Artigo Piacentini Mecanismos Petiçao Individual

OS MECANISMOS DE PETIO INDIVIDUAL DOS TRATADOS UNIVERSAIS DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS
INDIVIDUAL COMPLAINTS PROCEDURES UNDER THE CORE INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS TREATIES Isabela Piacentini de Andrade1 RESUMO A recente adoo dos Protocolos Facultativos ao Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e Conveno sobre os Direitos da Criana (CDC), conferindo a indivduos a possibilidade de reclamar da violao de seus direitos humanos para rgos de tratado da Organizao das Naes Unidas (ONU), completa o sistema de comunicaes individuais dos principais tratados universais de proteo de direitos humanos, conhecidos como core human rights treaties. O presente artigo fornece uma viso geral sobre a evoluo, aspectos procedimentais e eficcia dos mecanismos de petio individual existentes para esses tratados, dando nfase ao Protocolo Facultativo ao PIDESC que entrou em vigor em 5 de maio de 2013. PALAVRAS-CHAVE: Tratados internacionais, Direitos humanos, Reclamao individual, Mecanismos de petio individual, Vtimas, rgos de tratado
Abstract: The recent adoption of Optional Protocols to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR) and to the Convention on the Rights of the Child (CRC) establishing the ability of individuals to complain to United Nations (UN) treaty bodies about the violation of their human rights fully completes
Professora da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Doutora (2013) e Mestre (2006) em Direito Internacional Pblico pela Universit Paris II (Panthon-Assas). Advogada. E-mail: isabelapiacentini@gmail.com
E-Civitas - Revista Cientfica do Departamento de Cincias Jurdicas, Polticas e Gerenciais do UNI-BH Belo Horizonte, volume VI, nmero 2, dezembro de 13 - ISSN: 1984-2716. Disponvel em: www.unibh.br/revistas/ecivitas - E-mail de contato: ecivitas@unibh.br
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the individual communications procedures framework existing under the so-called core international human rights treaties. This paper gives a general overview of the development, procedural aspects and effectiveness of the individual complaints mechanisms existing under these treaties, with special enphasis on the Optional Protocol to CESCR that came into force on May 5, 2013. KEYWORDS: International treaties, Human rights, Individual complaints procedures, Individual communications, Victims, Treaty bodies
SUMRIO: Introduo. 1. A evoluo e o funcionamento dos mecanismos de petio individual dos tratados universais de direitos humanos. 1.1 Histrico: do art. 14 da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial aos Protocolos Facultativos relativo ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e Conveno sobre os Direitos da Criana. 1.2 Aspectos procedimentais dos mecanismos de petio individual. 2. A eficcia dos mecanismos de petio individual. 2.1 As medidas de reparao s vtimas. 2.2 O seguimento das decises dos Comits. INTRODUO
Os direitos humanos vm ganhando, ao longo dos anos, uma proteo cada vez maior em nvel internacional. Tratados e convenes se multiplicam, entretanto sua aplicao pelos Estados nem sempre ocorre de forma adequada. Para monitorar seu cumprimento foram, ento, criados, em nvel universal e regional, mecanismos de superviso. o caso, no mbito das Naes Unidas, dos rgos de tratado (treaty bodies). Cada um dos nove principais tratados universais de proteo
de direitos humanos (core human rights treaties)2 possui seu prprio rgo de monitoramento, um comit composto de peritos que controla a implementao dos direitos convencionalmente previstos pelos Estados Partes. Tradicionalmente, o monitoramento ocorre atravs do envio, aos comits, de relatrios peridicos pelos Estados Partes. Essa forma de superviso parcial e insatisfatria na medida em que baseia-se unicamente em informaes prestadas pelo Estado viu-se completada pela criao de mecanismos de queixas de particulares, atravs dos quais conferiu-se aos indivduos a possibilidade de reclamar da violao dos direitos que lhe foram conferidos pelos core human rights treaties. Mediante dispositivos contidos nos prprios tratados ou com o advento de protocolos facultativos aos tratados, criaram-se assim mecanismos de petio individual, hoje previstos para os nove principais tratados universais de proteo dos direitos humanos, a saber:3
o Pacto de Direitos Civis e Polticos (atravs do seu Primeiro Protocolo Facultativo);
o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (atravs de seu Protocolo Facultativo);
a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (atravs do seu artigo 14);
a Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (atravs do seu artigo 22);
Os chamados core international human rights treaties do sistema ONU so: Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966), Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966), Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984), Conveno sobre os Direitos da Criana (1989), Conveno Internacional sobre a Proteo dos Trabalhadores Migrantes e suas Famlias (1990), Conveno sobre a Proteo de Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forado (2006), e Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (2006). 3 Tais mecanismos tambm existem, numa verso mais avanada, nos tratados regionais de proteo dos direitos humanos.
a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (atravs de seu Protocolo Facultativo);
a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (atravs de seu Protocolo Facultativo);
a Conveno sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famlias (atravs do seu artigo 77, ainda no em vigor)
a Conveno contra o Desaparecimento Forado (atravs do seu artigo 31)
a Conveno sobre os Direitos da Criana (atravs do seu Protocolo Facultativo de 2011, ainda no em vigor).
As reclamaes formuladas por particulares so encaminhadas para os comits criados no mbito de cada um dos tratados mencionados (treaty bodies). So eles, respectivamente: o Comit de Direitos Humanos; o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial, o Comit contra a Tortura, o Comit para a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, o Comit dos Direitos de Pessoas com Deficincia, e o Comit dos Trabalhadores Migrantes, o Comit contra o Desaparecimento Forado e o Comit dos Direitos da Criana.4 Os Comits so compostos de peritos independentes eleitos pelos Estados Partes do tratado respectivo. Assim, alm de receber e examinar relatrios estatais informando a maneira como os tratados vem sendo cumpridos, os comits tambm so responsveis pelo exame de denncias e comunicaes provenientes de indivduos que estimam que seus direitos foram violados pelos Estados Partes.
Os mecanismos de petio individual da Conveno sobre os Direitos da Criana e da Conveno sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famlias ainda no esto em vigor.
O Brasil parte em oito dos nove tratados internacionais acima mencionados5, entretanto a qualidade de parte no implica automaticamente a submisso do Estado ao mecanismo de queixas individuais. necessrio, a depender do tratado, que o Estado emita uma declarao aceitando expressamente a competncia do comit respectivo para examinar denncias de particulares ou que o Estado torne-se parte do protocolo adicional ao tratado que cria o mecanismo de queixas individuais para o tratado em questo. O Brasil aceitou submeter-se ao mecanismo de denncias individuais de cinco dos tratados dos quais parte: o Pacto de Direitos Civis e Polticos (atravs da adeso ao seu Primeiro Protocolo Facultativo em 25 de setembro de 2009), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (atravs de declarao feita em 17 de junho de 2002), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (atravs da ratificao do seu Protocolo Facultativo em 28 de junho de 2002), a Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (atravs de declarao feita em 26 de junho de 2006), e a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (atravs da ratificao do seu Protocolo Facultativo em 1 de agosto de 2008). O Brasil tambm assinou em 28 de fevereiro de 2012 o Protocolo Facultativo que cria o mecanismo de comunicaes individuais para a Conveno sobre os Direitos da Criana, entretanto ainda no ratificou este Protocolo que, a propsito, ainda no entrou em vigor pois no atingiu o nmero de ratificaes necessrias.
1. A EVOLUO E O FUNCIONAMENTO DOS MECANISMOS DE PETIO INDIVIDUAL DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS
O Brasil no parte da Conveno sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famlias.
1.1 Histrico: do art. 14 da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial aos Protocolos Facultativos ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e Conveno sobre os Direitos da Criana
O primeiro tratado universal de proteo de direitos humanos a prever um mecanismo de queixas individuais foi a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, aprovada pela Assemblia Geral da ONU em 21 de dezembro de 19656. A possibilidade conferida aos particulares de apresentar denncias de violaes do tratado foi prevista pelo seu longo artigo 14, que estabelece condies de admissibilidade das reclamaes e descreve o procedimento em linhas gerais. A Conveno entrou em vigor em 4 de janeiro de 1969, mas o mecanismo de queixas somente entrou em vigor em 3 de dezembro de 1982, quando foi depositada a dcima declarao de adeso ao artigo 14. O artigo 14 serviu assim de parmetro para as disposies adotadas posteriormente por outros tratados de direitos humanos, as quais acabaram tendo mais sucesso na prtica que esse artigo pioneiro. De fato, o tratado que
recebeu o maior nmero de queixas sem dvida o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (PIDCP). Seu mecanismo de denncias individuais foi criado atravs de um protocolo adicional ao Pacto, que entrou em vigor em 1976. importante notar que, apesar de ter nascido ao mesmo tempo que o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (em 1966), o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) no veio acompanhado de um procedimento de queixas individuais. Entretanto, a indivisibilidade e
interdependncia dos direitos humanos no justificava a ausncia de tal
Resoluo 2106 A (XX) da Assemblia Geral, de 21 de dezembro de 1965.

procedimento no Pacto irmo. Os direitos econmicos, sociais e culturais foram assim tratados como direitos de segunda categoria.7 Essa lacuna alimentou durante anos controvrsias sobre a indivisibilidade e universalidade dos direitos humanos, por um lado, e a diviso dos direitos humanos em geraes, por outro lado. Visando a corrigir o desequilbrio entre os dois Pactos, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais iniciou, em 1990, discusses sobre a adoo de um protocolo adicional ao PIDESC. Na mesma linha, a Declarao de Viena e seu programa de ao proclamou, em 1993, que todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados e propugnou pelo estudo de um protocolo opcional ao PIDESC.8 Em 1997, elaborase um primeiro rascunho deste instrumento. Em 2002, um Grupo de Trabalho (GT) foi constitudo para estudar as opes relativas elaborao de um protocolo facultativo, tendo recebido posteriormente o mandato de elaborar o seu texto.9 Enquanto isso, novos tratados de proteo de direitos humanos foram criados, e com eles novos procedimentos de queixas individuais. Em 1984, surge a Conveno contra a Tortura, cujo artigo 22 permite o recebimento de peties de particulares. A Conveno sobre Trabalhadores Migrantes de 1990 tambm adota um dispositivo no mesmo sentido (o artigo 77, que ainda no est em vigor). Em 1999, o Protocolo Facultativo Conveno contra Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher cria um procedimento de denncia. E em 2006, a Conveno sobre os Direitos de Pessoas com Deficincia dotada de um
protocolo adicional com o mesmo propsito, e a Conveno Internacional para a Proteo de Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forado prev, no artigo 31 do prprio texto convencional, que um Estado parte poder declarar, quando da
TEXIER, Philippe. Lenjeu de la justiciabilit et le Projet de Protocole additionnel au Pacte relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. In: DECAUX, Emmanuel (dir.) Les Nations Unies et les droits de lhomme: enjeux et dfis dune reforme. Paris: Pedone, 2006, p. 281. 8 A/CONF.157/23, pargrafos 5 e 75. 9 Resoluo 1/3 do Conselho de Direitos Humanos, de 29 de junho de 2006.
ratificao da presente Conveno ou em qualquer momento posterior, que reconhece a competncia do Comit [contra o Desaparecimento Forado] para receber e considerar comunicaes apresentadas por indivduos ou em nome de indivduos sujeitos sua jurisdio, que alegam serem vtimas de violao pelo Estado Parte de disposies da presente Conveno. Paralelamente, o GT sobre o Protocolo Facultativo ao PIDESC se debatia, confrontado a toda sorte de polmicas. A maior delas era sobre a justiciabilidade dos direitos econmicos, sociais e culturais (DESC)10. Muitos argumentavam que o contedo dos DESC era vago e no criava obrigaes precisas, o que os tornaria inexigveis.11 Outros sustentavam que apenas alguns desses direitos seriam justiciveis, argumento que motivou algumas delegaes a defender a opo la carte, segundo a qual os Estados poderiam eleger, ao aderir ao protocolo, quais dos direitos do PIDESC poderiam ser objeto de reclamao individual. A posio que acabou por prevalecer a de que os direitos econmicos, sociais e culturais so justiciveis e que as denncias individuais feitas em virtude do Protocolo podem se referir a quaisquer dos direitos contidos no Pacto.12 Outra preocupao era a compatibilidade de um mecanismo de queixas individuais com a disposio do PIDESC que prev a realizao progressiva dos direitos econmicos, sociais e culturais pelos Estados segundo seus recursos disponveis.13 Alguns pases temiam que as decises emitidas em casos individuais
Como explica TEXIER, o termo justiciabilidade deve ser entendido num sentido amplo, como a possibilidade para um indivduo de dispor de um recurso til para fazer respeitar os direitos violados. Tal recurso no necessariamente judicial, podendo ser tambm administrativo. (TEXIER, op. cit., p. 277). 11 E/CN.4/2004/44, pargrafos 19 e 20. 12 O artigo 2 do Protocolo Facultativo dispe que As comunicaes podero ser apresentadas por pessoas ou grupos de pessoas que se encontrem sob a jurisdio de um Estado Parte e que aleguem ser vtimas de uma violao por este Estado Parte de quaisquer dos direitos econmicos, sociais e culturais enunciados no Pacto (...). 13 Segundo o artigo 2.1 do PIDESC, Cada Estado-Parte do presente Pacto compromete-se a adotar medidas (...), at o mximo de seus recursos disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, inclusive e em particular atravs da adoo de medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos.
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pelo Comit interferissem em polticas econmicas e sociais internas e na liberdade de utilizao dos recursos nacionais.14 Em resposta a essa preocupao, foi includo no Protocolo um artigo dispondo que ao examinar as comunicaes recebidas em virtude do presente Protocolo, o Comit considerar a razoabilidade das medidas adotadas pelo Estado Parte em conformidade com a Parte II do Pacto. Ao faz-lo, o Comit levar em considerao o fato de que o Estado Parte pode adotar uma srie de medidas possveis para tornar efetivos os direitos enunciados no Pacto. (artigo 8.4) Alguns dos outros pontos de controvrsia que permearam os trabalhos referiram-se aos critrios de admissibilidade das reclamaes, criao de um fundo para a cooperao e assistncia entre Estados, possibilidade de adoo de medidas de urgncia e criao de um procedimento de investigao em caso de violaes graves e sistemticas dos DESC. O Brasil figurou entre os pases que defenderam ativamente a adoo de um protocolo opcional15, reconhecendo a plena universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. Durante as negociaes, ele adotou posies progressistas, propugnando repetidas vezes pela adoo de um protocolo abrangente, segundo o qual prevaleceria um enfoque holstico em oposio ao retrgrado enfoque la carte, que para o Brasil representava um retrocesso e criava uma hierarquizao entre os direitos humanos.16 A delegao brasileira tambm defendeu que no somente os particulares, mas tambm grupos de particulares tivessem capacidade legal para apresentar peties17, e que o requisito
Ver por exemplo E/CN.4/2004/44, pargrafo 23; E/CN.4/2005/52, pargrafo 60; E/CN.4/2006/47, pargrafos 89-98. 15 V. por exemplo, E/CN.4/2006/47, pargrafos 6 e 119. 16 E/CN.4/2005/52, pargrafo 87 ; E/CN.4/2006/47, pargrafo 27 ; A/HRC/6/8, pargrafos 17 e 33; A/HRC/8/7, pargrafo 243. 17 E/CN.4/2006/47, pargrafo 43 ; A/HRC/6/8, pargrafo 54.
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de esgotamento de recursos internos somente fosse exigido se tais recursos fossem efetivos.18 Fruto de uma soluo de consenso entre os diversos pontos de vista representativos da cena internacional, o projeto de protocolo facultativo elaborado pelo Grupo de Trabalho foi aprovado pelo Conselho de Direitos Humanos em 18 de junho de 2008, na sua VIII Sesso.19 Em 10 de dezembro de 2008, a Assemblia Geral adotou o texto por consenso20. O Protocolo j conta com 45 assinaturas e 11 ratificaes,21 tendo entrado em vigor internacionalmente no dia 5 de maio de 2013, ou seja, trs meses aps o depsito do dcimo instrumento de ratificao ou adeso estatal, conforme artigo 18.1 do Protocolo.22 A despeito da sua posio progressista durante as negociaes do Protocolo, o Brasil ainda no o assinou, no sendo portanto possvel aos brasileiros apresentarem comunicaes ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais alegando ser vtimas de violaes dos direitos enunciados no PIDESC. O advento do Protocolo Facultativo ao PIDESC acaba com a diviso entre os direitos civis e polticos e os direitos econmicos, sociais e culturais. Uma enorme lacuna assim preenchida, reafirmando a universalidade, indivisibilidade e interdependncia de todos os direitos humanos. Os mecanismos de queixa individual dos core human rights treaties se completam com o advento do Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana sobre um Procedimento de Comunicao, adotado em 19 de dezembro de 2011 pela Assembleia Geral das Naes Unidas mas ainda no em vigor, como j assinalamos. A entrada em vigor ocorrer aps o depsito da dcima ratificao ou acesso estatal ao Protocolo, que conta atualmente com 44 assinaturas (dentre
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E/CN.4/2005/52, pargrafo 92. A/HRC/RES/8/2. 20 A/RES/63/117. 21 Em 22 de novembro de 2013. Informao atualizada disponvel no site http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en 22 Artigo 18 do Protocolo Facultativo.
as quais a do Brasil) e 8 ratificaes.23 Atualmente, portanto, todos os nove principais tratados universais de proteo de direitos humanos preveem um mecanismo de comunicaes individuais, embora nem todos ainda estejam vigorando.
1.2 Aspectos procedimentais dos mecanismos de petio individual
Atravs dos mecanismos de petio individual, reclamaes podem ser apresentadas por qualquer indivduo que considere que seus direitos segundo as convenes mencionadas tenham sido violados pelo Estado. necessrio que o Estado em questo tenha aderido ao tratado e, ademais, ao mecanismo de reclamaes individuais (atravs de adeso ao protocolo facultativo do tratado ou clusula estabelecendo o mecanismo). Ou seja, necessrio que ele tenha reconhecido expressamente a competncia dos Comits para tratar de reclamaes individuais. Os particulares podem apresentar reclamaes sem assistncia de advogado. Terceiros tambm podem apresentar peties em nome das vtimas, desde que estas tenham dado o seu consentimento, salvo nos casos em que estejam impossibilitadas de faz-lo (situao dos presos incomunicveis, por exemplo). O artigo 14 da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, o Protocolo Facultativo Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Dicriminao contra a Mulher, o Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, o Protocolo Facultativo ao PIDESC e o Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana
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Em 22 de novembro de 2013. Informao atualizada disponvel no site: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11-d&chapter=4&lang=en
tambm admitem que grupos de indivduos apresentem reclamaes. Essa possibilidade igualmente prevista no regulamento do Comit de Direitos Humanos. Antes de analisarem se houve ou no violao do direito alegado (exame do mrito), os comits fazem um exame de admissibilidade, em que se verifica o preenchimento dos seguintes requisitos (que podem variar ligeiramente entre convenes):
a denncia deve ser apresentada por escrito, no pode ser annima nem configurar um abuso do direito de apresentar uma denncia;
a queixa deve estar devidamente fundamentada, ou seja, as alegaes devem estar acompanhadas de elementos de prova suficientes, caso contrrio ser considerada inadmissvel por ser manifestamente infundada;
a alegao de violao deve referir-se s disposies do tratado respectivo (admissibilidade ratione materiae);
a violao deve ter ocorrido aps a entrada em vigor do tratado para o Estado Parte (admissibilidade ratione temporis);24
Os autores das comunicaes devem ser pessoas sob a jurisdio do Estado Parte (territorialidade);
a reclamao no pode estar sendo simultaneamente analisada por outra instncia internacional (universal ou regional), a fim de evitar a duplicao de procedimentos;25
deve ter havido esgotamento dos recursos internos, salvo se estes so demasiadamente lentos, ineficazes ou indisponveis.26
O Comit de Direitos Humanos desenvolveu jurisprudncia afastando esse requisito quando os efeitos da violao so contnuos, como nos casos de desaparecimento forado de pessoas. 25 Exceo a essa regra o artigo 14 da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, que no prev a inadmissibilidade em caso de litispendncia internacional. J nos casos das Convenes contra a Tortura e contra a Discriminao contra Mulheres, so inadmissveis no somente os casos que esto tramitando em outras instncias, mas tambm aqueles que j foram decididos em outras instncias.
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Uma novidade do Protocolo Facultativo ao PIDESC o artigo 4, que confere uma certa discricionaridade ao Comit para aceitar as reclamaes apresentadas. Segundo esse artigo, o Comit pode recusar-se a analisar uma reclamao quando esta no demonstrar que o autor sofreu uma clara desvantagem (clear disadvantage), salvo quando se tratar de uma questo grave de importncia geral. Como sublinha Mahon, essa expresso carece de significado legal; sua interpretao ficar critrio do Comit.27 Passado o exame da admissibilidade, o comit tratar do mrito do caso. Ele avaliar ento se houve, por parte do Estado, a violao do(s) direito(s) alegado(s). O procedimento confidencial e regido pelos principios da ampla defesa e contraditrio. Em regra geral, no h participao presencial das partes,28 e a anlise feita com base nos documentos e informaes apresentados por escrito. Alguns Comits, entretanto, podem recorrer documentao das Naes Unidas ou outros rgos para avaliar a denncia.29
Alguns mecanismos preveem limites de tempo para a apresentao das reclamaes. Queixas para o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial devem ser submetidas dentro de seis meses aps a deciso nacional definitiva. O artigo 3 do Protocolo Facultativo ao PIDESC estipula que sero declaradas inadmissveis as denncias que no foram apresentadas dentro do prazo de um ano aps o esgotamento dos recursos internos, salvo se o autor puder demonstrar a impossibilidade de faz-lo neste prazo. O regulamento do Comit contra a Tortura dispe que uma reclamao pode ser considerada inadmissvel se o tempo transcorrido entre o esgotamento dos recursos internos e a apresentao da reclamao no razovel, dificultando o exame do caso. 27 MAHON, Claire. Progress at the Front: The Draft Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Law Review, vol. 8, no. 4, p. 636. A autora revela que alguns pases, temerosos de receber um nmero abundante de reclamaes, sugeriram que o Comit deveria ter a discrio de limitar os casos queles em que a vtima sofresse uma desvantagem significativa (significant disadvantage), a fim de excluir casos de menor importncia. Devido a resistncias de outros pases, a redao acabou sendo substituda por desvantagem clara, expresso cujo significado legal incerto. Ver tambm A/HRC/8/7, pargrafos 59, 155 e 156. 28 Os regulamentos do Comit contra a Tortura e do Comit contra a Discriminao Racial autorizam-nos a solicitar o comparecimento das partes para proporcionar esclarecimentos ou responder a perguntas, entretanto essa opo raramente utilizada. 29 o caso do Comit para a Eliminao da Discriminao contra a Mulher e do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
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Os Protocolos Facultativos ao PIDESC Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher preveem textualmente a possibilidade de concesso de medidas temporrias para evitar dano irreparvel vtima (exemplo tpico a execuo da pena de morte). Os outros Comits tambm possuem disposies nesse sentido em seus regulamentos internos. Analisadas as denncias, os comits emitem uma deciso, tambm denominada em alguns procedimentos opinio (view). Caso seja constatada uma violao, a deciso ser geralmente acompanhada de recomendaes ao Estado sobre medidas que este deveria adotar. As decises no so obrigatrias pois os comits no so rgos jurisdicionais. Elas so definitivas, no cabendo qualquer espcie de recurso. O Comit de Direitos Humanos, responsvel pelo zelo do Pacto de Direitos Civis e Polticos, o comit mais popular, tendo recebido o maior nmero de reclamaes (2239 casos)30. J o artigo 14 da Conveno para a Eliminao da Discriminao Racial, apesar de ser o procedimento mais antigo, recebeu pouca adeso estatal (54 Estados aceitaram a competncia do Comit para receber queixas individuais) e pouco utilizado pelas vtimas (49 casos)31, provavelmente por desconhecimento ou falta de informao sobre o mecanismo.32 Em relao Conveno contra a Tortura, 65 pases aceitaram a competncia do seu respectivo Comit para receber reclamaes individuais, cujo nmero atingiu 546 casos em meados de 2013.33 O Protocolo Facultativo Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (entrada em vigor em 2000) j
Report of the Human Rights Committee (105th session 9-27 july 2012, 106th session - 15 october 2 november 2012, 107th session - 11-28 march 2013), A/68/40 (vol I), p. 110, 126. O Primeiro Protocolo Facultativo ao Pacto de Direitos Civis e Polticos possui atualmente 115 Estados Partes. 31 Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (Eightieth session 13 February 9 March 2012), A/67/18, p. 81, 48. 32 VAN BOVEN, Theo. CERD and Article 14: The Unfulfilled Promise. in: G. ALFREDSSON et al. (eds.), International Human Rights Monitoring Mechanisms, Kluwer Law International, 2001, p. 165-166. 33 Report of the Committee against Torture (Fourty-ninth session 29 october - 23 november 2012 and Fiftieth Session 6-31 May, 2013), A/68/44, p. 185, 111.
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conta com 104 Estados Partes, tendo recebido 24 denncias at o final de 2009.34 O Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos de Pessoas com Deficincia conta atualmente com 76 Estados Partes e, diante da sua recente existncia, limitam-se a quatro os casos individuais que integram a lista de jurisprudncia do Comit sobre os Direitos de Pessoas com Deficincia.35 No existem estatsticas sobre reclamaes de particulares relativas aos demais core human right treaties que entraram recentemente em vigor ( o caso do Protocolo Facultativo ao PIDESC e a Conveno Internacional para a Proteo de Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forado) ou cujos procedimentos de petio individual ainda no esto vigentes (so os casos do Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana ou o artigo 77 da Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famlias).
2. A EFICCIA DOS MECANISMOS DE PETIO INDIVIDUAL 2.1 As medidas de reparao s vtimas Devido sua natureza no-jurisdicional, os Comits no tm o poder de obrigar os Estados a adotar medidas de reparao especficas em favor das vtimas. Sua funo limita-se a emitir sugestes e recomendaes, geralmente formuladas em termos gerais, permitindo assim que o Estado goze de ampla discricionaridade na sua implementao.
Dados atualizados at 11 de novembro de 2009. Informao disponvel em http://www2.ohchr.org/english/law/docs/CEDAWOPSURVEY09.xls. O ltimo relatrio do Comit relativo s 52, 53 and 54 sesses (esta ltima ocorrida entre 11 de fevereiro e 1 de maro de 2013) noticia o recebimento de novas comunicaes nos tlimos anos, entretanto no fornece o nmero total de comunicaes recebidas at o momento (Informe del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, A/68/38, Anexo IX, p. 105 e seguintes) 35 Informao obtida no site http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/Jurisprudence.aspx em 25 de novembro de 2013.
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As diferenas entre a redao final do Protocolo Facultativo ao PIDESC e a proposta de redao de 1997 demonstram a relutncia estatal em conferir aos rgos de tratado uma competncia especfica em matria de reparaes. A verso de 1997, que buscava refletir os recentes desenvolvimentos jurisprudenciais do Comit de Direitos Humanos, dispunha que quando o Comit entender que o Estado Parte violou suas obrigaes convencionais, o Comit pode recomendar que o Estado Parte adote medidas especficas para remediar a violao e prevenir sua repetio.36 O texto adotado em 2008, em contrapartida, seguiu a mesma linha conservadora das disposies atualmente vigentes para os demais procedimentos: o artigo 9.1 do Protocolo Facultativo ao PIDESC estipula que ao examinar uma comunicao, o Comit transmitir s partes sua opinio (views) sobre a comunicao, juntamente com suas recomendaes, se existirem. A pobreza textual no representou, entretanto, um obstculo para o Comit de Direitos Humanos, responsvel pela superviso do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP). O texto do Protocolo Facultativo ao PIDCP dispe simplesmente que o Comit comunica as suas constataes ao Estado Parte interessado e ao particular, no fazendo meno alguma possibilidade de fazer recomendaes, e menos ainda possibilidade de sugerir medidas especficas. O Comit foi ento buscar no artigo 2.3 do PIDCP o substrato para solicitar que o Estado tome providncias quando uma violao constatada. Em suas decises, ele lembra que in accordance with article 2, paragraph 3, of the Covenant, the State party is under an obligation to provide the author with an effective remedy, recomendando em seguida as medidas que o Estado deve adotar para remediar a violao.37 Com o passar dos anos, as medidas recomendadas pelo Comit foram se tornando cada vez mais especficas e variadas. Dependendo do direito violado, o
36 37
E/CN.4/1997/105, pargrafos 46-49. Grifo nosso. Ver as diversas decises contidas em Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol, vol. 8. New York/Geneva: United Nations, 2007.
Comit recomenda que o Estado: pague indenizaes; proporcione um recurso efetivo vtima; modifique seu direito interno; coloque a vtima em liberdade ou a submeta a um novo processo com todas as garantias legais; realize investigaes sobre os fatos, processe e sancione criminalmente os responsveis das violaes; garanta a no repetio da violao; proporcione tratamento mdico vtima, entre outros.38 Os outros Comits geralmente no so to especficos, fazendo
recomendaes mais gerais ao Estado, como a de fornecer uma reparao ou uma indenizao adequadas vtima, adotar as medidas apropriadas ou garantir que as violaes no se repitam. Por vezes no se prescreve nenhuma medida ao Estado, solicitando-se apenas que este informe quais foram as aes tomadas para remediar a violao. O Comit contra a Tortura ora comporta-se dessa forma, ora solicita providncias determinadas, como a realizao de investigaes e a punio dos responsveis, a reabilitao mdica da vtima, ou a no devoluo do reclamante fora para um pas onde ele corra o risco de expulso.39 A jurisprudncia do Comit de Direitos Humanos ganhou o reconhecimento de juristas e cada vez mais objeto de estudo, servindo de parmetro de interpretao dos direitos contidos no PIDCP para juzes nacionais e internacionais40, assim como para governos, acadmicos e ativistas de direitos humanos. A importncia da jurisprudncia dos comits reside principalmente na aplicao ao caso concreto das disposies dos contedo dos direitos humanos que eles protegem. tratados, definindo assim o
v. Rapport du Comit des droits de lhomme, vol. I, 91a., 92a. E 93a. Sesses, 2008 (A/63/40), pargrafos 169 e seguintes e SHELTON, Dinah. Remedies in International Human Rights Law, 2a. ed. Oxford University Press, 2005, p. 183-186. 39 A/64/44, pgina 154 e seguintes. 40 Para exemplos de aplicao da jurisprudncia do Comit de Direitos Humanos por jurisdies nacionais e internacionais, ver CHANET, Christine. Le systeme de comunications et lavenir du contentieux. In: DECAUX, Emmanuel (dir.) Les Nations Unies et les droits de lhomme: enjeux et dfis dune reforme. Paris: Pedone, 2006, p. 274-276.
38
2.2 O seguimento das decises dos Comits
Embora as decises dos Comits no tenham carter vinculante, os Estados devem execut-las segundo o princpio da boa-f.41 Consequentemente, os rgos de tratado podem exercer a funo de monitoramento de suas decises, como ilustra esse comentrio de Schmidt em relao ao Comit de Direitos Humanos:
Even if the Views under the Optional Protocol are not stricto sensu binding and the Committee cannot enforce them, it must at least have some authority to monitor the effect and implementation of its Views. Such authority can be derived from the doctrine of implied powers, pursuant to which every international instance must enjoy certain implied powers. Every procedure of international investigation and settlement must be able to determine whether a settlement has been reached, and whether it is being observed. States parties which ratify or accede to the Optional Protocol do so in good faith, intending to abide by the Committees Views. Thus, even if the Optional Protocol is silent on the Committees powers after the adoption and transmittal of its Views, the Committee would not act ultra vires by monitoring implementation.42 O Protocolos Facultativos ao PIDESC, Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher e Conveno sobre os Direitos da Criana j nasceram com disposies sobre a superviso do cumprimento de suas decises. Esses instrumentos estipulam que o Estado dever, em seis meses, enviar uma resposta ao comit respectivo informando as medidas tomadas em relao s suas recomendaes. O Estado tambm pode ser convidado a apresentar informaes suplementares, inclusive atravs dos relatrios que ele deve enviar periodicamente ao comit. Embora sem previso convencional, os outros rgos de tratado j desenvolviam uma prtica de controle do
CHANET, p. 273. SCHMIDT, Markus G. Follow-up Procedures to Individual Complaints and Periodic State Reporting Mechanisms, In: G. ALFREDSSON et al., International Human Rights Monitoring Mechanisms, Kluwer Law International, 2001, p. 202.
42 41
cumprimento de seus ditames, com base em seus regulamentos internos.43 Essas prticas restringiam-se a solicitar que o Estado informe, dentro de um certo prazo, quais as providncias adotadas em relao violao. Para fundamentar esse pedido, o Comit de Direitos Humanos passou a empregar a seguinte frmula em suas decises:
Bearing in mind that, by becoming a party to the Optional Protocol, the State party has recognized the competence of the Committee to determine whether there has been a violation of the Covenant or not and that, pursuant to article 2 of the Covenant, that State party has undertaken to ensure all individuals within its territory or subject to its jurisdiction the rights recognized in the Covenant and to provide an effective and enforceable remedy in case a violation has been established, the Committee wishes to receive from the State party, within 90 days, information about the measures taken to give effect to the Committees Views.44 Entretanto, os Comits continuavam merc da boa vontade estatal, o que os impedia de supervisionar o seguimento de seus ditames de forma adequada. A fim de melhorar esse quadro, o Comit de Direitos Humanos criou, em 1990, a funo de Relator Especial para o seguimento das suas decises. Sua funo a de acompanhar a execuo do ditame do Comit pelo Estado Parte, podendo para tanto encaminhar-lhe pedidos de informaes sobre as medidas tomadas, reunir-se com representantes governamentais ou mesmo realizar misses in loco para dialogar e acompanhar o seguimento das recomendaes do Comit. As respostas estatais solicitao de informaes do Relator Especial so variadas: enquanto alguns pases se mostram dispostos a seguir as recomendaes do CDH e fornecer reparao s vtimas, outros simplesmente no respondem ou contestam as decises do Comit por razes de fato ou de direito, e informam que no
43 44
E/CN.4/2006/WG.23/2, pargrafos 20 e 21. Ver as diversas decises contidas em Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol, vol. 8. New York/Geneva: United Nations, 2007. A partir da 91a. Sesso o CDH prolongou o prazo de resposta estatal para 180 dias.
executaro as suas recomendaes. Quando a resposta estatal insatisfatria o que infelizmente ocorre na maioria dos casos, o dilogo entre Estado e Relator Especial continua.45 A inciativa do Comit de Direitos Humanos foi seguida por outros rgos de tratado. Em 2002, o Comit contra a Tortura revisou o seu regulamento e criou a funo de Relator Especial, com atribuies similares quelas exercidas pelo seu homnimo no Comit de Direitos Humanos. A fim de velar pelo cumprimento das decises do Comit, ele pode contactar os Estados e reunir-se com seus representantes, recomendar ao Comit que medidas tomar em caso de descumprimento estatal, realizar visitas ao Estado se necessrio (com autorizao do Comit), e preparar informes sobre suas atividades.46 O Comit para a Eliminao da Discriminao Racial tambm designou um Relator em 2006 para supervisionar o seguimento das suas opinies, o que anteriormente se fazia de maneira oficiosa.47 Embora o seguimento dado pelos Estados s recomendaes dos Comits seja qualificado, em sua maioria, de insatisfatrio, a criao da funo de relator especial e a publicao das respostas estatais tm por efeito exercer uma maior presso sobre os pases, melhorando assim a eficcia das decises dos Comits. Por fim, cabe assinalar que o Protocolo Facultativo ao PIDESC prev em seu artigo 14, que os Estados podero beneficiar da cooperao e assistncia de organismos e fundos internacionais para a implementao das recomendaes do Comit, caso necessitem. O artigo tambm cria um fundo destinado a prestar
45
Rapport du Comit des droits de lhomme, vol. I, 91a., 92a. E 93a. Sesses, 2008 (A/63/40), pargrafos 189-193 e tabela Prsentation des informations reues ce jour sur la suite donne aux constatations pour toutes les affaires o le Comit a conclu une violation du Pacte. 46 A/64/44, pargrafo 89. 47 A/63/18, pargrafo 537.
assistncia tcnica e especializada aos Estados Partes a fim de promover o exerccio dos direitos econmicos, sociais e culturais.48
***
Apesar de suas deficincias, os mecanismos de petio individual representam importante avano para o sistema de proteo universal dos direitos humanos, na medida em que conferem ao real sujeito do direitos humanos previstos nos tratados universais o indivduo a prerrogativa de insurgir-se, na esfera internacional, contra a violao desses direitos. Para alm das vantagens prticas que deles decorrem, os mecanismos nutrem as sempre presentes discusses sobre o indivduo como sujeito de direito internacional e os contornos atuais da soberania estatal, inevitavelmente revisitada diante do inexorvel processo de fortalecimento dos direitos humanos em nvel mundial.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BYRNES, Andrew e BATH, Eleanor. Violence Against Women, the Obligation of Due Diligence, and the Optional Protocol to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Recent Developments. Human Rights Law Review, vol. 8, no. 3, p. 517-533. CHANET, Christine. Le systme de comunications et lavenir du contentieux. In: DECAUX, Emmanuel (dir.) Les Nations Unies et les droits de lhomme: enjeux et dfis dune reforme. Paris: Pedone, 2006, p. 271-281. DE ZAYAS, Alfred. The Examination of Individual Complaints by the United Nations Human Rights Committee under the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights. In: G. ALFREDSSON et al., International Human Rights Monitoring Mechanisms, Kluwer Law International, 2001, p. 67-121.
Essa disposio foi objeto de muitas crticas e controvrsias durante as negociaes. Ver A/HRC/8/7, pargrafos 114-120.
48
MAHON, Claire. Progress at the Front: The Draft Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Law Review, vol. 8, no. 4, p 617-646. SCHMIDT, Markus G. Follow-up Procedures to Individual Complaints and Periodic State Reporting Mechanisms, In: G. ALFREDSSON et al., International Human Rights Monitoring Mechanisms, Kluwer Law International, 2001, p. 201-215. SHELTON, Dinah. Remedies in International Human Rights Law, 2a. ed. Oxford University Press, 2005. SORENSEN, Bent. CAT and Articles 20 and 22. In: G. ALFREDSSON et al. (eds.), International Human Rights Monitoring Mechanisms, p. 167-183. TEXIER, Philippe. Lenjeu de la justiciabilit et le Projet de Protocole additionnel au Pacte relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. In: DECAUX, , Emmanuel (dir.) Les Nations Unies et les droits de lhomme: enjeux et dfis dune reforme. Paris: Pedone, 2006, p. 277-281. VAN BOVEN, Theo. CERD and Article 14 ; The Unfulfilled Promise. In: G. ALFREDSSON et al. (eds.), International Human Rights Monitoring Mechanisms, p. 153-166.

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OS MECANISMOS DE PETIO INDIVIDUAL DOS TRATADOS UNIVERSAIS DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS

o Pacto de Direitos Civis e Polticos (atravs do seu Primeiro Protocolo Facultativo);

o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (atravs de seu Protocolo Facultativo);

a Conveno contra o Desaparecimento Forado (atravs do seu artigo 31)

interdependncia dos direitos humanos no justificava a ausncia de tal

Resoluo 2106 A (XX) da Assemblia Geral, de 21 de dezembro de 1965.

1.2 Aspectos procedimentais dos mecanismos de petio individual

Em 22 de novembro de 2013. Informao atualizada disponvel no site: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11-d&chapter=4&lang=en

2.2 O seguimento das decises dos Comits

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