b
l
i
c
a
C
h
e
c
a
I
s
l
a
n
d
i
a
N
u
e
v
a
Z
e
l
a
n
d
a
S
u
e
c
i
a
I
s
r
a
e
l
F
i
n
l
a
n
d
i
a
R
e
i
n
o
U
n
i
d
o
F
r
a
n
c
i
a
E
s
t
o
n
i
a
A
l
e
m
a
n
i
a
J
a
p
n
P
o
l
o
n
i
a
B
l
g
i
c
a
H
u
n
g
r
a
I
r
l
a
n
d
a
D
i
n
a
m
a
r
c
a
O
C
D
E
3
4
E
s
l
o
v
e
n
i
a
C
a
n
a
d
E
s
p
a
a
A
u
s
t
r
a
l
i
a
C
o
r
e
a
E
s
t
a
d
o
s
U
n
i
d
o
s
E
s
l
o
v
a
q
u
i
a
N
o
r
u
e
g
a
A
u
s
t
r
i
a
T
u
r
q
u
a
L
u
x
e
m
b
u
r
g
o
P
o
r
t
u
g
a
l
I
t
a
l
i
a
G
r
e
c
i
a
C
h
i
l
e
S
u
i
z
a
M
x
i
c
o
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 13
En el caso de Mxico, las contrataciones pblicas se estiman entre 30% y 40% del gasto del sector
pblico, equivalente a 7% y 10% del PIB, respectivamente.
4
4 Segn clculos del IMCO, en 2009 las compras pblicas representaban aproximadamente 6.8% del PIB, siendo la composicin de este gasto el siguiente: Gobierno federal
sin contar paraestatales, 216 mil mdp; PEMEX, CFE/LFC, ISSSTE e IMSS, 478 mil mdp.; gobiernos estatales, 190 mil mdp. Por su parte, la Secretara de la Funcin Pblica
estima que las contrataciones pblicas representan entre 8% y 10% del PIB.
GRFICA 2. CONTRATACIONES
PBLICAS EN MXICO
Fuente: Comisin Federal de Competencia (CFC), con base en el Informe de actividades de la SFP e INEGI.
Participacin de las contrataciones
como porcentaje del PIB
4.3
5.5
7.7
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
2007 2008 2009
Participacin de las contrataciones
como porcentaje del gasto del sector pblico
20.5
23.1
31.4
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
2007 2008 2009
1 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Debido a que las compras gubernamentales involucran grandes cantidades de dinero y dada la cercana
interaccin entre los sectores pblico y privado, sta es una actividad delicada y compleja, altamente
susceptible a la corrupcin y/o al desperdicio. Segn estudios del Banco Mundial, es ms frecuente que
los contratistas realicen algn tipo de pago irregular o soborno para la adjudicacin de los contratos,
que para la obtencin de servicios pblicos, los procedimientos judiciales o la evasin de impuestos
(ver grca 3).
GRFICA 3. FRECUENCIA EN EL PAGO IRREGULAR A LAS
AUTORIDADES PBLICAS POR ACTIVIDAD DE GOBIERNO
Fuente: Kaufman, World Bank (2006) citado en John Kucharski, Procurement in Brazil: Electronic Procurement as Anti-corruption Reform,
the Journal of International Policy Solutions 10, (2009): 1.
OCDE
F
r
e
c
u
e
n
c
i
a
d
e
l
s
o
b
o
r
n
o
80
60
40
20
0
Asia del
Este (NICs)
Asia del
Este
Sur de Asia
Soborno en:
frica
subsahariana
Antigua
Unin
Sovitica
Europa del
Este
Amrica
Latina
Servicio Pblico Impuestos Adquisiciones Judicial
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 15
En el caso mexicano, algunas encuestas disponibles
sealan que los empresarios que participan en la
competencia por contratos pblicos perciben que
el nivel de corrupcin es alto. En un estudio de la
OCDE (2007), Mxico ocupa el lugar 23 de 30
entre los pases evaluados en este aspecto y es el
pas 56 de 126 donde se considera ms necesario
(o es prctica comn) hacer un pago irregular para
obtener un contrato.
5
A su vez, segn un estudio
realizado por el Centro de Estudios Econmicos
del Sector Privado (2005), 30% de las empresas
opinaba que muy frecuentemente deban hacer
pagos extra ociales para obtener un contrato
pblico. En este mismo estudio, 46% de las
empresas arm que el resultado del concurso
dependa de los contactos que ya se tenan.
6
Ms recientemente, el ndice de Fuentes de
Soborno 2011 publicado por Transparencia
Internacional, muestra que desde la perspectiva
de los ejecutivos de empresas internacionales,
Mxico se encuentra en tercer lugar entre las 28
principales economas del mundo, como uno de los
5 OECD, Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z,
OECD Publications (2007), disponible en: http://www.oecd.org/
dataoecd/43/36/38588964.pdf
6 Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial, Centro de
Estudios Econmicos del Sector Privado, Distrito Federal, 2005. Disponible
en http://www.contraloriaciudadana.org.mx/mediciones/nacionales/
encuestasobregobernabilidad/Prensa3edge170805.pdf
pases cuyos empresarios son ms proclives a ofrecer
sobornos, slo por debajo de China y Rusia
.7
La corrupcin, la ineciencia administrativa y la
falta de competencia al momento de comprar,
implican desperdicio de recursos, y por lo tanto
representan un fraude hacia los contribuyentes.
Que los gobiernos compren mal se traduce
en escuelas mal equipadas, en desabasto de
medicinas y en carreteras que necesitan reparacin
inmediata. Sin embargo, cuando una institucin
pblica tiene la voluntad de comprar bien puede
asignar correctamente los recursos pblicos a las
reas prioritarias y con ello mejorar la calidad de
los servicios pblicos que ofrece y hacer rendir el
presupuesto del gobierno.
8
Comprar bien quiere decir que los gobiernos
obtienen la mayor calidad por lo pagado y/o el
7 Las puntuaciones se obtienen a partir de las respuestas ofrecidas por ejecutivos
de empresas a la pregunta de con qu frecuencia las compaas de un determinado
pas, con las cuales mantienen una relacin comercial, participan en sobornos?
(0=siempre, 10=nunca). Disponible en: http://www.transparencia.org.es/
INDICE%20DE%20FUENTES%20DE%20SOBORNO%202011/BPI2011_
Informe_nal_en_espa%C3%B1ol.pdf
8 Segn datos de la Secretara de la Funcin Pblica, la experiencia internacional
sugiere que de una reforma ecaz del sistema de contrataciones pblicas se pueden
esperar ahorros de 10% a 15% del presupuesto total de adquisiciones y obras
pblicas en conjunto. Para el caso mexicano, se estima que un ahorro de 1% en las
contrataciones pblicas alcanzara los 10 mil millones de pesos. Texto del discurso
presentado por Javier Dvila Prez, titular de la Unidad de Poltica de Contrataciones
Pblicas de la Secretara de la Funcin Pblica, Foro CompraNet, 11 de octubre de
2011, Hotel Nikko, Ciudad de Mxico.
1 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
vez ms, los gobiernos consideran las adquisiciones
pblicas como una actividad estratgica que juega
un papel central en la prevencin del desperdicio y
de la corrupcin en el uso de los recursos pblicos.
Las recomendaciones para comprar bien se
pueden dividir en tres grandes rubros:
1. Desarrollar leyes de adquisiciones de
calidad: esto implica que las autoridades
responsables de las compras determinen
claramente cmo y de qu manera el gobierno
puede ejercer su poder de compra, transparenten
la interaccin entre el sector pblico y los
proveedores durante el proceso de compra, y que
asignen responsabilidades claras a todos quienes
participan en dicho proceso.
2. Incrementar el profesionalismo de los
servidores pblicos como elemento clave para
la correcta aplicacin de las leyes de compras
pblicas, a travs de la instrumentacin de
actividades de sensibilizacin y capacitacin; as
como del uso de herramientas tecnolgicas para
las contrataciones.
mejor precio posible por el dinero gastado. Esta
idea est plasmada en la Constitucin mexicana
en el Artculo 134 que establece que los recursos
pblicos se debern administrar con eciencia,
ecacia, economa, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estn destinados.
Cmo hacer para que los gobiernos logren el
mximo valor por su dinero cuando compran? La
respuesta se encuentra en la eciencia del proceso
que se sigue para llevar a cabo la compra, que a su
vez depende de la calidad y correcta aplicacin
de las leyes de adquisiciones. A diferencia de los
consumidores privados, los servidores pblicos
que toman las decisiones de compra en el sector
pblico no son quienes pagarn ni quienes recibirn
directamente el benecio de lo comprado. Por lo
tanto, un proceso de adquisiciones es exitoso en
la medida en que dirige a los funcionarios a gastar
ecientemente y a comprar como si fuera su
dinero y su benecio lo que est en juego.
9
La tendencia entre los pases miembros de la OCDE
es establecer, como parte de su poltica econmica,
una poltica deliberada de compras pblicas. Cada
9 IMCO, 2011, Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad
de la normatividad estatal en Mxico. Disponible en: http://imco.org.mx/
images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011
_documento_%28nal%29_pdf
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 17
3. Promocionar la transparencia de los
procesos de compra hacia los posibles oferentes
y a los ciudadanos en general, y a la vez asegurar
mecanismos de control, monitoreo y rendicin de
cuentas.
En este texto hacemos alusin a estas tres
recomendaciones, con mayor nfasis en el ltimo
punto: la transparencia y la rendicin de cuentas
en los procesos de compra. Mientras haya ms
posibilidad de monitorear las actividades de
los servidores pblicos a lo largo del proceso de
compras y existan mecanismos de control, ser
ms factible vericar que los recursos se asignen
ecientemente para satisfacer los objetivos para
los que fueron destinados.
1 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
2. MECANISMOS DE RENDICIN
DE CUENTAS EN LAS COMPRAS
PBLICAS
2.1 Las etapas del proceso de
compra
Para la compra de bienes y contratacin de
servicios y obra pblica,
10
las buenas prcticas
prescriben que el mtodo de adquisicin
generalmente utilizado debe ser la licitacin
pblica.
11
La licitacin fomenta la competencia
porque varios posibles proveedores del bien o
servicio concurren y ofrecen lo que consideran
la mejor combinacin precio/calidad para ganar
el contrato. Este procedimiento consiste en
una invitacin abierta dirigida a todos aquellos
con un posible inters en presentar ofertas.
Posteriormente, la agencia compradora recibe
y evala las ofertas y, por ltimo, otorga el
contrato respectivo al oferente que cumple
10 Este libro est centrado en la adquisicin de bienes y contratacin de servicios
y excluye la contratacin de obra pblica.
11 Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, Ley Modelo de
Naciones Unidas, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.
con las condiciones establecidas en el aviso de
invitacin y que presenta la mejor oferta en
trminos de calidad y precio.
Para aquellas circunstancias excepcionales en las
que la licitacin no resulte adecuada o viable,
12
por ejemplo si hay una necesidad urgente, si se
requiere la condencialidad porque se involucra
la defensa o seguridad del Estado o si slo hay un
posible vendedor, existen al menos dos mtodos
alternativos de contratacin pblica: la licitacin
(o invitacin) restringida a un nmero especco
de proveedores y la adjudicacin directa.
La invitacin restringida es un mtodo similar a
la licitacin pblica, excepto que no se emiten
invitaciones al pblico en general sino slo
a las empresas seleccionadas por la agencia
compradora. En la adjudicacin directa, la
12 A pesar de que la licitacin pblica es el procedimiento de adjudicacin ms
favorable a la competencia, existen algunas circunstancias excepcionales en las
que no resulta el procedimiento ms adecuado en trminos prcticos. Segn la ley
modelo de adquisiciones de bienes y servicios de las Naciones Unidas, idealmente
las entidades slo podrn llevar a cabo un proceso de adjudicacin distinto al de una
licitacin pblica por alguna de las siguientes circunstancias (o una aproximada):
(1) la ndole tcnica de los bienes o servicios hace que sea necesaria la negociacin
con los proveedores para denir las especicaciones del producto; (2) se trata de un
contrato para nes de investigacin, experimentacin o estudio; (3) es necesaria la
condencialidad porque involucra la defensa o seguridad del Estado o la nacin; (4)
cuando en dos convocatorias a licitacin pblica no se hayan presentado ofertas;
(5) si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de licitacin,
siempre y cuando la urgencia no sea previsible; y (6) si se trata de la contratacin de
un bien o servicio de bajo valor econmico de acuerdo a la Ley.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 19
entidad compradora de la administracin
pblica otorga a un proveedor la prestacin de
un servicio o bien, sin necesidad de que haya un
concurso de por medio.
Independientemente de si se compra por medio
de un concurso abierto o no, el ciclo de adquisi-
ciones inicia con la evaluacin de las necesidades
y la elaboracin de los requerimientos de compra,
incluye el proceso de asignacin de los contratos,
la administracin de stos, y termina una vez que
el proveedor entrega satisfactoriamente el bien,
servicio u obra comprometido. Sin importar el
mtodo de adquisicin (licitacin abierta, invita-
cin restringida o adjudicacin directa), el proce-
so puede dividirse en tres etapas de actividades
(ver diagrama 1):
Pre-licitacin: Corresponde a los procedimientos
que deben seguirse antes de que se realice la
compra. Se inicia con la evaluacin de necesidades
y requerimientos, la planeacin y la designacin
del presupuesto. Tambin incluye la denicin de
las condiciones tcnicas y econmicas de lo que
se va comprar, la seleccin del procedimiento de
compra, la publicacin y difusin de la convocatoria
en caso de licitacin pblica y restringida y la
denicin de los plazos para que los proveedores
puedan preparar sus ofertas.
Licitacin: Etapa del proceso de compra que
consiste en el registro de participantes en caso
de licitacin pblica y restringida presentacin y
recepcin de propuestas tcnicas y econmicas,
apertura, anlisis y evaluacin de la mismas,
dictaminacin, fallo y asignacin del contrato.
Post-licitacin: Se reere a la fase del proceso
una vez adjudicado y formalizado el contrato de
compra. Incluye la gestin del contrato y de las
rdenes de pago, la posibilidad de impugnar las
decisiones de contratacin de la autoridad y las
auditoras. En esta etapa se revisa la existencia,
archivo y disponibilidad de todos los documentos
relacionados con el proceso de compra.
2 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
DIAGRAMA 1. ETAPAS DE UNA CONTRATACIN PBLICA
Evaluacin de
necesidades
Planeacin
Procedimientos de contratacin
Licitacin pblica
Publicacin
convocatoria
Junta de
aclaraciones
Publicacin y difusin de las
modificaciones a la convocatoria
Apertura de propuestas y
elaboracin de acta respectiva
Notificacin del fallo
Formalizacin de contrato
b
Posibilidad de inconformarse por
parte de los proveedores participantes
Posibilidad del escrutino pblico
(auditoras)
Evaluacin de propuestas
tcnicas y econmicas
Elaboracin de dictamen
para el fallo
Registro participantes, presentacin
y recepcin de propuestas
Seleccin
de invitados
Invitacin restringida Adjudicacin directa
a
Programacin Presupuestacin
Postlicitacin Licitacin Prelicitacin
a
En las adjudicaciones directas el gobierno asigna un contrato sin la necesidad de que haya un concurso
de por medio.
b
Una vez formalizado el contrato, la autoridad supervisa y gestiona su cumplimiento. Esta parte del
proceso normalmente no se regula por las leyes de adquisiciones.
Fuente: Elaboracin propia
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 21
2.2 Riesgos en las compras
pblicas
El Estado enfrenta diversos obstculos para
comprar ecientemente, pero en trminos
generales existen tres principales riesgos en las
compras gubernamentales: (a) la corrupcin,
(b) la falta de competencia y (c) la ineciencia
administrativa. Una de las caractersticas de
las compras pblicas que promueve estos
potenciales riesgos es la gran cantidad de recursos
involucrados. Entre mayor sea el monto a adjudicar
es ms complejo administrar y monitorear el
gasto. Adems, resulta ms atractivo para los
funcionarios corromperse y para los proveedores
coludirse.
A) Corrupcin
La denicin ms amplia de corrupcin es el mal
uso del poder pblico para obtener benecios
privados.
13
En el caso de las compras pblicas, los
actos de corrupcin ocurren cuando un servidor
realiza una contratacin en funcin de sus propios
13 Jeremy Pope, op. cit.
intereses y no de los de la dependencia para la
que labora. Como ya se mencion, las compras
pblicas son una de las acciones del gobierno que
conllevan mayor riesgo de corrupcin.
La corrupcin puede surgir por deciencias
en la ley o por la manipulacin de la misma al
momento de aplicarla. La ausencia de reglas que
promuevan la rendicin de cuentas y la presencia
de normas que abran espacios a la discrecionalidad
representan una oportunidad para la corrupcin.
Por otra parte, incluso si una ley es adecuada,
su implementacin puede sufrir distorsiones
para favorecer intereses privados. Algunas de las
motivaciones de la corrupcin son la avaricia, los
deseos de inuencia o poder, la percepcin de
falta de reconocimiento o cualquier otro inters
personal. Adems, el funcionario se corrompe
ms fcilmente cuando percibe poco riesgo de
ser descubierto.
14
Vale la pena aclarar, que no
solamente los funcionarios se corrompen, ya que
este acto necesariamente involucra al proveedor.
14 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery
in Public Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE
Publications: 2007), 51.
2 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
B) Falta de competencia
Cuando hay competencia genuina todos los
participantes ofrecen de forma independiente
lo que consideran la mejor combinacin precio/
calidad para ganar un contrato, aunque esto
no excluye que para ello tomen en cuenta
sus expectativas sobre las ofertas de los
otros competidores. Por el contrario, la falta
de competencia implica que la dependencia
contratante tendr pocas opciones entre las
cules elegir, lo que disminuye la probabilidad
de que obtenga condiciones ptimas de precio y
calidad. Existen varias circunstancias y estructuras
de mercado que favorecen un ambiente de no
competencia. Una de ellas es que los proveedores
se organicen para repartirse el mercado, y otra es
la existencia de condiciones en las convocatorias
que injusticadamente funcionan como barreras
a la entrada de nuevos competidores.
En los procesos de adquisiciones, una de las
formas ms comunes de falta de competencia es
la colusin entre los participantes del concurso.
La colusin implica que los posibles proveedores
generen un acuerdo para incrementar y/o
distribuir las ganancias derivadas de un contrato.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 23
Cuadro 1. Algunos esquemas de colusin
Ofertas cticias o de resguardo: Estn diseadas para aparentar competencia genuina.
Bajo este tipo de colusin los oferentes se ponen de acuerdo para que uno o ms presenten
una oferta como las siguientes: (1) ms alta que la del ganador designado, (2) demasiado
alta para ser aceptada o (3) una que contenga trminos especiales que saben que son
inaceptables para el comprador.
Supresin de ofertas: Bajo este esquema los competidores acuerdan que uno o ms
proveedores se abstendrn o retirarn una oferta presentada con anterioridad de manera
que se adjudique la licitacin al ganador designado.
Rotacin de ofertas: En este esquema las empresas coludidas siguen licitando, pero
acuerdan tomar turnos para ganar (es decir, ser el oferente que calique con el precio ms
bajo).
Asignacin de mercado: Los competidores se reparten el mercado o ciertas zonas
geogrcas y acuerdan asignarse ciertos clientes. Con base en el acuerdo, los licitadores
no presentarn ofertas (o slo de resguardo) en las zonas asignadas a un licitador en
particular.
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Lineamientos para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones
pblicas, OCDE (2009), 2.
2 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Cuando se presentan actos de colusin en los procesos de compras pblicas, los gobiernos acaban
gastando ms de lo que hubieran gastado en condiciones de competencia. De acuerdo con los
resultados de seis diferentes estudios internacionales, se ha estimado que el sobreprecio derivado de
la colusin es en promedio de 30.7% (ver tabla 1).
Tabla 1.
Resumen de seis estudios econmicos respecto a los sobreprecios por colusin
Fuente: Tabla 1 en John M. Connor y Yuliya Bolotova, Cartel overcharges: Survey and meta-analysis, International Journal of Industrial
Organization, vol. 24, nm. 6, Noviembre de 2006, pp. 1109-1137.
Estudio Nmero de carteles Promedio sobreprecio
Media (porcentaje) Mediana (porcentaje)
Cohen and Scheffman (1989)
Werden (2003)
Posner (2001)
Levenstein and Suslow (2002)
Griffin (1989)
OECD (2003)
Total, promedio simple
Total, promedio ponderado
5 7
13
12
22
38
12
102 104
102 104
7.7 10.8
21
49
43
46
15.75
30.7
36.7
7.8 14.0
18
38
44.5
44
12.75
28.1
34.6
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 25
En Mxico se han hecho pocas estimaciones
sobre el impacto de la colusin sobre los precios
de compra. Sin embargo, las investigaciones de la
Comisin Federal de Competencia (CFC) sobre las
prcticas monoplicas absolutas de proveedores
de medicinas del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) han revelado una aproximacin.
Segn su anlisis, la adquisicin de materiales
teraputicos se ha realizado a precios entre 12 y
36% por encima de los que se hubieran obtenido
con competencia.
15
C) Ineciencia administrativa
A diferencia de la corrupcin o la falta de
competencia en los procesos de compra, la
ineciencia administrativa no se deriva de una
accin premeditada para obtener un benecio
privado de las compras gubernamentales. La
ineciencia administrativa es consecuencia de
la ignorancia de las caractersticas de los bienes
y el mercado, falta de capacitacin sobre los
procedimientos de compra o negligencia de los
funcionarios (de cualquier nivel) encargados de
15 Resolucin IO-003-2006 de la CFC, respecto a prcticas monoplicas en la
venta de medicamentos licitados por el Sector Salud. Consultado en: http://
www.cfc.gob.mx/index.php/RESOLUCIONES-Y-OPINIONES/buscador-de-
resoluciones-y-opiniones-de-la-cfc.html
planear y llevar a cabo las compras del gobierno.
En ocasiones, estas fallas administrativas tambin
pueden ser consecuencia de la rigidez normativa
que no permite a los funcionarios comprar de la
manera ms eciente. El resultado de una mala
gestin es el desperdicio de los recursos pblicos.
Para que esto no suceda, la labor de los funcionarios
responsables de las compras pblicas debe ser
considerada una funcin estratgica en lugar de una
simplemente administrativa.
16
Es indispensable
que las autoridades que compran cuenten con
suciente informacin sobre las necesidades
de las dependencias correspondientes, el
comportamiento de los mercados (precios,
nmero de oferentes, regionalizacin de los
proveedores, etc.), las nuevas tecnologas o
innovaciones tiles en los procesos de compra y
sobre las funciones de otras instituciones ligadas
a las compras gubernamentales para generar
las mejores condiciones posibles para comprar
ecientemente.
16 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Integrity
in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007), 13 , http://www.
oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf
2 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
2.3 Riesgos por etapa de la
licitacin y mejores prcticas para
reducirlos
Cada eslabn en la cadena de compra (ver
diagrama 1) es potencialmente vulnerable a
la corrupcin o la ineciencia administrativa.
Estas circunstancias hacen necesario contar con
mecanismos de rendicin de cuentas. En este
sentido, cada vez es ms frecuente encontrar que
las recomendaciones para mejorar las compras
de los gobiernos no slo involucren aspectos
tcnicos sobre cmo comprar, sino tambin
frenos a la conducta de los servidores pblicos
que los obliguen a hacerse responsables de cmo
compran. Es as que cualquier acto que implique
la compra de un bien y/o servicio a cargo del
gobierno siempre debera de estar acompaado
de la rendicin de cuentas.
La denicin de rendicin de cuentas que gua
este trabajo es: una relacin entre dos actores
(A y B) en la que A est formalmente obligado
a informar, explicar y justicar su conducta a B
(con respecto a algn asunto determinado, M).
Aunque la corrupcin, la falta de competencia
y la ineciencia administrativa son problemas
distintos, todos ellos tienen el mismo efecto
sobre las compras gubernamentales: evitan la
obtencin del mximo valor por los recursos
pblicos. Como resultado, el rango y calidad de los
servicios que provee el Estado se ven afectados
negativamente. Estas condiciones disminuyen la
conanza en el gobierno y crean distorsiones en
el mercado, inhibiendo nalmente el desarrollo
econmico del pas.
17
De aqu en adelante nos concentraremos
en analizar cules son las circunstancias que
generan riesgos a la eciencia de las compras
gubernamentales desde el lado de la autoridad
y no de los proveedores. Esto implica que la
investigacin est enfocada directamente en
las condiciones que pueden generar corrupcin
e ineciencia administrativa y, de un modo
ms indirecto, casos de colusin que limitan la
competencia.
17 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE),
Competition and Procurement (OCDE: 2011), 9.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 27
En esta relacin, B tiene la facultad de examinar
la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con
instrumentos para incidir en su comportamiento,
va sanciones e incentivos.
18
Para el caso de las
compras pblicas, los funcionarios encargados de
las contrataciones son el actor A, responsables
de informar y justicar sus decisiones de compra
(es decir, M) al actor B, que incluye desde los
oferentes potenciales, en particular, hasta los
ciudadanos, en general.
Una de las condiciones necesarias para la rendicin
de cuentas es que en la propia ley se expresen de
modo explcito los instrumentos que sern la clave
para alcanzarla. Si el propio texto carece de este tipo
de especicaciones, como por ejemplo, la obligacin
de publicar las bases de los concursos, de registrar
las decisiones o los fallos para la adjudicacin de
los contratos, o de utilizar mecanismos para la
impugnacin de las decisiones; los espacios para
la actuacin discrecional se amplan y difcilmente
pueden juzgarse. Tal como hemos apuntado en
otros momentos, una buena ley no garantiza
compras ecientes, pero una mala ley aumenta la
probabilidad de corrupcin y de comprar caro.
19
18 Mark Philp, Delimiting democratic accountability, Political Studies, vol. 57,
nm.3, mayo 2008.
19 IMCO, 2011, op. cit.
Una segunda consideracin es la transparencia
de los procesos de contratacin pblica. Se debe
procurar un adecuado grado de transparencia para
reducir los riesgos de divulgar informacin que los
licitantes puedan utilizar a su favor para venderle
ms caro al gobierno. Es as que mientras que los
pases progresivamente revelan ms informacin
sobre la contratacin pblica en congruencia con
las leyes de acceso a la informacin tambin cada
vez es ms comn que seleccionen la informacin
que no puede hacerse pblica, y que denan en
qu etapa del proceso y ante quines debe darse
a conocer: licitantes, otras partes interesadas y
pblico en general.
20
En esta seccin analizaremos cules son los
riesgos a enfrentar en cada una de las etapas de las
compras gubernamentales, asi como las mejores
prcticas en trminos de rendicin de cuentas y
transparencia, plasmadas en algunas legislaciones
y estudios internacionales sobre adquisiciones
gubernamentales.
21
Para ello, hemos dividido
20 Transparencia Internacional Las adquisiciones y licitaciones gubernamentales:
donde el sector pblico y el privado hacen negocios (Captulo 22) en Libro de
Consulta. Transparency international, 2000. Disponible en: http://www.
transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp
21 Esta seccin est basada principalmente en las siguientes fuentes:
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery in Public
Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE Publications:
2007), 51.19-25; Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
2 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
el anlisis de los riesgos y lo que las mejores
prcticas recomiendan para mitigarlos en las tres
etapas de la contratacin pblica: pre-licitacin,
licitacin y post-licitacin.
2.3.1 Pre-licitacin
Esta fase es especialmente vulnerable a la
corrupcin porque existen muchas oportunidades
para manipular los requisitos de las convocatorias
y el procedimiento de adjudicacin. Adems,
durante el diseo de la licitacin se pueden
planear actos de corrupcin que sucedern ms
adelante. Algunos riesgos en esta fase son:
a) Evaluacin de necesidades, planeacin y
asignacin de presupuesto
Evaluacin inadecuada de necesidades y, en
consecuencia, mala planeacin de las compras.
(OCDE), Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007);
21-27, disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf;
Instituto Mexicano para la Competitividad; Competencia en las compras pblicas,
IMCO:2011, disponible en:
http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblic
as.12sept2011_documento_%28nal%29_.pdf ; Transparencia Internacional Las
adquisiciones y licitaciones gubernamentales: donde el sector pblico y el privado
hacen negocios (Captulo 22) en Libro de Consulta. Transparency international,
2000. Disponible en: http://www.transparency.org/regional_pages/americas/
publicaciones/sourcebook_esp
Falta de correspondencia entre la asignacin
del presupuesto y los requerimientos.
Interferencia de actores externos, como polticos,
consultores e incluso servidores pblicos de alto
rango, en las decisiones sobre lo que se debe
comprar o contratar y/o en qu proporcin.
Para superar los riesgos asociados a la evaluacin
y la planeacin incorrecta de necesidades,
algunos pases han implementado tcnicas de
administracin de riesgo. Tcnicas de este tipo
permiten programar las compras a travs de
herramientas administrativas, como la gestin
de inventarios, as como reducir las compras
innecesarias o inducidas.
22
Adicionalmente, existen controles a los procesos
de compra antes de que se adjudique el contrato.
Por ejemplo, en algunos pases como Polonia,
Alemania, Hungra y Mxico se instrumentan
mecanismos para la aprobacin del gasto; as
como para la vericacin de que el proceso se
est llevando conforme a derecho. Esto se hace
con el n de evitar el gasto indebido de dinero
22 El caso de Brasil ilustra cmo esta nueva herramienta ha permeado a las
organizaciones pblicas y sirve incluso para programar los procesos de compras.
Remtase a: OECD Public Governance Reviews. Public Sector Integrity in Brazil:
Managing Risks for a Cleaner Public Administration: Preliminary Main Findings and
Proposals for Action, Paris, 2010
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 29
pblico y de revelar posibles infracciones a la ley
antes de la celebracin de contratos.
23
b) Denicin de requisitos
Requisitos o especicaciones tcnicas que:
(a) reduzcan la competencia por estar dise-
ados para favorecer a un proveedor en par-
ticular o (b) son vagos o poco claros.
Criterios de asignacin del contrato que (a)
no son objetivos o (b) no se anuncian antes
de la presentacin de propuestas.
Barreras de entrada que son innecesarias o
inadecuadas y que reducen la competencia.
Algunos ejemplos son exclusin por nacio-
nalidad o pertenencia a una regin o entidad
dentro del mismo pas, cuotas de inscripcin
en un padrn de proveedores o garantas de
seriedad excesivas.
24
23 En Hungra, por ejemplo, el Consejo de Contratacin Pblica requiere un control
de legalidad, por el Consejo Editorial, antes de la publicacin de todos los anuncios
de licitacin. En caso de incumplimiento de la ley, el Consejo de Contratacin
Pblica hace un llamado a que el licitador complete o modique el aviso antes de
enviarlo para su publicacin. En Mxico, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
orienta a las entidades y dependencias sobre los procesos de adquisicin de modo
que se optimicen recursos y se elijan las modalidades ms adecuadas, esto a travs
de las mesas de asesora preventiva o mesas de acompaamiento.
24 La garanta de la seriedad o formalidad de la oferta se utiliza para asegurar que
los proveedores que participen tengan la capacidad de sostener la propuesta que
presenten. Sin embargo, si el monto de esta garanta es alto, se convierte ms bien
en una barrera a la entrada de proveedores.
Para sobrellevar estos riesgos, las buenas prcticas
suguieren que la unidad convocante no dena
unilateralmente los requisitos y especicaciones
tcnicas del bien o servicio a adquirir. En una
tercera parte de los pases de la OCDE los oferentes
potenciales, otras partes interesadas, y los usuarios
nales tienen la oportunidad de estar involucrados
en la elaboracin de las especicaciones.
Tambin se recomienda transparentar los
dilogos entre la autoridad contratante y las
partes interesadas. Especialmente para los
contratos complejos (por ejemplo, que involucren
problemas tcnicos o dicultades en la estimacin
de los precios), esto puede tomar la forma de
propuestas en lnea, encuestas entre oferentes,
o de estudios de mercado. La transparencia de
estos encuentros o dilogos es fundamental para
prevenir la corrupcin.
Finalmente, los estudios de mercado neutrales son
clave para la toma de decisiones de compra y para la
publicacin de los requisitos que deben contener las
propuestas. Si bien estos estudios son un insumo
interno de la unidad compradora, es importante
que la autoridad se responsabilice de su elaboracin
y de la calidad e imparcialidad de stos.
3 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
c) Seleccin del procedimiento
Abuso del uso de mtodos alternativos a la
licitacin pblica. El uso inadecuado de procesos
de compra por adjudicacin directa e invitacin
restringida conllevan dos inconvenientes. El
primero es que generan poca competencia
y el segundo es que abren espacios a la
discrecionalidad de las autoridades porque
son ellas quienes denen a qu proveedores
invitar.
25
Es posible que la eleccin de un proceso
no competido se derive del pago de un soborno.
Investigaciones de mercado decientes,
por ejemplo, estudios que no contemplen
el anlisis del nmero de proveedores, la
regionalizacin de la oferta o la comparacin con
precios internacionales cuando es pertinente.
Uso incorrecto de las investigaciones de
mercado. An si los estudios son de buena
calidad, es fundamental que los funcionarios
utilicen correctamente la informacin recabada
para denir el proceso de compra ms
adecuado.
26
25 Algunos de los mecanismos utilizados para justicar el uso de estos procesos
aun cuando no son convenientes son (a) la divisin de contratos para que cada una
de las partes se considere como una adjudicacin de escaso valor, (b) sealar que
la decisin se basa en una extrema urgencia cuando no es as, (c) uso excesivo de
excepciones basadas en tecnicismos o en derechos exclusivos y (d) manipulacin
de las investigaciones de mercado para probar que la oferta es escasa.
26 Por ejemplo, en trminos generales cuando el bien a adquirir es estandarizado y
Las mejores prcticas internacionales
recomiendan el uso de la licitacin como
el principal mecanismo de compra porque
generalmente fomenta la competencia.
Esta prctica se debe seguir con algunas
excepciones,
27
por ejemplo, cuando las compras
son de escaso valor. Esto signica que para
comprar bienes que son ms econmicos es
mejor adjudicar directamente un contrato,
ya que al realizar un proceso competido se
incurrira en mayores costos de transaccin.
Igualmente, si el mercado del producto que
se requiere es pequeo, y efectivamente son
escasos los oferentes, es preferible llevar a cabo
una adjudicacin directa que permita negociar
abiertamente con los potenciales proveedores.
En el caso de que se compre mediante otro
mecanismo, deber exigirse un registro de
las razones por las que se toma la decisin de
exceptuar una licitacin pblica.
existe un mercado competido lo ms conveniente es realizar una licitacin pblica;
en cambio, cuando se trata de bienes o servicios con poca oferta, la mejor opcin
puede ser la adjudicacin directa para tener la oportunidad de negociar directamente
con los proveedores.
27 Ver nota 12
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 31
d) Plazo para estructurar la preparacin de las
ofertas
Modicacin de bases o convocatorias con
poco tiempo de anticipacin.
28
Salida informal de informacin que da
ms tiempo de preparacin a ciertos
proveedores.
En trminos de la publicacin oportuna de las
convocatorias y de las modicaciones a la misma
si las hubiera, la mejor prctica establece 12 das
de antelacin a la presentacin de ofertas.
29
2.3.2 Licitacin
Durante esta etapa los errores administrativos
y los posibles acuerdos de colusin y corrupcin
se materializan en compras pblicas decientes.
Por otra parte, esta es la etapa de la contratacin
pblica que generalmente prev ms controles
y mecanismos de rendicin de cuentas; esto se
28 Esto puede implicar que no todos los participantes estn enterados en el
mismo tiempo sobre las modicaciones y representa condiciones asimtricas de
participacin.
29 En la Repblica Checa se otorga un plazo de 12 das para la presentacin de
proposiciones posterior a la publicacin de las bases y, en su caso, modicacin de
convocatorias.
debe a que los procedimientos, las decisiones y
acciones de las autoridades y los participantes
generalmente quedan plasmadas en registros,
actas, fallos o testimonios de participantes y/o de
los ciudadanos, lo que puede facilitar la deteccin
de irregularidades. Entre los riesgos ms comunes
se encuentran:
a) Invitacin a participar
Las convocatorias de licitacin no se hacen
pblicas.
Las convocatorias de licitacin no se publican
en un medio ocial, lo que puede dicultar
los procesos de impugnacin.
Las convocatorias no contienen suciente
informacin, por ejemplo no incluyen las
clusulas y condiciones del contrato o los
criterios de asignacin o de desempate.
Divulgacin de informacin reservada o
condencial.
Invitacin a oferentes cticios para aparentar
que el proceso es competido.
El primer paso para garantizar que la informacin
sobre la compra sea clara y equitativa es la
divulgacin de las convocatorias a travs de
3 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
medios de comunicacin ocial y de mayor
difusin comercial. Adems, la publicidad debe
ser proporcional al monto del contrato: a mayor
valor se sugiere mayor difusin. Una de las
herramientas probadas para la difusin eciente
de las convocatorias son los sistemas electrnicos
de compras pblicas (e-procurement). Tres
cuartas partes de los pases de la OCDE utilizan
las TIC con el n de divulgar informacin sobre
las oportunidades de contratacin de modo
abierto y competitivo.
30
Adicionalmente, si
estas herramientas se utilizan a lo largo del
proceso de compra, sirven para disminuir
la interaccin directa entre empresarios y
funcionarios pblicos, para estandarizar los
procesos de adquisicin y para transparentar
las decisiones y dar seguimiento a los eventos
de las contrataciones pblicas.
Una vez divulgada la convocatoria, el segundo
paso es que los participantes tengan la posibilidad
de solicitar aclaraciones antes de la presentacin
de ofertas (conocidas en Mxico como junta
de aclaraciones). Estos espacios entre los
30 En el caso de Europa uno de los objetivos del Plan de Accin es que a partir
de 2010 todas las administraciones pblicas deben tener la capacidad para
llevar a 100% de su contratacin de manera electrnica cuando sea legalmente
permisible.
oferentes y los convocantes debern ser pblicos.
Adicionalmente, la informacin sobre preguntas
y respuestas debe ser difundida a todos los
licitantes para asegurar condiciones equitativas
de participacin.
b) Asignacin del contrato
Evaluacin de las ofertas o asignacin del
contrato con base en intereses personales
o acuerdos de corrupcin. En esta etapa del
proceso los funcionarios pueden usar diversos
mecanismos para manipular el resultado del
concurso, entre ellos, realizar cambios en
las ofertas de los participantes, descalicar
ofertas injusticadamente o modicar los
criterios de asignacin.
El personal de adquisiciones no reporta a las
autoridades competentes violaciones a la
ley o comportamientos inusuales y patrones
sospechosos detectados en la presentacin
de ofertas.
Falta de separacin efectiva entre las
autoridades que aprueban los recursos
nancieros, las que rman el contrato y las
que dirigen el proyecto correspondiente.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 33
Esto implica que no existe la posibilidad de
que los diversos actores gubernamentales
involucrados en el proceso de compra se
vigilen unos a otros como mecanismo de
control y contrapeso.
Contratacin de empresas no calicadas.
Ausencia de registros completos sobre los
procedimientos de apertura y evaluacin de
las ofertas y adjudicacin del contrato.
Existen varias medidas para mitigar los riesgos
asociados a favorecer a unos proveedores sobre
otros al establecer criterios sesgados para la
asignacin de los contratos. Una de ellas es la
participacin de observadores externos en los
procesos de compra. Por ejemplo, la prctica
de control social directo a travs de los testigos
sociales en Mxico, los pactos de integridad en
Corea, o la injerencia en la toma de decisiones a
cargo de las cmaras empresariales en Blgica,
Estados Unidos y Turqua.
Otro mecanismo es el uso de las subastas
electrnicas y pujas en reversa
31
porque reduce
la interaccin entre funcionarios y proveedores,
31 Vase Ausubel, Lawrence M. and Cramton, Peter, 2008, Dynamic auctions in
procurement en Dimitri, Piga & Spanolo, op. cit.
al ser eventos en lnea y de manera annima.
En contraste con las subastas tradicionales,
son los vendedores, y no el comprador, quienes
presentan las ofertas. Su operacin fundamental
consiste en una competencia entre licitantes por
la venta de un bien o servicio, en donde cada uno
de ellos ofrece descuentos que mejoren el precio
ofertado con antelacin; sin que esto signique
la posibilidad de modicar las especicaciones
originalmente contenidas en su proposicin
tcnica. Es un mecanismo de transparencia pues
permite a los ciudadanos supervisar las pujas va
internet en tiempo real.
32
Por ltimo, realizar compras centralizadas o
consolidadas de bienes de uso generalizado
permite la unicacin de criterios de asignacin
de diferentes entidades compradoras, lo que
funciona de modo similar a un sistema de pesos y
contrapesos. En vez de que cada rea compradora
realice sus propias compras, se consolidan las
adquisiciones en un solo evento. Este tipo de
contratos permite adems optimizar las compras
del gobierno porque lo convierte en un actor con
un importante poder de compra. Finalmente, en
32 Los pases que recientemente han adoptado esta herramienta son Brasil, Reino
Unido y Mxico.
3 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
trminos de supervisin y rendicin de cuentas,
la centralizacin facilita el esfuerzo de monitoreo
porque es ms eciente llevar control sobre un
slo contrato.
2.3.3 Post-licitacin
Esta etapa es en donde generalmente es ms
fcil detectar las fallas, corrupcin, colusin o
ineciencia. La razn es que es posible analizar
el proceso de compra de una forma integral. Esta
ventaja permite tomar en cuenta el curso que
tom el proceso, es decir, la conexin entre las
decisiones y medidas tomadas durante la pre-
licitacin y licitacin y los resultados nales de
la compra. Adems, en algunos sistemas se han
diseado mecanismos para que los participantes
tengan la posibilidad de inconformarse, as como
para que agentes externos al proceso puedan
hacer revisiones al ciclo completo.
a) Sistemas de control
En trminos de los sistemas de control, los
principales riesgos de ineciencia administrativa
y/ corrupcin en esta etapa son:
Los participantes no cuentan con la facultad
de impugnar el fallo de la licitacin pblica o de
presentar inconformidades. La falta de alguno de
estos mecanismos implica que las resoluciones
de las autoridades no pueden ser cuestionadas.
Falta de independencia de las autoridades
encargadas de analizar las impugnaciones o
inconformidades. Para que la capacidad de
denuncia de los participantes sea efectiva es
fundamental que el ente encargado de revisar
y resolver las protestas sea independiente del
resto del sistema de adquisiciones, es decir,
que no sea juez y parte.
Las autoridades no estn obligadas a integrar
y conservar los expedientes completos de los
procesos de adjudicacin. Esta deciencia
representa un obstculo para la rendicin de
cuentas y la supervisin de autoridades de
nivel superior.
Prohibicin de la presencia de testigos
sociales o cualquier otro observador externo
durante el proceso de compra. Cuando se
limita la participacin de este tipo de actores
se anula la posibilidad de instrumentar, desde
la ciudadana, un mecanismo para vericar
que las autoridades lleven a cabo los procesos
de adjudicacin de manera adecuada.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 35
Existen diversas prcticas deseables para que los
sistemas de control funcionen adecuadamente.
Los sistemas administrativos de quejas (o de
medios de impugnacin) permiten a los licitantes
inconformarse si no estn de acuerdo con el
desarrollo del proceso de contratacin pblica.
Las auditoras externas o instancias de escrutinio
pblico aseguran que el organismo encargado de
realizarlas sea ajeno a la rama del gobierno que
realiz la compra. Algunos pases han formado
comits parlamentarios para revisar proyectos,
realizar investigaciones individuales y organizar
audiencias en materia de compras de alto valor
que representan riesgos importantes para los
recursos pblicos.
33
Un complemento a los sistemas de control es la
resolucin alternativa de controversias. Pocos
pases han establecido sistemas alternativos de
resolucin de las decisiones judiciales, dedicados
a la contratacin pblica con el n de promover
una solucin efectiva y oportuna de las protestas
de la oferta y evitar el costo del litigio.
34
Para
que esta resolucin sea efectiva debe existir: (1)
33 Por ejemplo, Grecia, Mxico, Holanda, Eslovenia y Turqua.
34 Ejemplos de estos pases son: Corea, Canad, Estados Unidos y Reino Unido.
tiempo suciente para acceder a los mecanismos
de revisin;
35
(2) independencia de los sistemas
de quejas y de revisin; (3) resolucin eciente
de las quejas a cargo de una entidad autnoma, y
(4) reparacin de daos.
Por su parte, en algunos pases los delitos
vinculados a la corrupcin en los procesos
de contratacin pblica, como el soborno
o la manipulacin de las licitaciones, estn
tipicados en los cdigos penales y no slo en
los administrativos.
36
Finalmente, algunos sistemas de e-procurement
registran, adems de las caractersticas bsicas
del proceso de contratacin, aspectos nancieros,
los registros contables,
37
el nmero de quejas
administrativas (si las hubo),
38
y las irregularidades
detectadas y las sanciones aplicadas.
39
35 es decir, que permita resarcir daos o detener el proceso de compra en caso de
que la controversia se resuelva a favor del inconformado.
36 Por ejemplo en el caso de la Ley Antimonopolios de Japn. Lo mismo se busca
en Mxico con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de las Personas
Morales en las Contrataciones Pblicas.
37 Brasil e Italia.
38 Polonia y Turqua.
39 Mxico.
3 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
b) Gestin del contrato
Una vez formalizado el contrato, la autoridad
lo supervisa y lo gestiona. Esta actividad
generalmente se considera como un proceso
interno entre la agencia compradora y el
proveedor, que est sujeto a menos requisitos
de transparencia y que normalmente no est
cubierto por las leyes de adquisiciones, sino ms
bien por el derecho contractual.
En la gran mayora de los pases, la gestin de
los contratos slo se da a conocer a la entidad
contratante y al contratista. En muy pocos pases,
como Dinamarca y Suecia es permisible que el
contrato est abierto al pblico general, siempre y
cuando no revele informacin secreta que podra
perjudicar a los intereses de los contratistas o del
Estado.
40
Por lo tanto, los riesgos ms comunes
en esta etapa del proceso son:
40 En una reunin organizada por el peridico El Economista, el 11 de octubre
de 2011 en la ciudad de Mxico, un representante de las cmaras empresariales
indic que posterior a las reformas de transparencia sobre las asignaciones de
contratos a travs de Compranet, y con las condiciones de inseguridad por las que
atraviesa el pas, es necesario ser muy cauteloso puesto que los datos personales
de los empresarios, como direccin y telfono, han sido insumos para la extorsin.
Este es un ejemplo en el que la publicidad y transparencia de los contratos deben
tomarse con reservas.
Falta de supervisin del desempeo del
proveedor. En particular, es posible que no
se lleve un monitoreo de la cantidad, calidad
y/o tiempo de entrega o realizacin del
bien o servicio contratado. Algunas de las
consecuencias de la falta de vigilancia son:
(a) modicacin de las condiciones del
contrato, como plazos ms largos o precios
ms altos; (b) sustitucin de productos por
unos ms baratos o de menor calidad que
los estipulados en el contrato; (c) robo de
activos o bienes; (d) servicios cticios.
Falta de supervisin de los funcionarios
pblicos, que da espacio a: (a) ajustes
contables irregulares o traspaso de recursos
entre distintos contratos; (b) retrasos en
los pagos, incluso puede ocurrir que las
autoridades amenacen al proveedor con no
efectuar un pago si no reciben un soborno a
cambio; (c) facturacin falsa o duplicada de
bienes y servicios no prestados.
Un desafo central consiste entonces en asegurar
que el proyecto se lleve a cabo de acuerdo con las
especicaciones originales y con los propsitos
de la organizacin; en particular en trminos
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 37
de calidad y cantidad de materiales utilizados,
as como el suministro oportuno de todos los
componentes. Otro reto es que el pago se realice
en forma oportuna.
Finalmente, existe una serie de certicaciones
que se pueden exigir a funcionarios y empresas
participantes para fomentar la compra eciente:
Certicacin de los funcionarios. Los
encargados del diseo de los procesos de
compra deben estar capacitados desde las
fases tempranas, tales como la deteccin de
necesidades, la programacin de la compra y
el anlisis de mercado del producto a adquirir.
Asesora sobre las pautas de conducta
colusivas y los delitos relacionados con la
corrupcin. Un ejemplo es orientar a los
funcionarios a que no difundan informacin
condencial e inducirlos a denunciar en
caso de que conozcan que alguien ms lo
haya hecho. El personal puede apoyarse
de asistencia profesional para conocer la
regulacin aplicable a las compras pblicas y
las medidas anti-corrupcin y anti-colusin.
Certicacin de las empresas. Al iniciar
el proceso, las empresas tambin
deben de certicar que no recibieron ni
solicitaron informacin sobre las compras
gubernamentales, previo a la publicacin de
las ofertas.
Compromiso formal por parte de los
interesados a no violar la ley. Un ejemplo
son las cartas rmadas por los oferentes
potenciales en las que se comprometen a no
coludirse con los dems participantes (i.e.
Alemania, Canad y Estados Unidos).
41
En suma, la manera en que se realizan las
compras pblicas puede llevar a dos escenarios
diametralmente distintos que tienen
implicaciones sobre la calidad de vida de los
ciudadanos. En el primero, la eciencia en las
compras pblicas implica la provisin de bienes
o servicios de calidad y el fomento del desarrollo
de la economa nacional. En contraste, en el
segundo escenario la ineciencia se traduce en
el desperdicio de recursos pblicos. La rendicin
de cuentas y la transparencia son fundamentales
para alcanzar el primer escenario y evitar el
segundo.
41 OECD, 2011, Fighting bid rigging in public procurement in Mexico. An OECD
Secretariats report into the current legislation and practices governing IMSS
procurement, mimeo.
3 8 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3. RENDICIN DE CUENTAS
Y COMPRAS PBLICAS EN
MXICO
Retomando el argumento del libro, el xito de un
sistema de compras pblicas recae principalmente
en (1) la existencia de un marco normativo que
oriente a los funcionarios a gastar ecientemente
y (2) su correcta implementacin. Tomando esto
en cuenta, esta parte del texto se centra, primero
en analizar qu tanto las leyes de adquisiciones
pblicas en Mxico incorporan las mejores
prcticas internacionales y segundo, en describir
la adecuacin de algunas de stas en el mbito
federal.
3.1 Mecanismos legales para la
rendicin de cuentas en Mxico
En prcticamente todos los pases del mundo,
los sistemas de compras estn sujetos a leyes
y ordenamientos de adquisiciones. Idealmente
las leyes de adquisiciones deben establecer
condiciones para que las posibilidades de
participacin sean equitativas para todos los
oferentes potenciales; deben transparentar, en la
medida de lo posible, todas las decisiones que se
van tomando a lo largo del ciclo de compra; as
como contener mecanismos de supervisin de las
decisiones tomadas.
En el caso de Mxico, todas las compras y
arrendamiento de bienes muebles, as como la
contratacin de servicios y obra que realizan
todas las autoridades de los rganos pblicos
administrativos del Estado los Poderes de la
Unin, los diferentes niveles de gobierno y los
entes con autonoma constitucional deben
supeditarse a los principios que establece la
Constitucin mexicana, que en su artculo 134
menciona que los recursos econmicos de
que dispongan la Federacin, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los rganos
poltico-administrativos de sus demarcaciones
territoriales, se administrarn con eciencia,
ecacia, economa, transparencia y honradez
para satisfacer los objetivos a los que estn
destinados.
Sin embargo, las compras de los distintos rganos
pblicos estn reguladas por los ordenamientos
que cada uno de ellos ha emitido para tal efecto.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 39
Por ejemplo, la Administracin Pblica Federal
(o el Poder Ejecutivo) rige sus compras con base
en lo establecido en la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
(LAASSP) y en su Reglamento; mientras que el
Poder Legislativo tiene dos ordenamientos, uno
para la Cmara de Senadores y otro para la Cmara
de Diputados. Por su parte, los entes pblicos
que tienen carcter de rgano autnomo segn
la Constitucin, como la Comisin Nacional de
Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral
o el Banco de Mxico, tambin tienen, cada uno,
sus propias reglas especcas.
A nivel subnacional, el manejo de recursos
econmicos federales por parte de los estados,
los municipios y el Distrito Federal se sujetan a
la LAASSP y sus ordenamientos reglamentarios,
pero cuando estos recursos pasan a ser propios
se administran y ejercen por los gobiernos de
los estados y el Distrito Federal conforme a
sus propias leyes de adquisiciones.
42
Aunque el
eje de la ley federal y de las leyes estatales de
42 Las entidades federativas estn obligadas a comprar al amparo de la LAASSP
cuando hay de por medio recursos federales, excepto para las aportaciones,
participaciones (Ramo 33), subsidios, reasignaciones y donaciones, pues estos
recursos se rigen bajo la Ley de Coordinacin Fiscal. Alrededor de 600 programas
correspondientes a 15 ramos (entre fondos, deicomisos, programas subsidios) se
rigen bajo la LAASSP. Cuando los recursos los recibe algn estado y se consideran
recursos propios de ste, la SFP no tiene atribuciones para su scalizacin.
adquisiciones es el Artculo 134 constitucional,
entre ellas encontramos distintas maneras de
regular la forma como deben llevarse a cabo los
procesos de compras pblicas.
Dado este contexto, el objetivo de esta seccin es
detectar para el caso mexicano hasta qu punto las
normas contenidas en las leyes (y reglamentos)
de adquisiciones de bienes y servicios estatales y
a nivel federal, fomentan la rendicin de cuentas
a lo largo del proceso de adquisiciones. El enfoque
est en la calidad de la normatividad (anlisis de
jure), es decir, si las leyes de compras pblicas de
los 32 estados y la federacin contemplan la gama
de buenas prcticas internacionales analizadas en
la primera parte de este cuaderno.
Para ser consistentes con la estructura de la
primera parte del documento, el anlisis de
estas buenas prcticas se presenta en la forma
de indicadores agrupados en las tres etapas
que conforman el ciclo de adquisiciones: antes,
durante y despus de la adjudicacin de un
contrato. Cada uno de los indicadores son
expresiones de los mecanismos de control y
rendicin de cuentas.
43
43 Esta seccin se basa en el estudio Competencia en las compras pblicas:
4 0 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
Por ejemplo, si se considera que la publicacin
oportuna de las modicaciones de las
convocatorias es una buena prctica, el
indicador pregunta si la ley analizada permite
modicaciones en los criterios de evaluacin
y si stos se hacen pblicos con suciente
anticipacin. De igual manera, si la creacin
de un sistema administrativo de quejas es una
buena prctica, entonces el indicador calica si
la ley analizada establece que los participantes
tienen derecho a presentar inconformidades
ante una autoridad independiente del sistema
de adquisiciones; y as sucesivamente. A cada
uno de los indicadores que formulamos le
corresponde un si cumple o no cumple en
funcin de si la legislacin analizada contempla o
no la buena prctica.
Este anlisis carece de un examen de facto a nivel
estatal, es decir, no sabemos si en la prctica se
sigue la normatividad analizada, as como los
efectos de la misma en el precio y la calidad de lo
Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO, 2011. En
dicho estudio, la denicin de indicadores sobre mejores prcticas se realiz
principalmente con base en los siguientes tres documentos: (1) Lineamientos
para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones pblicas, OCDE (2009);
(2) Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones
pblicas, OCDE (2006), y (3) Ley modelo sobre la contratacin pblica de
bienes, obras y servicios de la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho
Mercantil Internacional.
comprado.
44
Sin embargo, ms adelante (seccin
3.2) analizamos la implementacin de algunos
de estos mecanismos de rendicin de cuentas en
los procesos de adquisicin a nivel federal.
Consideramos que el anlisis de las legislaciones
es en s mismo relevante porque la existencia de
reglas que obliguen a la rendicin de cuentas puede
mitigar los actos de corrupcin de las autoridades
pblicas al cerrar los espacios de discrecionalidad,
y en algunas ocasiones fomentar la competencia
y eciencia en los procesos de contratacin.
3.1.1 Pre licitacin
Recordemos que esta etapa corresponde a los
procedimientos que deben seguirse antes de que
ocurra el proceso de compra. Incluye la denicin
de las condiciones tcnicas y econmicas de lo
que se va comprar, la seleccin del procedimiento
de compra, y la publicacin y difusin de la
convocatoria en caso de licitacin pblica. Los
44 El anlisis de los procesos de adquisicin en la prctica a nivel estatal est fuera
del alcance de este documento, son demasiados sistemas de compra y demasiadas
transacciones como para que a raz del anlisis de unas cuntas transacciones
se puedan hacer generalizaciones. Por otra parte, al momento de elaborar este
cuaderno estamos evaluando los procesos de compra dos entidades federativas,
Guerrero y Zacatecas y del municipio de Oaxaca. Estos estudios podrn consultarse
en el portal del Instituto Mexicano para la Competitividad (www.imco.org.mx).
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 41
mecanismos de rendicin de cuentas en esta fase pueden evitar la manipulacin de los requisitos de
las convocatorias para favorecer a algn participante.
El siguiente cuadro contiene la denicin de 6 indicadores sobre la calidad de las legislaciones en
trminos de rendicin de cuentas durante la pre-licitacin. Posteriormente, la gura 1 muestra si las
legislaciones de adquisiciones estatales y la federal cumplen o no con las buenas prcticas planteadas
en los indicadores.
Cuadro 3. Pre-licitacin: Competencia y publicidad de las ofertas
Indicador 1:
Existe un reglamento de la Ley de adquisiciones pblicas que es de fcil
acceso. Los reglamentos son necesarios para establecer detalladamente los procedimientos
que contempla la Ley y as evitar la discrecionalidad de las autoridades.
Indicador 2:
La Ley permite las compras consolidadas,
es decir, en coordinacin con otras
agencias del sector pblico. Esta prctica (1) reduce los costos de transaccin, (2) genera ms
demanda que se traduce en precios ms bajos y (3) en trminos de rendicin de cuentas,
facilita
el esfuerzo de monitoreo porque es ms fcil llevar control sobre un slo contrato.
Indicador 3:
La autoridad est obligada a registrar qu proveedores fueron excluidos de
participar en el procedimiento de contratacin y por qu. Ello permite la revisin posterior y
crea incentivos para que la autoridad acate la Ley.
Indicador 4:
La Ley obliga la publicacin de las convocatorias de licitacin pblica en un
medio oficial y en uno de amplia circulacin.
Es necesario que la convocatoria se d a conocer
en un medio oficial porque de esta manera los participantes pueden presentar una
impugnacin si lo requieren. Adems, la publicacin en un diario de amplia circulacin es
indispensable para que las licitaciones pblicas sean competidas.
Indicador 5:
La Ley define la informacin bsica que deben contener las convocatorias o
bases de la licitacin pblica.
Es necesario que los participantes potenciales tengan suficiente
informacin para definir su capacidad e inters en presentar ofertas.
Indicador 6:
La Ley permite modificaciones en los criterios de evaluacin si se hacen
pblicos con suficiente anticipacin. Esta norma puede evitar que las modificaciones a los
criterios de evaluacin pongan en desventaja a algunos participantes respecto a otros.
4 2 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
En promedio, las legislaciones mexicanas cumplen
con la mitad de las buenas prcticas que se reeren
a la etapa de pre-licitacin (ver gura 1). Pero la
calidad de las legislaciones no es homognea. En
un extremo, la Ley Federal (LAASSP) contiene
la totalidad de las buenas prcticas enunciadas
en los indicadores del cuadro 3 y en el otro, la
normatividad de Guerrero, Quertaro y Michoacn
nicamente cumple con una de ellas.
Al analizar los resultados por indicador, se observa
que la gran mayora de las legislaciones contempla
la posibilidad de llevar a cabo compras consolidadas
y estipula que las convocatorias deben contener
suciente informacin (indicadores 2 y 5). A
pesar de que el nmero de leyes que cumple
con este ltimo indicador es alto (24 de 33), es
relevante sealar que las 9 legislaciones estatales
que no estipulan que las convocatorias deben
contener suciente informacin, estn dejando
de lado una condicin bsica para la competencia
y la transparencia de las reglas de adjudicacin
de los contratos. La mayora de las legislaciones
presentan dos deciencias: no cuentan con un
reglamento y no anuncian con anticipacin las
modicaciones a los criterios de evaluacin
contendidos en las bases y convocatorias
(indicadores 1 y 6, respectivamente).
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 43
1.
Reglamentacin
2. Posibilidad de
compras
cosolidadas
3. Obligatoriedad de
una exposicin de
motivos de
exclusin*
4. Publicacin
de las
convocatorias
5. Las
convocatorias
contienen
suficiente
informacin
6. La modificacin
de convocatorias
se anuncia con
anticipacin
Nmero de
indicadores con
los que cumple
(mximo 6)
Federal 6
Distrito Federal 5
Estado de Mxico 4
Hidalgo 4
Nayarit 4
Sinaloa 4
Baja California 3
Baja California Sur 3
Campeche 3
Chiapas 3
Chihuahua 3
Colima 3
Durango 3
Jalisco 3
Michoacn 3
Morelos 3
Nuevo Len 3
Oaxaca 3
Quintana Roo 3
San Luis Potos 3
Sonora 3
Tabasco 3
Tamaulipas 3
Veracruz 3
Aguascalientes 2
Coahuila 2
Guanajuato 2
Puebla 2
Tlaxcala 2
Zacatecas 2
Guerrero 1
Quertaro 1
Yucatn 1
Totales
Promedio=2.9
(equivalente a
48% del total)
S contiene 7 30 12 16 24 7
No contiene 26 3 21 17 9 26
Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la
normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011).
* Idealmente, el registro de los proveedores excluidos debe ir acompaado de una justicacin correspondiente. En el caso mexicano, las
entidades con leyes que cumplen con esta buena prctica son: D.F., Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Zacatecas.
FIGURA 1. ETAPA PRE LICITACIN: MECANISMOS LEGALES PARA LA
RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO
4 4 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
3.1.2 Licitacin
Como se seal en el captulo anterior, esta etapa consiste en el registro de participantes, presentacin
y recepcin de propuestas, apertura de las mismas, anlisis y evaluacin de las propuestas tcnicas y
econmicas, dictaminacin, fallo y asignacin del contrato. En trminos de rendicin de cuentas, una
ventaja de esta fase del proceso es que las leyes pueden obligar a que las decisiones y acciones de las
autoridades y los participantes queden plasmadas en registros, actas, fallos o testimonios que pueden
facilitar la deteccin de irregularidades. A continuacin presentamos los indicadores que corresponden
a esta etapa.
Cuadro 4. Licitacin: La rendicin de cuentas durante el proceso de decisin de compra
Indicador 7: La Ley limita el presupuesto total para adquisiciones por un mtodo distinto a
la licitacin pblica. Este lmite evita que los entes pblicos abusen del uso de la adjudicacin
directa o invitacin restringida.
Indicador 8: La Ley establece la necesidad de una notificacin cuando se utiliza la
adjudicacin directa. Esto es necesario para obtener mayor seguridad de que el uso de un
procedimiento alternativo a la licitacin pblica es adecuado y que no se deriva de una decisin
discrecional. La notificacin se debe realizar ante el Comit de Adquisiciones o un rgano similar.
Indicador 9: Los servidores pblicos debern reportar a las autoridades competentes
cuando detecten violaciones a la ley y/o comportamientos inusuales y patrones
sospechosos detectados en la presentacin de ofertas. Este indicador evala si la Ley obliga a
las autoridades responsables del proceso de adjudicacin a reportar cualquier posible violacin a
la Ley.
Indicador 10: La ley contempla el uso de los medios electrnicos durante el proceso de
compra. El uso de medios electrnicos disminuye la interaccin directa entre empresarios y
funcionarios pblicos, estandariza los procesos de adquisicin, transparenta las decisiones y
permite consultar y dar seguimiento a los eventos de las contrataciones pblicas.
Indicador 11: La Ley contempla el uso de las subastas electrnicas (o remotas). Las subastas
electrnicas son el mecanismo ms adecuado para realizar las licitaciones pblicas porque
garantizan la confidencialidad de la identidad de los participantes y de sus propuestas.
Indicador 12: Cuando haya igualdad de condiciones, la Ley establece un mtodo de
desempate. Esta prctica cierra espacios a la discrecionalidad de las autoridades.
Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno | 45
Como se seala en la gura 2, las leyes de
adquisiciones estatales y la federal cumplen en
promedio con la mitad de los indicadores de
la etapa de licitacin. Al igual que en la etapa
anterior, existe amplia variacin en la calidad de
las legislaciones. La LAASSP y las legislaciones
de Baja California y Sinaloa contienen todas las
buenas prcticas de rendicin de cuentas en esta
etapa; en contraste, la ley de Yucatn omite todas
ellas.
Entre la buenas prcticas establecidas en los
indicadores del 7 al 12, la que aparece con ms
frecuencia en las legislaciones mexicanas es
la obligacin de las autoridades de denunciar
cualquier irregularidad durante el proceso (28
de 33 leyes lo contienen; indicador 9). De esta
manera, las normas fomentan explcitamente
que el personal de compras supervise que todos
los actores involucrados en el proceso de compras
acten de acuerdo a la ley.
En el otro extremo, nicamente 6 leyes limitan
los recursos adjudicados por algn mtodo de
excepcin pblica y slo 7 contemplan el uso
de subastas electrnicas (indicadores 7 y 11
respectivamente). Entre estas dos deciencias,
la primera es la ms grave debido a que abre la
posibilidad de que los gobiernos estatales violen
el artculo 134 constitucional que indica que
el mtodo principal de adjudicacin debe ser la
licitacin pblica. En cambio, aunque el uso de las
subastas electrnicas es deseable porque puede
traer importantes ahorros a los gobiernos, es un
mtodo relativamente nuevo (a nivel federal se
incluy en la LAASSP en 2009) y es posible que
esa sea la razn por la cual slo se contempla en
algunas leyes.
4 6 | Rendi ci n de Cuentas y compras de gobi erno
FIGURA 2. ETAPA LICITACIN: MECANISMOS LEGALES PARA LA
RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO
7. Limitacin de
recursos
adjudicados por
mtodos de
excepcin
8. Notificacin del
uso del mtodo de
adjudicacin
directa *
9. Denuncia de
irregularidades
10. La Ley
contempla el uso
de medios
electronicos
11. La Ley
contempla las
subastas
electrnicas
12. La Ley
establece un
mtodo de
desempate
Nmero de
indicadores con
los que cumple
(mximo 6)
Federal 6
Baja California 6
Sinaloa 6
Hidalgo 5
Baja California Sur 4
Nuevo Len 4
Sonora 4
Distrito Federal 4
Aguascalientes 3
Chiapas 3
Chihuahua 3
Coahuila 3
EdoMex 3
Guanajuato 3
Nayarit 3
Quertaro 3
Quintana Roo 3
Veracruz 3
Durango 3
Tamaulipas 3
Campeche 2
Colima 2
Oaxaca 2
Puebla 2
Tabasco 2
Tlaxcala 2
Zacatecas 2
Michoacn 2
Morelos 2
Jalisco 1
Guerrero 1
San Luis Potos 1
Yucatn 0
Totales
Promedio=2.9
(equivalente a
48% del total)
S contiene 6 26 28 11 7 18
No contiene 26 6 4 21 25 14
Fuente: Elaboracin propia con base en resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la
normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011).
* Idealmente, adems de noticar el uso de la adjudicacin directa ex post, se debera obtener la aprobacin del comit de adquisiciones
o un rgano similar ex ante, es decir previo a que se realice la adjudicacin directa. Las leyes estatales que exigen informacin ex post y
tambin una autorizacin previa son Baja California Sur, Coahuila, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Sonora y Zacatecas.