PROGRAMA DE GESTO GOVERNAMENTAL

Curso Planejamento e Oramento no Municpio

CAPTULO

Planejamento e oramento no setor pblico brasileiro

INiCiATiVA Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

www.tce.sp.gov.br

Governo do Estado de So Paulo

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Secretaria de Gesto Pblica

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ApOiO Secretaria da Educao

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Secretaria de Economia e Planejamento

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Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

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Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex)
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

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COORDENAO Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)

http://www.fundap.sp.gov.br

ApOiO TCNiCO Escola de Contas Pblicas do TCE-SP

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Fundao Carlos Alberto Vanzolini

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Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam)
http://www.cepam.sp.gov.br

O contedo deste captulo foi produzido especialmente para o curso Planejamento e Oramento no Municpio, integrante do Programa de Gesto Governamental. No pode ser reproduzido e/ou utilizado sem a autorizao da Secretaria de Estado da Gesto Pblica (SGP), Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam) e Tribunal de Contas do Estado (TCE). O texto deste captulo foi atualizado em 15 de junho de 2009 pelo autor, Jos Carlos Polo, economista e consultor em finanas pblicas. A padronizao de normas e estilos definida para os textos deste captulo no abrangeu trechos de documentos e legislaes, que aparecem reproduzidos com sua formatao original.

ApRESENTAO
Este documento um material de apoio elaborado especialmente para o Programa de Gesto Governamental (PGG), no mbito do curso Planejamento e Oramento no Municpio. Os contedos foram produzidos sob a orientao da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), sistematizados pelo especialista Jos Carlos Polo e validados por tcnicos do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP). Neste contexto, o material tem por finalidades referenciar o planejamento das atividades do curso e possibilitar aos participantes a organizao de seus estudos e o aprofundamento dos temas abordados. Os textos so destinados aos tcnicos, gestores e contadores municipais que participam do PGG. A publicao est estruturada em captulos e disponibilizada em arquivos no formato pdf. Cada um de seus nove captulos apresenta um ndice com a relao dos contedos correspondentes, o que permite ao leitor localizar facilmente os temas abordados na publicao. Mais informaes sobre o curso podem ser encontradas no site http://pgg.fundap.sp.gov.br/.

SuMRiO
1. INTRODUO [P. 5] 2. ASPECTOS GERAIS DO ORAMENTO [P. 7]
2.1. Complexidade do oramento e suas razes [P. 7] 2.2. O oramento por programa [P. 7] 2.3. Crescimento da administrao indireta [P. 8] 2.4. Reflexos da Constituio de 1988 [P. 10] 2.5. Unidade do oramento [P. 12] 2.6. Vinculaes e fundos especiais [P. 13] 2.7. Oramento das empresas estatais [P. 14]

3. O SISTEMA DE PLANEJAMENTO [P. 15]

3.1. Conceito de planejamento [P. 15] 3.2. Nveis de planejamento [P. 16] 3.3. Etapas do planejamento [P. 17]

4. PLANEJAMENTO DO SETOR PBLICO [P. 18]

4.1. O processo de planejamento na nova Constituio [P. 18] 4.2. Participao do Poder Legislativo [P. 21]

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A

INTRODuO

Constituio de 1988 promoveu profundas alteraes no sistema de planejamento e oramento brasileiro. Pode-se ter uma ideia inicial da importncia dedicada a essa matria na Assembleia Constituinte, pela inovao que representou, a dedicao de um captulo exclusivo s finanas pblicas, o Captulo II do Ttulo VI, denominado Da Tributao e do Oramento. O grande objetivo dos constituintes foi o de transformar o oramento num verdadeiro instrumento de planejamento da administrao pblica nas trs esferas de governo. Definiram eles como princpios norteadores das normas constitucionais constantes do citado captulo:  a modernizao dos instrumentos oramentrios, objetivando, especialmente, integrar as atividades de planejamento com as de oramento, ou seja, as vises de longo e mdio com a de curto prazo;  a recuperao, de modo ordenado, da participao do Poder Legislativo no processo decisrio. A reforma constitucional, com o objetivo de atender a esses princpios gerais, promoveu mudanas importantes nas regras que faziam parte da Constituio de 1967 e introduziu, na nova Carta, um grande nmero de dispositivos sobre matria oramentria. Essas alteraes foram to profundas ou mais do que as realizadas no mbito do Sistema Tributrio Nacional. Todavia, os efeitos da "reforma do planejamento e do oramento", passados 20 anos da promulgao da Constituio, no produziram integralmente os efeitos esperados. importante identificar os motivos que vm frustrando a aplicao plena dos princpios preconizados na nova Carta e, com base nisso, dedicar esforos no sentido de evitar que sejam anulados os avanos j alcanados com a nova estrutura de planejamento e oramento. Alguns aspectos, interligados entre si, so fatores preponderantes para as dificuldades de implementao das atuais normas, a despeito da excelente contribuio vinda com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. So eles:

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 a falta de regulamentao a ser estabelecida por lei complementar federal1;  a pequena divulgao dos princpios norteadores e do significado dos novos instrumentos criados;  a insuficiente assimilao pelos tcnicos dos rgos pblicos incumbidos de elaborar os novos instrumentos; a inadequada organizao dos poderes Legislativo e Executivo para desempenharem eficientemente suas funes no processo. A anlise oferecida neste trabalho dar nfase ao fato de que as normas oramentrias constitucionais e regulamentares se aplicam no apenas Unio, mas tambm aos 26 estados, ao Distrito Federal e aos cerca de 5.600 municpios. Considerando que a simplificao dos processos de elaborao e execuo oramentria constitui-se num dos fatores fundamentais para a viabilizao dos princpios preconizados pela Constituio de 1988, a primeira parte deste trabalho ir se concentrar em diversos aspectos do sistema, abordando algumas questes interessantes, no s as atuais, mas tambm as que antecederam a vigncia das novas regras do processo oramentrio no Brasil.

A regulamentao do sistema de planejamento e oramento exigncia ainda no cumprida pelo Congresso Nacional, conforme dispe o 9 do art. 165 da Constituio.

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ASpECTOS GERAiS DO ORAMENTO

2.1. Complexidade do oramento e suas razes

O oramento pblico frequentemente encarado como um instrumento de difcil compreenso, a ponto de ser considerado, muitas vezes, como uma caixa preta, de entendimento restrito aos especialistas da rea. Abstraindo o aspecto da importncia do oramento como instrumento de uma das etapas do sistema de planejamento, uma avaliao superficial nos leva a considerar que, em princpio, no deveria representar tarefa das mais complexas a anlise de um documento que simplesmente apresenta receitas de um lado e despesas de outro. Por outro lado, uma anlise mais acurada dos oramentos pblicos evidencia, efetivamente, algumas dificuldades para a sua interpretao. Diversas causas vm, sucessivamente, ampliando a complexidade dos demonstrativos oramentrios do setor pblico: a principal delas a longevidade da Lei n 4.320/64, reguladora dos balanos e oramentos pblicos. De fato, aps 45 anos, vrias alteraes ocorreram na tcnica de elaborao oramentria, na abrangncia dos gastos pblicos, na ampliao da administrao indireta e no prprio texto constitucional, sem que essa lei merecesse uma ampla reformulao para adequar-se s novas situaes.

2.2. O oramento por programa

No final da dcada de 1970, comeou a ser disseminada a ideia de elaborao do oramento por programas, contrapondo-se a um procedimento mais simplista que era apresentado e votado pelo Poder Legislativo, apenas sob o enfoque das despesas segundo a natureza dos gastos, como pessoal, material de consumo, servios de terceiros, investimentos etc., acrescidas das funes e subfunes de governo a que se destinavam. Alocar os gastos pblicos segundo uma viso por programas de governo representou, evidentemente, um procedimento mais adequado para estabelecer e analisar os objetivos e as metas

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da administrao pblica, associados ao respectivo custo-benefcio. Para estimular as administraes pblicas a assimilarem a nova tcnica de oramento por programa, o Governo Federal, baseado na competncia legal estabelecida pelo art. 113 da Lei n 4.320/64, introduziu, no incio dos anos 1970, uma nova classificao funcional programtica (Portaria n 9/74, do ento Ministrio do Planejamento), tornando obrigatria a apresentao dos oramentos pblicos discriminados por funes, programas, subprogramas e projetos ou atividades. As informaes constantes dos oramentos pblicos, do ponto de vista programtico, tornaram-se mais ricas, aumentando o nvel de detalhamento2. Todavia, do ponto de vista formal, aumentou a complexidade para interpretao, porque:  a classificao funcional programtica, que era regida somente por dois dgitos, passou a ser identificada por 11 dgitos;  as diversas acumulaes de valores em nveis de funo, programa, subprograma e projeto/atividade no eram facilmente visualizadas;  manteve-se a anterior classificao pela natureza dos gastos, que representa os insumos dos programas de governo, na prtica significando elaborar o oramento sob duas vises diferentes. Na realidade, ampliou-se e melhorou-se o nvel de detalhamento programtico, sem abrir mo da classificao pela natureza dos gastos. Em razo disso e tambm pela existncia de outras classificaes, a apresentao do oramento acabou se tornando mais complexa, particularmente pelo excesso de codificao, o que dificulta a sua transparncia. Isso tudo precisa ser repensado com vistas a uma simplificao. O ideal seria definir que o oramento fosse elaborado de forma mais agregada, podendo o detalhamento acontecer apenas na fase de execuo, o que facilitaria
2

O sistema de planejamento e oramento da administrao pblica ainda sofre com a falta de modernizao da legislao reguladora

o processo de elaborao pelo Poder Executivo e de anlise pelo Poder Legislativo. Na verdade, alguma coisa j foi feita nesse sentido, primeiro pela edio da Portaria n 42/99, do Ministrio do Planejamento, mudando e flexibilizando a classificao funcional programtica, e, segundo, pela edio da Portaria Interministerial n 163/01, que reformulou a classificao da receita e a classificao econmica da despesa. Saliente-se que o maior detalhamento implicou, tambm, aumento do grau de inflexibilidade para utilizao dos recursos na fase de execuo oramentria. Isso porque esse nvel de detalhamento, ao integrar o oramento e ser aprovado pelo Poder Legislativo, transforma-se em lei, cujas alteraes futuras demandam novas autorizaes legislativas.

administrao indireta
Outro fator que representava enorme grau de dificuldade na interpretao e anlise dos oramentos pblicos era a forma de apresentao das despesas da administrao indireta. At a promulgao da Constituio de 1988, as entidades da administrao indireta estavam desobrigadas de aprovarem seus oramentos por lei. Isso significava que as dotaes destinadas a

2.3. Crescimento da

O detalhamento das funes ampliou-se em cerca de 60%; os programas, anteriormente explicitados sob a forma de subfunces, em 50%; e os subprogramas em 80%, alm de permitir um detalhamento praticamente infinito em nvel de projetos e atividades, que eram os dois tipos de aes governamentais.

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cobrir os deficits dessas entidades constavam do oramento da administrao direta por valores globais, e o valor total das receitas e despesas com recursos dessas entidades figurava apenas no texto da lei oramentria, sem nenhum detalhamento, que ocorria posteriormente por decreto do Poder Executivo. Esse procedimento deixava o oramento um tanto obscuro em razo da ausncia de detalhamento de significativa parcela dos gastos pblicos, j que era excepcional o crescimento do nmero de entidades da administrao indireta a partir do final da dcada de 19503. No seria um exagero dizer que a multiplicao dessas entidades tinha por motivo principal escapar do crivo do Poder Legislativo, fato esse muito lamentvel. Com a nova Carta de 1988 estabelecendo obrigatoriedade para que os oramentos das autarquias e fundaes constassem da lei oramentria, resolveu-se o problema da abrangncia dos gastos. Por outro lado, no estava resolvida a questo da transparncia, porque os oramentos dessas entidades eram isoladamente incorporados lei oramentria sem nenhuma viso global dos gastos. Entretanto, houve uma evoluo nesse sentido. Para isso, colaborou de forma importante o fato de ter sido editada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que considera o ente estatal sempre pelo conjunto de seus rgos autnomos. Atualmente, as autarquias e fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico submetem-se, no que respeita ao oramento, s mesmas regras da administrao direta. A unificao dos oramentos de cada ente federativo fundamental, apesar de resistncias ainda hoje existentes,4 pois esse procedimento permite que se d maior enfoque no detalhamento por programas de governo para que os novos princpios estabelecidos pela Constituio sejam atingidos.

Sem a observncia desses requisitos, fica muito difcil tornar efetivo o princpio de compatibilidade entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o oramento anual. Por fim, h de se considerar, ainda, que a partir dos anos 1970, a atividade pblica foi fortemente desenvolvida por meio da propagao das empresas estatais.5 Com a obrigatoriedade de que o oramento de investimento dessas empresas passasse a integrar a lei oramentria, acabou sendo criado um vcuo institucional pela falta de regulamentao da forma de sua apresentao e incorporao. Pior ainda, no nvel de execuo oramentria, no foi criado nenhum instrumento de acompanhamento que permitisse avaliar se efetivamente os investimentos realizados estavam contemplados na lei oramentria. Da mesma forma que ocorria at pouco tempo atrs no caso das autarquias, para consolidao do oramento global, simplesmente adicionar os valores de investimento das empresas estatais poder significar dupla contagem se houver recursos provenientes do oramento da administrao direta. Para que haja uma adequada consolidao, devese considerar somente o investimento realizado com recursos prprios da empresa. Como assegurar que o oramento da estatal evidencie a origem dos recursos se nenhuma regulamentao foi estabelecida para apresentao dos oramentos das empresas? Logo, a maneira mais segura para identificar a transferncia de recursos para essas entidades seria a realizao de ampla pesquisa no oramento da administrao direta. Mas, para aumentar o grau de dificuldade, pode ocorrer a

Em 1948, existiam cerca de 70 autarquias federais, com suas despesas representando 2% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Ao final da dcada de 1960, j eram mais de 80 entidades, com uma participao de 7,5%. Em 1968, as autarquias respondiam por cerca de 50% do total das despesas pblicas e por mais de 70% dos investimentos. 4 O oramento da Prefeitura de So Paulo foi unificado apenas a partir do exerccio de 2007. 5 No mbito federal, as empresas evoluram de cerca de 30, no incio dos anos 1950, para 177 em 1982. Na esfera estadual, foram institudas 49 empresas durante os anos 1950, 175 na dcada de 1960 e 60 na dcada de 1970.
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situao na qual os recursos destinados s empresas estatais tenham antes de transitar pelo oramento de uma autarquia, no caso de essa entidade ser acionista da empresa. Como consequncia, h necessidade de que a pesquisa para anlise dos recursos destinados s empresas estatais se estenda tambm aos oramentos das entidades da administrao indireta. Outra inovao da Constituio de 1988 foi a obrigatoriedade de as receitas e despesas das fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico integrarem o oramento nas mesmas condies da administrao direta e das autarquias. A proliferao dessas fundaes deveu-se ao fato de que, at ento, elas no tinham os seus oramentos aprovados pelo Poder Legislativo e no se sujeitavam s rgidas regras do setor pblico. A Constituio federal, ao determinar (art. 165, 5, incisos I e III) que as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico devem integrar a lei oramentria, acabou por gerar uma dvida, pois existem as que so institudas por lei, mas que, entretanto, tm vida prpria e no recebem recursos do Tesouro, ou seja, no so dependentes do poder pblico. Neste caso, entende o autor, na mesma linha adotada pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP), que essas fundaes, mesmo sem receber recursos da instncia governamental, so caracterizadas como rgos pblicos, j que foram institudas por lei, devendo, assim, integrar a lei oramentria e se sujeitar s demais regras vigentes para a administrao pblica. Ainda sobre a questo do oramento das empresas, cabe o registro de que a LRF criou a figura da empresa estatal dependente, aquela que recebe recursos do Tesouro para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital. As empresas enquadradas nessa situao devem figurar no oramento pelo total de suas receitas e despesas, equiparando-se, portanto, a uma autarquia.

2.4. Reflexos da Constituio de 1988

A nova Constituio brasileira trouxe para o oramento algumas novidades, entre as quais se destaca a consolidao do processo de planejamento, influenciado pela instituio de trs instrumentos, que interagem entre si: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Se de um lado as novidades foram saudadas como um avano no sentido de dar ao oramento pblico maior importncia dentro do processo de desenvolvimento do Pas, por outro, algumas complexidades preexistentes e outras surgidas a partir da nova Carta no foram, ainda, devidamente equacionadas, o que est, de certa forma, prejudicando a obteno dos resultados esperados. Essas complexidades decorrem, em parte, de algumas imperfeies existentes no texto constitucional, mas a maioria reside na falta da regulamentao prevista no art. 165, 9, a despeito de permanecer em vigor a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Como j foi mencionado, a referida lei possui 45 anos e est muito defasada em relao realidade atual. Apesar de terem decorridos quase 20 anos da promulgao da atual Constituio, a

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lei o nico texto regulamentador do processo oramentrio brasileiro, a despeito das contribuies trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O mal maior que a ausncia de regulamentao vem causando ao processo reside justamente na mudana mais importante do novo texto constitucional, que foi a criao do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias. No havia, at pouco tempo, por parte das unidades da Federao brasileira, um entendimento firme quanto obrigatoriedade de aplicao desses dois instrumentos, pois algumas correntes defendiam, erroneamente, a ideia segundo a qual sem a regulamentao, o texto constitucional no precisava ser cumprido. Mesmo para a grande maioria que entendia serem obrigatrios tais instrumentos, restavam dificuldades imensas para a aplicao de determinados conceitos que foram criados. A ttulo de exemplo, podem ser citadas as expresses delas decorrentes e programas de durao continuada que aparecem no texto do art. 165, 1, da Constituio, que conceitua o Plano Plurianual, provocando muita confuso entre os tcnicos que tratam do assunto, gerando interpretaes as mais variadas possveis, em detrimento de um pensamento nico sobre os objetivos da instituio de um sistema de planejamento oramentrio. Outra fonte de complexidade foi a criao do chamado oramento da seguridade social. A distino feita pela Constituio foi infeliz por confundir a ideia expressada pelo princpio da unidade dos oramentos por esfera de governo. Se existe a figura do oramento fiscal, que abrange todos os poderes da Unio, seus fundos e rgos da administrao direta e indireta, como poderia ser elaborado um outro oramento abrangendo apenas a seguridade social? Como seria o relacionamento entre os dois? Teria esse novo tipo de oramento uma execuo independente ou seria integrante do oramento fiscal?

A complexidade to flagrante que no prprio Governo Federal a implementao do oramento da seguridade social jamais se efetivou, a no ser pela apresentao de demonstrativos na lei oramentria e pela designao de cada dotao como pertencente ao oramento fiscal (F) ou ao oramento da seguridade social (S). Nas demais esferas, particularmente nos municpios, a questo , em geral, ignorada. Tanto isso verdade que as instituies encarregadas da fiscalizao da gesto oramentria praticamente no se preocupam, com razo, com essa separao. Esse aspecto tem muito a ver com a unidade do oramento, a ser abordada no captulo seguinte, em que se procurar demonstrar que a to desejada unificao dos oramentos ainda no aconteceu, mas que ela fundamental para o processo de planejamento, j possibilitam a compatibilizao prevista na Constituio entre Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e oramento. Outra novidade trazida pela nova Carta o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. O dispositivo padece da mesma indefinio sobre a sua aplicao nas outras esferas de governo. Sem a regulamentao solicitada pelo art. 165, 9, da Constituio, fica difcil sistematizar a exigncia em todas as esferas de governo. Para sua adoo, ser preciso definir bem a abrangncia, o exato conceito de investimento e o funcionamento desse oramento, ou seja, a sua operacionalizao, a fim de que os rgos de controle e os de fiscalizao, particularmente o Poder Legislativo e cada Tribunal de Contas, possam desempenhar a sua funo e atestar o cumprimento dos investimentos previamente aprovados. Ainda como novidade, a nova Constituio passou a exigir (art. 165, 6) que a lei oramentria apresente demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

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2.5. Unidade do oramento

O princpio da unidade do oramento, consagrado na Lei n 4.320/64 logo em seu art. 2, precisa ser encarado como uma das caractersticas mais importantes do oramento pblico, especialmente a partir do momento em que este deixou de ser tratado apenas como uma lei de meios para integrar uma sistemtica de planejamento do setor pblico, em que se inclui o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias. Unidade significa existir apenas um oramento compreendendo todas as aes do poder pblico, quer arrecadando os recursos, quer empregando-os em programas prprios da atividade estatal. Entretanto, a histria recente do oramento pblico mostra que o princpio ainda um objetivo a ser alcanado, pois embora defendido por tcnicos e legisladores, no adotado integralmente pelas unidades da Federao, em prejuzo das funes de planejamento, controle e avaliao, alm de reduzir a transparncia para a sociedade. Mesmo considerando a contribuio dada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o principal fator responsvel pela no aplicao integral do princpio da unidade nos oramentos tem sido a proliferao das entidades da administrao indireta, como as autarquias, as fundaes, os consrcios, as empresas estatais e at mesmo algumas formas de fundos especiais, cujas receitas e despesas, muitas vezes, no so analiticamente demonstradas no oramento geral. Hoje, a Constituio federal, em seu art. 165, 5, determina que o oramento fiscal deve compreender todos os poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, ou seja, a obedincia ao princpio da unidade. Por outro lado, o mesmo dispositivo prev oramentos distintos para os investimentos das em-

Apesar do desejo de muitos tcnicos, a unidade do oramento ainda um objetivo a ser alcanado

presas estatais e para a seguridade social, mas tudo isso ainda muito vago. No caso das empresas, nenhuma referncia feita em relao s despesas de manuteno de suas atividades. Sem entrar no mrito do oramento de investimento das empresas estatais, a existncia de um oramento especfico para a seguridade social6 representa uma anomalia dentro do processo, pois as respectivas receitas e despesas j figuram no oramento fiscal. Foi um equvoco dos parlamentares constituintes a instituio desse instrumento, sabendo-se que hoje o oramento elaborado de forma programtica, em que todas as aes da rea so perfeitamente identificveis no oramento geral, permitindo todo tipo de anlise e comparaes para saber se o setor foi devidamente contemplado com os recursos de que necessita. A redao constitucional do art. 165, 5, estabelece que a Lei Oramentria Anual ser composta de trs tipos de oramentos especficos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas estatais. Em relao aos dois primeiros, evidencia-se, claramente, a unidade e universalidade dos poderes, rgos, fundos e entidades da administrao direta, inclusive as fundaes. Diferentemente do que ocorreu com o oramento de investimento das empresas estatais, os constituintes no estabeleceram que os oramentos das autarquias e fundaes seriam apresentados na lei oramentria de forma independente. Portanto, evidencia-se, claramente, a unidade para os oramentos fiscal e da seguridade social.

A seguridade social compreende as reas de sade, assistncia social e previdncia, conforme estipula o art. 194 da Constituio.

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Em decorrncia da falta de regulamentao a que se refere o art. 165, 9 da Constituio, as disposies da Constituio de 1967, a regulamentao contida na Lei n 4.320/64 e os usos e costumes preponderaram por muito tempo, no sentido de que os oramentos da administrao indireta fossem erroneamente apresentados em separado, contrariando o princpio expresso no atual texto constitucional. Aos poucos, essa cultura vai ficando para trs. Infelizmente, ainda existem entes federativos que elaboram o oramento no sistema antigo. Quando muito, os diversos oramentos o da administrao direta e os da administrao indireta so reunidos na mesma lei, mas distintos entre si. Sem a unidade, o oramento pblico brasileiro da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios fica muito mais difcil de ser entendido, no mbito do prprio Poder Executivo e pelo Poder Legislativo,7 a quem compete apreci-lo, emend-lo e aprov-lo, e pela sociedade em geral.

mas o Pas precisa caminhar no sentido de que o planejamento seja de fato o instrumento para contemplar as verdadeiras prioridades nacionais, regionais e locais, de modo que mecanismos como o da vinculao venham a se tornar desnecessrios. Alm disso, sempre h setores da administrao, em todas as esferas de governo, que esto procura de meios legais para fugir do cumprimento das normas que regem a utilizao dos recursos pblicos, em nome da racionalidade, da objetividade e da agilidade, geralmente, no seu entender, prejudicadas pela necessidade de se obedecer a um oramento previamente aprovado, realizao de empenho prvio das despesas, ao processo de licitao e ao concurso pblico para admisso de servidores. O crescimento espantoso do nmero de entidades da administrao indireta, como autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, teve muito a ver com essas afirmaes. Uma das formas utilizadas nas ltimas dcadas para criar mecanismos especiais para fugir da rigidez do sistema pblico de administrao foi a instituio de fundos especiais, que passaram a funcionar com autonomia e recursos garantidos pelas leis que os instituam. Esse , tambm, um fato extremamente prejudicial sistemtica de planejamento oramentrio instituda pela nova Constituio, particularmente quando os fundos especiais: r  eservam para si parte da receita pblica, atravs de vinculaes que em muitos casos ferem o princpio da no afetao das receitas, garantido pelo art. 167, inciso IV, da Constituio; s  eguem, segundo as leis que os instituem, procedimentos especiais para o seu funcionamento. O que tem havido a utilizao indiscriminada de um instrumento nobre criado pela Lei n 4.320/64, em seu art. 71, que conceitua o fundo como a vin-

e fundos especiais
A questo das vinculaes de receitas e da instituio de fundos especiais frequenta permanentemente os debates sobre o planejamento oramentrio. De um lado, uns sustentando que s o planejamento capaz de contemplar com os devidos recursos as reas de fato prioritrias; de outro, os que defendem a ideia de que setores vitais, como educao e sade, s podem ser atendidos se houver, na Constituio, dispositivos que garantam os recursos necessrios. Tm razo os planejadores, mas preciso compreender que a posio dos gastadores baseada num processo histrico de abandono das reas sociais, hoje beneficirias das vinculaes. No o caso, agora, de se aprofundar nesse caloroso debate, que muito mais complexo do que parece,

2.6. Vinculaes

7 Os graves problemas envolvendo a apreciao do oramento federal pela comisso mista do Congresso Nacional, que redundaram na instalao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito e na cassao de vrios congressistas, afora os aspectos ticos e morais, tm como uma de suas causas o fato de o oramento ser dominado por um pequeno grupo de pessoas, dada a sua complexidade advinda, tambm, da falta de unicidade.

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culao do produto de receitas especificadas para atender a determinados objetivos ou servios. A utilizao do fundo nos estritos termos dessa lei permitiria auferir receitas extras, como doaes, contribuies, legados, mediante a garantia de que fossem destinadas ao atendimento de um objetivo predeterminado ou realizao de um servio previamente conhecido. Alm disso, o fundo poderia ser utilizado por unidades administrativas de caractersticas especiais que realizam servios especficos, auferindo receitas prprias para a sua manuteno. O que se condena o aproveitamento inadequado de um dispositivo da legislao para a criao indiscriminada de fundos especiais, verdadeiros feudos de determinados setores instalados na administrao pblica, muitas vezes vinculando recursos ordinrios, como impostos, taxas, contribuies e outras receitas pblicas, em prejuzo da ao global de planejamento oramentrio. No decorrer dos trabalhos constituintes de 1988, os parlamentares j haviam constatado que a proliferao dos fundos especiais estava prejudicando a administrao pblica e o planejamento, a ponto de terem determinado, no art. 36 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que todos os fundos existentes na data da promulgao da Constituio, excetuados os resultantes de isenes fiscais, passassem a integrar o patrimnio privado e os que interessassem defesa nacional fossem automaticamente extintos se no ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos. Na verdade, a ideia inicial dos constituintes, consubstanciada na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira e na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, era a de proibir a instituio dos fundos de qualquer natureza. Presses nas demais fases do processo constituinte permitiram a manuteno da situao anterior a 1988.

2.7. Oramento das empresas estatais

Em princpio, a exigncia de que os investimentos realizados pelas empresas estatais empresas pblicas e sociedades de economia mista sejam previamente submetidos aprovao do Poder Legislativo, separadamente, no se constitui em quebra do princpio da unidade, pois essas empresas so organizadas e funcionam sob as regras do direito privado. O mrito de tal exigncia muito discutvel, particularmente pelo avano das privatizaes. Mantida a norma, resta prever, na lei complementar reguladora das finanas pblicas, como funcionar o oramento das estatais no decorrer do exerccio e o exato conceito de investimento para fins de incluso na proposta oramentria. Essa conceituao se faz necessria porque determinadas operaes realizadas numa empresa podem se caracterizar como investimento, o mesmo no acontecendo em outra empresa, de natureza diferente. Por exemplo, a aquisio de um terreno: se for um banco, o terreno certamente se incorporar ao seu ativo e servir, talvez, para construo de uma nova filial; se for uma empresa que atua na rea de habitao, provavelmente o terreno ser utilizado para construir unidades residenciais para posterior revenda, dentro dos seus objetivos estatutrios.

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O SISTEMA DE PLANEJAMENTO
3.1. Conceito de planejamento
Uma breve conceituao para mera avaliao do campo de ao da funo planejamento permite identific-la como uma metodologia mediante a qual se estabelecem e se decidem os objetivos visando soluo de problemas identificados, especificando, com antecedncia, as aes e os recursos materiais, humanos e financeiros necessrios. Desse breve conceito, alguns pontos podem ser anotados como referncia: a) um processo decisrio sistematicamente desenvolvido com antecedncia para definir os objetivos que devem ser atingidos, condicionando as decises que, ao longo de um determinado perodo, devero ser adotadas para a sua consecuo. Como tal, deve-se definir claramente em que nveis hierrquicos ocorrero as decises futuras dos objetivos a serem perseguidos pela administrao pblica. b) uma metodologia para uniformizar procedimentos bsicos de ao, a fim de estabelecer a interao necessria entre os diversos nveis hierrquicos da administrao para um coerente processo de deciso. Basicamente, busca-se disciplinar procedimentos que possibilitem que as decises tomadas nos nveis estratgicos superiores sobre diretrizes, estratgias e objetivos globais possam fluir para que os escales inferiores respondam com propostas que viabilizem o alcance das metas pretendidas. Em suma, o planejamento o processo mediante o qual se procura definir claramente o que fazer e como fazer, visando utilizao racional dos recursos disponveis para que, com eficincia, eficcia, efetividade e humanizao, os objetivos pretendidos possam ser atingidos, pois se um homem no sabe a que porto se dirige, nenhum vento lhe ser favorvel (Sneca). A falta de um processo decisrio, claramente sentida no setor pblico, e de metodologia adequada para a interao de todos os nveis hierrquicos constituem, sem dvida, a grande dificuldade para que os instrumentos derivados do planejamento atinjam o xito desejado. Toda organizao deve ter objetivos a serem alcanados. Em uma organizao de pequeno porte, as informaes podem manter-se apenas na cabea dos administradores, o que faz, por exemplo, que os planos e projetos sejam tacitamente conhecidos por todos. medida

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que a organizao cresce e envolve um grande nmero de pessoas, surge a necessidade de expressar, em termos bem detalhados, os objetivos pretendidos, as estratgias a serem utilizadas, as polticas administrativas e os padres de comportamento desejveis dos seus membros. Por outro lado, as administraes enfrentam vrios estgios de desenvolvimento e situaes de realidades diferentes que exigem adequao dos objetivos e da postura organizacional. Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de que uma administrao simplista atenda s exigncias organizacionais, sendo primordial a adoo de um instrumento que garanta a unidade da Instituio e propicie o controle de suas atividades.

dicionado pelo intervalo de tempo e pelas restries financeiras, organizacionais e tecnolgicas. c) O nvel operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito, estabelecidos nos nveis anteriores, define o que ser feito. Tem como principal caracterstica o detalhamento das decises do nvel ttico com a preocupao de implementao operacional do que efetivamente ser realizado, estabelecendo as aes para que as metas possam ser atingidas. Relembrar esses conceitos muito importante a fim de que se passe da teoria prtica, delimitada, claro, pelas condies especficas do setor pblico e condicionamentos legais estabelecidos pela Constituio e legislao vigentes. Pode-se efetivamente considerar que o processo decisrio de estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas e a elaborao do Plano Plurianual devem ser enquadrados no nvel estratgico. Nesse nvel, define-se o que deve ser feito durante o perodo governamental, sob a coordenao do rgo central de planejamento. fundamental a participao da alta cpula dos rgos das administraes central e setoriais para que as decises sejam legitimadas e tornem-se viveis nos demais nveis do planejamento. A elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) enquadra-se no nvel ttico, porque, delimitado pelo que deve ser feito no perodo governamental, essas leis definem o que pode ser feito diante das circunstncias financeiras e conjunturais do exerccio. O nvel operacional desempenhado pela execuo oramentria que define o que ser realizado no exerccio financeiro. O rgo central de oramento dever efetuar o acompanhamento da execuo oramentria para adoo das medidas corretivas que se fizerem necessrias ao cumprimento das metas estabelecidas. Ter de realimentar o rgo de planejamento com as informaes necessrias reavaliao e, se for o caso, alterao do Plano Plurianual (PPA).

3.2. Nveis de planejamento

Para conveniente definio da estrutura organizacional da funo planejamento, fundamental reconhecer os nveis normalmente percorridos pelo processo decisrio. Basicamente, podem ser identificados trs nveis: estratgico, ttico e operacional. a) O nvel estratgico caracteriza-se pelas decises mais abrangentes de filosofia, diretrizes bsicas e objetivos globais da administrao. Ocorre nos escales mais elevados do processo de planejamento, assumindo conotao eminentemente poltica. nesse nvel que se indica o que deve ser feito, evidenciando o ideal da administrao a ser perseguido, baseado nas aspiraes, nos desejos e nos valores individuais e ntimos das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e interessados. Neste nvel de planejamento, normalmente, no h grande preocupao com a preciso do perodo em que os objetivos devero ser atingidos, servindo como indicativo do que se deve perseguir. b) O nvel ttico, o segundo da hierarquia do processo decisrio, tem como funo estabelecer o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado, estabelecido no nvel estratgico, con-

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3.3. Etapas do planejamento

Enquanto o nvel de planejamento identifica em qual instncia o processo decisrio ocorre, as etapas indicam a metodologia que deve ser adotada para uma coerente definio e detalhamento dos objetivos da administrao. Tradicionalmente, identificam-se as seguintes etapas: diagnstico, definio de objetivos, estratgias, plano global de desenvolvimento e planos operacionais. Como complemento do ciclo de planejamento, o acompanhamento e a avaliao dos programas aprovados e a realimentao do processo decisrio devem ser considerados como etapas do planejamento. a) O diagnstico de fundamental importncia no processo de planejamento porque proporciona as informaes imprescindveis formulao dos objetivos e das estratgias. Nesta etapa, identifica-se a realidade do campo de ao da administrao, mediante anlises retrospectivas e prospectivas da situao social, econmica, tecnolgica e organizacional. b) Da eficiente definio de objetivos depende a eficcia do processo de planejamento e, para tanto, deve-se distinguir os objetivos globais dos objetivos meio. Os objetivos globais so a manifestao dos servios principais que a organizao se prope a prestar, ressaltando seus aspectos de natureza e qualidade, devendo ser fixados em termos claros e, principalmente, torn-los de amplo conhecimento da administrao, com o que se estar eliminando grande parte dos conflitos no processo decisrio. Como exemplo de objetivo global pode ser citado o de reduzir o ndice de mortalidade infantil. Os objetivos meio identificam detalhadamente quais so as oportunidades de ao para que os objetivos globais da administrao possam ser atingidos. Como exemplo, pode ser indicada a necessidade de construo de postos de sade

para que o objetivo global de reduo do nvel de mortalidade infantil possa ser atingido. importante essa distino porque, normalmente, o objetivo global ocorre no nvel estratgico, ou seja, nos escales superiores da administrao, enquanto o objetivo meio ocorre nos nveis ttico e operacional, ou seja, em escales inferiores. c) As estratgias so os instrumentos a serem utilizados para a execuo mais racional das atividades programadas. Devem ser formuladas pela administrao em todos os nveis, com base nas polticas emanadas dos escales superiores. As estratgias tm por finalidade a explorao das potencialidades da organizao e reduo das suas vulnerabilidades. d) Os planos globais consistem no documento que consolida as diretrizes gerais que nortearo a administrao na especificao dos objetivos globais, dos objetivos meio e das metas, que devero ser alcanados a mdio e a longo prazos. e) Os planos operacionais so o seccionamento peridico, normalmente anual, dos planos globais, por meio dos quais so priorizadas as metas que devero ser viabilizadas a curto prazo, como consequncia da limitao econmica, de recursos humanos e materiais. Os oramentos anuais e o seu detalhamento constituem o instrumento mais usual de controle do processo de viabilizao e controle do processo de planejamento. f) O acompanhamento verifica se as aes esto sendo realizadas, se os meios utilizados esto de acordo com o esperado, se os insumos esto evoluindo conforme o esperado, bem como adota as medidas corretivas necessrias para que as metas possam ser atingidas. g) A avaliao procura verificar se os objetivos esto sendo alcanados e se as aes realizadas esto surtindo os efeitos desejados, realimentando o processo de planejamento para redefinio, se for o caso, dos objetivos e das metas.

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PLANEJAMENTO DO SETOR PBLICO

ode-se dizer que no setor pblico o oramento tem sido, na prtica, a nica etapa utilizada do sistema de planejamento, porm encarado como mero instrumento legal, por meio do qual o Poder Executivo obtm autorizao legislativa para a realizao dos gastos pblicos. Pouca nfase tem sido dispensada sua utilizao como uma das etapas conceituais do processo de planejamento para a alocao racional e gerenciamento dos recursos pblicos, visando prestao de servios que devem ser colocados disposio da populao. Da ausncia de um efetivo processo de planejamento do setor pblico decorre forte a predominncia do enfoque financeiro que, normalmente, dispensado aos oramentos pblicos. Nessas circunstncias, a elaborao oramentria, que somente deveria tornar viveis e compatveis as metas estabelecidas no processo decisrio (Plano Plurianual) com os recursos disponveis, passa a exercer, simultaneamente, os dois papis: oramentao e planejamento. Ocorre que, no escasso tempo que destinado ao processo de elaborao oramentria, acabam por serem privilegiadas as informaes financeiras, em detrimento dos dados fsicos. Passar para um processo de alocao de recursos em que sejam levadas em considerao, alm das informaes financeiras, tambm as fsicas, requer um adequado tratamento das informaes e definio clara das atribuies dos rgos envolvidos no processo de planejamento. A concepo de planejamento fundamental para que ele seja o processo decisrio do que deva ser contemplado nos respectivos oramentos anuais, embasado principalmente em dados fsicos, ficando para o rgo oramentrio a funo, que lhe prpria, de somente tornar vivel os recursos necessrios para os programas previamente aprovados nas etapas anteriores do processo.

4.1. O processo de planejamento na nova Constituio

Diferentemente das constituies anteriores, a Carta de 1988 estabeleceu a inter-relao dos instrumentos legais que compem o processo de planejamento do setor pblico: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A eficcia desse princpio constitucional est fortemente condicionada adequada estruturao dos rgos envolvidos no processo de planejamento das administraes pblicas, a fim de dar a necessria fluidez ao processo decisrio.

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Um moderno sistema de planejamento requer, inicialmente, o diagnstico da situao existente e a identificao da realidade atual em termos de necessidade de bens e servios, que possibilitem a definio dos objetivos pretendidos e o estabelecimento das estratgias e diretrizes gerais a serem adotadas. O passo seguinte de definio dos programas, assim como a quantificao das metas, representa o complemento indispensvel para orientar a administrao na organizao dos meios necessrios para atingir aos objetivos determinados. Estes so os insumos necessrios para a elaborao do Plano Plurianual que deve ser submetido apreciao do Poder Legislativo. Anualmente, as metas estabelecidas no Plano Plurianual devero ser priorizadas, a fim de definir quais as que, em face da disponibilidade de recursos, devero ser viabilizadas em cada exerccio financeiro. Esta fase, de fundamental importncia dentro do processo de planejamento, foi contemplada na Carta constitucional com um novo instrumento legal: a LDO, como mecanismo, entre outros objetivos, para estabelecer a inter-relao entre plano e oramento e possibilitar a necessria coerncia entre planos de longo prazo e os de mdio e curto prazos. Esse novo instrumento legal de planejamento do setor pblico foi criado, tambm, com o objetivo de permitir a participao prvia do Poder Legislativo no processo de elaborao da proposta

oramentria. Tal sua importncia no novo arcabouo estabelecido pela nova Carta, que inadmissvel conceber a falta de ao conjunta dos rgos de planejamento e oramento do Poder Executivo. conveniente, portanto, que estejam sob um nico comando hierrquico para que, harmonicamente, possam negociar com o Poder Legislativo quais as metas que devero constar da proposta oramentria. Aps essas etapas diagnstico geral, estabelecimento de diretrizes, identificao dos objetivos, quantificao das metas e custos, viabilizao oramentria , o acompanhamento, o controle e a avaliao da execuo oramentria passam a representar papel preponderante dentro do sistema de planejamento, no sentido de viabilizar operacionalmente as metas estabelecidas. Da adequada avaliao dos resultados obtidos e da realimentao dos planos de longo prazo depende, em grande parte, o sucesso de um sistema de planejamento. Esse macro fluxo de planejamento, consagrado na Constituio federal, que prev o Plano Plurianual como instrumento legal que dever estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas; a Lei de Diretrizes Oramentrias como mecanismo de priorizar as metas estabelecidas no plano; e a Lei Oramentria Anual como instrumento de viabilizao dos recursos necessrios para que as metas previstas possam ser atingidas, pode ser visualizado no fluxograma da prxima pgina. Antes, porm, cabe mencionar a existncia de outro princpio consagrado na Constituio, o que trata da regionalizao dos planos e oramentos pblicos. A viabilizao desse princpio praticamente impe aos rgos do setor pblico uma estrutura administrativa que tenha como primeiro nvel hierrquico a regio e, posteriormente, os setores da administrao pblica, como sade, educao, transportes etc. No plano municipal, a questo da regionalizao praticamente no aplicvel, estando presente apenas nos instrumentos correspondentes Unio e aos Estados.

Um moderno sistema de planejamento requer diagnstico da realidade, identificao das necessidades de bens e servios e estratgia

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SISTEMA DE PLANEJAMENTO

ENTIDADE

Vulnerabilidades e potencialidades

ESTRATGIAS GOVERNAMENTAIS

Nvel estRatgico

COMUNIDADE

Demandas sociais

ELABORA DIAGNSTICO

Definio da realidade

ECONOMIA

Anlise macroeconmica Estratgias, programas e metas

DEFINE OBJETIVOS

INFRAESTRUTURA

Carncias de infraestrutura ELABORA PLANO PLURIANUAL Reviso do plano Metas AVALIA PROGRAMAS E PROJETOS

Proposta do Plano Plurianual

LEGISLATIVO

Lei do Plano Plurianual Proposta de priorizao das metas (LDO) Aprovao de priorizao das metas (LDO)

Nvel ttico

ELABORA LDO

Proposta oramentria com a viabilizao e compatibilizao das metas

Aprovao do oramento ELABORA ORAMENTO

ENTIDADE

Situao econmica e financeira

Nvel opeRacioNal

EXECUO ORAMENTRIA

Recursos oramentrios Informaes fsicas

Informaes oramentrias e financeiras Medidas corretivas de controle dos fatores de produo

ACOMPANHAMENTO DA EXECUO ORAMENTRIA

Diagrama elaborado por Waldemar Giomi.

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do Poder Legislativo
O tema da participao parlamentar no processo de planejamento e oramentao dos mais complexos por envolver variveis estruturais, operacionais e polticas dos poderes Executivo e Legislativo. O Poder Legislativo, em funo de sua natureza colegiada, tem dificuldade estrutural para uma adequada participao no processo oramentrio. Se, de um lado, a representatividade dos diversos segmentos e regies da sociedade contribui para o aprimoramento do processo, de outro, a falta de hierarquia, sem responsabilidade individual dos seus componentes, exige que o processo decisrio obedea a um rgido regimento parlamentar, dificultando a fluidez necessria. Em consequncia, o ritual do processo legislativo dos projetos de lei oramentria acaba tornando o prazo para apreciao da proposta do Poder Executivo extremamente exguo. Agrava essa situao o fato de a comisso mista do Congresso Nacional, no caso do oramento da Unio, no estar totalmente instrumentalizada tecnicamente para dar suporte s decises colegiadas. O papel que exercia anteriormente, simplesmente homologatrio no setor oramentrio, de certa forma explica a ausncia de equipe tcnica com conhecimento e memria para atuar nessa ampla e complexa rea, principalmente diante das dificuldades de interpretao dos instrumentos, que no se revestem da simplicidade necessria e viso de conjunto, conforme j analisado. A varivel poltica de participao do Poder Legislativo a de soluo mais complexa, porque os parlamentares, por representarem regies e segmentos da sociedade, procuram elaborar emendas de alterao proposta oramentria dos governos visando atender aos interesses de seus representados. Quando aprovadas, essas emendas normalmente perdem a lgica macro de atendimento de prioridades globais e passam a observar o interesse in-

4.2. Participao

dividual dos parlamentares, que, eventualmente, podem ser conflitantes. Como consequncia, a proposta oramentria, aps a aprovao do Poder Legislativo da forma como tem ocorrido, transforma o oramento em instrumento gerencial de pouca valia, quer seja pela insuficincia individualizada de cada dotao, quer seja pela falta de respaldo de receita para viabilizar a execuo dos recursos aprovados. Essa situao provoca uma falta de horizonte para os rgos da administrao pblica durante o exerccio financeiro, e eles ficam no aguardo de que as dotaes constantes do oramento aprovado sejam liberadas para efetiva utilizao. Caracteriza-se, claramente, uma situao de oramento de caixa e a perda da viso de curto prazo que deveria caracterizar a execuo oramentria. A convivncia com essa situao anmala explica como tem sido possvel, ao Governo Federal, em algumas oportunidades, inclusive recentes, passar parte do exerccio sem a aprovao do oramento da Unio. A adoo de um oramento de caixa gera a incerteza na liberao dos recursos, impossibilitando o planejamento operacional dos rgos da administrao. Durante muito tempo, essa anomalia foi agravada pelos altos ndices de inflao, o que contribua para aumentar as distores, pois o atendimento mais rpido ou mais lento das liberaes financeiras acabava provocando a alterao dos valores reais das dotaes e, consequentemente, a modificao das prioridades estabelecidas no oramento anual. A outra questo, a da coerncia entre as prioridades globais e os interesses polticos individualizados, ainda mais complexa porque o Congresso Nacional ainda no se estruturou operacionalmente para a adequada anlise das propostas oramentrias encaminhadas pelo Poder Executivo. Ainda que estivesse estruturado, enfrentaria um nmero de emendas bastante significativo para serem analisadas em curto espao de tempo. Nesse sentido, alguns aspectos devem ser considerados:

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 Somente mediante a definio de parmetros bsicos estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias ser possvel estabelecer padres para a anlise das emendas individuais dos parlamentares. Por exemplo, estabelecer diretrizes claras para a elaborao da proposta oramentria com limites globais por funo, por programas, para despesas de custeio, pessoal etc., poderiam ser instrumentos que, de um lado, limitassem as emendas e, de outro, as direcionassem no sentido de manter a coerncia global do oramento.  Deveria existir um pacto poltico a fim de que as emendas de interesse local fossem restringidas ao mximo, evitando descaracterizar a coerncia da proposta global. Assim, vale lembrar que o sistema tributrio estabelecido pela Constituio de 1988 visava promover profunda descentralizao de recursos para as demais esferas de governo, reduzindo significativamente os pertencentes Unio, o que, na verdade, no aconteceu em razo da criao de novos tributos federais no compartilhados com os demais entes da Federao brasileira. Como foi restabelecida a participao parlamentar no processo decisrio do oramento, permitindo aos deputados e senadores a realocao de dotaes, preciso que o Poder Legislativo e o Poder Executivo cheguem a um consenso para que a transferncia voluntria de recursos a outras esferas de governo ocorra somente em casos extremos, de absoluta prioridade. bom salientar que o objetivo primordial da Lei de Diretrizes Oramentrias, alm de promover a ligao de plano e oramento, foi permitir a participao prvia do Poder Legislativo na elaborao da proposta oramentria, descongestionando e estabelecendo parmetros bsicos para o oramento anual. Se isso no ocorrer, a participao legislativa continuar a ser tumultuada, sem nenhum direcionamento para a proposio de emendas pelos parlamentares e sem nenhum critrio, a no ser o poltico, para acatamento ou no pelos relatores. fundamental que haja maior interao entre Poder Legislativo e Poder Executivo para que possam estabelecer acordos prvios sobre diretrizes bsi-

cas. Todavia, na impossibilidade de coalizo nesse sentido, bom ressaltar que a Constituio estabeleceu mecanismos para que isso seja obtido no prprio processo legislativo, porque o Poder Executivo encaminha a proposta oramentria e o Poder Legislativo, dentro dos limites constitucionais, tem o poder de alter-la. Caso no concorde com as alteraes, o Executivo pode utilizar o direito de veto. Com isso, a proposta oramentria volta ao Legislativo para nova apreciao. Se o veto for rejeitado, prevalecer a posio do Poder Legislativo. Se o veto for mantido, caber ao Poder Executivo encaminhar proposta de crdito adicional suplementar ou especial com os recursos provenientes da despesa vetada. Infelizmente, esse instituto no vem sendo utilizado, como se a sua aplicao pudesse representar rupturas irreparveis entre esses poderes. Ao contrrio, dentro de um processo democrtico, havendo liberdade de pensamento, natural que surjam divergncias entre pessoas e, especialmente, entre instituies. O fundamental encontrar os mecanismos apropriados para alcanar o consenso. O instituto da compatibilidade entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o oramento precisa ser devidamente utilizado para a adequada participao legislativa. Quando no so claramente definidas as metas no PPA e as prioridades na LDO, tudo passa a ser prioritrio na elaborao da proposta oramentria e na apreciao pelo Poder Legislativo. O detalhamento do PPA no dever ser genrico demais a ponto de possibilitar que, na fase de elaborao da LDO, qualquer emenda se torne compatvel. Tambm no dever contemplar metas muito acima da capacidade financeira da administrao pblica, porque assim o Poder Executivo estar transferindo ao Poder Legislativo parcela significativa do processo decisrio. admissvel que as metas estejam ligeiramente acima dessas possibilidades, desde que com segurana, porque nos casos de acrscimos reais de receita ou contratao de operaes de crdito ser desnecessria a alterao do PPA.