CUADERNOS

Ctedra

abierta
DE GERENCIA SOCIAL

4
AGOSTO, 1992

EL ROL DE LAS POLTICAS SOCIALES EN UNA ESTRATEGIA DE CAMBIOS SOCIOECONMICOS

PROF. MARRC-HENRY SOULET

PRESENTACIN
El anlisis de las relaciones entre lo econmico y lo social y del lugar que all ocupan las polticas sociales, es de vital Importancia en esta poca de profundos cambios en Amrica Latina en general y en Venezuela en particular. Desde esta perspectiva, es fundamental centrar la atencin en el papel que juegan las polticas de intervencin de los problemas sociales, entendidas como un tipo de polticas que definen una vinculacin especial del Estado con la sociedad y que estn dirigidas a la poblacin ms desprotegida, ms vulnerable. La Fundacin Escuela de Gerencia Social considera prioritario todo esfuerzo orientado a potenciar las capacidades del sector social para gestionar este tipo polticas, tanto a nivel central como en instancias descentralizadas, as como el conocimiento del contexto y las tendencias histricas que han caracterizado las polticas de intervencin social. Es por ello que nos parece relevante presentar como cuarto nmero de la Serie Cuadernos Ctedra Abierta de Gerencia Social, la conferencia sobre "El rolde las polticas sociales en una estrategia de cambios socioeconmicos", ofrecida por un estudioso de esta temtica como es el profesor Marc-Henry Soulet. La conferencia muestra la complejidad de conceptualizar el nacimiento de lo social como medio de transformacin del Estado liberal y presenta diferentes tipos de polticas sociales que corresponden a diversas formas de relacin entre lo social y l o econmico. Marc-Henry Soulet es francs, Doctor en Sociologa y se ha desempeado en las reas de Trabajo Social y Servicio Social. Es profesor de la Universidad de Caen y profesor Invitado de la Maestra de Trabajo Social y Accin Social de la Universidad del Zulia. Actualmente se desempea como director de la Revista Cahiers Recherche sur le Travail Social y director del Instituto de Sociologa de la Universidad de Caen.

CLEMY MACHADO DE ACEDO

INDICE
I. II. Las Polticas Sociales de Legislacin. Las Polticas Sociales de Incitacin.

III. Las Polticas de gestin de los problemas sociales.

MARC-HENRY SOULET EL ROL DE LAS POLTICAS SOCIALES EN UNA ESTRATEGIA DE CAMBIOS SOCIO-ECONMICOS*
Ante todo, quisiera decir que es un gran honor para mi estar hoy aqu en presencia de Uds., y quisiera expresar mi agradecimiento a la Dra. Clemy Machado de Acedo y al Dr. Enrique Rodrguez de la Escuela de Gerencia Social de Caracas por haberme invitado a esta conferencia, y a la Dra. Lucie Alvarez de Htiez por haberme dado la oportunidad de venir a Venezuela para dictar una serie de conferencias en el marco del programa de cooperacin entre la Universidad del Zulia y la de Caen. El propsito central de mi conferencia ser el de analizar los datos de lo social y de lo econmico en una perspectiva de cambio, y apreciar especialmente el lugar de las polticas sociales. Estoy perfectamente conciente de estar restringiendo considerablemente el tema al enc uadrarlo en los lmites de las polticas sociales: 1. Porque lo social no es reductible a stas. AI lado de lo social-institucional, impulsado por las polticas sociales y puesto en marcha por el expediente de la intervencin social, est tambin lo social-cotidiano, compuesto de sociabilidades primarias y de formas de solidaridad ordinarias. Porque el cambio social no se puede reducir a la sola perspectiva de transformacin puntual reformando poco a poco la organizacin social. En este sentido no deben olvidarse todas las formas bruscas que revolucionan el orden social. De todos modos, he optado por limitarme a las polticas sociales en un contexto reformista, de acuerdo con la solicitud que me fuera hecha por Enrique Rodrguez. Voy a introducir el tema basndome en un trabajo editado en Francia en la mitad de los aos 1980 (Donzelot J.la invencin de lo social. Esbozo sobre la decadencia de las pasiones polticas", Pars, Fayard, 1984) donde se ha intentado esclarecer el nacimiento de lo social en Francia en el siglo XIX. Esta invencin de lo social, para retomar el ttulo del trabajo, constituye un momento crucial en el que habrn de entablarse relaciones entre lo econmico y lo social. La lectura que propone este texto es muy interesante, porque me parece que resume, aunque de manera algo caricaturesca, una aprehensin comn de las relaciones entre lo econmico y lo social. A continuacin, expongo someramente esta tesis. Lo social naci como resultado de la revolucin de 1848, revolucin popular que insurge contra la monarqua restablecida, y de una situacin econmica muy difcil para una poblacin cada vez ms proletarizada, sobre la base de una reivindicacin referida a la igualdad poltica y econmica instaurada por la Revolucin de 1789. La primera, la igualdad poltica, fue fcilmente implementada por la Segunda Repblica, ya que sta suprimi el sufragio censal y declar el sufragio universal, respetando por consiguiente la soberana poltica de los ciudadanos. La segunda, la igualdad econmica, no poda ser satisfecha. Esto fue, por otra parte, una de las razones del fracaso de la Segunda Repblica y de la llegada al poder de Napolen III. La igualdad econmica era impensable en un perodo de desarrollo indus trial importante (la primera revolucin industrial), que necesitaba una mano de obra abundante y barata. El desarrollo capitalista, pasando de la manufactura a la industria, no poda permitirse ese lujo, pero al mismo tiempo no poda correr el riesgo de un descontento obrero

demasiado importante que, de huelgas a revoluciones, hubiera a menazado con desequilibrar o incluso impedir la prosperidad econmica de la nacin, la estabilidad del Estado y el enriquecimiento industrial. Lo social apareci entonces como una compensacin dirigida a llenar un vaco econmico y a compensar un desequilibrio entre la soberana poltica de los ciudadanos y la igualdad econmica. De aqu proviene la famosa idea segn la cual el proletariado renunciara al "Grand Soir" a cambio de la garanta cotidiana de un trozo de pan. Las leyes sobre la duracin del tiempo de trabajo y del trabajo de los nios, promulgadas en la primera mitad del siglo XIX, ilustran claramente esta idea. Nos encontramos aqu ante una representacin comn: lo social marcha remolcado por lo econmico, acompandolo como elemento que facilita los cambios econmicos o como modalidad de reparacin de los efectos de estos cambios. Esta representacin rompe g i ualmente con otra representacin, igualmente difundida, de las relaciones entre lo social y lo econmico que se refiere a que lo social es un lujo que se permite la economa en perodos de prosperidad: una redistribucin de los efectos del crecimiento econmico en un perodo de va cas gordas, que debe lgicamente cesar en un perodo de vacas flacas. Mi ponencia intentar, como he dicho anteriormente, aclarar las relaciones entre lo econmico y lo social, alejndose de estas dos tesis: -Alejndome de la tesis de lo social como redistribucin de los beneficios del crecimiento econmico porque me parece falsa y peligrosa, sobre todo en un perodo de crisis. Esta tesis se basa en la idea de Estado-Providencia; sin embargo, estricta mente hablando, el Estado-Providencia nunca ha existido. Es una ficcin intelectual de los economistas, para promover una forma particular de economa liberal dirigida, el keynesianismo en el mercado de ideas. Es, en este sentido, un "aggiornamento" del capitalismo. Es una ficcin intelectual de los socilogos, en tanto que construccin dirigida a re presentar la omnipotencia del Estado sobre los ciudadanos, procurndoles el bienestar con el fin de limitar sus potencialidades rei vindicatorias, es decir, acantonndolos en los derechos sociales y no permitindoles una igualdad formal como lo demuestra Jacques Donzelot, el autor anteriormente citado. Es una ficcin intelectual de los polticos, una maquinaria de guerra poltica para especificar la social-democracia. Por cierto, han podido desarrollarse algunas formas embrionarias, pero ello se ha efectuado siempre en el marco de una lgica de interdependencia con lo econmico. El Estado-Providencia es el Estado que arbitra las relaciones de lo econmico y de lo social, que asegura la responsabilidad del desarrollo nacional por medio del establecimiento de un marco social que permita una economa de mercado estable. Pero nunca el Estado-Providencia, ni siquiera durante la Gloriosa Dcada de los Treinta, ha tenido la significacin de un Estado proveedor de bienestar. -Alejndome de la tesis de lo social concebido como compensacin porque, a pesar de que en el fondo me parece que contiene algunos elementos pertinentes, ella se presenta como muy reduccionista y simplificados en su voluntad por conseguir una explicacin impactante. Omite, por ejemplo, el hecho de que si el Estado ha desarrollado progresivamente una poltica social al cabo de la cual se ha convertido en lo que se ha llamado el Estado-Providencia, esto ha sido el resultado de la accin conjugada de varios tipos de grupos de presin o de movimientos sociales: los catlicos sociales que prolongan y desarrollan la beneficencia y la asistencia, los patronos esclarecidos que

ven en el paternalismo social una manera de asegurar una mano de obra que debe ser cada vez ms calificada, el movimiento obrero que se esforzaba por desarrollar una conciencia de clase en el seno del proletariado introduciendo formas de solidaridad organizada (las mutuales de ayuda, las cajas de jubilacin, etc.) y los republicanos, siempre con el ideal de las luces, queriendo que en materia social tambin, sobre la base del derecho y no de la buena voluntad, se desarrollen medidas sociales dirigidas a los desheredados. Lo social, tal como se perpeta hoy da, nace al menos de estas cuatro lgicas sociales contradictorias y opuestas, pero que coinciden en un compromiso del que surgen medidas concretas. Las cosas son entonces ms complejas de lo que hace suponer la alternativa presentada anteriormente. Para comprenderlo bien, me parece que es necesario disociar las polticas sociales en tres grandes conjuntos que caracterizan tres formas de relaciones de lo social y de lo econmico: las polticas sociales de legislacin, las polticas sociales de incitacin y las polticas sociales de gestin de problemas sociales.

I. LAS POLTICAS SOCIALES DE LEGISLACIN

Ellas forman los marcos sociales del funcionamiento econmico y social por su ca rcter jurdico legislador acerca de las condiciones sociales de la actividad econmica. Se establecen bajo la forma del derecho, es decir, por su carcter de obligatoriedad vlido para todo lo que constituye dere cho sin excepcin, sin otra modalidad de obtencin que el hecho de poder beneficiarse de ella -aqu me refiero a que se realiza sin procedimiento de adjudicacin que signifique una seleccin o la conformidad con ciertos valores. Estas polticas sociales estn orientadas en tres direcciones principales: a) El derecho del trabajo, que define las condiciones de venta de la fuerza de trabajo, lo que presupone un acceso potencial de todos al mercado de trabajo. Esto es, yo creo, la primera forma de poltica social. Es a partir de entonces que se puede hablar de lo econmico en el sentido moderno del trmino. El artculo de Robert Castel, titu lado "Lo social empieza en 1349" (en Les Cahiers de la Recherche sur le Travail Social, n" 16,1989), bajo un aspecto humors tico, subraya fuertemente esta idea. El de recho del trabajo es, por ejemplo, la legislacin acerca de la duracin del trabajo o, por ejemplo, la legislacin sobre los accidentes del trabajo. Franois Ewald demuestra particularmente en este punto el desplazamiento en las representaciones del riesgo cuando se ha pasado de la taita individual a la responsabilidad colectiva, lo que impuso una poltica de prevencin y una lgica de reparacin legal para el Es tado-Providencia. b) La proteccin social, que garantiza el mantenimiento en el Estado de la fuerza de trabajo, su mejoramiento o su renovacin. Se trata, por ejemplo, de los seguros sociales, de la jubilacin, de los seguros familiares. c) La educacin y la formacin, que permiten la constitucin de la fuerza de trabajo y de su adecuacin al mercado de trabajo. Estas tres formas de polticas sociales son de una importancia capital, porque sin ellas no habra organizacin estable de lo econmico. Por lo econmico quiero significar no una pura y simple explotacin de los recursos naturales y de la fuerza de trabajo con miras a un enriquecimiento exclusivo de una minora, a la manera como ha podido funcionar el capitalismo a principios del siglo XIX en Europa, sino una elevacin constante de la productividad y de la competividad nacional, un aumento continuo del producto interno bruto y por consiguiente un mejoramiento del nivel de vida medio.

Por lo tanto, la primera idea que quisiera subrayar aqu es que la organizacin econmica a escala nacional es indisociable de un marco legislativo de medidas sociales, no de las que acompaan el funcionamiento econmico sino de las que lo condicionan; por ejemplo en la actualidad, en un perodo de crisis y de fin del pleno empleo, qu sera del funcionamiento de lo econmico en los pases industrializados sin las polticas pblicas de formacin continua y de tratamiento social del desempleo. Las primeras permiten simultneamente, por una parte, la adaptacin de los asalariados a las nuevas caractersticas del mercado de trabajo y por consiguiente el crecimiento, o por lo menos el mantenimiento de la competividad de la empresa, y por otra parte, la promocin de los asalariados y su integracin en la empresa. Sin las segundas, no habra gestin de la mano de obra ni reestructuracin de las empresas como lo de muestra el caso de la siderurgia en Francia en los anos 1970 o como lo prefigura el libre mercado de 1993 en Europa. Estas polticas ofrecen las condiciones aceptables de una reconversin o de un retiro anticipado. Las mismas pueden ser desarrolladas y ampliadas por las propias empresas. El ejemplo de la operacin "nuevas calificaciones" con las empresas para impulsar nuevamente la productividad apoyndose en una reestructuracin de los puestos de trabajo a partir, no de las competencias certificadas sino del savoir-faire adquirido en la tarea, me parece una ilustracin muy ade cuada de estos procesos. Resumiendo entonces el primer punto, en cierta medida Donzelot tena razn: en efecto, podemos interpretar las polticas sociales como la resultante de la renuncia de la poblacin a una parte de sus revindicaciones de igualdad formal a cambio de un cierto nmero de ventajas sociales (condiciones de trabajo, proteccin social, educacin, etc.). Sin embargo, el esquema es ms complejo. Paradjicamente, estos derechos sociales se han convertido hoy en da en un elemento estructural indispensable para el funcionamiento de la economa, hasta el punto de que sin ellos la economa no podra existir; por supuesto, en la medida que sta quiera preservar o desarrollar su lugar en la economa internacional, con el fin de proseguir con su objetivo inicial de mantener o mejorar el ni vel de vida de la colectividad nacional. Quiero decir que paradjicamente, las polticas sociales, a pesar de que puedan parecer un lujo imposible a los ojos de ciertos de actores econmicos, constituyen hoy en da la condicin misma del desarrollo econmico.

II. LAS POLTICAS SOCIALES DE INCITACIN

Estas polticas caracterizan una concepcin diferente del rol del Estado cada vez ms frecuente en Europa. Las polticas no son ms centralizadas sino localizadas; son ms impuestas, pero al mismo tiempo negociadas. Ya no se trata ms, por lo tanto, de un Estado-Providencia estrictamente hablando, sino de un Estado-Animador. Se pasa a partir de aqu a un sistema de contractualizacin de las polticas sociales, lo cual permite hablar de programas sociales con socios institucionales: regiones, municipalidades, actores econmicos, etc. El financiamiento ya no es soportado totalmente por el Estado, sino que se concibe como una participacin incitativa que supone que los dems actores institucionales van a sostener financieramente el programa social. Esta gestin, diferente de las polticas sociales no significa un reemplazo de una forma por otra, sino mucho ms: la puesta en prctica de modalidades complementarias de las polticas sociales de incitacin, que se inscriben como un complemento de las polticas sociales de legislacin. Estas polticas sociales de legislacin cumplen un papel diferente en el mbito de lo econmico, funcionando como un dinamizador en el marco de situaciones socio-econmicas delicadas. Ellas constituyen un soporte activo de la concentracin de las energas institucionales para afrontar una situacin problemtica, con una iniciativa para sostener financieramente la realizacin del proyecto.

Ello significa que estas polticas sociales presentan en realidad tres caractersticas particulares que las diferencian, por lo tanto, de un derecho social: - Son puntuales. Se trata de operaciones de plazo limitado, pudiendo ser reconducibles. Es en este sentido que se puede hablar de programas sociales. -Son localizadas. Nunca se realizan a es cala nacional, sino que se trata siempre de un territorio muy circunscripto. Esto constituye una condicin sine qua non, ya que se trata de reunir energas y voluntades institucionales para manejar un problema que a menudo se refiere al desarrollo regional. -Son facultativas. No tienen un carcter obligatorio; no son implementadas hasta que no surja una dinmica muItiinstitucional local. Nos encontramos aqu en un esquema influenciado por el neoliberalismo que restituye, por medio de la descentralizacin de las competencias y de la autoridad, una capacidad de accin y de eleccin a los actores. Sin embargo, el Estado sigue sien do la fuerza motriz. La existencia de estas polticas sociales de incitacin es importante para la econo ma en la medida que sta, precisamente, se encuentra confrontada con problemas de involucin, de repliegue sobre s misma y de no-desarrollo. La funcin de estos programas es la de participar y dar un nuevo impulso al desarrollo econmico y social para evitar una pauperizacin colectiva. Uno de los ejemplos de una accin de este tipo es la operacin SEPIA (Sector Experimental de Programacin Innovadora para las Personas de Edad), que se ha desarrollado recientemente en Francia, en colaboracin con el Estado, las colectividades regionales y las municipalidades econmicas, para luchar contra el abandono de las reas rurales por medio del acondicionamiento de viviendas vacas en los centros poblados para las personas de edad, manteniendo as, por una parte, una fuerza de consumo potencial que permite la subsistencia del pequeo comercio, y por otra parte, creando una demanda de trabajo para las pequeas empresas encargadas de la restauracin y adaptacin de estas viviendas. Al mismo tiempo, esta operacin permite evitar las cargas demasiado pesadas de los ancianatos para las personas de edad. La segunda idea que debemos recordar es la siguiente: las polticas sociales funcionan en este segundo caso como sustituto de la economa cuando sta, a menudo por razones internas de su propia lgica, se muestra desfalleciente al punto de generar entropa. Las polticas sociales dan un nuevo impulso a la economa en los sectores en los cuales, en un plazo determinado, su propio desarrollo amenazara con provocar efectos contraproducentes para toda la colectividad. Ellas realizan esto por medio de la movilizacin de las fuerzas vivas de un territorio, sin generalizacin ni obligacin. El esquema contractual constituye en este caso la garanta del xito de la poltica social y de sus efectos en la red social y econmica.

III. LAS POLTICAS DE GESTIN DE LOS PROBLEMAS SOCIALES

El tercer tipo de polticas sociales ca racteriza una relacin diferente entre lo eco nmico y lo social, en donde se conjugan la prevencin y la reparacin. En este caso lo que est en juego es muy sencillo: evitar una dualizacin de la sociedad y una desafiliacin de todo un conjunto de grupos sociales, que por una u otra razn se encuentran fuera del circuito "produccin-consumo". Estas polticas de gestin de los problemas sociales estn dirigidas por lo tanto hacia poblaciones definidas para permitirles, por medio de subsidios financieros, sesiones de formacin o modalidades de revalorizacin de s mismos, conservar un contacto con la sociedad en lo que ella tiene de instituido y formal (este es el papel del Ingreso Mnimo de Insercin en Francia). Ellas estn dirigidas por consiguiente hacia los grupos tnicos, mujeres solas con nios, ex-presidiarios, desempleados por

largo tiempo, etc.; en otras pa labras, hacia todo grupo caracterizado por una situacin de pobreza crtica. No me refiero aqu a las polticas de lucha contra la delincuencia, en la medida que ellas se encuentran a medio camino entre la poltica social y la poltica de seguridad, a pesar de que su caso podra ser muy interesante. El hecho de que estas polticas estn orientadas hacia los grupos poblacionales pauperizados, resulta evidentemente de la lgica de reparacin, (de los efectos del funcionamiento econmico, pero tambin en forma ms general, de la modernidad misma, con sus exigencias de racionalidad y sus consecuencias sobre la destruccin de las solidaridades primarias, familiares, vecinal o tnica),pero estas medidas resultan tambin de una lgica de prevencin para evitar una ruptura en dos de la sociedad. Es ah que se encuentra lo que est en juego, y en este sentido estas polticas sociales son fundamentales. No solamente ellas alivian las situaciones ms que problemticas para todo un conjunto de la poblacin, sino que adems son vitales para el conjunto de la sociedad y de la economa. La dualizacin significara que la parte activa de la poblacin privilegiada debera soportar los costos de mantenimiento de la otra parte de la poblacin, lo que afectara seriamente la dinmica econmica de la nacin. La tercera idea que quisiera adelantar es la siguiente: las polticas de gestin de los problemas sociales son esenciales, no porque se trate de una forma de asistencia pblica o de compra de la capacidad revolucionaria de los desheredados, sino porque constituyen un medio de mantener un vnculo para que los ms desheredados puedan acceder al mercado de trabajo, y por lo tanto participar en el desarrollo econmico y beneficiarse de ello. Heme aqu en la etapa final de mi conferencia. Mi conclusin parecer algo provocadora, pero me parece que resume lo esencial de mi tema. Soy profesor universitario, vivo con un relativo confort, tengo la oportunidad de en contrarme hoy en Venezuela, y puedo seguir manejando por telfono los asuntos del departamento de sociologa del cual soy responsable en mi universidad, y enterarme del estado de la salud de mi familia. Un habitante de los ranchos se muere de hambre, no tiene futuro y vive en condiciones inhumanas. Uno vende su fuerza de trabajo en un marco formal, el otro no; en el mejor de los casos, trabaja en el sector informal de la economa, lo que quiere decir, sin derechos sociales. Por medio de esta comparacin caricaturesca quisiera solamente atraer su atencin hacia el hecho de que las relaciones entre lo social y lo econmico giran siempre en torno a la cuestin de la venta de la fuerza de trabajo. Esta es, paradjicamente, la condicin de la modernidad y por lo tanto, para una buena parte de la poblacin, el nico medio de acceso y de aprovechamiento de las condiciones de confort que sta ofrece. El sistema de salarios es, en este sentido, un elemento central de nuestra sociedad. Slo que falta todava: a) Que todos puedan acceder. b) Que las condiciones del sistema de salarios sean reguladas en beneficio de los trabajadores y de la economa global (legislacin de trabajo, proteccin social, formacin) y que exista un aparato estatal para el respeto de esta legislacin social. Lo peor sera, por supuesto, vender su fuerza de trabajo en el mercado formal sin beneficiarse de los derechos sociales. b) Que el ejercicio del sistema de salarios participe en la dinmica colectiva, lo que quiere decir que el sistema no sea slo una explotacin pura y simple de la fuer za de trabajo, sino un medio de insercin en la vida econmica, poltica y social. No sera esto, de hecho, uno de los objetivos fundamentales de las polticas sociales?

Fundacin ESCUELA DE GERENCIA SOCIAL DIRECTORIO JUNTA DIRECTIVA PRESIDENTE CLEMY MACHADO DE ACEDO PRINCIPALES HELENA FEIL (COPRE) BERNARDO KLIKSBERG (Ministerio de la Familia) BORIS ECHERMAN (CORDIPLAN) RAMN PIANGO (Ministerio de Educacin) BARTOLOM FINIZO LA (Ministerio de Sanidad y Asistencia Social) SUPLENTES ANTONIO QUINTN (COPRE) TRINO MRQUEZ (Ministerio de la Familia) NORMA GMEZ (CORDIPLAN) ALEJANDRO ZAHLOUT (Ministerio de Educacin) LEONARDO ANSELMI (Ministerio de Sanidad y Asistencia Social) CLEMY MACHADO DE ACEDO Presidente FEGS ENRIQUE RODRGUEZ Director da Investigacin y Asistencia Tcnica YONAIDE SNCHEZ Directora da Docencia SIXTA ADRIN Directora Centro da Informacin y Documentacin (CIDEGS) ZULAY PAEZ Directora DE administracin y Servicios MARCELA PEREIRA Coordinadora de Relaciones Interinstitucionales