SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales Expediente No.

06-1761 Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 21 de noviembre de 2006, la abogada Lorena Josefina Viera Trejo, inscrita en el Instituto de Previsin Social del Abogado bajo el N 28.304, actuando en su carcter de apoderada judicial del Alcalde del Municipio San Cristbal del Estado Tchira, ciudadano WILLIAM GERARDO MNDEZ GUERRERO, titular de la cdula de identidad N 5.643.282, interpuso accin de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), sancionada por el Concejo Municipal de San Cristbal el 9 de agosto de 2006, promulgada y publicada el 5 de septiembre de 2006, en la Gaceta Municipal Extraordinaria N 061, del referido Municipio. El 28 de noviembre de 2006, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se design ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carcter suscribe el presente fallo. Por decisin del 10 de abril de 2007, se admiti el recurso propuesto, estimando que el mismo se tramitara por el procedimiento de colisin, de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), sancionada por el Concejo Municipal de San Cristbal el 9 de agosto de 2006, promulgada y publicada el 5 de septiembre de 2006, en la Gaceta Municipal Extraordinaria N 061, con la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. El 12 de abril de 2007, se pas el expediente al Juzgado de Sustanciacin. Por diligencia del 2 de mayo de 2007, ratificada el 9 de ese mismo mes y ao, la abogada Aiza Mercedes Rojas Carrizo, inscrita en el Inpreabogado con el N 44.288, consign el poder que acredita su condicin de mandataria de la Alcalda del Municipio San Cristbal del Estado Tchira. El 15 de mayo de 2007, el Juzgado de Sustanciacin orden la prctica de las notificaciones respectivas. El 31 de julio de 2007, se agreg a los autos el Oficio N 5790-623 del 28 de junio de 2007, emanado del Juzgado Tercero de los Municipios San Cristbal y Torbes de la Circunscripcin Judicial del Estado Tchira, anexo al cual remiti las resultas de la notificacin del Alcalde del Municipio San Cristbal. El 20 de septiembre de 2007, se agregaron las notificaciones del Fiscal General de la Repblica, del Sndico Procurador Municipal del Municipio San Cristbal y del Presidente del Concejo Municipal del referido ente. Por diligencias del 25 de octubre, 15 de noviembre, 6 y 19 de diciembre de 2007, 9 y 17 de enero, 7 y 20 de febrero y 26 de marzo de 2008, la parte actora solicit remitir el expediente a la Sala para continuar el procedimiento. El 16 de abril de 2008, el Juzgado de Sustanciacin orden remitir el expediente a la Sala a los fines de la decisin correspondiente. El 22 de abril de 2008, se recibi el expediente en Sala y se ratific la ponencia en el Magistrado Arcadio Delgado Rosales.

I ESCRITO CONTENTIVO DEL RECURSO DE COLISIN Comenz por sostener que el Instituto Municipal de Ferias, Turismo y Recreacin (IAMFETUR) fue creado segn Ordenanza del 21 de agosto de 2003, que derog la Ordenanza que regulaba el Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin. Asimismo, sostuvo que el 9 de agosto de 2006 fue sancionada la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin, Turismo y Artesana Municipal (IAMFISS), objeto de impugnacin. Que la legitimacin activa deriva de la condicin de Alcalde del recurrente; por ende, como primera autoridad de ese Municipio. Denunci la violacin del principio de seguridad jurdica, cuando en la Ordenanza aqu impugnada se pretende invadir ilegalmente la naturaleza y funciones del Ejecutivo Municipal, su iniciativa en la potestad organizativa, y sus competencias, aqu aparece configurada la falta de seguridad jurdica en el contexto normativo del Municipio San Cristbal, situacin que se agudiza ante la proximidad de la Feria Internacional de San Sebastin en enero de 2007, la cual se ver afectada por la aplicacin de la Ordenanza impugnada. Denunciaron la violacin del principio de legalidad respecto de la competencia del Gobierno Municipal en materia de Institutos Autnomos Municipales, de la manera siguiente:
Los Institutos Autnomos constituyen una forma jurdica de derecho pblico para la descentralizacin administrativa funcional. En Venezuela se regulan en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, en los artculos 95 al 99. Estn ubicados en dicha Ley en el ttulo IV relativo a la `desconcentracin de la descentralizacin funcional, es decir que su objeto es atribuirle a esta unidad determinadas competencias y la responsabilidad de ejecutarlas. Estamos en presencia de un rgano administrativo que debe ser dirigido por la Administracin. En el caso que nos ocupa y en el contexto municipal, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal refiere a estos Institutos expresamente en el artculo 72. Pero este artculo se encuentra en el Ttulo III, Captulo II, referido a que los municipios pueden elegir el modo de gestin que consideren ms conveniente para el gobierno y la administracin de sus competencias (art. 69), y pueden hacerlo mediante formas de descentralizacin funcional. En conclusin la competencia de este asunto corresponde al gobierno del municipio, a su poder ejecutivo, es decir, al Alcalde. Con base en lo anterior la LOPPM establece en el artculo 72 la iniciativa para dar vida a estas figuras de descentralizacin del municipio en el Alcalde, con la concurrencia de opinin de otros rganos del poder pblico Municipal. En efecto, dicho artculo establece: (omissis) En efecto, ya se ha producido una reforma total, se ha diseado un nuevo Instituto de feria (sic), el Concejo Municipal tena que haber cumplido con esta disposicin expresada en materia municipal. Al no hacerlo se desnaturaliza la iniciativa para la creacin de esta figura descentralizada en el contexto administrativo municipal.

Que se ha producido una reforma total de la ordenanza impugnada y no parcial, ya que se le ha cambiado el nombre del Instituto (art. 1) con una connotacin dirigida a la artesana como dimensin popular que requiere un tratamiento mucho ms especial y directo de las autoridades locales, se le han otorgado nuevas competencias al Instituto creado (art. 6) y se elimina lo referente a la recreacin, se determina lo referente a la adscripcin del Instituto a la Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Alcalda (art. 7) (sic), se modifica radicalmente la forma de nombrar a los directores introduciendo la intervencin del Concejo, interfiriendo de esa manera en la competencia del Alcalde (art. 22) (sic), se fija la dieta de los directores en unidades tributarias (art. 22), se elimina el artculo que estableca el carcter de Instituto Autnomo de la entidad, se efectan la transferencia de bienes que conforman el inventario de IAMFETUR y se establece la

adecuacin al plan operativo anual presupuestario (art. 37) (sic), etc. As las cosas, ciudadanos magistrados, estamos en presencia de una reforma total del Instituto que ameritaba el cumplimiento del procedimiento para su constitucin previsto en la LOPPM (sic) y que, como aqu se ha explicado, no se ha cumplido por el Concejo Municipal. Denunci el vicio de falso supuesto ya que las normas sealadas no facultan al Concejo Municipal para intervenir en la designacin de los miembros directivos del instituto y dems distorsiones. Adems es de repetir que no se est en presencia de una reforma sino de una nueva ordenanza que crea un nuevo instituto. Aleg la violacin del derecho a la participacin ciudadana, por la ausencia de consulta de la ordenanza impugnada conforme lo prev el artculo 54 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. Solicit como medida cautelar, conforme lo dispone el prrafo 11 del artculo 19 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia y 588 del Cdigo de Procedimiento Civil, la suspensin mientras dure el proceso, de la ordenanza objeto de impugnacin. Finalmente, solicit la declaratoria de nulidad de la ordenanza impugnada y que se declare la vigencia de la Ordenanza que Regula el Instituto Autnomo Municipal de Ferias, Turismo y Recreacin (IAMFETUR), publicada en la Gaceta Oficial Municipal del 16 de junio de 2005. II MOTIVACIN PARA DECIDIR En el caso bajo estudio se ejerci un recurso por colisin de normas entre el dispositivo contenido en el artculo 72 de la Ley Orgnica de Poder Pblico Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N 38.204 del 8 de junio de 2005, reformada en la Gaceta Oficial N extraordinaria 5.806 del 10 de abril de 2006 y reimpresa por error material en la Gaceta Oficial N 38.421 del 21 de abril de 2006 y la normativa prevista en los artculos 1, 6, 7, 22 y 37 de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), sancionada por el Concejo Municipal de San Cristbal el 9 de agosto de 2006, promulgada y publicada el 5 de septiembre de 2006 en la Gaceta Municipal Extraordinaria N 061. En tal sentido, resulta oportuno reiterar lo expuesto por esta Sala Constitucional en cuanto al recurso por colisin entre disposiciones legales. En sentencias de esta Sala Constitucional del 25 de abril de 2000 (Casos: Julio Dvila Crdenas) y 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), en cuanto al procedimiento del denominado recurso de colisin, cabe sealar que no existan disposiciones procedimentales relativas a esta materia, salvo la referencia del artculo 135 de la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que aluda a la reduccin de lapsos y a la eliminacin de las etapas de relacin e informes, cuando el asunto fuera de mero derecho. Para aclarar la situacin, la Sala, en el caso Carlos Brender, determin el procedimiento a seguir, tomando en consideracin ...que en el recurso de colisin de leyes la funcin del rgano jurisdiccional se reduce concretamente a establecer una comparacin de las normas legales sobre las cuales versa el recurso, y, en el caso de que ste rgano jurisdiccional estime que sta se plantea entre ellas, declarar cual debe prevalecer.... Por su parte, en la sentencia dictada el 25 de abril de 2000 (Caso: Julio Dvila Crdenas), se estableci:
...que la colisin de normas parte de la existencia de diferentes disposiciones que estn destinadas a regular en forma diferente una misma hiptesis. De all que, este recurso implica la aplicacin de los siguientes criterios interpretativos: a) Puede plantearse cuando la presunta colisin se da entre cualquier tipo de normas, e incluso tratarse de diferentes disposiciones de un mismo texto legal. b) El conflicto de normas se manifiesta cuando la aplicacin de una de las normas implica la violacin del objeto de la otra norma en conflicto; o bien, cuando impide la ejecucin de la misma.

c) No se exige que exista un caso concreto de conflicto planteado, cuya decisin dependa del predominio de una norma sobre otra; sino que el conflicto puede ser potencial, es decir, susceptible de materializarse en cualquier momento en que se concreten las situaciones que las normas regulan. d) No debe confundirse este recurso con el de interpretacin, previsto en el numeral 6 del artculo 266 de la Constitucin de 1999 y en el ordinal (sic) 24 del artculo 42 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. e) No se puede pretender que a travs de este mecanismo se resuelvan cuestiones de inconstitucionalidad....

Atendiendo a lo antes expuesto, toca a la Sala determinar si -en el presente caso- existe la colisin entre las leyes a que ha hecho referencia el recurrente. A tal efecto, observa: La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N 38.421 del 21 de abril de 2006, establece en su artculo 72, que: La creacin de institutos autnomos slo podr realizarse dada la iniciativa reservada y debidamente motivada del alcalde o alcaldesa, mediante ordenanza. La creacin de sociedades, fundaciones o asociaciones civiles municipales ser dispuesta por el alcalde o alcaldesa mediante decreto con autorizacin del Concejo Municipal. En todo caso, deber constar en el procedimiento de creacin la opinin previa del sndico procurador o sndica procuradora y del contralor o contralora municipal. Observa la Sala que dicha ley precepta como Disposicin Derogatoria, lo siguiente: Artculo 295: () Quedan derogadas todas las ordenanzas y dems instrumentos jurdicos municipales vigentes que contravengan lo establecido en esta Ley. Por su parte, la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), sancionada por el Concejo Municipal de San Cristbal el 9 de agosto de 2006, promulgada y publicada el 5 de septiembre de 2006 en la Gaceta Municipal Extraordinaria N 061, en su parte pertinente, dispone:
Artculo 1: Se modifica el nombre del Instituto Autnomo Municipal de Ferias Turismo y Recreacin (IAMFETUR), el cual se denominar INSTITUTO AUTNOMO MUNICIPAL FERIA INTERNACIONAL DE SAN SEBASTIN, TURISMO Y ARTESANA MUNICIPAL el cual podr identificarse con las siglas IAMFISS` .

En este contexto, el artculo 6 de la referida ordenanza establece en 35 cardinales, las competencias del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), as:
Artculo 7: El instituto estar adscrito a la Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Alcalda del Municipio. Artculo 22: El Directorio del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), estar integrado por TRES (03) Miembros, PRESIDENTE O PRESIDENTA, VICEPRESIDENTE O VICEPRESIDENTA Y DIRECTOR EJECUTIVO O DIRECTORA EJECUTIVO, los cuales sern designados por el alcalde o Alcaldesa, quien deber proponer al Concejo Municipal una terna por cada directivo, acompaada de los soportes acadmicos y de cualquier otro orden que sustente sus postulaciones y el Concejo Municipal deber pronunciarse dentro de los quince das continuos siguientes a favor de las postulaciones presentadas; Cuando el Concejo Municipal no apruebe tal designacin, deber hacerlo mediante acto explcito y motivado, en defecto de lo cual, el alcalde o alcaldesa podr designarlos (sic) a quienes estime ms apropiado (sic) dentro de la terna de postulados. PARGRAFO PRIMERO: El Directorio podr designar fuera de su seno UN SECRETARIO O SECRETARIA EJECUTIVO sin voz ni voto, cuyas funciones sern establecidas mediante el Reglamento de Funcionamiento.

PARGRAFO SEGUNDO: Los Miembros del directorio percibirn UNA DIETA MENSUAL de la siguiente manera: Presidente o Presidenta; cincuenta unidades tributarias (50 UT), vicepresidente o vicepresidenta cuarenta y cinco unidades tributarias (45 ut), y el Director o directora Ejecutiva cuarenta unidades tributarias (40 ut) por el cumplimiento de un mnimo de seis reuniones . Artculo 37: Los bienes muebles o inmuebles que conforman el inventario del IANFETUR as como los crditos y dbitos acumulados en el ejercicio de sus funciones pasarn al (IAMFISS), dentro de los treinta (30) das, contados a partir de la entrada en vigencia de esta reforma Parcial, se adecuarn al plan operativo anual y su ejecucin presupuestaria.

Como ha precisado, las facultades de esta Sala en la materia se circunscriben a determinar, con base en la Constitucin y los principios generales del derecho, cul es la norma que debe prevalecer, partiendo de la premisa de que no puede haber disposiciones que conduzcan a soluciones contradictorias entre s. La resolucin de conflictos normativos es una labor de interpretacin comn a cualquier operador jurdico, pues todos estn en la necesidad de precisar, ante eventuales colisiones, la norma que resulta aplicable, con la salvedad de que esta Sala tiene el poder de que su declaracin tenga carcter vinculante y, en consecuencia, deba ser seguida por todo aquel que, en un momento dado, se enfrente al dilema de aplicar una u otra norma. A partir del fallo de esta Sala, entonces, el dilema desaparece: ya no habra conflicto, pues la sentencia decide cul debe prevalecer. Es un caso tpico de sentencia declarativa de certeza, pues elimina la incertidumbre sobre una situacin controvertida, y lo hace de manera definitiva. Si la nica diferencia entre la respuesta que d esta Sala al conflicto planteado y la que pueda proporcionar cualquier operador jurdico consiste en el efecto de la declaratoria, es obvio que la determinacin de la norma de aplicacin preferente puede surgir de la labor interpretativa conforme a los conocidos principios hermenuticos que recoge el Cdigo Civil, texto positivo que, en buena parte de sus disposiciones iniciales, no es sino el reflejo de los principios generales del derecho, aplicables aun sin establecimiento legal. Entre esos principios se destaca la imposibilidad de que la aplicacin de una norma implique la violacin del objeto de otra norma jerrquicamente superior. En el caso de autos se denuncia la violacin por la Ordenanza cuestionada, de la exigencia de la iniciativa del Alcalde y de la opinin previa del Sndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal en el proceso de creacin de un instituto autnomo, lo cual es requerido por el artculo 72 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. Debe, por tanto, analizarse si el contenido de esta disposicin legal est en contradiccin con la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), ya que en criterio del recurrente, dicha ordenanza es una reforma total de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal de Ferias, Turismo y Recreacin (IAMFETUR) y por ende se estaba creando un nuevo instituto autnomo, sin participacin del Alcalde y de las otras autoridades municipales enunciadas en la norma aludida con anterioridad. Ahora bien, esta Sala aprecia que las normas presuntamente en conflicto no regulan el mismo supuesto; y, en consecuencia, mal podra hablarse en este caso de colisin de normas. En efecto, es claro que el artculo 72 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal es aplicable a una nueva situacin fctica que implique la creacin ex-novo de un Instituto Autnomo Municipal. Sin embargo, del anlisis efectuado por esta Sala de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS) de 2006 y de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal de Ferias, Turismo y Recreacin (IAMFETUR) de 2005, no se advierte que la primera sea una reforma total de la anterior, pues se limita tal reforma al cambio de nombre del Instituto Autnomo

Municipal de Ferias, Turismo y Recreacin (IAMFETUR), por el de Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), as como a la ampliacin de sus competencias y su adscripcin, pero no modifica aspectos esenciales como los inherentes a que ambos institutos tienen por objeto declarar de utilidad pblica, social y turstica la Feria Internacional de San Sebastin en el Estado Tchira (artculo 2 de ambas ordenanzas). En cuanto a la supuesta colisin de la Ordenanza y el artculo 54 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en cuanto a la supresin de la competencia del Alcalde para la designacin de los Directores del instituto autnomo municipal, la misma no sera procedente, pues el Alcalde mantiene esa competencia, pero necesita la aprobacin del Concejo Municipal de una terna propuesta, no existiendo colisin entre ninguna de las normas invocadas, pues es la Ordenanza de creacin de un instituto autnomo la que indica esa forma de designacin. En todo caso, el punto central es la modificacin total o parcial de la Ordenanza y la necesidad de intervencin del Alcalde en el proceso de formacin. Respecto del alegato de la falta de participacin ciudadana en el proceso de elaboracin de la norma, el mismo no encuadra dentro del supuesto de una colisin de norma, en virtud de que tal exigencia no est contenida en ninguna de las normas colisionadas, por lo que el mismo resulta igualmente improcedente, y as se declara. Planteadas as las cosas, tanto de las motivaciones expuestas supra como del criterio anteriormente transcrito, no cabe duda para esta Sala de que en el caso de autos no existe colisin entre las normas contenidas en los artculos 1, 6, 7, 22 y 37 de la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS) y lo previsto en el artculo 72 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en el supuesto sealado por el recurrente, ya que, la reforma de la ordenanza no fue total sino parcial, y del texto modificado no se evidencia la creacin original de un Instituto Autnomo Municipal sino el cambio de su denominacin, motivo por el cual no se requera de la iniciativa reservada y debidamente motivada del alcalde o alcaldesa y la previa opinin de las autoridades invocadas en el referido articulado. As se decide. DECISIN Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la Repblica por autoridad de la ley, declara que NO HA LUGAR al recurso de colisin de leyes incoado por la abogada Lorena Josefina Viera Trejo, actuando en su carcter de apoderada judicial del Alcalde del Municipio San Cristbal del Estado Tchira. ciudadano WILLIAM GERARDO MNDEZ GUERRERO, entre la Ordenanza del Instituto Autnomo Municipal Feria Internacional de San Sebastin y Artesana Municipal (IAMFISS), sancionada por el Concejo Municipal de San Cristbal el 9 de agosto de 2006, promulgada y publicada el 5 de septiembre de 2006, en la Gaceta Municipal Extraordinaria N 061 y el artculo 72 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. Publquese y regstrese. Archvese el expediente. Dada, firmada y sellada en el Saln de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 14 das del mes de agosto de dos mil ocho. Aos: 198 de la Independencia y 149 de la Federacin. La Presidenta, Luisa Estella Morales Lamuo El Vicepresidente, Francisco Antonio Carrasquero Lpez Jess Eduardo Cabrera Romero Magistrado Pedro Rafael Rondn Haaz Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrn Magistrado Carmen Zuleta de Merchn Magistrada Arcadio Delgado Rosales Magistrado-Ponente El Secretario, Jos Leonardo Requena Exp. 06-1761 ADR