Mdulo 2 La Estrategia de Gobierno Electrnico como un Proyecto de Pas, Provincia y/o Municipio

Luego de avanzar en los primeros conceptos sobre Gobierno Electrnico, a lo largo del segundo Mdulo buscaremos aportarle los elementos conceptuales necesarios para el desarrollo de una Estrategia de Gobierno Electrnico, tratando de detallar el por qu de la necesidad de contar con una estrategia de este tipo y resaltando las primeras ideas acerca de cmo y por dnde empezar a realizar este trabajo. 1. Estrategias de Gobierno Electrnico 1.1 Su Relacin con la Nocin de Poltica Pblica 1.2 Su Naturaleza Poltica y la Necesidad de Consenso 1.3 El Ejercicio de Poder y sus Acciones 2. Estrategia de Gobierno Electrnico y Estructuras de Organizacin 2.1 Agencia de Sociedad de la Informacin (ASI) 3. reas de Alto Impacto en el mbito del Gobierno Electrnico 3.1 Obstculos Prcticos 4. Sitios de Inters 5. Preguntas para el Foro

1. Estrategias de Gobierno Electrnico

Customer-centered government is not a fantasy or an oxymoron but a practical possibility. El gobierno centrado en los destinatarios no es una fantasa idealista, sino una posibilidad prctica

Parmetros claros de evaluacin, esquemas de revisin y ajuste que permitan a las polticas pblicas actualizarse y adaptarse dinmicamente a las necesidades. Estrategia de comunicacin y difusin que informe a los actores sociales acerca del proceso de adopcin e implantacin de las polticas Mecanismos claros de consenso y legitimacin de los componentes de la poltica pblica a adoptar

Profundo conocimiento, por parte de los tomadores de decisin (policymakers), de las variables econmicas, sociales y polticas internas, y eventualmente externas, que tengan relacin con la materia de la poltica a adoptar

Definicin de esquemas de participacin de los sectores involucrados, que pueden incluir agencias del estado, sector privado y organizaciones

Los mencionados son slo algunos de los elementos importantes dentro del complejo proceso de adopcin y legitimacin de polticas pblicas que buscan consolidarse como un proyecto de pas y no caer en la clasificacin comn de polticas coyunturales caracterizadas por su impacto limitado. Sin embargo, los elementos descritos adquieren caractersticas peculiares cuando las polticas pblicas a incorporar involucran a las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC), especialmente en el desarrollo de Estrategias de Gobierno Electrnico. A lo largo de este segundo Mdulo procuraremos relacionar las nociones y conceptos bsicos de Gobierno Electrnico que analizamos en el Mdulo 1 y su estructuracin como poltica pblica.

1.1. Su relacin con la Nocin de Poltica Pblica En algunos pases desarrollados, el proceso de incorporacin de TIC en los procesos gubernamentales comenz en los inicios de la dcada de los 90. Estados Unidos por ejemplo, uno de los pioneros en estos temas, inici oficialmente una agresiva estrategia de Gobierno Electrnico con el lanzamiento del programa National Performance Review (NPR) en 1993 y rebautizado en 1998 como National Partnership for Reinventing Government, en la administracin del Presidente Clinton y bajo el liderazgo del Vicepresidente Gore. Desde entonces Estados Unidos ha mantenido el liderazgo en la materia. Recientemente el Presidente Barack Obama, a pocos das de asumir el cargo, emite un Memorndum sobre Transparencia y Gobierno Abierto dirigido a los Jefes de los Departamentos Ejecutivos y Agencias para elaborar una directiva de open government. Este documento seala tres cualidades fundamentales a alcanzar por el Gobierno bajo su administracin: debe ser transparente, debe ser participativo y debe ser colaborativo. Puede completar la informacin consultando el contenido del Memorndum en el Blog de la Casa Blanca: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/ Es difcil delimitar periodos de evolucin de un sistema complejo como son los sistemas de gestin o administracin pblica. Las nuevas tendencias surgen en los pases de vanguardia y conviven con sectores ms rezagados. En otras regiones las mismas ideas nunca llegan a instalarse o lo hacen de forma muy retardada. Aunque todava nos encontramos en un periodo de incertidumbre sobre el rumbo que puede tomar la evolucin de los sistemas de gestin pblica en los pases ms avanzados en la materia, a partir de la implementacin de estrategias de Gobierno Electrnico cabe decir que se estn produciendo cambios irreversibles, tanto hacia el interior de los gobiernos como en su relacin con los ciudadanos y sobre todo en la forma de abordar los problemas sociales ms acuciantes y que persisten desde hace dcadas. La era de la gobernanza digital ofrece quizs una oportunidad nica para lograr cambios sustanciales en materia tecnolgica, organizativa, cultural y social 1 . Si bien la mayora de nuestros pases ya han incursionado en la puesta en marcha de iniciativas de Gobierno Electrnico, los avances han sido variables entre los pases de la regin. Algunos han transitado el camino necesario para que la estrategia de Gobierno Electrnico se consolide institucionalizndose, sobreviviendo a los cambios polticos o incluso alcanzando buenas posiciones en los rnkings ms difundidos de e-Gobierno. Otros pases, sin embargo, han visto
Dunleavy, P. ,Margetts, H., Bastow S., and Tinkler, J. New Public Management Is DeadLong Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory Advance Access published on July 1, 2006, DOI 10.1093/jopart/mui057. J Public Adm Res Theory 16: 467-494.
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truncado sus esfuerzos por carecer de recursos financieros suficientes o por no haber logrado el apoyo poltico indispensable para que sus planes de Gobierno Electrnico se consolidaran como una poltica pblica de pas. Desde su creacin, la Red de Gobierno Electrnico de Amrica Latina y Caribe (Red GEALC), con el apoyo de ICA-IDRC y CIDA-ACDI, trabaja para promover la cooperacin horizontal entre los pases de Amrica Latina y Caribe y facilitar el intercambio de soluciones y expertos en Gobierno Electrnico. Entre otras acciones ha dotado a los pases de la regin que la integran de una gran variedad de instrumentos de apoyo como los numerosos talleres de colaboracin e intercambio y otros mecanismos que favorecen la generacin y diseminacin de conocimiento en el rea de Gobierno Electrnico. La reunin celebrada en Montevideo, Uruguay, en marzo de 2009, que cont con la participacin de los Ministros y Altas Autoridades de Gobierno Electrnico, responde a la prioridad necesidad de crear un espacio de dilogo poltico hemisfrico en el mbito de Gobierno Electrnico. Sin perjuicio de las definiciones de Gobierno Electrnico que hayamos trabajado en nuestras discusiones de Foro y en el Mdulo anterior, al asociar este concepto al de poltica pblica nos referiremos al Gobierno Electrnico como: Un conjunto coordinado de estrategias y acciones que emprende el Estado, a travs de sus diferentes instancias, para integrar Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) a los procesos gubernamentales con el objetivo de generar mayores niveles de eficiencia en la administracin, control y transparencia en la toma de decisiones y participacin ciudadana. Resulta importante analizar cada uno de los elementos de esta definicin propuesta y vincularlo con las nociones de poltica pblica y proyecto de pas para entender algunos de los requisitos que debe cumplir el conjunto de iniciativas desplegadas.

Conjunto coordinado

Cuando hablamos de un proyecto o iniciativa especfica de manera aislada, no nos referimos a un ejemplo adecuado de Gobierno Electrnico sino a un proyecto de tecnologa ms del sector pblico, como han existido muchos en las ltimas dcadas. Las iniciativas en este campo, para merecer ser catalogadas como poltica pblica de Gobierno Electrnico, deberan preferiblemente responder a una estrategia nacional con visin, misin y objetivos claros en donde todos los esfuerzos por integrar las TIC al Estado sean debidamente coordinados por la agencia responsable de la definicin de polticas pblicas referidas a la Sociedad de la Informacin o Sociedad del Conocimiento (en adelante nos referiremos a esta agencia como ASI). Los distintos proyectos que integran TIC a los procesos gubernamentales constituyen una parte fundamental del Gobierno Electrnico, sin embargo existen un conjunto de estrategias tales como la estructuracin de las ASI y dems ajustes organizacionales e institucionales, la definicin de estndares y normas tcnicas para el desarrollo de proyectos, los procesos de legislacin y regulacin en materia de tecnologa, entre otros asuntos complementarios que componen tambin el Gobierno Electrnico.

Estrategias y acciones

Estado a travs de sus diferentes instancias

Si bien es cierto que el Ejecutivo y las agencias del gobierno central (nacionales / federales) suelen ser los impulsores de importantes iniciativas consideradas de Gobierno Electrnico, este concepto abarca tambin a todos los otros poderes del Estado (Legislativo, Judicial, Electoral), a la fuerza pblica (fuerzas armadas y polica), gobiernos locales y organismos descentralizados o autnomos. El Gobierno Electrnico, concebido como proyecto de pas, es el conjunto de iniciativas impulsadas por todos estos organismos que forman un Estado.

Integrar Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) a los procesos gubernamentales

El concepto de integracin es importante porque denota una accin que demanda la atencin y consideracin de procesos burocrticos y estructuras institucionales preexistentes a las que se incorporan las TIC. Existe una tendencia a considerar al Gobierno Electrnico exclusivamente como la presencia de agencias pblicas en la Web (Internet) cuando en realidad esa es tan solo una de las expresiones de entre los varios elementos que lo conforman. Efectivamente, existen mltiples usos de las TIC como herramienta para mejorar procesos internos de las instituciones pblicas, facilitar el establecimiento de redes intra e inter institucionales, organizar procesos electorales electrnicos, compartir bases de datos entre varias agencias de gobierno, entre otras aplicaciones que componen tambin el llamado Gobierno Electrnico.

Con el objetivo de generar mayores niveles de eficiencia en la administracin, control y transparencia en la toma de decisiones y participacin ciudadana.

La visin y los objetivos de un proyecto especfico de Gobierno Electrnico pueden ser mltiples y muy particulares, sin embargo, en la mayora de los casos persiguen al menos uno de los tres mencionados en la definicin propuesta y aquellos de mayor impacto sern precisamente los que cumplan con los tres objetivos fundamentales descritos: eficiencia en la administracin, control y transparencia en la toma de decisiones y participacin ciudadana.

Dentro de su entorno poltico, cul cree usted que constituye el mayor desafo para integrar un proyecto de tecnologa a una estrategia de Gobierno Electrnico que pueda ser considerada como poltica pblica?

1.2. Su Naturaleza Poltica y la Necesidad de Consenso

Uno de los errores ms comunes en el anlisis terico del Gobierno Electrnico es considerarlo como un proceso tcnico y unidimensional que implica, esencialmente, un cambio del paradigma administrativo de la funcin pblica al incorporar la herramienta de la tecnologa. Si bien no podemos negar la trascendencia que tienen los aspectos tcnicos y administrativos dentro del desarrollo del Gobierno Electrnico, sobre todo en lo que hace referencia al proceso de reestructuracin o rediseo de procesos burocrticos, no podemos ignorar la dimensin profundamente poltica de estos procesos, expresada esencialmente en tres fuentes fundamentales:

las implicaciones en la gobernabilidad domstica e internacional

los ajustes institucionales que demandan tales iniciativas

los esquemas de participacin del sector privado y sociedad civil

Los conceptos modernos de administracin pblica asignan al administrador(a) / funcionario(a) la responsabilidad de dar el mejor uso posible a los valiosos recursos pblicos que se le asignan. Es as, que el mandato pblico de las autoridades y funcionarios del Estado, por eleccin o designacin, cuenta con instrucciones y parmetros cada vez ms claros y especficos, que incluso llegan a determinar los medios que han de ser usados y las formas de evaluacin de desempeo 2 . Sin embargo, tanto autoridades electas como funcionarios designados, se enfrentan a un complejo proceso de toma de decisiones en el que los grupos de inters buscan ejercer influencia y adecuar las polticas pblicas a sus enfoques y conveniencias particulares. El manejo poltico dentro de la adopcin de polticas pblicas, incluyendo el Gobierno Electrnico, tiene una funcin fundamental por una sencilla razn: para poder alcanzar sus objetivos operacionales, los administradores pblicos deben integrar y comprometer a actores que estn fuera del espectro de su autoridad 3 . En el caso especifico de coordinacin interinstitucional o racionalizacin / integracin de procesos burocrticos que involucran a varios organismos pblicos, debern existir arreglos polticos para ceder espacios de poder y control entre funcionarios de los organismos involucrados. Un ejemplo muy comn de este caso es la incorporacin de TIC a los procesos aduaneros que normalmente involucra a varios organismos del Estado. Efectivamente, el trmite de importacin suele involucrar una serie de permisos, autorizaciones y certificados a ser procesados y/o expedidos por varios organismos del Estado (dependiendo del pas: Comercio Exterior, Agricultura, Hacienda, etc.) que deben coordinar acciones para lograr un procedimiento uniforme que pueda ser realizado electrnicamente desde un mismo sitio. Algunos sistemas aduaneros de Latinoamrica han automatizado el trmite aduanero, requiriendo, usualmente, el registro y autorizacin del importador y, dependiendo del sistema, un programa o forma de acreditacin que permita realizar el tramite online. Detrs de estos sistemas han existido esfuerzos de coordinacin inter-institucional, centralizacin de bases de datos, proyectos de ventanilla nica, entre otros. El Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria (Seniat) en Venezuela cuenta con una exitosa trayectoria en la incorporacin y gestin de tecnologa. Son ejemplo de ello, el desarrollo de un Sistema Aduanero Automatizado y la prestacin de numerosos servicios a travs de su portal para distintos usuarios. http://www.seniat.gov.ve Efectivamente, el promotor o lder de una iniciativa de Gobierno Electrnico que busque integrar funciones y/o operaciones de organismos pblicos, compartir informacin estratgica y que, adicionalmente, requiera de legislacin o reformas legales puntuales a ser tramitadas por el poder legislativo, requiere de consensos polticos que hagan viable esa iniciativa y que legitimen su gestin administrativa. Lamentablemente, a diferencia del sector privado, en el sector pblico los consensos polticoinstitucionales, expresados en alianzas entre organismos, esfuerzos interinstitucionales, centralizacin de informacin y descentralizacin de competencias y procesos, entre otros ejemplos, tienen obstculos fundamentales originados en la forma misma de funcionamiento de nuestras burocracias. Slo por mencionar algunos ejemplos:
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Ver Steven Cohen y Ronald Bran, Total Quality Management in Government, Jossey-Bass, 1993.

Ver Graham T. Allison, Public and Private Management. Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?, Classics of Public Administration, Dorsey Press, 1987

Las instituciones pblicas de financiamiento para el desarrollo (fomento de la agricultura, comercio, mediana y pequea industria, etc.) requieren de recursos para promover sus objetivos de desarrollo y podran sacrificar sus capacidades discrecionales de calificacin de proyectos, sujetos de crdito, evaluacin, entre otras, para buscar esquemas colaborativos entre organismos ms eficientes. Los organismos pblicos estn estructurados bajo un esquema de competencia por los recursos presupuestarios limitados. El ejercicio real de poder est determinado por los espacios / nichos de competencia administrativa exclusiva que no es fcilmente cedida o compartida porque otorga niveles importantes de influencia y discrecionalidad al funcionario.

Si estas realidades descritas constituyen un obstculo para alcanzar consensos polticos alrededor de proyectos de Gobierno Electrnico dentro del Estado, la tarea se complica aun ms cuando median intereses y clculos electorales que impiden que un municipio o gobierno local comparta o integre iniciativas de Gobierno Electrnico con otros gobiernos locales de partidos adversarios. Dentro de la adopcin de polticas pblicas en general, y de Gobierno Electrnico en particular, la dimensin poltica juega un rol fundamental que se expresa claramente en los siguientes aspectos: Propsitos y objetivos: el administrador pblico debe descubrir qu propsitos u objetivos de su gestin administrativa van a ser pblicamente reconocidos como valiosos y legtimos. Es decir que, al identificar un proceso burocrtico a ser mejorado a travs del Gobierno Electrnico, ste ha de ser identificado como de alto valor e impacto pblico. Recursos: las instituciones polticas asignan a los administradores pblicos los recursos que requieren para llevar adelante sus objetivos operacionales. Estos recursos incluyen dinero, personal y autoridad suficientes para influir incluso fuera de su respectiva organizacin. Credibilidad y reputacin: tericamente, los administradores pblicos son responsables de sus actos y por lo tanto su credibilidad y reputacin para emprender proyectos de envergadura en Gobierno Electrnico estarn determinadas por su dimensin poltica que incluye capacidad para generar consensos polticos. Los organismos de gobierno poseen elementos organizacionales e institucionales 4 que son profundamente influidos con la introduccin de iniciativas de Gobierno Electrnico y es precisamente la relacin entre estos dos elementos lo que va a determinar el nivel de impacto y xito de una iniciativa de este tipo. Con la sola aplicacin de TIC se suele incurrir en el error de impulsar, generar y sostener una administracin dual (tradicional versus electrnica). Ello refleja una falta de conocimiento acerca del potencial de las iniciativas de Gobierno Electrnico y su tratamiento, lo que conduce a una poltica pblica desacertada y desintegrada. Las iniciativas de Gobierno Electrnico deben darse dentro de un proceso evolutivo, contemplando el proceso de transicin que conducir hacia la transformacin deseada.
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Ver Jane E. Fountain, Building the Virtual State, Brookings, 2001.

Si bien la cooperacin tcnica es importante, el componente poltico de las Estrategias de Gobierno Electrnico hace necesaria la cooperacin entre los principales representantes de cada pas en las diversas cuestiones relevantes, para identificar retos regionales y lograr apoyos polticos fundamentales para desarrollar las Estrategias. Si bien el proceso de integracin poltica y econmica en la regin ha experimentado reiterados avances y retrocesos, podemos destacar un paso importante en la materia con la aprobacin, en febrero de 2008, del Compromiso de San Salvador y el Plan eLAC2010 en el cual se renueva el mandato de grupos de trabajo creados en 2005, como el creado para la fijacin de prioridades para el establecimiento de estndares de interoperabilidad, la promocin de redes de cooperacin, la adecuacin del marco legislativo, gobernanza de Internet, y crea otros nuevos como el de gnero y TIC. En este Mdulo iremos identificando las principales caractersticas de las reformas administrativas e institucionales y definiremos los efectos que traen los procesos de arreglo y consenso poltico que cada dimensin exige. Las negociaciones, conflictos y altibajos entre tomadores de decisin / burcratas, constituyen precisamente el proceso de construccin del Estado Virtual 5 . Finalmente, Internet, con sus mltiples usos en las estrategias de Gobierno Electrnico, resulta una herramienta extremadamente atractiva para la clase poltica y los grupos burocrticos de cada pas, aun cuando existen aspectos de territorialidad, jurisdiccin y aplicacin de normas legales y regulatorias que todava no han sido resueltos. Este elemento trae a su vez una serie de incgnitas acerca de la forma de controlar todo este mbito del Ciberespacio, que constituye precisamente el espacio virtual donde se gesta y prolifera el Gobierno Electrnico. La gobernabilidad de los pases, con su secular estructura territorial, exige ser repensada y ajustada a los nuevos tiempos y eso tambin demanda de un alto nivel de consenso poltico tanto domstico como internacional.

1.3. El Ejercicio de Poder y sus Acciones

Francis Bacon, en el siglo XVI, deca que "el conocimiento en s es poder" siendo esta afirmacin hoy mucho ms cierta cuando vemos que en el mundo se ha producido un fenmeno por el cual cada vez ms la riqueza, en sentido amplio, depende del poder de la mente, de la capacidad intelectual, la nica capaz de crear los cambios tecnolgicos que nos deparan la sociedad del futuro 6 . Sin embargo, para que ese conocimiento se traduzca en un poder provisto de calidad, el mismo debe estar organizado, completo y disponible. De all, que la economa mundial no podra funcionar sin computadoras que informaticen dicho conocimiento, que estructuren los datos y que los transmitan en dcimas de segundos 7 . En su experiencia, cul cree usted que es el principal atributo que debe tener la informacin que usted utiliza para que se pueda considerar como un elemento estratgico para su gestin? Tal fenmeno es el presupuesto por el cual se ha entablado una lucha por el control del conocimiento, de los sistemas de informacin y de comunicacin. No en vano h e m o s a s i s t i d o a la poca de la postulacin poltica de los propietarios de los medios de
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Ibid.

Solines, Juan C., Informtica, Poltica y Derecho. Triloga para la Reforma del Estado, Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, 1995.

Ibid,Pgina22.

comunicacin y a las alianzas de las ms importantes compaas mundiales de telecomunicaciones. No obstante, el resultado de esta concentracin de poder poltico y econmico se halla hoy cuestionada, dado que algunos de los medios ms influyentes en el mundo enfrentan una crtica situacin econmica que en algunos casos lleva incluso al cierre de importantes medios o canales de comunicacin. Con estos antecedentes, el factor determinante del ejercicio del poder a travs del control de la informacin, nos lleva a clasificar las acciones que el Estado emprende para desarrollar el Gobierno Electrnico en tres etapas fundamentales determinadas por los niveles de transformacin administrativa e institucional que logran a travs del uso de aquella informacin que poseen y controlan. A continuacin le presentamos una clasificacin cuyo criterio de integracin no se asocia exclusivamente al control de la informacin sino a la profundidad del cambio que se genera sobre la base del uso de esa informacin: Informatizacin: Este proceso, muy difundido en la actualidad, busca utilizar las TIC para recopilar, clasificar, ordenar y hacer disponible la informacin que genera el Estado. En una primera instancia, el principal beneficiario de este proceso es el propio funcionario pblico y los tomadores de decisin que pueden tener actuaciones ms informadas y fundamentadas gracias a la disponibilidad de la informacin. Otros organismos pblicos pueden tambin beneficiarse de la informacin disponible, muchas veces til y/o necesaria para su gestin. Finalmente, el ciudadano debera tambin tener la posibilidad de usar esa informacin y por ello adquieren, hoy en da, tanta relevancia las iniciativas que garantizan el acceso a la informacin pblica, razn por la cual varios pases en Amrica Latina han adoptado legislacin de acceso a la informacin 8 .Cuando el Estado, a travs de un organismo determinado, desea hacer pblica y disponible al ciudadano la informacin que genera, las TIC vuelven a jugar un rol fundamental al ser Internet la herramienta ms eficiente para colocar esa informacin para uso libre o restringido de los usuarios de esos sistemas. En este punto es importante destacar algunas consideraciones: Cuando la informacin pblica se encuentra disponible a travs de Internet se convierte en contenido. El Estado es uno de los mayores generadores de contenido en Latinoamrica. El sistematizar y hacer disponible la informacin o contenido que genera el Estado no implica necesariamente un cambio organizacional o reforma institucional. La informatizacin de un organismo pblico se convierte en servicio para el ciudadano cuando se encuentra disponible y es til. Como veremos ms adelante, muchos organismos que han emprendido su proceso de informatizacin consideran, equivocadamente, que toda la informacin que generan debe ser publicada, provocando de esta forma confusin y haciendo ms difcil su bsqueda, generando en algunas ocasiones efectos opuestos a los perseguidos. Este fue el caso del proyecto de Seguridad Social en Internet en los Estados Unidos (PEBES siglas en ingles de Personal Earnings Benefits Estimate Statements) que gener una inesperada reaccin negativa de la ciudadana por percepciones en contra de la privacidad y manejo adecuado de datos personales.

Puede consultar un cuadro comparativo por pases de la legislacin disponible en Amrica Latina sobre el acceso a la informacin pblica en sitio http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control/instrumentos.html del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

Se estima que la transicin del procesamiento de documentos en papel a Internet genera tpicamente un ahorro promedio en los costos administrativos de aproximadamente un 50%. Este ahorro puede ser mayor dependiendo de la complejidad de la transaccin. Estos estimados no consideran ahorros adicionales de dinero, tiempo y viajes del ciudadano beneficiario.

Cambios organizacionales: El proceso de informatizacin no incluye la reestructuracin de procesos gubernamentales, sin embargo, la tecnologa ofrece la oportunidad de introducir cambios ms profundos en la administracin pblica. El rediseo de estructuras organizacionales ha encontrado en las TIC una herramienta vital de apoyo. La bsqueda de esta mayor eficiencia en los procesos burocrticos demanda algunas acciones: Reduccin de tiempos de trmite y respuesta al ciudadano Rediseo de funciones y reestructuracion de puestos de trabajo Incorporacin de ciertos conceptos de operacin y gestin del sector privado Descentralizacin de procesos y centralizacin de la informacin estratgica

Gran parte del trabajo burocrtico asociado a la preparacin de reportes y otras tareas de los mandos medios giraban en torno a la acumulacin y clasificacin de informacin, tareas que hoy en da, pueden ser o son ejecutadas por computadoras como parte del proceso de informatizacin. Ante esta situacin, la organizacin requiere un replanteamiento de necesidades operativas que traern como resultado una redistribucin / racionalizacin de funciones y una potencial reduccin de personal. Es interesante recordar que el principal postulado del lanzamiento del National Performance Review fue tan simple como: crear un gobierno que trabaje mejor y cueste menos enfocndose primariamente en el rediseo de los flujos de los procesos burocrticos para mejorar el servicio que se ofreca al ciudadano, a travs de la maximizacin del potencial de las TIC para mejorar la capacidad del gobierno. Esta visin privilegi la reduccin de costos de operacin sobre la reforma organizacional de las instituciones pblicas. Para ello, resultaba importante: Establecer mecanismos de centralizacin y control sobre la informacin. Dar acceso directo a la informacin pblica utilizando Internet.

Bsicamente esto genera, a su vez, dos efectos importantes: democratizar el acceso a la informacin y reducir el cmulo de trabajo y procesamiento de solicitudes de informacin, reflejado en reduccin de costos administrativos / operacionales de la institucin. Quizs uno de los principales desafos de la administracin pblica de Amrica Latina consista en continuar y consolidar los procesos de descentralizacin en los cuales la aplicacin adecuada e inteligente de las TIC es indispensable. Reforma institucional: La posibilidad de avanzar en un cambio organizacional, acorde con los elementos descritos, requiere necesariamente, de una reconsideracin de los paradigmas del Estado y sus instituciones, caracterizados por una forma de gobierno vertical, con una profunda nocin jerrquica, con tendencia centralista y con un bajo nivel de colaboracin interinstitucional. Los ambientes organizacionales que describimos anteriormente premian la eficiencia, efectividad y control sobre la produccin de un resultado. Los ambientes institucionales, por su lado, premian el establecimiento de normas de procedimiento adecuado y legitimacin, que incluyen conformidad con cnones y reglas de presentacin, simbologa y retrica del Estado. Los organismos del Estado deben poseer elementos de

las dos esferas y deben funcionar en los dos ambientes descritos. El proceso de transformacin ms complejo es, sin duda, el institucional porque se enfoca en la esencia misma de una estructura burocrtica y en la ideologa que la sostiene. El ejercicio de la autoridad, los niveles de discrecionalidad, el control y los balances institucionales 9 , las jerarquas de nombre, son algunos de los aspectos que son revisados dentro de una reforma institucional. Como consecuencia de ello, las barreras y oposiciones que surgen son muy difciles de superar. La integracin de las TIC al Estado y el creciente uso de Internet estn introduciendo cambios de facto o no anticipados en las instituciones. Es decir que las consecuencias y transformaciones que genera el uso de TIC en los procesos gubernamentales o la presencia de un organismo pblico en la Web son muchas veces inesperadas y profundas. Sin embargo, en muchas ocasiones, se incorpora el uso de Internet y las TIC para mantener el status quo y no como una herramienta de transformacin institucional. En esos casos, el nivel de transformacin es bajo y se mantienen los elementos de ineficiencia y obsolescencia que se supona deban cambiar, pudiendo llegar a quedar por detrs de la capacidad autnoma de los ciudadanos de solucionar sus problemas. Ello se explica porque la burocracia tradicional esta asentada sobre silos o nichos de poder a los que muchas veces hay que renunciar para desarrollar estrategias y proyectos que involucran a ms de un organismo y que permiten un cambio institucional positivo. Una vez alcanzado un nivel considerable de informatizacin de la informacin / contenido generado por el Estado, e introducidas reformas organizacionales, lo deseable es que se incrementen y proliferen las redes informticas del Estado que traen consigo conjuntos predecibles de cambios entre los que se destacan: El desarrollo de culturas burocrticas ms colaborativas La eliminacin / reduccin de jerarquas Una mayor demanda de equipos multifuncionales

Se alcanza entonces un importante nivel de transformacin institucional y se va consolidando la estrategia de Gobierno Electrnico expresada en los llamados portales del Estado que han alcanzado un nivel importante de desarrollo en las tres etapas descritas, y otras iniciativas que pueden considerar una base tecnolgica y aplicaciones distintas como la telefona mvil o las redes sociales. Quizs a partir de este primer panorama surjan algunos interrogantes a resolver: Cules considera usted que pueden ser los efectos de esta reduccin de costos? Considera que la gran mayora de las instituciones pblicas se encuentran en condiciones de realizar estos cambios? Qu otros factores pueden intervenir en la toma de decisiones en este sentido? El mayor nfasis dentro de los procesos de Gobierno Electrnico comnmente se ha concentrado en los servicios pblicos en lnea. Sin embargo, el mayor desafo del Gobierno Electrnico para los Estados no reside en constituye el desarrollo de transacciones G2C (Gobierno a Ciudadano) a travs de Internet, sino en la reorganizacin y reestructuracin de los acuerdos y relaciones interinstitucionales a las cuales esas transacciones se circunscriben. El ejemplo tradicional lo constituye el proceso de simplificacin del trmite de constitucin o conformacin de empresas a travs del uso de TIC. El aspecto esencial no lo constituye el sitio Web, portal o ventanilla nica por donde el ciudadano ingresa y realiza su tramite, sino los acuerdos institucionales entre todos los organismos involucrados en el registro, autorizacin de operacin, permisos, control y dems asuntos relacionados con la formacin de
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Nocin que en el idioma ingles se conoce como checks and balances.

una nueva compaa para poder prestar brindar un servicio centralizado y gil. Si bien los proyectos de Gobierno Electrnico con mayor potencial transformador -como los de simplificacin del trmites, interoperabilidad, coordinacin interinstitucional o integracin de procesos- afrontan inevitablemente barreras e interferencias emergentes de la resistencia al cambio, resultan factibles si cuentan como columna vertebral- con una manifiesta voluntad y un fuerte apoyo poltico. Vanse, por ejemplo los logros de Panam y Mxico en los trmites para la creacin de empresas: Panam Emprende simplifica el proceso de apertura de empresas de 55 das a 15 minutos, con una reduccin del 50% en el costo total del trmite; mientras que en Mxico el SARE (Sistema de Apertura Rpida de Empresas) redujo la demora para abrir una empresa desde un promedio de 58 das a un plazo mximo de 48 horas. Retornando la cuestin de los consensos polticos en relacin a la estrategia de Gobierno Electrnico, estudios histricos comparativos refuerzan la nocin de que todo proceso de reforma en instituciones gubernamentales transita fases de conflicto poltico, negociacin y concertacin. La funcionalidad de dichas fases, en relacin a los intereses de la ciudadana, est determinada por la capacidad y los niveles de desarrollo del Estado. Cuanto ms moderno e institucionalmente estable sea un Estado, ms funcionales sern los acuerdos interinstitucionales para generar eficiencia. Si bien es cierto que la coordinacin interinstitucional tiene un impacto positivo en el desarrollo e implementacin de proyectos de Gobierno Electrnico, no es menos cierto que tales procesos requieren de equipos con una slida capacidad tcnica y potestad administrativa suficiente para poder ejercer una funcin de coordinacin adecuada. Muchos son los factores que pueden entorpecer esta coordinacin, inhibiendo la fluidez en la comunicacin y disminuyendo la posibilidad de emprendimientos conjuntos entre organismos para resolver problemas complejos del gobierno a travs de la integracin estratgica de TIC. Algunos de los factores identificados en tal sentido fueron: la autonoma de los organismos gubernamentales la competencia entre instituciones para que sean reconocidos sus mritos o resultados y sus necesidades presupuestarias la insuficiencia de estndares tcnicos y de polticas de interoperabilidad de emprendimientos tecnolgicos

Estas son algunas de las realidades que las estrategias de Gobierno Electrnico y los organismos que las encabecen debern enfrentar y resolver. Para dar otro paso ms en esta vital tarea analizaremos algunos de los componentes de esas estrategias as como las formas de organizacin para llevarlas adelante.

2. Estrategia Organizacin

de

Gobierno

Electrnico

Estructuras

de

Una estrategia de Gobierno Electrnico debera ser concebida como una especie de subestrategia de una poltica sobre TIC que a nivel macro desarrolle un Estado o un gobierno local. Esto significa que la estrategia de Gobierno Electrnico deber ser complementada con otras sub-estrategias que aborden temas como el manejo de los datos personales y polticas de privacidad, polticas de seguridad, adquisicin de tecnologa, estndares de conectividad e interoperabilidad, etc. Usualmente, las estrategias que componen una poltica nacional de TIC, incluyendo aquella de Gobierno Electrnico, orientan a los actores involucrados para desarrollar e implementar sus respectivos proyectos, constituyndose asimismo en eficaces guas para los responsables de disear y elaborar los mecanismos de control del cumplimiento de los objetivos, pudiendo hasta establecer cronogramas especficos con fechas determinadas.

Si bien es cierto que la estrategia de Gobierno Electrnico, con su visin, objetivos y proyectos, determina la forma de organizacin de las instancias burocrticas involucradas en el proceso, tambin podemos afirmar que, si es adecuadamente concebida y estructurada, su impacto puede alcanzar incluso el mbito institucional al establecer un esquema de responsabilidad, lneas de reporte y colaboracin inter-institucional, entre otras. Resulta complicado e incluso riesgoso establecer un listado de elementos para conformar una estrategia ya que, como en toda enumeracin taxativa, se puede incurrir en el error de omitir algn elemento relevante. Sin embargo, vamos a detallar lo que podra considerarse como una especie de lista de chequeo (check list) de elementos importantes que deberan integrar una estrategia de Gobierno Electrnico, sealando desde ya, que pueden existir otros elementos considerados necesarios para distintos actores. El proceso de elaboracin de una estrategia de Gobierno Electrnico suele comenzar con la elaboracin y presentacin de un plan bsico, un primer documento acerca de la utilizacin de las TIC, que, sin alcanzar el nivel de desarrollo y detalle que debe tener una estrategia, sirve como base para iniciar una discusin ordenada y un proceso consultivo para perfeccionar el documento. Cules considera usted que seran los tres elementos principales que deben incluirse en un primer esfuerzo por esbozar un documento base para la discusin? A continuacin encontrar la informacin relativa a los elementos a considerar para tal fin: Estado de Situacin: Diagnstico previo para saber cual es la situacin de la que se parte, se compone de aspectos tcnicos tales como estadsticas de infraestructura disponible, niveles de penetracin de las TIC, particularmente de Internet, en la poblacin, y de aspectos socio-polticos tales como niveles de resistencia al cambio, nocin de prioridad, niveles de alfabetismo tecnolgico, entre otras variables. Este diagnostico se lo vincula tambin con estudios de e-Readiness y e-Needs, conceptos que pueden considerarse polmicos al relacionrselos con la funcin que cumplen consultores y asesores dentro de estos procesos de e-Gobierno, pero que sin duda constituyen una premisa importante antes de iniciar una estrategia o proyecto de Gobierno Electrnico. De igual forma, este diagnstico debe necesariamente incluir una descripcin de los avances y logros obtenidos y que constituyen la base con que cuenta la estrategia. Visin y Objetivos: Son los elementos formales de toda estrategia y consisten, por un lado, en la sistematizacin y expresin de los propsitos fundamentales y permanentes que se persiguen con la estrategia y, por otro, las metas concretas que se han fijado y que son de carcter dinmico. En el caso de la visin, la componen aspectos que pueden incluso elevarse a nociones y planteamientos filosficos que van a definir la direccin a la que tienen que apuntar los objetivos y proyectos especficos; por ejemplo, las nociones de eficiencia, transparencia o generacin de valor pblico. Los objetivos son los estados futuros que se procura alcanzar a travs de la estrategia, y las metas son la expresin verificable de los objetivos en trminos precisos, tales como reduccin de tiempos de procesamiento burocrtico, aumento de niveles de satisfaccin ciudadana, colaboracin inter-institucional, que tendrn como vehculos de concrecin a los proyectos que sean seleccionados para el portafolio de la estrategia. Entorno Legal y Regulatorio: Consiste en todos aquellos elementos de una estrategia que estn dirigidos a buscar una adecuacin del sistema legal y regulatorio a las demandas planteadas por el desarrollo del Gobierno Electrnico, a travs de ajustes y reformas normativas. En este mbito, el Estado o instancia generadora de la estrategia ha de contemplar todos aquellos aspectos normativos que puedan generar confianza en los usuarios de los sistemas y plataformas, as como de aquellos actores que requieran de seguridad jurdica para operar esos sistemas y plataformas y concertar alianzas y contratos con el sector pblico. En algunas legislaciones se han llegado a expedir

cuerpos normativos especializados (leyes o cdigos) que abordan estos temas 10 . Recordemos que, en algunos casos, la estrategia de Gobierno Electrnico tiene entre sus finalidades atraer inversin extranjera y un conjunto de normas claras van a favorecer un ambiente adecuado para ello. Adicionalmente, existen varios proyectos, comunes a muchas estrategias, que demandan normas especiales, tales como las transacciones electrnicas con el Estado, que requieren de leyes especializadas que regulen el uso firmas electrnicas, la facturacin electrnica, el tratamiento legal de los mensajes de datos (e-mails), normas de proteccin para datos personales y proteccin de la privacidad, compras pblicas electrnicas, entre otros. Establecimiento de Estndares Bsicos: Muy ligada a los requerimientos legales y regulatorios est la metodologa para la fijacin de estndares tcnicos que contemplen elementos crticos para una estrategia de este tipo como son la interoperabilidad e interconectividad, las formalidades de las paginas Web del Estado, los estndares para implementar las transacciones electrnicas y otros aspectos. Es importante mencionar que cuando se definan estos estndares, los actores involucrados deben actuar con suma cautela y mantener en todo momento el principio de neutralidad tecnolgica, evitando rebasar la delicada lnea entre estndares y la recomendacin o imposicin de tecnologas particulares, dado que esto ltimo puede perjudicar y distorsionar los procesos de integracin de TIC al Estado. Polticas de Acceso a las TIC: adems de las tradicionales resistencias al cambio tecnolgico, las estrategias de Gobierno Electrnico suelen enfrentar una resistencia adicional dada por el cuestionamiento de ciertos sectores acerca de la conveniencia y prioridad del Gobierno Electrnico. Tales cuestionamientos suelen fundarse en dos factores: a) escepticismo con respecto al alcance y los beneficios que pueden generar las TIC en general y el Gobierno Electrnico en particular, y b) percepcin de un cmulo de necesidades que el Estado debe atender con mayor prioridad que las TIC y el Gobierno Electrnico. Frente al permanente desafo de atender necesidades ilimitadas con recursos limitados, suele generar muchas resistencias el desarrollo de polticas que favorecen a una minora o lite que dispone de acceso a Internet. Es por ello que, para generar respaldo poltico, una estrategia de Gobierno Electrnico d e b e i ncluir conceptos, metas y acciones especficas para elevar los niveles de acceso de la poblacin a las TIC y ser ntidamente incluyente con sectores minoritarios o discriminados de la poblacin 11 . Mecanismos de Seleccin de Proyectos: Consiste en el establecimiento de una metodologa de anlisis y seleccin de iniciativas concretas, con base en parmetros claramente identificados que desplacen la discrecionalidad en la seleccin de los proyectos que van a formar el portafolio principal de una estrategia de Gobierno Electrnico. Identificacin de Beneficios y Polticas de Difusin: En relacin con el componente anterior, es fundamental identificar y difundir los beneficios y ahorros que la estrategia y los proyectos que la componen tienen para los ciudadanos y el Estado. Ello tiene dos connotaciones fundamentales, la primera consiste en la seleccin y validacin de un proyecto determinado en consideracin al beneficio real que genera. La segunda tiene relacin con la promocin del beneficio como herramienta de marketing para legitimar la accin gubernamental y lograr un efecto reproductor de la prctica exitosa. Grupos de Trabajo: Consiste en un mecanismo para incorporar a actores estratgicos
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Es el caso de la Electronic Communications Bill expedida en Inglaterra.

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Estos sectores suelen ser comunidades indgenas, minoras tnicas, grupos sociales discriminados por gnero (mujeres) o por edad (ancianos y nios).

al proceso de elaboracin de la estrategia de Gobierno Electrnico. Este componente puede tener distintos grados de especificidad, llegando en algunos casos a determinar, en el propio texto de la estrategia general, quienes han de integrar estos grupos de trabajo con enfoques y responsabilidades variadas, previniendo cualquier tipo de discrecionalidad en su conformacin. En otros casos, la estrategia se limita a incorporar el concepto de grupo de trabajo, dejando libertad para su conformacin, caractersticas y funciones. Usualmente, las acciones encargadas a los grupos de trabajo o a cualquier otro nivel de responsabilidad, se estructuran en tres grupos principales que cubren actividades y acciones orientadas a: a) los ciudadanos (gobiernociudadano), b) los negocios (gobierno- empresas), y c) otros niveles de gobierno (gobierno-gobierno). Instructivos Oficiales: Constituyen instrucciones especficas emitidas por los rganos y funcionarios competentes y dirigidas a todos aquellos funcionarios del Estado responsables de organismos y proyectos en particular. En algunos casos se ha optado por la expedicin de un Decreto Presidencial en el que se determinan las responsabilidades y lneas de accin de los organismos sujetos a ese tipo de disposiciones 12 . Sin embargo muchos organismos no estn sujetos a las disposiciones presidenciales y requieren de una expresin normativa superior como una ley. En otros casos se ha contemplado la expedicin de un instructivo suscrito por el Presidente u otra autoridad con potestad suficiente. Este ltimo ejemplo puede ser muy efectivo en el mbito de gobiernos locales cuando el Alcalde emite un documento conteniendo disposiciones y lineamientos. Esquemas de Financiamiento: El financiamiento es un tema delicado tanto para incluirlo en una estrategia, como para asignarlo como responsabilidad de una ASI, tal como veremos ms adelante. Sin embargo, constituye un aspecto que no puede omitirse del todo en la preparacin de una estrategia. Se deben contemplar las diversas posibilidades de financiamiento que existen a escala local e internacional, se debe exigir que los proyectos que se incorporen al portafolio de la estrategia especifiquen las fuentes de su financiamiento y los esquemas de sostenibilidad financiera y, finalmente, se debe establecer una necesidad de recursos presupuestarios que permitan implementar la estrategia en trminos generales. Esquemas de Participacin: Los esquemas de participacin de la sociedad civil y del sector privado deben tambin estar contemplados en una estrategia slida de Gobierno Electrnico. Esta participacin debe contemplar canales permanentes y efectivos para estos sectores. En muchos casos esta participacin se limita a una mera formalidad para dar la impresin de pluralismo e inclusin pero que no logran reflejar los criterios, posiciones y recomendaciones de estos sectores en las polticas pblicas y proyectos que se lleven adelante. En el caso de la estrategia de Canad, sta menciona especficamente la necesidad de aliarse con el sector privado, limitando la discrecionalidad del Director del proyecto en cuanto a la forma de participacin de este sector. La estrategia expresa que se promover y que se buscar activamente alianzas con el sector privado y, producto de ello, el sistema de compras pblicas electrnicas (e-procurement) de Canad es fruto de una alianza con el sector privado. En cuanto a la participacin de la Sociedad Civil, desarrollamos algunos conceptos en una seccin posterior. Agencias de Coordinacin: Mucho se ha discutido acerca de si esta e strategia de Gobierno Electrnico que nos ocupa, debe ser diseada e implementada por una agencia especializada o una persona designada, cuando en realidad las verdaderas competencias sectoriales radican en los organismos del ramo. Sin perjuicio del
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En Chile existe como ejemplo el Decreto #25 y en Colombia la Directiva 02 de Agosto del 2000, as como el Decreto

1151 de 2008 en el cual se establecen fases y plazos a cumplir en 2010 para entidades de orden nacional y 2012 para las de orden territorial.

tratamiento detallado que se presente en la siguiente seccin, vale insistir que lo que pretende una estrategia bien estructurada es crear una instancia de coordinacin de todos los esfuerzos del Estado y de cada uno de los organismos que lo componen, que en la actualidad estn dispersos, y facilitar la interaccin e identificacin de sinergias entre esas entidades competentes que estn a cargo de los proyectos especficos.

2.1. Agencia de Sociedad de la Informacin (ASI)

La necesidad de un equipo, incluso de una ASI especializada para la coordinacin de la estrategia de Gobierno Electrnico tiene su fundamento al considerar los siguientes aspectos: Proliferacin acelerada de proyectos aislados Ineficiente uso de recursos escasos con duplicacin de esfuerzos Ausencia de estndares tcnicos y polticas claras para la adquisicin y evaluacin de tecnologa Necesidad de ajustes y/o reformas legales y regulatorias Existencia de procesos burocrticos y servicios pblicos multiorganismos Necesidad de identificar mejores prcticas y casos exitosos dentro del Estado Requerimiento de asistencia tcnica por parte de organismos del Estado

Como ejemplo, en Francia, el Primer Ministro Jospin cre en el 2001 la Agencia de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin en la Administracin precisamente para: coordinar el establecimiento de servicios electrnicos para el ciudadano (Gobierno en Lnea), integrar iniciativas de Gobierno Electrnico y resolver los obstculos legales y regulatorios. Diseo del marco institucional adecuado Ha existido un interesante debate alrededor del marco institucional y estructura que deberan tener las ASI. Si bien es cierto que en la actualidad casi todos los organismos pblicos cuentan con un departamento o unidad de tecnologa con jerarqua, importancia y potestades variadas, no es menos cierto que los niveles de capacidad tcnica, financiera y de ejecucin son extremadamente heterogneos. A ello debemos agregar que el proceso de colaboracin entre organismos a travs de arreglos, acuerdos y alianzas, difcilmente surge como iniciativa de las propias instancias internas de tecnologa que son uno de los nichos de poder que busca mantenerse inalterado. Sern precisamente estas ASI las que promuevan y coordinen el establecimiento de puentes o nexos de colaboracin entre instituciones del Estado. Los elementos ms importantes a considerar dentro del establecimiento del marco institucional de las ASI seran: Tipo de organizacin que puede variar desde un simple grupo de trabajo hasta un organismo autnomo y descentralizado, pasando por todos los niveles intermedios incluyendo unidades tcnicas que funcionan como parte de un proyecto especifico con financiamiento internacional. Como ejemplo tenemos la Unidad formada para el proceso de modernizacin de la justicia de Ecuador financiado con recursos del Banco Mundial. Nivel de autoridad y potestades asignadas que sern derivadas del origen de su creacin. Las ASI creadas por el Ejecutivo a travs de un Decreto Presidencial suelen tener su mbito de gestin circunscrito al gobierno central y con limitada injerencia en gobiernos locales y organismos de los otros poderes del Estado. Por el contrario, las ASI que han sido creadas por ley suelen tener mayor influencia en el Estado y su mbito de gestin ser aquel determinado en su propia ley constitutiva y reglamentos.

Nivel de autonoma financiera que depender de los anteriores dos elementos toda vez que los gastos de operacin de la ASI tendrn directa relacin con el mbito de gestin y responsabilidades asignadas. El otro factor importante es la posibilidad de asignarle funciones de organismo gestionador o administrador de recursos presupuestarios y/o internacionales

Cabe destacar que, independientemente de los tres elementos descritos, la misin que se le asigne a este tipo de organizacin requiere de una importante capacidad de liderazgo del equipo que la integre y de la persona que est a cargo de ella. Este liderazgo debe sustentarse preferiblemente en las capacidades personales y profesionales de quien dirige la organizacin antes que en la fuente legal o reglamentaria que constituya formalmente ese poder 13 . Recordemos que una de las tareas fundamentales que tiene esta organizacin es la de buscar acercamientos e identificar sinergias entre los organismos del Estado en beneficio del ciudadano. Este funcionario deber asumir la delicada tarea de conseguir apoyo de los niveles directivos de otras instituciones, generar consensos y estructurar esquemas de reforma institucional que sean apoyados. La mayora de las ASI que se han formado en Latinoamrica estn asociadas a alguna instancia de poder como, por ejemplo: La Presidencia de la Repblica: Paraguay (Comisin Nacional de la Sociedad de la Informacin del Paraguay), Uruguay (Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento), Costa Rica (Secretaria Tcnica de Gobierno Digital) La Vicepresidencia de la Repblica: Bolivia (Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Bolivia), Colombia (Agenda de Conectividad) El Consejo de Ministros o Ministerio de la Presidencia: Per (Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica), Chile (Comit de Ministros de Tecnologas de Informacin y Comunicacin) Ministerios de Ciencia, Tecnologa, Telecomunicaciones, Informtica o Comunicaciones: Colombia (Programa de Gobierno en Lnea), Espaa (Direccin General para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin) y Venezuela (Centro Nacional de Tecnologas de Informacin) El perfil oscilar entre lo poltico y lo tcnico dependiendo del marco institucional con el que trabajen, sin embargo, en todos los ejemplos que acabamos de mencionar, se revela una tendencia a estructurar este tipo de ASI alrededor del Poder Ejecutivo. En algunos pases desarrollados se est consolidando la figura del CIO del Estado (Chief Information Officer), funcin de creciente importancia estratgica dentro del sector privado. Bsicamente, consiste en el proceso de jerarquizacin del funcionario que cumplir con las tareas identificadas para la ASI dentro de este captulo, dndole potestades al nivel de todo el Estado. Resulta interesante esta figura porque se eleva su potestad e ingerencia a nivel del Estado, tal como un Contralor, Procurador o Fiscal del Estado. Adicionalmente, los pases desarrollados estn solicitando el contingente de profesionales con amplia experiencia en el sector privado, situacin que pone de manifiesto el rol fundamental que les cabe desempear a los sectores privados, no-gubernamentales y sociales en el desarrollo del Gobierno Electrnico, como veremos mas adelante. mbitos de Gestin La asignacin de funciones para la ASI es tan delicada como los niveles de autoridad e influencia que se le asigne. Las responsabilidades ms importantes que la ASI puede asumir seran:
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Ver Ronald Heifetz, Leadership Without Easy Answers, Boston, 1997.

Coordinacin: Una de las responsabilidades bsicas de la ASI que consiste en el conocimiento detallado de todos los proyectos de Gobierno Electrnico que se lleven adelante en el Estado. Se ha de mantener una Agenda o listado dinmico de los proyectos y se deber monitorear permanentemente el avance de los mismos y el surgimiento de nuevas iniciativas. Una vez identificados los proyectos se debern identificar los actores importantes (lderes, implementadores, etc.) para establecer metodologas de coordinacin, informacin y reporte adecuados para identificar mbitos de accin y colaboracin del organismo. Identificacin de Casos Exitosos: Esta es una tarea que implica el establecimiento de parmetros objetivos y claros de medicin del impacto (econmico y social) de los proyectos de Gobierno Electrnico para identificar las prcticas ms efectivas emprendidas en este campo. Considerando el estado de avance del Gobierno Electrnico en el mundo, resulta delicado catalogar mejores prcticas porque si bien es cierto que se han identificado experiencias de mucho xito, no se tiene certeza de sus niveles de sostenibilidad en el tiempo. Financiamiento: Este constituye un elemento decisivo para el futuro de la ASI en formacin. El manejo de una asignacin presupuestaria para un organismo de este tipo podra tener dos objetivos bsicos. El primero, incuestionable, sera cubrir los gastos de operacin en el cumplimiento de sus funciones que pueden demandar, en ciertos casos, contratacin de consultores expertos en determinados temas. El segundo objetivo sera contar con recursos para financiamiento de proyectos impulsados por el propio organismo o por otros del sector pblico que requieran de ayuda financiera. Este objetivo debe ser considerado cuidadosamente por cuanto el manejo, y sobre todo el reparto, de recursos econmicos suele tener un alto contenido poltico en Latinoamrica. Adicionalmente, la asignacin de recursos para proyectos puede implicar reduccin de presupuestos para proyectos TIC con los que cuenta cada organismo del Estado. Gestin Poltica: La promocin y/o intermediacin en el acercamiento entre distintos organismos que deban desarrollar esfuerzos conjuntos dentro de un proyecto determinado de Gobierno Electrnico es una de las tareas ms complejas que ha de tener la ASI y quien la dirija y en donde se van a poner de manifiesto las condiciones de liderazgo del equipo humano.

Sistemas de participacin: sector privado, ciudadanos, funcionarios pblicos. En el sector privado, Internet y la utilizacin de las TIC se han ido convirtiendo en elementos diferenciadores entre empresas. El llamado e-business trajo la presencia de las empresas en la red y fue seguido por el e-commerce que introdujo transacciones comerciales en lnea. Estas tendencias alcanzaron su gloria a fines de los noventa e iniciaron su crisis en el 2000. Ahora, todava vigentes, estn en un proceso de reactivacin, racionalizacin, depuracin, regulacin y prueba hasta definir qu modelos funcionan en el mundo digital 14 . En el sector pblico la evolucin ha sido distinta, los gobiernos no se haban disputado hasta ahora clientes en reas de las que son proveedores exclusivos y hasta monoplicos. Los procesos de privatizacin, concesin y liberalizacin de sectores del Estado han sido bastante desiguales en Amrica Latina, mantenindose todava en muchos pases servicios prestados exclusivamente por el Estado. Slo el Estado organiza elecciones, cobra impuestos, tasas y multas, emite licencias y permisos, colecta y administra datos, registros y catastros. Poco le ha importado al Estado si el
Ver Juan Carlos Solines, Conceptos Bsicos del e-Government, Revista de la Cmara de Comercio EcuatorianoAmericana, Marzo 2002
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elector, contribuyente, usuario o receptor de los servicios no recibe informacin clara, tiene que hacer largas colas, o simplemente no puede acceder a las oficinas pblicas centralizadas en las capitales del pas o de provincia. El Estado en algunos pases tiene pocos incentivos para mejorar sus procesos y por tanto se requiere de mentes visionarias y voluntad poltica para emprender la aventura del Gobierno Electrnico. Sin embargo, estos atributos de lderes del sector pblico deben ser complementados con la experiencia y competencia profesional del sector privado y con el proceso de legitimacin de los distintos proyectos por los ciudadanos agrupados en organizaciones de la sociedad civil, tales como gremios, organizaciones no gubernamentales y las universidades. Muchas compaas del sector privado han reportado transparencia en sus procesos de adquisicin y ahorros de hasta el 20% de costos gracias a los sistemas de compras (procurement) B2B (business to business) de Internet que tienen lugar en un mercado virtual llamado exchange y que ahora son replicados en el sector pblico. Por estas razones, la mayora de las ASI responsables de las estrategias de Gobierno Electrnico estn dando un marcado enfoque hacia el ciudadano concebido como cliente, al cual solicitan feedback, sugerencias y crticas que permitan entender sus necesidades y prioridades. Por su parte, las aplicaciones de la Web 2.0 en el gobierno buscan obtener los beneficios emergentes del papel proactivo de los ciudadanos en la relacin, fomentando las acciones de vigilancia ciudadana de la gestin pblica, estimulando el debate y la participacin en la toma de decisiones, explotando plataformas de gestin del conocimiento y permitiendo una mayor colaboracin entre los que estn dentro y fuera de la organizacin. Este nivel avanzado en la relacin entre gobierno y ciudadanos no est, sin embargo, exento de riesgos como la baja participacin o la participacin limitada a una lite, la baja calidad de las contribuciones que generan ruido, la prdida de control por sobre-transparencia, la manipulacin de contenidos por partes interesadas y otras infracciones que pueden cometerse. 15 La experiencia en muchos pases ha sido la de crear mesas de dilogo o grupos de trabajo para la planificacin de estrategias de Gobierno Electrnico. Sin embargo, el desafo en este aspecto es poder mantener esos canales de comunicacin en el tiempo y contar con la capacidad de sistematizar y documentar los aportes recibidos. Las principales quejas del sector privado y sociedad civil dentro de los procesos participativos de fijacin de polticas pblicas son:

La falta de espacios o canales regulares de expresin La ausencia de metodologas y organizacin para que sus aportes sean debidamente recogidos y reflejados en los procesos de definicin La limitada duracin de estos espacios de participacin que se han convertido en actos aislados con propsitos de legitimacin formal de las decisiones estatales en lugar de un canales democrticos de intervencin de los sectores privado y social

3. reas de Alto Impacto en el mbito del Gobierno electrnico

Sin lugar a dudas, el rea de mayor impacto dentro de los proyectos que componen una estrategia de Gobierno Electrnico es la de Gobierno en Lnea. Teniendo en cuenta que las estrategias se han enfocado prioritariamente en el ciudadano / cliente, resulta lgico que los organismos busquen tener una presencia en Internet y traten de desarrollar cierto nivel de servicio electrnico. Uno de los conceptos importantes de Gobierno Electrnico a tener presente antes de emprender procesos y proyectos demasiado ambiciosos es aquel que sugiere: pensar en algo grande, empezar con algo pequeo y crecer rpidamente. Esto significa que, si bien el
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Ver David Osimo, Web 2.0 in Government: Why and How?, 2008.

objetivo ltimo de una estrategia de Gobierno en Lnea podra ser conformar un Portal del Estado, los pasos que se den hasta llegar a ese nivel deben ser pequeos, enfocados a ciertos servicios y facilidades prioritarias que muestren ntidamente la creacin de un valor pblico. Una vez demostradas las virtudes de estas iniciativas puntuales, se debern reproducir las experiencias exitosas rpidamente y con un alto grado de integracin de procesos e instituciones. Sin perjuicio de un anlisis posterior ms detallado de los pasos que sigue el Estado para establecer una estrategia slida de Gobierno en Lnea, podemos mencionar brevemente esta secuencia, que se verifica en la mayora de los proyectos actuales.

Finalmente, la cuarta fase busca integrar todas las iniciativas anteriores en un solo espacio digital llamado portal. El portal del Estado aglutina a todos los organismos gubernamentales y gobiernos seccionales en un solo sitio a donde el ciudadano puede recurrir para realizar sus gestiones. La tercera fase implica una interaccin mayor entre el Estado y el usuario (ciudadano o empresa) en la cual este ltimo ya puede realizar transacciones en lnea tales como pago de impuestos y multas, hacer consultas especificas, participar en procesos licitatorios o de compras pblicas, seguir cursos educativos o de capacitacin y contactarse con sus representantes.

Una primera fase de carcter informativa. El Estado utiliza el Internet para poner a disposicin del ciudadano informacin til y actualizada acerca de trmites, requisitos, regulaciones, tributos adeudados, horarios de atencin, etc. La comunicacin es unidireccional y el ciudadano es solamente un receptor de datos.

La segunda fase permite cierto nivel de interaccin entre las partes. El usuario ya puede consignar ciertos datos, completar formularios e imprimirlos, dejar comentarios y quejas.

Dada la gran cantidad de organismos de los gobiernos, resultar sumamente complicado para el usuario saber todas las direcciones de Internet e ingresar a cada una de ellas de acuerdo a la necesidad. Con un portal nico, el ciudadano acude siempre al mismo espacio y desde all redirige su atencin al organismo de inters. Como es de suponer, llegar a la ltima fase no es fcil. Direct.gov.uk, el Portal de Estado del Reino Unido, es un buen ejemplo de xito, habiendo logrado ser el canal preferido por la mayora de los ciudadanos y generando importantes ahorros con el cierre de otros 551 sitios web gubernamentales. Sin embargo, debemos ser cautelosos con las expectativas generadas por la puesta en marcha de una estrategia de Gobierno Electrnico. Todd Ramsey, Jefe de Servicios para el Gobierno para todo el mundo de IBM deca en el ao 2000 que aproximadamente el 85% de los proyectos de implementacin tecnolgica en el gobierno fracasan en trminos de plazos de implementacin, mayores costos que los presupuestados o menor valor del esperado. Los portales del Estado buscan reestructurar la relacin con el ciudadano hacindola ms simple, interactiva y eficiente, extendiendo al gobierno el concepto de negocios del sector privado de 7 por 24 por 365, es decir, disponibilidad y atencin siete das a la semana, veinticuatro horas y los trescientos sesenta y cinco das del ao. Los ciudadanos interactan con un organismo virtual de gobierno como si estuvieran interactuando con varios organismos que se encuentran integrados solamente a travs de redes digitales. Conforme el Estado se va interconectando a travs de redes de sistemas de informacin, se van reproduciendo aceleradamente acuerdos interinstitucionales, alianzas pblico-privadas, acuerdos intergubernamentales adheridos por gobiernos nacionales, locales, ONGs y actores privados. Si bien hay motivos sumamente fundados en los planos institucional, normativo, organizativo y cultural- para que el desarrollo del Gobierno Electrnico en el sector pblico no pueda seguir la misma lgica que el desarrollo del comercio electrnico en el sector privado, hay tambin una cuestin de incentivos que contribuiran a ello como por ejemplo, que en el sector privado las mejoras en los niveles de eficiencia y reduccin de costos son retribuidas con mayores utilidades, promociones laborales, aumento de precio de acciones, penetracin de mercado, etc.; mientras que en el sector pblico esas mismas mejoras son retribuidas con reduccin de presupuestos, reestructuracin de puestos de trabajo, reduccin de plantas laborales, prdida de recursos, y consolidacin o fusin de programas gubernamentales.

3.1. Obstculos Prcticos

Las razones principales para un bajo nivel de xito en este tipo de experiencias pueden ser muy variadas pero quizs las ms importantes son las siguientes:

Escasa disposicin poltica para emprender un proyecto de Estado que sea independiente del gobierno de turno y pueda mantenerse en el tiempo. Se necesitan lderes que comprendan las necesidades y tengan un entendimiento claro de las posibilidades tecnolgicas y ASI solidamente estructuradas. Los proyectos suelen ser demasiado ambiciosos y buscan abarcar muchos procesos gubernamentales dentro de organismos que han tenido poca experiencia previa en estos cambios. Esto genera temores y rechazo, tanto 22

del servidor pblico llamado a administrar los nuevos procesos, as como del usuario que no est familiarizado con plataformas tecnolgicas. Se deben dar pasos pequeos pero firmes, mostrando las virtudes y el impacto de proyectos menores que generen un efecto multiplicador. Los vendedores de aplicaciones y soluciones tecnolgicas, en su afn de vender sus productos y servicios, buscan agradar a los servidores pblicos que van a administrar los sistemas adaptando sus propuestas a los procesos gubernamentales existentes, sin transformar ni optimizar. De esa forma se cree que la solucin o producto va ser ms fcilmente aceptado y adquirido por el Estado a pesar de que no se haya mejorado sustancialmente el proceso ni se ofrezca un mejor servicio al usuario. Se deben utilizar preferiblemente aplicaciones y productos ya existentes que no requieran de mayor ajuste para su utilizacin inmediata, reforzando la consultora y asesoramiento estratgico y desinteresado en el proceso de seleccin de esos productos y soluciones. En el caso de implementacin de plataformas tecnolgicas para compras pblicas, las personas que se benefician de las ineficiencias y la falta de transparencia en los procesos gubernamentales se oponen a cambios que les quiten discrecionalidad, abran las puertas a ms competencia, registren la historia del proceso licitatorio y prescindan de la manipulacin interesada de ofertas. Para neutralizar esta oposicin hay que demostrar las virtudes de estos sistemas que permiten calificar e invitar a muchos ms proveedores, reduciendo los costos logsticos y administrativos de invitaciones y recepcin de ofertas, aumentando las opciones, mejorando los precios y sobre todo erradicando los costossimos nichos de corrupcin. El acceso de la poblacin a Internet, sobre todo las conexiones de banda ancha, es caro y limitado, especialmente en Latinoamrica, y por tanto el Gobierno Electrnico slo beneficia a sectores privilegiados. Se espera, sin embargo, que la proliferacin de la telefona celular y el acceso al Internet a travs de ese medio, sumada al abaratamiento de precios de las computadoras eleven el nivel de penetracin de Internet en la poblacin en los prximos aos y reduzcan la llamada Brecha Digital.

El Estado debe generar las instancias adecuadas para que se facilite la construccin de puentes entre organismos de una misma rea o funcin del Estado, e incluso entre organismos de los distintos poderes del Estado. El Gobierno de Canad, dentro de su iniciativa de Gobierno en Lnea, puso especial nfasis en lograr acuerdos y alianzas con provincias, territorios, gobiernos locales, sector privado, organizaciones de voluntariado para poner a disposicin del ciudadano servicios pblicos a travs de Internet 16 . Una forma de incentivo para la colaboracin interinstitucional es privilegiar con recursos a aquellas iniciativas de Gobierno Electrnico que sean desarrolladas e implementadas por varios organismos del Estado. Estados Unidos estableci un fondo de financiamiento para proyectos de acceso ciudadano a los servicios pblicos cuya condicin de calificacin principal es que intervengan ms de un organismo 17 . En sntesis, las dificultades para desarrollar una iniciativa de Gobierno Electrnico Ver estudio detallado de la experiencia canadiense en el Reporte de Accenture, eGovernment, 2002

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Ibid.

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son superables y los beneficios que generan en trminos de eficiencia, control, transparencia, modernizacin y descentralizacin son incalculables. Se debe buscar entonces fomentar un proceso de democratizacin del acceso a la informacin para que el ciudadano del maana se beneficie del desarrollo tecnolgico y sobre todo de un mejor gobierno. Un gobierno ms responsable y ms incluyente.

4. Sitios de Inters
Portal informativo de las polticas de la Unin Europea en materia de Gobierno Electrnico http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/index_en.htm Puede profundizar en la cuestin de la evaluacin de proyectos de Gobierno Electrnico y el anlisis de los factores de xito y fracaso de una determinada estrategia puede visitar: http://www.egov4dev.org/success/

5. Preguntas para el Foro

Las preguntas para el foro son slo indicativas de las posibles cuestiones que podran tratarse en este espacio de intercambio de ideas, experiencias y reflexiones. Cada tutor deber indicar a los participantes la/s pregunta/s seleccionada/s. A continuacin se plantean tres propuestas de trabajo para el foro de este mdulo. 1. Naturaleza poltica y necesidad de consenso: Le proponemos que piense y describa un ejemplo de manejo poltico en acciones de poltica pblica preferentemente asociado a una iniciativa de Gobierno Electrnico. Paralelamente, piense qu posibles acciones podran haberse implementado para m ejorar el estilo con el cual se abord la experiencia a nivel de manejo poltico. Cules seran los pasos a seguir? Cules seran las ventajas y limitaciones de estos cambios?

2. Ejercicio de poder y sus acciones: A partir del relevamiento de informacin efectuado en su lugar de residencia acerca de la presencia o no de factores que hayan influido negativamente en la integracin estratgica de TIC en los niveles de gobierno. Qu posibles acciones podran implementarse o haberse implementado para solucionar este panorama? Cules seran los pasos a seguir? Cules seran las ventajas y limitaciones de estos cambios? Cules podran ser los diferentes niveles de implementacin?

3. Agencia de Sociedad de la Informacin (ASI) 24

A partir de la informacin recogida sobre la presencia o no de una ASI en los niveles de gobierno, sus fortalezas y debilidades. Qu posibles acciones podran implementarse o haberse implementado para crear un organismo de este tipo que cumpla adecuadamente sus funciones? Cules seran los pasos a seguir?

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