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Sobre a Intencionalidade da Poltica Industrializante do Brasil na Dcada de 19301

Pedro Cezar Dutra Fonseca2 1. Introduo

Deve-se fundamentalmente a Celso Furtado, ema Formao Econmica do Brasil, a tese clssica de que o Brasil foi um dos primeiros pases ocidentais a sair da crise iniciada em 1929, e que tal fato deveu-se poltica intervencionista empreendida pelo governo para sustentar as exportaes de caf. Esta tese e seus desdobramentos j foram objeto de inmeras discusses e polmicas, envolvendo ardorosos defensores e contendores. Pretende-se aqui retom-la para aprofundar a discusso em um ponto ainda no de todo solucionado pela literatura, muitas vezes at ignorado, mas de suma importncia para a reconstituio da histria econmica do perodo. Este diz respeito, mais precisamente, intencionalidade e conscincia do governo quanto consecuo das expressivas taxas de crescimento verificadas na indstria de transformao a partir de 1933. Para tanto, recorrer-se- a contribuies do pensamento institucionalista para interpretar a poltica econmica do governo brasileiro na dcada de 1930 e, com isto, apontar alguns limites da tese amplamente difundida a partir de Celso Furtado. Talvez por restringir ou centrar sua anlise nas polticas instrumentais aqui definidas como fundamentalmente as polticas monetria, cambial e fiscal as quais possuem uma lgica prpria inerente a polticas de estabilizao, Furtado acabou por entender o crescimento da indstria como conseqncia no intencional da poltica de valorizao do caf e de manuteno da renda nominal do setor, executada pelo governo seja pelo efeito negativo da crise nas finanas pblicas e no balano de pagamentos, seja pela importncia econmica e poltica dos setores exportadores de caf. Entende-se que, se nem sempre estas polticas instrumentais so capazes de evidenciar intencionalidade, dificultando que de sua formulao ou execuo se possam depreender claramente as intenes de seus formuladores, o mesmo no ocorre com instituies criadas, extintas ou alteradas. O exame destas pode
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Publicado na Revista de Economia Poltica, v.23, n.1(89), jan-mar/2003, p.133-48. Agradeo a Wilson Suzigan e a Octavio Augusto Camargo Conceio pelas crticas e sugestes, assumindo a verso final como de minha exclusiva responsabilidade. Trabalho que sintetiza conferncia apresentada no IV Encontro de Economia da Regio Sul ANPEC SUL, como convidado, em setembro de 2001, em Maring. 2 Professor titular do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

2 mostrar-se valioso metodologicamente ao permitir, com maior facilidade e preciso, que sejam empiricamente reveladas intenes, planos e projetos, porquanto em geral resultam de atos deliberados, que precisam ser materialmente expressos no s fisicamente (caso de rgos, institutos, ministrios, associaes), como pela escrita (caso de leis, cdigos e alguns smbolos) ou pela linguagem oral (caso de discursos e entrevistas, por exemplo). Embora a influncia das idias institucionalistas na rea de histria econmica do Brasil s tenha comeado a aparecer nos ltimos anos, sendo ainda incipiente, sem dvida nas ltimas duas dcadas houve um florescimento no meio acadmico da escola institucionalista, em intensidade sem paralelo desde a inovadora contribuio de Veblen, que remonta ao final do sculo 19. Certamente ao longo do sculo 20 as idias institucionalistas no foram esquecidas, haja vista nomes como Commons e Mitchell que, juntamente com Veblen, formam o trip do velho institucionalismo norte-americano, crtico ao neoclassicismo, que tambm influenciou Galbraith e Myrdall, estes mais divulgadores das idias institucionalistas que propriamente tericos. A partir da dcada de 1960, essas idias ganharam vigor seguindo duas vertentes. Uma, mais prxima ao neoclassicismo, a chamada Nova Economia Institucional, que aproxima o institucionalismo da microeconomia tradicional ao enfocar os custos de transao, a tecnologia e as formas institucionais de organizao da firma, as falhas de mercado e os direitos de propriedade, embora crtica aos princpios de racionalidade substantiva e de maximizao neoclssicas. Autores como Williamson e Douglass North so exemplos desta corrente cujo precursor seja possivelmente Coase (1993), em seu famoso artigo de 1937. A outra vertente, que se pode designar de neo-institucionalista ou institucionalista evolucionria, volta-se a resgatar a antiga tradio de Veblen, Commons e Mitchell, desde logo afastando-se das noes neoclssicas de equilbrio e maximizao e enfocando a importncia do ambiente histrico e social na anlise econmica, com nfase na interdisciplinaridade. Uma forma de apreender o debate dentro das vrias vertentes do institucionalismo atravs da sistematizao do conceito de instituio subjacente a seus principais autores, como faz de Nelson (1995: p.80-82), j que por esta pode-se perceber mudanas de significados, nfases e abrangncias na utilizao deste termo que variam de autor para autor. Assim, a antiga tradio entende por instituio algo semelhante a cultura, envolvendo crenas, valores, smbolos e padres de comportamento; chama-se ateno para a complexidade envolvida nas instituies, com cunho fortemente sociolgico, acentuando a importncia da interdisciplinaridade. J para um segundo grupo, que compreende a Nova Economia Institucional, instituio tem um sentido mais restrito, lembrando regras do jogo, numa concepo mais prxima teoria dos jogos. Mas h ainda uma terceira viso, a qual se assenta em uma definio de natureza mais histrica, associando instituio a estruturas, organizaes ou conjunto de leis, abarcando, portanto, por exemplo, a moeda, o sistema jurdico, as corporaes, o sistema financeiro e os organismos econmicos internacionais (para uma discusso mais

3 aprofundada entre as vrias correntes do institucionalismo, veja: Conceio (2000: cap. 2). Essas trs definies, embora diferentes, no chegam a ser incompatveis, no sentido que nada impede sua utilizao conjunta em um estudo histrico, principalmente por enfatizarem aspectos relevantes que a amplitude e a riqueza que o termo instituio pode abarcar, ao associar-se diversidade e heterogeneidade de enfoques nas palavras de Samuels, sua fertilidade (Samuels, 1995, p. 570). A terceira definio, entretanto, possui a vantagem de trazer consigo o carter da historicidade, e por isso mais se coaduna ao objeto aqui abordado. Somam-se a esta as contribuies de Zysman (1994), para quem as instituies so fundamentais na reconstruo histrica porque moldam experincias nacionais e regionais concretas, possibilitando diferentes conformaes histricas, necessariamente vinculando-as forma de insero no ambiente social e econmico. Assim, cada nao em seu curso histrico cria estruturas institucionais prprias para os diferentes mercados (de bens, de trabalho, de capital, de terra), e estas moldam tipos peculiares de comportamento empresarial e governamental. Essa relao de fundamental importncia para a confirmao de nossa hiptese bsica, segundo a qual a conscincia do governo brasileiro na dcada de 1930, no que tange opo industrializante, pode ser demonstrada pelas instituies criadas e alteradas no perodo. Para Zysman, os mercados esto enraizados (embedded) nas instituies polticas e sociais, so criaes de governos e de polticos, no podendo existir ou operar fora das regras e instituies, que estruturam compras, vendas e a prpria organizao da produo (Conceio, 2000: p. 65-66). Neste sentido, pode-se demonstrar que as instituies criadas e/ou modificadas na dcada de 1930 pelo governo brasileiro evidenciam sua opo industrializante, pois representam mecanismos, regras, arenas e espaos para, dentro do aparelho estatal e sob sua influncia, reorientar a economia, definindo nova relao estado/empresariado/mercado/trabalhador.

2. Furtado e a industrializao como subproduto da defesa do caf

J logo aps sua primeira edio, em 1959, Formao Econmica do Brasil, de Celso Furtado, tornou-se marco nos estudos de histria econmica. Justamente os captulos 30 a 33, em que aborda a crise da economia cafeeira e o deslocamento do centro dinmico - para usar sua expresso consagrada -, das atividades agro-exportadoras para o mercado interno, como resultado do impacto da crise internacional, constituem sua parte considerada mais criativa e que propiciou maior debate (Furtado, 1977: p.195). De certa forma, toda a obra foi escrita preparando o leitor para seu clmax, que ocorre nesses captulos.

4 Como j se mencionou, a polmica envolvendo a interpretao de Furtado sobre esse perodo assumiu vrios contornos e propiciou inmeros temas de pesquisa. Dentre os que ocuparam maior lugar na literatura, podem-se mencionar, dentre outros, o debate envolvendo a origem da indstria, se realmente o autor subestimara o crescimento industrial anterior a 1930 e se este resultara de choques adversos externos ou do prprio crescimento da economia exportadora; o fato de considerar como crescimento industrial o crescimento da produo, subestimando a expanso da capacidade produtiva; se o financiamento para garantir a poltica governamental anticclica deveu-se fundamentalmente a crdito e a emisses, como acentua Furtado, ou a impostos, como afirmam alguns de seus crticos; e, finalmente, e sem a pretenso de esgotar os pontos polmicos mais debatidos, se a poltica econmica governamental pode ser realmente entendida como keynesiana, mesmo que anterior Teoria Geral de Keynes, ou se seguia ainda as regras da ortodoxia. No cabe aqui reconstituir esses debates, mas assinalar que a literatura pouco se debruou na interpretao do significativo desempenho do setor industrial, que cresceu 11,2% anuais entre 1933-39 (Villela e Suzigan, 1973: p. 211-2), mais precisamente se este resultou de uma poltica governamental deliberada, se houve intencionalidade dos dirigentes em imprimir novos rumos economia, ou se o deslocamento do centro dinmico ocorreu sem uma inteno consciente por parte do governo. Esta questo faz sentido porque Furtado, a despeito de ressaltar os xitos da poltica de manuteno de renda na superao da crise e de seu impacto positivo na indstria, interpretou-os como resultado de um salutar intervencionismo antiortodoxo, mas nunca defendeu a intencionalidade no que diz respeito ao crescimento industrial. Ao contrrio, demonstra-se que Furtado entendeu o crescimento industrial da dcada de 1930 como fruto da poltica de defesa do caf, que teria sido implementada pelo governo: (a) seja devido s exigncias pragmticas impostas pela crise, por sua repercusso no balano de pagamentos e na arrecadao de impostos; (b) seja por razes de ordem poltica, frente importncia do setor cafeicultor e pela prpria composio do governo, chamando ateno a seus compromissos conservadores, oligrquicos e agraristas; ou (c) seja, ainda, devido a um terceiro fator, assinalado em uma passagem, na qual se menciona no propriamente a poltica governamental, mas a deciso individual dos capitais privados, em busca de diversificao dos investimentos, j que nas atividades voltadas ao mercado interno havia maior perspectiva de lucro, frente crise das atividades de exportao (Furtado, 1977, p.198). Deve-se ressaltar que crticos de Furtado, como Pelez (1972, 1979), voltados a refutar a importncia da poltica keynesiana de defesa do caf para a indstria e em relativizar as transformaes econmicas da dcada de 1930, pouco abordaram a questo da intencionalidade, at porque esta no era uma questo posta por suas abordagens. Explicando melhor: esta s faz sentido como tema de pesquisa ao admitir-se que efetivamente Furtado tenha acertado ao assinalar o deslocamento do centro dinmico da economia em favor do mercado interno e da indstria, da resultando a pergunta se o mesmo ocorreu ou no por uma ao

5 deliberada do governo. Desta forma, a hiptese aqui levantada afirmando a conscincia e a intencionalidade da poltica pr-indstria na dcada de 1930 no Brasil tem, como seu pressuposto, que efetivamente a tese de Furtado sobre o referido deslocamento esteja correta. Mesmo que bastante conhecido, vale a pena reconstituir o pensamento de Furtado enfocando este aspecto, bem como citar passagens de sua obra, a fim de que n o reste dvida sobre a tese por ele defendida e algumas de suas implicaes. Sua argumentao, nos captulos 30 a 33 de Formao Econmica do Brasil, parte da poltica cambial, com a desvalorizao do mil-ris para enfrentar a crise do exportador e o estrangulamento externo, mas que, ao mesmo tempo, encarecia as importaes e, portanto, sem querer, ocasionara um efeito protecionista a favor da indstria nacional. Mas a crise diminua tambm a arrecadao de impostos; o governo via-se forado a partir para uma poltica monetria expansiva para contrabalanar a queda na receita tributria corrente, inclusive porque fora pelo crdito, viabilizado por emisso, que realizara os gastos pblicos de sustentao de preo do caf. Assim, as polticas monetrias e fiscais acabaram beneficiando o mercado interno no s por impedirem substancial queda na demanda agregada, como por baixarem taxas de juros: sem querer, acabavam favorecendo o setor industrial, embora seu objetivo se voltasse ao equilbrio oramentrio e do balano de pagamentos. Mesmo as tarifas protecionistas embora menos enfatizadas por Furtado -, teriam sido adotadas devido o problema cambial e, portanto, tambm sem querer, acabaram tendo um efeito protetor indstria. Assim, em Formao Econmica do Brasil, afirma textualmente que se praticara no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados (1977: p. 192, grifos meus, assim como os a seguir). Em uma nica passagem transparece a dvida sobre a conscincia da poltica econmica, mas com respeito economia do caf, e no com relao ao setor industrial: Esses resultados, de grande significao para o futuro imediato da economia brasileira, so um reflexo imediato das dimenses catastrficas da crise do caf e da amplitude com que foram defendidos, conscientemente ou no, os interesses da economia cafeeira (p. 201). A tese da no conscincia ou da no intencionalidade do governo com relao ao desenvolvimento da indstria clara; em outros momentos, abandona esta dvida para defender explicitamente que a recuperao da economia brasileira, que se manifesta a partir de 1933, no se deve a nenhum fator externo e sim poltica de fomento seguida inconscientemente no pas e que era subproduto da defesa dos interesses cafeeiros (p. 193, grifos meus). A poltica econmica, por conseguinte, em seu entender, no s se voltara sustentao dos preos do caf por uma questo de finanas pblicas, mas para explicitamente defender os interesses da economia cafeeira. Assim, tanto a recuperao econmica como o mudana do eixo principal da economia brasileira

6 para a indstria e para o mercado interno no decorreram de inteno ou conscincia governamental neste sentido; so antes, em suas palavras, reflexo imediato da crise do caf e subproduto dos interesses deste setor. importante tambm demonstrar que esta tese est presente no s em Formao Econmica do Brasil, mas recorrente no pensamento de Furtado, encontrada em outras obras suas ao abordar o mesmo tema. Em Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, de 1961, voltou a afirmar que, diante da magnitude da crise dos anos trinta, o poder Pblico decidiu, ento ir mais longe e garantir mercado aos produtores de caf e que essa medida tomada para proteger o setor exportador resultou ser de extraordinrio alcance como defesa do nvel interno de emprego (Furtado, 1961, p.237). A industrializao como subproduto desta poltica retomada ao afirmar: Visando a defender o setor externo preocupao constante da classe dirigente o Poder Pblico criou condies para uma rpida ampliao do setor industrial ligado ao mercado interno (p. 238). A tese da no percepo da envergadura e das conseqncias da poltica implementada refora-se ao frisar que a marcha para a industrializao cumprida nos ltimos decnios foi realizada sem que existisse no pas uma clara compreenso das modificaes que se estavam operando na estrutura econmica. S a partir da guerra, na dcada de 1940, que se comearia a tomar conscincia do caminho percorrido pela industrializao (p.244). J em Dialtica do Desenvolvimento, cuja primeira edio apareceu em junho de 1964, Furtado argumenta que o movimento poltico de 1930 permitiu renovar as cpulas dirigentes, afastando os grupos mais diretamente ligados economia de exportao (Furtado, 1964: p. 111-13, de onde foram extradas esta e as demais citaes a seguir). O fato de os novos dirigentes provirem de reas menos ligadas aos mercados externos, como era o Rio Grande do Sul teria contribudo para uma percepo mais direta da realidade, com a ressalva de que a poltica imprimida no obedecesse a qualquer diretriz conscientemente estabelecida. Seguiu-se, ento, uma fase que denominou de realismo poltico, na qual se tentou enfrentar grandes males com grandes remdios, sem maiores preocupaes de coerncia e sem muita conscincia do que da decorreria. Mas, logo a seguir, retoma sua tradicional tese segundo a qual o objetivo desta poltica era aliviar a cafeicultura, transferindo para o conjunto da populao os prejuzos que de outra forma se concentrariam nesse setor. Com ela, entretanto, o pas entra numa fase de modificaes estruturais irreversveis, cujo alcance somente mais tarde seria percebido. A industrializao novamente entendida como decorrncia da crise, ou seja, subproduto do realismo na defesa dos interesses cafeicultores. Finalmente, em Formao Econmica da Amrica Latina, de 1969, mais uma vez frisou que a partir da crise de 1929 a industrializao seria principalmente induzida pelas tenses estruturais provocadas pelo declnio, ou crescimento insuficiente, do setor exportador (Furtado, 1970: p.131). Embora nesta obra reconhea certas aes e instituies criadas pelo governo como importantes, como a eliminao das barreiras entre estados, visando unificar o mercado

7 nacional, a criao da Companhia Siderrgica Nacional e o treinamento de mo de obra voltada ao setor industrial, Furtado reafirmou que os vnculos maiores da poltica do governo varguista ao qual denominou autoritarismo esclarecido eram com os interesses exportadores, mesmo que esta interpretao lhe causasse certo embarao para explicar a revolta paulista de 1932, que chegara radicalizao de um movimento armado: O governo Vargas, no obstante a contra-revoluo inspirada pelos grupos tradicionalistas em 1932, levou adiante uma poltica de compromisso com os grupos cafeicultores, cuja produo foi adquirida mesmo que em grande parte tivesse de ser destruda (p.143). Se h notvel coerncia por parte de Furtado ao defender o mesmo ponto de vista em diferentes obras no que tange s razes da poltica econmica implementada na dcada de 1930 e de suas conseqncias no intencionais sobre o setor industrial, ocasionadas sem que houvesse uma ao estatal consciente neste sentido, o mesmo no ocorre ao tentar explicitar a que segmentos sociais o governo mais se aproximava ou nele se faziam representar. Em uma mesma obra, algumas vezes, defende pontos de vista conflitantes, ou pelo menos de difcil compatibilizao sem uma srie de qualificaes e mediaes. Este fato, entretanto, no deve ser mencionado como mera curiosidade ou para apenas chamar ateno para uma eventual incoerncia que se esgota em si mesma. Tudo sugere, ao contrrio, que o mesmo decorre da deficincia da prpria explicao de Furtado de ver a industrializao como subproduto da poltica de defesa dos interesses do caf e de ter ocorrido sem qualquer conscincia e inteno. Esta se choca frontalmente com a prpria relevncia que pretende ressaltar no deslocamento do centro dinmico da economia, contrariando sua prpria percepo quanto ao vulto e a profundidade das transformaes. Em Formao Econmica d o Brasil, embora repita vrias vezes, como se mostrou, que a poltica econmica voltava-se estrita defesa dos interesses do caf, em uma nota de rodap ensaia uma explicao para o movimento revolucionrio de 1930, associando-o aos militares, s populaes urbanas, burocracia civil e aos grupos industriais ou seja, aos segmentos modernos da sociedade (1977: p. 201). J em Desenvolvimento e Subdesenvolvimento predomina o tom crtico ao governo, chegando a afirmar que a poltica de reteno de estoques de caf visava apenas dar uma aparncia de normalidade: Predominava no pas um conservadorismo voltado para a restaurao de um passado glorioso (1961: p. 235). E a seguir: As classes dirigentes, afeitas a raciocinar em termos de economia de exportao de produtos primrios, careciam de objetividade para diagnosticar os problemas decorrentes das transformaes em curso (p. 244). Em Dialtica do Desenvolvimento, como foi antes mencionado, afirma que o movimento poltico de 1930 renovara as cpulas dirigentes, afastando os grupos mais diretamente ligados economia de exportao (p.111). Mas, logo adiante, surpreendentemente assevera que a partir de 1930 as classes que dirigem o pas so, no essencial, as mesmas do perodo anterior (p.113). As mesmas classes, mas com ideologia diferente; recorre-se, ento, ao oportunismo, para explicar os novos rumos impressos economia: Contudo, o oportunismo poltico dos novos

8 dirigentes, muitos menos rgidos em seus esquemas ideolgicos que os homens de Minas de So Paulo que antes haviam governado a Repblica, abrira indiretamente a porta industrializao (p.113). J em Formao Econmica da Amrica Latina, afirma, num extremo oposto, ao comparar as revoltas de 1930 do Brasil com o movimento poltico similar ocorrido na Argentina, que a Revoluo de 1930 no Brasil fora mais uma sublevao popular (sic) que um levante militar, permitindo que se deslocasse do Poder a oligarquia cafeeira, sob presso de grupos perifricos do Nordeste e do extremo sul. Da o autoritarismo esclarecido de Vargas, em contraste com a democracia apenas formal da Unio Cvica Radical (1970: p.143). Assim, no resta dvida de que, para Furtado, o crescimento industrial brasileiro na dcada de 1930 foi subproduto (para usar uma expresso sua) da defesa do setor cafeicultor e, tudo sugere, perseguindo o objetivo maior de evitar o aprofundamento da crise nas finanas governamentais. A tese da no intencionalidade recorrente em sua obra e, mesmo sem ter uma definio clara e nica sobre as relaes entre o grupo dirigente e o setor agroexportador, ressaltou mais este vnculo do que com os interesses industriais. Na verdade, quanto a este ltimo no h nenhuma referncia direta nos trabalhos analisados.

3. Evidncias da Conscincia Industrializante Em contraste com a posio de Furtado, podem-se encontrar vrios indcios e fatos que ajudam a evidenciar que o governo brasileiro, na dcada de 1930, conscientemente buscava a industrializao e a considerava uma alternativa a ser construda para a economia brasileira. Isto no significa dizer que esta conscincia j estivesse plenamente configurada logo aps a Revoluo de 30. Evidentemente ela no nasceu acabada, mas foi se fortalecendo ao longo da dcada; surpreende, entretanto, que j nos primeiros anos, em seu incio, encontrem-se evidncias neste sentido. Chama-se ateno, neste aspecto, para as instituies criadas e alteradas na dcada de 1930 pelo governo, em atitudes que de forma alguma podem ser entendidas como decorrncia linear da poltica de valorizao do caf, ou cuja implementao tenha se verificado sem inteno deliberada de defender e promover o crescimento industrial. Da mesma forma, esta intencionalidade no deve ser entendida como uma poltica implementada pelo alto por um Estado clarividente e acima de tudo e de todos. Ao se chamar a ateno para a conscincia da poltica governamental em defesa da indstria, no se pode negligenciar que a mesma contou para sua consecuo e fortalecimento com o trabalho dos prprios industriais da poca, com relativa organizao em rgos associativos, capazes de fazer o governo adotar medidas e, inclusive, voltar atrs em decises j tomadas. Neste aspecto, o trabalho de Leopoldi (2000) fundamental ao trazer tona as associaes empresariais e sua importncia para os rumos da economia e da poltica, muitas vezes subestimadas em prol de

9 anlises que se centram no grupo dirigente e nas aes estatais sem dar a necessria nfase s relaes entre estes e o empresariado, tendo p or corolrio a passividade deste frente polticas governamentais pr-ativas.. Podem-se mencionar inicialmente leis voltadas aos interesses industriais, como o Decreto n 19.739, de 7 de maro de 1931, que proibia a importao de mquinas e equipamentos para certos segmentos da indstria. Embora se possa argumentar que os efeitos para o setor industrial poderiam, primeira vista, ser negativos, deve-se lembrar mais uma vez que este no era o entendimento poca, pois a deciso decorria de presso dos prprios lderes empresariais, para quem a crise de superproduo seria mais grave caso novas unidades fabris fossem instaladas (Observador econmico e financeiro, 1937: p. 91). E a medida, como se sabe, no atrapalhou o desempenho da indstria, haja vista as taxas expressivas de crescimento verificadas a partir de 1933 e a prorrogao da vigncia do decreto, atendendo reivindicao empresarial, at maro de 1937. A importao de bens de capital para o setor industrial contaria com apoio governamental, com a assinatura, em 1935, de tratado de comrcio com os Estados Unidos. Este concedeu vantagens a alguns produtos de exportao brasileiros (caf, borracha, cacau) em troca de reduo de 20% a 60% na importao de certos artigos norte-americanos, como mquinas, equipamentos, aparelhos e aos. Conquanto alguns lderes empresariais poca tenham-se mostrado crticos ao tratado, pois este tambm permitia a importao de certos bens de consumo, sua assinatura no deixa de demonstrar a inteno governamental de romper com o antigo papel de importador destes bens, ao incluir com nfase e esta era a novidade, em termos histricos -, os bens de capital e intermedirios necessrios indstria. razovel supor que na crise os industriais j estabelecidos, neste caso, mantinham-se na posio de preferir incentivos governamentais utilizao da capacidade existente a ver novas instalaes serem introduzidas, com equipamentos importados. J o comportamento do governo mostra seu interesse em modificar a pauta de importaes, aprofundando o crescimento industrial e em coerncia com o modelo substitutivo, ou seja, mudando-a qualitativamente atravs da perda da posio relativa dos bens de consumo frente elevao dos bens de capital, intermedirios e insumos industriais. Pode-se lembrar, em adio, a poltica protecionista adotada com a reforma tributria de 1934. Embora no haja consenso na literatura sobre sua intencionalidade, temos de convir que a proteo decorrente de tarifas difere da resultante de desvalorizao cambial, pois esta ltima pode e geralmente adotada com vistas a fins que no a proteo ao setor industrial, ao contrrio de polticas tarifrias, em que esta possibilidade existe, embora tambm possam ser adotadas para atender a fins diversos, inclusive buscar o equilbrio do balano de pagamentos. No caso da reforma tributria de 1934, a despeito de controvrsias, h o fato inconteste que a mesma atendeu a presso de industriais da poca, como

10 Roberto Simonsen e Euvaldo Lodi, e resultou em um aumento da tarifa especfica agregada em torno de 15% (Abreu: p. 86). Como houve em 1935 uma desvalorizao do mil-ris que, ao elevar o preo dos importados, acabou reduzindo o peso da tarifa, pode-se subestimar sua importncia, mostrando que a poltica cambial foi quem, na prtica, representou maior proteo para a indstria domstica. Entretanto, mesmo que isto seja verdadeiro como resultado, no pode apagar a intencionalidade da reforma tributria adotada antes da desvalorizao cambial, portanto quando a indstria no fora ainda beneficiada com a mudana no cmbio. Neste aspecto, cabe lembrar que o governo adotou justamente a poltica defendida pelos industriais. Se, para o analista atual, pode parecer insignificante, certamente no o era para lderes empresariais devotados causa da indstria, como Euvaldo Lodi, que em carta ao ministro da Fazenda afirmou que o novo cdigo tarifrio deixara a melhor impresso nos meios industrias (Leopoldi, 2000: p.116).

Quanto poltica creditcia voltada diretamente indstria, mais que o crescimento real do volume de crdito na dcada de 1930 deve ser salientada a criao da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil em 1937. Esta marca a institucionalizao de um rgo voltado especificamente concesso de crdito para criao de novas indstrias e expanso das j existentes, concedendo emprstimos em prazos at dez anos. No se trata ainda de um banco de desenvolvimento, que Hirschman considera, junto com a criao de empresas estatais, como instrumento de ao direta necessrio para caracterizar uma poltica deliberada de desenvolvimento (Apud Suzigan, 2000: p. 41). Entretanto, no deixa de ser um embrio de uma nova relao entre o Estado e o empresariado industrial, j que institucionaliza o crdito em uma carteira especfica, teoricamente seletiva por critrios burocrticos, diferente da forma mais personalizada e pontual com que se concedia crdito at ento, principalmente para investimento (j que para capital de giro era usual, mesmo em bancos privados). A intencionalidade destas aes fica mais evidente quando a elas se associa o prprio discurso governamental. J em 1931, Vargas afirmava a necessidade de protecionismo deliberadamente para proteger a indstria nascente: O protecionismo industrial das matrias-primas do pas fator decisivo, sem dvida, ao nosso progresso econmico. justo, por isso, que se estimule, mediante poltica tarifria, conduzida sem excessos. As tabelas das alfndegas devem refletir estes critrios (Vargas, 1938, v.1, p.163). Nesta poca associava-se a indstria ao progresso econmico. Em meados da dcada, este ser substitudo por desenvolvimento econmico, como no discurso pronunciado a 7 de setembro de 1936: Atingimos elevado estgio de desenvolvimento cultural, institucional e econmico. (...) J no somos um pas exclusivamente agrrio, jungido luta pelos mercados consumidores de matrias-primas e esmagado pelo peso das aquisies de produtos industriais (Vargas, 1938: v. 4, p. 182).

11 Desenvolvimento, ento, paulatinamente transformara-se em sinnimo de industrializao. Passava a ser, por excelncia, a condio necessria para o pas se desenvolver, ou seja, melhorar seus indicadores econmicos e sociais; precisava-se romper com o passado agrrio, do marasmo rural e das oligarquias retrgradas. O desenvolvimentismo, assim, foi-se formando e se consolidando como ideologia, ao nortear e justificar o reordenamento de leis e prticas de poltica econmica, bem como mudanas e criao de instituies. Foram se formando novas crenas, valores, smbolos e padres de comportamento ou seja, o amplo significado abarcado pela palavra instituio e que enfatiza sua importncia e complexidade, que de forma alguma pode ser reduzido apenas a rgos, mas abarca todo um conjunto de regras, normas, comportamentos e smbolos. Em outro pronunciamento, ao final do mesmo ano de 1936, registra-se a explicitao da tese de que o desenvolvimento era a tarefa principal do poder pblico, que possua etapas a serem vencidas e que este novo relacionamento entre Estado e iniciativa privada no ocorreria em prejuzo desta ltima, antes, amparando-a e favorecendo o surto de novas culturas e indstrias (Vargas, 1938: v. 4, p. 209). Tratava-se, portanto, de uma nova era a ser construda; o Estado Novo, em seu prprio nome, encarregava-se de express-la simbolicamente. Todas essas passagens no deixam dvida sobre a conscincia da substituio de importaes e de sua importncia para o pas. Como entender como subproduto da poltica de valorizao do caf polticas to claramente implementadas e defendidas explicitamente como voltadas a impulsionar o setor industrial? A conscincia industrializante manifestava-se, poca, tambm na preocupao com as riquezas do subsolo; a possibilidade de nova guerra, por sua vez, aproximava o exrcito da defesa da industrializao (fabricao de armas e projteis, a qual exigia produo de ferro e ao) e da nacionalizao das riquezas minerais. Trata-se, neste caso, de regulamentar algo caro Nova Economia Institucional: o direito de propriedade. Novas instituies leis, cdigos, rgos, escolas, laboratrios, institutos - faziam-se necessrias, inclusive para estabelecer os limites da propriedade privada frente estatal, e da propriedade de estrangeiros com relao a proprietrios nacionais. Mas j em 1933, portanto ainda no incio da dcada, previa-se a criao, junto ao Ministrio da Agricultura, do Instituto de Tecnologia, que se vincularia Diretoria Geral de Pesquisas Cientficas. Previa-se, ainda, a criao de duas diretorias, das Minas e das guas, e trs centros de pesquisa vinculados extrao mineral: Instituto Geolgico e Mineralgico, Laboratrio Central de Indstria Mineral e Escola Nacional de Qumica. O Cdigo de Minas e o Cdigo de guas, ambos bastante centrados na regulamentao do direito de propriedade, datam de 1934. Essas aes culminaram com a interveno direta do governo na produo industrial, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional, com a Usina de Volta Redonda, e com a Companhia Vale do Rio Doce, no incio da dcada de 1940. Mas j na dcada de 1930 Vargas afirmava: Nenhum outro dos problemas

12 que dizem respeito ao desenvolvimento econmico do pas sobreleva em importncia ao da explorao das nossas jazidas minerais. Para tanto, seria insuficiente a pequena siderurgia, normalmente incapaz de atender a futura demanda a resultar do crescimento industrial acelerado (Vargas, 1938, v.1, p.100). Por isso, defendia-se explicitamente a criao da siderurgia em grande escala. Em 1934, ao discursar para um grupo de militares, Vargas anunciou a iniciativa do governo federal de criar fbrica de projteis de artilharia, de materiais contra gases e de viaturas em Curitiba; que decretara a criao de fbricas de espoletas e estojos de artilharia e de canos e sabres; que ampliara a fbrica de cartuchos de infantaria e o Arsenal de Guerra do Rio Grande do Sul; e, finalmente, que enviara tcnicos Europa a fim de estudarem os aperfeioamentos necessrios nossa indstria militar nascente (Vargas, 1938, v. 3, p. 164). Desde o incio da dcada de 1930 o governo implementou poltica de criar rgos estatais voltados a setores especficos da economia. Dentre as instituies criadas, podem-se citar como as que dizem respeito mais diretamente indstria: o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, em 1930; o Departamento Nacional do Trabalho e o Instituto do Acar e do lcool, em 1933; o Conselho Federal do Comrcio Exterior, o Plano Geral de Viao Nacional e a Comisso de Similares, em 1934; e o Conselho Tcnico de Economia e Finanas, em 1937. A partir do Estado Novo, e devido o contexto de guerra, esta poltica de criao de rgos, conselhos e institutos intensificou-se. Datam de 1938 o Conselho Nacional do Petrleo, o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Instituto Nacional do Mate e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE); de 1939, o Plano de Obras Pblicas e Aparelhamento de Defesa e o Conselho de guas e Energia; de 1940, a Comisso de Defesa Nacional, o Instituto Nacional do Sal, a Fbrica Nacional de Motores e a Comisso Executiva do Plano Siderrgico Nacional; de 1941, alm da Companhia Siderrgica Nacional, o Instituto Nacional do Pinho, a Comisso de Combustveis e Lubrificantes e o Conselho Nacional de ferrovias; de 1942, o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), o Banco de Crdito da Borracha e a Comisso do Vale do Rio Doce; de 1943, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), a Companhia Nacional de lcalis, a Comisso de Financiamento da Produo, a Coordenao de Mobilizao Econmica, Fundao Brasil Central, Siderrgica Social da Indstria (SESI) e Plano Nacional de Obras e Equipamentos; de 1944, o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, o Servio Nacional do Trigo, o Instituto Nacional do Pinho e a Comisso de Planejamento Econmico; e, finalmente, de 1945 a Superintendncia da Moeda do Crdito, que iria voltar-se a regular uma das mais importantes instituies: a moeda e a poltica monetria. Nota-se que a maior parte destes rgos, como sugere o prprio nome dos mesmos, diz respeito direta ou indiretamente indstria, a contar que os voltados agricultura tambm vinculam-se agroindstria, e que esta, ao abarcar o que poca chamava-se indstria natural, perfazia mais de 80% do valor agregado pela indstria de transformao. Por outro lado, instituies no propriamente voltadas defesa de interesses corporativos da indstria, como o Conselho

13 Federal de Comrcio Exterior, legalmente arrolavam-se entre suas atribuies debater e sugerir medidas com relao s importaes, incluindo o protecionismo. Alm disso, cabia-lhe propor solues tcnicas para problemas vinculados promoo da indstria nacional, bem como a criao de departamentos e institutos relacionados com produtos minerais e agrcolas. Assinala, com isso, a diferena fundamental entre o impacto e o significado da criao de rgos estatais e da legislao corporativista da dcada de 1930 sobre os trabalhadores e sobre os empresariado. Enquanto sobre os primeiros representou fundamentalmente um atrelamento ao Estado, que passou a controlar a organizao sindical, estabelecendo as bases para o populismo das dcadas de 1940 e 1950, para os empresrios mais que atrelamento ou submisso significou uma aproximao s esferas estatais decisrias, a abertura de canais diretos entre a burocracia e os dirigentes das federaes e confederaes patronais. No Estado Novo, quando as instituies liberais de representao foram suprimidas e as casas legislativas fechadas, estes rgos criados dentro do Poder Executivo transformaram-se em arenas decisrias e de canalizao das demandas, firmando um tipo de aliana entre o grupo dirigente e o empresariado (Fonseca, 1989: p. 205, 297). Ressalta-se, sem dvida, a grande complexificao do aparelho estatal, centralizando a arrecadao, derrubando barreiras interestaduais e criando instituies econmicas com mbito de atuao em escala nacional, com o intuito de integrar o mercado e centralizar decises. A criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, em 1938, bem como de seus rgos homnimos nos estados, os daspinhos, vieram no sentido de tentar organizar uma burocracia estatal mais assentada em critrios de mrito e competncia, sob a gide da ideologia estado-novista de substituir a poltica pela administrao. Como frisa Snia Draibe (1985: p.83-4), nesses aparelhos estatais comearam a se gestar polticas nacionais. A anlise desta autora, embora sem qualquer pretenso de questionar a tese consagrada por Furtado e sem abordar explicitamente a conscincia e a intencionalidade da industrializao, possivelmente a que d mais elementos para sua defesa ao enfatizar as mudanas no aparelho do estado ou, como prefere, em sua ossatura material, mostrando como esta centralizao administrativa associou-se ao desenvolvimento industrial. Cabe mencionar, finalmente, a poltica do governo com relao aos trabalhadores, essencial para detectar-se a existncia de um projeto industrializante. O fato de a indstria no poder ser considerada mero subproduto da defesa dos interesses do caf pode em boa parte ser evidenciado pela forma com que o governo passou a envolver-se nas polticas relativas ao trabalho, considerando como questo de estado sua regulamentao, reconhecendo os conflitos como de classe, criando instituies para medi-los, bem como para educar e preparar mo de obra para as atividades produtivas, no s rurais como urbanas o comrcio e a indstria. Na rea de educao, destaca-se a reforma educacional de Francisco Campos, iniciada j em 1931. Esta visava abandonar o ensino exclusivamente considerado

14 terico e preparador de elites, os bacharis, ainda no essencial o mesmo que havia sido introduzido no pas pelos jesutas, centrado nas disciplinas ditas humansticas: latim, retrica, francs, filosofia, histria, geografia e literatura. Ao lado deste, dever-se-iam criar cursos tcnicos e profissionalizantes, centrados em reas voltadas diretamente produo como engenharia, agronomia e contabilidade. Tanto Vargas como Francisco Campos afirmam com todas as letras que a criao de riqueza depende da produtividade, e que esta se vincula qualificao e s condies fsicas dos trabalhadores; estes so vistos como capital humano aplicvel ao aproveitamento integral das nossas condies excepcionais de riqueza (Vargas, 1938, v. 3: p. 246). Considerar o trabalhador capital humano certamente est longe do imaginrio das elites agrrias. No por acaso que a legislao trabalhista restringe-se ao setor urbano da economia, excluindo os trabalhadores rurais. Alm de mostrar os compromissos entre os setores agrrios e o governo, esta excluso ajuda a revelar seu carter nitidamente urbano, principalmente industrial, no sentido que uma questo posta pelo aparecimento e crescimento da economia urbanoindustrial e tem sua razo de ser vinculada perspectiva de seu desenvolvimento. Conquanto excludo da legislao trabalhista, o campo aparece no discurso ao se apregoar a necessidade de aumentar sua produtividade, principalmente quando se defende a criao de uma Universidade do Trabalho, de onde deveria sair no futuro, a legio dos nossos operrios, dos nossos agricultores, dos nossos criadores, em suma, a legio dos obreiros dos campos e das fbricas (Vargas, 1938: v. 2, p. 118-9). Mais uma vez a criao e as modificaes nas estruturas institucionais auxiliam decisivamente para revelar a intencionalidade e a conscincia dos dirigentes, principalmente quando associadas anlise do discurso, o que nem sempre ocorre com o acompanhamento das polticas monetria, cambial e fiscal. na rea do trabalho que ocorrem mudanas institucionais mais significativas, e estas evidenciam claramente seus vnculos com um projeto de industrializao, um rompimento com a viso de mundo agrarista at ento dominante, fazendo emergir novas crenas, valores, smbolos e padres de comportamento. Menos de um ms aps a posse de Vargas, em 26 de novembro de 1930, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, simbolicamente denominado por Vargas de ministrio da revoluo (Vargas, 1938: v.3, p. 24). verdade que antes de 1930 j havia leis sociais, mas geralmente especficas a determinadas categorias. A partir de ento, as leis passaram a ser universalizadas, sua implementao e fiscalizao realizadas por rgos estatais, como as Juntas de Conciliao e Julgamento, encarregadas de resolver dissdios, criadas em 1932, ano tambm em que surge a carteira do trabalho, maior smbolo do emprego formal e documento obrigatrio para reivindicar direitos trabalhistas. Evidentemente que esta legislao, fortemente inspirada na Carta del Lavoro italiana, insere-se perfeitamente no contexto internacional da poca, marcado pela descrena nas instituies liberais e pelos regimes totalitrios, mas adaptada

15 realidade brasileira, ou seja, s suas instituies, como evidencia o caso da excluso dos trabalhadores rurais. A legislao trabalhista da dcada de 1930, mais que trazer benefcios aos trabalhadores, voltou-se regulamentao do mercado de trabalho e organizao burocrtica da estrutura sindical. A criao das instituies e o controle estatal precederam as leis voltadas a assegurar direitos sociais, como salrio mnimo, 13 salrio, frias e previdncia. Esta institucionalizao dos conflitos e das arenas em que os mesmos deveriam expressar-se por demais definidora e reveladora das intenes governamentais. Tratava-se, neste aspecto, de regular e regulamentar o mercado de trabalho e as novas relaes de propriedade, temas caros s contribuies tericas institucionalistas. Pode-se indagar at que ponto o governo tinha conscincia da profundidade destas mudanas, mas dificilmente pode-se entend-las como ato fortuito, fruto do acaso, desvinculado dos novos rumos impressos economia. At porque Vargas em vrias ocasies recorreu a argumentos histricos para justificar a nova legislao trabalhista, como em discurso proferido na comemorao do primeiro ano de sua posse, em outubro de 1931. Nesta ocasio, com rara clarividncia exps que o fim da escravido no trouxera de imediato novas leis para substituir as antigas; a Repblica Velha omitira-se quanto regulamentao do trabalho assalariado, de maneira que era preciso organiz-lo em bases racionais, com novas leis, novas instituies, novos costumes e novos hbitos (Vargas, 1938: v. 1, p. 53 e seguintes; v. 3, p. 15 e seguintes). O alcance e o significado de discursos como estes no podem ser ignorados ao se abordar a conscincia e a intencionalidade das mudanas pelos personagens da histria e, somados a seus atos, so capazes de revelar suas intenes. 5. Concluso Pode-se concluir que, ao contrrio do que argumentou Celso Furtado na Formao Econmica do Brasil e em outras obras, a industrializao brasileira na dcada de 1930 no pode ser reduzida a mero subproduto da defesa dos interesses cafeeiros, ou da poltica de valorizao do caf. Ao centrar-se nas polticas econmicas instrumentais monetria, cambial e fiscal -, Furtado no explorou a ao estatal em um sentido mais amplo, englobando a criao e /ou alterao de leis, cdigos, rgos, ministrios, regulamentao de relaes de propriedade, enfim, toda uma rede que pressupe regras, normas e comportamentos que passaram a caracterizar toda uma poca, enfim, instituies que revelam a conscincia e a intencionalidade do governo de direcionar a economia para o mercado interno, sob a liderana do setor industrial. Atravs de uma metodologia em que estas variveis institucionais so incorporadas, em associao anlise do discurso oficial, pode-se detectar evidncias empricas suficientes para se considerar a hiptese da conscincia e

16 da intencionalidade muito mais aceitvel para interpretar as aes e atitudes do governo brasileiro naquela dcada. Referncias bibliogrficas: ABREU, Marcelo de Paiva. A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989. Rio de Janeiro, Campus, 1989. COASE, Ronald H. Nobel Lecture: The institutional structure of production. In: WILLIAMSON, Oliver & WINTER, Sidney G. The nature of the firm: origins, evolution, and development. New York/Oxford, Oxford University Press,1993. CONCEIO, Octavio Augusto Camargo. Instituies, crescimento e mudana na tica institucionalista. Porto Alegre, 2000 (Tese de doutorado, CPG Economia/UFRGS). DRAIBE, Snia. Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituio do Estado e as alternativas da industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capitalismo em construo. So Paulo, Brasiliense, 1969. FURTADO, Celso. Nacional,1977. Formao econmica do Brasil. 15.ed. So Paulo,

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RESUMO A partir de contribuies de tericos institucionalistas, critica-se a tese largamente difundida, a partir de Celso Furtado, segundo a qual o expressivo crescimento da indstria de transformao brasileira na dcada de 1930 ocorreu sem inteno ou conscincia do governo neste sentido, j que seria decorrncia da poltica de defesa das exportaes de caf. Para tanto, aps reconstituir o pensamento de Furtado sobre o tema, conclui que j naquela dcada h evidncias empricas suficientes que demonstram a intencionalidade e a conscincia do governo no sentido da industrializao, no podendo esta ser considerada como mero subproduto das polticas monetrias e cambiais em defesa da economia cafeeira. ABSTRACT From the contributions of institutional theorists, the widespread proposition, begun with Celso Furtados work, that the significant growth of the Brazilian transformation industry in the 1930s happened with no intention or awareness from the federal administration since it derived from the policy of defense of the coffee export is criticized. For this matter, after rebuilding Furtados thought on the subject, we argue that by that decade there was enough empirical evidence to show the intent and the administration towards industrialization so that it cannot be considered a mere byproduct of the exchange and monetary policies regarding the defense of the coffee economy.