Descentralizacin en Chile tras el regreso a la democracia: una perspectiva desde la teora de juegos1.

Nicols Miranda Olivares Felipe Torralbo

En los ltimos veinticinco aos, los pases latinoamericanos han experimentado importantes transformaciones en la relacin gobierno central-regional y local (Montero y Samuels, 2004; Falleti, 2004; Leyton, 2006; Falleti, 2010). Para Montero y Samuels (2004) la descentralizacin ha sido clave en las diversas transformaciones polticas que estos estados han llevado a cabo en los ltimos decenios. Agregan, sin embargo, que el principal foco de inters en la historia de Amrica Latina ha estado puesto en la tradicin centralista de la poltica latinoamericana (Vliz, 1980), cuya trayectoria comienza con las instituciones coloniales y que ha influenciado en la evolucion poltica de los paises. Si esto es as, si efectivamente existe una cultura centralista en Amrica Latina, entonces, qu explica lo ocurrido durante los ltimos veinticinco aos en la regin? La pregunta cobra ms sentido si consideramos la definicin de Mardones sobre descentralizacin como una transferencia de poder poltico, dineros fiscales y/o atribuciones administrativas a gobiernos subnacionales autnomos, se trata en esencia de una redistribucin de recursos de unos actores hacia otros (2006: 4). Leyton (2006) agrega que el proceso de descentralizacin vara en intensidad y velocidad, lo cual est sujeto a la voluntad poltica del nivel central para renunciar a toda o a una parte del monopolio del poder de reglamentacin, delegacin, gestin, control e informacin. (Leyton, 2006: 5). Por lo tanto, la pregunta a realizar es qu causa que actores racionales, quieran ceder el poder que tienen hacia niveles subnacionales y locales. Para el caso chileno, el proceso de descentralizacin comienza durante el rgimen militar de Pinochet, en 1974, y durante el primer periodo democrtico, bajo la presidencia de Patricio Aylwin, se realizan una serie de negociaciones, materializadas en dos reformas constitucionales referidas a Regionalizacin y Municipalizacin. Atendiendo a las preguntas planteadas anteriormente y centrndonos en Chile, este trabajo intenta dar respuesta a las motivaciones que llevaron a los actores polticos de la Concertacin y de la Derecha a iniciar este proceso descentralizador, as como las estrategias utilizadas durante
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Trabajo presentado en el IX Encuentro Nacional e Internacional de Estudios Regionales Ms Regin, Mejor Pas Realizado en Punta Arenas, Noviembre 2012.

el proceso de negociacin que nos permitan explicar su resultado final, a partir de la Teora de la Eleccin Racional y la Teora de Juegos. Para ello, el trabajo comienza con una breve aproximacin terica sobre la descentralizacin, tanto en sus dimensiones como en las causas que explican el inicio de su proceso, luego se explica la Teora de la Eleccin Racional y la Teora de Juegos, para finalmente analizar el proceso de Reforma Regional y Municipal en Chile durante el gobierno del Presidente Aylwin a partir de los supuestos de ambas teoras.

Descentralizacin Distintos autores reconocen al proceso de descentralizacin como un proceso multidimensional donde existen al menos tres tipos de descentralizacin, una poltica, una fiscal y otra administrativa o funcional (Montero y Samuels, 2004; Falleti, 2006, 2010; Mardones 2006). Montero y Samuels sealan que este proceso puede tener una variedad de combinaciones que pueden ocurrir simultneamente o no. Falleti (2004) plantea una teora secuencial de la descentralizacin, donde la secuencias en que se producen distintos tipos de descentralizacin (fiscal, administrativa y poltica) es un elemento central en la evolucin del balance de poder entre niveles de gobierno (2004: 1). La descentralizacin poltica hace referencia a reformas constitucionales y electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representacin subnacional (Falleti, 2006: 321) que permiten la eleccin directa de las autoridades, en cada uno de los sub niveles de gobierno (Montero & Samuels, 2004) La descentralizacin fiscal son aquellas medidas cuyo objetivo consiste en aumentar los ingresos o la autonoma fiscal de los gobiernos subnacionales (Falleti, 2006: 321) Montero y Samuels sealan que podemos diferencias dos dimensiones en este mbito, por una parte aquella referida al ingreso y la otra al gasto, la primera de ellas corresponde al grado relativo en que los gobiernos subnacionales controlan sus fuentes de ingresos, impuestos regulares y transferencias desde el nivel central, mientras que la dimensin del gasto consiste en el grado con el cual los gobiernos subnacionales pueden autnomamente decidir cmo y cuanto gastar de sus ingresos, independiente de los lineamientos del gobierno central. (2004: 5) Por ltimo, la descentralizacin administrativa corresponde a la transferencia hacia los gobiernos subnacionales de la responsabilidad administrativa desde un nivel de gobierno a otro (Montero & Samuels, 2004) as como la y la prestacin de servicios sociales, la cual puede implicar la delegacin de autoridad decisoria en estas reas (Falleti, 2006: 321).

Causas de la descentralizacin Sobre las causas de la descentralizacin, Falleti (2010) seala que existen a lo menos tres macro teoras: democratizacin y liberalizacin econmica, las tendencias internacionales como integracin regional y globalizacin, y la urbanizacin y desarrollo econmico. La primera de las teoras seala la relacin entre descentralizacin y los procesos democratizadores de la regin y el neoliberalismo (Falleti, 2010). En este sentido, segn Mardones (2006) la ola democratizadora que vivio la regin, brindarian la oportunidad para realizar cambios a nivel constitucional entre ellas, las reformas en favor de la descentralizacin. Sin embargo, ambos autores sealan casos donde las reformas se dan muchos aos despus del proceso de descentralizacin, o en otros casos, stas se dieron en sistemas democrticos sin quiebres institucionales, como Colombia en 1986 y Venezuela, en 1989 (Mardones, 2006: ) mientras que Eaton (2004) seala que cuando se evala sobre la base de un periodo de un siglo o ms, ni la liberalizacin o la democratizacin son causas necesarias o suficientes para explicar el movimiento hacia la descentralizacin de los gobiernos. (Falleti, 2010: 10) La segunda teora explica que estas reformas descentralizadoras son producto de las tendencias internacionales como integracin regional y globalizacin, cuyos argumentos, por una parte, merman el rol del estado nacin y a su vez, ensalzan la importancia de los gobiernos locales, y donde las instituciones financieras internacionales tienen una rol clave como incentivadoras de la descentralizacin, sin embargo, tambin juegan el mismo rol para centralizar los sistemas fiscales (Falleti, 2010: 11). La tercera de las teoras no tiene una suerte distinta, Falleti (2010) seala que cambios estructurales como la urbanizacin y el desarrollo econmico fortalecen la tendencia a descentralizar en el tiempo, sin embargo la evidencia no permite robustecerla. A nivel micro, Falleti (2010) explica que los estudios se centran en los incentivos polticos y la pregunta sigue siendo por qu los polticos nacionales estaran de acuerdo en dar poder a otros niveles? En este sentido, O'Neill (1999, 2003 y 2005) seala que la descentralizacin es parte de la estrategia electoral, de los partidos en cuanto estos ven a la descentralizacin como una oportunidad de maximizar sus resultados electorales (Mardones, 2006; Falleti, 2010).

Teora de Juegos y Eleccin Racional Como se seal, slo el incentivo electoral explicara, a nivel micro, los incentivos que tendran los diversos actores para llevara a cabo procesos descentralizadores, sin embargo, pareciera no ser suficiente para explicar por qu actores que tienen el poder lo ceden a niveles ms bajos de gobierno, por ejemplo en el caso de Chile, actores que apoyaron al rgimen anterior y que entraron al juego democrtico, y dada la configuracin institucional heredada, tenan la capacidad de permitir o no la modificacin de los niveles subnacionales. De igual modo, los incentivos electorales, tampoco explican las estrategias utilizadas por cada actor durante el proceso de negociacin de las reformas. Para comprender los incentivos y las estrategias utilizadas por los distintos actores, es que utilizaremos elementos de la Teora de la Eleccin Racional y de la Teora de Juegos. Eriksson (2011) quien explica el potencial y los limites de la Teora de la Eleccin Racional, seala que un enfoque es una manera de tratar con preguntas de investigacin: es una manera de formularlas, una idea de la estructura general de apropiadas respuestas. Un enfoque est basado sobre un conjunto de supuestos e ideas generales. Todos estn de acuerdo en que el fundamento o la base para el enfoque de eleccin racional es la idea de racionalidad2. Agrega que el conjunto de ideas y supuestos comnmente sugeridos para la eleccin racional son la consistencia de las preferencias, maximizacin de la utilidad esperada, actor instrumentalmente racional, la decisin es tomada sobre la base de los clculos de costos y beneficios y/o razonamiento estratgico, y por ltimo, el actor vela por su auto inters o simplemente es egosta, de las cuales, las dos primeras son aceptadas por todos, la tercera por la mayora, y las dos ltimas una o las dos juntas- slo por algunos (Eriksson, 2011). Tal como explica Pindyck (2003) un juego representa la situacin donde actores o jugadores deben tomar decisiones estratgicas, donde integran las posibles acciones y respuestas de los otros actores, es decir, consideran la estrategia de la contraparte (Restrepo, 2009), adems de la informacin, el rol del azar en los resultados, as como costos y beneficios de cada jugador en cada escenario (Singer, 2010). Por lo tanto, la teora de juegos corresponde al estudio de problemas de decision multipersonal (Gibbons, 1993). Segn Restrepo (2009) todos los juegos estn formados por al menos tres elementos, jugadores, estrategia y rendimientos. Adems todos los juegos tienen reglas, las cuales
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La autora mezcla en su anlisis los lmites de los supuestos de la teora de la eleccin racional, pero para efectos de este trabajo, slo utilizaremos los supuestos que existen bajo esta teora.

determinan quin puede participar, de qu estrategias dispone, cuando puede utilizarlas, cunto costo o beneficio obtiene en cada desenlace, cmo interviene el azar y con qu informacin cuenta. Las reglas son el resultado de instituciones, tales como leyes, normas sociales y convencionales (Singer, 2010: 8). Un jugador toma decisiones porque prefiere ciertos desenlaces ms que otros. Las preferencias representan la voluntad u objetivos de ese individuo. Para ser racionales, o consistentes las preferencias deben cumplir tres condiciones: reflexividad, completitud y transitividad (Singer, 2010; Eriksson, 20113) Cuando las preferencias cumplen las condiciones sealadas, pueden ser representadas mediante una funcin numrica de pagos o funcin de utilidad u(x), cuyo argumento x es un desenlace cualquiera del juego (Singer, 2010: 11). Una vez sealado los supuestos bsicos de la Teora de la Eleccin Racional y la Teora de Juegos, podemos pasar a analizar el proceso de reformas a favor de la regionalizacin y municipalizacin en Chile durante el gobierno de Aylwin.

Descentralizacin en Chile Si bien en Chile el proceso de descentralizacin actual comienza durante el rgimen militar, el propsito de este trabajo es explicar los incentivos y estrategias que se dieron en la negociacin por la regionalizacin y democratizacin durante el gobierno de Aylwin. Eaton (2004) seala que la descentralizacin va en contra de los intereses de los actores polticos que dominan en la esfera nacional, ya sea dirigentes polticos como diputados y senadores, adems de los incentivos centralistas de actores que pertenecen a la administracin central como el caso de algunos ministros, y si a eso le sumamos que los actores a nivel regional y local son relativamente dbiles dentro del sistema poltico, podramos concluir que no deberan existir motivos para descentralizar, no obstante, han ocurrido importantes cambios descentralizadores. Arredondo (2011) seala que la descentralizacin no era un tema relevante dentro de la agenda presidencial, pues el nfasis estaba puesto en la insercin del pas en la economa global y en temas sociales internos principalmente, Sin embargo, a poco andar, se produce un hecho clave, la Sptima Jornada de Planificacin en que el Presidente coloca como preocupacin central el tema de la descentralizacin. El Presidente Aylwin usa una frase que marca todas las posibilidades que se abrieron para trabajar: Mient ras ms

Esta autora seala slo las dos ltimas para que las preferencias sean consistentes (pag. 17)

autoritario, ms centralista. Mientras ms democratizados, ms descentralizados (Arredondo, 2011). Bunker (2008) seala que el esquema municipal heredado del rgimen militar era mixto, por una parte existan alcaldes cuyo nombramiento fue realizado por el rgimen saliente antes de dejar el poder y 15 alcaldes en todo el pas, dada la institucionalidad vigente, fueron nombrados por el Presidente de la Repblica. Adems, la Constitucin poltica de Chile sealaba que el nombramiento de los alcaldes, la responsabilidad recaera en el Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO). Razones de la concertacin En primera instancia, las motivaciones de la Concertacin en el proceso de descentralizacin era slo a nivel local, sin considerar al nivel regional, ni provincial (Mohor & Varas, 1992; Eaton, 2004; Mardones, 2006, Leyton, 2006; Arredondo, 2011; Vial, 2012). Segn Mardones (2006) y Vial (2012) la Concertacin tena al menos dos razones por las cuales decide iniciar el proceso de descentralizacin local. La primera era que sustentaba un mandato de restauracin democrtica, el cual inclua la realizacin de elecciones municipales; prctica poltica de larga data en Chile con anterioridad a 1973. (2006: 5). Esta idea, tiene un doble componente, pues por una parte, la democratizacin del municipio fue parte del programa de Aylwin, pero adems se da el argumento del peso histrico y la tradicin de la eleccin democrtica de los alcaldes en Chile, en este sentido resulta til uno de los vnculos que Katznelson & Weingast plantean entre el institucionalismo y la eleccin racional, para ellos las instituciones pueden moldear las creencias, valores e intereses humanos y tambin pueden los incentivos, influenciar las preferencias de los actores. (2005: 14), de esta manera, el que la decisin tenga como fundamento el peso histrico no la hace menos racional. El segundo incentivo que tendra la concertacin radica, tal como se mencion, en la existencia de alcaldes y concejales designados por el rgimen militar, por lo que resultaba imperioso sacarlos ya que de no hacerlo, se mantendran activos (Mardones, 2006: 5). Ahora, tambin aplica lo planteado por O'Neill referido al clculo electoral que la Concertacin realiza y que motiva su decisin. Pero esta decisin no est excenta de costos, los cuales se reflejan en la aceptacin o no, de la descentralizacin administrativa que realiz el rgimen militar y que consisti en el traspaso de responsabilidad en las reas de educacin y salud. La concertacin opt por mantener esta descentralizacin y la respuesta de los gremios de salud y educacin no se hizo esperar, situacin que se explicar ms adelante.

Primera iteracin A partir de un anlisis de la teora de juego, podemos decir que la primera iteracin se inicia con el envo del proyecto de reforma municipal por parte del Presidente Aylwin, que modificaba principalmente la eleccin de los Alcaldes, para que estos fueran electos a travs del voto popular (Mohor & Varas, 1992; Mardones, 2006; Vial, 2012) La respuesta a esta primera jugada, fue el rechazo por parte de ambos partidos de derecha, UDI y RN. Estos sealaron que era necesario esperar hasta el prximo periodo presidencial, dado que el ao anterior ya se haban formulados un gran paquete de reformas a la Constitucin, y llevar a cabo ms reformas sera perjudicial para la estabilidad institucional (Mardones, 2006; Vial, 2012). la UDI dio dos razones adicionales para rechazar la propuesta del Gobierno: primero, contribuira a "politizar" los municipios introduciendo la "influencia perniciosa de los partidos polticos"; y segundo, los concejos municipales reavivaran una institucin de probada ineficacia, como lo demostraran las prcticas anteriores al 11 de septiembre de 1973. La UDI deseaba que los alcaldes fueran elegidos por los CODECOs, tal como lo prescriba la Constitucin de 1980. De esta forma, los alcaldes no responderan a demandas polticas, sino que a los "autnticos intereses de las comunidades" (Mardones, 2006: 6). Detrs de todos estos argumentos existen a lo menos dos incentivos que Mardones (2006) como Vial (2012) sealan para entender su rechazo, el primero de ellos se relaciona con el efecto bola de nieve que podra ocasionar un nuevo cambio en la institucionalidad poltico administrativo, es decir, provocar una seguidilla de reformas constitucionales. El segundo incentivo tiene que ver con la permanencia de los alcaldes y consejeros designados que, tal como seala Mardones, podran permanecer en sus cargos hasta las elecciones siguientes del ao 1994. La derecha tenia a su favor dos elementos claves, por un lado mayora en el Senado, y en segundo lugar, los quorums que hacan necesaria la negociacin con ellos (Eaton, 2004). Tsebelis (2006) seala que para cambiar politicas o modificar el status quo (legislativo), es necesario que un determinado nmero de actores, ya sea individuales o colectivos, tienen que estar de acuerdo en el cambio que se propone, el autor denomina a estos como actores con veto, y agrega que estos se encuentran especificados ya sea en la Constitucion de cada pais, como el Presidente, Diputados y Senadores por ejemplo, y/o por el sistema poltico. Tsebelis hace una divisin entre aquellos jugadores con veto con la capacidad de hacer propuesta de "tmalo o djalo" a los otros jugadores con veto. Para el autor, los primeros

logran tener un control importante sobre las polticas que pretenden remplazar el statu quo. A estos jugadores con veto les llamo establecedores de agenda, los cuales tienen que hacer propuestas aceptables a los otros jugadores con veto (de otro modo las propuestas sern rechazadas y el statu quo se conservar). De hecho, seleccionarn entre los resultados factibles aqul que prefieran (2006: 3). A partir lo anteriormente sealado, podemos identificar dos niveles de actores de veto colectivo, en la cmara baja, la Concertacin es mayora, por lo que la reforma no tendra problema para ser aprobada, sin embargo, a nivel de la cmara alta, o Senado, tenemos que quien tiene la capacidad de modificar el status quo corresponde a la Derecha, y tal como sealamos, stos tienen incentivos para no modificar el panorama municipal, al menos, hasta el segundo periodo presidencial. Segn Eaton (2004) en Chile los presidentes han tenido que lidiar con los arreglos institucionales, tales como los Senadores designados que limitan la capacidad de la Concertacin para utilizar su control de la presidencia para cambiar el statu quo poltico. Sin lograr un punto de equilibrio que permitiera modificar el escenario actual, la reforma fue aprobada en la Cmara de Diputados tal como era de esperarse, y fue rechazada en el Senado, por lo que la derecha hizo valer su rol de actor de veto. La Teora de Juegos plantea una serie de posibilidades de iteraciones, que van desde una, hasta el infinito, tambin plantea la existencia colaboracin o no dentro del juego. En la primera iteracin, la concertacin plantea un juego de suma cero, pues la prdida de la alianza es la ganancia de la concertacin. Singer seala que un juego es de suma cero si en cada uno de los posibles desenlaces la suma de los pagos para los jugadores tiene un valor igual a cero. Si la suma tiene un valor fijo, entonces el juego es de suma constante. En ambos casos la ganancia de un jugador es la prdida del otro (20 10: 10). Utilizando una matriz podemos describir las posibilidades que tiene cada coalicion poltica en esta primera iteracin.
Coalicin de Derecha reforma no reforma pierde poder mantiene poder corto plazo gana poder gana poder mantiene pierde poder poder no gana poder no gana poder

reforma Concertacin no reforma

Segn la teora de juegos un punto de equilibrio es aquel perfil de decisiones del cual ningn agente desea desviarse unilateralmente, pues cada uno juega de la mejor manera posible dadas las estrategias que cree adoptarn sus adversarios. (Singer, 2010: 50). Sin embargo, tal como seala Eriksson (2011), existen situaciones en donde las acciones no provocan los resultados esperados, adems tambin hay casos en donde no sabemos con certeza todas las estrategias de nuestra contraparte o del otro actor. Si bien la Derecha en primera instancia decidi rechazar las reformas al ver que slo perda si aceptaba, revala sus estrategias y las modific, con lo cual cambia el escenario de las negociaciones. Segunda iteracin, la derecha modifica la estrategia Esta revaluacin de la estrategia de la Derecha se debe a una reorientacin de la ventaja que goza a nivel municipal, pues comprende que en el mejor de los casos, sta le podra durar hasta el prximo periodo presidencial, de manera tal que necesitar compensar de poder con nuevas posibilidades de acceso (Mardones, 2006; Vial, 2012). Es asi como la derecha seala que no estaba en condiciones de aprobar la reforma municipal, sin primero considerar los temas relacionados de "regionalizacin y gobierno regional (Mardones, 2006:6). Al involucrar la administracin regional, limitaran el poder del gobierno a este nivel y abrira nuevos espacios de participacin en el poder a los partidos polticos (Vial, 2012). Tal como seala Leyton (2006), en ningn momento el gobierno haba pensado en incorporar la reforma regional, sino que es una reaccin al cuestionamiento de la derecha. Ante este cambio de estrategia de la Derecha, el Gobierno, en primera instancia, argument que eran temas que se deban tratar de manera independiente. Al parecer se trata de una consecuencia no prevista por la concertacin y con el argumento anterior se pretenda aplazar la reforma a nivel regional (Vial, 2012). Arredondo explica que La derecha se opone a aprobar porque faltaba el componente regional. Esto oblig a crear un proyecto ms completo. Lo que la reforma (Ley Orgnica Regional) hizo fue sancionar constitucionalmente un tipo de estructura que vena funcionando desde el gobierno militar, claramente, los consejos regionales. Por ello lo regional no fue un acople, fue una exigencia poltica de la derecha. (Arredondo, 2011:30 ) De igual modo, Eaton explica que este intento, tiene como objetivo reforzar los gobiernos regionales y verlos como un espacio poltico que de alguna manera podra utilizar para reagruparse en el nuevo entorno democrtico de Chile (2004: 220). Dado el inters que la Concertacin tenia por realizar elecciones municipales lo ms pronto posible, termina cediendo (Eaton, 2004) y se instala una mesa de negociacin

entre los distintos actores de vetos existentes. El resultado de esta negociacin se concretiz en el Acuerdo Poltico de Reforma Regional y Municipal, el cual provea un marco bsico de entendimiento que permiti la discusin posterior en el Congreso y eventualmente la aprobacin de las reformas. (Mardones, 2006: 7) La negociacin a nivel regional se centr principalmente en la eleccin de los Consejeros Regionales y en los recursos, poderes y atribuciones que tendran el intendente y los Consejos. En este sentido, estos ltimos seran elegidos de manera indirecta (Mardones, 2006), pero donde ms se pudo apreciar el conflicto que significaba para el Gobierno la negociacin a nivel regional, fue en la discusin de los recursos, el poder y las atribuciones del Intendente y el Consejo Regional. La Derecha pidi aumentar los montos de inversin y la modificacin de la fijacin de la agenda de los Consejeros, que el gobierno delegaba esa atribucin al intendente, la motivacin de la Derecha radicaba en que estas medidas limitaran el poder del gobierno en las regiones (Mardones, 2006; Vial, 2012). A ambas peticiones el Gobierno se rehus, no pretenda realizar una reforma profunda a nivel fiscal ni menos poltico, pues en esta ltima situacin el gobierno manifest que no aceptara que los intendentes no tuviesen la capacidad de veto en los acuerdos de los consejos regionales (Mardones, 2006) A pesar de lo anterior, en esta segunda iteracin si se puede decir que se logra producir un equilibrio de Nash, tal como seala Singer, una de las maneras de detectar este equilibrio, es encontrando la interseccin de la correspondencia de mejor respuesta de los jugadores (2010: 51) y agrega que este equilibrio es estricto en la medida en que la estrategia de cada jugador es su nica mejor respuesta ante la estrategia de su contraparte (2010:52). Para nuestro caso existen dos estrategias, aceptar o no la reforma. El ptimo de la Concertacin sera tener slo una reforma a nivel local, y su peor escenario sera una reforma a nivel regional que involucre mayor poder econmico y poltico a las autoridades electas, en este caso los Consejeros Regionales. En el caso de la Derecha, su mejor escenario ya no es no realizar la reforma y as conservar la cuota de poder que tenia con los alcaldes designados, sino que sera una reforma regional y comunal, donde los consejeros tengan el mximo poder de veto dentro del funcionamiento del Gobierno Regional, y su peor escenario sera que la reforma fuese solamente a nivel local, en cuyo caso solamente perdera poder. En este sentido, encontramos los incentivos necesarios para que ambos jugadores colectivos logren cooperar y puedan encontrar un punto de equilibrio. Ya sabemos que la Derecha es un actor de veto, por lo que no acceder a una reforma en los tiempos que la Concertacin quiere, si no es capaz de compensar en parte

la perdida que sufre. Por otro lado, la Concertacin quiere realizar elecciones en el breve plazo, pero no quiere perder poder a nivel regional. El equilibrio que logran los jugadores en esta oportunidad radica, a nivel local, en la eleccin directa de los concejales y en una eleccin indirecta de los alcaldes dada la formula electoral, y a nivel regional, en la eleccin indirecta de los consejeros regionales cuya eleccin radica en los concejales locales- con la capacidad de aprobar los planes de desarrollo regional, el presupuesto y resolver la distribucin de FNDR, sobre la base de la propuesta que formular el Intendente (Mohor & Varas, 1992: 6). Rol de Salud y Educacin Uno de los costos de la decisin de la concertacin al comenzar el proceso de descentralizacin fue aceptar la reforma administrativa efectuada por el rgimen militar. El costo radicaba en las resistencias de los grupos de presin de salud y educacin, tal como se adelant. Dentro de los actores que influyen en mantener esta reforma administrativa a nivel local estn los ministros de hacienda, salud y educacin. Si bien estos actores son relevantes para llevar adelante la reforma regional y municipal, su oposicin no signific una detencin de la negociacin, en otras palabras no fueron un actor de veto colectivo. No obstante, el gobierno entr en negociaciones con ambos gremios, donde se acuerda la creacin de un estatuto laboral distinto al cdigo laboral y nivelar los sueldos a los existentes a nivel central. El ritmo de negociacin fue totalmente distinto, y corresponda a cada rea, as estos acuerdos se materializan en la creacin del estatuto docente que fue el menos tiempo demor, y el Estatuto de Atencin Primaria de la Salud, cuya negociacin fue ms compleja y demor ms tiempo que el anterior (Mardones, 2006).

Conclusiones El intento de este trabajo fue mirar el proceso de reforma a nivel regional y local en Chile a partir de la eleccin racional y la teora de juegos, a fin de identificar las motivaciones de cada actor y las estrategias utilizadas, as como los cambios ocurridos durante este proceso. Se hace relevante estudiar el proceso descentralizador, principalmente en Chile puesto que, como seala la literatura, existen factores adversos a su realizacin, tanto en lo histrico, pues cuenta con una tradicin centralista, y de los actores, todos proclives al centralismo, y los actores locales y ms aun los regionales son dbiles. La descentralizacin, tal como se explic a lo largo de este trabajo, consiste en el traspaso de recursos, tanto fiscal, administrativo como poltico, por lo que hablamos de una

redistribucin del poder en distintas esferas del gobierno, desde el nivel central hacia el nivel local. Por lo que la pregunta vlida es qu motiva a los actores a traspasar el poder. La eleccin racional y la teora de juegos nos aportan herramientas para el anlisis de este proceso, tal como vimos, la primera ronda de negociaciones implic un juego de suma cero, donde la ganancia de la Concertacin, implicaba la perdida de la Derecha, por una parte la Concertacin podra realizar elecciones y con ello sacar a los alcaldes designados durante el rgimen militar, mientras que la Derecha iba a perder ese poder local. Asimismo, se explic que la Derecha constitua un actor de veto colectivo, ya que dentro del Senado tenia mayora absoluta, dada la conformacin heredada del rgimen militar, por lo que poda mantener el status quo al menos durante el gobierno de Aylwin, que lo que pretenda la Derecha, sin embargo fue consiente de que en el media plazo perdera el poder a nivel local, por lo que era necesario encontrar algn mecanismo de compensacin o de minimizacin de su costo, de manera tal que propone que para hablar de reforma a nivel local, era necesario hablar tambin de una reforma a nivel regional. Las acciones de los actores racionales, por mas que se pretenda abarcar todos los efectos posibles, siempre existen detalles que escapan a los clculos esperados, en algunos casos, resulta que la informacin no es del todo completa, o porque existen factores externos e inesperados, pero lo cierto es que existe la posibilidad de que nuestras acciones tengan resultados no esperados. En el caso de la Concertacin, el que la Derecha atara la discusin de la reforma municipal a una discusin de reforma regional, corresponde a una consecuencia no deseada o inesperada. Sin embargo, este hecho propici la posibilidad de alcanzar un punto de equilibrio dentro del juego, la derecha logr disminuir en alguna medida, el poder del gobierno a nivel regional e introducir participacin de su sector en la toma de decisiones a nivel regional, mientras que la Concertacin, si bien cede espacio a nivel regional, logra su objetivo de realizar elecciones a nivel municipal y reconfigurar el espectro poltico local. Ahora bien, a la Concertacin, no solo le toco negociar con la Derecha la reforma municipal, sino que tambin con los grupos que se veran afectados por esta decisin, como lo fueron los sectores de salud y educacin, pues la propuesta mantena la descentralizacin administrativa implementada durante el rgimen militar. Son caracterstica distintas a la negociacin con la Derecha, pues salud y educacin no lograban constituir un actor de veto colectivo, y mas bien fueron un grupo de presin, esto se desprende de los resultados del proceso, pues fue recin el ao 1995 donde se logra acuerdo para la creacin del Estatuto de Atencin Primaria de la Salud, tres aos despus de la reforma local.

Este proceso abri nuevos espacios para la descentralizacin, especialmente en lo referido a nivel regional, donde la demanda actual tiene implicancia directa con una descentralizacin poltica y fiscal. As mismo, crea nuevos actores que reconfiguran el proceso de toma de decisiones, y que ciertamente hace que el proceso de negociacin sea mas costoso, pero que a su vez presionan para que se realicen los cambios que estiman necesarios. Explicar el escenario actual implica el reconocimiento de todos estos nuevos actores, sus motivaciones, las diversas estrategias que han adoptado y los resultados obtenidos, esperamos que este trabajo pueda contribuir en este propsito, y se considere a la eleccin racional y a la teora de juegos como herramientas tiles para explicar y proponer alternativas al proceso de profundizacin en el mbito local y regional.

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