Le RSA : un dispositif inadapt Bernard GOMEL & Dominique MEDA

Rforme emblmatique du quinquennat Sarkozy, le RSA qui a cr un revenu pour les travailleurs pauvres na pas russi atteindre ses objectifs. Dominique Mda et Bernard Gomel attribuent ces cueils des dfauts de conception majeurs, et proposent des pistes de rforme. Le RSA a t prsent comme lune des rformes majeures du quinquennat de Nicolas Sarkozy. La loi gnralisant le revenu de solidarit active et rformant les politiques dinsertion , vote le 1er dcembre 2008, instituait un revenu de solidarit active ayant pour objet dassurer ses bnficiaires des moyens convenables dexistence, afin de lutter contre la pauvret, dencourager lexercice ou le retour une activit professionnelle et daider linsertion sociale des bnficiaires . Nous montrons que loin dtre parvenu atteindre ces objectifs, et sans que la responsabilit en soit entirement imputable la crise, le nouveau dispositif na au contraire russi amliorer ni la situation des personnes sans activit, ni celle de la majorit des travailleurs bas revenus, dsormais galement concerns par le nouveau dispositif. Nous rappelons dans un premier temps la gense de la rforme en insistant sur ce qui nous semble tre des dfauts de conception majeurs : la mise en place dun instrument unique pour remdier aux problmes de deux populations trs diffrentes (les anciens bnficiaires du RMI relevant de laide sociale et les travailleurs bas revenus) et la focalisation sur le paradigme de lincitation au dtriment dlments qui constituent des obstacles dterminants au retour lemploi. Nous tentons dans une seconde partie de tirer un bilan de la rforme en analysant successivement le succs du RSA-socle et le non recours au RSA-activit, la question de laccompagnement et celle de la rduction de la pauvret. Nous terminons cette synthse en prsentant les diffrentes pistes de rforme proposes et les arguments qui permettent de les analyser.

Gense dune rforme La remise en cause du caractre lgitime et adapt du revenu minimum dinsertion (RMI) na jamais vraiment cess en France depuis lentre en vigueur de la loi instituant celui-ci en 1988. Alors que le gouvernement Rocard et les parlementaires de la majorit avaient tout mis en uvre, au moment des dbats entourant la cration de la mesure, pour ne pas donner limpression dencourager lassistance, notamment en exigeant que le versement du revenu minimum soit accompagn de la signature dun contrat dinsertion, les gouvernements suivants nont cess de faire le procs dune mesure qui constituerait selon

eux une trappe inactivit 1, enfermant les allocataires du RMI dans une dpendance aux allocations et les incitant rester aux marges du march du travail. Selon certains auteurs, cette remise en cause aurait gagn en crdibilit en France au cours des annes 2000 et contribu alimenter une certaine lassitude de la solidarit (Damon, Hatchuel, 2002, Duvoux, 2009). En 2003 seront adoptes deux mesures : le transfert de la responsabilit du versement de lallocation aux dpartements, dont on attend un surcrot defficacit et la cration du Revenu Minimum d'Activit, destin amliorer le lien entre versement de lallocation et retour lemploi et prendre ainsi en compte les critiques concentres sur le caractre dsincitatif du dispositif. La monte du paradigme de lincitation En 2005, le ministre des Affaires sociales de lpoque, Philippe Douste-Blazy, confie Martin Hirsch, alors Prsident dEmmas, la mission de runir une commission (dite Familles, vulnrabilit, pauvret), qui publie un rapport trs mdiatis : La Nouvelle quation sociale. Au possible nous sommes tenus (2005). Ce dernier met au centre de ses rflexions la notion de trappe pauvret et lide que la reprise demploi des allocataires du RMI nest pas avantageuse financirement, du fait de limputation des revenus dactivit sur lallocation verse et du caractre temporaire du dispositif dintressement. Est pose cette occasion la question de larticulation des minima sociaux avec les droits connexes, nationaux et locaux, qui viennent souvent amplifier les pertes financires lies la reprise dactivit. Denis Anne et Yannick LHorty considrent ainsi, partir de leurs simulations, que la valorisation du travail, dun ct, et la protection du pouvoir dachat des mnages pauvres, de lautre, sont en conflit dobjectifs (2008). Au terme dune critique en rgle du caractre radicalement inadapt et dsuet du RMI, - ncessaire la lgitimation du nouveau dispositif (Hall, 1989) - et en dpit des avances imputables au RMI, par exemple en matire daccs aux soins, le rapport propose de mettre en uvre un revenu de solidarit active , dont le double objectif serait de rompre avec linjustice que constitue la non rmunration du travail sa juste valeur, dune part, et dinciter au retour lemploi, dautre part. La nouvelle prestation est cense sadresser non seulement aux allocataires du RMI, sans activit et susceptibles de reprendre un emploi, mais aussi aux travailleurs bas salaire, dont les revenus sont lpoque complts par un mcanisme fiscal : la prime pour lemploi. Conceptuellement, cette approche permet dorganiser une partition radicalement diffrente de celle qui prvalait antrieurement et distinguait les allocataires du RMI des travailleurs bas salaires. Dsormais, la ligne de partage passe entre les allocataires du RMI en sparant ceux qui sont sans activit de ceux qui souhaitent reprendre un emploi, auxquels sadjoignent les travailleurs bas salaires, prtendument confronts aux mmes problmes : le fait que le travail ne paye pas. Pour ce groupe, une mme solution simpose : la rforme du systme de protection sociale et plus gnralement du lien entre march du travail et protection sociale (Dang, Outin, Zajdela, 2006). Il sagit de prendre en compte la nouvelle ralit du march du travail, o la norme nest plus lemploi temps plein, et de mettre ainsi un terme au fait qu un allocataire du RMI perd du revenu quand il reprend un emploi quart temps et nen gagne pas
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Le terme de trappe a t utilis en France pour traduire le terme de trap qui signifie en anglais pige . Cette traduction malencontreuse est malheureusement entre dans les usages.

 mi-temps (Commission Familles, vulnrabilit, pauvret) . On reconnat l les traits dun rfrentiel dj largement diffus aux tats-Unis et au Royaume-Uni : le travail est prfrable toute autre situation ; il doit payer 2 ; le systme de protection sociale doit se moderniser et permettre dactiver les dpenses, mais aussi les individus. Est ainsi confirme la lente drive de la justification des droits-crances vers leurs vertus incitatives : la finalit des droits-crances ne serait plus seulement de rpondre un besoin, mais de modifier les comportements supposs tre l'origine de cette situation de besoin (Serverin, Gomel, 2012). La rforme de la protection sociale propose doit finalement permettre, selon la Commission, datteindre trois objectifs : Faire en sorte que quelle que soit la situation de dpart, le produit de chaque heure travaille puisse amliorer le revenu final de la famille en supprimant les effets de seuil ; garantir () que les ressources globales permettent de franchir le seuil de pauvret ; rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires . La Commission propose aussi dinnover dans les procdures de prise de dcision et dvaluation : la nouvelle prestation devrait tre exprimente avant gnralisation. Une exprimentation qui tourne court Aprs llection de Nicolas Sarkozy qui stait engag, tout comme Sgolne Royal (ce qui explique sans doute le malaise du parti socialiste lors du dbat l'Assemble) adopter le RSA sil tait lu -, Martin Hirsch est nomm Haut-Commissaire aux Solidarits Actives avec pour mission de mettre en place la nouvelle prestation. La loi TEPA puis la loi de finances pour 2008 autorisent les dpartements volontaires sengager dans le programme dexprimentations du RSA. Lvaluation de celui-ci, supervise par un Comit ad hoc, vise comparer la situation des allocataires sur les territoires dexprimentation et sur des territoires tmoins. Il sagit principalement de mettre en vidence la manire dont les variations de revenus attachs la reprise dactivit modifient les comportements des allocataires (Gomel, Serverin, 2009). Les rsultats mobiliss lors du dbat parlementaire proviennent du rapport dtape sur lvaluation des exprimentations RSA , produit par le comit dvaluation des exprimentations et en particulier de sa synthse. Le rsultat principal est que le taux de retour lemploi des allocataires du RMI dans les zones exprimentales est plus lev que dans les zones tmoins . Plus prcisment, sur lensemble des cinq mois connus, lcart observ atteint 30 % . Cest cet argument apparemment dfinitif qui est utilis lors du dbat parlementaire malgr les rserves mises par le Comit. Peu nombreux sont ceux qui, lpoque, ont relev que lcart de 30% est celui qui existe entre 2,92 % et 2,25 %. Le rapport final, publi aprs le vote de la loi, revoit dailleurs la baisse la performance des RSA dpartementaux de +30 % + 9 % et mettra en garde contre des attentes irralistes en termes de retour lemploi : Cela tant, la diffrence que reprsente le RSA par rapport au RMI antrieur en termes d'incitation financire et d'accompagnement ne semble pas suffisante pour provoquer une modification majeure des comportements de reprise d'emploi.

Cest le fameux making work pay de lOCDE

Innovation de contenu et de forme Entre temps, la crise conomique et financire mondiale sest dclenche et touche la France. La loi sur le RSA gnralisant le revenu de solidarit active et rformant les politiques dinsertion est vote le 1er dcembre 2008 dans lurgence, avant que les rsultats finaux de lexprimentation ne soient connus.. Le revenu de solidarit active remplace le revenu minimum dinsertion (RMI), lallocation de parent isol (API) et les diffrents mcanismes dintressement la reprise dactivit. Cette loi se veut porteuse dune innovation sur le fond (une nouvelle prestation plus efficace que le RMI auquel elle se substitue) mais aussi sur la forme (un nouveau mode de gouvernance, une nouvelle coordination entre les acteurs, un nouveau rle pour Ple emploi).

Le RSA est une allocation diffrentielle et familialise. Les droits sont ouverts pour un foyer dont les revenus sont infrieurs un revenu garanti qui est dtermin par deux lments : dune part, la composition du foyer, dont dpend le montant de sa partie forfaitaire (le revenu minimum garanti) et, dautre part, le montant des revenus dactivit : un euro de revenu dactivit augmente le Revenu garanti de 62 centimes deuro. La formule de calcul scrit ainsi : RSA = (Montant forfaitaire + 62 % des revenus dactivit du foyer) (Ressources du foyer + Forfait daide au logement). L'lment essentiel de cette dfinition rside dans la distinction entre ces deux niveaux de revenu garanti : un revenu forfaitaire, accessible en l'absence de tout revenu d'activit (par le RSA-socle) et un revenu calcul, obtenu en ajoutant au montant forfaitaire une fraction des revenus d'activit (atteint par le RSA-activit). C'est ce second revenu garanti qu'est affecte la fonction incitative, suppose agir deux niveaux : d'une part, ce revenu constitue une promesse d'amlioration de revenus pour ceux qui n'ont pas, ou peu, d'activit professionnelle ; d'autre part, il rcompense les salaris pauvres par l'allocation d'un complment de revenu (). Cette position centrale s'accompagne d'une dvalorisation du revenu minimum garanti, suppos n'tre qu'un point de passage transitoire dans l'accs au revenu d'activit (Serverin, Gomel, 2012). Le schma servant de support pdagogique la comprhension du mcanisme du revenu garanti permet de visualiser la progression des allocataires au cours du temps : le foyer sort du RSA-socle seul au premier euro de revenus dactivit aprs une priode dintressement dite de cumul intgral qui dure 3 mois conscutifs dans la limite de 4 mois dans les 12 derniers mois. Le foyer passe en RSAactivit seul ds que ses revenus dactivit sont suprieurs au revenu minimum garanti condition que lensemble de ses revenus reste infrieur au revenu garanti. Il est en situation intermdiaire, RSA-socle & activit, lorsquil peroit des revenus dactivit infrieurs au revenu minimum garanti et que lensemble de ses revenus reste infrieur au revenu garanti.

La premire innovation consiste donc rendre prenne le dispositif dintressement, cest--dire les deux fonctions dincitation la reprise demploi et de complment de revenu, en crant ainsi une nouvelle figure de travailleur pauvre assist (Martin, Paugam, 2009). La deuxime innovation, qui sinscrit aussi pleinement dans le paradigme de lactivation et de lincitation lemploi, concerne laccompagnement des allocataires : les bnficiaires du RSA entrant dans le champ des droits et devoirs doivent dsormais tre orients en priorit vers Ple emploi (ou un autre organisme de placement). Cette orientation a lieu sauf si des difficults (notamment lies aux conditions de logement, ltat de sant, ou des sujtions particulires pour les familles monoparentales) font temporairement obstacle un engagement dans une dmarche de recherche demploi. Lensemble de la rforme vise ainsi activer - donc intresser et inciter au retour lemploi ou laugmentation de la quantit demploi - les allocataires du RMI et de

lAPI, lintgration des bnficiaires de lAllocation Spcifique de Solidarit (ASS) tant renvoye plus tard. Les deux pans de la rforme, qui concernent lallocation et laccompagnement, visent tous deux encourager les bnficiaires de minima sociaux reprendre un emploi en promettant que cette reprise sera rcompense et en mettant la nouvelle institution issue de la fusion de lANPE et des ASSEDIC leur service.

Des dfauts de conception Si des lments conjoncturels contribuent expliquer labsence de rsultat, sinon lchec de la rforme (survenue de la crise, rarfaction des emplois disponibles, embolie dun Ple Emploi en pleine reconstruction), un certain nombre de dfauts de conception en sont aussi lorigine, dont trois particulirement. Dabord, la situation des anciens allocataires du RMI, dsormais allocataires du RSA-socle na en rien chang3 : la prestation qui leur est verse reste donc trs en-de des moyens convenables dexistence que la Constitution prvoit pourtant pour ceux qui sont privs de travail ; ensuite, le march du travail ne correspond pas au schma idal qui a guid les rformateurs, selon lequel lallocataire devrait reprendre progressivement des quantits de plus en plus leves de travail et donc sortir peu peu du dispositif ; enfin, contrairement aux prsupposs qui semblent avoir t dterminants dans les choix des concepteurs de la nouvelle prestation, des tudes particulirement pousses et tout fait publiques lpoque montraient que la question du gain financier la reprise demploi ne constituait un obstacle que pour 1 % des allocataires de minima sociaux, les vritables raisons du non-retour lemploi se trouvant bien plutt dans ltat de sant des personnes, labsence de modes de garde des enfants, lloignement du poste ou des lacunes de formation (Marc, 2008 ; Mda, 2008). Prendre en considration ces tudes, publies par la CNAF (Caisse Nationale des Allocations Familiales), aurait sans doute permis dviter la mise en uvre dune rforme pour rien. Lchec de la rforme Laugmentation du nombre dallocataires du RSA-socle, mais surtout le non recours des travailleurs bas salaires au RSA-activit, constitue un premier lment de bilan proccupant. Si la crise peut tre lorigine de la premire, elle nest en rien la cause de la seconde, qui renvoie un problme structurel. La consquence immdiate est lchec de la rduction de la pauvret. A cela sajoute la remonte du soupon lgard des pauvres, avec le dveloppement de la thmatique de la fraude sociale puis de lassistanat. Enfin, la rforme de laccompagnement des allocataires, dabord strictement distingu selon quil concerne des personnes aptes la reprise demploi immdiate ou non, ensuite amnag, na pas fait ses preuves.

Ce qui tait revendiqu : Voil le dfi. Voil aussi la diffrence entre la voie de la facilit remettre une couche de plus dans un systme dassistance et la voie ambitieuse du soutien au revenu. Voil pourquoi, sur le milliard et demi supplmentaire, pas un centime nira vers linactivit. Voil pourquoi la grande majorit des Franais, quelles que soient leurs opinions politiques, sont favorables au revenu de solidarit active .

La progression du nombre de bnficiaires du RSA socle et lchec du RSA-activit La progression du nombre de bnficiaires du RSA-socle sest poursuivie depuis juin 2009 alors que la rforme promettait une sortie plus rapide du RSA-socle seul (et du RSAsocle plus gnralement). En ralit, on a observ une augmentation tendancielle du nombre dallocataires depuis la mise en uvre du RSA en juin 2009 qui semble inexorable dans la conjoncture actuelle (graphique).

Au succs du RSA-socle rpond lchec du RSA-activit. Des estimations ont t ralises en 2008 pour la discussion du projet de loi par le Haut-commissariat : en 2011 (anne pleine et extension aux dpartements doutre-mer), le RSA chapeau (rapidement renomm RSA-activit) devait coter 3,25 Md!. Il a cot en ralit autour de 2 Md!4. La faiblesse du nombre des bnficiaires du RSA-activit seul a t explique essentiellement par le non-recours (ou non-accs) au nouveau dispositif. Elle a t moins souvent rapproche de la faiblesse, inattendue galement, du nombre de RSA-socle et activit. Pourtant, le double phnomne, saisi par la faiblesse globale du nombre de bnficiaires du RSA-activit, caractrise deux checs mls ; dun ct, le faible retour lemploi de ceux qui sont dj dans le dispositif, au RSA-socle seul et, de lautre, le faible accs direct au RSA-activit des travailleurs pauvres5.

Le rendement de la taxe additionnelle aux prlvements sociaux qui finance le Fonds national de Solidarit active (FNSA) avait au contraire t largement surestim. Aussi, malgr la sous-utilisation du fonds, lEtat qui en assure par la loi lquilibre financier contribuera pour 511 millions deuros en 2011. En 2012, derniers chiffres connus, 10 milliards deuros ont t pays au titre du RSA-socle et 1,5 au titre du RSA-activit.

Tableau 1 Rpartition des foyers au RSA en 2012 par composante Socle seul Socle et Activit seul Total activit 1 260 062 216 780 453 514 1 930 356 65 % 11 % 24 % 100 % Socle : 76 % Activit : 35 %
Source : CNAF, Prestations lgales, rsultats au 31 dcembre 2012, France mtropolitaine.

La trajectoire vertueuse attendue par ses promoteurs, du RSA-socle seul au RSAactivit puis la sortie du RSA pour dpassement du montant du revenu garanti, est en effet exceptionnelle (Gomel, Mda, Serverin, 2013). Ce qui frappe dans la trajectoire des bnficiaires du RSA, cest bien plutt labsence dvolution en termes dactivit. Lchec majeur du RSA est le non-recours massif des travailleurs pauvres au RSAactivit sur lequel Philippe Warin (et son Observatoire du non-recours) a attir trs vite lattention (Warin, 2010, Okbani, 2011, Okbani, Warin, 2012, Okbani, 2013). Le Comit national dvaluation du RSA a fait raliser les tudes ncessaires pour mesurer prcisment un phnomne qui est invisible dans le suivi statistique du RSA (rapport final, 2011).

chec de la rduction attendue de la pauvret Avec le choix de maintenir le Revenu minimum garanti au mme montant lors du remplacement du RMI par le RSA, lamlioration de la performance du RSA en termes de diminution de la pauvret et donc de dpassement du seuil de pauvret tait attendue des seuls revenus dactivit des foyers allocataires. Plus prcisment et sauf dans les cas rarissimes de familles nombreuses (elles ne sont pas au RSA), le montant des revenus dactivit doit tre tel quil dpasse systmatiquement le montant du Revenu minimum dactivit. Seul le RSAactivit est capable de faire passer certains foyers au-del du seuil de pauvret (Gomel, Mda, Serverin, 2013). Limportance du non-recours au RSA-activit signe lchec du RSA en termes de rduction de la pauvret. La rduction dun tiers de la pauvret en 5 ans, annonce par les promoteurs du RSA, ne sera pas au rendez-vous. Si l'intensit de la pauvret a diminu, c'est, comme le reconnait le Comit national d'valuation, pour un nombre limit de personnes. Une allocation fortement familialise qui suscite des craintes de fraude La situation familiale et son volution affectent le droit au RSA. Comme lont montr plusieurs tudes (Privier, 2013), le RSA est une allocation fortement familialise, contrairement la Prime pour lemploi (PPE), qui lest trs peu. Cependant, les couples ne reprsentent que 19 % des foyers au RSA-socle (et 13 % des foyers au RSA-socle seul) alors quils reprsentent 60 % des foyers aux ges actifs. Les personnes seules et les familles monoparentales sont en revanche sur-reprsentes au RSA-socle.

Du fait de la sensibilit du droit au RSA par rapport la dfinition du foyer, la problmatique du ciblage sur le vrai pauvre, celui qui a rellement besoin de lassistance publique, a pris une importance nouvelle dans le cadre du RSA, qui pourtant na modifi en rien la dfinition du foyer comme base lmentaire de la solidarit. Tableau 2 Distribution et part des allocataires par type de foyer et composante du RSA (%) Personne seule RSA RSA socle seul RSA socle & activit RSA activit seul Part* de foyers au RSA Part* de foyers au RSA socle Part* de foyers au RSA activit seul 51 58 44 33 17 14 3 Famille monoparentale 30 29 28 34 28 20 8 couple avec enfant 15 10 23 27 2 1 1 sans enfant 4 3 5 6 Ensemble 100 100 100 100 10 8 2

* estime sur lensemble des foyers dont la personne de rfrence est ge de 25 64 ans (les 100 000 allocataires de moins de 25 ans nont pas t pris en compte). Les personnes seules au sens du RSA regroupent les mnages sans famille de lInsee. Lire ainsi : Les Personnes seules reprsentent 51 % des foyers allocataires du RSA. Par ailleurs, 17 % des personnes seules (de 25 64 ans) sont au RSA.! Sources : CNAF, Prestations lgales, rsultats au 31 dcembre 2012, France mtropolitaine ; recensement gnral de la population 2010.

Nombre de personnes enregistres comme seules avec ou sans enfant sont soupconnes de ne pas dclarer leur vie commune. La traditionnelle dnonciation de la fraude sociale a t amplifie avec la mdiatisation du rapport de 2011 de la mission parlementaire dvaluation des comptes de la Scurit sociale (MECSS). Alors que ses travaux montraient le faible volume de la fraude sociale en gnral, et en particulier de celle provenant des allocataires des minima sociaux, les recommandations de son rapporteur ont en effet port presque exclusivement sur la ncessit de renforcer le contrle des bnficiaires des minima sociaux. Avec le RSA, le renforcement de laccompagnement individuel (au niveau non plus du foyer allocataire, mais du chef du mnage et de son conjoint le cas chant) et des obligations qui psent sur les membres du couple allait plutt dans le sens dun meilleur quilibre. Cependant, tant donn la faiblesse du montant du revenu garanti, encore aggrav depuis la cration du RSA6, la reprise dactivit dun membre du couple conduit souvent sortir le
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La revalorisation du montant du revenu minimum garanti est commence avec les 2 % supplmentaires accords en septembre 2013 avec lengagement dune revalorisation de 10 % en 5 ans et de retrouver lquivalent dun SMIC mi-temps dans les 10 ans.

foyer du RSA-socle (voire du RSA) et donc du suivi dont bnficiait le conjoint dont la situation tait pourtant inchange sur le march du travail. Cela a contribu aggraver les ingalits initiales des conjoints, au dtriment des femmes dans la plupart des cas (Privier, 2013). Une rforme de laccompagnement inefficace Le RSA a t prsent comme cohrent avec une socit du travail qui ne doit pas encourager le chmage volontaire. Le respect des droits et devoirs, qui conditionne finalement le versement de lallocation, est plac sous la supervision du rfrent unique de lallocataire dans le cadre dun Contrat dEngagement Rciproque (CER), rgulirement renouvel dans le droulement du parcours social ou professionnel du bnficiaire. Au total, la mise en uvre du dispositif sest rvle trs loigne de ce qui avait t prvu : Ple emploi na pas tenu la place dcisive que la rforme lui avait confi en termes daccs lemploi des allocataires du RSA alors que son arrive comme nouveau partenaire du Conseil gnral (CG) et des CAF devait permettre de rompre avec laccompagnement essentiellement social des allocataires du RMI. Le RSA visait lobjectif dun accompagnement professionnel pour tous (par Ple emploi essentiellement, mme si la loi permet au CG de choisir un autre partenaire Emploi). Ce qui faisait lobjet de conventions particulires entre CG et Ple emploi au temps du RMI (Eydoux, Tuchzsirer, 2010) devait se gnraliser et laccompagnement social devait dsormais tre rserv aux allocataires ayant besoin, de faon transitoire, de lever leurs freins (ou leurs obstacles) lemploi. Le directeur de Ple emploi, interrog en 2013 par la mission parlementaire confie la dpute Iborra, a reconnu que les relations de l'oprateur public avec les conseils gnraux taient meilleures du temps du RMI qu'aujourd'hui avec le RSA (Rapport Iborra, 2013). Laccompagnement social doit tre justifi par le reprage de freins ou dobstacles lemploi de lallocataire ds sa demande du RSA et par la vrification trs rgulire (tous les 6 mois) de leur volution. Beaucoup de dpartements ont mis en place (ou maintenu), au sein de laccompagnement social, un suivi socio-professionnel pour les allocataires proches de lemploi (Benabdelmoumen, Gomel, Mabrouki, Mda, Thvenot, 2012). Selon les moyens consacrs par le conseil gnral (et/ou les collectivits locales) laccompagnement, les prestations du plan dpartemental dinsertion et lorganisation du pacte territorial dinsertion varient trs fortement, entranant des difficults pour la coopration avec un Ple emploi trs centralis dans son organisation. Beaucoup dallocataires du RSA sont galement bnficiaires dautres prestations, ce qui signifie que les difficults du RSA rejaillissent sur lensemble de laction sociale dpartementale. Cest dailleurs cette raison qui avait t mise en avant au moment de la cration du RMI puis de sa dcentralisation par certaines assistantes sociales pour refuser toute conditionnalit et en particulier dans les droits et devoirs de linsertion. Vingt ans plus tard, les mmes rpercussions ngatives des difficults lies au RSA sur les autres prestations sont signales, notamment la perte de confiance sensible dans les relations entre lallocataire et le travailleur social. Les nombreuses absences aux rendez-vous de suivi du parcours social sexpliquent galement par le manque de solutions ajustes la situation des allocataires. Dans ces conditions, lobligation de rencontrer rgulirement son rfrent unique se vide rapidement de tout sens (Gomel, Mda, 2011 ; Garda, 2012).

Par ailleurs, laccompagnement professionnel est toujours secondaire. Linscription Ple emploi reste volontaire mme si elle encourage ds laccompagnement social. Et la part des bnficiaires inscrits au chmage se situe toujours, comme au temps du RMI, autour du tiers. Tableau 3 Distribution et part (%) de foyers allocataires par type de RSA Socle seul Nombre de bnficiaires du RSA (chef du foyer et conjoint) Nombre et pourcentage en catgorie A (droit payable) Nombre et pourcentage en catgories A, B et C (droit payable) 1 422 747 449 914 32 % 482 818 34 % Socle & activit 275 328 55 665 20 % 96 704 35 % Activit seul 602 394 69 892 12 % 131 019 22 % Ensemble 2 300 469 575 471 25 % 710 541 31 %

Sources : CNAF (Prestations lgales, rsultats au 31 dcembre 2012) et statistiques Ple emploi, France mtropolitaine, dcembre 2012

Au final, les enqutes montrent la difficult modifier le comportement dactivit des allocataires du RSA par laccompagnement alors que son effet sur laccs lemploi est valu comme significativement positif dans dautres dispositifs, comme par exemple pour les jeunes suivis par les missions locales (Gomel, Isshenane, Legendre, 2013). Il semble que les dispositifs daccompagnement des allocataires du RSA spuisent soutenir des bnficiaires qui ne sont pas en situation objective et subjective de reprise demploi, faute de dispositifs adapts pour les y aider (Bouchoux, Houzel, Outin, 2013). Laccompagnement vers lemploi nest utile que lorsque la personne juge elle-mme crdible son accs lemploi, ce que semblent avoir ignor les rformateurs. Quelles perspectives de rforme ? Plusieurs scnarios de rforme ont t proposs au cours des derniers mois, dabord par Bertrand Fragonard puis par le rapport de la Commission Sirugue alors mme que le Haut-Commissaire, qui avait quitt le gouvernement, continuait plaider pour une vigoureuse campagne dinformation, une absorption de la PPE par le RSA et une modration salariale rendue supportable grce au RSA. La Commission Sirugue, aprs avoir prsent les raisons pour lesquelles il tait urgent de rformer le dispositif existant, a en effet envisag quatre scnarios, dans un contexte contraint puisqu enveloppe budgtaire constante (compte tenu du gel de la prime pour lemploi - PPE) : le premier consistait en une PPE rnove (concentre sur les plus pauvres) ; le second voyait la PPE absorbe par le RSA ; le troisime proposait une prestation entirement individuelle et mensualise et le quatrime une exonration de cotisations sociales. Aprs avoir prsent les avantages et inconvnients de chaque scnario, le rapport se prononce en faveur dune nouvelle prestation, intitule Prime dactivit, reposant sur les revenus individuels dactivit et verse mensuellement aux foyers considrs ligibles suite une dclaration trimestrielle. Le rapport a tranch en faveur de la ractivit alors quun certain nombre de membres de la Commission (dont nous faisions partie) considraient que

lautomaticit du versement de la prestation devait prvaloir de manire ce que la redistribution soit effective : le Comit national d'valuation estimait en effet le manque distribuer du fait du non recours en 2010 1,7 milliards pour le seul RSA-activit. Un argument central doit en effet tre rappel : un des choix fondamentaux ayant prsid la cration du RSA a consist traiter les problmes des personnes sans activit ayant jusqualors droit au RMI, prestation daide sociale, et ceux des travailleurs bas salaires, bnficiant jusqualors de la PPE, laide dun mme instrument, le RSA, qui est une prestation daide sociale, exigeant un acte de demande et une dclaration trimestrielle de lensemble des revenus du foyer. On a donc transform, pour les travailleurs bas salaires, une prestation portable , obtenue automatiquement en cochant une case de la dclaration dimpt sur le revenu, en prestation qurable , exigeant dmarches et contrles. Le non recours sexplique en partie par les difficults, voire le refus dune telle transformation par leurs bnficiaires (Domingo, 2012; Warin, 2012 ; Okbani, 2013 ; Gomel, Mda, Serverin, 2012). Le changement de statut (de contribuable bnficiaire dune aide fiscale celui de demandeur daide sociale) nest pas le seul auquel on a contraint les travailleurs bas salaires : laide, jusqualors individuelle et tenant compte des seuls revenus dactivit, sest transforme en prestation familialise exigeant la prise en compte de tous les revenus de lensemble des membres du foyer. La Prime dactivit propose par le dput Sirugue, bien quelle rompe avec cette logique en distinguant nouveau les publics, et bien que son obtention ne soit conditionne que par la prise en compte des seuls revenus dactivit, nchapperait nanmoins pas tout fait son statut daide sociale : on continuerait en effet dexiger une dclaration trimestrielle, et pour les conditions dexigibilit, ce sont bien les ressources de lensemble du foyer qui seraient prises en compte. Il nest donc pas certain que lampleur du non recours soit considrablement moins leve sauf si les bnficiaires potentiels sont sollicits par lintermdiaire des CAF ou du fisc. Cest la raison pour laquelle nous nous tions prononcs en faveur dune PPE recalibre (concentre sur les plus pauvres) et mensualise7 : il nous a sembl que les rticences de ladministration fiscale vis--vis dune telle solution exprimes lors des sances de la Commission Sirugue - relevaient peut-tre dune analyse en termes de sociologie administrative. Ni les caisses d'allocations familiales ni les services fiscaux ne semblaient en effet dsireux de continuer ou de commencer assurer la trs lourde charge de gestion du RSA. Quant au fond, entre les deux objectifs de ractivit et dautomaticit, entre lesquels la Commission Sirugue semblait devoir choisir, il nous paraissait prfrable dopter en faveur de lautomaticit, qui assure leffectivit de la distribution des aides prvues, plutt que dune ractivit toute thorique ds lors qu'une importante proportion des destinataires ne viennent pas chercher les sommes auxquelles ils ont droit. Plus gnralement, il importe dsormais de poser la question de savoir sil ne serait pas raisonnable de permettre aux personnes qui en ont besoin daccder sans autre forme de procs aux allocations auxquelles elles ont droit en dehors de tout mcanisme de conditionnalit. En effet, les obstacles mis la perception des allocations rendent le devoir de solidarit de la socit envers les individus de moins en moins effectif (ONPES, 2013). On peut se demander, alors que le niveau du RSA par rapport au SMIC n'a cess de diminuer,
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dfaut dune augmentation des salaires, solution la plus dcisive pour amliorer la situation des travailleurs bas salaire ou dun crdit dimpt intgr dans une vaste rforme fiscale, deux scnarios non prsents

dune part, si le principe expos dans la Constitution est respect (donner chacun sinon un travail, du moins des moyens convenables dexistence), dautre part, si linvention du RSA na pas constitu un pas de plus dans la remise en cause du principe de solidarit et le dveloppement de la thmatique de l assistanat . Bibliographie Allgre Guillaume, 2013, RSA et lutte contre la pauvret : quels effets sur les travailleurs pauvres ?, Politiques familiales et sociales, n 113, septembre. Anne Denis, LHorty Yannick, 2008, Les effets du RSA sur les gains de retour lemploi, Centre dtudes de lemploi, octobre. Benabdelmoumen Samia, Gomel Bernard, Mabrouki Abdel, Mda Dominique, Thvenot Virginie, 2012, Le RSA : Une monographie parisienne , Rapport de recherche n 69, Centre dtudes de lemploi /Ple Emploi Bouchoux Jacques, Houzel Yvette et Outin Jean-Luc, 2013, Dynamiques professionnelles : du revenu minimum dinsertion au revenu de solidarit active, Politiques familiales et sociales, n 113, septembre. Commission familles, vulnrabilit, pauvret, 2005, Au possible, nous sommes tenus ; la nouvelle quation sociale , 15 rsolutions pour combattre la pauvret des enfants, avril. Comit national dvaluation du rSa, 2011, Rapport final, La Documentation franaise. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/114000721/0000.pdf Damon Julien, Hatchuel Georges, 2002, Fatigue de la compassion et contestation suspicieuse ; la protection sociale en doute , Informations sociales, n 98. Dang Ai-Thu, Outin Jean-Luc, Zajdela Hlne, 2006, Travailler pour tre intgr ? Mutations des relations entre emploi et protection sociale, CNRS ditions. Domingo Pauline, Les non-recourants au RSA, L'e-ssentiel, n 24, juillet 2012, CNAF Duvoux Nicolas, 2009, L'autonomie des assists. Sociologie des politiques d'insertion, puf, le lien social , Paris, 288 p. Eydoux Anne, Tuchzsirer Carole (2010), Du RMI au RSA : les inflexions de la solidarit et de la gouvernance des politiques dinsertion , Document de travail du CEE, n 134, novembre. Garda Julie, 2012, Mesure de l'accompagnabilit des chmeurs dans le cadre du dispositif d'orientation du RSA, Communication aux XIIImes journes internationales de sociologie du travail. Gomel Bernard, Mda Dominique, 2011, Le RSA : innovation ou rforme technocratique. Les enseignements dune monographie dpartementale, Document de travail du CEE, n 152. Gomel Bernard, Serverin Evelyne, 2009, Exprimenter pour dcider ? Le RSA en dbats , Document de travail du centre dtudes de lemploi, n 119, juin. Gomel Bernard, Serverin Evelyne, 2013, La prime pour lemploi, le RSA-activit, et audel. A la recherche dun mcanisme de soutien aux bas revenus dactivit, Politiques sociales et familiales, n 113, septembre. Gomel Bernard, Mda Dominique, Serverin Evelyne, 2013, Le pari perdu de la rduction de la pauvret par le RSA, Connaissance de lemploi n 5.

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