Anda di halaman 1dari 16

 

DEFISIT  Awalil Rizky
PERENCANAAN APBN
Nasyith Majidi 
www.brightindonesia.com
 
 This Analysis Brief is part of the BRIGHT Indonesia research  © 2009 BRIGHT Indonesia .         
brief series. It present policy‐oriented  summaries of individual   All rights reserved. No part 
published, peer review documents or of body of published  of this publication may be 
work. BRIGHT Indonesia is a private institute devoted to  used or reproduced in any 
manner whatsoever without 
independent & non‐partisan economic research. We provide  permission in writing from 
high quality research analysis and recommendations for  BRIGHT Indonesia except in 
decision makers on the full range of challenges facing and  the case of brief quotations 
increasingly interdependent world. Our innovative policy  embodied in critical articles 
solutions to inform the public discussions. 
and reviews.              
 
Cover: Anton & Berty                    

Analysis Brief | 2  
 

 
 
Pemerintah dan DPR pada tanggal 24 Februari 2009 menyepakati perubahan 
 asumsi ekonomi makro dan berbagai besaran, sasaran, serta pagu alokasi 
 
anggaran yang telah ditetapkan dalam APBN 2009, karena dipandang sudah 
  tidak realistis lagi 
 
 
 
 
  IKHTISAR
 
  • Perubahan  asumsi  yang  paling  signifikan  adalah  tentang:  Pertumbuhan   
ekonomi, nilai tukar rupiah terhadap dolar AS, dan harga minyak ICP. 
 
 
• Defisit  APBN  2009  direncanakan  meningkat  dari  Rp51,3  triliun  menjadi 
Rp139,5 triliun,  yang berarti akan ada tambahan pembiayaan utang.  
 
• Program  stimulus  fiskal  Pemerintah  Indonesia  tampak  tidak  berdasar 
persiapan  yang  baik,  diindikasikan  oleh  sering  berubahnya  besaran  dan 
multitafsir  menyangkut  angka‐angka  dalam  APBN  yang  dimaknai  sebagai 
stimulus  fiskal.  Efektivitasnya  agak  diragukan  karena  kurang  memadainya 
alokasi  belanja  langsung  (direct  spending)  yang  berefek  pengganda 
(multiplier effect) besar.  
 
• Asumsi yang sering meleset dalam realisasi APBN adalah berkenaan dengan 
inflasi dan harga minyak.  
 
• Pencapaian tax ratio yang dibanggakan selama beberapa tahun ini terancam 
turun kembali secara signifikan pada tahun 2009.  
 
• Selama  pemerintahan  Presiden  SBY,  anggaran  yang  diajukan  selalu 
merupakan anggaran defisit (deficit budget).  
 
• Realisasi  nominal  belanja  keseluruhan  sering  mencapai  target,  namun 
belanja  K/L  tidak  optimal,  karena  lebih  ditunjang  oleh  belanja  non  K/L, 
khususnya pembayaran bunga utang yang kerap melebihi target. 
 
• Untuk pertamakalinya dalam  beberapa  tahun terakhir, realisasi  APBN  2009 
diperkirakan  akan  menunjukkan  pembiayaan  luar  negeri  neto  yang  positif, 
dimana penarikan utang baru lebih besar daripada pembayarannya.  

Analysis Brief | 3  
 

U sulan  perubahan  APBN  2009  oleh  Pemerintah  telah  disepakati  dalam 


rapat kerja  Panitia Anggaran pada  24  Februari  2009.  Diantaranya adalah 
mengenai perubahan asumsi dasar, postur, defisit pembiayaan, dan paket 
stimulus fiskal.  
 
Akan  dilakukannya  perubahan  APBN  2009  oleh  pemerintah  sebenarnya  sudah 
diprediksi oleh banyak pihak terkait dengan perubahan‐perubahan ekonomi yang 
begitu  cepat  mulai  akhir  kuartal  III  2008.  Proses  penyusunan  APBN  2009  sendiri 
sudah  terhitung  tidak  lazim,  dimana  pemerintah  sempat  mengajukan  asumsi 
makroekonomi  sebanyak  dua  kali.  Pertama  kali  pada  15  Agustus  2008  yang 
kemudian  disetujui  oleh  Panitia  Anggaran  DPR  RI    pada  24  September  2008. 
Sebelum selesai pembahasan detilnya hingga ditetapkan sebagai undang‐undang, 
pemerintah  mengajukan  usulan  baru  pada  13  Oktober  2008.  Pada  akhirnya 
disepakati  dan ditetapkan sebagai UU Nomor 41 Tahun 2008 tentang APBN  2009 
tertanggal 10 November 2008. Akan tetapi, ditengah gejolak ekonomi global yang 
dipicu oleh krisis keuangan Amerika Serikat, besaran asumsi makroekonomi yang 
ditetapkan tetap saja dinilai oleh banyak pihak terlalu optimistis dan tidak realistis.  
 
BRIGHT Indonesia menilai Pemerintah bukannya tidak memiliki dugaan atas akan 
melambatnya laju perekonomian Indonesia dan akan berubahnya beberapa angka 
asumsi APBN secara signifikan. Usulan Pemerintah yang kemudian disepakati DPR 
melalui  pembahasan  yang  alot  adalah  berkenaan  dengan  ”pasal  darurat”,  yaitu 
pasal  23  tentang  kemungkinan  perubahan  APBN  2009  tanpa  melalui  mekanisme 
pengajuan  Nota  keuangan  dan  RAPBN  Perubahan  yang  baru.  Artinya  tidak 
diperlukan  pembahasan  undang‐undang  APBN  yang  baru,  agar  bisa  berlangsung 
secara  sangat  singkat,  yang  dianggap  akan  lebih  antisipatif  terhadap  dinamika 
perekonomian yang amat cepat.  
 
Pemerintah  kemudian  memang  menggunakan  dasar  pasal  tersebut  dalam 
Dokumen  Perubahan  Asumsi  Penerimaan  dan  Belanja  Negara  kepada  Panitia 
Anggaran DPR RI pada minggu ketiga Februari 2009. Pasal 23 ayat 1 dari UU No.  
41/2008  tentang  APBN  2009  yang  dijadikan  dasar  hukum  tersebut  berbunyi 
sebagai berikut:  
Dalam keadaan darurat, apabila terjadi hal‐hal sebagai berikut: 
a. Penurunan  pertumbuhan  ekonomi  di  bawah  asumsi  dan  deviasi  asumsi 
ekonomi makro lainnya yang menyebabkan turunnya pendapatan negara, 
dan/atau meningkatnya belanja negara secara signifikan; 
b. Kenaikan  biaya  utang,  khususnya  imbal  hasil  Surat  Berharga  Negara, 
secara signifikan; dan/atau 
c. Krisis  sistemik  dalam  sistem  keuangan  dan  perbankan  nasional  yang 
membutuhkan  tambahan  dana  penjaminan  perbankan  dan  Lembaga 
Keuangan Bukan Bank (LKBB), 
   

Analysis Brief | 4  
 

Pemerintah  dengan  persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dapat  melakukan 


langkah‐langkah: 
1. Pengeluaran  yang  belum  tersedia  anggarannya  dan/atau  pengeluaran 
melebihi  pagu yang ditetapkan dalam APBN Tahun Anggaran 2009; 
2. Pergeseran  anggaran  belanja  antarprogram,  antarkegiatan,  dan/atau 
antarjenis  belanja  dalam  satu  kementerian  negara/lembaga  dan/atau 
antar kementerian negara /lembaga; 
3. Penghematan belanja negara dalam rangka peningkatan efisiensi, dengan 
tetap  menjaga  sasaran  program/  kegiatan  prioritas  yang  tetap  harus 
tercapai; 
4. Penarikan pinjaman siaga dari kreditor bilateral maupun multilateral; 
5. Penerbitan Surat Berharga Negara melebihi pagu yang ditetapkan dalam 
APBN tahun' yang bersangkutan. 
 
Dalam  dokumen  perubahan  yang  diajukan,  pemerintah  berargumen  atas  dasar 
penilaian  (assessment)  dan  pemantauan  yang  dilakukan  secara  intensif  terhadap 
dampak  krisis  keuangan  global  terhadap  prospek  perekonomian  nasional,  dapat 
disimpulkan  bahwa  beberapa  asumsi  ekonomi  makro  dan  berbagai  besaran, 
sasaran,  serta  pagu  alokasi  anggaran  yang  telah  ditetapkan  dalam  APBN  2009 
dipandang  sudah  tidak  realistis  lagi.  Dikatakan,  Pemerintah  perlu  melakukan 
langkah‐langkah  penyesuaian  darurat  di  bidang  fiskal,  guna  menyelamatkan 
perekonomian  nasional  tahun  2009  dari  krisis  global,  antara  lain  dengan 
memperluas  program  stimulus  ekonomi  melalui  APBN  2009,  melakukan 
perubahan terhadap beberapa asumsi ekonomi makro yang dirasakan sudah tidak 
lagi  realistis,  dan  penyesuaian  berbagai  besaran  pendapatan  negara,  belanja 
negara, serta defisit dan pembiayaan anggaran.  
 
Perubahan Asumsi dan Postur APBN 2009 
 
Asumsi  makroekonomi  yang  telah  disepakati  oleh  panitia  Anggaran  DPR  RI 
berdasar  usulan  dokumen  perubahan  adalah  sebagai  berikut:  Pertumbuhan 
ekonomi: 4,5 %, nilai tukar rupiah terhadap dollar AS sebesar   Rp 11.000,‐, harga 
minyak  ICP  sebesar  USD  45  per  barel,  lifting  minyak  sebesar  960  ribu  barel  per 
hari, inflasi sebesar 6 %, dan SBI 3 bulan sebesar 7,5%.  
 
Sebagai  perbandingan  tabel  1  memperlihatkan  berbagai  versi  asumsi 
makroekonomi  APBN  2009.  Diantaranya  adalah  ketika  diajukan  sebagai  RAPBN 
pada tanggal 15 Agustus, kesepakatan Panitia Kerja Anggaran per 24 September, 
usulan  perubahan  dari  Pemerintah  per  13  Oktober,  ketetapan  UU  No.41/2008 
tanggal  10  Nopember,  dan  kesepakatan  atas  usulan  dokumen  perubahan  per  24 
Februari 2009.  
   

Analysis Brief | 5  
 

Tabel 1. Asumsi Makro APBN 2009 
Asumsi Makro  RAPBN  Kesepakat  Usulan  APBN  Dokumen 
Panggar I  Perubahan  Perubah 
1 PDB bruto (Rp triliun)   5.295 ‐ ‐  5.327  ‐
2.Pertumbuhan ekonomi (%)  6,2 6,3 5,8  6,0  4,5
3 Inflasi (%)  6,5 6,2 7  6,2  6
4 Nilai tukar Rp/USD  9.100 9.150 9.500  9.400  11.000
5 Suku bunga SBI 3 bulan (%)  8,5 8 8,5  7,5  7,5
6 Harga minyak ICP (USD/brl)  130 95 85  80  45
7 Lifting minyak (juta brl/hr)   0,950 0,950 0,950  0,960  0,960
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber 
 
Dengan  adanya  perubahan  beberapa  asumsi  ekonomi  makro  yang  secara 
signifikan  berpengaruh  terhadap  besaran‐besaran  APBN,  baik  pada  pendapatan 
negara  maupun  belanja  negara  sebagai  implikasi  adanya  tambahan  program 
stimulus  sebagaimana  diuraikan  sebelumnya.  Dokumen  Perubahan  terhadap 
APBN 2009 mengusulkan beberapa penyesuaian berikut ini.  
 
Pendapatan  negara  dan  hibah  diusulkan  menjadi  sebesar  Rp985,7  triliun  atau 
mengalami  penurunan  sebesar  Rp138,1  triliun.  Perubahan  itu  terutama  sebagai 
akibat  perubahan  asumsi  harga  minyak  mentah  Indonesia  (Indonesia  Crude 
Price/ICP)  dari  USD  80  menjadi  USD  45  per  barel,  yang  berdampak  pada 
penurunan penerimaan migas dan dividen Pertamina.  
 
Belanja  negara  diusulkan  menjadi  Rp984,6  triliun  atau  mengalami  penurunan 
sebesar Rp 52,5 triliun. Penurunan tersebut terjadi pada belanja Pemerintah Pusat 
sebesar Rp 34,8 triliun, dan transfer ke daerah sebesar Rp 17,6 triliun. Perubahan 
belanja  Pemerintah  Pusat  dikatakan  Pemerintah  antara  lain  bersumber  dari  hal‐
hal sebagai berikut: (i) meningkatnya beban pembayaran bunga utang sebesar Rp 
9,0  triliun  (8,8  persen),  yaitu  dari  sebesar  Rp  101,7  triliun  menjadi  sebesar  Rp 
110,6 triliun; (ii) berkurangnya beban subsidi sebesar Rp 43,1 triliun, yang terdiri 
atas  penurunan  beban  subsidi  energi  sebesar  Rp  36,6  triliun,  dan  subsidi 
nonenergi sebesar Rp 6,6 triliun; (iii) berkurangnya belanja lain‐lain sebesar Rp 8,4 
triliun, yaitu  dari sebesar  Rp  65,1 triliun menjadi  sebesar Rp 56,8 triliun; dan (iv) 
tambahan dana stimulus untuk infrastruktur padat karya sebesar Rp 7,7 triliun.  
 
Defisit APBN 2009 diusulkan mengalami peningkatan, yaitu dari Rp51,3 triliun (1,0 
persen terhadap PDB) menjadi Rp 136,9 triliun (2,6 persen terhadap PDB). Target 
pembiayaan  anggaran  disesuaikan  dengan  itu.  Perubahan  target  pembiayaan 
berasal  dari  (a)  kenaikan  pembiayaan  perbankan  dalam  negeri  sebesar  Rp  49,2 
triliun, yang bersumber dari tambahan penggunaan SILPA tahun 2008 sebesar Rp 
49,2  triliun;  (b)  peningkatan  penarikan  pinjaman  program  Rp  4,4  triliun,  dari 
kesepakatan  semula  Rp  26,4  triliun  menjadi  Rp  30,8  triliun,  dan  (c)  tambahan 
pembiayaan utang Rp 44,5 triliun.  
 
Panitia  Anggaran  kemudian  menyepakati  hampir  seluruh  usulan  dalam  dokumen 
perubahan  tersebut  dengan  sedikit  tambahan.  Disetujui  paket  stimulus  fiskal 
sebesar  Rp  73,3  triliun,  lebih  besar  Rp  2  triliun  dari  yang  diajukan  pemerintah. 

Analysis Brief | 6  
 

Stimulus  ini  sebenarnya  sudah  termasuk  komitmen  lama  dalam  APBN  2009 
sebesar Rp61,1 triliun. Sementara angka defisit disetujui sebesar Rp 139,5 triliun.  
 
Tabel 2. Ringkasan APBN 2009 (dalam triliun rupiah) 
  RAPBN APBN  Dokumen
Perubahan 
A. Pendapatan Negara dan Hibah   1.022,6 985,7  847,7
I. Penerimaan Dalam Negeri   1.021,6 984,8  846,8
1. Penerimaan Perpajakan   726,3 725,8  660,9
2. Penerimaan Negara Bukan Pajak   295,4 258,9  185,9
II. Hibah   0,9 0,9  0,9
B. Belanja Negara   1.122,2 1.037,1  984,6
I. Belanja Pemerintah Pusat   818,2 716,4  684,1
A. Belanja K/L   312,6 322,3  322,3
B. Belanja Non K/L   505,6 394,1  359,2
II. Transfer Ke Daerah   303,9 320,7  303,1
C. Surplus/Defisit Anggaran (A ‐ B)   (99,6) (51,3)  (136,9)
D. Pembiayaan   99,6 51,3  136,9
I. Pembiayaan Dalam Negeri   110,7 60,8  108,0
II. Pembiayaan Luar negeri (neto)   (11,1)  (9,4)  (15,6)
III. Tambahan Utang  ‐ ‐  44,5
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber 
  
 
Stimulus fiskal dalam APBN 2009 
 
Di  atas  sudah  disebutkan  bahwa  paket  stimulus  fiskal  yang  disetujui  adalah 
sebesar  Rp  73,3  triliun,  lebih  besar  Rp  2  triliun  dari  yang  diajukan  pemerintah. 
Stimulus ini terdiri dari  Rp 53,3 triliun stimulus perpajakan dan kepabeanan, dan 
Rp  17  triliun  berupa  belanja  negara.  Stimulus  itu  sebenarnya  sudah  termasuk 
komitmen lama dalam APBN 2009 sebesar Rp 61,1 triliun. 
 
 
Pemerintah  menjelaskan  bahwa  kebijakan  stimulus  fiskal  dilakukan  melalui  tiga 
cara dan sekaligus untuk tiga tujuan: (a) mempertahankan dan/atau meningkatkan 
daya beli masyarakat untuk dapat menjaga laju pertumbuhan konsumsi di atas 4 
persen  atau  mendekati  4,7  persen;  (b)  mencegah  PHK  dan  meningkatkan  daya 
tahan dan daya saing usaha menghadapi krisis ekonomi dunia; dan (c) menangani 
dampak PHK dan mengurangi tingkat pengangguran dengan belanja infrastruktur 
padat karya. Peningkatan daya beli masyarakat dilakukan melalui penurunan tarif 
PPh Orang Pribadi dan kenaikan penghasilan tidak kena pajak, pemberian subsidi 
harga  untuk  obat  generik  dan  minyak  goreng,  dan  PPN  untuk  produk  akhir 
ditanggung Pemerintah (DTP), penurunan harga BBM, kenaikan gaji PNS, TNI, Polri 
dan pensiunan, guru/dosen, dan pemberian BLT.  
 
Pemerintah  mengatakan  pula  bahwa  peningkatan  daya  saing  dan  daya  tahan 
usaha  dan  ekspor  ditempuh  melalui  penurunan  tarif  PPh  Badan  dan  perusahaan 
terbuka, pemberian fasilitas bea masuk DTP, PPh pasal 21 dan 25 DTP, PPN DTP, 

Analysis Brief | 7  
 

potongan tarif listrik untuk industri, penurunan harga solar, dan penyertaan modal 
negara  (PMN)  dalam  rangka  kredit  usaha  rakyat  dan  penjaminan  ekspor. 
Penciptaan  lapangan  kerja  dan  pencegahan/pengamanan  dampak  PHK  dilakukan 
melalui  penambahan  anggaran  untuk  infrastruktur  yang  terkait  dengan  bencana 
alam,  proyek  tahun  jamak,  jaringan  kereta  api,  instalasi  pengolahan  air  minum, 
perumahan rakyat, pembangkit dan transmisi listrik, rehabilitasi jalan usaha  tani, 
pelabuhan pasar, serta pembangunan infrastruktur pergudangan pangan. 
 
Secara  teoritis,  stimulus  fiskal  adalah  bagian  dari  kebijakan  fiskal  yang  ditujukan 
untuk  mempengaruhi  permintaan  agregat,  yang  diharapkan  berpangaruh  pada 
aktivitas  perekonomian  dalam  jangka  pendek  atau  sesegera  mungkin.  Biasanya 
diberikan  ketika  perekonomian  dianggap mengalami  penurunan  secara  signifikan 
dan  cenderung  masih  akan  terus  berlangsung.  Bentuk  instrumennya  yang  kerap 
dipakai  adalah  pemotongan  pajak  dan  kenaikan  belanja  pemerintah  melebihi 
biasanya dan dilakukan secara relatif cepat. 
 
Sebagaimana  negara‐negara  lain,  Indonesia  juga  telah  merancang  stimulus  fiskal 
sejak  penyusunan  APBN  2009.  Akan  tetapi,  hal  ini  terkesan  dilakukan  tanpa 
persiapan yang baik. Salah satu indikasinya adalah perubahan besaran angkanya. 
Bahkan,  ada  penafsiran  yang  terkesan  disesuaikan  menyangkut  angka‐angka 
dalam  APBN,  yang  kemudian  dimaknai  sebagai  stimulus  fiskal.  Sebagai  contoh, 
awal  Januari  2009,  media  memberitakan  bahwa  Pemerintah  menjanjikan  paket 
stimulus fiskal  sebesar Rp 50  triliun, yang  disebutkan Rp  12,5 triliun  diambil  dari 
APBN  2009  dan  sisanya  akan  dipenuhi  dari  dana  SILPA  APBN  2008.  Belakangan 
diberitakan  kembali  bahwa  dalam  APBN  sudah  ada  komitmen  lama  sebesar  Rp 
56,3  triliun,  yang  kemudian  direvisi  lagi  menjadi  Rp  61,1  triliun.  Terlepas  dari 
kesalahan  sebagian  media  memberitakan,  sumber  penjelasannya  adalah  dari 
Presiden, Wakil Presiden, Menteri Keuangan, dan pimpinan DPR terkait anggaran. 
Angka  stimulus  fiskal  paling  mutakhir  dan  paling  besar  sebesar  Rp  73,3  triliun, 
termasuk  jika  dilihat  prosentasenya  terhadap  PDB  yang  masih  kurang  dari  1,5%, 
pun tetap saja masih kalah dibanding stimulus fiskal di negara‐negara Asia lainnya. 
Selain  itu,  efektivitas  stimulus  tidak  bisa  dilihat  pada  jumlahnya  saja,  melainkan 
pada jenis kebijakan dan program yang akan dilakukan. Sebagai contoh, semakin 
besar alokasi digunakan untuk belanja langsung (direct spending) pemerintah yang 
bisa  menciptakan  efek  pengganda  (multiplier  effect)  besar,  maka  akan  semakin 
efektif dalam mendorong perekonomian. 
 
BRIGHT  Indonesia  meragukan  efektifitas  stimulus  fiskal  yang  telah  ditetapkan. 
Selain besaran agregatnya yang relatif kecil, aspek belanja langsungnya pun sangat 
tidak  memadai.  Nanti  kita  musti  mencermati  pula  realisasi  terkait  dengan 
kecepatan  dan  ketepatannya,  terutama  jika  dilihat  dari  dampak  penggandanya 
bagi dinamisasi perekonomian. Sekali lagi diingatkan bahwa sekitar 80 persennya 
bukan  merupakan  program  belanja  langsung,  melainkan  pengurangan  terhadap 
potensi  penerimaan  pemerintah  selama  tahun  anggaran  2009.  Mungkin  sedikit 
efektif  untuk  menyelamatkan  sebagian  perusahaan  (korporasi),  namun  tidak 
efektif untuk menyediakan lahan pekerjaan baru dan menggairahkan dunia usaha 
dalam  negeri,  serta  hanya  akan  sedikit  efektif  dalam  meningkatkan  daya  beli 
masyarakat.  
   
Analysis Brief | 8  
 

 
Tabel 3. Stimulus Fiskal Per 24 Februari 2009 (dalam triliun rupiah) 
No  Uraian  Alokasi 
1  Penghematan Pembayaran Pajak (Tax Saving)  43,0
  Penurunan Tarif PPH 32,0
  Peningkatan PTKP menjadi Rp 15,8 juta  11,0
2  Subsidi Pajak ‐ BM / DTP kepada Dunia Usaha / RTS  13,3
  PPN eksplorasi migas, mintyak goring 3,5
  Bea masuk bahan baku dan barang modal 2,5
  PPh Karyawan  6,5
  PPh panas bumi  0,8
3  Subsidi + Belanja Negara kepada Dunia Usaha/ Lapangan Kerja  17,0
  Penurunan harga solar  2,8
  Diskon tarif listrik untuk industry  1,4
  Tambahan belanja infrastruktur + subsidi + PMN  12,2
  Perluasan PNM 0,6
  Jumlah Stimulus  73,3

Sumber: Dokumen Perubahan APBN 2009 dan Media Massa 

 
 
Perkembangan Asumsi dan Realisasi APBN 2005‐2008 
 
Sesuai  dengan  yang  diatur  dalam  UU  Nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan 
Negara,  pasal  13:  (1)  Pemerintah  Pusat  menyampaikan  pokok‐pokok  kebijakan 
fiskal  dan  kerangka  ekonomi  makro  tahun  anggaran  berikutnya  kepada  Dewan 
Perwakilan  Rakyat  selambat‐lambatnya  pertengahan  bulan  Mei  tahun  berjalan; 
(2) Pemerintah Pusat dan Dewan Perwakilan Rakyat membahas kerangka ekonomi 
makro  dan  pokok‐pokok  kebijakan  fiskal  yang  diajukan  oleh  Pemerintah  Pusat 
dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. 
 
Selama ini, kerangka ekonomi makro yang dimaksud terutama berbentuk asumsi 
dasar  mengenai:  Produk  Domestik  Bruto,  pertumbuhan  ekonomi,  inflasi,  nilai 
tukar  rupiah  terhadap  dollar  Amerika,  suku  bunga  SBI  3  bulan,  Harga  minyak 
internasional,  dan  produksi  minyak  Indonesia.  Kedua  soal  terakhir  sebenarnya 
tergolong  soal  mikroekonomi,  namun  diperhatikan  secara  serius  karena 
kekuatannya dalam mempengaruhi makroekonomi Indonesia.  
 
Indikator‐indikator  tersebut  menjadi  acuan  bagi  perhitungan  besaran‐besaran 
pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam APBN. Setiap perubahan atas asumsi 
dasar akan mengakibatkan perubahan yang berantai terhadap banyak item APBN. 
Padahal,  sebagian  yang  sangat  penting  dari  yang  diasumsikan  itu  justeru  lebih 
banyak dipengaruhi oleh variabel yang berasal dari luar Indonesia. Sebagai contoh, 
asumsi  tentang  nilai  tukar  rupiah  terhadap  dolar  Amerika  dan  harga  minyak 
internasional. Arti penting yang utama adalah karena besaran nominal APBN harus 
dinyatakan  dalam  rupiah.  Sementara  itu,  pembayaran  cicilan  utang  luar  negeri 
yang  menggunakan  mata  uang  asing,  terutama  dolar  Amerika,  berhubungan 
Analysis Brief | 9  
 

langsung  dengan  asumsi  nilai  tukar.  Begitu  pula  dengan  pembiayaan  luar  negeri, 
baik yang berupa penarikan pinjaman baru maupun pembayaran utang yang telah 
jatuh  tempo.  Contoh  lain  adalah  terkait  Penerimaan  migas  maupun  PPh  migas 
yang  amat  bergantung  pada  harga  minyak  internasional,  karena  harga  minyak 
Indonesia  bergantung  padanya.  Lagipula,  Indonesia  juga  harus  mengimpor 
minyak,  yang  sekalipun  sebagian  besar  impornya  adalah  BBM,  harganya  tetap 
berkorelasi positif dengan harga minyak mentah. Kaitan berikut dari harga minyak 
adalah  dengan  besaran  subsidi  BBM  sebagai  salah  satu  pos  belanja  Pemerintah 
Pusat. 
 
Kaitan makroekonomi antara nilai tukar, harga minyak dan besaran lainnya adalah 
rumit  dan  berantai.  Tidak  jarang,  realisasinya  amat  jauh  berbeda  dengan  asumsi 
yang telah ditetapkan. Pemerintah tampak cukup  menyadarinya, sehingga dalam 
Nota  Keuangan  dan  APBN  dua  tahun  terakhir,  soal  asumsi  makro  dinyatakan 
sebagai  risiko  fiskal.  Dikatakan  bahwa  pengungkapan  risiko  fiskal  diperlukan 
terutama  dalam  rangka  keterbukaan  (transparency)  dan  kesinambungan 
(sustainability)  fiskal.  Pemerintah  menyadari  bahwa  perbedaan  antara  asumsi 
serta estimasi dengan realisasinya perlu dicermati karena dapat berdampak pada 
pelaksanaan  APBN.  Apabila  realisasi  indikator  ekonomi  makro  berbeda  dengan 
yang  telah  diasumsikan,  maka  besaran‐besaran  dalam  APBN  juga  akan  ikut 
berubah.  
 
Lebih  jauh  lagi,  pengaruh  variansi  asumsi  ekonomi  makro  terhadap  defisit  APBN 
digambarkan oleh Nota Keuangan dalam bentuk analisis sensitivitas. Akan tetapi, 
sejauh  ini  yang  ditunjukkan  hanya  sensitivitas  masing‐masing  asumsi  ekonomi 
makro  terhadap  defisit  APBN  secara  parsial,  yaitu  dengan  asumsi  bahwa  faktor‐
faktor  lain  tidak  berubah  (ceteris  paribus).  Dokumen  perubahan  APBN  2009 
memuat penilaian (assesment) Pemerintah yang paling mutakhir atas soal ini.  
 
Pemerintah  mencoba  menjelaskan  secara  lebih  rinci  bahwa  perubahan  setiap 
indikator  ekonomi  makro  mempunyai  dampak  yang  berbeda  terhadap 
penerimaan  perpajakan  dan  PNBP.  Penurunan  pertumbuhan  ekonomi  sebesar 
satu  persen  menyebabkan  penerimaan  dalam  negeri  menurun  Rp  12,7  triliun, 
yang semuanya berasal dari penurunan penerimaan perpajakan di luar PPh migas, 
sedangkan  PPh  migas  tidak  mengalami  perubahan.  Penurunan  pertumbuhan 
ekonomi tersebut juga tidak berpengaruh pada perubahan target PNBP 2009.  
 
Sementara  itu,  penurunan  ICP  sebesar  USD10  per  barel  mengakibatkan 
penerimaan  dalam  negeri  turun  Rp  33,9  triliun,  yang  terdiri  atas  penurunan 
penerimaan PPh migas Rp 7,2 triliun dan penurunan PNBP dari SDA migas Rp 26,7 
triliun. Depresiasi nilai tukar rupiah sebesar Rp 1.000/USD menyebabkan naiknya 
penerimaan  dalam  negeri  sebesar  Rp  24,7  triliun,  yang  terdiri  atas  peningkatan 
penerimaan  perpajakan  Rp  6,6  triliun  dan  PNBP  sebesar  Rp  18,1  triliun. 
Peningkatan  penerimaan  perpajakan  tersebut  terdiri  atas  peningkatan 
penerimaan  perpajakan  nonmigas  sebesar  Rp  0,6  triliun  dan  penerimaan  PPh 
migas Rp6,0 triliun (lihat tabel 4) 
   

Analysis Brief | 10  
 

 
Tabel 4 Sensitifitas Penerimaan Dalam Negeri (dalam trilun rupiah)  
  Pertumbuhan  Kurs naik  ICP turun 
ekonomi turun 1%  Rp1000  USD10 
Penerimaan Perpajakan  (12,7)  6,6  (7,2) 
Penerimaan Bukan Pajak ‐ 18,1 (26,7)
Penerimaan Dalam Negeri (12,7) 24,7 (33,9)
Sumber: Dokumen Perubahan APBN 2009 
 
Bagaimanapun, karena yang sebenarnya terjadi adalah efek berantai dan simultan, 
maka  tetap  tidak  mudah  menilai  kecermatan  analisis  pemerintah  tersebut. 
Sekadar  gambaran,  tabel  5  dan  tabel  6  menunjukkan  besaran‐besaran  asumsi 
ekonomi  makro  yang  digunakan  dalam  penyusunan  APBN  dan  realisasinya,  serta 
selisih perkiraannya selama tahun 2005‐2008. Sebagai catatan, yang dicantumkan 
dalam  tabel  hanya  angka  APBN,  karena  lebih  dimaksudkan  untuk  mendapat 
gambaran  tingkat  ketepatan  prediksinya.  Sementara  itu,  angka‐angka  dalam 
APBN‐P  biasanya  lebih  mendekati  realisasi  karena  disusun  pada  saat  anggaran 
sudah berjalan dan sebagian indikator makro mulai lebih jelas kecenderungannya. 
 
Tabel 5. Asumsi Makroekonomi 
2005  2006  2007  2008 
  APBN  Real  APBN  Real  APBN  Real  APBN  Real 
 Pertumbuhan Ekonomi (%)   5,4  5,6  6,2  5,5  6,3  6,3  6,8  6,1 
 Tingkat Inflasi (%)    5,5  17,1  8  6,6  6,5  6,59  6  11,1 
 Nila Tukar Rupiah (Rp/USD)   8.600  9.705  9.900  9.020  9.300  9.419  9.100  9.692 
 Suku Bunga SBI‐3 bulan (%)   6,5  9,09  9,5  9,75  8,5  8,25  7,5  9,3 
 Harga Minyak (USD/barel)    24  51,8  57  56,8  63  78  60  96,8 
 Produksi Minyak (jt br/hr)    1,125  0,999  1,05  0,935  1  0,909  1,034  0,931 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber 
 
Perhatikan  bahwa  asumsi  yang  sering  meleset  adalah  berkenaan  dengan  inflasi 
dan  harga  minyak.  Inflasi  yang  jauh  lebih  tinggi  dari  yang  diharapkan  berakibat 
pada  angka  PDB  nominal  lebih  besar,  serta  pendapatan    perpajakan  membesar 
karena    dihitung  dari  harga  dan  penghasilan  nominal.  Harga  minyak  yang  juga 
kerap  lebih  tinggi  memiliki  akibat  yang  lebih  signifikan  pada  sisi  pendapatan  dan 
belanja.  
 
Tabel 6 Perbedaan Besaran Asumsi, APBN dengan Realisasi  
  2005  2006  2007  2008 
 Pertumbuhan Ekonomi (%)   0,2 ‐0,7 0  ‐0,7 
 Tingkat Inflasi (%)  11,6 ‐1,4 0,09  5,1 
 Nila Tukar Rupiah (Rp/USD)  1.105 ‐880 119  592 
 Suku Bunga SBI‐3 bulan (%)    6,41 0,25 ‐0,25  1,8 
 Harga Minyak (USD/barel)    27,80 ‐0,2 15  36,8 
 Produksi Minyak (juta barel/hari)  ‐0,126 ‐115 ‐0,091  ‐0,103 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber 
 
   
Analysis Brief | 11  
 

Perkembangan Realisasi Pendapatan 
Pendapatan  Negara  secara nominal  cenderung meningkat  pesat  dalam beberapa 
tahun  terakhir.  Penerimaan  Perpajakan  meningkat  sedikit  lebih  cepat  daripada 
Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Pemerintah biasanya menganggap hal ini 
positif  dan  sudah  direncanakan  demikian.  Argumen  utamanya  adalah  struktur 
penerimaan  dengan  porsi  pajak  yang  semakin  meningkat  akan  lebih  kuat  dan 
menjamin  kesinambungan  fiskal.  Hal  itu  sekaligus  mencerminkan  pertumbuhan 
ekonomi yang terus membaik atau bertahan pada laju yang cukup tinggi.  
Realisasi penerimaan perpajakan sejak tahun 2002 hampir selalu berada di kisaran 
angka  70  persen.  Besaran  nominalnya  dalam  realisasi  APBN  2008  menunjukkan 
peningkatan yang sangat besar. Namun diimbangi oleh PNBP yang juga meningkat 
pesat,  sehingga  porsi  penerimaan  perpajakan  justeru  menurun  dari  tahun 
sebelumnya, yakni hanya sekitar 68% dari penerimaan dalam negeri.  
Penerimaan perpajakan tahun 2009 kemudian direncanakan akan digenjot secara 
absolut  maupun  secara  relatif  terhadap  penerimaan  dalam  negeri  keseluruhan. 
Penerimaan perpajakan ditargetkan sebesar 71,1% dalam RAPBN, direvisi menjadi 
72,8%  dalam  Usulan  Perubahan,  dan  akhirnya  ditetapkan  73,7%  dalam  Undang‐
Undang  tentang  APBN  2009.    Dampak  kondisi  krisis  global  yang  mulai  dialami 
membuat  target  nominal  penerimaan  perpajakan  diturunkan  secara  cukup 
signifikan.  Dari  Rp  729,8  triliun  (RAPBN),  Rp  725,8  triliun  (APBN),  menjadi  hanya 
sekitar Rp 660,9 triliun dalam dokumen perubahan. Meskipun demikian, porsinya 
justeru naik pesat menjadi sekitar 78%, karena PNBP turun lebih drastis lagi.  
Penurunan  target  penerimaan  perpajakan  tersebut  diperkirakan  akan  membuat 
capaian  tax  ratio  yang  dibanggakan  selama  beberapa  tahun  ini  terancam  turun 
kembali secara signifikan. Rasio penerimaan perpajakan terhadap PDB (tax ratio) 
bahkan sempat mencapai angka psikologis 13% dalam laporan sementara realisasi 
APBN 2008 lalu. BRIGHT Indonesia memprediksi tax ratio tahun 2009 akan kembali 
di  kisaran  11%.  Apalagi  jika  stimulus  fiskal  berupa  pemotongan  pajak  (tax  cut) 
terealisasi  melebihi  targetnya,  mengingat  ada  potensi  moral  hazard  dalam 
pelaksanaannya.  
 
Grafik 1. Penerimaan Negara (Perpajakan dan PNBP)  

800,000
700,000
600,000
500,000
trilin rupiah

400,000
300,000
200,000
100,000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Penerimaan Perpajakan  
Penerimaan Negara Bukan Pajak  
 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai LKPP dan APBN 
Analysis Brief | 12  
 

Secara  teoritis,  pendapatan  yang  terlampau  mengandalkan  PNBP,  khususnya 


Penerimaan Sumber Daya Alam (SDA) dianggap lebih rentan. Penerimaan SDA kita 
memang didominasi oleh SDA yang tidak terbaharukan (non renewable resources). 
Selain itu, fluktuasi harga komoditas terkaitnya juga amat berfluktuatif di pasaran 
dunia.  
PNBP yang selama ini banyak diupayakan agar meningkat oleh Pemerintah adalah 
bagian atas laba BUMN dan PNBP lainnya. Jika dilihat grafik 2 dan perkembangan 
kondisi  terkininya,  bagian  atas  laba  BUMN  kemungkinan  masih  akan  sulit 
ditingkatkan  secara  signifikan.  Sudah  cukup  baik  jika  ada  sedikit  kenaikan  secara 
gradual dari tahun ke tahun. PNBP lainnya tampak menunjukkan laju peningkatan 
yang paling besar. Namun perlu dijaga agar tidak memberatkan rakyat kebanyakan 
pada  realisasinya,  mengingat  sebagiannya  bersumber  dari  balas  jasa  atas 
pelayanan kepada mereka.  
 
Grafik 2. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP)   
250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Penerimaan SDA Bagian Laba BUMN PNBP Lainnya


 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai LKPP dan APBN 
 
Terlepas dari kebenaran pandangan bahwa PNBP, khusus Penerimaan SDA, dalam 
jangka  panjang  lebih  baik  dikurangi  porsinya,  pos  penerimaan  tersebut  musti 
dioptimalkan. Banyak kalangan telah mengingatkan Pemerintah bahwa selama ini 
negara menerima lebih sedikit dari yang seharusnya. Optimalisasi penerimaan SDA 
masih amat mungkin dilakukan dan akan memberi tambahan pendapatan negara 
dalam  jumlah  yang  signifikan.  Langkah  yang  dapat  dilakukan  antara  lain  adalah  : 
peningkatan  efisiensi,  pengawasan  lebih  baik  atas  berbagai  aspek  kontrak 
kerjasama,  serta  melakukan  perhitungan  yang  lebih  cermat  atas  investasi  baru 
yang akan dilaksanakan.  
Terkait  dengan  itu,  Pemerintah  tampaknya  mulai  memiliki  komitmen  untuk 
melakukan  pengawasan  yang  lebih  baik  atas  berbagai  kontrak  kerjasama  SDA. 
Yang  secara  eksplisit  dinyatakan  untuk  APBN  tahun  2009  adalah  terkait  dengan 
soal cost recovery. Namun, kita masih harus menunggu realisasinya, dan berbagai 
pihak  sebaiknya  terus  melakukan  kontrol  terhadap  permasalahan  itu.  Tantangan 
di  depan  mata  adalah  soal  volatilitas  yang  tinggi  dari  harga  minyak,  tingkat 
Analysis Brief | 13  
 

produksi  yang  rendah,  serta  masih  adanya  berbagai  kontroversi  tafsiran  dan 
pelaksanaan perundang‐undangan migas dan minerba. 
 
Perkembangan Realisasi Belanja 
Selama  pemerintahan  Presiden  Susilo  Bambang  Yudhoyono,  Anggaran  yang 
diajukan  memang  selalu  merupakan  anggaran  defisit  (deficit  budget).  Secara 
teoritis,  anggaran  defisit  adalah  anggaran  yang  memang  direncanakan  untuk 
defisit,  pengeluaran  pemerintah  direncanakan  lebih  besar  dari  penerimaan 
pemerintah.  Sering  pula  disebut  sebagai  kebijakan  fiskal  ekspansif.  Hal  ini 
ditempuh  biasanya  jika  pemerintah  bermaksud  merangsang  pertumbuhan 
ekonomi,  dilakukan  pada  saat  kondisi  ekonomi  resesi,  yang  dianggap  karena 
kurangnya  permintaan  agregat.  Diharapkan,  dampak  berupa  pertambahan 
pendapatan lebih besar dibandingkan defisit pengeluaran yang direncanakan. 
Akan tetapi, teori yang diutarakan di atas terlampau bersifat umum. Masih harus 
dicermati  tentang  bagaimana  keadaan  surplus  atau  defisit  tersebut,  misalnya 
dengan mencermati pos‐pos pengeluarannya. Biarpun defisit, namun jika sebagian 
cukup  besar  dari  pengeluaran  tersebut  adalah  untuk  pembayaran  bunga  utang, 
maka  dampak  ekspansifnya  tidak  akan  didapat.    Tambahan  lagi  dengan  format 
APBN  saat  ini,  maka  pengeluaran  untuk  cicilan  pokok  utang  dicatat  sebagai 
pembiayaan,  sehingga  tidak  diperhitungkan  sebagai  pengeluaran.  Dengan 
pembiayaan  luar  negeri  bersih  yang  bersifat  negatif,  maka  sebagian  pendapatan 
pemerintah  justeru  dikeluarkan  untuk  membayar  cicilan  utang  tersebut. 
Singkatnya,  diperlukan  analisa  yang  lebih  cermat  lagi  daripada  sekadar  melihat 
surplus  atau  defisit  APBN  untuk  menentukan  apakah  bersifat  ekspansif  atau 
sebaliknya.  
Sebagai contoh, sebagian pihak menilai bahwa alokasi belanja negara tahun 2009 
yang  offensif  tersebut  masih  menghadapi  problem  struktural  berupa  koordinasi, 
ketidaktepatan  program  dan  penyerapan  anggaran  yang  relatif  rendah.  Ditinjau 
dari  sudut  kebijakan,  alokasi  anggaran  masih  mencerminkan  kuatnya  duplikasi 
anggaran antar kementerian/lembaga. Pemerintah perlu melakukan penghematan 
pengeluaran  Belanja  Pemerintah  Pusat  yang  tidak  memberikan  dampak  dalam 
peningkatan pelayanan publik, pengentasan kemiskinan dan penciptaan lapangan 
kerja bagi rakyat. Pembangunan gedung pemerintah, biaya perjalanan dinas, biaya 
seremonial dan bentuk pemborosan anggaran lainnya sudah waktunya ditekan.  
Jika  kita  perhatikan  data,  maka  realisasi  belanja  keseluruhan  memang  sering 
mencapai  target  yang  ditetapkan.  Namun,  belanja  Kementerian/Lembaga  (K/L) 
masih  tidak  optimal.  Artinya,  besaran  realisasi  tersebut  justeru  dibantu  oleh 
belanja non K/L. 
Belanja K/L jika dilihat dari APBN Perubahan selama tiga tahun terakhir rata‐rata di 
bawah  90%.  Jika  dilihat  dari  APBN  memang  lebih  besar.  Artinya  diperlukan 
perubahan  postur,  dalam  hal  ini  berupa  peningkatan  pos  Belanja  K/L,  agar 
realisasinya bisa lebih tinggi.  
 
   

Analysis Brief | 14  
 

Grafik 3. Belanja Pemerintah  
800,000
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0

Realisasi

Realisasi

Realisasi
APBNP

APBNP

APBNP
APBN

APBN

APBN
2006 2007 2008
Belanja Pemerintah Pusat Belanja K/L Pembayaran Bunga Utang
 
 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai APBN, APBNP, dan LKPP 
 
 
Perkembangan Pembiayaan 
 
Pidato kenegaraan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada tanggal 15 Agustus 
2008 mengatakan antara lain: ”Kebijakan pembiayaan anggaran dalam tahun 2009 
tidak  hanya  bertujuan  untuk  memperkuat  tingkat  kemandirian  dan  mengurangi 
ketergantungan  sumber  pembiayaan  luar  negeri,  namun  juga  ditujukan  untuk 
mendorong  pengelolaan  utang  yang  berhati‐hati.  Sumber  pembiayaan  anggaran 
dari  dalam  negeri,  terutama  berasal  dari  penerbitan  Surat  Berharga  Negara, 
termasuk  Surat  Berharga  Syariah  Negara.  Hal  ini  selain  akan  memberikan 
komitmen  pengembangan  surat  berharga  berdasarkan  prinsip  syariah  di 
Indonesia,  juga  akan  menciptakan  alternatif  surat  berharga  negara  yang  lebih 
bervariasi.”  
 
Optimisme  Pemerintah  atas  sumber  pembiayaan  dalam  negeri  seperti  yang 
dinyatakan  itu  kemudian  mendapat  tantangan  serius.  Pandangan  dalam  pidato 
(bisa  dilihat  juga  dalam  Nota  keuangan  dan  RAPBN  2009)  sempat  ingin  diralat. 
Usulan perubahan Anggaran pada 13 oktober mengajukan pembiayaan luar negeri 
(neto)  sebesar  positif  Rp  9,2  triliun.  Usul  Pembiayaan  luar  negeri  dengan  angka 
positif, yang berarti penarikan lebih besar dari pembayaran cicilan pokok, adalah 
untuk  pertama  kalinya  dalam  beberapa  tahun  terakhir.  Akan  tetapi,  setelah 
melalui  pembahasan  alot  di  DPR  dan  perhitungan  ulang  atas  berbagai  item 
pembiayaan, APBN yang ditetapkan masih mencantumkan pembiayaan luar negeri 
(neto) secara negatif.  
 
   

Analysis Brief | 15  
 

Tabel 7. Perkembangan Pembiayaan (dalam triliun rupiah) 
  2006 2007 2008 
APBN  APBNP Real APBN APBNP Real APBN  APBNP  Real
Dalam negeri  50,91 55,26 55,98 55,07 70,83 66,31 89,96  107,62  74,60
Luar negeri  (28,48) (15,27) (26,57) (14,56) (12,54) (23,85) (16,67)  (13,11)  (19,10)
Total  22,43 39,98 29,42 40,51 58,28 42,46 73,31  94,50  55,50
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai APBN, APBNP dan LKPP 
 
Dalam  Economic  Outlook  2009  pada  Nopember  tahun  lalu,  BRIGHT  Indonesia 
telah  memperkirakan  Pemerintah  akan  kesulitan  untuk  melaksanakan  amanah 
APBN  dalam  hal  pembiayaan  tersebut.  Besar  kemungkinan,  dalam  realisasinya 
nanti,  Pembiayaan  luar  negeri  (neto)  akan  menunjukkan  angka  yang  positif.  Jika 
melihat apa yang disepakati pada tanggal 24 Februari 2009, maka prediksi BRIGHT 
semakin  mungkin  terjadi.  Pada  dasarnya,  meskipun  dalam  dokumen  perubahan 
tersebut sumber pembiayaan luar negeri neto masih negatif, pos utang tambahan 
yang  besar  justeru  belum  dipastikan  sumbernya.  Melihat  perkembangan  lelang 
Surat  Berharga  Negara  belakangan  dan  prospeknya  beberapa  bulan  ke  depan, 
maka sumber pembiayaan luar negeri diduga akan semakin diandalkan. 
 

Analysis Brief | 16