Aprovacao Interna de Tratados Pelo Brasil

APROVAO INTERNA DE TRATADOS INTERNACIONAIS PELO BRASIL POSSVEIS OPES PARA ACELERAR SEU PROCESSO
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Instituto Rio Branco Diretor
Embaixador Jeronimo Moscardo
Embaixador Georges Lamazire
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
RODRIGO DARAUJO GABSCH
Aprovao de Tratados Internacionais pelo Brasil
Possveis opes para acelerar o seu processo
Braslia, 2010
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Capa: Hugo Consuega - Sem ttulo 1961 - OST - 86,5 x 75 cm Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves rika Silva Nascimento Fernanda Leal Wanderley Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem Design Grfico
Impresso no Brasil 2010 G111a Gabsch, Rodrigo D'Araujo. Aprovao de tratados internacionais pelo Brasil: possveis opes para acelerar o seu processo / Rodrigo D'Araujo Gabsch. Braslia : FUNAG, 2010. 280p. : il. ISBN: 978.85.7631.247-5 1. Direito Internacional. I. Ttulo. CDU: 341
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
O soberano que possui imprio pleno e absoluto tem, sem dvida, o direito de tratar em nome do Estado que ele representa e seus compromissos vinculam toda a Nao. Mas nem todos os dirigentes dos povos tm o poder de fazer tratados pblicos por sua prpria autoridade; alguns so obrigados a seguir o parecer do Senado ou dos representantes da Nao. nas leis fundamentais de cada Estado que se deve verificar qual o poder capaz de contratar validamente em nome do Estado. Vattel, O direito das gentes, II, 12.
Abreviaturas
AFEPA AGU ALADI Anatel BOE Brasaladi CCJC CEPAL CFT CPCM CJ CRE CREDN DAI
Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores. Advocacia-Geral da Unio. Associao Latino-Americana de Integrao. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Boletn Oficial del Estado, Espanha. Delegao Permanente do Brasil junto ALADI e ao Mercosul. Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados. Comisso Econmica para a Amrica Latina. Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados. Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores. Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal. Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados. Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores.
DJ DNI DODC FAM Mercosul MRE OIT ONU PEC Pareceres PLS PRC RICD RISE RISF RBPM SERE STF Tel.
Diviso Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores. Departamento de Negociaes Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores. Diviso de Operaes de Difuso Cultural do Ministrio das Relaes Exteriores. U.S. State Department Foreign Affairs Manual, Estados Unidos. Mercado Comum do Sul. Ministrio das Relaes Exteriores. Organizao Internacional do Trabalho. Organizao das Naes Unidas. Proposta de Emenda Constituio. Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, 9 v. Projeto de Lei do Senado. Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados. Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. Regimento Interno do Senado Federal. Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul. Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. Supremo Tribunal Federal. Telegrama oficial de posto diplomtico do Brasil no exterior para a SERE.
Sumrio
Introduo, 13 Captulo I Evoluo Histrica, 19 1.1. Exame das Constituies brasileiras, 19 1.2. A Constituinte de 1987-1988, 28 1.3. A Constituio Federal de 1988, 35 1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988, 39 Captulo II O Papel do Poder Executivo, 43 2.1. A competncia do Poder Executivo, 44 2.1.1. Assinatura, 44 2.1.2. Envio ao Congresso Nacional, 46 2.1.3. Ratificao, 48 2.1.4. Vigncia, 52 2.1.5. Promulgao e publicao, 53 2.1.6. Adeso e assinatura diferida, 57 2.1.7. Denncia, 59 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, 63 2.2.1. Tramitao de tratados no mbito do MRE, 67 2.2.2. O Gabinete do Ministro de Estado, 69 2.2.3. A Secretaria-Geral, 70
2.2.4. A Consultoria Jurdica, 70 2.2.5. A Diviso de Atos Internacionais, 72 2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, 75 2.2.7. Outras unidades do MRE, 76 2.3. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, 76 2.4. Medidas para acelerar o trmite de tratados no Poder Executivo, 78 Captulo III O Papel do Poder Legislativo, 85 3.1.A competncia do Poder Legislativo, 85 3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, 88 3.1.2. A oposio de reservas pelo Poder Legislativo, 94 3.1.3. A retratao da aprovao legislativa, 97 3.1.4. Denncia e nova ratificao, 98 3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados, 100 3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos, 105 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, 108 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, 111 3.2.4. O decreto legislativo, 114 3.3. Medidas legislativas em tramitao, 115 3.3.1. Medidas para apressar a aprovao legislativa de tratados, 116 3.3.2. Outras medidas relativas a tratados, 120 Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, 123 4.1. A experincia norte-americana, 124 4.1.1. Regras de qualificao dos acordos executivos, 125 4.1.2. A tramitao de acordos na administrao norte-americana, 128 4.1.3. O conselho e assentimento do Senado, 129 4.2. A experincia francesa, 131 4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da Assembleia, 133 4.2.2. A tramitao de acordos na administrao francesa, 134 4.2.3. A aprovao parlamentar, 135 4.3. A experincia espanhola, 136 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, 137 4.3.2. A tramitao de acordos na administrao espanhola, 141 4.3.3. A aprovao parlamentar, 141
4.4. A experincia neerlandesa, 143 4.4.1. A tramitao de acordos na administrao neerlandesa, 145 4.5. Outros pases, 146 Captulo V As competncias executiva e legislativa: a viabilidade dos acordos executivos e da aplicao provisria, 153 5.1. Os acordos executivos, 154 5.1.1. Definio e limites materiais, 155 5.1.2. O debate histrico entre Accioly e Vallado, 158 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos, 163 5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty, 167 5.1.5. A evoluo do pensamento do Congresso Nacional, 174 5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, 176 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, 179 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, 184 5.2.2. A competncia para qualificar os acordos executivos, 188 5.3. A aplicao provisria, 190 5.3.1. Vigncia provisria e aplicao provisria. Natureza jurdica e limites, 191 5.3.2. Efeitos. Incio e trmino, 194 5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira, 195 Concluso, 203 Bibliografia, 217 Anexo I, 247 Anexo II, 261 Anexo III, 263 Anexo IV, 267
Introduo
Como regra, os tratados internacionais so firmados sob reserva de ratificao, de maneira que a assinatura, por si s, no vincula o Estado negociador aos seus termos. Este se ver obrigado apenas se decidir manifestar o seu consentimento definitivo, por meio da ratificao ou ato anlogo. O lapso de tempo entre aqueles dois momentos a assinatura e a ratificao permite ao contratante avaliar, mediante um processo interno de exame, a convenincia e a oportunidade de acatar os compromissos previstos no tratado. Como indica a citao de Vattel em epgrafe, este procedimento de aprovao interna dos acordos internacionais pode depender da vontade de uma ou mais autoridades constitudas. Nos pases democrticos, comum que a autorizao prvia do parlamento seja um pressuposto constitucional sine qua non do assentimento do Estado, ao menos para determinadas categorias de tratados. o caso do Brasil, cuja Constituio outorga ao Chefe de Estado a competncia para celebrar acordos, mas, desde o advento da Repblica, tambm condiciona a assuno de obrigaes convencionais internacionais, em princpio, ao abono do Congresso Nacional. A expresso do consentimento definitivo do Estado brasileiro depende, em geral, do concurso da vontade dos dois Poderes constitudos. Ao Executivo incumbe, discricionariamente, negociar, assinar, decidir-se pelo envio do texto convencional ao Congresso e, autorizado por este, ratificar o tratado. Ao
13
Legislativo cumpre aprov-lo ou rejeit-lo, de modo a permitir ou impedir, conforme o caso, que o Presidente da Repblica proceda ratificao. Estas duas fases de exame interno do compromisso, uma no mbito do Executivo, outra no parlamento, podem por vezes prolongar-se excessivamente, com eventuais efeitos deletrios sobre a poltica externa ptria. Interesses econmicos nacionais que dependam de acordo com Estado estrangeiro, ou pases amigos que assintam em vincular-se por tratado ao Brasil devido a legtimo interesse mtuo ou de terceiro, vem-se frequentemente na contingncia de ter de aguardar alguns anos para que o Governo brasileiro possa obrigar-se e dar efeito ao avenado. A situao agravada pela crescente necessidade de presteza na reao governamental a decises econmicas, financeiras e polticas que se processam com agilidade cada vez maior no mundo moderno e pelo aumento avassalador no nmero de tratados celebrados. Entre 1920 e 1944, a Coleo de Tratados da Sociedade das Naes registrou mais de 4.800 acordos, isto , uma mdia de 200 por ano. J entre 1946 e 2003, a Coleo de Tratados das Naes Unidas protocolou mais de 158.000 atos relativos a acordos internacionais, correspondentes a cerca de 50.000 tratados registrados no perodo.1 No Brasil, a Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores computou a celebrao de 230 compromissos convencionais no sculo XIX, dado que contrasta com o volume de 4.331 acordos assinados no sculo XX. Em 2008, o Pas firmou 269 tratados,2 nmero que ultrapassa o total celebrado em todo o sculo XIX. A partir de um breve exerccio estatstico3 baseado nos acordos bilaterais sujeitos a apreciao legislativa que foram firmados pelo Brasil entre 2004 e 2006, verifica-se que a demora mdia entre a assinatura e a ratificao de 2 anos e 9 meses, o que evidentemente excessivo. A maior parte deste perodo corresponde fase de exame pelo Poder Legislativo, cujo lapso mdio foi de 2 anos. Entretanto, a etapa entre a concluso dos acordos e o seu envio ao Congresso Nacional, de responsabilidade do Executivo, tambm se revelou prolongada, com uma demora mdia de 9 meses.
ONU. United Nations treaty collection [internet]. Acessado em 5 de dezembro de 2008 <treaties.un.org/Pages/Overview.aspx?path=overview/overview/page1_en.xml>. Santa Clara Law. World treaties. In: The Edwin A. Heafey Law Library [internet]. Acessado em 5 de dezembro de 2008 <law.scu.edu/library/world-treaties.cfm>. 2 Informao verbal recebida em 19 de janeiro de 2009 do Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores. 3 Cf. o Anexo I a este trabalho.
1
14
INTRODUO
A necessidade de acelerar-se o processo de aprovao interna dos tratados concludos pelo Pas foi publicamente posta em relevo em pronunciamentos do Presidente da Repblica e do Ministro das Relaes Exteriores, em diferentes oportunidades ao longo de 2007. Em audincia pblica da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, realizada em 29 de agosto de 2007,4 o Ministro Celso Amorim qualificou a demora no processo de aprovao dos tratados como um dos grandes problemas que enfrentamos no relacionamento internacional. Esclarecendo que no se referia a compromissos de natureza polmica, cuja apreciao poderia legitimamente suscitar dvidas no Legislativo, o titular da Pasta das Relaes Exteriores pediu a ateno dos parlamentares para a questo. Ademais, aps salientar que a lentido no exame dos acordos ocorria no apenas no Congresso, mas tambm no Executivo, Amorim asseverou que j estavam em curso medidas para procurar corrigir o problema no mbito da administrao pblica. O Presidente da Repblica mencionou a demora na aprovao interna de tratados em duas oportunidades durante 2007. Em 20 de setembro,5 em Manaus, na presena de um mandatrio estrangeiro, o Chefe de Estado comentou que os acordos muitas vezes andam mais devagar do que o esperado. J em 6 de dezembro, durante discurso6 proferido por ocasio do encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul, em Belm, o Presidente Lula dedicou um trecho de seu pronunciamento demora na apreciao legislativa dos tratados firmados pelo Brasil. Afirmando que o tempo dos presidentes diferente do tempo do parlamento, o Chefe de Estado recordou os compromissos de integrao em geral e, em particular, o episdio da cesso urgente de uma aeronave pulverizadora ao Senegal,
Brasil. Cmara dos Deputados. Notas taquigrficas da audincia pblica da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional com Celso Amorim, Ministro de Estado das Relaes Exteriores, realizada em 29 de agosto de 2007. 5 Brasil. Presidncia da Repblica. Declarao imprensa do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, aps cerimnia de assinatura de atos com o governo da Venezuela, em Manaus/AM, 20 de setembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 <www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr350-2@.doc>. 6 Brasil. Presidncia da Repblica. Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul, em Belm/ PA, 06 de dezembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 <www.info.planalto.gov.br/ download/discursos/pr464-2@.doc>.
4
15
que enfrentava uma praga de gafanhotos, como exemplos da necessidade de dar-se maior celeridade ao trmite interno dos compromissos convencionais do Pas. O presente trabalho empreende um exame de cada fase do processo de aprovao interna de tratados, no mbito tanto do Executivo como do Legislativo, com o propsito de procurar identificar os principais bices tramitao dos compromissos convencionais concludos pelo Estado brasileiro, avaliar as medidas tomadas pelos rgos competentes para acelerar o seu andamento e propor, conforme o caso, providncias adicionais neste sentido. Para tanto, o trabalho divide-se em cinco captulos. No Captulo I, traase a evoluo histrica da redao constitucional brasileira e de sua interpretao no que se refere ao procedimento de celebrao de tratados, desde a Carta de 1824 at a Lei Maior promulgada em 1988. A viso histrica da Constituio importante para o presente estudo, pois as regras sobre a competncia para celebrar acordos internacionais sempre foram determinadas pelo texto e pelo costume constitucionais. O Captulo II, dividido em quatro partes, examina o papel do Executivo brasileiro no processo de concluso de tratados. A primeira seo, de natureza terica, avalia a competncia daquele Poder na matria, luz da Constituio e da doutrina. A segunda e a terceira partes, de carter mais prtico, so dedicadas ao estudo da atuao dos principais rgos executivos responsveis pela aprovao interna de acordos. A quarta seo passa em revista as providncias adotadas pela administrao pblica para acelerar o andamento dos compromissos internacionais firmados pelo Pas. O Captulo III, voltado para o papel do Congresso Nacional na celebrao de tratados, principia tambm com um exame legal e doutrinrio da alada daquele Poder. Em seguida, estuda-se o processo legislativo de apreciao de acordos internacionais e, por ltimo, apresentam-se as medidas em tramitao no parlamento que, se aprovadas, confeririam maior celeridade aprovao interna de compromissos convencionais. O direito comparado objeto de anlise no Captulo IV, em que so apresentados alguns estudos de caso. A experincia estrangeira relevante para o presente trabalho, pois pode conter solues para uma melhor regulamentao do processo de aprovao interna de acordos pelo Brasil. Com esta perspectiva em mente, so avaliados os exemplos dos Estados Unidos, cuja Constituio adota um modelo sui generis no que se refere ao
16
INTRODUO
tema, usualmente apontado como a origem da doutrina dos acordos executivos; da Frana e da Espanha, que instituram listas positivas de tratados sujeitos ao crivo do parlamento; e dos Pases Baixos, cuja Carta prev uma lista negativa. Em todos estes casos, procurou-se estudar a prtica constitucional, a tramitao no seio do Executivo e a interveno do Legislativo. Tambm abordada brevemente a praxe de vizinhos sul-americanos e de alguns outros pases. Por fim, o Captulo V dedicado ao exame, luz da relao entre as competncias do Executivo e do Legislativo, da viabilidade dos acordos executivos e da aplicao provisria de tratados como instrumentos que possam tornar mais clere a implementao dos compromissos convencionais brasileiros. No so estudados aqui os projetos em andamento no Congresso Nacional que propem ampliar o papel do Legislativo na negociao de tratados, tema relevante que foge ao escopo do presente trabalho e que j foi examinado por outras dissertaes do Curso de Altos Estudos.
17
Captulo I - Evoluo Histrica
Para avaliar em que medida o processo interno de aprovao de acordos internacionais pode ser acelerado, faz-se necessrio, em primeiro lugar, conhecer o que diz a Constituio Federal sobre o tema. O ponto de partida para este exerccio um exame da evoluo histrica do texto constitucional relativo ao poder de celebrar tratados, de modo a procurar compreender como surgiram os atuais dispositivos sobre a matria. Para tanto, o presente captulo tem incio com um estudo cronolgico da redao dos dispositivos sobre o assunto inscritos nas sucessivas Cartas e de sua respectiva exegese. A seguir, apresenta-se a formao, no seio da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, do texto que viria a ser promulgado em 5 de outubro de 1988, no que se refere a tratados. A terceira parte do captulo examina a reao da doutrina nova Constituio e avalia em que medida esta teria inovado em relao disciplina tradicional do tema na histria constitucional brasileira. A ltima parte do captulo comenta o trabalho do Congresso revisor, em 1994, e a Emenda Constitucional n 45/ 2004, que inovou no que se refere aos acordos de direitos humanos. 1.1. Exame das Constituies brasileiras A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, outorgada em 25 de maro de 1824, conferiu ao Imperador a chefia do Poder Executivo e, em
19
decorrncia, nos termos de seu art. 102, as prerrogativas de dirigir as relaes exteriores com os Estados estrangeiros7 e de:
Fazer tratados de aliana ofensiva e defensiva, de subsdio e comrcio, levando-os, depois de concludos, ao conhecimento da assembleia geral, quando o interesse e segurana do Estado o permitirem. Se os tratados concludos em tempo de paz envolverem cesso ou troca de territrio do Imprio, ou de possesses a que o Imprio tenha direito, no sero ratificados sem terem sido aprovados pela assembleia geral.8
V-se, portanto, que a primeira Constituio do Brasil independente incluiu entre as competncias do Poder Executivo a celebrao de tratados internacionais, sem o concurso do Legislativo. A exceo era o eventual acordo que, em tempo de paz, contivesse disposio acerca da cesso ou troca de territrio brasileiro. Neste caso, a Carta admitia a ratificao do tratado somente aps a sua aprovao parlamentar. Mesmo assim, os tratados que dispusessem sobre a aquisio de territrio pelo Imprio, sem permuta, ou que fossem celebrados em tempo de guerra 9 estavam dispensados do abono legislativo. Havia tambm a regra de informar a Assembleia Geral dos tratados celebrados, quando o interesse e a segurana do Estado o permitissem. Se interpretado de maneira estrita, o art. 102, tal como redigido, permitiria ao Poder Executivo dispor, por tratado, das competncias da Assembleia Geral. Por exemplo, um hipottico acordo que autorizasse tropas estrangeiras a passar pelo Imprio no precisaria ser aprovado pelo Poder Legislativo, j que no envolveria a cesso de territrio, apesar de ser atribuio da Assembleia Geral conceder ou negar a entrada de foras estrangeiras em territrio nacional.10 Embora a doutrina da poca se posicionasse em favor da necessidade de aprovao legislativa para tratados
Brasil. Constituio Poltica do Imprio, art. 102, item 7. Ibid., art. 102, item 8. 9 Convm ter em mente que j naquela poca competia ao Poder Executivo, i.e., ao Imperador, declarar a guerra e celebrar a paz. 10 Ibid., art. 15, item 12.
7 8
20
EVOLUO HISTRICA
que versassem matria da competncia da Assembleia, no foi esta a prtica durante o Imprio.11 O dficit democrtico explcito no texto constitucional sobre o tema pode ser explicado pelas circunstncias histricas, pois a noo de que os tratados deveriam ser submetidos ao rgo legislativo antes de ratificados, nascida com as Revolues Americana e Francesa,12 enfrentou percalos de toda ordem na primeira metade do sculo XIX.13 De qualquer modo, desde cedo a Assembleia Geral passou a manifestar sua inconformidade com a letra da Constituio, em especial devido celebrao de acordos comerciais desiguais14 com potncias europeias, nos primeiros anos do Imprio o chamado sistema dos tratados. Cervo15 relaciona episdios em que a Cmara e o Senado reagiram contra tal sistema e reivindicaram o direito constitucional de aprovar tratados de qualquer natureza. A vitria dos parlamentares viria com a lei de 14 de junho de 1831, definidora da competncia dos regentes, que passou a exigir a aprovao legislativa prvia para todos os tipos de tratado.16 O sistema dos tratados desiguais se esgotaria na dcada de 1840, com a recusa brasileira em celebr-los ou renov-los, mas a maioridade de D. Pedro II faria com que o poder de celebrar tratados voltasse por inteiro s mos do Executivo, nos termos do art. 102 da Constituio. A recriao do Conselho de Estado, em 1841, contando entre suas incumbncias a de consultar sobre negociaes com naes estrangeiras,17 vista por Cervo como uma mitigao daquela regra constitucional, embora a real participao do Poder Legislativo na aprovao
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, p. 97. 12 De que so exemplos a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, de 17 de setembro de 1787, art. II, seo 2, e a Constituio francesa de 24 de junho de 1793, art. 55. 13 Como testemunham as Cartas francesas de 4 de junho de 1814, item 14, de 14 de agosto de 1830, art. 13, e de 14 de janeiro de 1852, art. 14, que dispem ser do Chefe de Estado a prerrogativa de aprovar tratados de paz, de aliana e de comrcio. 14 CERVO, Amado Luiz. Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria. In: Plenarium. Braslia: Coordenao de Publicaes do Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados, Ano II, n 2, nov. 2005, p. 12. 15 CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 6. 16 Brasil. Lei de 14 de junho de 1831, art. 20, item 1. 17 Brasil. Lei n 234, de 23 de novembro de 1841, art. 7, item 2.
11
21
interna de tratados fosse aguardar a Proclamao da Repblica e a promulgao da Constituio de 1891. Como recorda Rangel,18 o art. 102 era um exemplo de lista de tratados, isto , uma distino constitucional entre duas espcies de acordos internacionais, levada a efeito num texto que relaciona expressamente os casos em que o tratado deveria ser submetido apreciao legislativa. A origem da frmula adotada hoje para disciplinar o poder de celebrar tratados pode ser encontrada j nos primeiros textos oficiais sobre o tema aps a proclamao da Repblica. A comisso de juristas, nomeada pelo Governo provisrio para elaborar um projeto de constituio, adotou desde logo a noo de que os acordos internacionais negociados pelo Presidente da Repblica deveriam ser submetidos ao Congresso para aprovao. Para tanto, escolheu a comisso tratar do tema nas disposies relativas s competncias dos dois Poderes:
Compete ao Congresso Nacional: (...) 6. (...) e resolver definitivamente sobre os tratados e convenes do poder executivo com as naes estrangeiras.19 (...) Compete ao presidente da Repblica: (...) Negociar ajustes, convenes e tratados com as diversas naes, sempre ad referendum do congresso (...).20
O projeto da comisso foi rejeitado pelo Governo provisrio, mas o tratamento do tema permaneceu essencialmente o mesmo, com pequenas alteraes de redao, no novo projeto de constituio apresentado por Rui Barbosa e pelos ministros. O novo texto foi publicado por duas vezes, em 22 de junho e em 23 de outubro de 1890,21 para apreciao da Assembleia Constituinte que se reuniria em 15 de novembro daquele ano, mas esta manteve
RANGEL, Vicente Marotta. Ordenamento jurdico internacional e direito interno: a recente constituio brasileira. In: Hacia un nuevo orden internacional y europeo: estudios en homenaje al profesor Manuel Daz de Velasco . Madri: Tecnos, 1993, p. 492 apud DALLARI, A constituio e tratados internacionais, p. 46. 19 Brasil. Projeto da comisso do governo provisrio, art. 33, item 6 apud BARBALHO, Constituio federal brasileira, p. 149. 20 Ibid., art. 54, item 5 apud BARBALHO, Constituio federal brasileira, p. 266. 21 Brasil. Decretos n 510, de 22 de junho de 1890, e 914A, de 23 de outubro de 1890, item 13.
18
22
EVOLUO HISTRICA
o texto de Rui Barbosa no que se refere aprovao de tratados. Assim, a Carta de 1891 dispunha em seu art. 34 competir privativamente ao Congresso Nacional [r]esolver definitivamente sobre os tratados e convenes com as naes estrangeiras.22 E, no art. 48, estabelecia como competncia privativa do Presidente da Repblica [e]ntabular negociaes internacionais, celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso (...).23 Com alguma variao, esta frmula sucinta foi mantida em todas as Constituies Federais seguintes. O Poder Legislativo passou a ser competente para apreciar os tratados celebrados pelo Executivo, como fora o caso no perodo da Regncia. Da leitura das duas disposies constitucionais, notase que o constituinte de 1890-91 pretendeu submeter apreciao legislativa todas as formas de comprometimento convencional, como denotam a redundncia ajustes, convenes e tratados uma superabundncia nominal, nas palavras de Rezek24 e o uso da palavra sempre no art. 48, como aponta Mello.25 A noo de que, como regra, a vinculao definitiva do Pas aos acordos internacionais exigia o concurso dos dois Poderes constitudos encontrada na doutrina da poca, como em Barbalho e Bevilaqua.26 Ambos autores, por sinal, afirmam que a competncia em matria de tratados, concedida ao Poder Legislativo pelo art. 34, significa que lhe era facultado aprov-los ou rejeit-los in totum, sem poder emend-los ou aprovlos apenas em parte, concluso disputada por outros autores, como se ver no Captulo III deste trabalho.27 Com a proclamao da Repblica, portanto, passou-se de uma situao poltico-jurdica na qual o texto constitucional outorgava exclusivamente ao Chefe de Estado a prerrogativa de concluir quase todos os acordos
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, art. 34, item 12. 23 Ibid., art. 48, item 16. 24 REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 60. 25 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 269. 26 BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924, pp. 149 e 266. BEVILAQUA, Clovis. Direito pblico internacional: a synthese dos principios e a contribuio do Brazil. Rio de Janeiro:F. Alves,1910-1911, pp. 18-21. Ambos escrevendo sobre a Constituio de 1891. 27 Cf. 3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, neste trabalho.
22
23
internacionais a outra, em que a redao passou a exigir a participao do Poder Legislativo na matria. O desenvolvimento paralelo da doutrina dos acordos executivos ser examinado no Captulo V. Cabe ressaltar que a expresso resolver definitivamente, introduzida pela Carta de 1891 e preservada no texto constitucional at os dias de hoje, tecnicamente imprecisa, pois o Congresso Nacional somente decide em definitivo caso rejeite o tratado. Na hiptese de aprov-lo, quem decide vincular o Pas o Poder Executivo, por meio da ratificao ou ao similar, que se constitui em ato discricionrio, da alada do Presidente da Repblica. Tal como aprovada em 1891, a Constituio Federal no indicava de maneira expressa a Casa em que deveria ter incio a tramitao do tratado internacional. O art. 9 da lei n 23, de 30 de outubro de 1891, estipulou que a discusso da matria se iniciaria na Cmara dos Deputados, mediante projeto de lei formulado pelo Poder Executivo e, como recorda Bevilaqua, sujeito sano do Presidente da Repblica.28 A Constituio de 1934 inovou ao dispor que o Poder Legislativo seria exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal.29 A Cmara Alta passou a participar do processo legislativo apenas em algumas matrias, previstas no art. 91, I, daquela Carta, dentre elas tratados e convenes com as naes estrangeiras.30 Foram mantidos na redao adotada em 1934 os mesmos princpios da Carta de 1891 no que se refere aos tratados internacionais, como a iniciativa do Presidente da Repblica e a obrigatoriedade da aprovao legislativa, prvia ratificao. O art. 40 estabelecia ser da competncia exclusiva do Poder Legislativo [r]esolver definitivamente sobre tratados e convenes com as naes estrangeiras, celebrados pelo Presidente da Repblica, inclusive os relativos paz.31 No mesmo molde da Constituio de 1891, h tambm na Carta de 1934 uma disposio acerca da competncia privativa do Presidente da Repblica na matria: [c]elebrar convenes e tratados internacionais, ad referendum do Poder Legislativo.32
BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), p. 352. 29 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, art. 22. 30 Ibid., art. 91, I, item f. 31 Ibid., art. 40, item a. 32 Ibid., art. 56, item 6.
28
24
EVOLUO HISTRICA
Note-se, desde j, a ausncia conspcua da palavra sempre neste comando constitucional relativo competncia privativa do Chefe de Estado, diferentemente da redao da Carta anterior. A Constituio de 1934 introduz a novidade de atribuir Unio, de maneira expressa e exclusiva, o poder de celebrar tratados,33 embora na prtica e na doutrina o poder de concluir acordos internacionais j fosse negado aos estados na vigncia da Carta de 1891.34 Mello afirma que, sob a Constituio de 1934, a aprovao legislativa dos tratados cabia Cmara dos Deputados, desempenhando o Senado um papel de mero colaborador.35 Miranda diz algo semelhante, ao afirmar que (p)oder legislativo, no art. 40, a), a Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal. 36 Mas tendo em vista o art. 91, I, da Carta, que expressamente prev a participao da Cmara Alta no que se refere aprovao de tratados internacionais, parece inequvoco que ambas as Casas eram ouvidas na matria. Miranda recorda, ainda, que a iniciativa dos projetos de aprovao de tratados regia-se pelo disposto no art. 41 da Constituio de 1934 e que as leis da resultantes dispensavam a sano do Presidente da Repblica.37 O jurista, escrevendo acerca da Carta de 1934, junta-se ao rol dos doutrinadores que entendem ser imprescindvel a aprovao legislativa dos tratados celebrados pelo Presidente da Repblica, nos termos do art. 40.38 A Carta de 1937 de escasso interesse para o presente exame histrico das competncias constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo no processo de celebrao de tratados, j que o plebiscito previsto no seu art. 187 jamais ocorreu e o Presidente da Repblica deteve, de 1937 a 1945, a prerrogativa de legislar por decreto-lei em todas as matrias da competncia legislativa da Unio.39
Ibid., art. 5, I. BARBALHO, op. cit., pp. 149 e 150. 35 MELLO, op. cit., p. 270. 36 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio da Repblica dos E.U. do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, 1934, tomo I, p. 527. 37 Ibid., pp. 525 e 527. 38 Ibid., p. 195. 39 CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71, 1987-1989, p. 62. Com o plebiscito em apreo, o Governo consultaria o eleitorado acerca da nova Constituio.
33 34
25
A redao adotada para a matria pela Constituio de 1946 no inovou substancialmente com relao s anteriores. O tema continuou a ser regulado por meio de disposies contidas nos artigos a respeito da competncia dos Poderes Legislativo e Executivo. O art. 66 previa, dentre as competncias exclusivas do Congresso Nacional, a de resolver definitivamente sobre os tratados e convenes celebrados com os Estados estrangeiros pelo Presidente da Repblica.40 O art. 87 inclua na relao das competncias privativas do Presidente da Repblica a de celebrar tratados e convenes internacionais ad referendum do Congresso Nacional.41 Com a promulgao da Constituio de 1946, portanto, o Senado voltava a participar de pleno direito do processo legislativo e mantinha a prerrogativa de apreciar, como tambm a Cmara dos Deputados, os tratados internacionais. Miranda, escrevendo sobre aquela Carta, recorda que, uma vez celebrado o tratado pelo Presidente da Repblica, este o encaminhava Cmara dos Deputados.42 A nova Constituio manteve o dispositivo da Carta de 1934 que ressalvava expressamente Unio o poder de celebrar tratados.43 Miranda44 volta a expressar, agora com respeito Constituio de 1946, o entendimento de que a aprovao legislativa era imprescindvel para todos os tratados concludos pelo Poder Executivo. A Constituio de 1967 manteve, com algumas alteraes, a redao das anteriores no que se refere aos tratados internacionais. Segundo o art. 47, ao Congresso Nacional competia, de maneira exclusiva, resolver definitivamente sobre os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica.45 J ao Presidente da Repblica incumbia, de modo privativo, conforme o art. 83, celebrar tratados, convenes e atos internacionais ad referendum do Congresso Nacional.46
40 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, art. 66, I. 41 Ibid., art. 87, VII. 42 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1946. Rio de Janeiro: Henrique Cahen Editor, 1946, vol. II, p. 66. 43 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit., art. 5, I. 44 MIRANDA, Comentrios constituio de 1946, op. cit., p. 65. 45 Brasil. Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, art. 47, I. 46 Ibid., art. 83, VIII.
26
EVOLUO HISTRICA
O pargrafo nico do art. 47 dispunha, ainda, que [o] Poder Executivo enviar ao Congresso Nacional, at quinze dias aps sua assinatura, os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica. A redao adotada pela Constituio de 1967 para o processo de concluso de tratados foi infeliz em mais de um aspecto. Os textos dos art. 47 e 83 referentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo na matria formam um sistema, de modo que um deveria espelhar o outro. inexplicvel, portanto, a discrepncia entre o que dizem o art. 47 e o art. 83, o primeiro referindo-se apenas a tratados e o segundo, a tratados, convenes e atos internacionais. Mais grave a incluso do trecho e atos internacionais no rol das competncias privativas do Chefe de Estado sujeitas a referendo do Congresso. Uma interpretao literal do dispositivo levaria a crer que a Constituio determina sejam todos os atos internacionais submetidos ao Poder Legislativo antes de sua entrada em vigor para o Brasil, o que tornaria contra legem os atos unilaterais e, no limite, at mesmo medidas de diplomacia ordinria, como a emisso de uma nota de protesto, o que evidentemente no razovel ou vivel. Mello47 esclarece que a interpretao mais benfica para a poltica externa a restritiva, para considerar que a locuo atos internacionais sinnima de tratado. importante notar que, na vigncia da Carta de 1967, o Poder Executivo no deixou de praticar as modalidades de ato internacional no convencional que sempre lhe competiram sob a gide das constituies anteriores, sem que a sua validade fosse atacada. A necessidade deste esforo hermenutico, por outro lado, j demonstrava a precariedade do texto constitucional sobre tratados e as dificuldades que enfrentaria qualquer intrprete que pretendesse aplic-lo literalmente. A norma do pargrafo nico do art. 47, que determina o envio ao Congresso Nacional dos tratados celebrados pelo Poder Executivo, uma inovao. consensual na doutrina o entendimento de que o envio do tratado ao Poder Legislativo , em princpio, ato discricionrio do Presidente da Repblica, de maneira que o texto aparentaria pr termo a um costume constitucional solidamente fundamentado na conscincia jurdica do Pas. De qualquer modo, como recorda Mello,48 quela altura, com o declnio da sua
47 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, pp. 164-165. 48 Id., Direito constitucional internacional, op. cit., p. 273.
27
fora poltica, o Congresso no estava em condies de se valer do dispositivo para pressionar o Executivo a remeter-lhe, contra a vontade, os tratados celebrados. E mesmo que estivesse, o Presidente da Repblica ainda dispunha de poder discricionrio quanto ratificao do acordo. Segundo o mesmo jurista, conforme a praxe anterior, os acordos executivos continuaram a ser adotados sem comunicao ao Legislativo. Miranda49 registra que competia ao Presidente da Repblica a iniciativa do projeto de aprovao de tratados internacionais e que a discusso incumbia, em primeiro lugar, Cmara dos Deputados,50 salvo motivo de urgncia, quando o Congresso Nacional poderia examinar o tratado em sesso conjunta, a pedido do Chefe de Estado.51 O art. 44 da Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, estabeleceu, dentre outras matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional, a de resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica.52 Da mesma forma, o art. 81 dispunha ser atribuio privativa do Presidente da Repblica celebrar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional.53 Mais uma vez, a redao no inovou em relao Constituio anterior. A expresso tratados, convenes e atos internacionais foi includa no dispositivo sobre a competncia do Poder Legislativo, de modo a espelhar o texto relativo s atribuies do Presidente da Repblica. A mesma crtica formulada redao da Carta de 1967, com respeito aparente sujeio de todos os atos internacionais ao Congresso, aplica-se Emenda Constitucional n 1. 1.2. A Constituinte de 1987-1988 A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, determinou que os deputados federais e os senadores a serem eleitos no pleito de 15 de novembro de 1986 se reuniriam unicameralmente para elaborar a nova Constituio Federal do Pas. Como previsto, a Assembleia Nacional
49 MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1967. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1967, tomo III, p. 105. 50 Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, cit., art. 59, pargrafo nico. 51 Ibid., art.54, 3. 52 Brasil. Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, art. 44, I. 53 Ibid., art. 81, X.
28
EVOLUO HISTRICA
Constituinte foi instalada em 1 de fevereiro de 1987. Naquele mesmo ms, decidiu-se que os constituintes no apreciariam um anteprojeto,54 mas sim um texto a ser formulado a partir dos trabalhos das oito comisses e vinte e quatro subcomisses em que se dividiu a Assembleia. As sugestes de redao dos constituintes, de Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores, de associaes e de tribunais, bem como emendas populares apresentadas com pelo menos trinta mil assinaturas e contribuies recebidas de audincias com convidados, foram utilizadas para que as vinte e quatro subcomisses temticas preparassem, entre abril e junho, anteprojetos sobre temas especficos. O trabalho das subcomisses, por sua vez, foi apreciado pelas oito comisses, cujos relatrios foram encaminhados Comisso de Sistematizao, criada em 9 de abril com o objetivo de preparar um texto nico para apreciao do plenrio da Assembleia Constituinte. Trs subcomisses abordaram o tema do processo de aprovao interna de tratados internacionais, a saber, as Subcomisses do Poder Legislativo e do Poder Executivo, vinculadas Comisso (III) da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, e a Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais, pertencente Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. A Comisso III e suas subcomisses limitaram-se a tratar da matria sob a tica das competncias dos Poderes Legislativo e Executivo, o que se alinha com a tradio seguida pelas constituies republicanas. Medeiros55 registra a preocupao de alguns constituintes em garantir que a redao aprovada nesta comisso no desse margem vigncia provisria de tratados. O texto final aprovado pela Comisso III, datado de 15 de junho de 1987, porm, no incluiu as propostas mais explcitas naquele sentido e foi encaminhado Comisso de Sistematizao com a seguinte redao:
Art. 5 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver, definitivamente, sobre tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;
54 A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, criada pelo Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985 (Comisso Afonso Arinos), apresentou um anteprojeto constitucional, publicado como suplemento especial no Dirio Oficial da Unio de 26 de setembro de 1986. Embora este texto no tenha sido formalmente adotado como anteprojeto, influenciou os trabalhos da Assembleia Constituinte. 55 MEDEIROS, op. cit., pp. 365-369.
29
(...) Art. 54 Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do Congresso Nacional.
A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais debruou-se com mais ateno sobre o tema da recepo de tratados pelo direito brasileiro, mas com um vis distinto do que norteara os trabalhos da Comisso (III) da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, por ser favorvel noo dos acordos executivos. O anteprojeto foi aprovado pela subcomisso em 22 de maio de 1987 e sua redao, no que se refere a tratados internacionais, pode ser encontrada no Anexo II deste trabalho. Dentre os projetos e anteprojetos aprovados durante a Assembleia Nacional Constituinte, esta , possivelmente, a proposta mais detalhada no que tange ao processo de aprovao interna de tratados. O grande mrito do anteprojeto conter disposies especficas sobre a incorporao de atos convencionais internacionais ordem jurdica interna e detalhar, de maneira explcita, em que casos estaria o Presidente da Repblica autorizado a celebrar acordos executivos. Se esta redao prosperasse, seria uma inovao indita entre as constituies republicanas. Ademais de dispor que o direito internacional integra o direito interno norma cujo alcance no est totalmente claro , o art. 22 do anteprojeto determina que o tratado revoga a lei e no por ela revogado. O aspecto positivo do texto aqui optar por uma regra de precedncia entre o tratado e o direito interno, tema que ainda hoje objeto de polmica entre os juristas,56 por falta de definio em lei. Mas o ponto forte do anteprojeto explicitar, no mbito da competncia privativa do Congresso Nacional, que o Presidente da Repblica poderia celebrar acordos executivos nos seguintes casos:57
56 DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p.84. 57 Brasil. Anteprojeto de constituio da Subcomisso (I-a) da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assembleia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomisso em 22 de maio de 1987, art. 30, II.
30
EVOLUO HISTRICA
a) quando visem a executar, aperfeioar ou interpretar direitos ou obrigaes estabelecidos em tratados preexistentes; b) quando ajustem a prorrogao da vigncia de um tratado; ou c) quando sejam de natureza administrativa. Ademais desta lista negativa de tratados, pelo que se depreende do art. 26 do anteprojeto, o Presidente da Repblica tambm estaria autorizado a concluir acordos executivos quando lei ou tratado anterior o permitissem, o que parece ser uma regra mais ampla, quanto substncia do acordo, do que a contida na competncia do Poder Legislativo, examinada imediatamente acima. O texto da subcomisso inclua uma segunda lista de acordos, relativos aos direitos humanos, ao direito humanitrio e s convenes internacionais do trabalho, que receberiam tratamento diverso. Nestes casos, o Presidente da Repblica estaria obrigado a enviar os atos convencionais ao Congresso para apreciao, os quais, se aprovados, seriam de ratificao obrigatria pelo Poder Executivo e no poderiam ser denunciados sem a anuncia do Legislativo. O anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais foi apreciado pela Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, que aprovou o seu prprio anteprojeto em 12 de junho de 1987. O texto da Comisso I abandonou os dispositivos sobre a competncia dos Poderes Executivo e Legislativo em matria de tratados e concentrou-se em formular uma regra geral sobre o assunto, que previa a validade de acordos executivos quando visassem simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os de natureza meramente administrativa.58 Curiosamente, a Comisso I inverteu a precedncia proposta pela subcomisso entre tratado e lei interna, ao dispor que as normas dos atos convencionais internacionais revogam a lei anterior e esto sujeitas a revogao por lei superveniente ou emenda constitucional.59 Recebidas as propostas de redao elaboradas pelas oito comisses temticas, o relator da Assembleia, Bernardo Cabral, apresentou Comisso
Brasil. Anteprojeto de constituio da Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher da Assemblia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomisso em 12 de junho de 1987, art. 28. 59 Ibid., art. 28, 2.
58
31
de Sistematizao, em 9 de julho de 1987, um projeto de constituio do relator, com base naquelas. Alm de reproduzir, com alteraes, a tradicional redao acerca das competncias legislativa e executiva na matria, a proposta mantinha as linhas gerais do texto avanado pela Comisso I, ao conter disposies especficas sobre a recepo dos tratados internacionais pela ordem jurdica brasileira, formuladas em artigo prprio no Ttulo I Dos Princpios Fundamentais:
Art. 11. Os tratados e compromissos internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados pr-existentes e os de natureza meramente administrativa que sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento do Congresso Nacional. Pargrafo nico. O contedo normativo dos tratados e compromissos internacionais se incorpora ordem interna, revoga a lei anterior e est sujeito a revogao por lei nova ou Emenda Constitucional. (...) Art. 100. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica; (...) Art. 158. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do Congresso Nacional.
Caso a redao proposta pelo relator fosse adotada, a lista de tratados contida no art. 11 conferiria ao Poder Executivo uma margem de manobra na gesto dos compromissos convencionais brasileiros referentes diplomacia ordinria e a temas administrativos, remetendo-se os demais acordos apreciao do Congresso. O projeto de constituio do relator recebeu diversas emendas no que tange ao processo de aprovao interna de tratados. Medeiros60 aponta a
60
MEDEIROS, op. cit., p. 372.
32
EVOLUO HISTRICA
proposta do constituinte Octvio Elsio como a origem do texto constitucional atual no que respeita competncia legislativa na matria, ao sugerir que deveria caber ao Congresso aprovar, ou no, tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, ou atos assinados por autoridade governamental que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.61 Em 24 de novembro de 1987, a Comisso de Sistematizao entregou ao presidente da Assembleia Constituinte o Projeto de Constituio (A), para apreciao do plenrio, em primeiro turno. Este texto abandonava a ideia de regular a recepo de tratados em dispositivo prprio e disciplinava o tema apenas no mbito das competncias legislativa e executiva:
Art. 59. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Art. 95. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, com o referendo do Congresso Nacional.
A Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988, da Assembleia Nacional Constituinte facultou maioria absoluta dos seus membros apresentar substitutivos a ttulos, captulos, sees e subsees inteiros, bem como emendas a dispositivos, e determinou que, firmados pela maioria absoluta dos constituintes, tais substitutivos seriam apreciados nas mesmas condies do texto do Projeto de Constituio (A).62 Com isto, um grupo de congressistas conhecido como Centro apresentou propostas coletivas que alteravam todo o projeto, as quais foram votadas concomitantemente com o
61 Emenda 23587 ao primeiro substitutivo do relator, apresentada em 2 de setembro de 1987 pelo constituinte Octvio Elsio, PMDB/MG. 62 At ento, o art. 23, 2, do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte, aprovado pela Resoluo n 2, de maro de 1987, vedava a apresentao de emenda que substitusse todo o projeto ou que alterasse mais de um dispositivo de cada vez.
33
texto da Comisso de Sistematizao, inclusive no que se refere recepo de tratados. Em matria de aprovao de acordos internacionais, o Projeto de Constituio (A) no subsistiu quer na parte relativa competncia legislativa, quer na atinente competncia executiva. No primeiro caso, foi adotada redao alternativa apresentada pelo Centro e, no segundo, aprovou-se um texto derivado da fuso de duas emendas. O resultado da votao em primeiro turno foi consolidado pelo relatorgeral, constituinte Bernardo Cabral, no Projeto de Constituio (B), que alterou, porm, a redao anteriormente aprovada sobre a competncia legislativa em matria de tratados, substituindo o trecho aprovar, ou no, pela frmula tradicional resolver definitivamente sobre:
Art. 50. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Art. 86. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.
O Projeto de Constituio (B), apresentado pelo relator em 5 de julho de 1988, foi apreciado em segundo turno entre 22 de julho e 2 de setembro de 1988. A redao do projeto no foi alterada nesta fase, no que toca s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo em matria de tratados internacionais. As deliberaes do segundo turno, que resultaram no Projeto de Constituio (C), tampouco modificaram o texto referente matria. Em seguida, abriu-se prazo para a apresentao de emendas de redao. Medeiros63 ressalta que, ao apreciar tais emendas, a Comisso de Redao no podia exorbitar das suas funes, mas alterou substancialmente o contedo do artigo 49, inciso I. Isto deve-se ao fato de a comisso haver deslocado a palavra internacional, passando-a de acordos para atos, o que resultou no seguinte texto, finalmente promulgado a 5 de outubro de 1988:
63
MEDEIROS, op. cit., p. 381.
34
EVOLUO HISTRICA
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.
O dispositivo acerca da competncia do Poder Executivo na matria no foi alterado pela Comisso de Redao e seguiu para promulgao com a seguinte forma:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.
1.3. A Constituio Federal de 1988 Como se viu neste captulo, a Constituio de 1891 consagrou uma frmula que at hoje seguida no que respeita ao processo decisrio interno de vinculao a tratados, ao escolher disciplinar o tema nos dispositivos referentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo. O Presidente da Repblica recebeu a alada privativa de celebrar isto , negociar, assinar e ratificar acordos. Ao Congresso Nacional competiu a prerrogativa de apreciar o ato convencional, em princpio, aps a assinatura e decidir pela sua aprovao, prvia ratificao, ou pela sua rejeio. Esta frmula foi adotada, com algumas alteraes de redao, pela Constituio de 1988. Como regra, portanto, o Estado brasileiro somente pode vincular-se a tratado internacional com o concurso dos Poderes Executivo e Legislativo. A discusso sobre a natureza e validade dos acordos executivos,64 que se constituem em exceo ao princpio da apreciao legislativa dos tratados, ser examinada no Captulo V. Dissolvida a Assembleia Constituinte, no tardaram as crticas redao dos dispositivos da Constituio de 1988 atinentes recepo de tratados internacionais. Mello65 afirma que no foi das mais felizes. Dallari66 diz que
Os acordos executivos, tambm conhecidos como acordos em forma simplificada, prescindem de aprovao legislativa e so admitidos pelo direito nacional em certos casos, que sero apresentados no Captulo V. 65 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 277. 66 DALLARI, op. cit., p. 86.
64
35
no detm os atributos de clareza, preciso, harmonia e exausto. Medeiros67 sumaria a reao dos juristas como de decepo. O primeiro grande juzo negativo que se pode apresentar contra o texto de 1988 diz respeito ao fato de que a Assembleia Constituinte preferiu repetir, com algumas alteraes, a tradicional frmula de 1891, ao tratar do tema da incorporao dos compromissos convencionais internacionais apenas de modo tangencial, nas disposies relativas s competncias do Congresso Nacional e do Presidente da Repblica. Perdeu, assim, a oportunidade de dirimir, de maneira inequvoca, as dvidas existentes at hoje na doutrina e na prtica, quer pela incluso de um dispositivo especfico sobre a matria, como propunha o projeto do relator, apresentado Comisso de Sistematizao em 9 de junho de 1987, quer pela remisso a lei infraconstitucional, para posterior regulamentao. Outras crticas j eram vlidas na vigncia das Cartas anteriores, como a insistncia no uso da expresso resolver definitivamente para descrever a competncia legislativa acerca de tratados, mantida na Carta de 1988.68 O texto de 1988 incorre no mesmo equvoco de redao da Carta de 1967, no tocante falta de simetria entre as competncias dos Poderes Legislativo e Executivo na matria, as quais formam um sistema e deveriam possuir redao semelhante. Todavia, o art. 49, I, fala em tratados e acordos e o art. 84, VIII, em tratados e convenes. A exemplo da Constituio de 1967, a Carta de 1988 tambm ostenta a locuo atos internacionais no rol de atos do Presidente da Repblica sujeitos a referendo do Legislativo. Esta expresso, que tambm consta da competncia exclusiva do Congresso Nacional para apreciar acordos, interpretada por Trindade como dizendo respeito a tratados, e no a qualquer expediente do Ministrio das Relaes Exteriores, orientao que Mello j havia preconizado para a Carta de 1967.69 J o acrscimo do trecho que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional competncia do Legislativo para resolver
MEDEIROS, op. cit., p. 382. Como j se viu, o Congresso Nacional resolve definitivamente apenas quando rejeita o tratado. Quando o aprova, a deciso definitiva cabe ao Presidente da Repblica, que o ratificar ao seu alvitre. 69 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de abril de 1989. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p. 516. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, pp. 164-165.
67 68
36
EVOLUO HISTRICA
definitivamente sobre tratados em 1988 s tornou mais rduo o entendimento do dispositivo e incluiu mais um ingrediente na controvrsia dos acordos executivos. Promulgada a Constituio de 1988, a doutrina dividiu-se entre aqueles que enxergam no trecho acima mencionado uma condio, afirmando que os tratados que no acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacional dispensariam a aprovao legislativa, e os que ali veem apenas uma redao defeituosa,70 a ser ignorada ou entendida luz do mpeto do constituinte no sentido de examinar a regularidade de compromissos de natureza financeira assumidos pelos Governos anteriores.71 Mello vislumbra na redao do art. 49, I, uma contradio com o art. 84, VIII. O primeiro dispositivo dispensaria de aprovao legislativa os acordos que no fossem gravosos ao patrimnio nacional, enquanto que o segundo exigiria submeter ao exame do Congresso Nacional todos os tratados. Aquele autor salienta, ademais, a dificuldade de interpretao de termos como patrimnio nacional e gravosos.72 Cmara afirma que o desconcertante resultado do confuso texto seria entender que compete ao Congresso Nacional apreciar somente os tratados que acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacional, cabendo ao Poder Executivo a prerrogativa exclusiva de decidir sobre os demais acordos internacionais que no atendam esta condio.73 Caso vingasse o que no ocorreu , esta concluso representaria uma mudana radical na distribuio de competncias constitucionais relativas incorporao de tratados ao direito brasileiro, tal como definida desde a Constituio de 1891. Medeiros afirma que esta aparente contradio entre os dois dispositivos constitucionais que qualifica de antinomia pode suscitar interpretaes restritivas da competncia do Poder Legislativo em matria de tratados internacionais.74 Corretamente, porm, recorda que o direito no tolera antinomias. E conclui que a nica interpretao razovel para o art. 49, I, seria a extensiva:75
CORRA, Oscar Dias. A constituio de 1988 contribuio crtica. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p. 122 apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, p. 384. 71 MEDEIROS, op. cit., p. 385. 72 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 276. 73 CMARA, op. cit., pp. 71-74. 74 MEDEIROS, op. cit., p. 394. 75 Ibid., p. 395.
70
37
(...) a concluso s pode ser que o legislador constituinte desejou estabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para tratados internacionais, dando nfase para aqueles que acarretem encargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional. 76
Em sntese, os constituintes de 1987-88 optaram por reproduzir no texto constitucional a redao costumeiramente adotada pelas Cartas republicanas anteriores, com ligeiras alteraes. quela frmula, acrescentaram uma indita orao subordinada, originalmente proposta em 2 de setembro de 1987 pelo constituinte Octvio Elsio por meio da Emenda 23587 ao primeiro substitutivo do relator: que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. O constituinte justificou a inovao ao argumento de que seria imperiosa a submisso ao Congresso dos compromissos de endividamento externo do Pas. Deve-se ter em mente o profundo impacto dos encargos da dvida externa sobre a economia, a sociedade e a poltica brasileiras naquele perodo. O truncado processo que levou aprovao final do texto, na Comisso de Redao, torna difcil apurar a mens legislatoris com relao s disposies dos arts. 49, I, e 84, VIII. Por um lado, a Assembleia Nacional Constituinte parece haver optado por perpetuar os termos das constituies anteriores referentes recepo de tratados pelo direito brasileiro, o que autorizaria os intrpretes da lei a entender que estaria mantido o status quo anterior a 1988 no que diz respeito matria. J o acrscimo proposto por Octvio Elsio foi motivado pelos acordos de endividamento externo, como recordam diversos juristas, tema mais afeto competncia privativa do Senado Federal, a que so submetidas, para aprovao, as operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio, dos estados e dos municpios.77 A controvrsia a respeito do dispositivo s agravada pela maneira imperfeita pela qual a Comisso de Redao debateu e decidiu a verso definitiva do art. 49, I, como
Ibid., p. 397. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 52, V. A esse respeito, MEDEIROS, op. cit., pp. 397-407, com argumentos pertinentes, conclui que os acordos stand-by com o FMI sujeitam-se apenas ao Senado Federal. Por outro lado, MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 283-284, entende que so tratados e devem submetidos ao Congresso Nacional conforme o art. 49, I, da Constituio Federal, o que parece constituir uma doutrina minoritria.
76 77
38
EVOLUO HISTRICA
relata Medeiros.78 O entendimento majoritrio atual daquela orao subordinada parece ser o que a equipara a encargos, gravames, nus financeiros.79 1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988 Conforme o art. 3 do Ato das Disposies Transitrias da Carta de 1988, o Poder Legislativo realizou um processo de reviso do texto constitucional ao longo dos anos de 1993 e 1994. No que se refere a tratados e ao modo de incorporao de normas de direito internacional na ordem jurdica interna, o plenrio do Congresso revisor apreciou uma proposta de emenda que acrescentaria dois pargrafos ao art. 4 da Constituio:80
1 As normas gerais ou comuns de Direito Internacional Pblico so parte integrante do ordenamento jurdico brasileiro. 2 As normas emanadas dos rgos competentes das organizaes internacionais de que a Repblica Federativa do Brasil seja parte vigoram na ordem interna, desde que expressamente estabelecido nos respectivos tratados constitutivos.
A proposta, cujo objetivo evidente era realar a natureza vinculante das normas de direito internacional, foi rejeitada em plenrio. De qualquer modo, Dallari81 expressa dvidas de carter geral quanto ao texto proposto, que no teria enfrentado o problema maior da hierarquia entre tratado e lei interna. Em particular, critica a utilidade do primeiro pargrafo, o qual apenas reiteraria o entendimento atual em matria de recepo de tratados, embora reconhea como novidade a expresso normas gerais ou comuns, que poderia abarcar as demais fontes do direito internacional relacionadas no art. 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia.82 O autor v o segundo pargrafo com
78 MEDEIROS, op. cit., p. 380 e 394. O autor diz ser aquele dispositivo inicialmente esprio, vcio posteriormente sanado com a aprovao em bloco do texto constitucional pelo plenrio da Assemblia Constituinte. 79 MEDEIROS, op. cit., p. 397. 80 DALLARI, op. cit., p. 83. 81 Ibid., pp. 84-85. 82 Isto , ademais das convenes internacionais, tambm o costume internacional, os princpios gerais de direito, as decises judicirias e a doutrina dos juristas.
39
melhores olhos, j que o dispositivo poderia contribuir para a construo do chamado direito comunitrio. Cabe ressaltar, ainda, que a proposta examinada e, finalmente, rejeitada pelo plenrio do Congresso revisor no tratava a questo dos acordos executivos. Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, atinente reforma do Poder Judicirio, acrescentou o seguinte pargrafo ao art. 5:
3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
Assim, pela primeira vez na histria, a Constituio brasileira adotou uma regra hierrquica entre tratado e lei, medida to reclamada pelos internacionalistas. O novo pargrafo 3 do art. 5 da Constituio de 1988 distingue entre espcies de tratado para atribuir a uma delas, a dos relativos a direitos humanos, superioridade frente lei interna, desde que tais acordos sejam aprovados pelo Legislativo conforme rito especfico. Todavia, a alterao constitucional no foi aplaudida pela unanimidade dos juristas. O 2 do art. 5, segundo o qual os direitos e garantias individuais previstos na Constituio no excluem outros decorrentes (...) dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte j havia ensejado a formao de uma corrente doutrinria que preconiza o status constitucional para acordos de direitos humanos mesmo antes da Emenda Constitucional n 45.83 Esta posio conflitava com o entendimento do Supremo Tribunal Federal at ento, no sentido de que os tratados em regra possuem a mesma hierarquia de lei ordinria,84 cujo corolrio a sua sujeio aos princpios lex posterior derogat priori e lex specialis non derogat generalis. Os juristas que esposam a doutrina do 2 do art. 5 temiam que
83 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 42, n 167, jul./set. 2005, p. 94. 84 Entendimento estabelecido pelo STF com a deciso ao Recurso Extraordinrio n 80.004/SE, de 1 de junho de 1977, e reforado, mais recentemente, com a deciso ao Habeas Corpus n 72.131/RJ, de 22 de novembro de 1995 e decises posteriores no mesmo sentido.
40
EVOLUO HISTRICA
o novo 3, adotado com o intuito de encerrar a polmica em torno da hierarquia dos acordos internacionais de direitos humanos na ordem jurdica brasileira, confirmasse aquele entendimento do STF: se a atribuio de nvel constitucional a tratados de direitos humanos exige maioria qualificada, isto significaria que os acordos sobre o tema aprovados anteriormente emenda no disporiam daquele status. Outro temor dos internacionalistas era o de que, por excluso, os tratados sobre direitos humanos que doravante no fossem referendados pela maioria qualificada do 3 no gozassem de nvel constitucional e terminassem por subordinar-se s leis ordinrias supervenientes.85 A questo foi enfrentada em 3 de dezembro de 2008 pelo plenrio do STF, o qual parece haver decidido que os tratados sobre direitos humanos possuem, em princpio, nvel supralegal, mas no constitucional, sendo este ltimo status reservado apenas aos acordos sobre o mesmo tema aprovados segundo o rito do 3 do art. 5 da Constituio.86 No Captulo III, este trabalho examina o processo de aprovao legislativa dos acordos de direitos humanos institudo pelo 3, que guarda estreita semelhana com o procedimento de aprovao de Emendas Constituio.87 *** Como se viu neste captulo, as sucessivas Constituies brasileiras preferiram disciplinar o tema da celebrao de tratados no mbito das competncias dos Poderes Executivo e Legislativo, no lhe dedicando captulo ou dispositivo prprio, ao contrrio de outros pases.88 Nesse aspecto, a Carta de 1988 no fugiu regra. Ademais, constatou-se que a doutrina inequvoca em apontar a inovao do art. 49, I, da Constituio hoje em vigor, que acrescenta a locuo e atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional tradicional alada do
MAZZUOLI, op. cit., p. 100. Brasil. STF. Deciso ao Habeas Corpus n 87.585, de 19 de dezembro de 2005, proferida em 3 de dezembro de 2008. Uma avaliao mais completa das consequncias da deciso deve aguardar a sua publicao no Dirio de Justia, que no havia ocorrido at o encerramento do ano judicirio de 2008. 87 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 60, 2. 88 Um estudo comparado da experincia estrangeira pode ser encontrado no Captulo IV deste trabalho.
85 86
41
Congresso para resolver definitivamente sobre tratados, como uma mudana para pior num texto constitucional j sujeito a crticas. A redao da Lei Maior brasileira acerca da competncia dos Poderes constitudos na matria no se alterou significativamente desde o advento da Repblica. A Constituio atribui ao Executivo a prerrogativa de concluir acordos, mas condiciona a manifestao do consentimento definitivo do Pas aos seus termos prvia autorizao do Legislativo. Os Captulos II e III, a seguir, examinaro o papel daqueles dois Poderes na celebrao de tratados e, em particular, no processo de aprovao interna dos compromissos convencionais brasileiros. Os acordos executivos, que se constituem em exceo ao princpio do assentimento parlamentar, sero avaliados no Captulo V.
42
Captulo II - O Papel do Poder Executivo
Examinado no captulo anterior o processo de formao das atuais normas constitucionais sobre a celebrao de tratados, viu-se que a Lei Maior brasileira escolheu regular o tema no mbito das competncias do Executivo e do Legislativo. Cumpre agora estudar o que dizem a Constituio e a doutrina a respeito do papel daqueles dois Poderes na concluso dos compromissos convencionais do Pas. Uma vez entendidas as atribuies do Presidente da Repblica e do Congresso Nacional na matria, ser avaliada a tramitao dos acordos na administrao pblica e no parlamento. Em seguida, so apresentadas as medidas adotadas ou em estudo, em cada Poder, que tenham por objetivo acelerar a aprovao interna de tratados. Este exerccio ser levado a efeito no presente captulo, no que se refere ao Executivo, e no captulo seguinte, com respeito ao Legislativo. A primeira parte deste captulo dedicada ao exame de cada ato da competncia do Poder Executivo acerca da celebrao e do processo de aprovao interna de tratados, luz da Constituio, da doutrina e das leis. A segunda parte estuda o papel do Ministrio das Relaes Exteriores e de seus rgos na matria e discorre sobre o andamento de acordos no seio daquela Pasta. A participao da Casa Civil da Presidncia da Repblica no trmite de tratados tem sido cada vez mais destacada, razo pela qual a alada daquele rgo avaliada na terceira seo deste captulo. A ltima parte descreve as providncias tomadas pela administrao pblica para conferir maior celeridade, no seu prprio mbito, aprovao interna dos compromissos internacionais.
43
2.1. A competncia do Poder Executivo Incumbe Unio, nos termos da Constituio Federal em vigor, manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais.89 No mbito da Unio, a Constituio Federal investe o Presidente da Repblica no Poder Executivo, que exercido com o auxlio dos Ministros de Estado.90 Em matria de poltica externa, a Constituio Federal outorga ao Presidente da Repblica a competncia privativa de manter relaes com Estados estrangeiros, de acreditar seus representantes diplomticos91 e, com o referendo do Congresso Nacional, de celebrar tratados, convenes e atos internacionais.92 Assim sendo, com base nas prerrogativas que lhe confere o texto constitucional, o Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado, detm com exclusividade a iniciativa das conversaes diplomticas com o objetivo de celebrar um tratado internacional. Tambm compete ao Chefe de Estado, privativamente, a negociao dos termos do projeto de acordo, o que costuma fazer por meio de seus representantes. 2.1.1. Assinatura Adeciso de assinar o tratado cuja negociao foi concluda tambm incumbe ao Poder Executivo. A assinatura autentica o texto do acordo e manifesta a concordncia dos negociadores com os seus termos. A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados registra, a esse respeito, que a assinatura faz nascer para as partes a obrigao de abster-se da prtica de atos que frustrariam o objeto e a finalidade de um tratado.93 Pode, ademais, j vincular o Estado brasileiro, caso o Presidente da Repblica se encontre autorizado para tanto pelo Congresso Nacional
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 21, I. Ibid., art. 76. 91 Ibid., art. 84, VII. 92 Ibid., art. 84, VIII. 93 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, verso em portugus publicada pela Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores, art. 18. Embora o Brasil at o momento no a tenha ratificado, a doutrina inequvoca ao apontar a Conveno como uma codificao das normas consuetudinrias sobre a matria, aplicveis generalidade dos Estados.
89 90
44
O PAPEL DO PODER EXECUTIVO
ou seja aposta a um acordo que, por sua natureza e circunstncias, dispense a aprovao legislativa, caso que ser examinado em captulo parte. Como regra geral, porm, o ato convencional firmado sob reserva de ratificao, o que estabelece a necessidade deste passo adicional posterior para que o Brasil se vincule definitivamente ao tratado no plano internacional. Esta modalidade de assinatura costuma ser adotada quando o acordo requer aprovao legislativa, nos termos do art. 49, I, da Constituio Federal. Em alguns casos de tratados multilaterais, a assinatura das partes contratantes por vezes dispensada, bastando a do presidente da conferncia negociadora do texto. A competncia privativa do Presidente da Repblica para celebrar tratados expressamente prevista na Constituio Federal,94 alinhando-se prtica internacional e letra da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados,95 que outorgam tal prerrogativa ao Chefe de Estado (e ao Chefe de Governo, quando seja autoridade diferente, o que no o caso do Brasil). Esta competncia descrita como originria96 e, portanto, dispensa a apresentao de carta de plenos poderes como bem recorda Rezek, inexistindo autoridade superior ao Chefe de Estado, impossvel atinar com quem expediria, em seu favor, semelhante credencial.97 A doutrina, a prtica, o direito internacional e o direito constitucional brasileiro conferem tambm ao Ministro das Relaes Exteriores a competncia para assinar tratados sem instrumento de plenos poderes. Tal prerrogativa deflui, em primeiro lugar, da prpria Constituio Federal, que dispe ser o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, com o auxlio dos Ministros de Estado.98 portanto uma competncia derivada,99 ratione personae,100 recebida do Presidente da Repblica a partir da posse
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 84, VIII. Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2, a. 96 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, p. 15. 97 REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 34. 98 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 76. 99 REZEK, op. cit., p. 34. 100 MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, p. 459.
94 95
45
no cargo de Ministro das Relaes Exteriores e mantida enquanto o auxiliar estiver naquela alta funo. A prtica brasileira vai ao encontro de norma semelhante inscrita na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.101 Outro caso de dispensa de carta de plenos poderes o do chefe de misso diplomtica, isto , o Embaixador, considerado plenipotencirio ratione personae, desde que o ato convencional seja celebrado entre o Estado acreditante e o Estado junto ao qual esteja acreditado.102 Rezek explicita que esta licena vlida apenas para acordos bilaterais.103 Situao conexa a do representante permanente acreditado perante uma conferncia ou uma organizao internacional, no que se refere adoo do texto de um tratado em tal conferncia, organizao ou rgo, como prev a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.104 Nos demais casos, a assinatura do tratado exige a apresentao de carta de plenos poderes, firmada pelo Presidente da Repblica e referendada pelo Ministro das Relaes Exteriores.105 A praxe diplomtica brasileira admite, entretanto, uma exceo a esta regra, quando um Ministro de Estado que no o Chanceler firme o acordo na presena do Presidente da Repblica, o que constitui uma presuno de que o Chefe de Estado outorgou o seu assentimento prtica do ato por aquela autoridade que lhe subordinada.106 2.1.2. Envio ao Congresso Nacional Encerrada a negociao e assinado o tratado, sob reserva de ratificao, incumbe ento ao Presidente da Repblica envi-lo ao Congresso Nacional, para exame e eventual aprovao legislativa, conforme prevem os arts. 49, I, e 84, VIII, da Constituio Federal. A remessa ao Poder Legislativo no , todavia, automtica ou obrigatria. O Chefe de Estado livre para
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2, a. 102 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 146. 103 REZEK, op. cit., p. 36. 104 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2, c. 105 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 15. 106 Entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008.
101
46
simplesmente arquiv-lo ou postergar a sua submisso apreciao legislativa,107 caso considere insatisfatrio o resultado da negociao ou razes de poltica externa ou interna o levem a decidir-se pela no remessa de imediato. dele, e apenas dele, o sentido de convenincia e oportunidade do envio do acordo ao Congresso, tratando-se de ato de governo,108 com caractersticas semelhantes do ato discricionrio na administrao pblica, como se depreende do conceito que oferece Meirelles sobre este ltimo:
Poder discricionrio o que o Direito concede Administrao, de modo explcito ou implcito, para a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo. 109
Embora no seja obrigado a submeter o texto convencional ao crivo do parlamento, o Executivo no pode expressar, sem o concurso do Congresso Nacional, o consentimento definitivo do Estado brasileiro em vincular-se aos termos de um tratado sujeito a apreciao legislativa. Uma exceo regra da discricionariedade do Presidente da Repblica no que se refere ao envio do tratado ao Congresso Nacional o caso das convenes internacionais do trabalho que, por fora do art. 19, pargrafo 5, item b, da Constituio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),110 devem obrigatoriamente ser submetidas ao Congresso Nacional dentro de no mximo um ano aps o encerramento da conferncia em que so celebradas. Esta restrio incomum liberdade de escolha do Chefe de Estado ocorre quando o Pas voluntariamente se vincula a um tratado que contenha obrigao desta natureza, como o caso do acordo constitutivo da OIT. O processo de envio do tratado ao Congresso Nacional tem incio com a remessa, pelo Ministro das Relaes Exteriores, de exposio de motivos ao Presidente da Repblica, acompanhada do inteiro teor do compromisso
REZEK, op. cit., p. 64. Para uma descrio de ato de governo, cf. MEDAUAR, Odete. Parmetros de Controle da Discricionariedade. In: Discricionariedade administrativa/coordenador: Emerson Garcia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 82-83. 109 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 1992, p.102. 110 Constituio da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em abril de 1919, com emendas posteriores.
107 108
47
convencional,111 em lngua portuguesa, e de um projeto de mensagem. O Presidente da Repblica, por sua vez, caso julgue conveniente e oportuno, firma a mensagem e a encaminha Cmara dos Deputados,112 juntamente com o texto do tratado e a exposio de motivos.113 Mello114 afirma ser facultado ao Presidente da Repblica reapresentar, na mesma legislatura, um tratado que tenha sido rejeitado pelo Congresso Nacional. O parlamento no pode, porm, voltar a apreci-lo na mesma sesso legislativa,115 o que parece ser uma aplicao analgica do art. 67 da Constituio Federal. Ao Chefe de Estado lcito, ademais, solicitar a retirada de acordo que haja enviado ao Congresso Nacional, mas o atendimento da solicitao depende de aprovao congressual conforme os regimentos internos das duas Casas legislativas.116 A tramitao do acordo no mbito do Poder Legislativo ser examinada em captulo parte. 2.1.3. Ratificao Uma vez que o Congresso Nacional haja manifestado o seu assentimento aos termos do compromisso convencional, est o Presidente da Repblica autorizado a vincular o Estado brasileiro, em definitivo, ao tratado. Fa-lo- por meio da ratificao, ato unilateral pelo qual o sujeito de direito internacional, signatrio de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se.117 Equivale ratificao qualquer
REZEK, op. cit., p. 65. Os projetos de iniciativa do Presidente da Repblica tramitam primeiramente na Cmara dos Deputados, por fora do art. 64 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. 113 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 16. 114 MELLO, op. cit., vol. 1, p. 165. 115 A sesso legislativa corresponde ao ano legislativo, que vai de 2 de fevereiro a 22 de dezembro, com um intervalo em julho, nos termos do art. 57 da Constituio Federal, com a redao que lhe deu a emenda constitucional n 50, de 14 de fevereiro de 2006. J a legislatura tem a durao de quatro anos, conforme o art. 44, pargrafo nico, da Constituio Federal. 116 Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo n 17, de 21 de setembro de 1989, com alteraes posteriores, art. 104. Regimento Interno do Senado Federal, aprovado pela Resoluo n 93, de 27 de novembro de 1970, com alteraes posteriores, art. 256. 117 REZEK, op. cit., p. 50.
111 112
48
outro ato que confirme a vinculao definitiva do Estado s estipulaes do acordo, como a aceitao ou a aprovao. A doutrina afirma que a ratificao ato irretratvel,118 quer o tratado esteja em vigor, quer aguarde o pronunciamento da outra parte, se bilateral, ou o nmero mnimo de ratificaes ou de aceitaes, se multilateral. Mello acrescenta que no um ato retroativo, isto , o acordo celebrado sob reserva de ratificao no produz efeitos antes da troca ou depsito do instrumento respectivo.119 A ratificao ato discricionrio do Estado signatrio,120 o que equivale a dizer que o Pas pode retardar e mesmo deixar de dar o seu consentimento definitivo a um tratado assinado sob reserva de ratificao. lcito, porm, que o texto do acordo determine um prazo final para tanto. Rezek ressalta, a esse respeito, que muitos dos tratados que prevem um limite temporal para a ratificao tambm so abertos adeso, o que significa que, perdido aquele prazo, o Estado ainda poder recorrer opo de aderir ao acordo.121 O direito internacional deixa s normas constitucionais de cada Estado a deciso sobre a competncia de seus agentes para ratificar tratados, mas esta costuma caber ao Poder Executivo.122 A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, por exemplo, entende estarem os chefes de Estado e de Governo e o Ministro do Exterior habilitados para todos os atos relativos celebrao do acordo.123 No Brasil, a competncia para ratificar um tratado pertence ao Presidente da Repblica.124 Entende-se que tal prerrogativa decorre do art. 84, VIII, da Constituio Federal, que reserva ao Chefe de Estado a celebrao de acordos internacionais.125 Da mesma maneira que o encaminhamento do
Ibid., p. 54. MELLO, op. cit., vol. 1, p. 160. 120 Ibid., vol. 1, p. 159. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 52. 121 REZEK, op. cit., p. 53. 122 MELLO, op. cit., vol. 1, p. 157. Id., Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 263. 123 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2, a. 124 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 263. 125 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O poder legislativo e os tratados internacionais: o treatymaking power na Constituio brasileira de 1988. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 38 n 150, abr./jun. 2001, pp. 33-34. O termo celebrar, em seu sentido tcnico em direito dos tratados, inclui a ratificao, ao englobar el conjunto de actos mediante los que se concibe, gesta y nace un tratado, nas palavras de
118 119
49
tratado assinado ao Congresso Nacional, a ratificao pelo Poder Executivo ato de governo, assemelhado aos atos discricionrios da administrao pblica, o que significa que, uma vez autorizado pelo Poder Legislativo a vincular o Pas em definitivo ao compromisso convencional, o Presidente da Repblica livre para decidir a oportunidade e a convenincia da ratificao.126 Pode, inclusive, deixar de ratificar o tratado, se entender mais acertado. A ratificao , portanto, um ato duplamente discricionrio:127 do ponto de vista internacional, o Estado expressa o seu consentimento em obrigar-se caso assim entenda conveniente e, da perspectiva constitucional, o Presidente da Repblica detm a competncia privativa de decidir se e quando ratificar. Nas palavras de Accioly, escrevendo acerca da Constituio de 1946:
Do ponto de vista constitucional, no vejo onde exista a obrigao de o Poder Executivo ratificar um tratado, como consequncia necessria da aprovao do mesmo pelo Congresso Nacional. verdade que a Constituio Federal, em seu art. 66, n 1,128 declara ser da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados (...). Parece-me, porm, que essa estipulao deve ser entendida no sentido de que o tratado (...) no est completo (...) sem a aprovao do Congresso Nacional. (...) [M]as no querer dizer que essa aprovao obrigue o Presidente da Repblica a confirmar o tratado.129
O raciocnio de Rezek a esse respeito tambm merece ser citado, pois utilizado, a contrario sensu, a respeito do instituto da denncia, como se ver mais adiante:
BROTNS, Antonio Remiro. Artculos 93 y 94: Tratados internacionales. In: Comentarios a la Constitucin Espaola/coordenador: scar Alzaga Villaamil. Madri: Edersa, 2006, tomo VII, p. 509. 126 REZEK, op. cit., p. 64. No mesmo sentido, CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71, 1987-1989, p. 61. 127 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 263. 128 Correspondente ao atual art. 49, I, da Constituio Federal. 129 ACCIOLY, Parecer do consultor jurdico do Itamaraty, Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. n. 8. p. 164-166, 1948 apud MAZZUOLI, O poder legislativo e os tratados internacionais: o treaty-making power na Constituio brasileira de 1988, p. 38.
50
(...) a vontade nacional, afirmativa quanto assuno de um compromisso externo, repousa sobre a vontade conjugada dos dois poderes polticos. A vontade individualizada de cada um deles necessria, porm no suficiente.130
O procedimento de ratificao, aprovao ou aceitao varia conforme o tratado seja bilateral ou multilateral. Se for bilateral, o texto do acordo pode estipular que o consentimento das partes em vincular-se em definitivo seja transmitido por meio de nota, pelos canais diplomticos no caso do Brasil, nota do Ministrio das Relaes Exteriores dirigida Embaixada do outro contratante acreditada junto ao Governo brasileiro, ou da Embaixada do Brasil acreditada junto ao outro Estado signatrio, ou ainda, da Misso Permanente do Brasil junto s Naes Unidas destinada sua homloga.131 O outro Estado procede do mesmo modo e pelos mesmos canais para notificar o Brasil da concluso das suas formalidades internas. Em vez de notificaes recprocas, pode o tratado bilateral prever a troca simultnea dos instrumentos de ratificao. Nesse caso, necessrio aguardar o cumprimento dos trmites internos de ambas as partes para proceder-se cerimnia de intercmbio dos instrumentos, com certa solenidade, mediante a lavratura de uma ata,132 nos idiomas das partes ou em terceira lngua, se necessrio, e firmada por plenipotencirios especialmente designados para a troca.133 Se o acordo no exigir a simultaneidade, Rezek134 afirma que lcito a uma das partes antecipar outra o instrumento de ratificao a partir do momento em que isto lhe seja constitucionalmente possvel. No caso dos tratados multilaterais, sendo usualmente impraticvel ratific-los junto a cada uma das partes, ocorre, ao revs, o depsito dos instrumentos de ratificao perante um dos signatrios ou uma organizao internacional. O depositrio costuma ser designado no acordo e encarrega-se de guardar o texto convencional original, as cartas de ratificao e adeso e as notificaes de denncia.
REZEK, op. cit., p. 64. DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 17. 132 Ibid., p. 17. 133 SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento e. Manual de direito internacional pblico. 15 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 36. 134 REZEK, op. cit., p. 56.
130 131
51
2.1.4. Vigncia Convm distinguir entre a vigncia do tratado:135 (a) no plano internacional, (b) para o Brasil no mbito internacional, e (c) no mbito interno brasileiro. Trindade chama a primeira modalidade de vigncia objetiva e designa as outras duas como vigncia subjetiva.136 A vigncia do acordo no plano internacional ocorre mediante o atendimento das condies previstas no seu texto para sua entrada em vigor, como notificaes recprocas ou troca de instrumentos de ratificao, para os tratados bilaterais, ou a ocorrncia de um nmero determinado de ratificaes e o decurso de um prazo, para os multilaterais. A vigncia para o Brasil no plano internacional ocorre com a ratificao do acordo pelo Estado brasileiro, ou com o decurso de prazo aps aquela, se previsto no texto convencional, mas desde que o tratado j esteja em vigor internacionalmente. Caso o Brasil j tenha ratificado o acordo e a vigncia internacional ainda no se tenha verificado, fica a aguard-la, para que as normas ali contidas se tornem exigveis para o Pas. Por fim, uma vez em vigor no mbito internacional e vigente para o Brasil naquele plano, deve o tratado ingressar na ordem jurdica nacional, o que se d por intermdio da promulgao e da publicao, temas que sero examinados em seguida. Os tratados podem conter ainda uma clusula de vigncia diferida, que os faz entrar em vigor somente aps determinado lapso de tempo, contado a partir da segunda notificao ou da troca dos instrumentos de ratificao, no caso dos acordos bilaterais, ou de um nmero mnimo de ratificaes, nos multilaterais. Estes ltimos, se j vigorarem, podem, ainda, prever o decurso de um prazo entre o depsito da carta de ratificao e a entrada em vigor para o Estado ratificante.
DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 98. 136 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de novembro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p. 419.
135
52
2.1.5. Promulgao e publicao No que se refere matria em apreo, a promulgao o ato jurdico de natureza interna pelo qual o Governo brasileiro atesta a existncia de um tratado devidamente concludo e ordena a sua execuo, dentro dos limites da competncia estatal.137 Os efeitos da promulgao, conforme Mello, so tornar o acordo executrio no plano interno e constatar o surgimento de uma norma compulsria para o Estado. O autor cita, acerca da sua necessidade, as razes mencionadas por Rousseau, segundo as quais o tratado, no sendo fonte de direito interno, necessita ser incorporado ordem jurdica domstica para ser executrio internamente.138 Como diz o prprio Rousseau, le trait est obligatoire en vertu de la ratification, excutable em vertu de la promulgation, applicable em vertu de la publication.139 No Brasil, a promulgao efetuada por meio de decreto do Presidente da Repblica, referendado pelo Ministro das Relaes Exteriores e acompanhado do texto do acordo. Segundo Rezek, a frmula da promulgao por decreto no exigida pela Constituio Federal, sendo produto de uma praxe to antiga quanto a Independncia.140 Dallari, porm, pronuncia-se pela existncia de imposio constitucional a esse respeito, valendo-se do princpio da publicidade para afirmar que o decreto o instrumento apropriado para exteriorizar a competncia privativa do Chefe de Estado, prevista no art. 84 da Lei Maior. Cita, ademais, Medeiros, que enxerga no tratado uma lei em sentido amplo, a exigir promulgao nos termos do art. 84, IV, da Constituio,141 tese reforada pelo princpio constitucional da legalidade, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.142
ACCIOLY, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 11 de junho de 1954. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960), p. 220. 138 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 167. 139 ROUSSEAU, Charles. Principes gnraux du droit international public. Paris: Editions A. Pedone, 1944, tomo I, p. 403. 140 REZEK, op. cit., p. 79. De fato, Cmara op. cit., p. 69, registra que a prtica foi utilizada no Brasil pela primeira vez em 4 de abril de 1826, para a promulgao do Tratado de Paz, Amizade e Reconhecimento, concludo com Portugal em 29 de agosto de 1825. 141 Art. 84, IV, da Constituio Federal: Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. DALLARI, op. cit., pp. 99-100. MEDEIROS, op. cit., p. 470. 142 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 5, II.
137
53
O decreto de promulgao publicado no Dirio Oficial da Unio, juntamente com o inteiro teor do tratado. A publicao condio essencial para a aplicao do acordo no mbito interno e uma prtica adotada em todos os pases.143 Rezek recorda que toda a produo legislativa domstica e internacional presume publicidade oficial e preliminar e repudia a noo de que, no Brasil, a publicao seja dispensvel quando o cumprimento do tratado esteja a cargo de um nmero pequeno de agentes do poder pblico.144 Do ponto de vista constitucional brasileiro, a publicao atende ao princpio da publicidade da administrao pblica.145 Da perspectiva infraconstitucional, e tendo presente a viso de Medeiros a respeito do tratado como lei em sentido amplo, a doutrina aponta a obrigatoriedade da publicao oficial das leis contida no art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil e no art. 2 do Decreto n 4.520,de 16 de dezembro de 2002.146 Considerando que, como regra, o tratado ingressa no ordenamento jurdico ptrio no patamar hierrquico de lei ordinria, cabe recordar a lio de Diniz acerca da necessidade de publicao das leis:
A publicao o ato pelo qual a lei levada ao conhecimento de todos os que lhe devam obedincia, tornando-se obrigatria. A obrigatoriedade, portanto, supe a publicao (...), por gerar a presuno de que a norma jurdica, j formada e declarada em execuo, chegou ao conhecimento daqueles que so adstritos a obedecer ao seu comando e dos que devem execut-la e aplic-la. A publicao da lei dever ser oficial.147
O fato que a publicao do tratado assinala o incio da vigncia de seus termos no ordenamento jurdico brasileiro, quer na data de publicao do decreto, quer em outra, definida naquele comando presidencial.
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 168. REZEK, op. cit., p. 78. 145 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 37. 146 Brasil. Decreto-lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942, Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art. 1: Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o Pas quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada. Brasil. Decreto n 4.520,de 16 de dezembro de 2002, art. 2: So obrigatoriamente publicados, na ntegra, no Dirio Oficial da Unio: II - os tratados, as convenes e outros atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e os respectivos decretos de promulgao. 147 DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 44.
143 144
54
A ausncia de publicao no exime o Brasil de responder internacionalmente pelo tratado que houver ratificado, mas impossibilita a exigibilidade de suas normas no plano interno.148 No obstante, h registros de acordos que so ratificados pelo Pas mas, por lapso, deixam de ser promulgados e publicados, como o Tratado de Comrcio e Navegao com o Chile.149 O carter crucial da promulgao e da publicao para tornar obrigatrio e exigvel, no plano interno, o tratado internacional foi cabalmente demonstrado pela deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal em 1998, em processo contra a denegao, por aquela Corte, de exequatur a carta rogatria expedida pela Justia Federal argentina que pedia a efetivao de ato de carter executrio (medida cautelar) em territrio brasileiro. A jurisprudncia do STF j rejeitava a possibilidade jurdica da concesso de exequatur a cartas rogatrias passivas para a realizao, em territrio brasileiro, de diligncias de natureza executria, entendendo-as cabveis apenas para atos de informao e comunicao processual. A parte interessada, todavia, alegou a possibilidade jurdica da concesso do exequatur rogatria em questo, ao abrigo do Protocolo de Medidas Cautelares do Mercosul,150 argumento que foi recusado pelo Ministro Celso de Mello em seu voto, apontando que, embora j ratificado pelo Brasil, aquele tratado ainda no havia sido incorporado ordem jurdica interna quando da denegao, por lhe faltar a promulgao, mediante decreto, pelo Presidente da Repblica, seguida da publicao. A ementa da deciso a respeito registra: 151
DALLARI, op. cit., pp. 100. ACCIOLY, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 11 de junho de 1954. In: Pareceres, op. cit., p. 219. 150 Protocolo de Medidas Cautelares, celebrado em 16 de dezembro de 1994, promulgado pelo Decreto n 2.626, de 15 de junho de 1997, parte integrante do Tratado de Assuno, celebrado em 26 de maro de 1991, promulgado pelo Decreto n 350, de 21 de novembro de 1991. 151 Brasil. STF. Deciso ao CR-AgR 8279/ AT Argentina, de 17 de junho de 1998. No mesmo sentido, j havia o precedente da deciso medida cautelar na ADI-MC 1480, de 4 de setembro de 1997, em cuja ementa se l: O iter procedimental de incorporao dos tratados internacionais - superadas as fases prvias da celebrao da conveno internacional, de sua aprovao congressional e da ratificao pelo Chefe de Estado - conclui-se com a expedio, pelo Presidente da Repblica, de decreto, de cuja edio derivam trs efeitos bsicos que lhe so inerentes: (a) a promulgao do tratado internacional; (b) a publicao oficial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato internacional, que passa, ento, e somente ento, a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno.
148 149
55
A recepo dos tratados internacionais e dos acordos celebrados pelo Brasil (...) depende, para efeito de sua ulterior execuo no plano interno, de (...) promulgao de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da Repblica, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produo dos seguintes efeitos bsicos, essenciais sua vigncia domstica: (1) publicao oficial do texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional pblico, que passa, ento e somente ento a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno. (...) A Constituio brasileira no consagrou, em tema de convenes internacionais ou de tratados de integrao, nem o princpio do efeito direto, nem o postulado da aplicabilidade imediata.
A esse respeito, cabe mencionar que alguns autores consideram possuir os tratados sobre direitos humanos aplicao imediata, uma vez que estejam em vigor para o Brasil, por fora dos 1 e 2 do art. 5 da Constituio Federal.152 Em geral, a promulgao e a publicao fazem-se aps a entrada em vigor do tratado no plano internacional.153 Pode ocorrer, entretanto, que a promulgao se antecipe entrada em vigor internacional para o Brasil, se a data desta ltima j for conhecida: o caso do decreto presidencial de 22 de setembro de 2005, que promulga o Acordo sobre Iseno Parcial de Vistos com a Repblica Tcheca, em vigor internacional para o Brasil a partir de 3 de outubro de 2005.154 Rezek ressalta que os acordos executivos, os quais sero examinados em maior detalhe no Captulo V, prescindem de promulgao e so apenas publicados no Dirio Oficial da Unio.155 Todos os tratados em vigor devem ser registrados no Secretariado das Naes Unidas, em obedincia ao artigo 102 da sua Carta. O registro obrigatrio para que o acordo possa ser invocado perante qualquer rgo da ONU.
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 42, n 167, jul./set. 2005, p. 94. 153 DALLARI, op. cit., p. 90. No mesmo sentido, DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 17. 154 Brasil. Decreto n 5.547, de 22 de setembro de 2005. 155 REZEK, op. cit., p. 79. No mesmo sentido, DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 18.
152
56
2.1.6. Adeso e assinatura diferida Ainda acerca da competncia do Poder Executivo para celebrar tratados, resta examinar duas alternativas assinatura sob reserva de ratificao, a saber, a assinatura diferida e o processo de adeso, tambm chamado de acesso. Ambas ocorrem no caso de acordos multilaterais. A assinatura diferida constitui-se na prtica internacional de conceder aos Estados um prazo mais longo para assinar o tratado, de maneira a habilitar aqueles que no participaram das negociaes a figurar como partes contratantes originrias.156 Distingue-se da adeso pelo fato de pressupor uma assinatura e, por conseguinte, uma ratificao posterior, enquanto que a acesso geralmente substitui a firma. A assinatura diferida , portanto, usualmente aposta sob reserva de ratificao, mas nada impede o Estado de aproveitar este prazo mais longo para concluir seus procedimentos internos de aprovao antes de firmar o tratado, de maneira que a assinatura efetivamente obrigue a parte, sem necessidade da ratificao. O condo da assinatura para vincular a parte reconhecido pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.157 Diferentemente da assinatura diferida, a adeso pressupe que o pas no haja firmado o tratado ou que, embora o tenha assinado, haja perdido o prazo para ratific-lo.158 Mello a define como a clusula de um tratado que faculta a um Estado no contratante (isto , que no o assinou ou no o celebrou originalmente) tornar-se parte dele.159 Como regra geral, a adeso somente permitida quando expressamente prevista no texto do acordo; se no for este o caso, ainda assim admitida quando todas as demais partes contratantes consintam. Os tratados abertos adeso costumam no definir prazo para que os pases interessados adiram.160 Usualmente, a adeso vincula a parte contratante mediante uma nica manifestao, consubstanciada no depsito do instrumento respectivo. o que entende a maioria da doutrina, afirmando que a acesso no se sujeita a
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 155. Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 12, I, c. 158 REZEK, op. cit., p. 85. O autor exemplifica este ltimo caso com o episdio da adeso do Brasil s Leis Uniformes de Genebra sobre ttulos de crdito. 159 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 171. 160 REZEK, op. cit., p. 86.
156 157
57
ratificao posterior, pois o Estado, ao aderir, recebe o tratado pronto e acabado e j teve tempo suficiente para examin-lo. Rezek parece admiti-la apenas nessa modalidade, conceituando-a como forma de expresso definitiva do consentimento do Estado em relao ao tratado internacional.161 Mello registra, porm, que a prtica internacional vem permitindo a adeso sob reserva de ratificao, forma que, considerada anmala pela Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, no possui valor obrigatrio e recebida pelo Secretariado da ONU como uma simples notificao da inteno de se tornar parte ao tratado.162 Na maioria dos casos, porm, a adeso vincula o Pas em carter definitivo. Nesse caso, equivale ratificao e a substitui, tendo, ambas, a mesma natureza jurdica.163 Costuma ser realizada por meio de uma declarao dirigida ao Estado encarregado pelas partes contratantes de receber a adeso, consubstanciada num instrumento escrito.164 Os termos do tratado podem autorizar tanto a assinatura diferida quanto a adeso165 antes da sua entrada em vigor. Rezek recorda que o Estado aderente no se distingue do Estado ratificante no que se refere aos direitos e obrigaes das partes.166 Em princpio, os contratantes originrios no gozam de privilgios por haverem negociado e assinado o tratado. O processo de adeso do Brasil a um tratado tem incio com a deciso discricionria do Presidente da Repblica no sentido de submeter ao crivo do Congresso Nacional o texto convencional a que o Pas ainda no parte,167 por procedimento idntico ao envio de um acordo assinado pelo Chefe de Estado para apreciao legislativa. Uma vez autorizado pelo Poder Legislativo, o Presidente da Repblica expede, tambm ao seu alvitre, o instrumento de adeso, que entregue autoridade depositria do tratado. Com a sua entrada
Ibid., p. 84. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 172. REZEK, op. cit., p. 87, chama esta modalidade, que desaprova, de adeso condicional. 163 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 11. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 84. 164 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 172. Entretanto, a autoridade encarregada de receber os instrumentos de adeso pode ser uma organizao internacional. 165 REZEK, op. cit., p. 85. O autor refere-se adeso. 166 Ibid., p. 85. 167 MEDEIROS, op. cit., p. 458.
161 162
58
em vigor internacional, o acordo incorporado ordem jurdica interna por meio da promulgao e da publicao. 2.1.7. Denncia Examinada a alada do Poder Executivo para celebrar tratados, cabe agora avaliar a sua competncia para retirar-se das estipulaes de um compromisso convencional. H diversas hipteses de desvinculao de um acordo internacional, como a sua extino por consentimento mtuo ou por execuo integral das obrigaes ali contidas, ou ainda por caducidade, dessuetude, condio resolutria e outras.168 A que interessa mais de perto, devido frequncia com que ocorre nas relaes internacionais e por suas possveis repercusses de ordem constitucional interna, o exerccio da vontade unilateral de se desvincular do tratado, isto , a denncia. Mello define a denncia unilateral como o ato pelo qual uma das partes contratantes comunica outra ou s outras a sua inteno de dar por findo esse tratado ou de se retirar do mesmo.169 A matria disciplinada pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, cujo art. 56 fixa como regra bsica a presuno de que o acordo no pode ser denunciado se no contiver disposies relativas sua denncia.170 O direito internacional prev, contudo, no silncio do texto convencional, a possibilidade de denncia, se ficar demonstrada a inteno das partes no sentido de admiti-la ou se o direito de denunciar puder ser deduzido da natureza do tratado.171 Brownlie afirma que os tratados de paz no podem ser denunciados.172 Rezek menciona o que chama de tratados de vigncia esttica, cujos exemplos so os que definem uma fronteira comum e os que cedem territrio, como insuscetveis de denncia unilateral.173 Nos casos em que o acordo no preveja o decurso de um prazo entre a notificao de denncia e a extino dos compromissos convencionais do
168 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 184. O autor oferece uma lista detalhada das hipteses de extino dos tratados. 169 Ibid., p. 185. 170 BROWNLIE, Ian. Principles of public international Law. 6a ed. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 592. 171 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 56, 1, a e b. 172 BROWNLIE, op. cit., p. 593. 173 REZEK, op. cit., p. 101.
59
Estado denunciante, a Conveno de Viena determina um pr-aviso mnimo de doze meses.174 Rezek considera-a um ato retratvel, o que significa que o Estado denunciante pode voltar atrs e expressar seu desejo de manter as suas obrigaes convencionais, mas desde que os efeitos da denncia no se tenham ainda consumado, com a correspondente extino do acordo bilateral ou dos efeitos jurdicos do tratado multilateral para o denunciante. Neste ltimo caso, Rezek cogita do retorno do Estado disciplina do tratado por meio de adeso.175 Cabe indagar se o Governo brasileiro necessitaria obter nova aprovao legislativa para tanto, o que ser visto no Captulo III.176 A denncia consubstancia-se por escrito num instrumento, carta ou notificao, e dirigida ao governo da outra parte contratante ou, no caso dos tratados multilaterais, autoridade depositria. No caso de acordo bilateral, o efeito da denncia extingui-lo. No que se refere ao Brasil, a Constituio Federal no contm disposio expressa acerca da competncia para desligar o Pas de tratados. Mello afirma que a denncia de um acordo internacional dispensa o assentimento prvio do Poder Legislativo, posio defendida pela maioria dos juristas.177 Cabe, porm, examinar o seu fundamento. A questo da competncia do Poder Executivo para denunciar, sem ouvir o Congresso Nacional, tratados que, na sua formao, haviam recebido aprovao legislativa surgiu em 1926, quando o Governo brasileiro decidiu retirar-se da Sociedade das Naes. Clvis Bevilaqua, ento consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, opinou poca pela desnecessidade de o Presidente obter autorizao do Poder Legislativo para desligar-se de acordo que estabelea, no seu texto, o procedimento de denncia. Embora concorde com esta posio, Rezek considera o raciocnio de Bevilaqua equivocado, em especial o argumento de que, quando aprova originalmente o tratado, o Congresso Nacional tambm acata a clusula de denncia e, portanto, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha
174
2.
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 56,
REZEK, op. cit., p. 105. Cf. 3.1.4. Denncia e nova ratificao, neste trabalho. 177 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 185.
175 176
60
declarado no texto aprovado pelo Congresso.178 Rezek afirma que Bevilaqua equipara tal clusula aos demais dispositivos de execuo contidos no texto convencional e conclui, ab absurdo, que se todos os direitos previstos no acordo fossem equivalentes, por haverem todos recebido a aprovao legislativa quando de sua constituio, o Poder Executivo tambm prescindiria da anuncia do Congresso Nacional para acionar a clusula de emenda ao tratado ou para levar a efeito a reforma do texto convencional, o que no o caso. Na verdade, o cerne do argumento de Bevilaqua parece ser outro. Aquele jurista conclui que a Carta de 1891 confere ao Congresso Nacional a competncia de aprovar ou rejeitar acordos internacionais,179 sendo foroso reconhecer que a denncia ato estranho sua esfera de ao.180 Em outras palavras, Bevilaqua interpretou restritivamente a alada constitucional do Poder Legislativo no que se refere a tratados. Para defender a tese de que o Presidente da Repblica pode, a seu critrio, denunciar tratados, Rezek parte do princpio de que os acordos validamente denunciveis se apiam sobre duas vontades, isto , os Poderes Executivo e Legislativo, cada uma delas, isoladamente, insuficiente para vincular o Brasil aos compromissos convencionais internacionais, mas, juntas, capazes de obrigar o Pas. O jurista entende que estas duas vontades mantm o tratado em vigncia ao longo do tempo e, a contrario sensu, caso uma delas seja retirada, o acordo deixa de ser constitucionalmente sustentvel e deve ser denunciado. Nas palavras de Rezek:
Parece bastante lgico que, onde a comunho de vontades entre governo e parlamento seja necessria para obrigar o Estado (...), repute-se suficiente a vontade de um daqueles dois poderes para desobrig-lo por meio da denncia. (...) Isso levar concluso de que nenhum tratado dentre os que se mostrem rejeitveis por meio de denncia deve continuar vigendo contra a vontade quer do governo, quer do Congresso.181
BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), p. 347. 179 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, art. 34: Compete privativamente ao Congresso Nacional: 12) Resolver definitivamente sobre os tratados e convenes com as naes estrangeiras. 180 BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres, op. cit., p. 352. 181 REZEK, op. cit., p. 108.
178
61
Admitida a tese de Rezek, o corolrio da liberdade do Presidente da Repblica de denunciar o tratado sem ouvir o Congresso Nacional a idntica competncia autnoma deste ltimo para desligar o Brasil do compromisso convencional. O autor reconhece, a esse respeito, o desequilbrio entre os instrumentos de ao disponveis para os dois Poderes, tendo em vista que todos os rgos da administrao pblica responsveis pelas relaes exteriores e pela comunicao oficial com Estados estrangeiros subordinamse ao Executivo. Cogita, ento, dos meios de que dispe o Congresso para manifestar sua vontade de ver o acordo denunciado, descartando a expedio de decreto legislativo de rejeio do tratado vigente, falta de previso de semelhante ato na faixa de competncia exclusiva do parlamento,182 e entendendo cabvel repudi-lo por lei ordinria, embora esta esteja sujeita sano do Presidente da Repblica. Rezek aponta a Lei n 2.416, de 28 de junho de 1911, que mandou denunciar todos os doze tratados de extradio ento em vigor para o Brasil, e que foi cumprida pelo Poder Executivo, como exemplo do poder do Congresso Nacional de ordenar a denncia de tratados por lei.183 Parcela da doutrina, porm, critica a liberdade de denunciar de que goza o Presidente da Repblica e, por meio de uma analogia com o processo legislativo, entende que idealmente a denncia deveria exigir a consulta prvia ao Congresso Nacional. Dallari recorda que, uma vez em vigor, a lei, devidamente votada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, no pode ser revogada ou modificada por deciso unilateral do Chefe de Estado e defende que o mesmo raciocnio deveria aplicar-se denncia de tratado que haja recebido aprovao legislativa e tenha sido ratificado pelo Presidente da Repblica. Dallari tambm traz colao argumentos de outros autores no sentido de que o acordo, incorporado ordem jurdica brasileira, modifica ou revoga leis anteriores que lhe sejam contrrias, as quais no se restabelecem com a denncia do compromisso convencional. Para estes doutrinadores, portanto, seria injurdico admitir a revogao do tratado por simples ato administrativo do Poder Executivo.184 A esse respeito,
Ibid., pp. 108-109. Parece haver pelo menos outro precedente a indicar que o Legislativo se julga competente para determinar a denncia de um tratado: o 2 do art. 3 da Lei n 313, de 30 de julho de 1948. A denncia no chegou a ser efetivamente ordenada. 184 DALLARI, op. cit., p. 117.
182 183
62
encontra-se em exame pelo STF a ADI n 1.625, de 19 de junho de 1997, em cujo mbito aquela corte debate se a denncia de acordos pelo Executivo careceria de aprovao congressual para ter validade no plano do direito interno. De qualquer modo, a prtica constitucional brasileira consagra o Presidente da Repblica como o titular do poder de denunciar os tratados, prerrogativa que exerce a seu critrio.185 A Lei n 2.416/1911, porm, talvez possa ser vista como um precedente a indicar uma eventual competncia do Congresso Nacional para determinar ao Poder Executivo a denncia de acordos internacionais. O Chefe de Estado pode incorporar a denncia ordem jurdica ptria. O Decreto n 68.796, de 23 de junho de 1971, por exemplo, torna pblica a denncia pelo Brasil da Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e informa a data em que esta deixar de vigorar para o Pas. Da mesma maneira, o Decreto n 2.100, de 20 de dezembro de 1996, comunica a denncia da Conveno n 158 da OIT.186 A doutrina discute se lcito ao Executivo denunciar, sem ouvir o Legislativo, os acordos sobre direitos humanos que, por fora do 3 do art. 5 da Lei Maior, sejam equiparados a emenda constitucional.187 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) o rgo incumbido de auxiliar o Presidente da Repblica na formulao e na execuo da poltica externa e de manter relaes com Estados estrangeiros e organizaes internacionais.188 Esta competncia no exclui a interveno de outros rgos do governo federal no domnio das relaes internacionais do Estado brasileiro, mas, a bem do princpio fundamental da coordenao das atividades
Ibid., p. 115. Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em Genebra, em 11 de julho de 1947, aprovada pelo Decreto Legislativo n 74, de 29 de maio de 1956, e promulgada pelo Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1971. Conveno n 158 da OIT, adotada em Genebra, em 22 de junho de 1982, aprovada pelo Decreto Legislativo n 68, de 16 de setembro de 1992, e promulgada pelo Decreto n 1.855, de 10 de abril de 1996. 187 Para um exame do processo de aprovao legislativa dos tratados dessa natureza, Cf. 3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos, neste trabalho. 188 Brasil. Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006.
185 186
63
da administrao federal,189 cabe ao MRE participar das negociaes com governos e entidades estrangeiros.190 A Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, disciplina a reserva de competncia do Ministrio das Relaes Exteriores em meio aos assuntos relativos aos diversos ministrios e Presidncia da Repblica. Dispe aquele diploma legal serem da alada do MRE: (a) poltica internacional; (b)relaes diplomticas e servios consulares; (c) participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras; (d) programas de cooperao internacional; (e) apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em agncias e organismos internacionais e multilaterais; No h referncia expressa tramitao de tratados internacionais no mbito do MRE, embora os dispositivos atinentes Secretaria Especial de Portos191 e ao Ministrio dos Transportes192 curiosamente mencionem ser da alada daqueles rgos o estabelecimento de diretrizes para a representao do Brasil nos organismos internacionais e em convenes, acordos e tratados referentes s suas respectivas competncias. Em que pese o disposto na alnea d relativa ao MRE, a mesma lei inclui entre as atribuies da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres a promoo e a execuo de programas de cooperao com organismos nacionais e internacionais (...) voltados implementao dos seus respectivos fins.193 Outros diplomas legais possuem normas semelhantes, como a Lei Geral de Telecomunicaes, que outorga Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) a competncia para representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicaes, sob a coordenao do Poder Executivo.194
Brasil. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, art. 6. Brasil. Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, art. 27, XIX, c. 191 Lei n 10.683/2003, art. 24-A, 2, IV, includo pela Lei n 11.518, de 5 de setembro de 2007. 192 Ibid., art. 27, 8, IV. 193 Ibid., art. 3, V, includo pela Lei n 11.204, de 5 de dezembro de 2005, e art. 22. 194 Brasil. Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997, art. 19, II.
189 190
64
Com base na Lei n 10.683/2003, o Presidente da Repblica aprovou a Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores por meio do Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006.195 A Estrutura Regimental reproduz a competncia do MRE prevista em lei e fixa como misso do rgo auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais.196 Mais uma vez, no h meno expressa a uma competncia geral para acompanhar ou coordenar o processo de celebrao de tratados, embora isto possa ser presumido a partir das atribuies do Ministrio relacionadas acima, em especial as relaes diplomticas e a participao nas negociaes com governos e entidades estrangeiros. A alada definida para algumas unidades do MRE, porm, prev a negociao de acordos, caso dos Departamentos de Energia e Cultural.197 A Estrutura Regimental prev, ainda, como competncia do Departamento de Imigrao e Assuntos Jurdicos, propor atos internacionais sobre tema de sua responsabilidade e coordenar a respectiva negociao, bem como examinar a correo formal e preparar os documentos definitivos dos demais atos negociados por todas as unidades do Ministrio.198 A segunda parte do dispositivo atribuio da Diviso de Atos Internacionais, que permanece inominada neste ato administrativo, o qual desce apenas ao nvel de departamento. O ato em apreo estabelece, ademais, a natureza e a competncia da Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores, bem como a alada da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, cujos papis no trmite de tratados sero examinados mais adiante.199 Nos termos do Decreto n 5.979/2006, o Ministro de Estado das Relaes Exteriores expediu a Portaria n 212, de 30 de abril de 2008, que institui o Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores
Na vigncia da Lei n 10.683/2003, a estrutura regimental do MRE j foi regulada pelos Decretos nos 5.032, de 5 de abril de 2004, e 4.759, de 21 de junho de 2003, hoje revogados. 196 Brasil. Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, Anexo I ao Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006, art. 1, pargrafo nico. 197 Ibid. Respectivamente, art. 15, III: tratar da vertente externa de negociaes na rea geolgica e mineral, inclusive acordos para importao e exportao de minrios, e art. 32: negociar acordos. 198 Ibid., art. 28, II. Esta a nova designao do Departamento de Estrangeiros. 199 Ibid., arts. 7 e 5, respectivamente.
195
65
(RISE). Este regulamento administrativo compe-se de duas partes, versando a primeira sobre a competncia geral do MRE e a segunda, sobre as atribuies especficas de cada unidade do Ministrio. O primeiro ttulo reitera a competncia prevista em lei para a Pasta, bem como a sua misso.200 O art. 3, contudo, bem mais detalhado no que se refere s atribuies do MRE, dispondo, inclusive, que, no trato dos assuntos de sua competncia, incumbe ao Ministrio negociar e celebrar tratados, acordos e demais atos internacionais.201 O mesmo artigo tambm lhe outorga a competncia expressa para representar o Governo brasileiro no exterior. O art. 4 do RISE, por sua vez, define que o Ministrio das Relaes Exteriores o rgo federal encarregado de coordenar, na Administrao Pblica, os assuntos concernentes s relaes externas do Pas e contm dispositivos acerca da necessria participao do rgo em programas, mesmo de outras reas da administrao, que envolvam a poltica externa do Brasil. Com isto, o regimento interno parece atender ao princpio fundamental da coordenao da administrao federal, conforme prev o art. 6, II, do Decreto-Lei n 200/1967. Em que pese a sua autodefinio como o rgo coordenador, no seio da administrao federal, dos assuntos relativos poltica externa do Brasil, no passado o Ministrio das Relaes Exteriores parece ter encontrado certa dificuldade em acompanhar todas as atividades, levadas a efeitos pelos demais ministrios, que tenham repercusso internacional para o Pas. Constam dos arquivos da Diviso de Atos Internacionais do MRE o Convnio Constitutivo do Conselho Agropecurio do Sul e do Comit Veterinrio Permanente do Cone Sul, com a observao firmado indevidamente pelos Ministrios da Agricultura do Mercosul, Bolvia e Chile, e o Protocolo de Intenes sobre Petrleo, celebrado entre Brasil e Venezuela, em Caracas, em 4 de julho de 1995, com a anotao [o] original deste Acordo est no Ministrio das Minas e Energia. No temos cpia assinada.202 Tudo indica que se trata de acordos, supostamente vinculantes para o Brasil, concludos por outros ministrios sem consulta ao MRE. Rodas, em parecer emitido em 1993 na
Brasil. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pela Portaria n 212, de 30 de abril de 2008, do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, art. 2. 201 Ibid., art. 3, VI. 202 ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica externa (19852005). Rio de Janeiro: PUC, Instituto de Relaes Internacionais, 2006, p. 85.
200
66
qualidade de Consultor Jurdico daquela Pasta, relata caso semelhante, o de um Protocolo Financeiro com a Alemanha, de conhecimento do Departamento de Marinha Mercante, supostamente em vigor, mas que no constava dos arquivos do Itamaraty.203 O segundo ttulo do RISE detalha as competncias especficas de cada unidade do Ministrio das Relaes Exteriores. Com base naquele regulamento administrativo e outras fontes normativas, cabe examinar o papel dos diferentes rgos do MRE no processo de celebrao de tratados, a comear por uma breve descrio da tramitao dos atos internacionais no mbito do Ministrio. 2.2.1. Tramitao de tratados no mbito do MRE Segundo o fluxograma de tramitao de atos internacionais do MRE,204 o texto convencional remetido, pela rea do Ministrio que o haja negociado ou com competncia substantiva sobre a matria nele versada, Diviso de Atos Internacionais (DAI) para a preparao dos definitivos que sero assinados. Firmado o acordo, a mesma rea substantiva ou negociadora submete DAI, a pedido desta, as minutas de exposio de motivos e de mensagem presidencial ao Congresso Nacional, que so elevadas SecretariaGeral das Relaes Exteriores para o parecer da Consultoria Jurdica (CJ) do Ministrio. O parecer e as minutas so, em seguida, enviados pela DAI ao Gabinete do Ministro de Estado. Esta ltima autoridade firma a exposio de motivos e a despacha, juntamente com a minuta de mensagem, o parecer e o texto convencional, para a Casa Civil da Presidncia da Repblica, que os examinar e tomar as providncias para a remessa do tratado ao Poder Legislativo. Aps a aprovao legislativa, a DAI providencia, de ofcio, a ratificao do tratado, em geral por meio do envio de instrues ao posto do Itamaraty no exterior que dever notificar a outra parte do cumprimento, pelo Pas, dos requisitos internos de aprovao. Com a ratificao do tratado pelo Brasil e a sua entrada em vigor para o Pas no plano internacional, compete rea originalmente substantiva ou
RODAS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 23 de dezembro de 1993. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no prelo), p. 142. 204 Cf. o Anexo III a este trabalho. O fluxograma obra da Diviso de Atos Internacionais do MRE.
203
67
negociadora enviar DAI, a pedido desta, as minutas de exposio de motivos e de decreto presidencial para a promulgao. Os documentos em apreo so ento submetidos pela Diviso de Atos Internacionais Secretaria-Geral para o parecer da Consultoria Jurdica. A seguir, o parecer e as minutas so enviados pela DAI ao Gabinete do Ministro de Estado. Este firma a exposio de motivos e a encaminha, juntamente com a minuta de decreto e o parecer, Casa Civil da Presidncia da Repblica, que os examina e toma as providncias necessrias promulgao e publicao do tratado. A tramitao dos acordos executivos ser descrita no Captulo V.205 Cabe ainda uma palavra acerca do processo de deciso, no mbito do Itamaraty, quanto assinatura, envio ao Congresso Nacional e ratificao, que correspondem aos atos de governo da competncia discricionria do Poder Executivo.206 No existe um procedimento formal de deciso quanto avaliao da oportunidade e convenincia da assinatura de um tratado j negociado. Em geral, tal deliberao pode ser tomada pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, pelo Secretrio-Geral da Pasta, por um dos Subsecretrios-Gerais ou por chefe de Departamento. Eventos como visitas oficiais costumam acelerar o processo de deciso a esse respeito. Uma vez firmado o tratado, a DAI adota, de ofcio, as providncias necessrias ao encaminhamento do texto convencional ao Congresso Nacional, para apreciao legislativa. Uma destas providncias a solicitao de parecer da Consultoria Jurdica, por intermdio da Secretaria-Geral do Ministrio, ocasio em que esta ltima pode decidir no dar seguimento ao tratado. Ademais, uma eventual deciso quando inoportunidade ou inconvenincia da submisso do acordo ao Legislativo pode eventualmente ser tomada pelo Gabinete do Ministro de Estado, ao receber da DAI as minutas da exposio de motivos e da mensagem presidencial. Como j se viu,207 embora no seja obrigado a submeter o texto convencional ao crivo do parlamento, o Executivo no pode expressar, sem o concurso do Congresso Nacional, o consentimento
Cf. 5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, neste trabalho. As informaes que se seguem so resultado de entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008. 207 Cf. 2.1.2. Envio ao Congresso Nacional, neste trabalho.
205 206
68
definitivo do Brasil em vincular-se aos termos de um acordo sujeito ao abono legislativo. As providncias relativas ratificao so tomadas pela DAI que, mais uma vez, age de ofcio, em geral por meio da transmisso de instrues a um posto no exterior para que notifique a outra parte contratante. Tais instrues so rubricadas pelas reas do Ministrio com competncia substantiva sobre a matria versada no tratado, antes de sua expedio, de modo que os rgos do Itamaraty envolvidos no tema tm, ento, a oportunidade de manifestar sua eventual discordncia quanto oportunidade ou convenincia da ratificao. 2.2.2. O Gabinete do Ministro de Estado Ademais da competncia coordenadora genrica de que goza o Ministro de Estado das Relaes Exteriores com respeito sua Pasta, por fora do art. 19 do Decreto-Lei n 200/1967 e do art. 5 do RISE,208 incumbe ao seu Gabinete promover a articulao entre o Ministrio e os rgos da Presidncia da Repblica209. Nesse sentido, cabe a esta unidade remeter Casa Civil da Presidncia da Repblica a exposio de motivos que encaminha o texto do tratado que se quer submeter apreciao do Poder Legislativo, assinada pelo Ministro de Estado ou por seu substituto legal, juntamente com a minuta de mensagem do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional. Os documentos so recebidos da Diviso de Atos Internacionais.210 Posteriormente aprovao legislativa, o Gabinete tambm envia Casa Civil a minuta de decreto presidencial para a promulgao de tratado, acompanhada de exposio de motivos firmada pelo Ministro de Estado. Os projetos de ambas as peas so recebidos tambm da Diviso de Atos Internacionais.211
Decreto-Lei n 200/1967, art. 19: Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente (...). Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 5: O Ministro de Estado das Relaes Exteriores (...) exerce as superiores orientao, coordenao e superviso do MRE. 209 Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 9, II. 210 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 16. 211 Ibid., p. 18.
208
69
2.2.3. A Secretaria-Geral A par da alada do Secretrio-Geral para chefiar a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (SERE) e para analisar qualquer matria de natureza poltica, econmica, comercial, cientfica, tecnolgica, cultural, jurdica, consular, administrativa ou de cooperao que seja da competncia do MRE,212 o RISE atribui segunda mais alta autoridade do Ministrio das Relaes Exteriores a faculdade de examinar negociaes de acordos nas diversas reas da ao diplomtica.213 Trata-se de um poder genrico de superviso das negociaes de atos internacionais. O gabinete do Secretrio-Geral participa do andamento dos acordos celebrados, ao analisar as consideraes das reas do Ministrio envolvidas na tramitao, ao revisar as minutas de exposio de motivos, de mensagem e de decreto, e ao encaminhar Consultoria Jurdica, para parecer, o texto convencional enviado pela Diviso de Atos Internacionais, o que ocorre antes da sua remessa ao Congresso Nacional e antes da promulgao. 2.2.4. A Consultoria Jurdica A figura da Consultoria Jurdica (CJ) como rgo de assistncia direta e imediata do Ministro de Estado prevista, com graus crescentes de detalhamento, na Lei n 10.683/2003, no Decreto n 5.979/2006 e no RISE. A Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, estabelecida pelo mencionado decreto, define a natureza desta unidade no art. 7, vinculando-a Advocacia-Geral da Unio (AGU) como rgo setorial. Como regra geral, os arts. 49, II, e 58 da Lei Orgnica da AGU214 dispem que os consultores jurdicos dos ministrios so nomeados pelo Presidente da Repblica mediante indicao do respectivo titular da Pasta, dentre bacharis em direito que contem cinco anos de prtica forense. No caso especfico do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, a Estrutura Regimental determina a sua nomeao por ato do Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, por delegao de competncia,215
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 31, VI. Ibid., art. 31, XVII. 214 Brasil. Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993. 215 Brasil. Decreto n 4.734, de 11 de junho de 2003.
212 213
70
dentre os ministros de primeira classe da carreira de diplomata ou outras pessoas de notvel saber jurdico e com relevantes servios prestados ao Pas, respeitados os requisitos do bacharelado e da prtica forense.216 A competncia das consultorias jurdicas dos ministrios fixada originalmente pela Lei Orgnica da AGU217 e reproduzida, com ligeiras modificaes, pela Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores.218 O RISE, por sua vez, reitera os termos da Estrutura Regimental, no que se refere alada da Consultoria Jurdica do MRE, com mais detalhes e alguns acrscimos. Embora o Regimento Interno no atribua a este rgo, de maneira expressa, a funo de examinar os projetos de tratado em tramitao no Poder Executivo, a mesma pode ser deduzida de alguns de seus dispositivos:219
Compete Consultoria Jurdica: I- assessorar o Ministro de Estado e o Secretrio-Geral em questes de natureza jurdica; (...) III - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida no mbito do Ministrio e da entidade vinculada, quando no houver orientao normativa do Advogado-Geral da Unio; IV - exarar parecer, quando solicitado pelo Ministro de Estado ou pelo Secretrio-Geral, sobre: a) matria de Direito, nas suas vertentes internacional e interna; b) interpretao da Constituio, das leis, dos tratados internacionais e dos demais atos normativos; e) relao entre o ordenamento jurdico interno brasileiro e o ordenamento jurdico internacional; V - elaborar estudos e preparar informaes por solicitao do Ministro de Estado e do Secretrio-Geral; (...) VIII - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado ou pelo Secretrio-Geral.
Segundo o Manual de Procedimentos de Atos Internacionais Prtica Diplomtica Brasileira, publicado pela Diviso de Atos Internacionais do
Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., art. 60. Lei Complementar n 73/1993, art. 11. 218 Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., art. 7. 219 Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 17.
216 217
71
MRE, a Consultoria Jurdica necessariamente intervm no processo de concluso de tratados em dois momentos diferentes, a saber, entre a assinatura e o envio do compromisso convencional ao Congresso Nacional para apreciao legislativa, e antes da promulgao do acordo por decreto do Presidente da Repblica. 220 A exigncia de manifestao do rgo nestas duas oportunidades deve-se ao Decreto n 2.954, de 29 de janeiro de 1999, cujo art. 25 determina que as propostas de ato normativo sujeitas a apreciao do Chefe de Estado devem estar acompanhadas de parecer da CJ. No primeiro caso, a Consultoria Jurdica emite parecer sobre o ato internacional e as minutas de exposio de motivos e de mensagem presidencial, antes de sua remessa ao Poder Legislativo. A consulta ao rgo d-se, portanto, depois de firmado o tratado, exceto em caso de adeso, quando a assinatura costuma ser dispensada. No segundo momento, aps a aprovao legislativa, o rgo examina o acordo e a minuta do decreto de promulgao a ser firmado pelo Presidente da Repblica. O Manual de Procedimentos prev tambm a possibilidade de a Consultoria Jurdica ser chamada a opinar ainda durante a negociao do texto convencional, [q]uando surgirem fundadas dvidas ou se o ato tratar de tema juridicamente complexo. Nesse caso, a Diviso de Atos Internacionais poder recomendar que a unidade responsvel pelas negociaes solicite parecer prvio da CJ acerca da constitucionalidade, da legalidade e da juridicidade do projeto de tratado.221 2.2.5. A Diviso de Atos Internacionais Pea-chave do processo de tramitao de tratados, a Diviso de Atos Internacionais (DAI) uma unidade vinculada ao Departamento de Imigrao e Assuntos Jurdicos do MRE. Um rgo administrativo dedicado processualstica dos compromissos convencionais brasileiros j era encontrado no Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores de
220 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., pp. 16 e 17, respectivamente. 221 Ibid., p. 15.
72
1920,222 que criou a Seo dos Limites e Atos Internacionais, subordinada ao Diretor-Geral dos Negcios Polticos e Diplomticos e responsvel pela preparao dos decretos de publicidade e denncia de acordos e dos respectivos instrumentos e cartas de ratificao, bem como pela manuteno da coleo de atos internacionais do Pas. Em 1931, por fora de novo Regulamento,223 o rgo foi renomeado Servio de Limites e Atos Internacionais, vinculado Secretaria-Geral e com as mesmas atribuies. A Reforma Oswaldo Aranha, de 1943, resultou na aprovao de um novo Regimento para a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores,224 do qual constava a Diviso de Atos, Congressos e Conferncias Internacionais (DAI), vinculada ao Departamento Diplomtico e Consular e responsvel por toda a tramitao de atos internacionais no Poder Executivo, pela prestao de informaes sobre as obrigaes vigentes para o Brasil e, em consequncia, pelo preparo de uma lista de atos internacionais em vigor para o Pas. A designao da DAI foi mantida nas reformas administrativas subsequentes de 1945 e 1946.225 Em 1961, o Regulamento Orgnico do Ministrio das Relaes Exteriores deu Diviso de Atos Internacionais o seu nome atual, subordinando-a ao Departamento de Assuntos Jurdicos da Secretaria Geral de Poltica Exterior e encarregando-a de tratar da forma e do processamento dos atos internacionais.226 A atual Estrutura Regimental do MRE no contm previso especfica sobre a existncia da DAI, pois, conforme j mencionado, aquele ato administrativo relaciona apenas as unidades de nvel superior ao de diviso. Entretanto, no que se refere alada do Departamento de Imigrao e Assuntos Jurdicos,227 inclui entre as atribuies do rgo a de examinar a correo
Brasil. Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto n 14.056, de 11 de fevereiro de 1920, art. 15. A cronologia das reformas administrativas do MRE doravante apresentada segue as indicaes de CASTRO, Flvio Mendes de Oliveira. Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1983, pp. 215-217. 223 Brasil. Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto n 19.926, de 28 de abril de 1931, art. 11. 224 Brasil. Regimento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto n 12.343, de 5 de maio de 1943, art. 9. 225 Brasil. Decreto-Lei n 8.324, de 8 de dezembro de 1945, art. 4, II, a, subordinada ao Departamento Poltico, Econmico e Cultural. Brasil. Decreto-Lei n 9.032, de 6 de maro de 1946, art. 4, I, d, subordinada ao Departamento Poltico e Cultural. 226 Brasil. Regulamento Orgnico do Ministrio das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto do Conselho de Ministros n 1, de 21 de setembro de 1961, art. 41. 227 Trata-se da nova denominao do Departamento de Estrangeiros do Itamaraty.
222
73
formal e preparar os documentos definitivos dos demais atos negociados por todas as unidades do Ministrio, o que corresponde competncia da diviso em apreo. no RISE que podem ser encontradas, de maneira detalhada, as responsabilidades da DAI,228 que incluem preparar os instrumentos relativos aos atos internacionais concludos pelo Brasil e providenciar a sua aprovao, ratificao ou adeso, promulgao, publicao, registro e denncia. diviso, do mesmo modo que a suas antecessoras, incumbe manter os registros administrativos da tramitao do acordo. Ademais, compete unidade expedir as cartas de plenos poderes para habilitar os representantes brasileiros a assinar tratados. De um modo geral, a Diviso de Atos Internacionais articula-se com trs reas do MRE, a saber, com as unidades responsveis pela negociao do tratado ou com competncia substantiva sobre a matria nele versada, com a Consultoria Jurdica e com o Cerimonial do Itamaraty.229 Conforme o Manual de Procedimentos de Atos Internacionais, a DAI procura manter-se informada das negociaes do compromisso convencional, de modo a preparar-se para a eventual assinatura e dar boa forma tcnica redao do ato.230 Concluda a negociao do tratado e decidindo-se o Brasil pela celebrao, a diviso providencia os instrumentos originais para assinatura, bem como as cartas de plenos poderes, se necessrias. No caso de tratado multilateral, compete unidade preparar tanto o credenciamento da delegao brasileira conferncia que negociar o texto quanto o instrumento de plenos poderes para a assinatura. Como se viu, a Diviso de Atos Internacionais
Art. 129. Compete Diviso de Atos Internacionais (DAI): I - opinar sobre a processualstica e a forma dos atos internacionais celebrados pelo Brasil; II - cuidar da boa forma e da assinatura dos instrumentos relativos aos atos internacionais a serem celebrados pelo Brasil; III - coordenarse com a AFEPA no acompanhamento da tramitao dos atos internacionais submetidos aprovao do Poder Legislativo; IV - tomar providncias para a aprovao, promulgao, ratificao, adeso, denncia e publicao de atos internacionais, bem como para seu registro em Chancelarias ou Organizaes Internacionais; V - preparar cartas credenciais e de plenos poderes para negociao e assinatura de atos internacionais, bem como para as Delegaes do Brasil em conferncias e reunies internacionais; VI - manter registros de assinatura, ratificao, adeso ou denncia de atos internacionais de interesse para o Brasil, e fazer public-los quando cabvel; VII - cuidar dos atos internacionais de que o Brasil for depositrio (...). 229 Entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008. 230 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 14.
228
74
responsvel por receber, da rea do Ministrio das Relaes Exteriores que haja negociado o compromisso convencional ou com competncia substantiva sobre a matria, as minutas de exposio de motivos do Ministro de Estado e da mensagem que o Presidente da Repblica dirigir ao Congresso Nacional, e por encaminh-las ao Gabinete, aps exame pela Consultoria Jurdica.231 Com respeito ao relacionamento com a Consultoria Jurdica, este rgo opina, a pedido da DAI, em pelo menos dois momentos da tramitao do tratado: antes do envio do texto ao Congresso Nacional e antes da sua promulgao. Por fim, a diviso articula-se com o Cerimonial durante os eventos de assinatura dos atos internacionais. 2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares AAssessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA) definida no RISE como um dos rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado das Relaes Exteriores, responsvel pela articulao entre o MRE, de um lado, e o Congresso Nacional e os estados e municpios, de outro.232 Embora o Regimento Interno no contenha previso especfica sobre a funo da AFEPA no processo de celebrao de acordos internacionais, o papel de interlocuo com o Poder Legislativo, por ela desempenhado, revestese de importncia para o acompanhamento da tramitao dos compromissos convencionais no parlamento. O rgo mantm registro informatizado de todos os atos internacionais em andamento no Congresso Nacional, com atualizao diria, e faz-se presente a todas as reunies das Comisses de Relaes Exteriores das duas Casas legislativas. Articula-se com os presidentes e relatores daqueles rgos fracionrios e com a Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, com vistas a acelerar a tramitao dos tratados prioritrios para o Itamaraty e mesmo lograr a sua incluso na pauta do plenrio da Cmara, momento apontado pela AFEPA como o principal ponto de estrangulamento do processo legislativo de apreciao dos acordos internacionais.233
Ibid., p. 16. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 7 e 15. 233 Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, e com o Conselheiro Joo Alfredo dos Anjos Junior, assessor daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de 2008.
231 232
75
2.2.7. Outras unidades do MRE O Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores contm diversos dispositivos a respeito da competncia de outros rgos do MRE para negociar, coordenar ou conduzir as negociaes e emitir parecer sobre tratados que versem sobre tema de sua alada. A competncia expressa, evidentemente, no exclui a faculdade implcita que possuem as diferentes unidades do MRE para negociar ou participar das tratativas que envolvam acordos internacionais sobre as matrias que o RISE lhes haja cometido. As disposies expressas sobre o assunto podem ser agrupadas em pelo menos duas categorias. A primeira refere-se competncia para coordenar ou conduzir a negociao de tratados, caso, por exemplo, do Departamento de Negociaes Internacionais (DNI) e de suas divises, para os acordos comerciais extra-regionais do Mercosul; da Diviso de Operaes de Difuso Cultural (DODC), acerca dos acordos culturais bilaterais; e da Diviso Jurdica (DJ), para os acordos de extradio.234 Uma segunda categoria a das unidades do MRE com competncia para acompanhar ou fornecer subsdios para a negociao de tratados, caso da Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas, a respeito dos acordos bilaterais ou multilaterais que envolvam interesses econmicos, do DiretorGeral do Departamento da Europa, para emitir parecer sobre os compromissos firmados com pases europeus, ou dos chefes de diviso dos Departamentos da sia e Oceania e do Oriente Mdio e sia Central, quanto aos acordos bilaterais ou multilaterais relativos a pases, territrios e organismos de sua rea geogrfica.235 2.3. A Casa Civil da Presidncia da Repblica Ademais dos rgos do Ministrio das Relaes Exteriores relacionados acima, a Casa Civil da Presidncia da Repblica tambm desempenha um papel de destaque na tramitao de acordos internacionais, ao intervir tanto
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 102, 156, VI, e 131, II, respectivamente. A DJ foi recentemente substituda pela Diviso de Cooperao Jurdica Internacional. 235 Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 109, III, 61, VII, 85, V e 87, V, respectivamente.
234
76
no que se refere ao envio do compromisso convencional ao Congresso Nacional, para a necessria aprovao legislativa, quanto no momento da sua promulgao e publicao. Vale-se, para tanto, das prerrogativas que lhe concede a Lei n 10.683/2003 para assistir imediatamente o Presidente da Repblica, para coordenar e integrar as aes de governo, para verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade dos atos presidenciais e na anlise do mrito, da oportunidade e da compatibilidade das propostas, inclusive das matrias em tramitao no Congresso Nacional, com as diretrizes governamentais.236 Para o envio do tratado ao Congresso Nacional, a Casa Civil recebe do Gabinete do Ministro de Estado das Relaes Exteriores o texto convencional, acompanhado da exposio de motivos assinada por este ltimo, da minuta de mensagem presidencial e do parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty e outros anexos, e os distribui s Subchefias de Assuntos Jurdicos e de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, para exame e parecer a respeito da sua constitucionalidade, legalidade, mrito e oportunidade. Com a manifestao favorvel daquelas unidades, a minuta de mensagem submetida ao Presidente da Repblica para assinatura, seguida de remessa ao Poder Legislativo. Com relao promulgao do acordo, a Casa Civil recebe do Gabinete do Ministro das Relaes Exteriores a minuta de decreto, acompanhada de exposio de motivos firmada por este ltimo e de parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty, e toma as providncias necessrias assinatura do ato presidencial e sua publicao no Dirio Oficial da Unio. Em geral, o trmite do acordo na Casa Civil diz respeito, portanto, preocupao com a coordenao das aes do Governo e com a constitucionalidade e juridicidade do tratado. Em tese, o rgo pode tambm concluir pela inconvenincia ou inoportunidade de dar seguimento tramitao. A necessidade de assegurar que outras reas do Governo federal tenham sido efetivamente ouvidas na negociao do tratado pode levar formulao de consultas a outros ministrios. Como se pode ver no estudo estatstico formulado no Anexo I a este trabalho, aquele rgo retm hoje para exame doze por cento dos acordos bilaterais celebrados em 2006 que lhe foram remetidos pelo Itamaraty para encaminhamento ao Legislativo. A maior
236
Lei n 10.683/2003, art. 2.
77
desenvoltura com que a Casa Civil tem desempenhado estas funes de coordenao governamental pode atrasar consideravelmente o planejado envio ao Congresso Nacional ou promulgao, o que ensejou medidas sugeridas pela Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, descritas a seguir. 2.4. Medidas para acelerar o trmite de tratados no Poder Executivo As recentes providncias tomadas pela Diviso de Atos Internacionais para tornar mais clere a aprovao de tratados no mbito do Poder Executivo 237 incluem a criao de um sistema informatizado de acompanhamento do trmite de acordos bilaterais, a organizao de seminrios sobre a celebrao de atos internacionais, voltados para os pblicos interno e externo ao MRE, a reedio do Manual de Procedimentos e a intensificao da coordenao com as demais reas do Itamaraty e com a Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Sistema de Acordos Bilaterais e Tramitao est disponvel na intranet do Ministrio das Relaes Exteriores a todos os funcionrios que contem com acesso quela rede interna. O respectivo banco de dados contm as informaes como o ttulo e o assunto do acordo, a outra parte contratante, a sua localizao nos arquivos da DAI, a data e o local de celebrao, o nome e cargo dos agentes signatrios e a natureza do compromisso, conforme deva ser enviado ao Congresso Nacional ou no, recebendo, neste ltimo caso, a designao de publicao direta. A base de dados contm, ademais, detalhes a respeito do trmite do tratado, como o nmero e data da mensagem de encaminhamento ao Poder Legislativo, do decreto legislativo e do decreto de promulgao, bem como do Dirio Oficial em que tais atos so publicados. H tambm campos reservados para registrar o andamento do acordo no mbito do MRE, como o nmero e a data dos memorandos da DAI e dos pareceres da Consultoria Jurdica, que ainda esto sendo alimentados pela diviso. Em geral, cada registro contm uma ligao para o inteiro teor do tratado. Segundo o Chefe da DAI, o Ministrio das Relaes Exteriores pretende colocar os principais dados do sistema disposio do pblico na internet, em data a ser definida.
As informaes que se seguem so resultado de entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008.
237
78
O sistema informatizado de acompanhamento de acordos bilaterais uma inovao importante para permitir maior controle, por parte da DAI e das demais reas interessadas do MRE, sobre o trmite de atos internacionais. Espera-se que a maior superviso se traduza em mais celeridade no que se refere s providncias a serem tomadas pelos rgos do Ministrio responsveis pelo andamento do tratado, j que as unidades interessadas podero, com uma simples consulta ao computador, verificar o estado da sua aprovao interna e identificar os eventuais atrasos. Outro benefcio da informatizao da base de dados da DAI a maior segurana acerca do conhecimento, pelo MRE, das obrigaes convencionais internacionais do Brasil, pois as informaes a esse respeito estaro coligidas, organizadas e apresentadas de modo sistemtico, e no dispersas num grande conjunto de arquivos fsicos. A organizao dos seminrios sobre a celebrao de atos internacionais, de iniciativa da DAI e com a participao da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, foi motivada pela proliferao de acordos firmados por outras reas do Governo com entidades estrangeiras sem a superviso de sua forma e contedo pelo Ministrio das Relaes Exteriores. O primeiro deles, realizado em 26 de maio de 2008, foi voltado ao pblico interno do MRE e o segundo, em 9 de outubro de 2008, dirigiuse s assessorias internacionais e s consultorias jurdicas dos demais ministrios. O segundo seminrio, em particular, teve por objetivos afirmar a competncia exclusiva do Ministrio das Relaes Exteriores em matria de celebrao de tratados e reiterar a necessidade do instrumento de plenos poderes, expedido por intermdio do MRE, para que a assinatura de atos internacionais em nome do Governo brasileiro, por representantes de outros ministrios, seja reconhecida como vlida. Outro de seus propsitos foi explicar que os entendimentos celebrados sem plenos poderes e coordenao prvia com o MRE constituem-se em acordos interinstitucionais ou interministeriais, que no comprometem o Governo.238 Na oportunidade, tambm foram sublinhadas as formalidades exigidas e os requisitos de constitucionalidade e de juridicidade de tratados, bem como seu processo de tramitao.
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Memorandum DAI/175/PAIN, de 5 de agosto de 2008.
238
79
Este esforo didtico da DAI frente aos demais ministrios talvez possa evitar a episdica celebrao de atos com entidades estrangeiras sem consulta ou conhecimento do MRE, como ilustram os casos dos Ministrios da Agricultura e das Minas e Energia, j mencionados.239 No limite, h o risco concreto de a outra parte contratante considerar este tipo de entendimento como vinculante, com a natureza jurdica de tratado, embora do ponto de vista administrativo e constitucional brasileiro o ato haja sido celebrado irregularmente. Cabe lembrar que a Conveno de Viena sobre Relaes Diplomticas dispe no ser facultado ao Estado, em princpio, invocar o fato de que seu consentimento em obrigar-se por um tratado foi expresso em violao de uma disposio de seu direito interno sobre competncia para concluir tratados.240 Na pior das hipteses, o Brasil poderia encontrar-se na situao de estar internacionalmente obrigado a fazer algo que, constitucional ou legalmente, no poderia cumprir, o que conduziria responsabilidade internacional do Pas. Embora um ato concludo irregularmente possa vir a ser convalidado a posteriori, pelos canais diplomticos, desde que isto seja de interesse do Governo, a iniciativa dos seminrios organizados pela DAI advm da preocupao de evitar a exposio do Estado brasileiro no plano internacional ou, no mnimo, o atraso do processo interno de aprovao do acordo. O Manual de Procedimentos sobre atos internacionais foi originalmente publicado em 1982 pela ento Conselheira Celina Maria Assumpo do Valle Pereira, Chefe da DAI, com o fito de sistematizar, de maneira didtica, a prtica brasileira na matria e orientar os diversos rgos do Ministrio das Relaes Exteriores na produo dos compromissos convencionais brasileiros. Em maio de 2008, durante o seminrio de atos internacionais voltado para o pblico interno do MRE, a DAI publicou uma verso atualizada do documento, a qual contm, de forma resumida, informaes sobre as competncias constitucionais da Unio e dos Poderes Executivo e Legislativo na celebrao de tratados, a terminologia empregada pelo Pas para designar atos internacionais e o seu formato, contedo, clusulas processuais e tramitao.241 A inteno, neste caso, evitar que vcios de forma ou de procedimento, surgidos por conta do eventual desconhecimento dos funcionrios do Ministrio
Cf. 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, neste trabalho. Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 46, 1. 241 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., passim.
239 240
80
das Relaes Exteriores envolvidos na negociao do texto convencional, exijam correo posterior e, portanto, retardem a tramitao do acordo. Nesse sentido, o manual refora o seminrio de maio de 2008, ambos objetivando elevar o nvel de conhecimento, no seio do Itamaraty, da prtica brasileira de atos internacionais. Em reunio realizada em 29 de julho de 2008 com o Chefe da DAI, o Subchefe de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica ressaltou que a tramitao de acordos encaminhados quele rgo do Palcio do Planalto pelo Ministrio das Relaes Exteriores, para posterior remessa ao Congresso Nacional, vinha sofrendo atrasos ocasionais por conta da preocupao quanto necessidade de assegurar que outros ministrios e reas do Governo houvessem participado das negociaes ou assentido nos seus termos.242 Como j se viu, a Casa Civil responsvel no apenas pela verificao prvia da constitucionalidade e da legalidade dos atos do Presidente da Repblica, mas tambm pela coordenao e integrao das aes do Governo.243 De modo a evitar atrasos ou mesmo a devoluo de atos internacionais ao MRE, o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores aprovou proposta da DAI no sentido de orientar as unidades daquele Ministrio, envolvidas na negociao de tratados, a:244 a) registrar, em ata ou lista de presena, a participao de representantes de outros ministrios e rgos diretamente interessados no acordo; b) solicitar queles representantes a apresentao de relatrios internos sobre o assunto, para instruir o processo de tramitao do MRE; e c) eventualmente, por recomendao da DAI, solicitar parecer das consultorias jurdicas de outros ministrios interessados no tema. Trata-se, enfim, de obter dos demais ministrios algum tipo de lettre daccord a respeito dos termos do compromisso convencional a ser submetido ao Congresso Nacional ou a ser promulgado.
Memorandum DAI/174/PAIN, de 5 de agosto de 2008, cit. Lei n 10.683/2003, art. 2. 244 Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho ao Memorandum DAI/174, de 5 de agosto de 2008, do Subsecretrio-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior, datado de 14 de agosto de 2008.
242 243
81
Ademais, o Itamaraty passar a adotar as prticas de mencionar, na exposio de motivos do Ministro de Estado das Relaes Exteriores que encaminha o acordo Presidncia da Repblica, quando necessrio, a participao de outros ministrios nas negociaes e de indicar no expediente, em pelo menos alguns casos, que Pasta ser responsvel pela implementao do tratado. Espera-se que estas medidas atendam s preocupaes da Casa Civil com a coordenao entre ministrios.245 *** Viu-se neste captulo que o Poder Executivo dispe de amplas prerrogativas na rea das relaes exteriores e da celebrao de tratados. No poderia ser diferente, j que a doutrina aponta a convenincia de que o Pas se apresente no seu relacionamento internacional com uma nica voz. Montesquieu j acusava o carter eminentemente executivo dos assuntos de Estado referentes ao direito das gentes, ao afirmar:
Il y a dans chaque tat trois sortes de pouvoirs: la puissance lgislative, la puissance excutrice des choses qui dpendent du droit des gens, et la puissance excutrice de celles qui dpendent du droit civil. (...) Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reoit des ambassades, tablit la sret, prvient les invasions.246
Dentre as providncias em curso no mbito do Executivo para acelerar o trmite de acordos, sobressai o entendimento a que chegaram a Casa Civil e o Itamaraty para que este ltimo passe a juntar exposio de motivos do Ministro das Relaes Exteriores, que encaminhe um tratado Presidncia da Repblica, documentos demonstrando que as demais reas da administrao pblica com competncia sobre a matria versada no acordo foram consultadas ou participaram das negociaes. Espera-se que esta prtica permita uma maior fluidez na anlise dos textos convencionais pela Casa Civil, no exerccio de sua alada legal de coordenar as aes de Governo.
Entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 7 de novembro de 2008. 246 MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1970, XI, 6, p. 168.
245
82
Ademais, aps o exame das atribuies legais e regulamentares do MRE, surpreende a ausncia de uma definio mais ntida, em sede de lei ou decreto, acerca da competncia geral daquela Pasta para coordenar a celebrao dos compromissos convencionais brasileiros. Vista a atuao do Executivo no que se refere celebrao de tratados e analisadas as providncias tomadas no mbito daquele Poder para apressar o seu andamento, cumpre examinar a apreciao legislativa dos acordos internacionais e passar em revista as medidas adotadas ou em estudo no parlamento para tornar mais clere o processo de aprovao interna brasileiro, o que ser feito no prximo captulo.
83
Captulo III - O Papel do Poder Legislativo
A competncia do Executivo para celebrar tratados, a tramitao no seio daquele Poder e as providncias adotadas para acelerar o exame dos compromissos convencionais brasileiros pela administrao pblica foram objeto de estudo no captulo anterior. O presente captulo avalia agora a interveno do Legislativo no processo de aprovao interna de acordos. A primeira parte deste captulo examina questes doutrinrias sobre a amplitude das prerrogativas de que goza o parlamento ptrio na sua tarefa de referendar tratados. A seo seguinte analisa o processo legislativo de apreciao de acordos. J a terceira e ltima parte do captulo dedicada apresentao das medidas em estudo no Congresso Nacional que procuram apressar o trmite de compromissos internacionais no mbito do Legislativo ou cuja eventual transformao em norma jurdica possa resultar em maior celeridade no processo de aprovao interna como um todo. 3.1. A competncia do Poder Legislativo A Constituio Federal outorga o Poder Legislativo ao Congresso Nacional, composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e lhes define as respectivas aladas.247
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 44. Competncias do Congresso Nacional, arts. 48 e 49; competncia privativa da Cmara dos Deputados, art. 51; competncia privativa do Senado Federal, art. 52.
247
85
No que se refere poltica externa, a Lei Maior atribui ao Congresso Nacional a competncia de resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Tambm investe o Senado Federal nas funes privativas de aprovar os chefes de misses diplomticas de carter permanente e de dispor acerca dos limites e condies das operaes de crdito externo da Unio e das demais unidades federativas.248 Assim, embora a Constituio Federal confira ao Presidente da Repblica a competncia privativa de manter relaes com Estados estrangeiros e de celebrar tratados,249 estabelece a condio de que estes acordos se sujeitam, como regra geral, ao crivo do Congresso Nacional. Institui, com isto, um sistema segundo o qual a manifestao definitiva do consentimento do Pas em vincular-se aos termos do acordo exige o concurso dos dois Poderes, o Executivo, que o celebra, e o Legislativo, que, ao aprovar o compromisso internacional, habilita o Chefe de Estado a ratific-lo.250 Do exame destes dispositivos constitucionais que facultam de modo exclusivo ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados e de maneira privativa ao Presidente da Repblica celebr-los sujeitos a referendo do Poder Legislativo, ressaltam desde logo alguns aspectos de redao que merecem exame. Uma questo diz respeito ao sentido do trecho sujeitos a referendo. Mello251 salienta a lio de Bevilaqua, que distingue entre autorizao e referendo. Em termos constitucionais, a primeira uma permisso anterior que o Congresso Nacional outorga ao Presidente da Repblica para a prtica de determinado ato. J a segunda categoria, na qual, como regra, se enquadram os tratados internacionais, constitui uma aprovao posterior ao presidencial. Vallado, citando Ccero, explica que ad referendum significa para ser referido, levado ao Congresso Nacional, a fim de que este delibere a respeito, decida, resolva.252 Em que pese a distino de Bevilaqua,
Ibid., art. 49, I. Quanto ao Senado Federal, art. 52, IV e VII. Ibid., art. 84, VII e VIII. 250 DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 89. 251 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 275. 252 VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), p. 93. A citao de Ccero a seguinte: Referre ad se ipsum qui alteri animi sint.
248 249
86
O PAPEL DO PODER LEGISLATIVO
Mello recorda o caso excepcional da adeso, no qual o Executivo, em vez de assinar o acordo para submet-lo em seguida ao crivo do parlamento, solicita ao Legislativo uma autorizao prvia que habilite o Chefe de Estado a j vincular o Brasil em definitivo ao acordo.253 Com respeito locuo resolver definitivamente, viu-se no Captulo I deste trabalho que o Congresso decide em definitivo acerca de um tratado apenas quando o rejeita. Caso o aprove, nasce para o Presidente da Repblica a faculdade, que ele exercer discricionariamente, de obrigar o Pas de maneira definitiva, por meio da ratificao.254 So raros os exemplos de rejeio de tratados internacionais pelo Legislativo brasileiro. Cervo recorda o primeiro caso, o Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao com a ustria, de 1835, que foi recusado no Senado.255 J a Cmara desacolheu o tratado de comrcio e navegao com Portugal, de 1836. Rezek e Medeiros mencionam o episdio da desaprovao, pela Cmara, em 1891, do Tratado de Montevidu, celebrado com a Argentina em 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Misses.256 Outro caso registrado a Conveno n 90 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada pela 31 Conferncia Geral do organismo, em 1948.257 Outros dois exemplos de rejeio ocorreram em 1995 e 1997.258 Cumpre notar, porm, que a rejeio pura e simples no a nica forma de manifestao negativa do Congresso Nacional no que se refere
Cf. 2.1.6. Adeso e assinatura diferida, neste trabalho. MELLO, op. cit., p. 275. 255 CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 25. 256 MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, p. 130. REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 65. 257 Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, aprovado em 31 de agosto de 1994 e publicado no Dirio do Congresso Nacional n 1.103, de 11 de maro de 1995, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados. 258 ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica externa (19852005). Rio de Janeiro: PUC, Instituto de Relaes Internacionais, 2006, p. 77. Trata-se da Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em matria de letras de cmbio, notas promissrias e faturas, de 1975, e da Conveno n. 153 da OIT, de 1979.
253 254
87
a tratados. Uma demora excessiva na apreciao legislativa pode, por vezes, ser entendida como virtual repdio ao compromisso convencional.259 A aprovao condicionada, que ser examinada em seguida, tambm pode ter como eventual consequncia a rejeio do acordo, se o Executivo no lograr obter das outras partes contratantes o seu consentimento para alterar o texto convencional ou traduzir as condies do Legislativo em reservas. 3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo Cabe indagar, ainda, se o comando resolver definitivamente comporta a possibilidade de o Congresso Nacional aprovar parcialmente o texto do tratado ou acat-lo com emendas. Esclarea-se, desde logo, que no se trata de discutir se Cmara dos Deputados ou ao Senado Federal facultado alterar, ao longo de sua tramitao, o projeto de decreto legislativo por meio do qual o Legislativo autoriza o Presidente da Repblica a ratificar o acordo. O que est em questo a possibilidade de emenda ao texto convencional ou a hiptese de promulgao de um decreto legislativo que contenha ressalva quanto aos termos do acordo. Do ponto de vista doutrinrio, o tema controvertido e vem sendo discutido de longa data no Brasil, pelo menos desde que o Senado, em 1896, debateu o Tratado de Amizade, de Comrcio e de Navegao com o Japo.260 Durante a vigncia da primeira Carta republicana, Barbalho j enxergava na redao do dispositivo constitucional apenas a possibilidade de o Congresso Nacional aprovar ou rejeitar, in totum, o acordo.261 Leal, por outro lado, interpretava extensivamente a expresso ad referendum, entendendo ser cabvel a emenda pelo Congresso.262 Bevilaqua, na mesma linha de Barbalho, rejeitava a interpretao de Leal:
Ibid., loc. cit. Brasil. Senado Federal. Anais do Senado, 1896, volume 5, pp. 108 e s. No debate parlamentar da sesso de 22 de setembro daquele ano, o Senador Aquilino do Amaral apoiava a tese da possibilidade da emenda pelo Legislativo, enquanto que o Senador Ramiro Barcellos no a admitia. O tratado com o Japo foi firmado em Paris, em 5 de novembro de 1895. 261 BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924, p. 111. 262 LEAL, Aurelino. Teoria e prtica da constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1925, p. 625 apud MELLO, Direito constitucional internacional, p. 277.
259 260
88
Mas a clusula ad referendum no pode ter essa inteligncia; nem a natureza dos tratados permite que os mesmos se alterem por determinao de uma s das partes contratantes. (...) [A] funo do Congresso, no que respeita aos tratados, limita-se a aprov-los ou rejeit-los. 263
Outros juristas deram continuidade ao debate. Ademais dos j citados, tanto Mello quanto Medeiros relacionam juristas que se posicionaram contra ou a favor da possibilidade de emenda ao texto do acordo pelo Congresso Nacional.264 Alinhou-se a favor desta tese Wilson Accioly de Vasconcellos; pronunciaram-se contrrios Alberto Deodato, Joo da Fonseca Hermes Jnior, Assis Brasil, Canado Trindade, Celso Mello e Valerio Mazzuoli. Em geral, os doutrinadores favorveis entendem que a expresso constitucional resolver definitivamente vai alm da simples aprovao ou rejeio, e inclui tambm a faculdade de alterar o texto do tratado. Os contrrios, por outro lado, alegam que o acordo resultado de um equilbrio delicado de interesses entre as partes contratantes, atingido por meio da negociao, que provncia do Poder Executivo. A aprovao de emendas durante a apreciao legislativa desequilibraria os compromissos convencionais e representaria, segundo estes autores, uma rejeio do tratado pelo Congresso Nacional. Mello considera a emenda apresentada pelo Legislativo uma interferncia indevida nos assuntos do Executivo, j que a este ltimo que a Constituio Federal outorga a competncia para negociar acordos internacionais.265 Por outro lado, parece admitir a possibilidade ao afirmar que a emenda aprovada pelo Congresso Nacional, em certas situaes, pode ser prefervel rejeio pura e simples, pois permitiria ao Executivo negociar a alterao com a outra parte contratante e, assim, fazer vigorar o tratado, que dispensaria neste caso um novo exame pelo Legislativo. O autor v este procedimento como princpio de economia.266 Mazzuoli tambm enxerga na tese em apreo
BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), p. 352. 264 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 165. MEDEIROS, op. cit., pp. 438-440. 265 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 165. 266 Id., Direito constitucional internacional, op. cit., p. 278.
263
89
uma interferncia do Legislativo no contedo do acordo e afirma que a competncia ad referendum do Congresso se limita aprovao ou rejeio.267 Pelo menos quatro Consultores Jurdicos do Ministrio das Relaes Exteriores foram chamados a opinar a respeito do tema. Em parecer de 1962 acerca do Acordo de Comrcio e Pagamentos com a Tchecoslovquia,268 Vallado afirma que o Congresso Nacional pode agir de uma dentre trs maneiras com relao a tratados celebrados pelo Executivo: aprovao ou rejeio totais ou aprovao com emendas. O eminente jurista entende que a locuo resolver definitivamente, inscrita na Constituio, significa decidir, deliberar e, por conseguinte, abrange a aprovao com emendas, que , claramente, tambm uma forma de resolver, decidir, deliberar. Vallado recomendava levar ao conhecimento da outra parte as reservas aprovadas pelo Congresso Nacional que, se acatadas pela Tchecoslovquia, passariam a integrar o compromisso convencional sem necessidade de nova apreciao pelo Legislativo brasileiro.269 Trindade examinou, em parecer de 1988, uma ressalva no decreto legislativo pelo qual o Congresso Nacional aprova o acordo de sede da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) um tratado bilateral, portanto. O referido ato congressual ressalvou, no pargrafo nico do seu art. 1, a locuo [n]o obstante, tais gastos podero ser parcialmente custeados por contribuies brasileiras com as quais a CEPAL mantenha convnio para a prestao de cooperao tcnica, constante do artigo V do tratado.270 A esse respeito, o autor foi taxativo ao afirmar que o Congresso Nacional deve aprovar ou rejeitar, in toto, acordos internacionais submetidos
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O poder legislativo e os tratados internacionais: o treatymaking power na Constituio brasileira de 1988. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 38 n 150, abr./jun. 2001, p. 33. 268 O Acordo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e a Tchecoslovquia, firmado no Rio de Janeiro, a 24 de junho de 1960, foi aprovado com ressalvas pelo Decreto Legislativo n 17, de 15 de dezembro de 1961, e promulgado pelo Decreto n 51.951, de 26 de abril de 1963. 269 VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres, op. cit., pp. 80-94. 270 Acordo para o Funcionamento do Escritrio, em Braslia, da Comisso Econmica para a Amrica Latina, firmado em Santiago do Chile, em 27 de julho de 1984, aprovado com ressalva pelo Decreto Legislativo n 4, de 11 de maro de 1988, e promulgado pelo Decreto n 1.247, de 16 de setembro de 1994. O art. V do acordo dispe: A Comisso Econmica para a Amrica Latina ser responsvel pelos gastos decorrentes do funcionamento do Escritrio em Braslia. No obstante, tais gastos podero ser parcialmente custeados por contribuies brasileiras com as quais a CEPAL mantenha convnio para a prestao de cooperao tcnica.
267
90
ao seu crivo; a rejeio parcial de um ou mais artigos, ou a proposta de quaisquer alteraes, importariam, em ltima anlise, na rejeio global do acordo em questo. Trindade justifica sua posio com o fato de que ao Legislativo no lcito negociar tratados, mbito de atuao privativo do Executivo. Aponta, ademais, que o compromisso convencional somente pode ser alterado de comum entendimento com a outra parte ou partes.271 Em parecer de 1975, Rocha manifestou-se no sentido de que a competncia exclusiva do Congresso Nacional simplesmente para resolver em definitivo um referendum que lhe proposto: sim ou no; aceita ou rejeita.272 O quarto parecer sobre o tema em apreo, de 1991, assinado por Rangel. O Consultor Jurdico parte do princpio de que as emendas a tratados internacionais inscrevem-se no mbito da competncia privativa do Presidente da Repblica, razo pela qual no cabe ao Congresso Nacional emendar tratados, embora possa sugeri-las ao Executivo.273 A seguir, o jurista distingue a emenda ao tratado da emenda ao projeto de decreto legislativo, que o aprova. A emenda a este ltimo, segundo Rangel, vale como uma proposta de alterao do texto convencional, dirigida ao Presidente da Repblica, instrumento de que o Congresso deve lanar mo com extrema prudncia, devido ao delicado esforo de negociao que resulta no tratado.274 O jurista acompanha o entendimento de Vallado, no sentido de que uma emenda sugerida pelo Legislativo, proposta pelo Executivo e acatada pelas outras partes no torna obrigatrio o reexame parlamentar do tratado assim emendado. Rangel afirma que a admissibilidade de emendas sugeridas pelo Congresso Nacional no pode ser decidida em tese, pois depende do exame da natureza e espcie do tratado, assim como das estipulaes deste tratado a que as emendas se refiram.275 O jurista opinou que a aposio de emendas pode
TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp. 464-465. 272 ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984), p. 154. 273 RANGEL, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de setembro de 1991. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999), p. 87. 274 Ibid., pp. 88-89. 275 Ibid., p. 91.
271
91
vir a ser tida como rejeio do acordo, caso uma das partes no as acate ou se o texto convencional contiver disposies sobre sua prpria reviso com que a emenda proposta no se coadune. Por outro lado, a adoo de decreto legislativo com emendas pode ser considerada como aprovao caso os demais contratantes as aceitem ou, havendo discordncia de uma das partes, se as alteraes propostas se harmonizarem com as clusulas existentes a respeito do processo de emenda do tratado.276 No mbito do Poder Legislativo, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados ofereceu, em duas ocasies, a pedido da presidncia da Casa, opinio sobre o assunto. No primeiro caso, em 1994, a comisso aprovou parecer do Deputado Jos Thomaz Non que afirmava ser lcito ao Congresso Nacional, no exerccio de seu poder-dever expresso no artigo 49, I, da Constituio Federal, aprovar, ainda que parcialmente, tratado, acordo, conveno ou qualquer outro compromisso internacional, sobre o qual deva se pronunciar.277 Ressaltou o parlamentar que a emenda aprovada pelo Legislativo no tem o poder de vincular a outra parte contratante sem o consentimento daquela. Entende o relator que o direito ptrio faculta ao Congresso propor modificaes ao texto convencional que devero ser traduzidas pelo Executivo em reservas, se o acordo for multilateral, ou na renegociao do tratado, se bilateral. Em 2004, a presidncia da Cmara dos Deputados tornou a consultar a Comisso de Constituio e Justia acerca do tema. O parecer aprovado por aquele rgo fracionrio, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira, opina no sentido de que a apresentao de emendas formuladas diretamente ao texto dos atos internacionais inconstitucional, por faltar ao Legislativo a competncia para exercer a representao externa do Estado. Aduz, por outro lado, que facultado ao Congresso Nacional adotar emendas aditivas, supressivas e modificativas ao projeto de decreto legislativo, o que resultar em aprovao condicionada e, portanto, parcial do tratado. O mesmo parecer entende no ser admissvel emenda substitutiva, pois se o parlamento discordar de todo ou quase todo o texto do acordo, compete-lhe, ento, rejeit-lo, e no emend-lo. Afirma, ademais, que, cumpridas as condies fixadas pelo Legislativo, e desde que o texto no receba novas disposies desconhecidas
Ibid., pp. 89-90. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, aprovado em 31 de agosto de 1994, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados, cit.
276 277
92
daquele Poder, est o Presidente da Repblica dispensado de submeter ao Congresso Nacional, uma vez mais, o tratado.278 A anlise mais acertada da questo parece ser a dos juristas que apontam o equvoco conceitual de considerar possvel ao Congresso Nacional emendar um tratado, hiptese que, logicamente, exige a anuncia de todas as partes contratantes e s existe, portanto, para quem o negocia, ou seja, o Poder Executivo. O Legislativo, por sua vez, no detm a competncia de entabular negociaes diretamente com outros sujeitos de direito internacional. Segundo Dallari, o que pode ocorrer durante a apreciao legislativa uma aprovao condicionada, pela qual fica o Presidente da Repblica autorizado por decreto legislativo a somente proceder ratificao (...) se as outras partes aquiescerem com a alterao indicada pelo parlamento nacional. Ressalta o autor que, dessa maneira, o Estado brasileiro, e no o Congresso, que eventualmente prope a emenda ao texto convencional, nos termos da condio prevista pela aprovao legislativa.279 Era esse o entendimento de Maximiliano, que repudiava a possibilidade de emenda pelo Legislativo, mas admitia que o comando constitucional brasileiro no se ope a que em vez de rejeitar pura e simplesmente, o Congresso sugira modificaes que, levadas ao plenipotencirio estrangeiro e por ele aceitas, determinariam uma aprovao definitiva.280 Visto o tema por este prisma, em que pesem as opinies contrrias da doutrina, certo que o Congresso Nacional vez por outra condiciona a aprovao do tratado a uma alterao no seu texto, a ser negociada pelo Executivo com as outras partes contratantes. Assim procedeu o Presidente da Repblica nos casos dos acordos com a Tchecoslovquia e com a CEPAL, examinados por Vallado e Trindade. No primeiro caso, o governo tchecoslovaco foi informado da aprovao condicionada do parlamento brasileiro e concordou com a alterao, por meio de troca de notas datadas de 18 de setembro de 1962 e de 10 de janeiro de 1963, o que habilitou o
278 Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, aprovado em 9 de dezembro de 2004 e publicado no Dirio da Cmara dos Deputados de 1 de maro de 2005, Consulta n 4 de 14 de maio de 2004, da Presidncia da Cmara dos Deputados. 279 DALLARI, op.cit., p. 94. 280 MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios constituio brasileira de 1946. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1954, n 353, v. II, pp. 146-147 apud VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), pp. 80-94.
93
Chefe de Estado a promulgar e publicar o acordo, sem nova consulta ao Congresso Nacional.281 No segundo episdio, e a despeito do parecer do Consultor Jurdico, o Governo deu a conhecer CEPAL a ressalva aposta pelo Legislativo e, por troca de notas diplomticas datadas de 31 de janeiro e 17 de fevereiro de 1994, as partes convieram em acat-la. O decreto de promulgao, daquele ano, manda cumprir o acordo inclusive no que se refere ressalva congressual. Admitida a tese da aprovao condicionada, de presumir-se que esta deva circunscrever-se ao que dispe o texto convencional e a suas circunstncias, e no pode envolver temas estranhos ao tratado. 3.1.2. A oposio de reservas pelo Poder Legislativo A aprovao condicionada de um tratado pelo Congresso Nacional no deve ser confundida com a oposio de reserva ao seu texto por parte daquele Poder. A diferenci-las est o fato de que esta ltima somente admitida quando estiver prevista, implcita ou explicitamente, no compromisso convencional. Neste caso, como recorda Dallari, a eventual opo pela reserva, no momento da apreciao do acordo pelo Poder Legislativo, constitui uma simples eleio de possibilidade previamente assinalada e no emenda a tratado.282 A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados define a reserva como uma declarao unilateral, qualquer que seja a sua redao ou denominao, feita por um Estado ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a ele aderir, com o objetivo de excluir ou modificar o efeito jurdico de certas disposies do tratado em sua aplicao a esse Estado. A mesma conveno veda a apresentao de reservas quando estas sejam proibidas pelo texto convencional, quando no se enquadrem entre as hipteses de reserva admitidas pelo tratado ou quando sejam incompatveis com o objeto e a finalidade do mesmo.283 Mello aduz que a reserva costuma ser entendida atualmente em sentido restritivo, isto , para restringir os efeitos do acordo.284
O Decreto n 51.951, de 26 de abril de 1963, manda cumprir o Acordo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e Tchecoslovquia e a troca de notas com aquele pas. 282 DALLARI, op. cit., p. 94. 283 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 2, 1, d, e art. 19. 284 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 279.
281
94
A reserva pode ser oposta tanto no momento da assinatura quanto no da ratificao do tratado. Rezek ressalta que a reserva permitida apenas nos tratados multilaterais, pois a sua apresentao no tocante a um acordo bilateral equivale a uma recusa a confirmar o texto pactuado e um convite renegociao.285 Como regra, nenhum dos Estados contratantes pode opor objeo a uma reserva formulada a tratado que preveja esta possibilidade. Neste caso, no se cogita sequer da necessidade de assentimento dos demais contratantes. O que se discute a admissibilidade de reserva quando o texto convencional no a prev de maneira expressa, o que pode dar margem objeo de Estado que no a julgue compatvel com a finalidade e o objeto do acordo. Se isto ocorrer, a parte que objeta deve esclarecer se considera o inteiro teor do tratado vigente entre si e o Estado que apresentou a reserva.286 Com respeito eventual aceitao da reserva pelos demais contratantes, pode dar-se uma anuncia expressa ou mesmo tcita; esta ltima modalidade ocorre quando a outra parte no formula objeo reserva dentro de doze meses aps a respectiva notificao nem o faz posteriormente, na data em que manifesta o seu consentimento definitivo em obrigar-se aos termos do tratado.287 A reserva modifica o acordo tanto para a parte que a ope quanto para a que a aceita, segundo o princpio da reciprocidade. Em princpio, embora tanto a reserva quanto a objeo possam ser retiradas pelos seus autores, a aceitao da reserva ato irrevogvel.288 O direito internacional atribui apenas ao Executivo a responsabilidade pela apresentao de reservas, j que este Poder o responsvel pela negociao de tratados.289 Isto no significa, porm, que o Legislativo no desempenhe um papel de relevo no que se refere s reservas. Permitidas pelo tratado, as reservas formuladas pelo Poder Executivo so submetidas ao referendo legislativo juntamente com o texto convencional. A questo, aqui, passa a ser se o Congresso Nacional pode acrescentar ressalvas
REZEK, op. cit., p. 67. Ibid., p. 69. 287 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 20, 5. 288 MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, pp. 177-178. 289 REZEK, op. cit., p. 68. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 173.
285 286
95
ao acordo que o Executivo posteriormente converter em reservas , por um lado, e, de outro, se ao Legislativo lcito suprimir uma reserva, j apresentada pelo Governo, ao apreciar o tratado. O entendimento de Rezek no sentido de admitir ambas as hipteses: ao Congresso facultado apor ressalva ao texto, desde que este admita reservas explcita ou implicitamente, como tambm rejeitar as reservas formuladas pelo Executivo, que ipso facto no as poder confirmar no momento da ratificao.290 Mello acrescenta que se o tratado for aprovado pelo Legislativo sem ressalvas, nada impede o Executivo de ratific-lo com reserva, ao argumento de que a sua formulao pelo Presidente da Repblica no aumenta as obrigaes do Pas, j que, como regra geral, as reservas so restritivas.291 Se o tratado aprovado pelo Congresso Nacional com ressalvas, traduzidas pelo Executivo em reservas no momento da ratificao, o Chefe de Estado no poder prescindir de novo referendo congressual caso deseje subsequentemente levant-las. o caso do Decreto Legislativo n 26, de 22 de junho de 1994, que revogou o de n 93, de 14 de novembro de 1983. Este ltimo diploma aprovara a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher292 com reservas aos seus artigos 15, pargrafo 4, e 16, pargrafo 1, alneas (a), (c), (g) e (h), por recomendao do Executivo, que as havia oposto quando da assinatura. A justificativa para as ressalvas era a incompatibilidade daqueles dispositivos convencionais com a legislao ptria, que quela altura ainda discriminava entre homens e mulheres no que se refere ao direito de fixar o domiclio conjugal, idade mnima para o casamento e ao direito de a mulher casada dispor de seus bens de domnio particular e do patrimnio comum.293 A promulgao da Constituio Federal de 1988 veio a alterar o quadro jurdico, ao conceder direitos iguais a homens e mulheres e dispor que os
REZEK, op. cit., loc. cit. MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 278-279. 292 A conveno foi firmada pelo Brasil, com reservas, em Nova York, em 31 de maro de 1981, aprovada, com ressalvas, pelo Decreto Legislativo n 93, de 14 de novembro de 1983, ratificada mediante depsito em 1 de fevereiro de 1984, entrou em vigor em 3 de setembro de 1981, passou a vigorar para o Brasil em 2 de maro de 1984 e foi promulgada pelo Decreto n 89.460, de 20 de maro de 1984. 293 Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 320, de 26 de julho de 1982. Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n DNU/DAI/DJ/SAL/ 151, de 8 de julho de 1982. A incompatibilidade dizia respeito Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art. 7, 7, e ao Cdigo Civil de 1916, art. 36, pargrafo nico, art. 183, XII, art. 233, II e III, art. 240 e art. 242, II, II e IV.
290 291
96
direitos e deveres atinentes sociedade conjugal seriam exercidos igualmente por ambos os cnjuges.294 Com isto, o Executivo recomendou ao Congresso Nacional, em 1993, o levantamento das reservas conveno. Por sua vez, o Legislativo aprovou novamente aquele tratado, desta feita sem ressalvas, por meio do Decreto Legislativo n 26/1994, que expressamente revoga o de n 93/1983. Assim autorizado pelo parlamento, o Presidente da Repblica retirou as reservas em 20 de dezembro de 1994 e promulgou novamente a conveno em 2002.295 Convm indagar, ademais, se o Poder Executivo necessita do assentimento do Congresso Nacional para aceitar uma reserva oposta por outra parte contratante. Do ponto de vista prtico, a tese do controle legislativo das reservas alheias no parece sustentvel. Algumas convenes internacionais renem mais de uma centena de Estados e nada impede que cada um destes apresente reservas, cuja submisso ao Congresso Nacional seria impraticvel. esse o entendimento de Mello, que registra, por outro lado, o caso do Senado dos Estados Unidos, que deve ser ouvido quanto s reservas, opostas por outros contratantes, que sejam obrigatrias para aquele pas.296 3.1.3. A retratao da aprovao legislativa Rezek297 registra a possibilidade de o Congresso Nacional, por decreto legislativo, revogar diploma, da mesma espcie, que haja aprovado um tratado. O autor exprime, contudo, a condio de que o acordo ainda no tenha sido ratificado pelo Poder Executivo, o que se coaduna com a natureza irrevogvel do ato de ratificao, luz do direito internacional. A esse respeito, o jurista recorda o precedente do Decreto Legislativo n 20, de 15 de dezembro de 1962, que revogou o Decreto Legislativo n 13, de 6 de outubro de 1959. Este ltimo aprovava o Acordo de Resgate entre Brasil e Frana para execuo administrativa de questes financeiras e a liquidao, por meio de arbitramento, das indenizaes devidas pelo Brasil,
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 5, I, e art. 226, 5. 295 Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 345, de 22 de junho de 1993. Nova promulgao pelo Decreto n 4.377, de 13 de setembro de 2002. 296 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 279. 297 REZEK, op. cit., p. 66.
294
97
em decorrncia da encampao das estradas de Ferro So Paulo-Rio Grande e Vitria-Minas, bem como da Companhia Port of Par.298 A justificativa para a retratao pode ser encontrada em parecer, apresentado na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, ao projeto que resultaria no diploma de 1962, que salienta ser o acordo em apreo de duvidosa constitucionalidade e haver sido a aprovao legislativa anterior, portanto, equivocada.299 3.1.4. Denncia e nova ratificao Outra questo que merece exame, no contexto da participao do Poder Legislativo no processo de celebrao de tratados pelo Brasil, diz respeito eventual necessidade de o Presidente da Repblica submeter o tratado mais uma vez ao crivo do Congresso Nacional quando desejar restabelecer o vnculo do Pas com um acordo que j recebera o abono parlamentar e fora ratificado, mas em seguida denunciado. Em outras palavras, discute-se se a aprovao legislativa subsiste mesmo aps a denncia do compromisso convencional, hiptese que dispensaria o Executivo de procurar obter novo referendo congressual caso pretenda vincular o Brasil mais uma vez aos termos do acordo. Sobre o tema, o entendimento de Rezek no sentido de exigir nova manifestao do Congresso Nacional:
[N]ovo decreto legislativo deve aprovar tratado que antes, sob esta mesma forma, haja merecido o abono do Congresso, mas que, depois da ratificao, tenha sido um dia denunciado pelo governo.300
O autor justifica sua opinio com o argumento de que, uma vez extintas as obrigaes convencionais por meio da denncia, o retorno do Pas s estipulaes do tratado constituiria um novo acordo, embora de idntico teor, o que o Poder Executivo no pode fazer sem o concurso do Legislativo.
Acordo de Resgate entre Brasil e Frana, firmado no Rio de Janeiro, em 4 de maio de 1956. Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer do Deputado Pedro Aleixo, da Comisso de Constituio e Justia, de dezembro de 1960, relator do Projeto de Decreto Legislativo n 36, de 8 de fevereiro de 1960, apresentado pelo Deputado Jos Bonifcio, UDN/MG, publicado no Dirio do Congresso Nacional de 9 de fevereiro de 1960, p. 722 e s. 300 REZEK, op. cit., p. 66.
298 299
98
Trindade,301 porm, ento na qualidade de Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, expressou ponto de vista oposto, ao examinar o caso da denncia, pelo Pas, da Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho.302 Este compromisso havia sido denunciado em 1971, mas, em 1987, o Ministrio do Trabalho props revigor-lo para o Brasil, por meio da revogao do decreto original de denncia. Surgiu, no seio do Itamaraty, a questo de saber-se se o Executivo estaria obrigado a levar novamente a conveno ao Congresso Nacional. A Diviso de Atos Internacionais daquele ministrio pronunciou-se em favor do novo abono legislativo, ao argumento de que a denncia teria feito caducar a aprovao congressual anterior. Aps recordar a distino entre a vigncia objetiva isto , internacional e a vigncia subjetiva no e para o Estado de um tratado, Trindade aponta, em primeiro lugar, o fato de que a aprovao legislativa se d mediante a promulgao de um decreto legislativo, diploma da mesma hierarquia da lei,303 enquanto que a denncia efetivada, no mbito interno, por meio de decreto presidencial, ou seja, por um ato de carter executivo ou administrativo de nvel hierrquico inferior lei. Menciona, em seguida, o fato de que na tradio constitucional brasileira a denncia um ato discricionrio do Poder Executivo que dispensa o consentimento congressual. O autor conclui que tal ato administrativo no teria o condo de invalidar a aprovao parlamentar, mas apenas a vigncia subjetiva do acordo, no e para o Pas. Citando o princpio do paralelismo dos atos jurdicos, Trindade salienta que a denncia faz cessar unicamente os efeitos da ratificao, ambos, atos privativos do Poder Executivo. J a aprovao legislativa no cria um compromisso, sendo apenas condio prvia deste, o qual se materializa caso o tratado seja ratificado. Exemplifica com o fato de que os acordos aprovados pelo Congresso Nacional, mas no ratificados, no geram obrigao alguma.
TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de novembro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp. 416-423. 302 Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho, aprovada pelo Decreto Legislativo n 74, de 29 de maio de 1956, e promulgada pelo Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1971. O Decreto n 68.796, de 23 de junho de 1971, torna pblica a denncia daquele tratado. 303 Nesse sentido, COELHO, Fbio Alexandre. Processo legislativo. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2007, p. 335: (...) comum considerar os decretos legislativos como sendo leis que no necessitam ser remetidas ao Presidente da Repblica para promulgao e publicao.
301
99
Trindade rejeita a deduo encontrada em Rezek, como se viu de que, com a extino das obrigaes convencionais pela denncia, o retorno do Pas aos termos do tratado configuraria novo pacto, a exigir consulta ao Poder Legislativo. O Consultor Jurdico ressalta que se trata do mesmo acordo, denunciado sem autorizao do Congresso Nacional porque desnecessria, como se viu no Captulo II deste trabalho. Por fim, o autor distingue entre a eventual meno, no texto convencional, denncia como ato de governo ou como ato de Estado. Nos casos em que o compromisso se refira ao Estado ou ao membro, entende Trindade, de lege ferenda, que o Executivo necessitaria da autorizao do Congresso Nacional para formalizar a denncia. Como resultado do parecer, o Governo revogou, por decreto, o ato executivo de denncia e repristinou o decreto de promulgao da Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho.304 3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados Por analogia com o art. 64 da Constituio Federal,305 o processo legislativo de referendo aos tratados internacionais tem incio na Cmara dos Deputados, com o recebimento da mensagem do Presidente da Repblica, dirigida ao Congresso Nacional, que encaminha o texto convencional em lngua portuguesa. A correspondncia presidencial, acompanhada da exposio de motivos pela qual o Ministro de Estado das Relaes Exteriores eleva o acordo ao Chefe de Estado, remetida ao Poder Legislativo por meio de aviso do Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica destinado ao Primeiro-Secretrio da Cmara dos Deputados. Recebida naquela Casa, a matria lida em plenrio e distribuda, por ato do seu Presidente,306 a no mais do que trs comisses de mrito, com competncia sobre o tema versado no tratado,307 bem como obrigatoriamente
O Decreto n 95.461, de 11 de dezembro de 1987, revoga o Decreto n 68.796, de 23 de junho de 1971, que tornou pblica a denncia, pelo Brasil, da Conveno n 81, e revigora o Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1957, que promulgou aquele tratado. 305 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 64: A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados. 306 Brasil. Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), aprovado pela Resoluo n 17, de 21 de setembro de 1989, com alteraes posteriores, art. 139, caput. 307 Ibid., art. 139, V.
304
100
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e, se for o caso, Comisso de Finanas e Tributao. No despacho de distribuio, o Presidente indica que a proposio est sujeita apreciao do plenrio308 e lhe atribui o regime de tramitao com prioridade, tendo em vista haver-se originado do Poder Executivo. O regime de prioridade fixa um prazo prorrogvel de dez sesses para que a primeira comisso de mrito decida e dispensa as exigncias regimentais de modo a permitir a incluso da matria na Ordem do Dia do plenrio, na sesso seguinte concluso de seu exame pela comisso, logo aps as proposies que tramitam em regime de urgncia.309 A Coordenao de Comisses Permanentes providencia a publicao, no Dirio da Cmara dos Deputados, da mensagem presidencial, da exposio de motivos do Ministro das Relaes Exteriores, do texto convencional, do despacho da Mesa e da legislao pertinente. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados dispe que as matrias submetidas quela Casa sem projeto formulado, e das quais venha a resultar resoluo, decreto legislativo ou lei, so inicialmente distribudas primeira comisso que deva proferir parecer de mrito. Esta mesma comisso, se entender cabvel, encarregada de preparar o projeto de diploma correspondente310 no caso de tratados, projeto de decreto legislativo. Como regra, a Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), com competncia para conhecer e pronunciar-se acerca de tratados, atos, acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de poltica externa,311 a primeira a examinar o compromisso convencional.312 Caso a matria se refira a normas emanadas do Mercado Comum do Sul, porm, Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul que incumbe, em primeiro lugar, a sua apreciao.313 A mensagem presidencial que encaminha tratado , portanto, enviada pela Secretaria-Geral da Mesa primeira comisso de mrito, onde
Isto , as comisses da Cmara dos Deputados no possuem, neste caso especfico, poder deliberante final para aprovar a matria, dispensada a competncia do plenrio. Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho. 309 RICD, cit., art. 151, II, a, art. 158 e art. 52, II. 310 Ibid., art. 129, 2, e art. 139, II, d. 311 Ibid., art. 32, XV, c. 312 Ibid., art. 32, XV, c, e art. 139. 313 Brasil. Congresso Nacional. Resoluo n 1, de 24 de julho de 2007, art. 4, 1, e art. 5, I. Cf. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho.
308
101
distribuda, pelo Presidente da comisso, a um dos seus membros que, na qualidade de relator, examinar a matria e emitir parecer.314 Decidindo-se, em juzo de mrito, pela procedncia do tratado, o relator apresenta comisso parecer favorvel e formula o projeto do decreto legislativo que referendar o acordo.315 Se for aprovado em todos os seus termos, o parecer tido como da comisso.316 A matria ento devolvida Mesa Diretora. Na hiptese de a opinio do relator no ser acatada, designase relator substituto para a redao do parecer vencedor.317 lcito comisso propor a rejeio ou o arquivamento da matria, conforme parecer que ser objeto de apreciao ulterior pelo plenrio.318 Se admitida pela primeira comisso de mrito, a matria, j com a designao e a numerao correspondentes a projeto de decreto legislativo, apresentada Mesa Diretora e remetida, por despacho do Presidente da Cmara dos Deputados, s demais comisses a que havia sido distribuda, ocasio em que o regime de tramitao passa a ser urgente.319 Este carter dispensa a matria da maior parte das exigncias, interstcios e formalidades regimentais.320 A urgncia tambm determina que as restantes comisses, s quais o projeto de decreto legislativo foi distribudo, emitam seus pareceres dentro do prazo prorrogvel de cinco sesses e avaliem e votem a matria de maneira simultnea,321 e no sucessiva, como o caso dos projetos de trmite ordinrio. A proposio , ademais, publicada no Dirio da Cmara dos Deputados. A matria obrigatoriamente distribuda Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), para exame da constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e compatibilidade com o Regimento Interno da Cmara dos Deputados.322 Se envolver aspectos financeiros ou
RICD, cit., art. 41, VI. Ibid., art. 129, 2. 316 Ibid., art. 57, X. 317 Ibid., art. 57, XII. 318 Ibid., art. 57, IV, e art. 59. H um caso concreto recente de rejeio pela CREDN, o da Conveno n 158 da Organizao Internacional do Trabalho, repudiado pela comisso em 2 de julho de 2008. Ser interessante acompanhar o restante do trmite e a deciso final do plenrio da Cmara dos Deputados. 319 Ibid., art. 151, I, j. 320 Ibid., art. 152. 321 Ibid., art. 52, I, e art. 139, VI. 322 Ibid., art. 139, II, b.
314 315
102
oramentrios pblicos, o projeto tambm avaliado pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT), no que se refere sua compatibilidade ou adequao oramentria.323 Em ambos estes casos, os pareceres so terminativos, isto , uma eventual rejeio provoca o arquivamento da matria, sem necessidade de posterior submisso ao plenrio.324 Outras comisses, s quais o projeto foi distribudo, examinam o seu mrito. Os pareceres so publicados pela Coordenao de Comisses Permanentes. Caso o projeto seja bem-sucedido na CCJC e na CFT, os pareceres das comisses que o apreciaram so encaminhados Mesa Diretora, onde a proposio aguardar incluso na pauta e consequente discusso e votao em plenrio, em turno nico. Cumpre ressaltar que a entrada na pauta do plenrio da Cmara dos Deputados considerada o principal ponto de estrangulamento do processo legislativo de apreciao dos tratados internacionais, identificado pela Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores. De fato, segundo levantamento empreendido pelo autor no encerramento da sesso legislativa de 2008, um total de 72 acordos, com projetos de decreto legislativo prontos para votao, esperava incluso na pauta.325 Caso o plenrio aprove a proposio, compete-lhe ainda adotar a sua redao final, que assinada pelo relator da matria na CCJC. Concludo o processo na Cmara dos Deputados, a Mesa Diretora remete o projeto ao Senado Federal, por meio de ofcio expedido pelo Primeiro-Secretrio. A rejeio do projeto na Cmara dos Deputados impede o seu envio ao Senado.326
Ibid., art. 139, II, c. Ibid., art. 54. No mesmo sentido, CASSEB, Paulo Adib. Processo legislativo: atuao das comisses permanentes e temporrias. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, pp. 321-322. Cabe recurso da deciso terminativa ao plenrio. 325 Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, e com o Conselheiro Joo Alfredo dos Anjos Junior, assessor daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de 2008. O levantamento foi feito pelo autor junto base de dados de consulta a proposies da Cmara dos Deputados, <www2.camara.gov.br/proposies>, acessada em 25 de janeiro de 2009. 326 REZEK, op. cit., p. 65: (...) a eventual desaprovao no mbito da Cmara dos Deputados pe termo ao processo, no havendo por que levar a questo ao Senado. COELHO, op. cit., p. 316: (...) se um projeto, ao ser proclamado o resultado da votao, rejeitado na Cmara e, consequentemente, sequer foi encaminhado ao Senado (...). No mesmo sentido, Entrevistas
323 324
103
O trmite, no Senado Federal, de projetos de decreto legislativo atinentes a tratados internacionais regulado de maneira expressa pelo Regimento Interno da Casa.327 Recebida no Protocolo Legislativo, a matria remetida Subsecretaria de Coordenao Legislativa, que faz juntar os textos legais pertinentes. O projeto de decreto legislativo lido em plenrio, no perodo do expediente, e despachado por ato do Presidente da Casa328 Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado (CRE). O projetado diploma, a mensagem presidencial, a exposio de motivos do Ministro das Relaes Exteriores, o texto convencional e o despacho so publicados no Dirio do Senado Federal. Vale ressaltar que, no caso de acordos referentes ao Mercosul, em determinadas condies,329 o projeto examinado no Senado apenas pelo plenrio. Com o recebimento da matria pela CRE, abre-se o prazo de cinco dias teis para a apresentao de emendas ao projeto, aps o qual a comisso dispor de quinze dias teis para se manifestar sobre a proposio, prorrogveis por igual perodo. Encerrada a fase de propositura de emendas, o Presidente da CRE distribui a matria a um dos membros da comisso. Este, por sua vez, oferecer um relatrio que, se aprovado, torna-se o parecer da CRE, o qual lido em plenrio e publicado no Dirio do Senado Federal. Caso o relatrio no seja acatado pela comisso, o seu Presidente designa novo relator dentre os membros da CRE em maioria.330 A proposio, com o respectivo parecer, encaminhada Subsecretaria de Coordenao Legislativa, onde aguardar sua incluso na Ordem do Dia. Cabe notar que, no Senado Federal, diferentemente da Cmara dos Deputados, o Presidente da Casa pode conferir comisso o poder de deliberar em instncia final acerca de tratados internacionais, caso em que a matria no devolvida ao plenrio e, se aprovada, segue diretamente
com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008, e com Mrcia Azevedo, Assessora Parlamentar da Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, realizada em Braslia, em 22 de outubro de 2008. 327 Brasil. Regimento Interno do Senado Federal (RISF), aprovado pela Resoluo n 93, de 27 de novembro de 1970, com alteraes posteriores, art. 376. 328 Ibid., art. 48, X. 329 Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007, art. 4, 1, e art. 5, I. Cf. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho. 330 RISF, cit., art. 128.
104
promulgao.331 Entretanto, segundo informaes da CRE, a atribuio de poder terminativo comisso para examinar tratados no tem sido a norma.332 De qualquer forma, as disposies regimentais do Senado fazem com que a tramitao de acordos naquela Casa seja mais simples e clere do que na Cmara. No caso de apreciao pelo plenrio, a proposio discutida e votada. Se aprovado, o decreto legislativo promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado no Dirio daquela Casa e no Dirio Oficial da Unio. Ademais, o Presidente do Senado remete ao Chefe de Estado mensagem na qual participa a promulgao do diploma e remete o respectivo autgrafo. A mensagem encaminhada por meio de ofcio dirigido ao Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Outro ofcio, com autgrafo, dirigido ao Ministro das Relaes Exteriores. Na hiptese de rejeio do tratado pelo Poder Legislativo, no cabe a emisso de decreto legislativo. No h motivo para colocar em vigor uma norma que expresse manifestao negativa, pois a ausncia de abono congressual neste caso o que basta para prejudicar o acordo internacional. O Congresso Nacional comunica o repdio ao Presidente da Repblica por meio de mensagem.333 Os plenrios das Casas e suas comisses deliberam sobre tratados internacionais por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus membros,334 exceto no caso especial do 3 do art. 5 da Constituio, que ser apresentado a seguir. 3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos Cumpre examinar o processo de aprovao dos acordos de direitos humanos institudo pelo novo 3 do art. 5 da Constituio Federal, que
Ibid., art. 91, 1, I. Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho. 332 Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008. O secretrio no tem conhecimento de nenhum caso de deliberao terminativa de tratado internacional no mbito da comisso. 333 Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, aprovado em 13 de agosto de 1996 e publicado no Dirio da Cmara dos Deputados de 21 de agosto de 1996, Consulta n 2, de 7 de maio de 1992, da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 65. 334 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 47.
331
105
guarda estreita semelhana com o procedimento de aprovao de emendas constitucionais.335 O novo dispositivo, acrescentado pela Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, determina que os tratados sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.336 A questo aqui saber em que momento o Congresso deve aprovar, por maioria de trs quintos e em dois turnos, esta espcie de tratado. Cabe notar que o novo dispositivo no obriga o Poder Legislativo a adotar este processo para os acordos de direitos humanos que lhe venham a ser submetidos; apenas o autoriza a faz-lo. Mazzuoli cogita de duas hipteses de aprovao legislativa, levando em considerao o novo 3 do art. 5:337 a) duas manifestaes congressionais diferidas: os tratados sobre a matria seriam aprovados pelo Congresso por maioria simples, conforme o art. 49, I, e, aps ratificados e promulgados, viriam a ser novamente apreciados pelo Legislativo nos termos do art. 5, 3, para dar-lhes a equivalncia a emenda Constituio; b) uma nica manifestao congressional: em lugar da apreciao legislativa aplicvel generalidade dos tratados, prevista no art. 49, I, da Constituio, esta espcie de acordos, em particular, seria apreciada segundo o procedimento do art. 5, 3, de maneira que, uma vez ratificados, promulgados e em vigor no plano internacional, equivaleriam a uma emenda constitucional. Aquele autor considera que o entendimento mais conveniente o primeiro, o qual evitaria que um tratado, elevado a nvel equivalente ao de emenda Constituio, tivesse que aguardar a ratificao e posterior vigncia internacional, que depende de fatores muitas vezes alheios ao Pas e pode at mesmo deixar de ocorrer. A esse respeito, por sinal, nada impede que o
Ibid., art. 60, 2. Ibid., art. 5, 3. 337 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 42, n 167, jul./set. 2005, pp. 103-104.
335 336
106
Congresso volte a aprovar um acordo sobre a matria, j em vigor, para conferir-lhe a equivalncia prevista no art. 5, 3. Entretanto, na nica oportunidade, at o momento, em que foi chamado a pronunciar-se sobre o assunto, o Poder Legislativo decidiu referendar a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia por meio de uma nica manifestao congressional para, nos termos do dispositivo em exame, conferir ao compromisso a equivalncia de emenda Constituio.338 Convm salientar que, na mensagem pela qual submete apreciao do Congresso Nacional o texto deste tratado, o Poder Executivo menciona expressamente o rito qualificado previsto no 3, por sugesto do Ministro de Estado das Relaes Exteriores.339 De qualquer modo, Mazzuoli insiste em afirmar que o 2 do art. 5 continua a atribuir aos tratados de direitos humanos o status de norma constitucional, situao que no teria sido alterada com o advento da Emenda Constitucional n 45.340 O autor procura traar uma diferena sutil entre o 2, de um lado, que conferiria nvel de norma constitucional a esta espcie de acordos, e o 3, de outro, que lhe outorga uma equivalncia s emendas constitucionais. A distino seria entre constitucionalidade material, no primeiro caso, e formal, no segundo. A inteligncia do 3, portanto diz o autor , a de que os tratados sobre a matria, que sempre disporiam de nvel constitucional por fora do 2, podem, ademais, tornar-se formalmente constitucionais (isto , equivalentes s emendas Constituio) caso sejam aprovados por maioria qualificada e, assim, ser dotados de efeitos mais amplos, como o de reformar a Constituio o que no possvel apenas luz do 2 e a impossibilidade constitucional de sua denncia, quer pelo Poder Executivo, quer pelo Legislativo.341 Como se v, o procedimento e o escopo dos efeitos do novo 3 do art. 5 da Constituio Federal suscitaro polmicas, embora o debate seja
A Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, celebrados em Nova York em 30 de maro de 2007, foram votados em dois turnos, em cada Casa, por trs quintos dos seus membros, e aprovados pelo Decreto Legislativo n 186, de 9 de julho de 2008. 339 Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 711, de 26 de setembro de 2007. Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n 200 MRE DTS/DAI STES/ONU, de 26 de julho de 2007. 340 Cf. 1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988, neste trabalho. 341 MAZZUOLI, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, op. cit., p. 106.
338
107
relativamente incuo do ponto de vista prtico, pois, como reconhece Mazzuoli,342 [a]tualmente, no Brasil, j se encontram ratificados e em pleno vigor praticamente todos os tratados internacionais significativos sobre direitos humanos. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul O artigo 24 do Tratado de Assuno,343 celebrado entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, previa a criao de uma Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM), com o propsito de permitir a participao do Poder Legislativo nos trabalhos de implementao daquele bloco. A estrutura institucional do Mercosul, definida pelo Protocolo de Ouro Preto,344 de 1994, inclua a Comisso Parlamentar Conjunta, composta por delegaes dos Legislativos nacionais dos Estados-membros. Cada pas foi encarregado de regulamentar o funcionamento de sua representao nacional, o que foi feito, no Brasil, inicialmente, pela Resoluo do Congresso Nacional n 1, de 21 de novembro de 1996. Aquele ato legislativo fixou o nmero de parlamentares da Representao Brasileira, disps acerca de sua competncia e inseriu-a no processo legislativo ptrio, mas apenas com a funo consultiva de oferecer relatrios s matrias que lhe eram submetidas, sem que lhe fosse facultado emitir parecer deliberativo ou apresentar emenda.345 Com a entrada em vigor do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, rgo que substituiu a CPCM, a Resoluo n 1/1996 caducou, por falta de objeto. Em 24 de julho de 2007, o Congresso Nacional adotou nova resoluo que instituiu a Representao Brasileira no Parlamento do MERCOSUL (RBPM), definiu a sua composio parlamentar, com integrantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e a sua competncia.346 Com a natureza de comisso mista permanente, este novo rgo manifesta-
Ibid., p. 94. Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, celebrado em Assuno, em 26 de maro de 1991. 344 Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul, celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994, art. 1, IV. 345 Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008. 346 Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007.
342 343
108
se no processo legislativo de qualquer proposio referente ao Mercado Comum, por meio de parecer. No caso dos acordos do bloco sujeitos a apreciao legislativa, a Representao encarregada de formular o respectivo projeto de decreto legislativo, em lugar da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara. A par desta competncia geral, a resoluo em apreo atribuiu Representao Brasileira a alada especfica de apreciar a chamada consulta parlamentar prevista no Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul.347 O instituto da consulta parlamentar foi includo no Protocolo Constitutivo com o intuito de conferir maior celeridade aos procedimentos legislativos nacionais de incorporao da normativa do Mercosul s respectivas ordens jurdicas dos pases-membros. Prev aquele acordo que o rgo decisrio do bloco poder consultar o Parlamento do Mercosul a respeito de projetos de normas que demandem aprovao legislativa em um ou vrios de seus integrantes, o que inclui os tratados que estejam sujeitos ao referendo congressional. Para beneficiar-se do procedimento abreviado descrito a seguir, o projeto deve ser submetido ao parlamento regional antes da adoo da norma ou da assinatura do acordo que a contenha. Determina o Protocolo Constitutivo que, uma vez recebida a consulta, o Parlamento do Mercosul emita parecer acerca da projetada norma no prazo de noventa dias. Caso o rgo decisrio venha a aprov-la nos termos do parecer apresentado pelo parlamento regional, a norma dever ser submetida apreciao legislativa interna pelos Executivos nacionais no prazo de quarenta e cinco dias. Por fim, o Protocolo dispe que os Legislativos dos pasesmembros devero estabelecer um rito preferencial para a apreciao das normas do Mercosul adotadas conforme o parecer do parlamento regional, que no dever exceder cento e oitenta dias. At o momento, apenas o Brasil fixou um procedimento especfico para a considerao da consulta parlamentar do Mercosul, por meio da Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007, que estabelece um andamento preferencial para a sua tramitao no Poder Legislativo ptrio.348 A resoluo em apreo outorga Representao Brasileira a competncia para apreciar, em carter preliminar, se a norma do Mercado Comum foi
347 348
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, artigo 4, item 12. Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007, art. 4.
109
adotada pelos rgos decisrios do bloco conforme o parecer do Parlamento do Mercosul. Pronunciando-se a Representao Brasileira pela conformidade, dispe a resoluo que a matria tramitar somente naquela comisso mista permanente e nos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Neste caso, a Representao se manifestar em parecer com relao constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria e ao mrito da norma. A decidir-se pela aprovao, tambm lhe compete elaborar o projeto de decreto legislativo, que devolver Mesa da Cmara dos Deputados. A subsequente apreciao pelos plenrios das duas Casas do Congresso Nacional segue os respectivos regimentos internos. Cabe notar que, segundo o secretrio da Representao Brasileira,349 o rito preferencial da consulta parlamentar ainda no foi testado, quer no Parlamento do Mercosul, quer no Poder Legislativo brasileiro. Caso a Representao Brasileira determine preliminarmente que o parecer do Parlamento do Mercosul no foi acatado pelo rgo decisrio quando da elaborao da norma, a matria tramitar sem a preferncia descrita acima, devendo aquela comisso mista permanente manifestar-se em primeiro lugar quanto ao mrito e preparar o respectivo projeto de decreto legislativo, se cabvel. Em seguida, a norma retorna Mesa da Cmara dos Deputados para posterior distribuio s comisses, conforme o regimento interno da Casa. A consulta parlamentar pode ser vista como uma maneira de incentivar o Executivo dos pases-membros do Mercado Comum do Sul a dar a conhecer aos legisladores os projetados acordos e normas do bloco antes de sua celebrao. A familiaridade com a matria, permitida pela apreciao prvia no Parlamento do Mercosul, habilitaria os congressistas a avali-la com mais conhecimento de causa e, portanto, maior celeridade quando da sua tramitao nos rgos legislativos nacionais.350 Por outro lado, os acordos do Mercado Comum que demandem apreciao legislativa no Brasil e que, por algum motivo, no sigam o trmite especial da consulta parlamentar tambm sero examinados preliminarmente
Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008. 350 Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008.
349
110
pela RBPM, mas como etapa adicional ao processo legislativo previsto nos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado. Isto pode ocorrer caso o rgo decisrio do bloco no consulte o Parlamento do Mercosul, ou formule a consulta mas no acate o parecer resultante, ou a Representao Brasileira entenda, ao examinar a matria j no Congresso Nacional, que o parecer no foi respeitado. Nessas hipteses, possvel que a norma do bloco venha a enfrentar, na verdade, uma tramitao mais longa no Legislativo, que somar a RBPM ao percurso do texto convencional nas comisses da Cmara, no respectivo plenrio, na Comisso de Relaes Exteriores do Senado e no pleno daquela Casa. Cabe observar como se dar a atuao da Representao Brasileira, para avaliar se a sua interveno, nos casos em que o rito prioritrio da consulta parlamentar no seja aplicvel, ser entendida como uma instncia adicional ao limite de trs comisses de mrito previsto no Regimento Interno da Cmara351 ou se estar subordinada quela restrio numrica. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas Ao regular o processo legislativo no mbito do Congresso Nacional, prev a Constituio Federal:
s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa.352
Este dispositivo confere poder deliberante s comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, nos termos dos respectivos regimentos internos, para discutir e votar projetos, em carter final, sem necessidade de apreciao posterior pelo plenrio. O comando constitucional dirigido s comisses temticas especializadas, de carter permanente, com funo legislativa ou de controle.353 Este modelo de comisses parlamentares deliberantes, no
351 352
I.
Cf. 3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados, neste trabalho. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 58, 2, CASSEB, op. cit., p. 253 e 319.
353
111
qual a competncia para a deciso final sobre a aprovao ou rejeio de um projeto transferida do plenrio para a comisso, foi recebido da Constituio da Itlia.354 Cabe notar que a redao daquela norma constitucional brasileira prev a transferncia do poder deliberante no que respeita ao projeto de lei, nada dizendo a respeito dos demais diplomas constantes do elenco previsto pela Constituio para o processo legislativo.355 Outros dispositivos, contudo, contm proibies implcitas e explcitas ao procedimento em apreo, como o caso do art. 60, 2, que exige quorum qualificado dos membros da Casa para a apreciao de emenda constitucional, ou do art. 66, 4, que atribui expressamente aos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal a competncia para votar medidas provisrias. O novo 3 do art. 5 da Constituio, que prev o procedimento para elevar tratados sobre direitos humanos ao nvel de emenda constitucional, tambm merece ateno. A exemplo do art. 60, 2, o comando ali contido demanda o voto de trs quintos dos membros de cada Casa, o que inviabiliza um eventual exame deliberante por comisso apenas.356 Os Regimentos Internos de ambas as Casas legislativas regulamentam a matria e introduzem restries adicionais.357 O da Cmara dos Deputados estabelece como reserva de plenrio os projetos de lei complementar, de cdigo, de iniciativa popular, de comisso, os relativos s matrias que no podem ser objeto de lei delegada,358 os oriundos do Senado ou por ele emendados, os que tenham sido aprovados pelo plenrio de qualquer das Casas, os que receberam pareceres divergentes e os que tramitam em regime de urgncia.359 No Senado, a atribuio de
354 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 6 ed. So Paulo, Saraiva, 2007, pp. 137-140. 355 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 59. 356 A respeito do processo legislativo de aprovao de acordos sobre direitos humanos, cf. 3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos, neste trabalho. 357 A terminologia empregada pelas Casas pode ser confusa. Na Cmara, a deciso deliberante final recebe o nome de deliberao conclusiva nas comisses temticas de mrito e de poder terminativo na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, quanto constitucionalidade e juridicidade da matria, e na Comisso de Finanas e Tributao, quanto sua adequao financeira e oramentria. J no Senado o instituto designado em todos os casos como deliberao terminativa. 358 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 68, 1. 359 RICD, cit., art.24, II.
112
poder deliberante s comisses depende, em regra, de deciso do Presidente da Casa.360 Tendo em vista que o instituto do decreto legislativo se reveste de especial importncia para este trabalho, por ser o ato que veicula a aprovao legislativa de acordos internacionais, cumpre examinar a sua compatibilidade com o poder deliberante das comisses parlamentares. Embora a Constituio Federal contenha, como se viu, norma que permite a outorga de poder deliberante s comisses do Congresso Nacional e de suas Casas para a produo legislativa final de projetos de lei, dispensada a competncia do plenrio, a Lei Maior no prev esta possibilidade de maneira explcita para outros tipos de proposta provenientes do processo legislativo. A esse respeito, Casseb traz colao parecer da Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, segundo o qual a expresso projeto de lei, empregada pelo dispositivo constitucional, deve ser entendida em sentido amplo, que alcana qualquer gnero de proposio legislativa, exceto os casos vedados pela prpria Constituio e pelos regimentos das Casas.361 O autor conclui, portanto, que a Lei Maior, em princpio, no vedou a extenso desse procedimento apreciao de outras modalidades de proposio, como o decreto legislativo.362 O Regimento Interno da Cmara dos Deputados atualmente probe o procedimento deliberante, por suas comisses, acerca de matrias que no possam ser delegadas ao Presidente da Repblica dentre as quais esto as de competncia exclusiva do Congresso Nacional ou que recebam o regime de tramitao urgente, dentre outras.363 Isto significa que a norma regimental daquela Casa impede a deliberao final, pelas comisses, de projeto de decreto legislativo, j que este tipo de proposio corre em regime de urgncia e dispe sobre alada exclusiva do parlamento. A situao diferente no Senado Federal, cujo Regimento Interno admite o poder deliberante das comisses para os projetos de decreto legislativo relativos a tratados, dentre outros, desde que autorizado pelo Presidente da Casa.364 Cabe notar, porm, que a apreciao de tratados em carter
RISF, cit., art. 91, 1. Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer Normativo n 9, de 1990, da Comisso de Constituio e Justia apud CASSEB, Processo legislativo, p. 332. 362 CASSEB, op. cit., p. 332. 363 RICD, cit., art.24, II, e e h. 364 RISF, cit., art. 91, 1, I.
360 361
113
terminativo na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado no tem sido a norma.365 3.2.4. O decreto legislativo Como se viu, o referendo parlamentar dos tratados internacionais formaliza-se por meio da promulgao, pelo Presidente do Senado Federal, de um decreto legislativo. Este diploma no faz vigorar o acordo, mas habilita o Presidente da Repblica a proceder ratificao e, uma vez que esteja em vigor no plano internacional e para o Pas, promulgao do tratado em si, mandando-o executar. Anteriormente Constituio Federal de 1946, a aprovao legislativa dos tratados manifestava-se por meio de lei, sujeita, como j se viu, at mesmo sano do Presidente da Repblica, conforme recorda Bevilaqua, escrevendo ao tempo da Carta de 1891.366 Durante o perodo em que vigorou a Constituio de 1946, a expresso decreto legislativo significava qualquer ato do Congresso Nacional adotado segundo o processo de tramitao dos projetos de lei: uma vez aprovado pelo parlamento, o projeto de lei tornava-se um decreto legislativo e assim era levado ao Chefe de Estado que, se o sancionasse, transformava-o em lei. Entretanto, quando a matria era da competncia exclusiva do Congresso, o ato final da tramitao era o prprio decreto legislativo, promulgado como tal.367 somente nesta segunda acepo que o instituto foi recebido pela Carta de 1988. A Constituio Federal em vigor relaciona o decreto legislativo entre as normas elaboradas pelo processo legislativo,368 mas em nenhum momento o texto constitucional o define de maneira explcita ou esclarece as hipteses de sua utilizao. Coube, portanto, aos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal369 dispor acerca do conceito e da finalidade do diploma
Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008. O secretrio no tem conhecimento de nenhum caso de deliberao terminativa de tratado internacional no mbito da comisso. 366 BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres, op. cit., p. 352. 367 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 197. 368 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art.59, VI. 369 RICD, cit., art. 109, II. RISF, cit., art. 213, II.
365
114
legislativo em apreo. Estes, consoante o entendimento da doutrina, definemno como o ato normativo pelo qual o Congresso Nacional dispe a respeito das matrias da sua competncia exclusiva, relacionadas no art. 49 da Lei Maior. A sano do Presidente da Repblica no exigida para a promulgao das proposies relativas alada exclusiva do parlamento e, portanto, dispensada para os decretos legislativos. O projeto correspondente discutido e votado em cada Casa legislativa e, se aprovado, sancionado pelo Presidente do Congresso Nacional. Assim, tendo em vista que entre os atos da competncia exclusiva do Congresso Nacional se inclui o de resolver definitivamente sobre tratados (...), aquele Poder manifesta a sua concordncia com os acordos internacionais que lhe so submetidos mediante a promulgao de um decreto legislativo. 3.3. Medidas legislativas em tramitao Os projetos em tramitao no Legislativo que versam sobre o papel daquele Poder no processo de celebrao de tratados internacionais podem ser divididos em trs grandes grupos: a) projetos que procuram acelerar o processo legislativo de aprovao de tratados; b) projetos que visam a ampliar a participao do Congresso Nacional no processo de celebrao de tratados; c) projetos que buscam regulamentar a aprovao dos acordos de direitos humanos conforme o procedimento previsto no 3 do art. 5 da Constituio Federal. Tendo em vista o escopo deste trabalho, no possvel apresent-los todos.370 O exame, portanto, concentrar-se- em iniciativas que pretendam tornar mais clere o trmite de acordos no Congresso Nacional, cuja ntegra consta do Anexo IV a este trabalho.
A respeito dos projetos tendentes a ampliar a participao do Congresso Nacional no processo de celebrao de tratados, cf. SOARES, Clemente de Lima Baena. O Processo legislativo e a aprovao de acordos internacionais assinados pelo Brasil. Monografia do 48 Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, 2005.
370
115
3.3.1. Medidas para apressar a aprovao legislativa de tratados Dentre as solues propostas para a mais expedita tramitao de tratados no Legislativo, uma das que parecem mais eficazes o Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados (PRC) n 47, de 2 de maio de 2007, apresentado pelo Deputado Vieira da Cunha. Tal como originalmente formulada, a proposio em apreo atribui s comisses permanentes o poder deliberante conclusivo, na terminologia da Casa para apreciar, em carter final, dispensada a competncia do plenrio, tratados e demais instrumentos de poltica internacional. O poder deliberante das comisses371 expressamente previsto no art. 58, 2, I, da Constituio Federal, que permite aos regimentos internos do Congresso Nacional e de suas Casas conceder aos seus rgos fracionrios a alada para decidir de modo definitivo sobre projetos de lei. O PRC 47 foi distribudo Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), para exame da constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e mrito, e Mesa Diretora, por se tratar de alterao do Regimento Interno da Casa.372 O parecer do Deputado Leonardo Picciani, da CCJC, recorda o Parecer Normativo n 9/1990, daquele rgo fracionrio, que interpreta extensivamente o termo lei, constante do art. 58 da Constituio Federal, para abranger tambm outras espcies normativas que lhe sejam equiparveis, como o decreto legislativo e a resoluo. Conclui, portanto, que a noo de conceder poder deliberante s comisses para decidir de modo conclusivo sobre projeto de decreto legislativo que aprove tratado internacional constitucionalmente admissvel.373 Ao examinar a juridicidade e tcnica legislativa do projeto, o relator optou por oferecer substitutivo com redao mais consentnea com o Regimento Interno, fazendo referncia, no diretamente a tratados, mas aos respectivos decretos legislativos. Tambm do ponto de vista regimental, o relator prope revogar o dispositivo que concede urgncia tramitao de acordos internacionais, tendo em vista que o Regimento veda a aplicao do poder
Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho. RICD, cit., art. 216, 2. 373 Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 1 da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, apresentado em 13 de maro de 2008 e aprovado em 13 de maio de 2008, ao PRC 47/ 2007, sendo relator o Deputado Leonardo Picciani.
371 372
116
deliberante das comisses a matria urgente. No mrito, o relatou pronunciouse de maneira francamente favorvel proposio. A CCJC aprovou, em 13 de maio de 2008, o parecer do Deputado Leonardo Picciani, com o substitutivo. A matria seguiu ento para a Mesa Diretora, onde foi designado como relator o Deputado Narcio Rodrigues, sendo este o ltimo ato substantivo de tramitao at o encerramento da sesso legislativa de 2008. No h dvida de que, se aprovado, o PRC 47 seria uma soluo vivel para acelerar a aprovao legislativa de tratados. Como se viu, o grande ponto de estrangulamento na tramitao de acordos no Congresso Nacional, identificado pela Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, a sua entrada na pauta da Cmara dos Deputados, aps haverem recebido o parecer das comisses s quais foram distribudos.374 Os dados coligidos na tabela 4 do Anexo I a este trabalho, referentes aos compromissos celebrados em 2005 que vieram a ser posteriormente referendados pelo parlamento, demonstram que o pleno daquela Casa levou em mdia 154 dias para vot-los. A eventual desnecessidade de exame em plenrio eliminaria, portanto, uma etapa demorada da apreciao legislativa de acordos internacionais, tendo em vista o nmero de proposies que disputam o privilgio de constar da pauta. Suprimida esta exigncia, o projeto de decreto legislativo, aprovado conclusivamente pelos rgos fracionrios da Cmara, seguiria diretamente para o Senado, onde o processo mais simples e j conta com a possibilidade regimental de anlise terminativa pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, a critrio do Presidente da Casa. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 34, de 16 de maio de 2003, de autoria do Senador Efraim Morais, tambm se constitui em iniciativa meritria, no que tange celeridade da aprovao legislativa dos acordos internacionais. A proposio focaliza o art. 49 da Constituio Federal, que dispe a respeito da competncia exclusiva do Congresso Nacional, e procura alterar o seu inciso I e acrescentar-lhe trs pargrafos. O inciso I seria reformado para incluir, de maneira expressa, as hipteses nas quais o
Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, e com o Conselheiro Joo Alfredo dos Anjos Junior, assessor daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de 2008.
374
117
Presidente da Repblica poderia celebrar compromissos convencionais sem necessidade de ouvir o parlamento os chamados acordos executivos ou em forma simplificada, que a PEC define como os que visem executar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem a prorrogao de tratados e os que tenham natureza administrativa. A proposta no define especificamente o que seriam os acordos de natureza administrativa, que talvez possam vir a ser entendidos como os que o Executivo celebra com base na sua competncia administrativa.375 Outra grande inovao da proposta tornar explcita a possibilidade de dispensa de referendo congressual por meio de lei prvia uma espcie de mandato negociador que seria concedido ao Presidente da Repblica para vincular o Pas em definitivo, sem ouvir o parlamento, a acordos que versem sobre temas previstos naquele diploma legislativo. O impacto desta frmula, se aprovada a PEC, pode vir a ser considervel, em especial quanto quelas espcies de tratado cuja redao , em grande medida, padronizada, como os acordos areos ou de cooperao tcnica. Por outro lado, o projeto estabelece que o Congresso Nacional deva ser informado de todos os tratados ainda durante o processo de negociao. O parlamento tambm receberia a prerrogativa de avocar para si qualquer acordo em forma simplificada j celebrado que desejasse examinar, sujeitandoo apreciao legislativa. Em 12 de abril de 2007, o projeto em exame recebeu parecer favorvel do relator na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal, Senador Eduardo Suplicy, embora com trs emendas de autoria daquele parlamentar. Em 5 de dezembro de 2008, porm, a PEC foi apensada a outras de teor similar, que doravante tramitaro em conjunto, mediante requerimento do Senador Marco Maciel acatado pela Mesa do Senado Federal. Outra proposio que, se aprovada pelo Congresso Nacional, conferiria maior segurana jurdica ao processo de aprovao interna de tratados pelo Brasil e, portanto, contribuiria para facilitar a sua tramitao, o substitutivo do Senador Arthur Virglio ao Projeto de Lei (PLS) Complementar n 98, de 20 de abril de 2006, de autoria do Senador Antero Paes de Barros.
Cf. o Captulo V e, em particular, o item 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho.
375
118
O substitutivo equivale a uma verdadeira lei de atos internacionais, ao estipular regras para cada fase do processo de celebrao de tratados. Cumpre notar que as normas propostas no texto acolhem o que parece ser a melhor doutrina a respeito das condies e da processualstica para a concluso de acordos, bem como de sua incorporao ao ordenamento jurdico ptrio. O projeto decide, em favor do tratado, a longa discusso a respeito da hierarquia entre este e a lei interna. Tambm delimita, de maneira precisa, o instituto dos acordos executivos, que admite expressamente quando sejam ajustes complementares a acordo-quadro, visem a prorrogar a vigncia de tratado preexistente, tratem de diplomacia ordinria e possam ser facilmente desconstitudos, limitem-se ao intercmbio acadmico entre unidades de ensino pblico, sejam acordos de sede para realizao de evento internacional no Brasil, caracterizem-se como um pacto de contrahendo ou um modus vivendi, ou destinem-se ajuda humanitria de emergncia. Da mesma maneira que a proposio do Senador Efraim Morais, esta prev a possibilidade de o Congresso Nacional avocar um acordo em forma simplificada cuja apreciao legislativa considere necessria. Em 19 de julho de 2006, o PLS recebeu parecer favorvel, com substitutivo, do relator na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE), Senador Arthur Virglio, e, devido ao fim da legislatura, foi novamente distribudo, desta feita ao Senador Cristovam Buarque, quem, at o encerramento da sesso legislativa de 2008, no havia apresentado parecer sobre a matria. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 321, de 7 de outubro de 2004, apresentada pelo Deputado Devanir Ribeiro, sugere reformar o sistema de direitos humanos institudo pela Carta de 1988, em particular no que se refere incorporao, ao ordenamento jurdico brasileiro, das normas contidas em tratados sobre o assunto. O projeto prev que as regras definidoras de direitos humanos teriam aplicao imediata no direito ptrio, qualquer que seja a sua fonte formal. Assim, os acordos sobre o tema aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo Presidente da Repblica seriam aplicveis pela autoridade pblica independentemente de promulgao e publicao pelo Chefe de Estado. Ademais, as normas contidas em tais acordos gozariam de status constitucional e no poderiam ser revogadas nem mesmo por emenda constitucional , enquanto que os tratados que as contm seriam insuscetveis de denncia. A PEC procura
119
consagrar interpretao sustentada por parte da doutrina para o atual 2 do art. 5 da Constituio Federal.376 Embora polmica, pois altera, em nvel constitucional, o processo legislativo e foge tradicional interpretao quanto necessidade de incorporao de tratados ordem jurdica nacional pela via do decreto ou da publicao, a proposta procura acelerar o trmite de acordos em geral, ao fixar prazos de trinta dias para que o Executivo os submeta ao Congresso Nacional, de sessenta dias para que o parlamento os aprecie e de quinze dias, aps a aprovao legislativa, para que o Presidente da Repblica os ratifique. Em 20 de maio de 2008, a PEC em apreo recebeu parecer do Deputado Eduardo Valverde, da CCJC,377 pela inadmissibilidade. O relator afirma, com base em slida doutrina, que falta ao Congresso Nacional a competncia para modificar os requisitos formais e materiais de emenda Constituio, o que inviabiliza o trecho do projeto que probe a revogao das normas contidas em acordos de direitos humanos, as quais, conforme a sistemtica proposta, receberiam status constitucional. O parecer tambm se insurge contra a noo de que os tratados mesmo os de direitos humanos no se subordinem Constituio. parte as ponderaes do relator, at mesmo a previso de prazos para acelerar o trmite de tratados parece inconveniente, pois obrigaria o Presidente da Repblica a examinar, em apenas trinta dias, os acordos celebrados e a remet-los ao Congresso, mesmo que do exame nascesse a convico de sua inconvenincia para os interesses do Pas. O Chefe de Estado encontrar-se-ia na mesma situao aps o referendo legislativo, quando se veria compelido a ratificar o acordo, ainda que discordasse de seus termos. Ademais, duvidoso se a fixao de tais prazos e obrigaes, quer para o Executivo, quer para o Legislativo, se coadunaria com o princpio do equilbrio e independncia dos Poderes.378 3.3.2. Outras medidas relativas a tratados Tramitam nas duas Casas legislativas outras propostas relacionadas com tratados internacionais e que podem ser reunidas em dois grandes grupos, a
MAZZUOLI, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, op. cit., p. 111. Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 2 CCJC sobre a PEC 321/2004, pelo Deputado Eduardo Valverde, apresentado em 20 de maio de 2008. Ao final do ano legislativo de 2008, o parecer estava pendente de votao pela comisso. 378 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 2 e art. 60, 4, III.
376 377
120
saber, o dos projetos que procuram ampliar a participao do Legislativo no processo de negociao de tratados, de um lado, e, de outro, os que dispem sobre a regulamentao do rito de tramitao dos tratados e convenes internacionais em matria de direitos humanos, previsto no novo 3 do art. 5 da Constituio Federal. So exemplos do primeiro grupo o Projeto de Lei do Senado n 189/ 2003, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, e as Propostas de Emenda Constituio n 18/2003 e n 20/2003, apresentadas pelo Senador Aloizio Mercadante. So exemplos do segundo grupo os projetos de Resoluo n 204/2005, de autoria do Deputado Fernando Coruja, n 271/2005, apresentado pelo Deputado Alberto Fraga, e n 131/2008, de autoria do Deputado Ronaldo Caiado. Dentre os primeiros, o projeto cuja tramitao est mais avanada o do Senador Suplicy, que venceu a etapa do Senado e foi remetido Cmara dos Deputados para reviso, nos termos do art. 65 da Constituio Federal, onde j recebeu pareceres de todas as comisses s quais fora distribudo, exceto da CCJC, sendo esta a situao no encerramento da sesso legislativa de 2008. No se insere em nenhum destes grupos o Projeto de Lei de n 4.322/ 2001, apresentado pelo Deputado Alberto Fraga, o qual regulamentaria as clusulas de reserva a tratados internacionais. Esta proposio recentemente recebeu parecer contrrio do relator na CCJC, por inconstitucionalidade formal, tendo em vista referir-se a competncia exclusiva do Congresso Nacional, que no pode ser disposta por lei. *** O presente captulo passou em revista a competncia do Legislativo para referendar os tratados que estejam sujeitos apreciao daquele Poder. Viuse que tramita na Cmara dos Deputados uma proposta de resoluo que autoriza as comisses daquela Casa a aprovar, em carter conclusivo isto , sem necessidade de elevar a matria ao plenrio , os projetos de decreto legislativo sobre acordos internacionais, o que eliminaria uma etapa demorada do exame parlamentar. Tambm esto em estudo pelo Congresso Nacional propostas de emenda constitucional e de lei que, uma vez em vigor, tenderiam a apressar o processo de aprovao interna dos tratados concludos pelo Brasil, em especial mediante a formulao de regras mais explcitas a respeito dos acordos executivos, tambm chamados de acordos em forma simplificada, os quais prescindem do abono legislativo para vincular o Pas.
121
Em busca de solues que acelerem a aprovao interna de tratados, resta ainda avaliar os institutos dos acordos executivos, que dispensam toda a etapa de apreciao legislativa, e da aplicao provisria, a qual, embora no apresse os procedimentos internos em si, permite antecipar os efeitos substantivos do texto convencional. Ambos so objeto de estudo no Captulo V. Antes de examin-los, porm, este trabalho apresenta a experincia de outros pases na matria, no Captulo IV, de maneira a permitir uma comparao entre a prtica brasileira e estrangeira.
122
Captulo IV - Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira
Antes de examinar o acordo executivo e a aplicao provisria de tratados como opes para acelerar a entrada em vigor das obrigaes convencionais brasileiras, os quais sero vistos no Captulo V, o presente captulo procura analisar alguns estudos de caso sobre os institutos em apreo desde a perspectiva do direito comparado. Tambm avaliada a experincia estrangeira acerca da regulamentao da competncia da administrao pblica, em geral, e do Ministrio do Exterior, em particular, para celebrar acordos. O exame comparado pode ser til para melhor entender, e eventualmente aprimorar, a operao dos acordos executivos e da aplicao provisria no Brasil e talvez possa constituir-se em subsdios para um futuro esforo de normatizao mais explcita do papel coordenador do Itamaraty no que se refere a tratados. Para tanto, este captulo apresenta, em maior detalhe, a experincia de Estados Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos. A prtica norte-americana analisada devido ao grande desenvolvimento que obteve naquele pas a doutrina dos acordos executivos. As experincias francesa e espanhola constam deste trabalho como exemplos de pases que adotam a chamada lista positiva de tratados suas constituies contm dispositivos que exigem, de maneira expressa, o assentimento parlamentar para determinadas categorias de compromissos convencionais, estando o governo autorizado a celebrar acordos sem ouvir o Legislativo nos demais casos. J a Lei Maior
123
neerlandesa espcie do sistema oposto, conhecido como lista negativa, ao prever quais tratados celebrados pelo Executivo esto dispensados de apreciao legislativa. 4.1. A experincia norte-americana A Constituio dos Estados Unidos dispe que compete ao Presidente celebrar tratados, with the advice and consent of the Senate.379 A manifestao do Senado, por sua vez, d-se por dois teros dos senadores presentes. A rigidez da norma constitucional referente a tratados levou o Executivo, j nos tempos de George Washington, a adotar uma interpretao restritiva do termo ingls treaties, contido no texto constitucional, para entender que outros acordos internacionais poderiam ser celebrados sem a necessidade de ouvir o Senado.380 Assim, o tratado passou a ser visto como uma espcie de compromisso convencional, dentre outras, o que habilitou o governo a celebrar tambm os chamados executive agreements, que no esto expressamente previstos na Constituio e prescindem do abono senatorial. A prtica dos executive agreements foi considerada constitucional em mais de uma oportunidade pela Suprema Corte. Ademais, o Judicirio norteamericano interpretou o artigo VI, seo 2, da Constituio dos Estados Unidos, que dispe serem os tratados a lei suprema do pas, como aplicvel tambm modalidade executiva de compromisso convencional.381 Com isso, conforme aduz Rezek,382 tanto os tratados quanto os acordos executivos concludos pela Unio prevalecem sobre a ordem jurdica dos estados federados. Desde 1939, mais de 90 por cento dos acordos internacionais do pas foram celebrados no molde executivo.383
Estados Unidos da Amrica. Constituio dos Estados Unidos, de 17 de setembro de 1787, Artigo II, seo II. 380 REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 59. 381 Em Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920), a Suprema Corte decidiu que os tratados prevalecem sobre a competncia dos estados federados. Em United States v. Belmont, 301 U.S. 324 (1937), a Suprema Corte decidiu da mesma maneira com relao aos acordos executivos. 382 REZEK, Jos Francisco. Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 41 n 162, abr./jun. 2004, p. 124. 383 Estados Unidos da Amrica. Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate. Washington: U.S. Government Printing Office, 2001, p. 77.
379
124
ESTUDOS DE CASO: A EXPERINCIA ESTRANGEIRA
Embora no sejam submetidos ao crivo do Senado, os acordos executivos podem exigir autorizao prvia ou referendo posterior pelo Congresso, a depender do caso. Aust384 recorda que, do ponto de vista do direito internacional, tanto os tratados como os acordos executivos so considerados tratados. A assinatura de tratados requer a expedio de plenos poderes, usualmente preparados pelo Consultor Jurdico Assistente para Tratados do Departamento de Estado e firmados pelo Secretrio de Estado. Em alguns casos, o instrumento plenipotencirio pode ser assinado pelo Presidente. A prtica norte-americana no prev, em princpio, a expedio de plenos poderes para a celebrao de acordos internacionais que no sejam treaties.385 O direito norte-americano admite o instituto da aplicao provisria de acordos internacionais. Sua eficcia depende, em primeiro lugar, de autorizao expressa ou tcita do Congresso. Caso o Legislativo se oponha, explcita ou implicitamente, aplicao provisria decidida pelo Executivo, esta dever circunscrever-se, de modo exclusivo, aos poderes constitucionais de que o Presidente est investido.386 Embora o assunto ainda possa comportar debate, compete ao Presidente denunciar tratados, sem que lhe seja necessrio ouvir o Senado ou o Congresso.387 4.1.1. Regras de qualificao dos acordos executivos Aust afirma que os acordos executivos celebrados pelos Estados Unidos podem ser classificados da seguinte maneira:388 a) acordos autorizados por ato prvio do Congresso; b) os subsequentemente aprovados por ato do Congresso;
384 AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 158. 385 Estados Unidos da Amrica. U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, 11 FAM 733, p. 5. 386 CHARNEY, Jonathan. U.S. provisional application of the 1994 Deep Seabed Agreement. In: American journal of international law, v. 88, n 4, out. 1994, pp. 706-707. 387 HENKIN, Louis. Foreign affairs and the United States constitution. 2a ed. Nova York: Oxford University Press, 1996, p. 214. 388 AUST, op. cit., p. 158.
125
c) os celebrados pelo Presidente no exerccio do seu Poder Executivo, segundo Aust, a controversial and ill-defined area; e d) os autorizados por um tratado ou acordo executivo prvio. Rezek,389 por sua vez, classifica-os em trs categorias, a saber, os que se sustentam em diretivas ou autorizao prvia do Congresso, os que so executados apenas mediante autorizao ulterior do Legislativo e os que advm dos estritos poderes constitucionais do Executivo ou da estrita competncia governamental, como o caso dos que versam sobre armistcio, ocupao militar de territrio estrangeiro, jurisdio sobre crimes militares, tratamento de nacionais norte-americanos no exterior e outros. O autor salienta que esta terceira modalidade a mais discutvel e a menos numerosa. O Manual de Negcios Estrangeiros do Departamento de Estado (FAM)390 especifica os critrios segundo os quais um compromisso internacional deve ser classificado como tratado, sujeito apreciao do Senado, ou como international agreement other than treaties, que independe do assentimento senatorial. Cumpre notar que o manual prefere reservar a locuo acordo executivo para os compromissos concludos com base nos poderes constitucionais do Presidente. Segundo o FAM, os tratados propriamente ditos, celebrados pelo Presidente e aprovados pelo Senado, versam sobre qualquer tema genuinely of concern in foreign relations, desde que no colidam com a Constituio. J os international agreements other than treaties so definidos pelo FAM como aqueles cujo fulcro constitucional no o consentimento do Senado, mas sim um ou mais dentre os seguintes fundamentos: a) tratado anterior; b) legislao; ou c) os poderes constitucionais do Presidente. O Presidente pode ser autorizado, pelos termos de um tratado aprovado pelo Senado, a concluir um acordo internacional sem necessidade de
REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 124. U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, p. 3. O manual codifica a Circular do Departamento de Estado n 175, de 13 de dezembro de 1955.
389 390
126
apreciao posterior pelo Congresso. Tal autorizao pode ser expressa ou deduzida dos termos de um tratado anterior.391 Tambm lcito ao Chefe de Estado celebrar um acordo internacional com base na legislao existente ou em lei ainda a ser aprovada pelo Congresso. Os acordos concludos com base nos poderes reunidos do Presidente e do Congresso tm sido chamados de congressional-executive agreements ou statutory agreements. O Legislativo pode autorizar o Executivo a negociar e celebrar determinado compromisso ou a concluir um acordo j negociado. Em alguns casos, o Congresso deu seu assentimento a acordos j celebrados, ao adotar legislao implementadora ou aprovar o uso de recursos financeiros para cumprir com as obrigaes ali previstas. Muito se debateu e ainda se discute a respeito do fundamento constitucional dos acordos congressionais-executivos, mas os trs Poderes constitudos, como regra, no se afligiram com as suas eventuais dificuldades conceituais. O entendimento atual no sentido de que esta modalidade de compromisso convencional is a complete alternative to a treaty:392 lcito ao Presidente obter, por resoluo conjunta do Congresso, e no pela maioria de dois teros do Senado, a aprovao de um acordo. Este, por sua vez, visto como a lei suprema do pas, da mesma maneira que um tratado, e afasta, portanto, as disposies das ordens jurdicas estaduais que lhe sejam conflitantes. A terceira hiptese de agreements other than treaties, segundo o FAM, a dos acordos relativos a quaisquer temas abrangidos pelo escopo dos poderes constitucionais do Presidente, desde que o compromisso no colida com as leis aprovadas pelo Congresso no exerccio de suas prerrogativas constitucionais. Incluem-se entre os fundamentos desta categoria de acordo executivo os poderes presidenciais para: a) representar o pas nas relaes exteriores; b) receber embaixadores e reconhecer governos estrangeiros; c) exercer o comando supremo das foras armadas; e d) executar fielmente as leis. Henkin393 recorda que, embora tenha sustentado a constitucionalidade de diversos acordos executivos celebrados apenas com base nos poderes
Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate, cit., p. 5. HENKIN, op. cit., p. 217. 393 Ibid., p. 222.
391 392
127
do Presidente, a Suprema Corte nunca estabeleceu princpios ou diretrizes que indicassem os limites materiais da competncia presidencial para concluir esta modalidade de compromissos. Entretanto, o mesmo autor especula que o Chefe de Estado provavelmente no pode, por meio de sole executive agreements, contrair para os Estados Unidos a obrigao de declarar guerra ou de dispor de recursos financeiros.394 Os seguintes critrios so considerados pelo Departamento de Estado para decidir se um acordo deve receber a forma de tratado ou de acordo que no seja tratado:395 a) o grau de compromisso para o pas; b) se o acordo afetar as leis estaduais; c) se o acordo exige a aprovao de legislao para ser executrio; d) a prtica dos Estados Unidos; e) a preferncia do Congresso; f) o grau de formalidade pretendido; g) a durao pretendida e a necessidade de celeridade na concluso; e h) a prtica internacional. Em caso de dvida quanto qualificao do compromisso, o Departamento de Estado pode manter consultas com as lideranas e os comits do Congresso. 4.1.2. A tramitao de acordos na administrao norte-americana A legislao norte-americana dispe que nenhum acordo internacional pode ser concludo sem consulta prvia com o Secretrio de Estado:
Notwithstanding any other provision of law, an international agreement may not be signed or otherwise concluded on behalf of the United States without prior consultation with the Secretary of State. Such consultation may encompass a class of agreements rather than a particular agreement.396
Ibid., p. 229. U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, pp. 4-5. 396 Estados Unidos da Amrica. United States Code, 1U.S.C. 112b. O U.S. Code uma consolidao oficial das leis dos EUA.
394 395
128
O FAM397 prev, talvez com excesso de detalhes, o procedimento para a negociao e a celebrao de compromissos convencionais. Segundo o manual, o incio das negociaes de um acordo e a sua assinatura em nome dos Estados Unidos so atos distintos que dependem de autorizao especfica do Secretrio de Estado, ou de autoridade delegada. O pedido de permisso para negociar ou celebrar um compromisso convencional formulado por meio de um memorando de ao dirigido ao Secretrio de Estado, com a concordncia dos Consultores Jurdico e Legislativo daquele rgo, bem como das outras reparties do Departamento e demais agncias ou departamentos da administrao federal responsveis pelo assunto ou interessadas no tema versado no acordo. O memorando deve indicar se o pretendido compromisso implicar a significant regulatory action e acarretar gastos no previstos no oramento e, se for este o caso, que tratativas esto sendo empreendidas junto ao Escritrio de Gesto e Oramento398 a esse respeito. Ademais das reparties e agncias interessadas no tema do acordo, as minutas do texto convencional so examinadas pelo Consultor Jurdico Assistente para Tratados do Departamento de Estado. As verses em idioma estrangeiro so objeto de procedimento especfico, que inclui a certificao do texto por um language officer do Departamento. O Case-Zablocki Act, de 22 de agosto de 1972,399 dispe que o Secretrio de Estado deve enviar ao Congresso o texto de todos os acordos internacionais que no sejam tratados, at sessenta dias aps a sua entrada em vigor para os Estados Unidos. A mesma lei determina que o texto dos compromissos concludos pelos demais departamentos e agncias governamentais, em nome do pas, devem ser remetidos ao Departamento de Estado at vinte dias aps a assinatura. 4.1.3. O conselho e assentimento do Senado Tudo indica que os constituintes norte-americanos pretenderam que o Senado atuasse como um conselho do Presidente no processo de celebrao dos tratados, de maneira a recomendar-lhe o momento de iniciar as
U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, p. 6 e s. O Office of Management and Budget um rgo da Casa Branca responsvel por auxiliar o Presidente a preparar o oramento federal e a execut-lo. 399 United States Code, cit., 1U.S.C. 112b.
397 398
129
negociaes, que negociadores escolher, que posies defender e que termos aceitar. Ao que parece, tanto o Senado quanto o Presidente logo concluram que este arranjo constitucional no era eficaz, de modo que aquela Casa legislativa passou dar o seu consent ao final do processo, em vez de oferecer advice durante as negociaes.400 Atualmente o papel do Senado apreciar os tratados que lhe so submetidos aps a sua concluso e opinar se os Estados Unidos devem ratific-los. Aquela Casa legislativa pode aprovar um tratado tal como apresentado pelo Executivo, aprov-lo com condies ou limites, rejeit-lo ou negar-lhe aprovao. comum que o consentimento do Senado seja outorgado condicionalmente. O Presidente costuma acatar as condies impostas pela Casa, mas h casos em que estas so inaceitveis para o Executivo ou para a outra parte contratante, o que impede a entrada em vigor do tratado. O Senado j foi chamado de cemitrio dos tratados, devido rigidez da norma constitucional e, segundo alguns, o seu uso poltico-partidrio pela oposio. O caso mais citado de rejeio o Tratado de Versalhes, que foi a voto em 19 de maro de 1920 e, embora contasse com o apoio da maioria simples da Casa, no logrou receber os dois teros necessrios sua aprovao. Desde ento, o Senado rejeitou definitivamente apenas outros trs tratados,401 possivelmente devido a um maior esforo de coordenao e de consultas informais entre o Executivo e a Casa. Entretanto, bem mais comum que o Senado manifeste a sua contrariedade por meio da inao, at que o Presidente decida retirar o tratado. O compromisso encaminhado ao Senado por meio de mensagem presidencial que inclui o texto convencional, uma solicitao escrita do conselho e assentimento da Casa e uma correspondncia pela qual o Secretrio de Estado submete o tratado ao Presidente e o descreve e analisa. No Senado, o lder da maioria requer que a Casa considere o texto convencional como lido e o encaminhe ao Comit de Relaes Exteriores. Este ltimo examina o acordo geralmente, within a year or two , realiza uma audincia a seu respeito e prepara um relatrio escrito ao plenrio.402
HENKIN, op. cit., p. 177. Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate, cit., p. 3. 402 Ibid., p. 7.
400 401
130
Caso recomende o assentimento do Senado, o comit tambm apresenta o projeto de resoluo que aprova o tratado. Em plenrio, o compromisso lido pela segunda vez e votam-se as eventuais emendas ao texto convencional, que so aprovadas por maioria simples. Em seguida, tambm por maioria simples, apreciada a resoluo, que pode conter condies, declaraes interpretativas ou reservas, ademais das emendas ao tratado j adotadas. A votao final da resoluo realizada pela maioria constitucional de dois teros dos Senadores presentes. Caso no seja aprovado em plenrio, o tratado retorna ao comit, que pode ento propor Casa que o compromisso seja devolvido ao Presidente, o que decidido mediante simples resoluo. Tambm lcito ao Executivo solicitar a retirada do tratado. Aprovado o compromisso, compete ao Presidente, a seu critrio, ratificlo.403 Segue-se ratificao uma proclamao presidencial que anuncia a entrada em vigor do tratado. A proclamao uma notificao legal para fins de direito interno e d publicidade ao texto convencional. 4.2. A experincia francesa O direito francs traa uma distino entre os acordos internacionais em forma solene, que o art. 52 da Constituio da Frana chama de tratados, e os acordos em forma simplificada. Os primeiros so celebrados em nome do Chefe de Estado, enquanto que os ltimos so concludos pelo governo.404 A diferena entre os tratados e os acordos em forma simplificada no , portanto, a necessidade de apreciao parlamentar, como o caso em certos pases, mas sim o nvel da autoridade que celebra o ato. Em princpio, a entrada em vigor de ambos os tipos de compromisso convencional est sujeita aos mesmos procedimentos constitucionais e seus efeitos jurdicos so idnticos tanto do ponto de vista do direito internacional como do ngulo do direito interno.405
HENKIN, op. cit., p. 184. Cumpre recordar que o pas adota o sistema semipresidencialista de governo, com um presidente como Chefe de Estado e um primeiro-ministro responsvel perante o Poder Legislativo. 405 Frana. Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1997, relative llaboration et la conclusion des accords internationaux, publicada no Journal Oficiel de la Republique Franaise n 125, de 31 de maio de 1997, p. 8415.
403 404
131
A escolha da forma solene d-se com base em precedentes, nas exigncias do direito interno da outra parte ou no interesse poltico de conferir maior solenidade ao ato. Ademais, o art. 53 da Constituio francesa exige a forma solene em certos casos, ali especificados. O mesmo dispositivo constitucional exige que os acordos internacionais que versem sobre determinados temas sejam submetidos apreciao parlamentar antes de sua ratificao ou aprovao, a saber, os tratados de paz, os tratados de comrcio, os tratados ou acordos relativos organizao internacional, os que vincularem as finanas do Estado, os que modifiquem disposies de natureza legislativa, os relativos ao estado das pessoas e os que prevejam a cesso, troca ou acesso de territrio.406 Ademais da distino entre tratados e acordos em forma simplificada, o direito francs reconhece que a prtica internacional admite a existncia de arranjos administrativos concludos pelos Ministros de Estado com seus homlogos estrangeiros. Considerados une catgorie inconnue du droit international que, embora vinculante para o Estado, no oferece segurana quanto sua execuo pela outra parte, o Primeiro-Ministro recomenda o recurso a estes instrumentos somente em circunstncias particulares, para completar ou precisar um acordo j existente ou para permitir uma cooperao administrativa de alcance limitado. Aos Ministros lcito vincular-se apenas nos limites estreitos de suas atribuies. Esta modalidade de ato internacional no pode ser empregada se exigir o concurso de vrios Ministrios.407 Exceto pelo Presidente da Repblica, pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro dos Negcios Estrangeiros, os signatrios dos acordos internacionais da Frana necessitam de plenos poderes. Os instrumentos de plenos poderes dos acordos em forma solene so expedidos pelo Chefe de Estado, enquanto que ao titular da Pasta do exterior incumbe emitir as cartas com poderes para a assinatura dos acordos em forma simplificada. Os arranjos administrativos podem ser assinados sem plenos poderes. Da mesma maneira, os instrumentos de ratificao de tratados so expedidos pelo Presidente da Repblica. Se for o caso, as cartas de aprovao de acordos em forma simplificada so emitidas pelo Ministro dos Negcios Estrangeiros.
406 407
Frana. Constituio de 4 de outubro de 1958, art. 53. Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1997, cit.
132
Os tratados em forma solene e os acordos em forma simplificada podem entrar em vigor na data da assinatura, desde que no recaiam nas hipteses do art. 53 da Constituio. Caso, ao revs, necessitem de autorizao parlamentar para vincular a Frana, a sua vigncia d-se com a entrega outra parte de um instrumento de ratificao ou aprovao, ou ainda, com uma notificao da concluso dos procedimentos internos, conforme o caso. A aplicao provisria de um compromisso convencional admitida, mas apenas em casos excepcionais. Sua prtica vedada caso o acordo possa afetar os direitos e obrigaes de particulares ou quando sua entrada em vigor exigir uma autorizao do parlamento conforme o art. 53 da Constituio. A formulao de reservas a acordos internacionais da competncia privativa do Executivo. Na altura de 1995, a Frana celebrava em mdia quatrocentos tratados e acordos internacionais por ano.408 4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da Assembleia A Circular do Primeiro-Ministro de 30 de maio de 1997 menciona alguns critrios para definir se determinado acordo internacional deve, por fora do art. 53 da Constituio, ser submetido apreciao parlamentar antes de sua ratificao ou aprovao e consequente entrada em vigor para a Frana. A circular ressalta que, exceo dos tratados de paz e de comrcio, dos acordos referentes ao estado das pessoas e dos que resultem em cesso, troca ou acesso de territrio, no possvel definir a priori quais compromissos convencionais exigem aprovao parlamentar.409 O expediente do Chefe de Governo francs indica, porm, com base na jurisprudncia do Conselho Constitucional e do Conselho de Estado,410 algumas regras de qualificao:
BURDEAU, Georges, et al. Droit constitutionnel et institutions politiques. 24 ed. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1995, p. 651. 409 A esse respeito, cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos , neste trabalho. 410 O Conselho Constitucional, dentre outras tarefas, pronuncia-se sobre a constitucionalidade de leis e certos regulamentos antes de sua entrada em vigor. O Conselho de Estado, rgo mximo da jurisdio administrativa francesa, examina os projetos de lei e de regulamento antes de sua apreciao pelo Conselho de Ministros e pode ser consultado pelo governo sobre questes ou dificuldades de natureza jurdica ou administrativa.
408
133
a) os acordos de sede costumam ser submetidos ao crivo do parlamento, pois geralmente incluem disposies sobre privilgios e imunidades; b) os acordos que contenham uma obrigao financeira effective, prcise, nouvelle et certaine vinculam as finanas do Estado quando sua inexecuo seria considerada pelas outras partes como uma violao dos compromissos internacionais da Frana; c) quando ao menos uma das disposies do acordo pertena reserva de lei, tal como determinada pelo art. 34 da Constituio, mesmo que a legislao em vigor j atenda a todas as obrigaes previstas no texto convencional sem que seja necessrio alter-la ou complement-la. Este ltimo critrio, que em outros pases pode eventualmente representar certo desafio autoridade qualificadora, definido com maior preciso pela Carta de 1958 devido ao estabelecimento de limites reserva legal, que o texto constitucional designa como domaine de la loi, e criao de uma reserva da administrao, que Burdeau chama de domaine rglementaire propre.411 Portanto, em princpio, o legislador parlamentar somente pode exercer sua competncia legislativa nas matrias relacionadas no art. 34 da Carta francesa, em geral atinentes aos direitos individuais e polticos, nacionalidade, direito penal, obrigaes civis e outras. Nos termos do art. 37 da Constituio, as matrias que no sejam do domaine de la loi pertencem reserva da administrao. A circular dispe que o Ministro dos Negcios Estrangeiros a autoridade qualificadora. Com isto, a diretoria de assuntos jurdicos do Ministrio do Exterior francs incumbida de examinar cada clusula do texto convencional e determinar, com base no seu contedo, se o acordo recai em um dos casos previstos no art. 53 da Constituio e requer, por conseguinte, a aprovao legislativa. Caso ocorra uma dificuldade na qualificao, o Ministrio dos Negcios Estrangeiros pode consultar o Secretrio-Geral do Governo.412 4.2.2. A tramitao de acordos na administrao francesa O Ministro dos Negcios Estrangeiros deve ser informado, pelos demais Ministros, da inteno de negociar um acordo internacional ou de modificBurdeau, op. cit., p. 627. A Secretaria-Geral do Governo um rgo administrativo vinculado ao Primeiro-Ministro e responsvel, dentre outros temas, pelo aconselhamento jurdico do gabinete.
411 412
134
lo, bem como dos projetos de arranjo administrativo. A justificativa para tanto, encontrada na Circular do Primeiro-Ministro de 30 de maio de 1997, o fato de que somente o Ministro do Exterior dispe do conhecimento preciso do conjunto das relaes internacionais da Frana que lhe permite avaliar se a negociao oportuna. O Primeiro-Ministro encarregado de arbitrar em caso de divergncia de opinies, no seio do gabinete, quanto abertura das negociaes. Os titulares das demais Pastas devem transmitir ao Ministro do Exterior o teor do acordo pretendido, o que permite s diretorias do Ministrio dos Negcios Estrangeiros definir a natureza do instrumento, esboar sua redao e assegurar-se de que suas disposies no conflitem com o direito internacional. De sua parte, o Ministro do Exterior deve consultar todos os colegas de gabinete que possam interessar-se pela negociao. O Secretrio-Geral do Governo deve ser mantido a par das dificuldades de ordem constitucional levantadas durante as negociaes do acordo e poder, se necessrio, consultar o Conselho de Estado a respeito da conformidade do projetado compromisso com a Constituio. O Ministro dos Negcios Estrangeiros a autoridade competente para tomar as medidas necessrias para expressar o consentimento definitivo da Frana a um acordo internacional. Caso o compromisso no necessite ser submetido ao Legislativo, aquela autoridade deve obter o consentimento dos ministros interessados antes de vincular o pas. Se a natureza do acordo demandar autorizao parlamentar, o Ministrio do Exterior responsvel por preparar o dossier do projeto de lei, com o concurso de outras Pastas interessadas, que posteriormente enviado ao Secretrio-Geral do Governo para apreciao pelo Conselho de Estado e pelo Conselho de Ministros, antes de sua apresentao ao parlamento. No caso de vigncia a partir da assinatura do acordo, a circular recomenda que o Ministro dos Negcios Estrangeiros se assegure de que os demais ministros envolvidos hajam manifestado o seu assentimento com os termos do compromisso por meio de lettres daccord. 4.2.3. A aprovao parlamentar Como se viu, o art. 53 da Constituio estabelece que em certos casos, ali especificados, os tratados e acordos celebrados pela Frana somente podero ser ratificados ou aprovados por meio de lei que autorize o Executivo a faz-lo.
135
As leis que autorizam a ratificao de acordos internacionais so adotadas segundo os mesmos procedimentos previstos para a legislao ordinria, embora com uma particularidade, a saber, o fato de que o direito de emenda conferido pela Constituio ao governo e aos parlamentares considerado sem objeto, j que o texto convencional no pode ser alterado pelo Legislativo francs. Segundo Burdeau, o parlamento defronta-se com as alternativas da aprovao ou da recusa do compromisso.413 4.3. A experincia espanhola A celebrao de tratados pela Espanha regulada pela Constituio de 1978, que dedica um captulo exclusivamente ao tema. De sua leitura, ressalta, desde logo, o fato de que os constituintes adotaram o sistema de lista positiva para determinar quais acordos internacionais podem ser celebrados pelo governo sem necessidade de apreciao legislativa. Assim, no dispensam o abono parlamentar prvio os tratados de carter poltico, os de natureza militar, os que afetem a integridade territorial do pas ou os direitos e deveres fundamentais, os que impliquem obrigaes financeiras para a Fazenda Pblica e os que pretendam modificar ou derrogar uma lei ou exijam medidas legislativas para sua execuo,414 ademais dos que outorguem a uma organizao ou instituio internacional o exerccio de competncias derivadas da Constituio.415 Esta ltima modalidade de acordos exige aprovao parlamentar por maioria absoluta.416 O texto constitucional dispe que a denncia dos acordos sujeitos a apreciao legislativa depende do consentimento das Cortes Gerais.417 facultado ao governo concluir as demais modalidades de tratado sem ouvir o parlamento,418 mas a Constituio prev que este ltimo dever ser informado imediatamente da celebrao de tais acordos.419
Burdeau, op. cit., p. 652. Espanha. Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, art. 94.1. 415 Ibid., art. 93. 416 Ibid., art. 81, sobre o processo de aprovao de leis orgnicas. 417 Ibid., art. 96.2. 418 SANS, Cristina Izquierdo. Intervencin parlamentaria en la celebracin de tratados internacionales en Espaa. In: Revista electrnica de estudios internacionales [internet]. Asociacin Espaola de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, n 4, 2002, acessada em 21 de outubro de 2008 <www.reei.org>, p. 1. 419 Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, cit., art. 94.2.
413 414
136
A iniciativa e a conduo das negociaes internacionais incumbem ao governo, mas compete ao Chefe de Estado, isto , ao Rei, manifestar o consentimento definitivo da Espanha em obrigar-se aos termos de um tratado.420 So dispensados de plenos poderes para celebrar tratados o Chefe de Estado, o Presidente do Governo e o Ministro dos Assuntos Exteriores, bem como o chefe de misso diplomtica e o representante junto a organismo internacional, para os acordos negociados com Estado ou organizao ante os quais estejam acreditados.421 A Constituio silente quanto possibilidade jurdica da aplicao provisria de tratados sujeitos apreciao parlamentar, mas o governo tem recorrido a este instituto com alguma frequncia. Brotns sugere alguns limites sua prtica, como uma eventual obrigao, para o governo, de submeter imediatamente o compromisso ao crivo das Cortes e uma possvel vedao para obrigaes que gerem efeitos irreversveis.422 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes A Constituio espanhola adotou o sistema de lista positiva inspirado em critrios materiais para qualificar os tratados sujeitos ao abono parlamentar.423 Nem o ttulo do acordo, nem a sua forma so relevantes para determinar se o compromisso depende do assentimento das Cortes Gerais. Como se viu, os acordos que pretendam conceder a organizao internacional o exerccio de competncias derivadas da Constituio devem ser aprovados por maioria absoluta do Congresso de Deputados, mediante lei orgnica. Brotns424 aponta, dentre outros, os seguintes limites materiais desses tratados: a) a transferncia do exerccio de competncias, e no de sua titularidade, o que parece excluir a possibilidade jurdica de processos de federao ou absoro do Estado espanhol;
Ibid., arts. 97 e 63.2, respectivamente. Espanha. Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, art. 5. 422 BROTNS, Antonio Remiro. Artculos 93 y 94: Tratados internacionales. In: Comentarios a la Constitucin Espaola/coordenador: scar Alzaga Villaamil. Tomo VII. Madri: Edersa, 2006, pp. 576-577. 423 BROTNS, op. cit., p. 516. 424 Ibid., pp. 531-533.
420 421
137
b) a Constituio menciona competncias, sem artigo definido, o que significa que a eventual transferncia no deve ocorrer em bloco; c) o texto refere-se a competncias derivadas, o que importa transferncia somente dentro dos limites que a Constituio fixa para o seu exerccio pelos rgos estatais; d) somente se deve entender que h transferncia de competncias se as decises do organismo internacional tiverem efeito direto e imediato sobre a ordem interna, sem necessidade de mediao dos rgos estatais. Com relao aos demais compromissos cujo consentimento definitivo no pode ser manifestado sem o assentimento do Legislativo, nos termos do art. 94.1 da Constituio, sobressai o carter vago da expresso tratados polticos, j que, a rigor, todos os acordos internacionais so polticos. Segundo Brotns,425 para melhor delimitar o que diz o dispositivo constitucional, devem ser entendidos como polticos os tratados que tengan una cierta importancia. O autor reconhece que esta modalidade de acordo de amplo espectro e d margem a una discrecionalidad acrecida en el acto de calificacin. Tambm os tratados de carter militar exigem o consentimento das Cortes. Brotns426 parece entender que o governo pode evitar a necessidade da apreciao legislativa caso se vincule nos limites de suas atribuies, como a de condutor da poltica exterior ou de execuo de obrigaes adquiridas com organizaes internacionais, tais como a ONU ou a OTAN. O Conselho de Estado427 considera como includos na categoria de tratados que afetem a integridade territorial da Espanha os que importem em acrscimo ou variao de territrio ou afetem a soberania sobre o mar. Brotns,428 porm, salienta que os acordos de limites terrestres ou martimos afetam o territrio, mas no sua integridade, pois procuram defini-la em relao aos vizinhos. Quanto aos tratados que afecten (...) a los derechos y deberes fundamentales previstos na Constituio, aquele jurista429 afirma que o verbo
Ibid., p. 536. Ibid., p. 542. 427 O Conselho de Estado um rgo consultivo do governo espanhol. 428 BROTNS, op. cit., p. 544. 429 Ibid., p. 551.
425 426
138
afectar no deve ser entendido como daar, perjudicar, restringir ou condicionar, o que seria inconstitucional e exigiria, para sua celebrao, uma reviso da Carta, mediante procedimento rgido.430 Os tratados sujeitos ao dispositivo constitucional seriam, portanto, os que completem ou desenvolvam os direitos individuais. O item seguinte da lista positiva prevista na Constituio o dos acordos que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica. A obrigatoriedade da apreciao parlamentar desta categoria de tratados advm do princpio da legalidade fiscal e encontrada com frequncia no direito comparado. A esse respeito, cabe citar Brotns:
Hoy las circunstancias han cambiado y las manifestaciones de la cooperacin entre los Estados han multiplicado los tratados que suponen alguna carga financiera, hasta llegar a presumirse que no hay tratado sin gasto (...). Si todo tratado que comporte un gasto, por pequeo que sea, requiere para su conclusin la autorizacin de las Cortes, hasta los ms modestos acuerdos de asistencia tcnica, habran de someterse a las Cmaras, entorpeciendo y retrasando innecesariamente la accin exterior encomendada al Ejecutivo.431
Assim, para evitar demoras desnecessrias na execuo de tratados, o Conselho de Estado decidiu que os acordos que impliquem gastos pblicos ordinrios, nos limites das rubricas oramentrias do exerccio corrente atribudas ao rgo pblico encarregado da execuo das obrigaes convencionais, dispensam a apreciao das Cortes. Caso o compromisso torne necessrio abrir um crdito extraordinrio ou suplementar, porm, o abono legislativo imprescindvel. Posteriormente, para evitar que o Executivo possa inflar a proposta oramentria anual de modo a contornar esta exigncia de aprovao parlamentar, o Conselho de Estado sofisticou o seu entendimento, afirmando que os gastos pblicos previstos no tratado exigem autorizao das Cortes se se desdobrarem alm do exerccio corrente, pois neste caso afetariam o oramento do ano seguinte, que matria reservada lei.
430 431
Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, cit., art. 95. BROTNS, op. cit., pp. 552-553.
139
A exigncia constitucional de que os [t]ratados o convenios que supongan modificaciones o derogacin de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin tem por objetivo resguardar a competncia legislativa exclusiva do parlamento espanhol. Brotns aponta, a esse respeito, a dificuldade de qualificar um acordo com base neste critrio, tendo em vista que a Constituio no prev uma lista fechada de temas sujeitos reserva legal.432 O governo a autoridade qualificadora de tratados no sistema espanhol, o que equivale a dizer que incumbe quele rgo determinar se o acordo se inclui em um dos casos previstos no art. 94 da Constituio e deve ou no ser submetido apreciao das Cortes Gerais. Segundo Sans,433 a alternativa, que seria encarregar o parlamento da qualificao, incongruente com um sistema de listas, pois si todos los tratados han de ser sometidos a conocimiento de las Cmaras para su calificacin para qu servir realmente la lista? De qualquer modo, a competncia do governo para qualificar os compromissos convencionais expressamente prevista na Lei do Governo, de 1997, que dispe ser da alada do Conselho de Ministros enviar os tratados s Cortes Gerais nos termos do art. 94 do texto constitucional.434 A doutrina entende que nada impede o Legislativo de requalificar um acordo enviado pelo governo por fora de uma das hipteses previstas no art. 94, de modo a consider-lo como incidente no art. 93.435 Este ltimo dispositivo dispe que os compromissos convencionais que atribuam a uma organizao internacional o exerccio de competncias derivadas da Constituio devem ser aprovados por meio de lei orgnica, que requer maioria absoluta do Congresso de Deputados. O Legislativo espanhol tem adotado a prtica de requalificar os acordos concludos sem a sua participao que entenda carecerem de aprovao parlamentar, procedendo, em seguida, a uma convalidao de sua celebrao. A esse respeito, a doutrina discute se o poder requalificador das Cortes constitucional. 436
Ibid., p. 555. SANS, op. cit., p. 3. 434 Espanha. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997 (Lei do Governo), art. 5.1, e. 435 BROTNS, op. cit., p. 527. 436 Ibid., p. 528.
432 433
140
4.3.2. A tramitao de acordos na administrao espanhola O trmite de tratados na administrao espanhola obedece ao disposto no Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, e na Lei n 50, de 27 de novembro de 1997. Dispe o decreto que a ordenao da atividade administrativa referente a tratados internacionais compete ao Ministrio dos Assuntos Exteriores.437 Assim, a designao de agentes para la ejecucin de cualquier acto internacional relativo a un tratado feita por ato do Ministro do Exterior, por recomendao das Pastas interessadas.438 Incumbe ao Conselho de Ministros autorizar a negociao de um tratado, assentir na sua assinatura e acordar a sua aplicao provisria.439 Compete ao Ministrio dos Assuntos Exteriores a negociao de compromissos convencionais.440 Segundo a Lei n 50/1997 e o Decreto n 801/1972, a iniciativa do processo de aprovao parlamentar de acordos compete exclusivamente ao governo, o que feito por meio de proposta do Ministro dos Assuntos Exteriores, aprovada pelo Conselho de Ministros.441 Ademais, o governo livre para retirar das Cortes Gerais um tratado em tramitao.442 Os tratados dos quais a Espanha parte so publicados no Boletim Oficial do Estado (BOE). Em caso de aplicao provisria, o texto do acordo tambm deve ser publicado, bem como a data de sua posterior entrada em vigor ou trmino da vigncia provisria.443 4.3.3. A aprovao parlamentar A interveno das Cortes Gerais na celebrao dos tratados previstos nos arts. 93 e 94.1 da Constituio d-se por meio de um ato de autorizao prvio que vem a ser uma condio de validade para a prestao do assentimento do Estado em vincular-se convencionalmente.444 Da Lei Maior
Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., art. 1. Ibid., art. 3. 439 Ibid., arts. 9.2 e 13. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997, cit., art. 5.1, item d. 440 Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., art. 9.1. 441 Ibid., art. 18.1. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997, cit., art. 5.1, item e. 442 BROTNS, op. cit., p. 571. 443 Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., arts. 29 e 30. 444 BROTNS, op. cit., p. 558.
437 438
141
e dos Regulamentos Internos das Cortes resultam dois procedimentos de aprovao parlamentar distintos, a saber, o de apreciao de tratados que, nos termos do art. 93 da Constituio, transfiram competncias constitucionais a organismos internacionais e o de exame das demais modalidades de tratados, previstas no art. 94.1. No primeiro caso, o assentimento legislativo outorgado por meio de lei orgnica, por maioria absoluta dos membros do Congresso de Deputados. Na segunda hiptese, a aprovao parlamentar de tratados constitui um ato ad hoc, que no objeto de lei. Como se viu, a deciso quanto ao envio do tratado s Cortes ato discricionrio do Conselho de Ministros. Entretanto, uma vez que este decida submeter o acordo ao Legislativo, abre-se um prazo regimental de noventa dias para que o governo remeta o texto convencional ao Congresso dos Deputados. Nos termos do art. 74.2 da Constituio, o trmite parlamentar dos tratados tem incio naquela Casa, onde a matria examinada em comisso e votada em plenrio. No Senado, a anlise em comisso somente necessria se os senadores houverem apresentado propostas de emenda ao projeto de aprovao; caso contrrio, a matria apreciada diretamente pelo pleno.445 No plenrio de cada uma das Casas, a autorizao adotada por maioria simples, exceto na hiptese do art. 93. Se houver desacordo entre as Cmaras, cabe aos deputados decidir por maioria absoluta. Brotns446 de opinio que compete ao Legislativo aprovar ou rejeitar o tratado em sua inteireza, no lhe sendo permitido emend-lo. Uma eventual emenda parlamentar, segundo o autor, equivaleria a instar a uma renegociao:
Ese momento, el de la autorizacin, es tambin (...) posterior a la autenticacin del texto del tratado, lo que excluye, teniendo en cuenta su naturaleza acuerdo de voluntades soberanas que las Cmaras puedan incidir por va de enmienda en el articulado, que se toma o se deja, pero no se modifica.
Brotns, por outro lado, admite que as Cortes aprovem reservas no proibidas pelo texto convencional. Uma vez obtido o consentimento parlamentar, o governo no obrigado a ratificar o acordo, sendo prerrogativa sua decidir a
445 446
SANS, op. cit., p. 31. BROTNS, op. cit., p. 560.
142
oportunidade e a convenincia de manifestar o consentimento definitivo aos seus termos.447 4.4. A experincia neerlandesa Vistos dois casos representativos de Estados cujas Constituies adotam o sistema de lista positiva para definir quais tratados devem ser submetidos ao crivo do parlamento, convm oferecer tambm um exemplo de pas que inscreveu em sua lei constitucional o sistema de lista negativa, ao declarar as hipteses em que a exigncia de apreciao parlamentar dispensada. A Constituio neerlandesa foi quase totalmente revista em 1983. At ento, a Lei Maior adotava o princpio da aprovao legislativa de todos os tratados celebrados pelo Chefe de Estado, exceto nos casos em que o acordo:448 a) tivesse sua vigncia sem aprovao do parlamento previamente autorizada por lei; b) dispusesse exclusivamente sobre a execuo de um tratado j autorizado; c) no impusesse obrigaes financeiras de vulto e no vigorasse por perodo superior a um ano; ou d) exigisse, em casos excepcionais, pronta vigncia para evitar efeitos prejudiciais ao pas. A aprovao podia ser explcita, por meio de lei, ou implcita, caso nenhuma das Casas legislativas se pronunciasse a respeito do compromisso convencional dentro de trinta dias contados a partir do seu depsito, pelo governo.449 Em 1983, porm, ao reiterar o princpio da apreciao parlamentar de tratados, a Constituio dos Pases Baixos remeteu legislao infraconstitucional a definio das hipteses em que o abono dos Estados Gerais seria dispensado.450 Como a lei regulamentadora somente foi aprovada
Ibid., p. 559. Pases Baixos. Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 1972, arts. 61 e 62. 449 Ibid., art. 61. 450 Pases Baixos. Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, art. 91.1.
447 448
143
em 1994, at aquele ano vigoraram, para reger a competncia de celebrao de tratados, as disposies da verso de 1972 da Constituio. Em 1994, foi aprovada a Lei do Reino de Aprovao e Publicao de Tratados.451 O novo diploma legal mantm a possibilidade de que a autorizao parlamentar seja expressa, isto , mediante a aprovao de uma lei, ou tcita. Prev, ademais, os casos que prescindem de apreciao legislativa e regula o instituto da aplicao provisria de tratados. A lei tambm dispe que os Estados Gerais sejam regularmente informados das negociaes convencionais em curso.452 A nova lei prev as seguintes hipteses de dispensa de aprovao parlamentar para tratados,453 algumas das quais j constavam da verso de 1972 da Constituio neerlandesa: a) acordos resultantes de autorizao legal prvia; b) acordos de execuo de tratado previamente aprovado; c) acordos que no imponham obrigaes financeiras de vulto e no vigorem por perodo superior a um ano; d) acordos secretos ou confidenciais, em casos excepcionais; e) prorrogao de tratados; f) alteraes nos anexos a tratado que disponham sobre a sua execuo; Nos casos de acordos de execuo e de prorrogao de tratados, o diploma legal dispe que o governo deve anunciar aos Estados Gerais a inteno de concluir ou prorrogar o compromisso, o que abre um prazo de trinta dias para que o Legislativo manifeste sua inteno de apreciar a matria. Decorrido o prazo sem pronunciamento, o acordo pode ser celebrado ou prorrogado sem necessidade de submet-lo ao parlamento. Quanto aos tratados secretos, Klabbers454 entende que devem ser enviados aos Estados Gerais sempre que a necessidade de sigilo desaparecer. A lei mantm aberta a possibilidade de que o governo celebre acordos sem autorizao parlamentar em casos excepcionais, em que a pronta vigncia
Id. Lei do Reino de Aprovao e Publicao de Tratados ( Rijkswetgoedkeuringen bekendmaking verdragen), de 20 de agosto de 1994. 452 Ibid., art. 1. 453 Ibid., art. 7. 454 KLABBERS, Jan. The New Dutch Law on the Approval of Treaties. In:International & Comparative Law Quarterly, v. 44, n 3, jul. 1995. Cambridge University Press, p. 633.
451
144
necessria para evitar efeitos prejudiciais ao pas.455 Nesse caso, o tratado deve ser submetido imediatamente ao Legislativo, cuja anuncia ocorre ex post facto. O diploma legal em apreo permite a aplicao provisria de compromissos convencionais. Tal circunstncia deve ser comunicada sem delongas ao parlamento e, se os dispositivos provisoriamente aplicados produzirem efeitos diretos sobre a ordem jurdica neerlandesa, a lei exige a publicao do tratado. A aplicao provisria no possvel para as disposies convencionais de acordo no sujeito a aprovao parlamentar que especificamente contrariem lei interna, ou ainda, para o tratado que afronte a Constituio.456 Klabbers457 ressalta que, por fora do art. 93 do texto constitucional, os dispositivos auto-executveis458 de tratados em vigor para o pas dependem de publicao para serem vinculantes. A Constituio de 1983 exige o consentimento do Legislativo para a denncia dos tratados sujeitos a apreciao parlamentar.459 4.4.1. A tramitao de acordos na administrao neerlandesa A competncia para iniciar e conduzir as negociaes de um tratado pertence ao Poder Executivo. O Departamento de Tratados do Ministrio dos Negcios Estrangeiros designado como rgo coordenador do processo convencional e os demais ministrios devem inform-lo da inteno de negociar um acordo internacional.460 O texto convencional deve ser aprovado pelo Conselho de Ministros, antes de sua assinatura, a no ser que o tratado no esteja sujeito a apreciao parlamentar e no se refira a tema relevante para a poltica
Lei de Aprovao e Publicao de Tratados, cit., art. 10. Ibid., art. 15. 457 KLABBERS, op. cit., p. 637. 458 BROTNS, op. cit., p. 579, define a obrigao convencional auto-executvel como aquela que est redactada de manera lo bastante precisa para ser aplicada directamente y sa es la voluntad de los contratantes, isto , a disposio convencional que prescinde de medida administrativa ou legislativa interna adicional para ser aplicvel. 459 Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, cit., art. 91.1. 460 BROUWER, Jan G. Treaty law and practice in the Netherlands [internet]. Groninga: Biblioteca da Universidade de Groninga, 2002 <http://www.rug.nl/bibliotheek/collecties/bibrechten/ Treaty>, p. 6.
455 456
145
externa do Reino. A competncia para formalmente vincular o pas em definitivo aos termos de um acordo cabe ao Rei, na qualidade de Chefe de Estado, embora na prtica este atue sempre por recomendao do Ministro dos Negcios Estrangeiros, que a autoridade politicamente responsvel pelo tema. As aes do Rei nesse campo exigem a contra-assinatura daquele Ministro.461 A Constituio dispe que os tratados sujeitos a aprovao legislativa devem ser examinados pelo Conselho de Estado antes de sua remessa aos Estados Gerais.462 O Executivo a autoridade qualificadora de tratados e decide, portanto, luz da Constituio e das leis, quais compromissos devem ser aprovados pelo parlamento antes de sua entrada em vigor. Predomina, nesse sentido, a opinio do Departamento de Tratados.463 De qualquer forma, a Lei de Aprovao de Tratados dispe que o Legislativo deve ser informado da celebrao de tratados que no estejam sujeitos ao seu crivo.464 4.5. Outros pases A par do exame detalhado oferecido acima, com respeito ao poder de celebrar tratados nos Estados Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos, cumpre registrar, em breves notas, como se processa a prtica de outros pases na matria. Para tanto, foram selecionados alguns Estados sulamericanos, pela sua proximidade com o Brasil; outros grandes pases democrticos em desenvolvimento, com os quais o Governo brasileiro tem procurado estreitar relaes; e, por fim, alguns pases europeus que compartilham com o Brasil a tradio jurdica romano-germnica. De maneira semelhante histria constitucional brasileira, a Lei Maior argentina regula o poder de celebrar tratados, em grande medida, no mbito das competncias dos Poderes constitudos. A Constituio confere ao Presidente da Nao a prerrogativa de concluir acordos internacionais e ao Congresso, a de aprobar o desechar tratados, o que torna a sua celebrao
Ibid., p. 2. Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, cit., art. 73. O Conselho um rgo de consultoria legislativa do governo. 463 BROUWER, op. cit., p. 9. 464 Lei de Aprovao e Publicao de Tratados, cit., art. 13.
461 462
146
um ato complexo que exige o concurso dos dois Poderes.465 Segundo Zarini,466 o Legislativo pode aprovar, rejeitar ou acatar parcialmente o compromisso. A Carta silencia a respeito dos acordos em forma simplificada, mas a prtica diplomtica argentina e a jurisprudncia desenvolveram um costume constitucional que permite a sua celebrao, sem ouvir o Congresso, quando este os haja autorizado previamente, a exemplo do que ocorre com ajustes complementares a acordo-quadro, ou ainda, quando a matria versada no tratado no da competncia do Legislativo.467 A Corte Suprema, em duas ocasies, manifestou-se pela constitucionalidade formal de ajustes complementares de molde executivo, mas no h precedente judicial sobre a segunda hiptese de acordos em forma simplificada.468 A prtica dos compromissos executivos foi oficialmente reconhecida ainda em 1951, quando a Delegao Permanente da Argentina junto s Naes Unidas dirigiu resposta a consulta formulada por aquele organismo internacional na qual mencionava que a aprovao legislativa no era necessria para todos os tratados celebrados pelo pas, como no caso dos ajustes complementares e dos acordos que visem a manter o status quo.469 A Constituio da Venezuela adota o sistema de lista negativa para distinguir entre os tratados que requeiram ou no o abono parlamentar. Aps afirmar o princpio da apreciao legislativa de acordos internacionais, a Carta venezuelana dispe que dispensam o abono da Assemblia Nacional os tratados com os quais se pretenda implementar obrigaes preexistentes, aplicar princpios expressamente reconhecidos pela Repblica, executar atos ordinrios nas relaes internacionais ou exercer faculdades que a lei atribui de modo explcito ao Executivo.470 A Lei Maior peruana dedica um captulo ao tema dos tratados internacionais e deu preferncia ao sistema de lista positiva, indicando
Argentina. Constituio da Nao Argentina, de 22 de agosto de 1994, art. 75, inciso 22, e art. 99, inciso 11. 466 ZARINI, Helio Juan. Constitucin argentina comentada y concordada: texto segn reforma de 1994. 1 reimpr. Buenos Aires: Astrea, 1998. 467 Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Tel. 2493/2008 da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, 5. 468 Ibid., 6. 469 VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Regimen constitucional de los tratados. Buenos Aires: El Coloquio de Econmicas, 1969. 470 Venezuela. Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela, de 20 de dezembro de 1999, art. 154.
465
147
expressamente quais tratados precisam de autorizao legislativa para serem ratificados pelo Executivo. O texto constitucional exige a apreciao congressual para os acordos sobre direitos humanos, soberania, domnio ou integridade do Estado, defesa nacional, os que criem obrigaes financeiras, os que estabeleam, modifiquem ou suprimam tributo, os que exijam modificao ou derrogao de uma lei e os que demandem medidas legislativas para sua execuo.471 A denncia de tratados sujeitos a aprovao legislativa depende de autorizao do Congresso da Repblica.472 Embora no seja explcita com respeito ao tema, a Constituio da ndia contm dispositivos que conferem tanto ao governo quanto ao Parlamento o poder de celebrar tratados.473 Entretanto, o texto constitucional dispe que, na ausncia de legislao aprovada pelo Parlamento sobre determinada matria, os poderes do Executivo federal se estendem aos assuntos da competncia do Legislativo. Como este ltimo no aprovou leis acerca do procedimento para concluir acordos, incumbe ao Governo a deciso definitiva sobre a celebrao dos compromissos convencionais daquele pas, sem necessidade de apreciao legislativa.474 Por outro lado, h casos em que o Executivo prefere consultar o Parlamento antes da ratificao de algum acordo mais importante, como o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT). Anteriormente a 1994, o Executivo sul-africano gozava de completa liberdade quanto concluso e ratificao de acordos internacionais. J a nova Constituio da frica do Sul, de 1996, outorgou ao Governo a atribuio de negociar e firmar tratados, mas concedeu ao Legislativo a prerrogativa de autorizar o Executivo a ratific-los. A aprovao parlamentar efetuada por resoluo da Assemblia Nacional e do Conselho Nacional das Provncias. Entretanto, acordos de natureza tcnica, administrativa ou executiva e compromissos que no exijam ratificao ou adeso so dispensados de apreciao legislativa, mas devem ser depositados no parlamento.475 O gabinete do Consultor-Chefe de Direito do Estado do Departamento de Negcios Estrangeiros sul-africano no considera como
Peru. Constituio Poltica do Peru, de 31 de dezembro de 1993, art. 56. Ibid., art. 57. 473 ndia. Constituio da ndia, de 26 de novembro de 1949, artigos 73 e 246 e Anexo 7, lista 1, item 14. 474 Id. Treaty-making power under our constitution. Nova Dlhi: National Commission to Review the Working of the Constitution, 2001. 475 frica do Sul. Constituio da Repblica da frica do Sul, de 8 de maio de 1996, seo 231.
471 472
148
de natureza tcnica, administrativa ou executiva os compromissos que demandem crdito oramentrio extraordinrio a ser aprovado pelo parlamento ou que possuam implicaes legislativas, como os que exijam a promulgao ou alterao de uma lei.476 A Lei Constitucional Federal austraca dispe que os tratados os quais modifiquem uma lei interna somente podem ser celebrados mediante aprovao do Conselho Nacional.477 Se no for este o caso, o Presidente Federal livre, a princpio, para concluir o compromisso convencional e determinar que este seja implementado por meio de regulamento.478 Aquela autoridade detm, ademais, a competncia constitucional para delegar ao governo ou a um de seus membros o poder de celebrar certas categorias de tratados e de execut-los mediante regulamento.479 A Constituio da Grcia sujeita aprovao do parlamento, mediante lei, os tratados que versem sobre comrcio, tributao, cooperao econmica e participao em organizaes e unies internacionais, bem como os que contenham obrigaes que, nos termos do direito constitucional daquele pas, dependem da promulgao de lei ou afetem os gregos individualmente.480 Os tratados que celebre Portugal sobre participao em organismos internacionais, amizade, paz, defesa, fronteiras, assuntos militares ou que versem sobre matria da competncia reservada do Legislativo necessitam de aprovao da Assemblia da Repblica, nos termos da Constituio do pas. Esta, por outro lado, outorga ao governo a alada para negociar acordos internacionais e para autorizar os compromissos convencionais que no estejam sujeitos apreciao parlamentar.481 A ratificao dos compromissos internacionais incumbe ao Presidente da Repblica.482 A Constituio sua prev que os tratados esto sujeitos aprovao da Assemblia Federal, exceo daqueles que sejam da competncia do Conselho Federal em virtude de lei ou de acordo internacional.483 O Conselho,
Id. Practical guide and procedures for the conclusion of agreements. Pretria: Departamento de Negcios Estrangeiros, 2a ed. 477 O Conselho Nacional a Cmara Baixa austraca. 478 ustria. Lei Constitucional Federal, de 1 de outubro de 1920, arts. 50.1 e 65.1. 479 Ibid., art. art. 66.2. 480 Grcia. Constituio de 11 de junho de 1975, art. 36.2. 481 Portugal. Constituio da Repblica Portuguesa, de 25 de abril de 1976, art. 161, i, e art. 197.1, b e c. 482 Ibid., art. 135, b. 483 Sua. Constituio Federal da Confederao Sua, de 18 de abril de 1999, art. 166.2.
476
149
por sua vez, responsvel pela conduo da poltica externa e pela assinatura e ratificao dos compromissos convencionais em nome da Sua, submetendo-os ao crivo do Legislativo quando a Constituio o exigir. Compete ao Poder Legislativo italiano autorizar previamente, por meio de lei, a ratificao de tratados de natureza poltica ou que disponham sobre arbitramento ou regulamento judicirio, impliquem variao do territrio, imponham nus financeiro ou resultem em modificao de lei.484 A autorizao no pode ser delegada a comisso parlamentar485 nem constituir objeto de consulta popular por referendo.486 A ratificao dos acordos internacionais da alada do Presidente da Repblica.487 *** A afirmao de Brotns488 no sentido de que la sumisin de todos los tratados a la autorizacin parlamentaria propuesta en los albores del constitucionalismo moderno es incompatible con la intensidad de las actuales relaciones internacionales exemplifica o que pensa considervel parcela da doutrina comparada a respeito da competncia dos Poderes Executivo e Legislativo para celebrar tratados. Em particular, a prtica dos acordos executivos, que ser examinada em maior detalhe no captulo seguinte, encontrou acolhida, expressa ou tcita, em bom nmero de constituies desde o sculo XIX at os dias de hoje. frequente que um dos critrios constitucionais para permitir ao governo celebrar acordos executivos, sem a interveno do parlamento, seja a competncia administrativa do Executivo ou, ao revs, que a constituio exija a apreciao parlamentar quando a matria versada no compromisso seja da alada do Legislativo. Do exerccio empreendido neste captulo repontam algumas lies que talvez sejam aplicveis ao Brasil. Convm notar, por exemplo, que Estados Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos, cuja experincia em matria de tratados foi aqui estudada em maior profundidade, outorgam expressamente aos seus respectivos Ministrios do Exterior a competncia, no mbito da
Itlia. Constituio da Repblica Italiana, de 27 de dezembro de 1947, art. 80. Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho. 486 Itlia. Constituio da Repblica Italiana, cit., arts. 72 e 75, respectivamente. 487 Ibid., art. 87. 488 BROTNS, op. cit., p. 521.
484 485
150
administrao pblica, para coordenar a negociao e a celebrao de compromissos convencionais, o que no ocorre no caso brasileiro, como se viu no Captulo II. Ademais, sobressai a existncia, naqueles Estados, de regulamento expresso acerca da sua tramitao no Executivo e de normas claras sobre as hipteses em que o governo autorizado a celebrar compromissos de molde executivo. O Brasil carece de ambos. Por ltimo, diversos pases estudados parlamentaristas, presidencialistas e semipresidencialistas permitem ao governo celebrar acordos executivos que versem sobre matria administrativa, isto , que a lei atribua explicitamente ao Poder Executivo. Como se ver a seguir, este critrio de qualificao dos acordos em forma simplificada, adotado no Brasil ao longo de vrias dcadas, foi posteriormente abandonado.
151
Captulo V - As competncias executiva e legislativa: a viabilidade dos acordos executivos e da aplicao provisria
Como se viu no Captulo I deste trabalho, a expresso do consentimento definitivo do Estado brasileiro em obrigar-se aos termos de um tratado depende, como regra, do concurso do Executivo e do Legislativo. Nos Captulos II e III, aps estudar as prerrogativas de cada um daqueles Poderes na matria e como se processa o trmite de acordos internacionais no mbito da administrao pblica e do parlamento, o presente trabalho apresentou as providncias adotadas ou em estudo para tornar mais rpida a aprovao interna dos compromissos convencionais. O presente captulo avalia agora a viabilidade dos acordos executivos e da aplicao provisria para acelerar a implementao dos tratados celebrados pelo Pas. Este captulo divide-se em trs partes. A primeira dedicada ao estudo doutrinrio dos acordos executivos e de sua evoluo histrica no Pas. Esta seo encerrada com a apresentao da atual prtica brasileira na matria, bem como dos casos em que so atualmente empregados os compromissos de molde executivo. A segunda parte do captulo avalia os critrios existentes ou propostos para identificar tais casos, por meio do processo de qualificao dos acordos executivos. A terceira e ltima seo deste captulo analisa a aplicao provisria de tratados e a sua compatibilidade com a Constituio do Brasil.
153
5.1. Os acordos executivos As Revolues Americana e Francesa do sculo XVIII introduziram a noo do controle, pela vontade popular expressa no parlamento, dos acordos internacionais celebrados pelo soberano. Assim, a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, de 1787, e as Constituies francesas de 1791 e 1793 corrigiram o dficit democrtico anterior, ao exigirem que o Poder Executivo obtivesse do Legislativo uma autorizao para vincular o pas definitivamente aos tratados. Dois fenmenos, entretanto, concorreram ao longo do tempo para tornar impraticvel, em muitos casos, a submisso de todos os acordos ao Legislativo, a saber, a lentido inerente ao procedimento parlamentar e a ampliao do nmero de tratados e do seu alcance temtico, estendido a virtualmente todas as reas do direito, at mesmo a matrias tcnicas ou administrativas. Em busca de meios para se desincumbir de suas tarefas constitucionais relativas administrao pblica e manuteno de relaes com Estados estrangeiros, o Executivo recorreu, em diversos pases, prtica de concluir acordos sem a interveno do parlamento. Tais acordos, que a doutrina designa como acordos em forma simplificada ou acordos executivos,489 so objeto de estudo no presente captulo. Esta prtica ocorre mesmo em alguns Estados cujas constituies demandam o crivo do parlamento para todos os tratados. Rodas aponta a aparente contradio entre, de um lado, a letra destas normas constitucionais, de difcil alterao formal, devido ao vnculo percebido entre a proteo dos interesses populares e a tcnica da aprovao legislativa, e, de outro, o esvaziamento fala-se at mesmo em derrogao das normas constitucionais relativas ao concurso do Legislativo na celebrao de tratados,490 resultante do surgimento dos acordos executivos.
489 Para acordos em forma simplificada, MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, e RODAS, Joo Grandino. Os acordos em forma simplificada. In: Revista da faculdade de direito da universidade de So Paulo, v. 68, n 1, 1973, dentre outros. Para acordos executivos, MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, e REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, dentre outros. 490 RODAS, op. cit., pp. 319-320 e 325.
154
AS COMPETNCIAS EXECUTIVA E LEGISLATIVA
Hoje, portanto, coexistem na prtica internacional os dois procedimentos para a concluso de tratados, um que prev a ratificao posterior assinatura, que Medeiros chama de processo solene e completo 491 e Rodas, de tratados em devida forma,492 e outro em forma simplificada, que Medeiros designa como processo abreviado.493 5.1.1. Definio e limites materiais Ao redigir os rascunhos do que viria a tornar-se a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, a Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas considerou a hiptese de incluir uma definio sobre os acordos em forma simplificada:
For the purposes of the present articles, the following expressions shall have the meanings hereunder assigned to them: (...) (b) Treaty in simplified form means a treaty concluded by exchange of notes, exchange of letters, agreed minute, memorandum of agreement, joint declaration or other instrument concluded by any similar procedure.494
Posteriormente, a comisso abandonou a distino entre tais acordos e os tratados em geral, devido a crticas no sentido de que a redao proposta no constitua uma verdadeira definio dos compromissos em forma simplificada. De qualquer modo, o rgo j reconhecia que o direito referente a temas como validade, operao e efeitos, execuo, interpretao e extino aplicvel a todas as categorias de acordos internacionais, o que tornava suprflua, para os fins da conveno que se discutia poca, a distino em apreo.495 Assim sendo, a Conveno de Viena no contm uma definio do que sejam os acordos em forma simplificada, os quais se incluem no conceito de
MEDEIROS, op. cit., pp. 457-458. RODAS, op. cit., p. 324. 493 MEDEIROS, op. cit., p. 458. 494 Yearbook of the International Law Commission: Documents of the fourteenth session including the report of the Commission to the General Assembly, 1962. Nova York, Naes Unidas, 1964, v. II, p. 161. 495 Ibid., v. II, p. 162.
491 492
155
tratado constante do seu artigo 2. Cabe recordar, por outro lado, que a idoneidade da assinatura ou da troca de notas para obrigar em definitivo o Estado uma das caractersticas dos acordos executivos est prevista no texto da conveno.496 Diversos juristas j se debruaram sobre o tema dos acordos executivos, em busca de dar-lhes uma definio coerente e de fixar-lhes os seus limites materiais e condies de validade. Rodas497 reproduz as contribuies oferecidas por Charles Rousseau, Luzius Wildhaber, Silvio Marcus-Helmons, Henri Rolin, Sir Gerald Fitzmaurice, Pierre Chailley, Herbert Kraus e Paul de Visscher. Mas Medeiros498 quem organiza as opinies destes e de outros juristas conforme o critrio que utilizam para definir os acordos em forma simplificada: a) Forma de celebrao e nome: foi o critrio utilizado na definio tentativa da Comisso de Direito Internacional. Os acordos executivos celebram-se normalmente por meio de troca de notas, ou recebem denominaes como ajustes, protocolos ou convnios. Esta distino, porm, no muito til, tendo em vista a inexistncia de regras a respeito da terminologia de tratados. b) Matria: por este critrio, a competncia natural do Executivo funcionaria como delimitao material dos acordos em forma simplificada, que geralmente versam sobre temas de ordem administrativa ou tcnica. Tambm seriam admitidos quando interpretam, esclarecem ou decorrem de tratado anterior, devidamente aprovado pelo Legislativo. a corrente seguida por Accioly. c) Ausncia de ratificao: Rousseau considera-o o nico critrio juridicamente vlido para definir os acordos em forma simplificada. Segundo este conceito, os tratados que entram em vigor sem a necessidade de ratificao seriam acordos executivos. Medeiros afirma que este um dos critrios mais claros a diferenciar os compromissos em forma simplificada, mas alerta para o fato de que a eventual previso da ratificao, no texto convencional, no significa que o acordo esteja internamente sujeito a apreciao legislativa.
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, arts. 12 e 13, respectivamente. 497 RODAS, op. cit., pp. 323-329. 498 MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados. In: O Brasil e os novos desafios do direito internacional/coordenador: Leonardo Nemer Caldeira Brant. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pp. 433-524.
496
156
d) Ausncia de plenos poderes: segundo este critrio, os acordos so em forma simplificada quando o consentimento do Estado em obrigar-se transmitido pela assinatura e os agentes signatrios no precisam apresentar carta de plenos poderes. Entretanto, o direito internacional dispensa os Chefes de Estado e de Governo, o Ministro do Exterior e os Embaixadores de plenos poderes para celebrar tratados, de modo que no a natureza do acordo que determina a necessidade destes instrumentos. e) Ausncia de participao da autoridade investida do poder de celebrar tratados: segundo alguns autores, o que caracteriza os acordos em forma simplificada o fato de serem celebrados sem a interveno das autoridades investidas do treaty-making power, isto , sem a participao do Chefe de Estado. Este critrio, porm, vlido quando os papis de Chefe de Estado e de Chefe de Governo so distintos, como o caso dos Estados parlamentaristas. Nos pases presidencialistas, o prprio Presidente da Repblica pode celebrar acordos executivos, a comear pelos Estados Unidos. f) Ausncia da aprovao legislativa: a no submisso do compromisso ao parlamento parece ser o critrio mais relevante para definir os acordos em forma simplificada. Rodas considera a definio de Wildhaber como a que mais condiz com a realidade, embora chamando-a de casustica. Segundo aquele autor suo, constituem acordos em forma simplificada:499 a) os no sujeitos a ratificao; b) os concludos por um rgo ao qual a Constituio expressamente no outorga o poder de celebrar tratados; c) os concludos por rgo investido do poder de celebrar tratados, mas mediante procedimento no previsto expressamente pela Constituio; ou d) os concludos de maneira simplificada, conforme previsto na Constituio. Rodas tambm recomenda o conceito oferecido por Marcus-Helmons: so executivos todos os acordos internacionais concludos sem ratificao, ou
499 WILDHABER, Luzius. Treaty-making power and constitution: an international and comparative study. Basilia: Helbing & Lichtenhahn, 1971, p. 141 apud RODAS, Os acordos em forma simplificada, p. 325.
157
em derrogao das regras constitucionais que designam o rgo competente para obrigar internacionalmente o Estado ou, ainda, desconhecendo as regras de procedimento qual [sic] esse rgo se deve conformar.500 Mello afirma que os acordos em forma simplificada caracterizam-se pelo fato de no serem apreciados pelo Congresso.501 Rezek procura distinguir entre o acordo em forma simplificada e o acordo executivo, definindo o primeiro como o compromisso bilateral sobre matria de importncia limitada, que se perfaz mediante procedimento breve, sob a forma de troca de notas, envolvendo apenas o ramo executivo do poder pblico das partes, e sem a interveno formal dos chefes de Estado e o segundo como todo pacto internacional carente da aprovao individualizada do Congresso.502 Por fim, Medeiros conceitua os acordos em forma simplificada como os tratados bilaterais, que vigoram imediatamente, sem aprovao do Legislativo e sem ratificao, concludos por negociadores agindo em nome do Estado.503 Entende-se a dificuldade que enfrentam os internacionalistas para oferecer uma definio concreta e abrangente para o fenmeno em apreo. O fato que o fundamento, as condies de validade e os limites materiais dos acordos em forma simplificada so estabelecidos pelo direito constitucional de cada Estado, o que torna complexo qualquer exerccio que procure reunir, numa s categoria, regras distintas sobre o tema, adotadas por diversos pases. Para os fins deste trabalho, do ponto de vista do direito brasileiro, entendemse como acordos executivos ou em forma simplificada aqueles tratados que o Executivo livre para colocar em vigor definitivamente sem necessidade de submet-los ao crivo do Legislativo. 5.1.2. O debate histrico entre Accioly e Vallado No Brasil, durante a vigncia da Constituio de 1891, destacaram-se as opinies de Bevilaqua e de Barbalho no que se refere impossibilidade de
MARCUS-HELMONS, Silvio. Les accords em forme simplifie et le droit constitutionnel. In: Annales de droit et de sciences politiques, tomo XXI, n 1, 1961, p. 297 apud RODAS, Os acordos em forma simplificada, p. 325. 501 MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 153. 502 REZEK, op. cit., p. 28, e Id., Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 41 n 162, abr./jun. 2004, p. 133. 503 MEDEIROS, O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 455.
500
158
celebrao de tratados pelo Presidente da Repblica sem a interveno do Congresso Nacional. Na qualidade de Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, Bevilaqua afirma, em parecer sobre um proposto ajuste postal com a Frana, que os atos internacionais no podem escapar apreciao do Congresso Nacional. (...) Devem, pois, ser submetidos aprovao do Congresso Nacional todos os ajustes com os pases estrangeiros.504 J Barbalho explicita as razes para tanto:
Mas os tratados so uma troca de concesses e estabelecem reciprocidade de obrigaes; ora, no da alada do poder executivo empenhar motu proprio a responsabilidade da nao, criar-lhe compromissos, obrig-la, ainda que em permuta de vantagens, a nus e encargos. Por isso ficou reservada ao congresso nacional a ratificao dos ajustes, convenes e tratados feitos pelo presidente da Repblica, o que redunda em corretivo e garantia contra possveis abusos, contra a m compreenso e comprometimento dos altos interesses nacionais. 505
Estas posies eram fortalecidas pela redao do texto constitucional de ento, que autorizava o Executivo a celebrar acordos internacionais sempre ad referendum do Legislativo,506 mas no resistiram realidade da prtica diplomtica brasileira. As Constituies de 1934 e de 1946, como se viu, j no continham o termo sempre no comando constitucional que outorgava ao Presidente da Repblica a competncia para concluir tratados sujeitos ao referendo do Congresso Nacional. Na dcada de 1940, surgiram juristas que articularam doutrinariamente a possibilidade de o Executivo celebrar acordos por si s, sem a interveno do Legislativo, o que deu origem a um debate que ainda hoje repercute no direito brasileiro.
BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 8 de junho de 1930. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), pp. 474-475. No mesmo sentido, Id., Direito pblico internacional: a synthese dos principios e a contribuio do Brazil. Rio de Janeiro:F. Alves,1910-1911, pp. 18-21. 505 BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924, p. 149. 506 Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, art. 48, item 16.
504
159
A discusso foi aberta com a publicao de artigo da lavra de Accioly em 1948.507 Louvando-se na experincia norte-americana dos executive agreements, o autor v na competncia privativa dos rgos constitucionais o critrio para qualificar os tratados quanto necessidade ou no de que sejam apreciados pelo parlamento. Assim, as matrias da exclusiva competncia do Poder Legislativo que venham a ser objeto de acordo internacional no dispensariam o referendo do Congresso. Accioly formula um elenco de casos em que a ratificao no geralmente exigida,508 em torno do qual o debate ainda hoje travado: a) os acordos sobre assuntos que sejam da competncia privativa do Poder Executivo; b) os concludos por agentes que tenham competncia para isto, sobre questes de interesse local ou de importncia restrita; c) os que consignam simplesmente a interpretao de clusulas de um tratado j vigente; d) os que decorrem, lgica e necessariamente, de algum tratado vigente e so como que o seu complemento; e e) os de modus vivendi, quanto tm em vista apenas deixar as coisas no estado em que se encontram ou estabelecer as bases para negociaes futuras. O autor acrescenta ao rol, ainda, os ajustes para a prorrogao de um tratado, antes de sua expirao, e as promessas de reciprocidade em matria de extradio. Accioly afirma, ainda, o seu entendimento de que se o Congresso Nacional j disps em lei sobre a matria versada no acordo, de modo que as regras contidas neste ltimo so idnticas s normas legais, ou se autoriza expressamente o Executivo a dispor sobre determinado tema em tratado, o compromisso convencional estaria dispensado da aprovao legislativa. Vallado, porm, na qualidade de Consultor-Geral da Repblica, manifestou-se contrrio posio de Accioly. Em parecer de 1950, insistiu
ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio federal brasileira. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: a. IV, n 7, jan.-jun. 1948, pp. 5-11. 508 A terminologia empregada aqui por Accioly confusa e no escapou s crticas posteriores de Vallado. O trecho citado deve ser entendido como os casos em que a aprovao legislativa no exigida.
507
160
que a Constituio Federal no abrigava a hiptese de acordos internacionais insuscetveis de apreciao legislativa, invocando as opinies anteriores de Bevilaqua e Barbalho. Salientou que a locuo constitucional celebrar tratados e convenes internacionais ad referendum do Congresso Nacional,509 relativa competncia privativa do Presidente da Repblica, quer abranger todas as formas de compromisso convencional, sem exceo: [h] de ser, assim, mantida a interpretao clssica que subordina aprovao do Congresso Nacional todo e qualquer tratado ou conveno.510 Vallado repudia o critrio da dispensa de ratificao, usado por Accioly para distinguir os acordos executivos dos demais. O ento Consultor-Geral afirma no ser cabvel buscar no direito internacional a soluo de um problema de interpretao da Lei Maior de um pas, apontando corretamente o fato de que a amplitude dos poderes do governo para celebrar tratados depende do direito interno, isto , da Constituio e das leis daquele Estado. A seguir, Vallado rejeita o princpio geral da competncia privativa dos rgos constitucionais, sustentado por Accioly, o qual postula que a matria versada no tratado seria o critrio para a necessidade da aprovao legislativa, conforme recaia na competncia exclusiva do Legislativo ou na alada privativa do Executivo. O Consultor-Geral assevera que os constituintes brasileiros no quiseram olhar a matria dos tratados, mas sim subordinar o Poder Executivo ao Congresso Nacional no que se refere assuno de quaisquer responsabilidades, na ordem internacional. Por fim, Vallado recorre aos dispositivos constitucionais que outorgam ao Legislativo a alada exclusiva sobre a administrao federal e toda a matria da competncia da Unio 511 para concluir que seria invivel, luz da Constituio, considerar privativa a matria dos acordos executivos, como quer Accioly. O Consultor-Geral admitia, porm, como exceo regra da apreciao legislativa, os pactos concludos pelos chefes militares nos limites de suas atribuies. Posteriormente, j como Consultor Jurdico do Itamaraty, veio a aceitar tambm os acordos em forma simplificada que tenham sido autorizados
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, art. 87, VII. 510 VALLADO, Haroldo. Aprovao de ajustes internacionais pelo Congresso Nacional. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 11-12, jan./dez. 1950, pp. 95-108. 511 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit., arts. 5 e 65.
509
161
por, ou constituam execuo de tratado anterior, devidamente aprovado pelo Congresso. Em sua rplica publicada em 1951, 512 Accioly reiterou a tese de que nem todos os acordos esto sujeitos aprovao do Congresso Nacional. Afirma que, na vigncia da Constituio de 1891, diversos tratados foram firmados sem haverem sido levados ao crivo do Legislativo,513 em que pese a opinio de Barbalho, citada por Vallado. Repudia o argumento deste ltimo, no sentido de que os constituintes brasileiros quiseram subordinar o Executivo ao Legislativo, em matria externa. Mais importante, Accioly recorda a competncia privativa do Presidente da Repblica para manter relaes com Estados estrangeiros514 e aduz:
A tese da competncia privativa perfeitamente razovel. Se a matria de um acordo das que cabem peculiarmente dentro das atribuies constitucionais do Poder Executivo, e dado que a este que compete o exerccio das relaes com outros Governos, no h por que se lhe deva negar a autoridade para celebrar o dito acordo e p-lo em vigor, sem interveno do Poder Legislativo. (...) Seja como for, o que principalmente desejvamos era esclarecer que, entre ns, o costume j de muitos anos ainda que se pretenda estabelecido extra legem o de no se exigir a aprovao do Congresso Nacional para certos atos internacionais (...).
ACCIOLY, Hildebrando. Ainda o problema da ratificao dos tratados, em face da constituio federal. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: n 13-14, jan.-dez. 1951, pp. 20-33. 513 Accioly menciona em seu artigo de 1951 a existncia de acordos em forma simplificada no Cdigo das Relaes Exteriores do Brasil, anexo ao relatrio apresentado ao Presidente da Repblica pelo Ministro das Relaes Exteriores em 2 de agosto de 1900. De fato, na referida compilao dos tratados em vigor quela poca para o Brasil, encontram-se alguns acordos, especialmente os concludos por troca de notas, que parecem no haver sido submetidos ao crivo do Congresso Nacional. Como exemplos, citem-se o Ajuste com a Itlia, por meio de notas, para a permuta de dados estatsticos, de 4 de julho e 24 de setembro de 1891 (pp. 177178), e o Protocolo com Portugal relativo s percentagens aos cnsules por atos de administrao de heranas, de 29 de maio de 1896 (pp. 239-240). Note-se tambm, por outro lado, que h vrios casos de assinatura ad referendum. 514 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit., art. 87, VI.
512
162
Este debate sobre a validade dos acordos executivos colocou em campos opostos diversas geraes de juristas brasileiros. Segundo registra Mello,515 admitemnos o prprio Accioly, Levi Carneiro, Joo Hermes Pereira de Arajo e Geraldo Eullio do Nascimento e Silva. Entre os que repudiam esta tese, em geral constitucionalistas, alinham-se Pontes de Miranda, Themstocles Cavalcanti, Carlos Maximiliano, Vallado e Vicente Marotta Rangel. J na vigncia da Constituio de 1988, Medeiros516 aponta Manoel Gonalves Ferreira Filho, Jos Cretella Jnior, Pinto Ferreira, Lus Ivani de Amorim Arajo, Oscar Dias Corra, Elcias Ferreira da Costa e Roberto de Bastos Lellis como a corrente doutrinria que defende a obrigatoriedade da submisso ao Legislativo de todos os tratados. O mesmo autor elenca a corrente oposta, formada por Mello, Guido Fernando Silva Soares, Rezek, Jos Sette Cmara, Trindade e Vicente Marotta Rangel. 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos Cumpre agora examinar o pensamento de alguns dos defensores da validade dos acordos executivos no Brasil, a partir da posio de Accioly, j vista, no sentido de que esta prtica se fundamenta num costume constitucional, mesmo que extra legem. Em obra de 1958, Arajo notou a ausncia, nas Constituies federais posteriores de 1891, das palavras sempre e ajustes que, na primeira Carta republicana, condicionavam a concluso do tratado pelo Presidente da Repblica ao referendo parlamentar. Tal ausncia, conforme aquele doutrinador, teria criado as condies para a supervenincia de uma norma consuetudinria extra legem que permitia ao Executivo vincular-se definitivamente a acordos internacionais de menor importncia, sem ouvir o Congresso. Em vista do silncio contnuo e complacente do Legislativo, Arajo conclui pela admissibilidade constitucional e pela existncia concreta de um costume segundo o qual, dentro do critrio da competncia privativa dos Poderes constitudos, os compromissos convencionais que versam sobre matria da alada do Executivo prescindem do abono do Congresso.517
MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 271-272. MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 383. 517 ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A processualstica dos atos internacionais. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1958, pp. 162-173 apud CMARA, A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro, pp. 35-36.
515 516
163
Cmara, escrevendo na edio de 1987-1989 do Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional,518 reconhece a existncia dos acordos executivos, afirmando que a sua celebrao, independentemente de aprovao legislativa, foi sempre feita por simples e exclusiva deciso do Executivo. Ressalta, ademais, que nunca houve contestao entre os Poderes constitudos a esse respeito. O jurista adota a doutrina de Accioly, ao ver na competncia dos Poderes constitudos o critrio definidor da eventual necessidade de remessa do acordo ao Legislativo. Assim, se o compromisso convencional dispe acerca de matrias inteiramente da alada do Executivo, nasce para este a faculdade de vincular o Pas aos seus termos sem submetlo ao crivo do parlamento. Escrevendo em 1994, Mello reiterou seu entendimento de que os acordos executivos continuam a ser admissveis no Brasil. Aduz que h um verdadeiro costume que admite tais acordos e a Constituio abrange tambm a prtica constitucional. Em obras anteriores, o doutrinador j havia indicado que a opinio contrria seria inadmissvel, por implicar que a Constituio teria sido violada impunemente ao longo dos anos.519 Como se v, a tese do costume constitucional foi amplamente adotada, de uma ou outra maneira, pelos defensores da possibilidade dos acordos em forma simplificada. A grande exceo regra encontrada na obra de Rezek, que afirma enxergar outro fundamento para a validade dos acordos executivos. A partir do exame dos arts. 49, I, e 84, VIII, da Carta de 1988 e da redundncia terminolgica ali encontrada tratados, acordos e tratados, convenes , Rezek afirma no existir qualquer dvida a respeito do propsito abrangente do constituinte. Com isto, aduz o jurista que, embora Accioly tenha a seu tempo admitido os acordos executivos como expresso de uma prtica extra legem, provvel que uma noo abrangente segundo a qual os tratados poderiam convalidar-se sem o assentimento do Legislativo seria hoje contra legem. Rezek declara que o nascimento de norma consuetudinria constitucional no Brasil pressupe o silncio ou a ambiguidade do texto da Lei Maior, o que no ocorre no caso do processo de celebrao
CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71, 1987-1989, pp. 56-75. 519 MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 274 e 276. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 164.
518
164
de tratados, do qual os j citados dispositivos constitucionais no querem ver o Legislativo excludo. Um eventual costume constitucional de excluso seria, para o doutrinador, contrrio letra da Constituio.520 Rezek repudia, como metajurdico, o argumento de que a prtica dos acordos executivos decorreria da necessidade do Estado de tomar decises rpidas, ao confrontar-se com o alto dinamismo do quadro internacional. Tambm repele as alegaes de lentido dos parlamentos, afirmando que a demora no Legislativo corresponde, em geral, indiferena e falta de empenho do Governo. O ministro considera indefensvel que a competncia constitucional privativa possa servir de critrio para a concluso de acordos executivos. Argumenta que os poderes constitucionais do Executivo podem ser exercidos irrestritamente na ordem jurdica nacional, mas quando envolverem soberania estrangeira, com fulcro na regra pacta sunt servanda, no haveria como fugir da norma constitucional especfica que demanda o concurso dos dois Poderes, independentemente da importncia do tratado ou de qualquer outro elemento quantitativo.521 Nem mesmo o exerccio do poder regulamentar do Executivo seria justificativa para a concluso de acordos em forma simplificada. Rezek ainda mais explcito:
Os poderes constitucionais privativos do governo so aqueles que a Carta vigente atribui no artigo 84 ao Presidente da Repblica (...). importante observar que a competncia para celebrar tratados, convenes e atos internacionais se inscreve nessa mesma lista, s que acrescida do vital complemento sujeitos a referendo do Congresso Nacional. No h, dessarte, como fugir norma especfica, a pretexto de que o tema do ato internacional compromissivo pode inscrever-se noutro inciso da relao.522
Dificilmente poderia haver defesa mais intransigente da sujeio absoluta de todos os tratados ao crivo do parlamento. Entretanto, o prprio jurista a seguir admite a validade dos acordos executivos, afirmando que seu fundamento deve ser buscado na prpria Constituio.
REZEK, Direito internacional pblico, op. cit., pp. 61-62. REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 132. 522 Ibid., pp. 132-133.
520 521
165
Rezek acata a celebrao solitria de tratados pelo Executivo em dois casos: a) Ajustes complementares a tratado principal, cobertos por assentimento prvio do Congresso; e b) Acordos terminantemente circunscritos rotina diplomtica, ou de diplomacia ordinria, fundamentados pelo autor no inciso VII do art. 84 da Constituio,523 desde que sejam reversveis, isto , desconstituveis sem delongas, e haja cobertura oramentria, ou seja, dependa exclusivamente dos recursos pblicos previstos para as relaes exteriores. O modus vivendi, o pactum de contrahendo e os acordos interpretativos de tratado em vigor so includos por Rezek nesta modalidade. Rezek menciona tambm os acordos de trgua entre comandantes militares como suscetveis de celebrao solitria pelo Executivo. Por fim, o autor salienta que os acordos executivos no pretendem produzir efeitos sobre particulares.524 Medeiros, atual Consultor Jurdico do Itamaraty, defende a admissibilidade dos acordos em forma simplificada como exceo ao princpio da sujeio de todos os tratados ao crivo do Congresso Nacional, sempre que a) seu propsito for executar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes devidamente aprovados pelo Legislativo, ou b) forem estritamente inerentes rotina diplomtica ordinria e possam ser desconstitudos mediante simples comunicao outra parte, eficaz desde logo, sem necessidade de denncia.525 Em contrapartida, prope que o Congresso Nacional seja sempre informado da concluso de tais acordos e que lhe seja facultado rejeit-los quando entender que o Executivo extrapolou as condies para a sua validade.
curioso que Rezek no admita o recurso aos demais incisos do art. 84 da Constituio para validar o critrio da competncia privativa do Executivo, mas enxergue no inciso VII daquele mesmo artigo o fundamento do acordo executivo de diplomacia ordinria. A esse respeito, cf. 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho. 524 REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 138. 525 MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 481. MEDEIROS, O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 489. No mesmo sentido, MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no prelo), p. 265.
523
166
5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty O Ministrio das Relaes Exteriores adotou as teses de Accioly, inclusive no que se refere capacidade solitria do Executivo para celebrar acordos em forma simplificada que versem sobre matrias de sua competncia constitucional privativa.526 Levi Carneiro, Consultor Jurdico do Itamaraty poca da controvrsia entre Accioly e Vallado, j em 1947 um ano antes, portanto, da publicao do primeiro artigo de Accioly admitia o critrio da competncia constitucional privativa para assuntos de menor importncia, de ordem administrativa, ou de simples execuo de leis anteriores, embora defendesse o princpio da aprovao legislativa dos tratados internacionais.527 Posteriormente, o Consultor Jurdico declarou em parecer estarem isentos de exame pelo Congresso Nacional, como regra, os acordos:528 a) sobre assuntos de competncia privativa do Poder Executivo, que no sejam de importncia transcendente; b) para execuo, aplicao ou elucidao de dvida quanto a ponto de importncia secundria de outro tratado; c) os de modus vivendi, cujo propsito seja manter as coisas no estado em que se encontram ou estabeleam as bases de negociao futura; d) os de prorrogao ou modificao de acordo executivo concludo por notas reversais e que ainda esteja em vigor, e de promessa de reciprocidade em matria de extradio. Como se v, ao definir a prtica do Itamaraty na matria, Carneiro restringiu a tese de Accioly no que se refere aos acordos em forma simplificada concludos com base na competncia privativa do Executivo, circunscrevendoos aos de importncia secundria, e embora acate a hiptese de que os
RODAS, Joo Grandino. Tratados internacionais. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 33. MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 296. 527 CARNEIRO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 7 de fevereiro de 1947. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp. 49-50. Carneiro baseava-se, para tanto, no Tratado de direito internacional pblico, de autoria de Accioly. 528 CARNEIRO, Levi. Acordos por troca de notas e aprovao pelo Congresso Nacional. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 13-14, jan.-dez. 1951, pp. 141142 apud RODAS, Tratados internacionais, pp. 33-34.
526
167
compromissos executivos possam interpretar tratados, admite-a apenas para os seus aspectos menos relevantes.529 Por fim, repudiou a noo de que tais ajustes tenham o condo de prorrogar tratado, por equipararem-se a acordos novos. Em parecer de 1949, Carneiro opinou que era lcito ao Executivo concluir acordos executivos para aplicar ou executar dispositivos vigentes da legislao ptria, como no caso do Decreto-Lei n 5.844, de 23 de setembro de 1943, que isentava do imposto de renda as empresas de navegao martima estrangeiras caso as congneres brasileiras gozassem do mesmo benefcio em reciprocidade.530 Accioly sucedeu Carneiro na Consultoria Jurdica do Itamaraty e, em diversos pareceres ao longo de seu perodo naquele cargo,531 sustentou a validade dos acordos em forma simplificada, segundo as hipteses aventadas no seu artigo de 1948, como os que so acessrios a tratado principal e visam a implement-lo e os que versam sobre matria da competncia exclusiva do Executivo:
(...) o princpio hoje predominante o de que os acordos que incluem apenas matria da competncia do poder executivo no necessitam de aprovao do poder legislativo. (...) [N]o h razo para que sejam submetidos ao poder legislativo os acordos sobre matria puramente administrativa, da atribuio exclusiva do poder executivo. 532
Curiosamente, os dois pivs do debate sobre os acordos em forma simplificada sucederam-se no cargo de Consultor Jurdico do Ministrio das
Itens a e c do rol de Accioly, respectivamente. CARNEIRO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 20 de setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp. 318-322. 531 ACCIOLY, in: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960), passim. Sobre ajustes complementares para a execuo de tratado principal: parecer de 17 de julho de 1956, p.314. Sobre o princpio da competncia privativa dos rgos constitucionais: pareceres de 7 de maio de 1953, p.169; de 26 de dezembro de 1955, p. 299; e de 4 de maio de 1956, p. 312. Sobre prorrogao de tratado por meio de acordo executivo: parecer de 4 de setembro de 1956, p. 321. 532 ACCIOLY, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 26 de dezembro de 1955. In: Pareceres, op. cit., p. 299.
529 530
168
Relaes Exteriores. Vallado seguiu-se a Accioly na chefia daquele rgo e, em parecer de 1968, reitera seu entendimento de que a Constituio visou submeter ao crivo do Congresso Nacional todo e qualquer acordo internacional.533 No obstante, a prtica diplomtica brasileira continuou a acatar a celebrao de acordos em forma simplificada no perodo em que Vallado esteve frente da Consultoria Jurdica, como se depreende de qualquer simples consulta base de dados sobre tratados bilaterais da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty. Embora alguns dentre os vinte e trs atos internacionais ali registrados como de publicao direta, concludos entre 1961 e 1970, sejam declaraes conjuntas sem animus contrahendi, sobressaem acordos comerciais e cambiais que entraram em vigor na data da assinatura.534 Cumpre ressaltar que Vallado admitia a possibilidade de que um acordo fosse dispensado de aprovao legislativa caso tenha sido autorizado por ou constitua execuo de outro, anterior, devidamente aprovado.535 O Consultor Jurdico Rezende Rocha, que ocupou o cargo na dcada de 1970 e no incio dos anos 1980, afirmou em parecer536 o princpio da sujeio dos tratados apreciao legislativa, sempre que versarem sobre matria de alcance poltico ou, no mbito administrativo, contiverem disposio de natureza tributria ou importarem em compromisso financeiro. Rocha exemplifica os acordos de alcance poltico como sendo os que tratam de fronteiras, defesa externa e interna, segurana, justia, encargos e recursos materiais de responsabilidade governamental e os que restrinjam a soberania ou a ela se refiram. Tambm exigem o referendo do Congresso os acordos que versem sobre tema que, internamente, reclamasse exame e deciso do Legislativo
VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1968. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), p. 277. 534 Sistema de cadastro e tramitao de acordos bilaterais, Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores, acessado via Intratec (Intranet do Ministrio) em 13 de outubro de 2008. Resultado de pesquisa por atos internacionais de publicao direta (isto , que dispensam o envio ao Legislativo) no perodo de 10 de maro de 1961 a 31 de dezembro de 1970. 535 VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1968. In: Pareceres, op. cit., p. 279. 536 ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984), pp. 150-169.
533
169
atravs da votao de leis. Rocha afirma, a este respeito, que os ajustes que contenham normas para particulares devem ser submetidos ao parlamento. Por outro lado, o Consultor Jurdico considera dispensados de apreciao legislativa os acordos sobre matria da competncia regulamentar do Executivo, isto , temas administrativos sobre os quais o Presidente da Repblica teria, internamente, poderes suficientes para deliberar, e exemplifica com os ajustes de comrcio que exijam complementao tcnica, os de transporte e navegao, os de pagamentos, inclusive quando contenham clusula de nao mais favorecida, os postais e telegrficos, os complementares de convenes de previdncia social ou de trabalho, os culturais e os de cooperao tcnica. Tambm esto isentos de exame pelo Congresso Nacional os acordos complementares de tratado que j tenha recebido a aprovao parlamentar. Em 1984, a Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty publicou um manual de procedimentos sobre atos internacionais que explicava estarem dispensados de apreciao legislativa os acordos que houvessem sido autorizados por tratado anterior, devidamente aprovado pelo Congresso Nacional, ou se dedicassem a execut-lo, desde que no lhe alterassem os termos.537 Franchini-Neto, que chefiou a Consultoria Jurdica do Itamaraty na primeira metade da dcada de 1980, teve a oportunidade de pronunciar-se em favor do critrio da alada constitucional privativa para qualificar os acordos executivos. Em parecer de 1984, apontou a existncia de uma tradio brasileira segundo a qual tais compromissos convencionais eram dispensados do referendo parlamentar, sempre que contivessem matria da competncia constitucional regulamentar do Executivo, isto , temas de natureza administrativa. Incluam-se no mesmo caso os ajustes que fossem complementares de outros tratados j aprovados pelo Congresso. Por outro lado, segundo aquele jurista, a aprovao legislativa seria imprescindvel quando se tratasse de acordos de alcance poltico, como os referentes soberania nacional, ademais dos que, embora includos na esfera administrativa, versassem sobre temas tributrios ou importassem encargo financeiro.538
537 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 1984, pp. 13-14. 538 FRANCHINI-NETO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 22 de novembro de 1984. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (19721984), p. 548.
170
Como Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores na segunda metade da dcada de 1980, Trindade redigiu uma coleo de pareceres que afirmam a viabilidade dos acordos executivos, focalizando, em especial, os ajustes complementares a tratado principal.539 Em manifestao a esse respeito em 1989, asseverou que o Itamaraty sempre se ateve ao princpio da prvia aprovao parlamentar de tratados, mas expressou preocupao com os excessos na aplicao deste princpio. Trindade ressalta que a compreensvel reao do Congresso Nacional aos compromissos de endividamento externo, celebrados em desarmonia com o princpio mencionado e de cuja negociao o Itamaraty no participara, agora geraria o risco da criao de obstculos indevidos e de ingerncias na conduo privativa do Executivo da ao exterior do Estado no tocante execuo de atos internacionais.540 O jurista louvou-se, ademais, em Jos Sette Cmara para afirmar que a prtica constitucional brasileira no tocante a tratados assenta-se no sistema de controle parlamentar a posteriori dos acordos internacionais, a par de uma regra costumeira, compatvel com tal sistema, pela qual o Executivo tacitamente autorizado a concluir acordos em forma simplificada, sem a participao do Legislativo, em certos casos, faculdade que o Congresso Nacional jamais contestou. Trindade, por fim, recorda que o papel do Itamaraty dar cumprimento administrativo s obrigaes dos tratados e se pergunta se no seria uma desconsiderao com o Congresso oner-lo com todos os ajustes a acordos j aprovados, mesmo os que apenas lhes dem execuo, sem alter-los ou revis-los. Em outro parecer,541 Trindade salienta a prtica diplomtica brasileira, traduzida no manual de procedimentos da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, no sentido de concluir acordos sem a participao do Legislativo quando tenham sido autorizados por, ou constituam execuo de, tratado anterior, devidamente aprovado pelo Congresso, e que no o modifiquem:
TRINDADE, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de outubro de 1985, de 27 de junho de 1986, de 13 de fevereiro de 1987, e de 3 de abril de 1989. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). 540 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de abril de 1989. In: Pareceres, op. cit., pp. 509-517. 541 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de outubro de 1985. In: Pareceres, op. cit., pp. 518-523.
539
171
os ajustes complementares. Posteriormente, o Consultor Jurdico voltou a afirmar que tais ajustes esto sujeitos apreciao do Legislativo sempre que resultarem em reviso ou modificao do tratado principal, exemplificando com os atos de alcance poltico e, no mbito administrativo, com os de carter tributrio ou que impliquem compromisso financeiro. Os demais ajustes complementares, segundo o jurista, recaem na alada constitucional regulamentar do Executivo.542 Recorde-se que, poca, Trindade lidava com a insistncia do Congresso Nacional em avocar para si todos os ajustes complementares a tratado principal. O prprio Ministro das Relaes Exteriores, consultado pela Cmara dos Deputados acerca dos ajustes complementares previstos no texto do Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica,543 afirmou em 1986 o entendimento do Itamaraty no sentido de que tais compromissos acessrios, quando no modificam o texto do ato internacional a que se referem e tm como objetivo implementar instrumento j devidamente referendado, dispensam sua apresentao ao Congresso Nacional.544 Na qualidade de Consultor Jurdico, Marotta Rangel opinou em 1990 no sentido de que, a despeito da redao truncada do art. 49, I, da Constituio Federal de 1988, o princpio do controle legislativo a posteriori dos tratados celebrados pelo Executivo continuava em vigor, mesmo para os acordos que no acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, desde que introduzam normas no ordenamento jurdico interno ou as modifiquem. Em seu parecer, o jurista admite as seguintes hipteses de acordos executivos:545 a) acordos de armistcio negociados por comandantes militares no limite de suas atribuies; b) acordos de mera interpretao ou de mera suplementao de anteriores, j aprovados pelo Poder Legislativo;
TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986. In: Pareceres, op. cit., pp. 524-526. 543 O Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica foi celebrado em Braslia, em 12 de maro de 1985, aprovado pelo Decreto Legislativo n 17, de 5 de dezembro de 1986, e promulgado pelo Decreto n 94.010, de 10 de fevereiro de 1987. 544 Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28 de maio de 1986, p. 4714. 545 RANGEL, parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores n CJ/004, de 21 de agosto de 1990 apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, pp. 390-391.
542
172
c) os de modus vivendi e os pacta de contrahendo, isto , atos que se limitem a declarar e formular as bases de futuras negociaes; e d) acordos caracterizados por reversibilidade, ou seja, a possibilidade de sua desconstituio por vontade unilateral, expressa em comunicao outra parte sem delongas. Em outro parecer do mesmo ano, Rangel afirma que lcito a ajustes complementares dispor sobre a prorrogao do tratado principal, ao argumento de que tal ato se inscreve na esfera da alada do Poder Executivo. Entretanto, o Consultor Jurdico se insurge contra a possibilidade de que um ajuste complementar que seja incompatvel com o objetivo e a finalidade do acordo principal possa vigorar sem antes passar pelo crivo do Congresso Nacional, mesmo que esta hiptese esteja prevista em texto convencional o tratado principal aprovado pelo Legislativo.546 Escrevendo em 1995, Medeiros registra que os acordos em forma simplificada continuaram a ser concludos pelo Brasil sem que a vigncia da Constituio de 1988 em nada tenha alterado a prtica do Itamaraty. Interessante pesquisa compilada por aquele autor, com base na Coleo de Atos Internacionais do Itamaraty, encontrou 317 acordos concludos pelo Executivo sem aprovao expressa do Congresso Nacional entre 1946 e 1981. Incluem-se ali no apenas ajustes sobre temas administrativos, interpretativos, complementares e de modus vivendi, mas tambm acordos sobre matrias de relevo. Nova pesquisa de Medeiros, j sob a gide da Carta de 1988, mostrou a celebrao de 182 acordos em forma simplificada entre 5 de outubro daquele ano e o final de 1993, contra 185 tratados apreciados pelo Legislativo.547 A atual praxe do Itamaraty com relao aos acordos executivos, inclusive no que se refere aos seus limites materiais, descrita em 5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, abaixo.
RANGEL, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1990. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no prelo), pp. 21-22. 547 MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., pp. 313 e 431, respectivamente. No se procurou aqui empreender uma atualizao da pesquisa de Medeiros, pois tal exerccio extrapolaria o escopo do presente trabalho.
546
173
5.1.5. A evoluo do pensamento do Congresso Nacional A partir da pesquisa empreendida por Medeiros em sua obra de 1995 e reproduzida em parecer de 2000, possvel examinar como o Congresso Nacional procurou, de incio, restringir os casos de modificao ou reviso do tratado principal por meio de ajustes complementares no sujeitos a aprovao legislativa e, posteriormente, avocar para si a apreciao de todos os acordos acessrios concludos pelo Executivo, mesmo os que se destinassem apenas a executar os termos do compromisso principal. O autor aponta o Decreto Legislativo n 66, de 29 de outubro de 1973, que aprovou o Acordo sobre Cooperao Cultural com Gana,548 como o ponto de partida para o maior controle do Congresso sobre os ajustes complementares que modificassem tratado aprovado pelo parlamento. O artigo X do compromisso convencional dispunha que as partes contratantes poderiam colocar em vigor, mediante simples troca de notas, os entendimentos relativos sua interpretao, aplicao ou reviso. Diante da possibilidade de que o acordo fosse revisado sem a participao do Legislativo brasileiro, o Senado props introduzir no decreto legislativo de aprovao um pargrafo determinando que ficariam sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos de que possa resultar reviso do acordo, o que foi acatado pela Cmara dos Deputados. Seguiram-se outros decretos legislativos, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, vazados em termos semelhantes. De qualquer forma, j se viu que o entendimento de alguns Consultores Jurdicos do Itamaraty era no sentido de submeter ao crivo do Congresso os ajustes acessrios que resultassem em modificao ou reviso do tratado principal. Posteriormente, como relata Medeiros, o Decreto Legislativo n 3, de 9 de abril de 1985, disps que o diploma congnere de 1975 que havia aprovado o Acordo com a Alemanha sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear passasse a vigorar com um pargrafo nico ordenando que todo ajuste, protocolo, contrato ou ato de qualquer natureza que tenham por objetivo implementar ou dar executoriedade s disposies do Acordo referido no caput deste artigo sero submetidos prvia aprovao do Congresso Nacional.549 A
O Acordo sobre Cooperao Cultural com Gana foi celebrado em Acra, em 2 de novembro de 1972 e foi promulgado pelo Decreto n 73.895, de 5 de abril de 1974. 549 O Acordo sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear com a Alemanha foi celebrado em Bonn, em 27 de junho de 1975, aprovado pelo Decreto Legislativo n 85, de 20 de outubro de 1975, e promulgado pelo Decreto n 76.695, de 1 de dezembro de 1975.
548
174
motivao para esta exigncia foi a celebrao, pelo Executivo, de ajustes complementares de carter secreto ao acordo nuclear.Apartir de ento, o Congresso Nacional adotou a prtica de prever, em seus decretos legislativos de aprovao de tratados, a sujeio ao parlamento de todos os ajustes complementares. Medeiros aponta o debate de 1989 em torno do projeto de decreto legislativo acerca do Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica com a Tchecoslovquia550 como o ponto de inflexo da postura do Congresso de exigir o exame parlamentar de todo e qualquer ajuste complementar. Em seu parecer, o Senador Carlos Patrocnio, relator da matria na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado, ressaltou a inconvenincia de que todos os ajustes acessrios sejam submetidos ao Congresso, o que resultaria em sobrecarga para o Legislativo ao mesmo tempo em que paralisaria a implementao, pelo Brasil, dos tratados principais. Props, ento, que deveriam ficar sujeitos apreciao legislativa apenas aqueles ajustes que possam resultar em reviso ou modificao do acordo principal ou que, nos termos do art. 49, I, da Constituio, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Embora a redao final do decreto legislativo correspondente ainda avocasse ao Congresso todos os ajustes acessrios ao tratado com a Tchecoslovquia, Medeiros salienta que o Senado comeava a reconhecer a necessidade de definir quais so os ajustes complementares que precisam ser aprovados pelo Legislativo, para evitar a paralisia da implementao dos tratados celebrados pelo Brasil.551 Em 1991, o Congresso Nacional aprovou o Acordo sobre Transporte Areo Regular com a Venezuela nos termos anteriormente propostos pelo Senador Carlos Patrocnio:
Pargrafo nico. So sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso do referido acordo, bem como quaisquer ajustes complementares que, nos termos do art.
O Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica com a Tchecoslovquia foi celebrado em Braslia, em 2 de julho de 1985, aprovado pelo Decreto Legislativo n 88, de 15 de dezembro de 1989, e promulgado pelo Decreto n 99.163, de 12 de maro de 1990. 551 MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000. In: Pareceres, op. cit., pp. 258-259.
550
175
49, inciso I, da Constituio Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.552
A partir de ento, o Poder Legislativo manteve o entendimento de que esto sujeitos sua apreciao os ajustes complementares que modifiquem ou revisem o tratado principal ou que acarretem encargos ao patrimnio nacional. 5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos Quanto processualstica dos acordos executivos concludos pelo Brasil, sua base instrumental pode consistir de uma troca de notas ou de um nico texto articulado, geralmente formulado em duas ou mais cpias autnticas. Neste aspecto formal, portanto, em nada diferem dos tratados sujeitos a aprovao legislativa. Entretanto, como os acordos executivos so frequentemente celebrados por troca de notas, convm ressaltar a recomendao da Consultoria Jurdica do Itamaraty no sentido de dar-se preferncia s notas diplomticas assinadas, por oposio s notas verbais no firmadas, sempre que configurem um compromisso convencional para o Brasil, de maneira a assegurar a autenticidade do ato e evitar possveis excessos, alm de possibilitar uma eventual averiguao de responsabilidades.553 O definitivo do acordo em forma simplificada preparado pela Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores, que toma as providncias necessrias publicao do texto convencional no Dirio Oficial da Unio, aps a sua celebrao. Como regra geral, os compromissos em forma simplificada no so promulgados, mas apenas publicados.554 Entretanto, os acordos de alcance parcial e regional celebrados no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) e os acordos setoriais do Mercosul constituem excees
O Acordo sobre Transporte Areo Regular com a Venezuela foi celebrado em Caracas, em 11 de novembro de 1988, aprovado pelo Decreto Legislativo n 165, de 21 de junho de 1991, e promulgado pelo Decreto n 227, de 10 de outubro de 1991. 553 TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp. 452-453. 554 Cf. 2.1.5. Promulgao e publicao, neste trabalho.
552
176
a esta regra, pois, embora de molde executivo, so promulgados pelo Presidente da Repblica. As respectivas minutas de exposio de motivos do Ministro das Relaes Exteriores ao Chefe de Estado e de decreto presidencial so preparadas pela Delegao Permanente do Brasil junto ALADI e ao Mercosul (Brasaladi).555 Com relao aos limites materiais dos acordos executivos, o atual Consultor Jurdico do Itamaraty j se pronunciou, em mais de uma ocasio, pelo controle congressional absoluto dos compromissos externos celebrados pelo Brasil. Medeiros afirma que prevalece a interpretao extensiva do art. 49, I, da Constituio Federal, no sentido de que os tratados internacionais esto sujeitos apreciao legislativa, acarretem ou no encargos e compromissos gravosos ao patrimnio nacional.556 Entretanto, salienta o jurista, no mesmo parecer, que a prtica dos acordos em forma simplificada no foi interrompida pela Carta de 1988 e aceita, ao menos tacitamente, pelo Congresso Nacional. Em orientao Assessoria Parlamentar do Ministrio das Relaes Exteriores, por meio de parecer datado de 2000, o Consultor Jurdico afirma que os ajustes complementares que tenham por propsito operacionalizar tratado preexistente, devidamente aprovado, admitem celebrao solitria pelo Executivo, desde que no resultem em reviso do tratado principal nem acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. A par dos ajustes complementares, a prtica diplomtica brasileira parece continuar a admitir a concluso de acordos executivos quando versem sobre matria inerente rotina diplomtica ordinria, na formulao de Medeiros, ou de diplomacia ordinria, como ensina Rezek.557 So infrequentes as
Os acordos de alcance regional e parcial da ALADI so previstos pelo Tratado de Montevidu, constitutivo daquela oganizao internacional. So, na qualidade de ajustes complementares de mera implementao do Tratado de Montevidu, acordos de molde executivo e, portanto, dispensam aprovao legislativa. Os acordos setoriais do Mercado Comum do Sul so previstos pelo Tratado de Assuno, constitutivo do Mercosul. Na qualidade de protocolos adicionais aos acordos de complementao econmica da ALADI, tais compromissos setoriais tambm so considerados como ajustes complementares e, portanto, dispensam o referendo parlamentar. Convm ter em mente que os referidos acordos da ALADI e do Mercosul podem prever alteraes nas alquotas do imposto de importao, o que o Presidente da Repblica est autorizado a fazer nos termos do art. 153, 1, da Constituio Federal. 556 MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000. In: Pareceres, op. cit., pp. 263-264. 557 Cf. 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos, neste trabalho.
555
177
orientaes especficas encontradas em pareceres da Consultoria Jurdica do Itamaraty acerca dos limites materiais desta modalidade de compromisso em forma simplificada, mas o Brasil os tem celebrado. Um exame dos acordos concludos nos ltimos anos pelo Pas na rea de iseno de visto em passaportes oficiais revela diversos casos de acordos executivos, como os celebrados com Crocia em 2000; Cuba em 2002; ndia, Gabo, Honduras e Vietn em 2004; Camares e Senegal em 2005; Jamaica em 2007; e Haiti em 2008.558 Cumpre ressaltar, por outro lado, que esta prtica no parece ter sido consistentemente aplicada, pois h acordos contemporneos aos j mencionados, da mesma natureza, que foram submetidos ao crivo do Congresso Nacional, caso dos compromissos com Angola, de 1999, e com a Armnia, de 2002.559 Outras matrias, que tambm podem ser consideradas de diplomacia ordinria, tm sido reguladas por acordos em forma simplificada, como o caso do Acordo, por troca de Notas, com a China sobre a Extenso de Jurisdio do Consulado-Geral do Brasil em Hong Kong Regio Administrativa Especial de Macau, de 1999; do Acordo com a Argentina sobre Cooperao entre suas Academias Diplomticas, de 2002; e do
Acordo sobre a Iseno Mtua de Visto para Portadores de Passaportes Diplomtico e Oficial/Servio com a Crocia, em Braslia, em 2 de maro de 2000. Acordo de Iseno de Vistos para Portadores se Passaportes Diplomticos com Cuba, em Havana, em 24 de setembro de 2002. Acordo sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos, Oficiais e de Servio com a ndia, em Nova Dlhi, em 25 de janeiro de 2004. Acordo, por troca de notas, sobre Iseno de Vistos em Passaportes Diplomticos e Oficiais ou de Servio com o Gabo, em Libreville, em 28 de julho de 2004. Acordo, por troca de notas, sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos, Oficiais ou de Servio com Honduras, em Tegucigalpa, em 12 de agosto de 2004. Acordo, por troca de Notas, sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos com o Vietn, em Braslia, em 16 de novembro de 2004. Acordo, por troca de Notas, sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e de Servio com Camares, em Iaund, em 18 de janeiro de 2005. Acordo sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos ou de Servio com o Senegal, em Dacar, em 14 de abril de 2005. Acordo de Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e Oficiais com a Jamaica, em Kingston, em 9 de agosto de 2007. Acordo sobre Iseno Recproca de Vistos para os Titulares de Passaportes Diplomticos, Oficiais ou de Servio com o Haiti, em Porto Prncipe, em 28 de maio de 2008. 559 Acordo sobre a Supresso de Vistos em Passaportes Diplomticos e de Servio com Angola, celebrado em Luanda, em 31 de maio de 1999. Acordo para o Estabelecimento de Regime de Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e de Servio com a Armnia, em Braslia, em 7 de maio de 2002.
558
178
Memorando de Entendimento com a China sobre o Estabelecimento da Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao, de 2004. O atual Consultor Jurdico do Itamaraty tambm admite os acordos executivos que prorroguem ou interpretem tratado, ou que se constituam em modus vivendi ou pactum de contrahendo.560 Afirma, ademais, que, premido pelas circunstncias em geral, situaes de crise humanitria , houve casos excepcionais em que o Executivo deixou de submeter determinados compromissos convencionais ao Congresso, na suposio de que este no teria objees, embora os acordos no se enquadrassem claramente em nenhuma dentre as duas hipteses mencionadas acima. Em situaes como estas, a Consultoria Jurdica procura fundamentar o tratado nas disposies constitucionais sobre proteo dos direitos humanos e cooperao internacional.561 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos Uma questo imediata que se apresenta para as autoridades brasileiras envolvidas no processo de celebrao de tratados identificar se determinado acordo preenche os requisitos para a dispensa de aprovao legislativa. Da mesma forma como no h uma definio legal dos acordos em forma simplificada, inexistem regras expressas sobre os critrios que devem ser levados em conta para identificar quais tratados requerem efetivamente a interveno do Poder Legislativo, ou seja, para qualific-los. Tampouco h norma expressa que atribua a alguma autoridade a competncia constitucional ou administrativa para distinguir os tratados entre acordos executivos e compromissos de processo solene e completo. A definio de um acordo como sendo em forma simplificada no depende necessariamente de seu nome, de sua base instrumental, nem mesmo da
Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. 561 Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. Neste contexto, o Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica entre Brasil e Senegal para Implementao do Projeto apoio ao combate ao gafanhoto no Senegal, celebrado em Braslia, em 16 de maio de 2007, pode ser visto como exemplo de acordo executivo de emergncia humanitria.
560
179
existncia de clusula que estabelea a sua entrada em vigor aps a ltima das notificaes pelas quais as partes comuniquem o cumprimento de seus requisitos internos. Esta ltima frmula pode constar de um compromisso, no por exigncia do direito interno brasileiro, mas a pedido da outra parte contratante, caso o seu sistema jurdico no prescinda da aprovao legislativa. O mtodo para distinguir entre um tratado de procedimento longo, sujeito a apreciao legislativa, e um acordo executivo indicado por Cmara:
(...) no existem regras rgidas sobre a escolha da forma de tratado. A substncia do contexto, seu contedo, so muito mais importantes do que a forma para determinar a deciso sobre a necessidade ou desnecessidade de aprovao legislativa. 562
Como aponta o jurista, no h procedimento automtico para a classificao dos tratados em executivos ou no. Cada compromisso deve ser avaliado luz dos critrios pelos quais se admitem acordos em forma simplificada. A questo passa a ser, ento, a existncia de tais critrios para definir a natureza do tratado e a identificao da autoridade com competncia para faz-lo. O tema evidentemente no simples, pois depende de uma delimitao clara dos critrios que autorizam a celebrao de acordos executivos. A esse respeito, os doutrinadores polemizam e a prtica diplomtica brasileira ressente-se da insegurana jurdica inerente falta de normas explcitas sobre o tema, o que ajuda a explicar a flutuao do entendimento do Itamaraty nas ltimas dcadas. Todavia, a prtica, a doutrina e a lgica tm indicado alguns critrios de qualificao de acordos como de molde executivo, com maior ou menor grau de certeza. O primeiro que pode ser mencionado, por ser o que mais amparo encontra na doutrina at mesmo entre arraigados defensores do controle absoluto de todos os tratados pelo Legislativo , bem como no entendimento do Congresso Nacional, nos pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty e na atual prtica diplomtica brasileira, o dos ajustes complementares a tratado principal. A doutrina indica como fundamento deste critrio o conceito da antecipao do consentimento parlamentar, com respeito aos acordos acessrios, concedida quando da aprovao do tratado
562
CMARA, op. cit., p. 59.
180
principal.563 Outra base constitucional parece ser lgico-jurdica, calcada no poder-dever do Executivo de dar cumprimento isto , executar, funo primria daquele Poder aos termos do tratado, o que eventualmente feito por meio da concluso de ajustes. Quanto aos limites materiais deste critrio, podem ser encontrados em diversos pareceres da Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores ao longo do tempo, embora a tarefa de identificao da validade atual de cada uma daquelas orientaes seja incerta. Todas estas fontes parecem configurar um rol de tais limites, que no se pretende exaustivo ou dogmtico, o qual incluiria os seguintes preceitos: a) O ajuste complementar no pode ser incompatvel com o objetivo e a finalidade do Acordo principal:564 em outras palavras, o ajuste deve ter como propsito dar execuo ao tratado principal. Note-se que algumas fontes distinguem os ajustes autorizados (expressamente, portanto) pelo compromisso principal daqueles que constituam execuo de outro [tratado] anterior,565 o que suscita a indagao sobre a licitude da concluso, pelo Executivo, de ajustes complementares para execuo do tratado principal quando este no os preveja de modo explcito. A resposta afirmativa,566 respeitados os presentes limites materiais. b) Decorrncia do item anterior, o ajuste complementar no pode implicar a reviso ou modificao do tratado principal: este preceito j era encontrado no manual de procedimentos sobre atos internacionais do Itamaraty de 1984 e tambm consta da atual verso do documento e de diversos pareceres dos
TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de abril de 1989. In: Pareceres, op. cit., p. 516. No mesmo sentido, REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 133, e entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. 564 RANGEL, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1990. In: Pareceres, op. cit., p. 22. 565 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, p. 16: dispensam aprovao do Congresso Nacional os Atos do Executivo em forma simplificada (...) que tenham sido autorizados por ou constituam execuo de outro anterior, devidamente aprovado e que no o modifique. VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1968. In: Pareceres, op. cit., p. 279: dispensa aprovao um acordo (...) que tenha sido autorizado por ou constitua execuo de outro, anterior, devidamente aprovado. 566 Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008.
563
181
Consultores Jurdicos daquele Ministrio, bem como da redao mais recente dos decretos legislativos de aprovao do tratado principal;567 c) Ao longo do tempo, diversos Consultores Jurdicos manifestaramse favoravelmente ao controle legislativo sempre que os ajustes contivessem encargo financeiro.568 O mesmo propsito enxergado na frmula atualmente adotada para os decretos legislativos segundo a qual esto sujeitos a apreciao legislativa os ajustes ao tratado principal que acarretem encargos e compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Caso se entenda que tal locuo significa o mesmo que encargo financeiro, cabe indagar se seria indispensvel o abono do parlamento ao ajuste complementar que resulte em despesas j contempladas no Oramento da Unio, quer em rubrica especfica, dedicada ao objeto do acordo, quer, no caso de gastos de custeio ou apoio administrativo como passagens e dirias, em previso oramentria genrica atribuda ao rgo encarregado da execuo do ajuste. Nestas hipteses, uma tal exigncia poderia vir a ser entendida como um bis in idem, a sujeitar duas vezes ao Legislativo determinado dispndio, situao que o direito comparado procura evitar, quando possvel.569 Talvez a incluso, no texto convencional, de um dispositivo que esclarea que os eventuais gastos decorrentes do ajuste complementar sero efetuados dentro das disponibilidades oramentrias das partes no caso do Brasil, j aprovadas pelo Congresso Nacional possa ter o condo de tornar desnecessria a apreciao legislativa neste contexto. Ademais dos ajustes complementares, o segundo critrio que parece gozar de maior receptividade na doutrina e na prtica diplomtica atuais a categoria dos acordos inerentes rotina diplomtica, tambm chamados de
567 DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, op. cit., p. 16. Cf. tambm TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986, p. 524; e MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000, p. 265, ambos op. cit. 568 Por exemplo, ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975, p. 157; FRANCHINI-NETO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 22 de novembro de 1984, p. 553; TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986, p. 524; e MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000, p. 265, todos op. cit. 569 Cf. 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, neste trabalho.
182
diplomacia ordinria.570 Parece haver menos consenso em torno do fundamento deste critrio. Rezek o que mais escreveu sobre o tema, fundando-o no inciso VII do art. 84 da Constituio Federal.571 Expressandose com a cautela que a matria exige, o autor parece enxergar no poderdever constitucional do Executivo de manter relaes com Estados estrangeiros o suporte legal para os acordos executivos de diplomacia ordinria. Com base na doutrina, so pertinentes os seguintes comentrios acerca dos limites materiais para tais compromissos, em rol que, mais uma vez, no necessariamente exaustivo ou dogmtico: a) Nota-se, desde logo, que no parece haver uma definio clara do que seja rotina diplomtica ou diplomacia ordinria. O seu entendimento opera-se, no mais das vezes, de maneira casustica, por exemplo, pela citao, na doutrina, das reas ali compreendidas: estabelecimento de relaes diplomticas, servio consular, aproximao com outros Estados ou grupos de Estados, atuao em organizaes internacionais, formulao ou aceitao de convite para encetar negociaes. Rezek inclui entre os casos de diplomacia ordinria o modus vivendi, quando o acordo se limita a deixar as coisas no estado em que se encontram, o pactum de contrahendo, que apenas estabelece as bases para a negociao futura de um tratado, e os compromissos interpretativos de tratado em vigor. Certos autores tambm consideram executivos os acordos que prorroguem tratado vigente; b) Alguns juristas entendem que, para dispensar a aprovao legislativa, os acordos de diplomacia ordinria devem ser suscetveis de desconstituio por ato unilateral, eficaz desde logo, sem delongas;572 c) Rezek considera necessria, ademais, a preexistncia de cobertura oramentria, a depender unicamente dos recursos oramentrios alocados
MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 481. REZEK, Direito internacional pblico, op. cit., pp. 62-63. 571 Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 84, VII: Compete privativamente ao Presidente da Repblica: manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos. 572 MEDEIROS, O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 489; Id., Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000. In: Pareceres, op. cit., p. 265; REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 135.
570
183
s relaes exteriores, e nunca de outros.573 A confirmar-se a sua compulsoriedade para o Executivo, tal limite talvez possa ser considerado como atendido caso os acordos de diplomacia ordinria que envolvam despesas contenham dispositivo que esclarea que os gastos deles decorrentes sero efetuados dentro das disponibilidades oramentrias das partes. Rezek afirma ainda, com relao aos dois critrios do ajuste complementar e do compromisso de diplomacia ordinria, que no se pode pretender que o acordo executivo produza efeitos sobre particulares.574 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo Cabe ainda comentar o critrio da competncia privativa do Poder Executivo, propugnado por Accioly em 1948 e adotado, com variaes ao longo do tempo, pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Este critrio no vem sendo empregado pelo Itamaraty nos ltimos anos. Como se viu, seu fundamento revelado pela prpria designao, isto , as atribuies constitucionais do Poder Executivo.575 Definir-lhe os limites materiais , porm, tarefa mais difcil, devido amplitude da competncia privativa. Em sua acepo mais ampla, ser-lhe-ia vlida at mesmo a crtica ab absurdo de Rezek, que recorda a alada privativa do Presidente da Repblica para nomear e destituir livremente os ministros de Estado, mas salienta que ningum, contudo, o estimar por isso autorizado a celebrar acordos executivos, por hiptese, com (...) a Santa S, (...) condicionando a escolha e a dispensa de ministros ao parecer da Cria Romana.576 Os Consultores Jurdicos do Itamaraty, que evidentemente nunca enxergaram tamanha latitude no critrio da competncia constitucional privativa, procuraram traar-lhe os limites. Levi Carneiro, por exemplo, restringiu o acordo executivo
REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 133. No mesmo sentido: Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. Medeiros raciocina que a eventual criao de novos direitos pelo ajuste complementar equivale, na verdade, a uma reviso ou modificao do acordo-quadro. 575 ACCIOLY, Ainda o problema da ratificao dos tratados, em face da constituio federal, op. cit., pp. 20-33. 576 REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 135.
573 574
184
aos assuntos que no fossem de importncia transcendente.577 Rezende Rocha remetia ao Legislativo os acordos sobre matria reservada lei e que, portanto, contivessem normas aplicveis aos particulares. Por outro lado, aquele mesmo Consultor e alguns de seus sucessores consideravam dispensados de aprovao legislativa os acordos sobre matria da alada regulamentar ou administrativa do Executivo. V-se, portanto, que o critrio da competncia privativa do Presidente da Repblica foi traduzido pelos Consultores Jurdicos do Itamaraty e pelo prprio Accioly como uma faculdade de o Executivo concluir acordos de natureza inquestionavelmente administrativa, de clara competncia interna do Poder Executivo, e muito especialmente dentro das atribuies do Presidente da Repblica.578 A esse respeito, afirmou Rocha:
O referendum do Congresso pode, todavia, ser dispensado (isto , torna-se facultativo) se se tratar de matria de competncia regulamentar do Poder Executivo; por outras palavras: se se tratar de matria administrativa, para a qual, internamente, o Presidente da Repblica teria poderes bastante para deliberar e decidir, por isto que ele o Chefe da Administrao (...).579
compreensvel a cautela, expressa por alguns juristas, no sentido de no preconizar este critrio para a qualificao dos acordos executivos, especialmente no perodo de redemocratizao e reavaliao das prerrogativas do Poder Legislativo no Pas que se seguiu promulgao da Carta de 1988. Alguns doutrinadores possivelmente temem que um eventual exerccio ilimitado da noo da competncia administrativa possa conduzir a exageros, at mesmo com possveis repercusses negativas sobre o princpio do equilbrio dos Poderes. Rezek, por exemplo, repudia a noo de que o poder regulamentar possa servir de base para os acordos executivos.580 Cita, a esse respeito, Vallado, para quem seria insensato assumir compromissos internacionais em rea
CARNEIRO, Acordos por troca de notas e aprovao pelo Congresso Nacional, op. cit. apud RODAS, Tratados internacionais, pp. 33-34. 578 ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975. In: Pareceres, op. cit., pp. 156 e 167. 579 Ibid., p. 157. 580 REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 132.
577
185
normativa subordinada ao Congresso, que a todo momento poderia alterar a lei passvel de regulamento.581 Entretanto, no seria despropositado afirmar que o raciocnio de Vallado tambm aplicvel generalidade dos tratados, mesmo os aprovados pelo Legislativo, j que estes, como regra, incorporamse ordem jurdica interna no mesmo nvel hierrquico de lei ordinria e, portanto, esto sujeitos ao princpio lex posterior derogat priori. De qualquer modo, inegvel o apelo da noo da competncia administrativa do Executivo tanto assim que algumas das constituies estrangeiras que dispem expressamente sobre as hipteses de acordos em forma simplificada a adotam como critrio.582 Conforme salienta Rocha, se a Constituio e as leis facultam ao Presidente da Repblica deliberar e decidir livremente sobre determinada matria, no seria demasiado indagar por que motivo esta liberdade de ao deveria ser tolhida ao ser exercitada mediante um acordo internacional que verse sobre tema da alada do Chefe de Estado e da administrao pblica por ele comandada, particularmente se estes estiverem agindo em cumprimento do poder-dever constitucional de executar as leis o qual ordinariamente no exige o concurso do Legislativo. A esse respeito, de interesse comparar tal raciocnio com o que diz Rezek acerca dos acordos executivos de diplomacia ordinria. Como se viu,583 aquele respeitado autor busca o fundamento desta categoria de acordos executivos no inciso VII do art. 84 da Constituio Federal, que dispe ser da competncia privativa do Presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos. Para tanto, o jurista parte do pressuposto de que, com base naquele dispositivo, o Chefe de Estado livre para, unilateralmente, interpretar determinado tratado, decidir acerca da cumulatividade de uma misso diplomtica brasileira ou autorizar a abertura de reparties consulares de Estado estrangeiro em territrio ptrio, por exemplo. Em seguida indaga por que o Executivo estaria proibido de praticar aqueles mesmos atos, sem antes obter uma autorizao legislativa, quando decidisse regular alguma daquelas matrias mediante acordo com Estado estrangeiro.
VALLADO, Aprovao de ajustes internacionais pelo Congresso Nacional, op. cit., p. 104. 582 Cf. o Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, neste trabalho. 583 Cf. 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos, neste trabalho.
581
186
A indagao de Rezek traz mente outra, que Accioly formulou em seu artigo de 1954, embora com fundamento diverso:
(...) existe uma lei que autoriza o Poder Executivo a conceder certos favores a pases ou cidados estrangeiros. O Poder Executivo, porm, no exerccio de tal faculdade, faz acordos com os pases interessados, nos quais no lhes concede mais do que aquilo a que foi autorizado, mas obtm, em troca, certas compensaes. Devem esses acordos passar pelo Congresso Nacional?584
Ambas indagaes suscitam uma terceira: se lcito, como quer Rezek, buscar o fundamento de certa modalidade de tratados em disposio constitucional que no seja o inciso VIII do art. 84, por que ento o intrprete deveria circunscrever-se ao vizinho inciso VII?585 Livre, segundo aquele jurista, para concluir acordos executivos ao amparo da sua competncia privativa para manter relaes com Estados estrangeiros, que norma o impediria de faz-lo tambm sob a gide, por hiptese, de sua alada privativa para expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis, prevista no inciso IV? De resto, j se assiste, episodicamente, a exerccio muito similar ao descrito acima, quando da incorporao da normativa do Mercosul ordem interna dos Estados membros. Cumpre recordar que, nos termos do Protocolo de Ouro Preto,586 as deliberaes dos rgos decisrios daquele bloco so adotadas por consenso, revestem-se de obrigatoriedade para os membros e, quando necessrio, devem ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas, o que as torna materialmente muito semelhantes a acordos internacionais. Ocorre que a prtica dos Estados membros do Mercosul tem distinguido entre as decises que requerem incorporao legislativa, isto , por intermdio
584 ACCIOLY, Hildebrando. A concluso de atos internacionais no Brasil. In: Revista forense. Rio de Janeiro: v. 155, a. 51, set.-out. 1954, p. 480. 585 O art. 84 da Constituio Federal dispe ser da competncia privativa do Presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos (inciso VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (inciso VIII). 586 Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul, celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994, artigo 42.
187
dos respectivos parlamentos, e as que so incorporadas por simples ato administrativo interno dos seus membros.587 O critrio para esta distino a competncia constitucional e legal do Executivo e de seus rgos para emitir o ato administrativo interno correspondente deciso do bloco. Em sntese, considerando-se a experincia do direito comparado e os precedentes da prtica diplomtica brasileira at alguns anos atrs, talvez fosse conveniente para o Itamaraty reavaliar o critrio da competncia administrativa, para adot-lo. A questo passaria a ser, ento, precisar os seus limites materiais, ademais do prprio princpio da legalidade da administrao pblica.588 Nesse particular, Rocha, como tambm outros Consultores Jurdicos ao longo dos anos, menciona a necessidade do abono legislativo quando os acordos de natureza administrativa importarem em compromisso financeiro.589 Entretanto, a depender da inteno das partes, talvez mesmo um acordo sobre matria administrativa que contenha previso de despesas possa ser entendido como de molde executivo, se os gastos j estiverem contemplados no Oramento da Unio, em rubrica especfica dedicada ao objeto do acordo ou, no caso de dispndios de custeio, em item oramentrio genrico atribudo ao rgo encarregado da execuo do ajuste. 5.2.2. A competncia para qualificar os acordos executivos A qualificao dos acordos executivos levanta a questo da competncia para decidir a respeito da natureza de determinado tratado e de sua eventual submisso ao Congresso Nacional. Esta operao necessariamente da alada do Executivo, como aponta Cmara:
A deciso sobre a submisso de um acordo internacional ao Congresso (...) est inteiramente nas mos do Poder Executivo. (...) A deciso tomada levando em conta, antes de tudo, a substncia mesma do acordo. 590
A esse respeito, veja-se o documento de trabalho MERCOSUL/XXXV CMC/ DT N 15/08. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 37, caput. 589 ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975. In: Pareceres, op. cit., p. 157. 590 CMARA, op. cit., p. 66.
587 588
188
Em contexto diverso, houve pelo menos uma manifestao do Legislativo que aparenta discordar da noo segundo a qual o Executivo seria o intrprete autorizado de quando houvesse obrigao ou no de atender exigncia constitucional constante do artigo 44, inciso I, ao argumento de que a atribuio constitucional legislativa de fiscalizar os atos da administrao pblica ficaria prejudicada.591 Em que pese o arrazoado precedente, cumpre ressaltar que, admitida a constitucionalidade dos acordos em forma simplificada, a sua prtica pelo Executivo mantm intactos os instrumentos disposio do Legislativo para exercer o controle externo da administrao pblica. Ademais, como ressalta Sans, referindo-se ao caso espanhol, a eventual atribuio do poder qualificador ao Legislativo resultaria em uma perdida de fluidez en las relaciones internacionales e manifestaria una falta de confianza en el Gobierno.592 No resta dvida de que o Executivo, a quem compete, discricionariamente, o envio do tratado ao Congresso Nacional, que dispe e deve dispor da alada para qualificar os acordos executivos. Uma eventual inverso dos papis, na qual o Legislativo recebesse esta atribuio, poderia paralisar as relaes exteriores do Pas, j que pressuporia um exame prvio de cada compromisso convencional celebrado pelo Executivo. A adequao de tal exame preliminar ao princpio do equilbrio e independncia dos Poderes seria no mnimo questionvel. No mbito do Executivo brasileiro, usualmente o Ministrio das Relaes Exteriores o rgo ao qual incumbe a qualificao de tratados.593 A competncia do Executivo para qualificar liminarmente os tratados no se confunde com a exigncia, por ora cogitada em alguns projetos de lei e propostas de emenda Constituio, de que os acordos executivos sejam depositados no Congresso, o qual teria a prerrogativa de examin-los se entendesse que
Parecer, publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28 de maio de 1986, p. 4714, da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados ao Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica, celebrado em Braslia, em 12 de maro de 1985. O art. 44, I, corresponde ao atual art. 49, I, da Constituio. 592 SANS, Cristina Izquierdo. Intervencin parlamentaria en la celebracin de tratados internacionales en Espaa. In: Revista electrnica de estudios internacionales [internet]. Asociacin Espaola de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, n 4, 2002, acessada em 21 de outubro de 2008 <www.reei.org>, p. 3. 593 Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008.
591
189
extrapolam os limites constitucionais para sua celebrao. Tal avaliao seria empreendida pelo Legislativo em momento posterior qualificao. 5.3. A aplicao provisria Embora a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados admita a possibilidade de um Estado vincular-se em definitivo aos termos de um acordo por meio da assinatura, comum que os compromissos convencionais sejam firmados sob reserva de ratificao, de maneira a permitir que o Executivo os examine mais detidamente ou cumpra uma eventual obrigao constitucional de submet-los ao crivo do parlamento. Ademais, a entrada em vigor de um tratado multilateral pode depender de um nmero mnimo de ratificaes ou outra condio temporal. A demora na produo de efeitos, causada pelas circunstncias descritas acima, e a eventual urgncia em regular-se a matria versada no tratado levam por vezes as partes a concordar em aplic-lo provisoriamente, at a sua entrada definitiva em vigor. Aust identifica uma crescente necessidade de clusulas de aplicao provisria de acordos internacionais.594 Lefeber menciona a urgncia do tema versado no acordo e a necessidade de dar continuidade jurdica a determinado regime internacional como motivos que levam os Estados a recorrer aplicao provisria. O autor exemplifica o primeiro caso com as Convenes da Agncia Internacional de Energia Atmica sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear e sobre Assistncia em Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica, ambas de 1986 e motivadas pelo incidente com a usina nuclear de Tchernobil, cujos artigos 13 e 15, respectivamente, dispem acerca da sua aplicao provisria. O segundo caso ilustrado pelo artigo 41 do Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, de 1994, e pelo Acordo para a Implementao das Disposies da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar sobre a Conservao e Ordenamento de Populaes de Peixes Tranzonais e de Populaes de Peixes Altamente Migratrios, do mesmo ano.595
AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 139. 595 LEFEBER, Ren. The provisional application of treaties. In: Essays on the law of treaties: a collection of essays in honour of Bert Vierdag/editores: Jan Klabbers e Ren Lefeber. Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1998, pp. 82-83.
594
190
A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados especifica que um tratado pode ser aplicado provisoriamente, no todo ou em parte, enquanto no entrar em vigor, se o tratado assim dispuser ou se as partes convierem nesse sentido.596 As obrigaes resultantes da aplicao provisria de tratados so contradas pelas partes por meio de um conscious voluntary act, conforme o direito interno de cada Estado contratante.597 5.3.1. Vigncia provisria e aplicao provisria. Natureza jurdica e limites As sesses da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas que resultaram na proposta de uma conveno internacional para regular o direito dos tratados assistiram a um debate terminolgico sobre a denominao adequada deste instituto. As primeiras propostas de regulamentao da matria portavam a designao de vigncia provisria (provisional entry into force), cujo efeito seria o de obrigar as partes a executar o tratado de maneira provisria.598 J na sesso de 1965, Paul Reuter comentou que embora a expresso vigncia provisria certamente correspondesse prtica dos Estados, era entretanto incorreta, pois a entrada em vigor seria algo completamente distinto da aplicao das regras de um tratado. A esse respeito, Reuter afirmou:
The practice to which the article referred was not to bring the whole treaty into force with its conventional machinery, including, in particular, the final clauses, but to make arrangements for the immediate application of the substantive rules contained in the treaty.599
De fato, alguns consideravam a locuo vigncia provisria uma contradio em termos, afirmando no ser possvel que o tratado entre em
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 25. ONU. Glossary of terms relating to Treaty actions. In: United Nations treaty collection: treaty reference guide [internet]. Acessado em 24 de outubro de 2008 <untreaty.un.org/English/ guide.asp>, item 17. 598 ONU. Yearbook of the International Law Commission, 1956. Nova York: ONU, 1956, v. II, p. 127. 599 Id., Yearbook of the International Law Commission, 1965. Nova York: ONU, 1965, v. I, p. 106.
596 597
191
vigor duas vezes, a primeira, de maneira precria, e a segunda, definitivamente. Indagavam-se, ademais, acerca da eventual diferena entre os efeitos da entrada em vigor provisria e da vigncia definitiva. A Conferncia de Viena sobre o Direito dos Tratados terminou por adotar a expresso aplicao provisria, por entender que o foco do artigo ento em debate no era propriamente a entrada em vigor do tratado, mas a sua aplicao. Com a aprovao da Conveno de Viena, a matria foi regulada em seu artigo 25. Apesar do debate doutrinrio precedente e da adoo, pela Conveno de Viena, unicamente da expresso aplicao provisria, o UN Treaty Guide600 distingue entre esta e a vigncia provisria de um acordo. A primeira conceituada como o ato pelo qual um Estado concorda em aplicar os termos do tratado enquanto este no entra em vigor ou, caso j vigore com respeito a outras partes, enquanto o Estado no completa o seu procedimento interno para vincular-se em definitivo. J a vigncia provisria definida pelo guia como uma disposio do prprio tratado, pela qual os termos do compromisso passam a ser obrigatrios para as partes contratantes caso as condies previstas para a entrada em vigor definitiva no se verifiquem dentro de certo perodo de tempo.601 A vigncia provisria tambm pode ocorrer, nos mesmos termos, quando algumas das partes decidam, por consentimento mtuo, aplicar o tratado como se este j estivesse em vigor. Em ambos os casos, o instituto disciplinado pelo artigo 25 da Conveno de Viena e o Estado livre para terminar a aplicao ou vigncia provisria a qualquer momento.602 Lefeber603 expe a existncia de dois entendimentos a respeito da natureza jurdica do instituto da aplicao provisria aqui entendida como gnero que engloba toda a matria. Para a corrente majoritria, o instituto baseia-se
Glossary of terms relating to Treaty actions, cit., item 17. Por exemplo, o Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, celebrado em Genebra, em 26 de janeiro de 1994, cujo artigo 41, pargrafo 2, dispe: Se este Acordo no tiver entrado em vigor definitivamente no dia primeiro de fevereiro de 1995, entrar em vigor provisoriamente nessa data ou em outra data, dentro de seis meses a contar de ento, se 10 Governos dos pases produtores, com pelo menos 50 por cento do total de votos, conforme estabelecido pelo Anexo A deste Acordo, e 14 Governos dos pases consumidores, com pelo menos 65 por cento do total de votos, conforme estabelecido pelo Anexo B deste Acordo, o tiverem assinado definitivamente, ou ratificado, aceito ou aprovado, de acordo com o estabelecido no Artigo 38, pargrafo 2, ou notificado o depositrio, nos termos do Artigo 40, de que aplicaro este Acordo provisoriamente. 602 REZEK, Jos Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, pp. 372-373. 603 LEFEBER, op. cit., p. 88.
600 601
192
num acordo entre os Estados. O jurista ressalta que se a aplicao provisria prevista no prprio tratado ou em acordo separado, inegvel que sua base ser o consentimento mtuo dos Estados que a adotarem para aquele tratado. Lefeber menciona porm outra corrente, segundo a qual a aplicao provisria se fundaria em declarao unilateral da inteno das partes contratantes no sentido de aplicar determinado tratado enquanto este no entra em vigor definitivamente. O autor comenta que na ausncia de acordo sobre a matria, nada impede uma das partes de declarar unilateralmente a sua disposio de aplicar o tratado de modo provisrio. Com relao aos limites do instituto da aplicao provisria, Lefeber604 comenta que o prprio tratado os pode estabelecer, por exemplo, ao dispor que tal aplicao fica sujeita ao direito interno das partes, o que significa que, em caso de conflito, prevalece a norma domstica. A frmula para tanto, segundo o autor, a do Tratado sobre a Carta da Energia, adotado em Lisboa, em 17 de dezembro de 1994: os signatrios convm em aplic-lo provisoriamente to the extent that such provisional application is not inconsistent with its constitution, laws or regulations. O autor salienta que os limites do instituto tambm podem ser definidos pelo direito interno. As leis de um Estado podem, por hiptese, proibir o Executivo de ajustar a aplicao provisria de um tratado, ou dispor acerca do eventual conflito entre o tratado provisoriamente aplicado e o direito interno, ou ainda prevenir que direitos de seus nacionais sejam limitados pela aplicao provisria de um acordo. Lefeber afirma desconhecer casos em que a lei interna proscreva totalmente o governo de consentir na aplicao provisria, mas menciona Estados de sistema jurdico monista que vedam o emprego do instituto quando este conflitar com as leis ou a constituio, limitar os direitos dos indivduos ou exigir a atribuio de mais poderes ao Executivo. Cita, da mesma maneira, Estados de sistema dualista que, tipicamente, permitem a aplicao provisria apenas quando o direito interno j estiver em conformidade com os termos do tratado.605
Ibid., pp. 89-90. Ibid., pp. 89-90. O autor cita como exemplos de sistemas jurdicos monistas, nos quais os tratados costumam ter precedncia sobre o direito interno, os Pases Baixos (vedao de aplicao provisria que conflite com as leis e a constituio) e Chipre (vedao caso limite os direitos dos indivduos). Quanto aos sistemas dualistas, em que os tratados necessitam ser incorporados ao direito interno, so citados como exemplos Austrlia, Canad, Dinamarca, Alemanha, Islndia,
604 605
193
5.3.2. Efeitos. Incio e trmino O artigo 25 da Conveno de Viena silencia quanto aos efeitos da aplicao provisria. De qualquer modo, a doutrina procura identificar tais consequncias jurdicas, afirmando, por exemplo, que o instituto evidentemente no surte efeito sobre as clusulas processuais do tratado, mas apenas quanto s suas disposies substantivas.606 Lefeber recorda o entendimento da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas no sentido de que a clusula de aplicao provisria tem efeito jurdico e faz vigorar o tratado de maneira provisria. O autor, portanto, afirma que o tratado provisoriamente aplicado constitui um instrumento jurdico vinculante (binding) e exigvel (enforceable) entre Estados.607 O entendimento dos presentes Conferncia de Viena sobre o Direito dos Tratados tambm parece ter sido o de que, a exemplo da vigncia definitiva, os efeitos da aplicao provisria baseiam-se na regra pacta sunt servanda, codificada no artigo 26 da Conveno de Viena, e no na obrigao genrica de no frustrar o objeto e a finalidade de um tratado antes de sua entrada em vigor, presente no artigo 18. No mesmo sentido, o UN Treaty Guide entende que as obrigaes advindas da vigncia provisria teriam a mesma natureza das resultantes da entrada definitiva em vigor, j que o contrrio produziria insegurana jurdica.608 Com relao aos efeitos da aplicao provisria no plano do direito interno, Lefeber evidentemente considera o assunto uma questo de direito constitucional que envolve o mtodo de transposio do tratado para a ordem jurdica nacional e a hierarquia das normas. Como regra geral, Lefeber entende que, na ausncia de lei interna prvia em conformidade com os termos do tratado, a sua aplicao provisria provavelmente depender da aplicao direta do tratado, da atribuio de efeito direto s suas disposies e da publicao do seu texto.609 A aplicao provisria termina com a entrada em vigor definitiva do acordo para o Estado ou com a notificao pela qual este informe os demais
Irlanda, Sucia e Reino Unido (permitem a aplicao provisria somente quando o direito interno j estiver conforme ao tratado). 606 Yearbook of the International Law Commission, 1965, cit., v. I, p. 106. 607 LEFEBER, op. cit., p. 90. 608 Glossary of terms relating to Treaty actions, cit., item 17. 609 LEFEBER, op. cit., p. 91.
194
contratantes que o aplicam provisoriamente de sua inteno de no se tornar parte ao tratado. Quanto ao seu incio, a aplicao provisria costuma ocorrer para o Estado que com ela consinta no momento da assinatura do acordo. Lefeber recorda que certos textos convencionais contm uma clusula opt-in ou opt-out a primeira permite ao Estado celebrar o tratado e, por manifestao expressa, acatar dispositivo acerca da sua aplicao provisria, enquanto que a segunda faculta ao contratante considerar-se desobrigado de tal disposio.610 O tratado tambm pode determinar que sua aplicao provisria comear a partir da verificao de determinada condio suspensiva, como um nmero mnimo de assinaturas. 5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira Como se v, ademais das questes que levanta no mbito do direito internacional, a aplicao provisria tambm possui implicaes para o direito interno, especificamente no que se refere competncia dos Poderes constitudos para celebrar tratados. A dificuldade de conciliar este instituto com os pressupostos constitucionais do consentimento das partes no escapou ateno dos membros da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas. Sir Humphrey Waldock, relator especial sobre o direito dos tratados, expressou em 1965 que [t]here is a certain anomaly, from the point of view of constitutional Law, in dealing with provisional entry into force as an ordinary case of entry into force under the terms of a treaty which for constitutional reasons has been made subject to ratification or approval. Entretanto, apesar das inquietaes doutrinrias, a prpria comisso registrou naquele ano que a vigncia provisria ocorre na moderna prtica dos tratados with sufficient frequency to require notice in the draft articles.611 Cumpre ento avaliar como esta prtica entendida do ponto de vista do direito interno no Brasil. Um exame no exaustivo dos acordos celebrados pelo Brasil desde a promulgao da Constituio de 1988, a partir da base de dados da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, revela diversos textos convencionais
610 611
Ibid., pp. 85-86. Yearbook of the International Law Commission, 1965, cit., v. II, p. 58.
195
com clusula de aplicao provisria, o que parece indicar uma prtica reiterada, at pelo menos 1996.612 H tambm registros de outros atos internacionais cujas disposies so postas em vigor provisoriamente, nos limites das atribuies administrativas ou nos limites dos poderes das autoridades responsveis pela aplicao do compromisso, ou ainda nos limites administrativos de cada Parte Contratante. Parece tratar-se de prtica que busca na competncia administrativa das partes, ou de suas autoridades encarregadas da aplicao do acordo, a validade e os limites da aplicao provisria.613 Ademais, a aplicao provisria encontra-se inscrita, em pelo menos duas oportunidades, em lei ordinria que faculta ao Executivo aplicar temporariamente um tratado internacional. A Lei n 313, de 30 de julho de 1948, autorizou o Poder Executivo a aplicar provisoriamente o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT) de 1947. J o Cdigo Brasileiro de Aeronutica, de 1986, dispe:
Os Tratados, Convenes e Atos Internacionais, celebrados por delegao do Poder Executivo e aprovados pelo Congresso Nacional, vigoram a partir da data neles prevista para esse efeito, aps o depsito ou troca das respectivas ratificaes, podendo, mediante clusula expressa, autorizar a aplicao provisria de suas
Podem ser citados como exemplos o Convnio Bsico de Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica com a Espanha, celebrado em Madri, em 13 de abril de 1989, o Acordo com a Argentina de Cooperao Judiciria em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa, celebrado em Braslia, em 20 de agosto de 1991, o Acordo com Hong Kong Relativo a Servios Areos, celebrado em Hong Kong, em 6 de setembro de 1991, o Acordo sobre Transporte Areo com os Estados Unidos da Amrica, celebrado em Braslia, em 21 de maro de 1989, o Protocolo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa no mbito do Mercosul, celebrado em Las Leas, em 27 de junho de 1992, e a Declarao Constitutiva e os Estatutos da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, adotados em Lisboa, em 17 de Julho de 1996. H outros exemplos anteriores a 1988. 613 Por exemplo, o Acordo sobre Transportes Areos com a Jordnia, celebrado em Braslia, em 5 de novembro de 1975; a Ata da X Reunio de Consulta Aeronutica com a Argentina, realizada no Rio de Janeiro, em 14 de setembro de 1979, e posta definitivamente em vigor por troca de notas diplomticas realizada em Buenos Aires, em 10 de outubro de 1980; o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear com a Argentina, celebrado em Buenos Aires, em 17 de maio de 1980; ou a Ata da III Reunio de Consulta Aeronutica com o Uruguai, realizada no Rio de Janeiro, em 18 de dezembro de 1980, e posta definitivamente em vigor por troca de notas diplomticas realizada em Montevidu, em 2 de abril de 1982.
612
196
disposies pelas autoridades aeronuticas, nos limites de suas atribuies, a partir da assinatura.614
O principal argumento contrrio validade da aplicao provisria no Brasil parece ser de ndole constitucional. As disposies da Constituio segundo as quais compete ao Presidente da Repblica celebrar tratados sujeitos a referendo do Congresso Nacional e a este ltimo resolver definitivamente sobre os acordos concludos pelo Executivo, conforme este raciocnio, no admitiriam a aplicao de um tratado antes do pronunciamento do Legislativo. nesse sentido a manifestao da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados,615 ao apreciar a mensagem do Presidente da Repblica que submete ao Congresso Nacional o texto da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Segundo o relator, Deputado Antonio Carlos Thame, o artigo 25 daquele acordo, que dispe acerca da aplicao provisria, no pode ser aceito pelo Brasil devido sua incompatibilidade com o texto constitucional vigente. O parlamentar alega que salvo rarssimas excees, em virtude das disposies constitucionais vigentes, o direito brasileiro no admite a aplicao provisria de um tratado, pois, para que o Brasil se obrigue internacionalmente ser imprescindvel o assentimento prvio do Congresso Nacional. Posteriormente, em parecer a respeito da possibilidade de oferecimento, pelo Congresso Nacional, de emendas ao texto de tratados, a Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados tambm opinou tangencialmente pela inconstitucionalidade da aplicao provisria.616 Alguns doutrinadores pronunciaram-se contrrios possibilidade jurdica da aplicao provisria de tratados pelo Brasil. Em seu artigo de 1948, Accioly considerava um abuso determinar a entrada em vigor imediata, embora a ttulo provisrio, de todo um tratado que, normalmente, no possa fugir aprovao legislativa.617 O jurista ressalvava, porm, as clusulas de ordem
Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), art. 1 1. Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Relaes Exteriores, aprovado em 2 de dezembro de 1992 e publicado s pp. 7953-7956 do Dirio do Congresso Nacional (Seo I) de 24 de abril de 1993, Mensagem n 116/1992 do Poder Executivo. 616 Id. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, aprovado em 31 de agosto de 1994 e publicado no Dirio do Congresso Nacional n 1.103, de 11 de maro de 1995, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados. 617 ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio federal brasileira, op. cit., p. 9.
614 615
197
puramente administrativa, isto , da alada do Poder Executivo, que poderiam vigorar desde a assinatura. Esta ressalva parece basear-se numa analogia com o critrio da competncia privativa do Executivo para a concluso de acordos em forma simplificada, defendido por Accioly.618 Levi Carneiro, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, insistia, em parecer de 1949, que o princpio da aprovao legislativa de acordos internacionais se constitua em impedimento ao instituto da aplicao provisria no Brasil.619 Em pareceres da Consultoria Jurdica do Itamaraty, Trindade mencionou tangencialmente a questo, afirmando, numa oportunidade, que a chamada vigncia provisria desconhecida do direito ptrio e, noutra, que o instituto no encontra respaldo em nosso direito interno e se chocaria com nossa tradio constitucional.620 J Dallari parece entender a vigncia provisria como contrria lgica da celebrao de tratados.621 Por outro lado, escrevendo em 1984, Rezek afirma que a redao tradicional da Constituio brasileira no apenas compatvel com o conceito da aplicao provisria como a ela induz preferencialmente quando d ao Chefe de Estado o poder de pactuar ad referendum do Congresso, a este incumbindo resolver definitivamente sobre o avenado. Em outras palavras, o entendimento do autor parece ser o de que a competncia do Legislativo para resolver definitivamente sobre o tratado no exclui a prerrogativa do Executivo de aplic-lo provisoriamente, com base na alada constitucional deste ltimo para celebrar acordos internacionais. O jurista ressalta que, ao contrrio da vigncia definitiva do tratado, a aplicao provisria pode cessar a qualquer momento, mediante simples notificao, e recorda que os acordos sujeitos a este instituto no costumam produzir efeitos irreversveis ou que subsistam residualmente em caso de no-confirmao.622
ACCIOLY, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 7 de maio de 1953. In: Pareceres, op. cit., p. 170. 619 CARNEIRO, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 19 de setembro de 1949 e de 26 de setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp. 316-317 e 323-326 620 TRINDADE, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 9 de janeiro de 1989 e de 3 de abril de 1989.In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp. 496 e 517. Curiosamente, na altura daqueles pareceres no apenas o Itamaraty praticava a aplicao provisria como j estava em vigor o Cdigo Brasileiro de Aeronutica, com seu dispositivo acerca do instituto. 621 DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 101. estranha a afirmao do autor, que certamente no desconhece o artigo 25 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. 622 REZEK, Direito dos tratados, op. cit., p. 372-373.
618
198
J Martins manifesta-se em favor da constitucionalidade do que chama de eficcia provisria.623 Para tanto, o jurista compara a locuo sujeitos a referendo do art. 84, VIII, da Constituio, que inclui entre os atos da competncia privativa do Presidente da Repblica o de celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional, com outros dispositivos do mesmo artigo com termos semelhantes, como o caso do inciso XIX, que outorga ao Chefe de Estado a atribuio de declarar guerra no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, dadas certas condies, e do inciso XX, que confere ao Executivo a prerrogativa de celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional. Do exame dos incisos XIX e XX, Martins deduz acertadamente que o Presidente da Repblica pode declarar guerra ou celebrar a paz de duas maneiras: ou bem ele age primeiro, com plena validade e eficcia, constatando o estado de beligerncia ou ajustando a paz, para posteriormente obter do Legislativo o necessrio referendo convalidador de suas aes, ou bem o Chefe de Estado antes solicita do Congresso Nacional a autorizao para tanto e somente ento age. No primeiro caso, o texto constitucional fala em referendo do parlamento e, no segundo, em autorizao. Aquele autor conclui, portanto, que um ato da competncia privativa do Executivo e que dependa do referendo do Legislativo tem plena eficcia mesmo antes da apreciao parlamentar. Para Martins, o mesmo ocorreria com o poder presidencial de celebrao de tratados, que tambm est sujeito ao referendo do Congresso o sentido da palavra referendo no inciso VIII no poderia ser diferente do aplicado aos incisos XIX e XX. Conclui, portanto, que nos trs casos em tela os incisos VIII, XIX e XX o Presidente da Repblica pode praticar atos sujeitos a referendo com plena eficcia, embora seja esta provisria, que podero ou no ser referendados pelo Congresso Nacional. Nas palavras do autor:
A meu ver, a mesma eficcia precria, mas real, ocorre na celebrao dos tratados internacionais, convenes ou atos, na medida em que o ato de celebrar privativo do Presidente, embora sujeito a referendo
623
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Eficcia Provisria e Definitiva dos Tratados Internacionais [internet]. 2000-10-31, acessado em 5 de outubro de 2008 <www.saraivajur.com.br/ DoutrinaArtigosDetalhe.cfm?doutrina=10>.
199
do Congresso, que o convalidar ou no. Entre sua assinatura e o referendo, todavia, em minha maneira de interpretar o texto, tem eficcia provisria, mas real.624
O autor reconhece, porm, que sua interpretao pode ser considerada polmica. E, de fato, no esta a exegese preconizada pela maioria da doutrina. Em que pese o debate acerca da compatibilidade da aplicao provisria com a Constituio Federal, parece haver elementos para consider-la vlida, a comear pelos precedentes legais de 1948 e de 1986. H necessidade, por outro lado, de fixar limites materiais ao instituto, de maneira a resguardar as prerrogativas constitucionais do Executivo, que aplicar provisoriamente um tratado, e do Legislativo, que detm a competncia para apreciar os compromissos convencionais concludos pelo Brasil. Outras distines tambm devem ser traadas no estudo do tema desde a perspectiva do direito constitucional brasileiro. Por exemplo, h que se diferenciar entre a aplicao provisria de um tratado sujeito a apreciao legislativa e a de um acordo executivo. Ademais, talvez a aplicao provisria de um compromisso que no entrou em vigor internacionalmente, mas que j tenha recebido o abono do Congresso Nacional, seja menos polmica do que a de um tratado cujo referendo parlamentar ainda no haja ocorrido. *** Apesar de no haver previso constitucional ou legal expressa a esse respeito, viu-se no presente captulo que os acordos executivos so hoje empregados pelo Governo brasileiro quando tenham sido autorizados por tratado anterior aprovado pelo Congresso ou se destinem a dar-lhe cumprimento os chamados ajustes complementares ou ainda quando versem sobre matria de diplomacia ordinria. Um terceiro critrio para legitimar o uso de compromissos em forma simplificada, o da competncia privativa ou administrativa do Poder Executivo, deixou de ser utilizado h vrios anos, embora no parea haver motivos peremptrios para o seu abandono. Uma eventual reinterpretao do texto e do costume constitucionais que permita a retomada deste ltimo critrio dispensaria de apreciao
624
Ibid.
200
legislativa os tratados que versem sobre matria administrativa, isto , para a qual, dentro do Brasil, o Executivo tenha poderes suficientes para decidir por si s. Ainda com relao aos ajustes complementares a tratado, viu-se que aqueles compromissos podem ser dispensados de apreciao legislativa quando no alterem o acordo principal nem acarretem encargo financeiro. No presente captulo o autor se perguntou se a eventual exigncia de apreciao legislativa para ajuste acessrio que resulte em despesa j prevista no Oramento da Unio, seja em rubrica especfica, seja, no caso de gastos de custeio, em item oramentrio genrico, no seria submeter desnecessariamente ao Congresso, por duas vezes, o mesmo dispndio. Idntico raciocnio pode ser aplicado a qualquer outro acordo executivo que contenha previso de despesas, e no apenas aos ajustes complementares. Quanto ao outro instituto examinado em profundidade neste captulo, o da aplicao provisria de tratados, viu-se que h diversos precedentes no direito brasileiro que testemunham em favor da sua constitucionalidade. Aquele que parece ser o seu maior adversrio, o Congresso Nacional, j autorizou o Executivo, por lei, a aplicar provisoriamente acordos internacionais em pelo menos duas ocasies. Como tudo o que diz respeito celebrao de tratados pelo Brasil, a aplicao provisria beneficiar-se-ia de regras mais claras, negociadas entre aqueles dois Poderes, mas pode constituir-se em instrumento til para implementar com maior rapidez os compromissos convencionais assumidos pelo Pas.
201
Concluso
Voici donc la constitution fondamentale du gouvernement dont nous parlons. Le corps lgislatif y tant compos de deux parties, lune enchanera lautre par sa facult mutuelle dempcher. Toutes les deux seront lies par la puissance excutrice, qui le sera elle-mme par la lgislative. Ces trois puissances devroient former un repos ou une inaction. Mais comme, par le mouvement ncessaire des choses, elles sont contraintes daller, elles seront forces daller de concert. Montesquieu, De lesprit des lois, XI, 6.
O presente trabalho procurou calcular a demora na aprovao interna dos compromissos convencionais do Brasil, apontada pelo Ministro das Relaes Exteriores como um dos grandes problemas que o Pas enfrenta no seu relacionamento internacional e objeto de pronunciamentos pblicos do prprio Presidente da Repblica em mais de uma oportunidade. O lapso mdio de 2 anos e 9 meses para o trmite interno de tratados, registrado para o perodo 2004-2006 no exerccio estatstico constante do Anexo I, s pode ser qualificado como excessivo. Cumpre ressaltar que o Congresso Nacional no o nico responsvel pelo problema, pois, no intervalo estudado, a administrao pblica levou em mdia 9 meses para examinar os acordos antes de envi-los ao parlamento. Nesse particular, sobressaem alguns casos de dilao ocorridos
203
na Casa Civil da Presidncia da Repblica, provocados pela preocupao daquele rgo em assegurar que outros ministrios tenham participado das negociaes ou assentido nos termos dos tratados concludos pelo Pas. Como primeiro passo para avaliar o processo de aprovao interna dos compromissos convencionais celebrados pelo Brasil e as providncias adotadas ou em estudo para acelerar o seu andamento no mbito dos Poderes Executivo e Legislativo, este trabalho apresentou a formao histrica das normas constitucionais sobre a celebrao de tratados. Viu-se no Captulo I que, se no sofreram alterao substancial deste a primeira Carta republicana, tais regras so amplamente criticadas pela doutrina pelo seu carter impreciso e vago. Os Captulos II e III foram dedicados ao estudo das competncias do Executivo e do Legislativo acerca da concluso de tratados e dos trmites de aprovao interna no seio de cada um daqueles Poderes. Foram passadas em revista as medidas adotadas ou em estudo para acelerar o exame dos acordos pela administrao pblica e pelo parlamento. No Captulo IV, este trabalho apresentou a experincia estrangeira a respeito do poder de celebrar tratados, descrevendo as condies de validade dos acordos executivos, tambm chamados de acordos em forma simplificada, e da aplicao provisria, luz das constituies de pases selecionados. Tambm se procurou expor a competncia dos respectivos Ministrios do Exterior para coordenar a concluso de tratados. Por fim, o Captulo V analisou os institutos do acordo executivo e da aplicao provisria de tratados como instrumentos hbeis para acelerar a implementao dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro. Entre as providncias tomadas pelo Executivo para tornar mais clere o trmite de acordos no seu mbito, destaca-se a coordenao mais estreita avenada entre o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a Casa Civil. Constatou-se no exerccio estatstico em anexo que a demora mdia entre a assinatura e o envio da mensagem presidencial ao Legislativo sofreu considervel aumento no ltimo ano pesquisado (2006), devido em parte reteno de alguns tratados por aquele rgo da Presidncia da Repblica. De fato, relatrio atualizado, transmitido em 7 de novembro de 2008 Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil pela Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty (DAI), arrolava 43 acordos em apreciao pela Presidncia, dos quais 20 assinados entre 1999 e o final de 2007.
204
CONCLUSO
A etapa de exame do compromisso convencional pela Casa Civil incontornvel, pois aquele rgo legalmente responsvel pela coordenao das aes de Governo e pela juridicidade e constitucionalidade dos atos do Chefe de Estado, dentre os quais se inclui o envio de tratados ao Legislativo ou promulgao. A soluo mais vivel para evitar atrasos a adotada pelo MRE, que, aps entendimento informal com a Casa Civil, passou a recolher pareceres e documentos os quais comprovem, junto quele rgo da Presidncia, que outros ministrios e entes pblicos com competncia sobre a matria versada no tratado foram consultados e assentiram nos seus termos. A DAI tem procurado intensificar a coordenao com outras reas do Itamaraty de modo a aumentar a sua capacidade de prever a assinatura de atos internacionais, como testemunha o Quadro de Visitas, Misses e Eventos com Assinatura de Atos Internacionais 2009, preparado por aquela diviso, o qual relaciona as possveis oportunidades de celebrao de tratados naquele ano. Com base nesta maior previsibilidade, talvez a Diviso de Atos Internacionais pudesse doravante tentar obter das unidades do MRE responsveis pela negociao, sempre que vivel, as minutas de exposio de motivos e de mensagem antes mesmo da assinatura do ato. Nesse sentido, uma eventual reedio do seminrio sobre atos internacionais que a DAI realizou em 2008 para o pblico interno do Itamaraty poderia ser uma nova ocasio para reiterar s reas temticas do Ministrio a importncia da pronta remessa das minutas quela diviso, providncia que por vezes demorada. Ainda no mbito do Itamaraty, talvez seja pertinente reconsiderar-se o momento em que a Consultoria Jurdica do MRE (CJ) chamada a examinar os acordos internacionais celebrados pelo Pas. Aquele rgo est legalmente obrigado a emitir parecer sobre tratados em duas ocasies, a saber, previamente ao envio do texto convencional ao Congresso Nacional e antes de sua promulgao.625 Embora a realidade nem sempre o permita, um exame preliminar assinatura do tratado poderia revelar-se mais benfico para o seu trmite, pois contribuiria para identificar e corrigir deficincias materiais e formais antes da adoo do texto. A eventual correo depois de firmado o tratado exigiria reabrir as negociaes, o que, na melhor das hipteses, retardaria o processo de aprovao interna pelo Brasil e, em casos extremos, o inviabilizaria. Por outro lado, o MRE poderia avaliar em conjunto com a Casa Civil a viabilidade da dispensa ou da simplificao do parecer prvio
625
Cf. 2.2.4. A Consultoria Jurdica, neste trabalho.
205
promulgao, tendo em vista que o texto convencional j objeto de exame pela Consultoria Jurdica antes do seu envio ao Congresso. Embora no seja de fcil implementao, pois a consulta CJ no caso em apreo uma exigncia legal, esta ltima proposta eliminaria ou abreviaria uma etapa, frequentemente formal, da tramitao no mbito do Itamaraty. O Legislativo tambm tem estudado maneiras de apressar a apreciao de acordos no seu mbito. A proposta em trmite no Congresso Nacional que, se aprovada, conferir maior celeridade ao processo de aprovao parlamentar de tratados propriamente dito talvez seja o Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados n 47/2007. Se acatada nos termos do substitutivo da Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, esta medida atribuir poder deliberante626 s comisses permanentes para apreciar em carter final as propostas de decreto legislativo que aprovam acordos internacionais, dispensando-se assim a competncia do plenrio. Cabe recordar que a entrada na pauta do pleno da Cmara dos Deputados costuma ser identificada como o principal ponto de estrangulamento na tramitao legislativa de tratados. Embora o exame pelas comisses por vezes se revele mais demorado do que a espera pela votao em plenrio,627 esta ltima, ao contrrio dos trabalhos dos rgos fracionrios, essencialmente tempo perdido. A novidade de um processo legislativo de aprovao de tratados especfico para os acordos do Mercado Comum do Sul tambm merece meno. O instituto da consulta parlamentar,628 previsto no Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul e j regulamentado no Brasil, poder acelerar o trmite congressual da normativa do bloco sujeita a apreciao legislativa, que, dentro de certas condies, estar dispensada de exame pelas comisses permanentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com exceo apenas da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul (RBPM). Convm ter presente, porm, que o rito preferencial da consulta parlamentar no enfrentou o problema da entrada das matrias na pauta do plenrio da Cmara dos Deputados. A constitucionalidade e os limites materiais dos acordos executivos so questes que continuam a assombrar a doutrina e os responsveis pela conduo da poltica externa brasileira. Tanto o entendimento do Itamaraty
Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho. Cf. o Anexo I a este trabalho. 628 Cf. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho.
626 627
206
CONCLUSO
quanto o do Congresso Nacional tm oscilado, ao longo dos anos, a respeito de sua validade. A relativa lentido com que se processam as decises no Congresso Nacional no atributo exclusivo do Legislativo brasileiro, mas sim uma caracterstica de qualquer rgo poltico de deliberao colegiada, que necessariamente privilegia a reflexo e a composio. Mas no o parlamento que vem a ser diariamente confrontado com a necessidade de dar pronta resposta aos problemas urgentes derivados dos fenmenos que conformam o mundo moderno, como as revolues nos transportes e nas comunicaes e a globalizao. Este encargo recai sobre o Executivo, que o primeiro a ter de enfrentar o dinamismo com que se processam as relaes exteriores. Nas palavras de Montesquieu, parce que cette partie du gouvernement, qui a presque toujours besoin dune action momentane, est mieux administre par un que par plusieurs.629 em reconhecimento do fato de que aqueles dois Poderes operam necessariamente com tempos diversos que surgiu a praxe internacional dos acordos em forma simplificada. Sua gnese ocorreu em reao necessidade de maior rapidez na administrao das relaes exteriores, e por este motivo que o Executivo brasileiro no pode abrir mo do instrumento. Mesmo os doutrinadores mais avessos sanidade constitucional da tese segundo a qual o Executivo pode celebrar tratados por si s, sem a participao do Legislativo, so forados a reconhecer, em pelo menos alguns casos, o carter fundamental dos acordos executivos como instrumentos de poltica externa. Sem eles, a conduo das relaes exteriores do Pas seria inviabilizada, num mundo caracterizado pela exigncia cada vez maior de respostas rpidas do Estado aos desafios que se apresentam. Quanto aparente inteno dos legisladores constituintes, desde 1891, no sentido de exigir o abono congressual a todos os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica, a prtica constitucional republicana confirma que a mens legis nem sempre idntica mens legislatoris: ao costume do Executivo no sentido de celebrar compromissos em forma simplificada correspondeu, ao longo dos anos, uma anuncia da parte do Legislativo, no mais das vezes tcita. Um exame perfunctrio do texto constitucional que constate a inexistncia de meno explcita aos acordos executivos no pode ignorar o fato de que aqueles dispositivos da Lei Maior, considerados vagos e
629
MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1970, XI, 6, p. 175.
207
imperfeitos pela doutrina, tampouco mencionam competir solitariamente ao Chefe de Estado decidir em definitivo acerca dos tratados aprovados pelo Congresso ou denunci-los, o que no impediu a formao de um entendimento no sentido de que tais atos incumbem ao Presidente. Em regra, a atual prtica brasileira acolhe os acordos em forma simplificada nos casos de ajustes complementares a tratado principal e de compromissos de diplomacia ordinria. Um terceiro critrio para qualificar os acordos executivos, baseado na competncia privativa ou administrativa do Presidente da Repblica, foi abandonado anos atrs. Entende-se a relutncia de alguns juristas no sentido de admitir esta ltima hiptese, mas o fato que a noo segundo a qual o Executivo livre para celebrar tratados sem a interveno do Legislativo quando estes versarem sobre tema de natureza administrativa ou forem simples execuo de leis anteriores j era acatado em 1947 por Levi Carneiro, ardoroso defensor do princpio do assentimento parlamentar a acordos internacionais, e encontrou ressonncia em pareceres de diversos Consultores Jurdicos do Ministrio das Relaes Exteriores ao longo do tempo.630 A distino entre acordos que alteram norma legal ou se inserem na alada do Legislativo e cuja celebrao, portanto, requer o abono parlamentar, de um lado, e, de outro, os que dispem sobre matria administrativa reservada ao Executivo e, por conseguinte, podem ser concludos sem ouvir o parlamento to atraente que vrias constituies estrangeiras a adotam, em algum grau, para qualificar os acordos executivos.631 Outros Estados observam esta diferena mesmo na ausncia de regra constitucional explcita, a exemplo da Argentina. No seria demasiado dizer que o objetivo, manifestado pelo Presidente da Repblica e pelo Ministro das Relaes Exteriores, de procurar dar mais celeridade ao trmite interno de aprovao de tratados poderia ser atingido em parte pela retomada da prtica dos acordos em forma simplificada baseados no princpio da competncia administrativa do Executivo.632 A
Cf.5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty, neste trabalho. Diversos exemplos podem ser citados, como as constituies da Frana, da Espanha, da ustria (art. 50.1), da Grcia (art. 36.2), da Itlia (art. 80), de Portugal (art. 161, i), Sucia (Captulo X, art. 2), Turquia (art. 90), Peru (arts. 56 e 57) e Venezuela (art. 154). Cf. o Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, neste trabalho. 632 Esta possibilidade examinada em 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho.
630 631
208
CONCLUSO
sumria redao constitucional a respeito da alada para celebrar tratados no parece ter sofrido alteraes substanciais nos ltimos 118 anos, nem mesmo com a Carta de 1988, que justifiquem cabalmente o abandono daquele princpio. Um eventual argumento em favor do desuso que se estribasse na redemocratizao do Pas aps 1985 tampouco parece inatacvel, tendo em vista que o critrio em apreo foi avanado pela doutrina logo nos primeiros anos de vigncia da Constituio democrtica de 1946. Ademais, a incorporao da normativa do Mercosul ao direito brasileiro tem seguido o critrio da competncia administrativa do Executivo, revigorado agora para as decises de uma organizao internacional, mas repudiado para os acordos executivos. Esta diferena de tratamento no parece fazer sentido.633 Ainda com relao aos acordos em forma simplificada de uma maneira geral, viu-se634 que um de seus limites materiais, preconizado pela doutrina, por autoridades do Executivo e pelo Legislativo, a inexistncia de clusula que contenha encargo financeiro. Se acarretar despesas, prevalece o entendimento de que o compromisso convencional estar sujeito ao crivo do Congresso Nacional. O autor cr que so pertinentes os seguintes comentrios a esse respeito: a) a experincia francesa fornece um exemplo cuja adoo poderia ser examinada pelo Executivo brasileiro.635 O direito francs entende como obrigao financeira os encargos efetivos, precisos, novos e certos cuja inexecuo seria considerada pelas demais partes contratantes como uma violao do compromisso convencional. Nesse quadro, uma eventual clusula pela qual o Governo brasileiro assuma uma obrigao vaga ou potencial de despender recursos pblicos no deveria ser suficiente, por si s, para exigir a submisso do acordo ao Congresso. b) uma obrigao convencional de efetuar gastos ordinrios j contemplados no Oramento da Unio no deveria demandar, por si s, a apreciao legislativa do acordo que a contenha. Uma exigncia nesse sentido seria redundante, ao sujeitar a despesa duas vezes ao Legislativo. A previso na Lei de Meios pode constar de rubrica especfica, destinada ao objeto do
Cf. 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho. Cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, neste trabalho. 635 Cf. 4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da Assemblia, neste trabalho.
633 634
209
tratado, ou, no caso de dispndios de custeio ou apoio administrativo, como passagens e dirias, em item oramentrio genrico atribudo ao rgo incumbido de executar o compromisso. Como se viu, a preocupao de evitar esta redundncia encontrada no direito comparado.636 No plano das ideias, seria muito benfico para o Pas contar com uma definio mais explcita, em sede constitucional ou legal, das condies em que lcito ao Presidente da Repblica concluir acordos sem ouvir o Congresso. Como se viu no Captulo III, h projetos em tramitao no Legislativo que poderiam resultar em regras mais claras sobre os acordos executivos. O ponto forte da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 34/2003, por exemplo, o estabelecimento de uma lista de tratados que no estariam sujeitos a apreciao legislativa os que visem executar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem a prorrogao de tratados e os que tenham natureza administrativa. A depender da interpretao que se d a esta ltima hiptese, a proposta poderia at mesmo coadunar-se com o princpio da competncia privativa do Executivo, mencionado acima. Uma alternativa que poderia ser explorada com o objetivo de procurar conferir maior previsibilidade prtica dos acordos em forma simplificada a negociao de um entendimento poltico entre Executivo e Legislativo, despido de formalidades. No seria a primeira vez que aqueles Poderes dialogam sobre aspectos do processo de aprovao interna de tratados,637 e a interlocuo permanente entre a Assessoria Parlamentar do Itamaraty e a Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, que permite administrao pblica indicar as suas prioridades em termos de apreciao legislativa de tratados, um exemplo de cooperao nessa rea.638 Por outro lado, tendo em vista a delicadeza do tema, que envolve competncias dos Poderes constitudos, talvez seja difcil chegar-se a uma acomodao que no se traduza em norma jurdica de algum tipo. Na ausncia de disciplina constitucional, legal ou regimental que confira maior segurana jurdica ao processo de aprovao interna dos compromissos
Cf. 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, neste trabalho. TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de outubro de 1985. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p. 522. 638 Cf. 2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, neste trabalho.
636 637
210
CONCLUSO
convencionais celebrados pelo Brasil, ou mesmo em paralelo com medidas legislativas nesse sentido, o Presidente da Repblica poderia considerar a convenincia de editar decreto autnomo que regule, no mbito do Poder Executivo, a tramitao de acordos internacionais, como sugere o Consultor Jurdico do Itamaraty.639 A proposta em apreo, que conta com precedentes no direito comparado, 640 poderia reunir normas regulamentares e consuetudinrias dispersas sobre temas como habilitao de agentes signatrios isto , em que casos os plenos poderes so exigidos ou dispensados ,641 hipteses em que o Executivo entende serem cabveis os compromissos em forma simplificada e suas respectivas regras de qualificao,642 competncia administrativa para negociar, celebrar, submeter ao Presidente da Repblica para fins de envio ao Congresso, ratificar e publicar tratados, bem como regras de coordenao geral na matria. A exemplo do que ocorre nos pases examinados em maior profundidade no Captulo IV, uma eventual lei ou decreto de regulamentao deveria designar como da alada do Ministrio das Relaes Exteriores os atos administrativos ou internacionais relativos a acordos. No resta dvida de que o processo de aprovao interna de tratados poderia beneficiar-se de uma definio legal mais explcita da funo coordenadora do Ministrio das Relaes Exteriores no que respeita negociao e celebrao de tratados. Viu-se643 que nem a Lei n 10.683/ 2003, que disciplina a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios, nem o Decreto n 5.979/2006, que estabelece a Estrutura Regimental do Itamaraty, mencionam que papel este ltimo deve desempenhar com relao aos acordos internacionais concludos pelo Pas. apenas no Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado por portaria ministerial, que se pode encontrar disposio expressa acerca do papel coordenador do MRE, na administrao pblica, para os assuntos relativos s relaes externas do Brasil e da alada da Pasta como um todo
Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. 640 Como a Circular 175 do Departamento de Estado, a Circular de 1997 do Primeiro-Ministro francs ou o Decreto espanhol n 801/1972. Cf. o Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, neste trabalho. 641 Cf. 2.1.1. Assinatura, neste trabalho. 642 Cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos e suas subsees, neste trabalho. 643 Cf. 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, neste trabalho.
639
211
para negociar e celebrar compromissos convencionais. Trata-se, porm, de uma autodefinio, na qual o Ministro das Relaes Exteriores determina a competncia do prprio Ministrio. Cabe ressaltar que, ademais da tarefa de coordenao outorgada pela Lei n 10.683 Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Decreto-Lei n 200/1967 dispe que a designao de um ministro de Estado como coordenador de temas afins que interessem a mais de uma Pasta atribuio do Chefe de Estado.644 A ausncia de normas legais ou de nvel de decreto acerca da alada do MRE para negociar e celebrar tratados contrasta com a competncia ostentada por outros rgos pblicos, at mesmo em sede de lei, para, por exemplo, definir o estabelecimento de diretrizes quanto negociao de acordos na sua rea de atuao, como o caso do Ministrio dos Transportes e da Secretaria Especial de Portos. Tendo em vista que o Ministrio das Relaes Exteriores a autoridade encarregada de auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais,645 talvez fosse conveniente transplantar para lei ou decreto as disposies do Regimento Interno do Itamaraty quanto competncia da Pasta para coordenar, na administrao pblica, os temas concernentes s relaes exteriores do Pas e para negociar e celebrar tratados, prevista nos arts. 4 e 3, respectivamente, bem como a obrigao dos demais rgos pblicos no sentido de colaborar com o MRE no desempenho de suas funes, como determina o pargrafo nico do art. 3. O projetado diploma deveria atribuir ao Itamaraty, de maneira explcita, a alada administrativa para todos os atos relativos aos compromissos convencionais do Brasil. A lei ou o decreto poderia, ademais, exigir o parecer prvio do Ministrio das Relaes Exteriores para os convnios interinstitucionais646 a serem concludos pela administrao pblica. Embora possa enfrentar resistncias
Brasil. Decreto-Lei n 200/1967, art. 36. Brasil. Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, Anexo I ao Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006, art. 1, pargrafo nico. 646 O Manual de procedimentos da DAI, de 2008, no considera como atos internacionais os convnios interinstitucionais, que o direito francs chama de arrangements administratifs e alguns doutrinadores designam como interdepartmental agreements, e que podem ser definidos como entendimentos celebrados por ministrios, agncias governamentais e outras entidades pblicas com seus homlogos externos, nos limites de suas competncias.
644 645
212
CONCLUSO
polticas, uma tal proposta evitaria situaes, j descritas neste trabalho,647 como a celebrao de acordos internacionais sem o conhecimento do Itamaraty, o qual fica ento impedido de avaliar se tais atos possuem animus contrahendi para o Estado brasileiro e se coadunam com as diretrizes governamentais em matria de poltica externa e, mais grave, v-se na circunstncia de manter relaes com Estados estrangeiros que podem eventualmente haver adquirido direitos frente ao Brasil que o Ministrio ignora. A esse respeito, convm ter presente que [u]m Estado no pode invocar o fato de que seu consentimento em obrigar-se por um tratado foi expresso em violao de uma disposio de seu direito interno sobre competncia para concluir tratados, como dispe o artigo 46 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Cabe ainda uma palavra sobre o instituto da aplicao provisria de tratados, tambm estudado neste trabalho.648 Trata-se de alternativa que, se admitida, permite acelerar a implementao dos compromissos convencionais pelas partes contratantes, embora no exatamente apresse o processo de aprovao interna. A sua validade atual controversa. Contra a sua constitucionalidade milita, ademais, a hiptese-limite de o Poder Executivo negociar e assinar um tratado, aplic-lo provisoriamente e, com o ato temporariamente em vigor, jamais o remeter ao Congresso Nacional, o que furtaria o Legislativo de sua competncia constitucional para examinar o compromisso. A prtica da aplicao provisria foi descontinuada pelo Brasil aproximadamente na mesma poca em que a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados se pronunciou contra a sua admissibilidade, ao apreciar a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. H, entretanto, precedentes e normas legais que, embora j relativamente remotos no tempo, testemunham em favor do instituto. Os casos da Lei n 313/1948 e do Cdigo Brasileiro de Aeronutica649 parecem ao menos indicar que o Executivo livre para aplicar provisoriamente os termos de um tratado quando autorizado por lei especfica. Se procedente, esta noo contrariaria a tese da inconstitucionalidade, embora pouco esclarea a respeito de seus limites. A princpio, o comando constitucional que faculta ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados no parece conter uma
Cf. 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, neste trabalho. Cf. 5.3. A aplicao provisria e suas subsees, neste trabalho. 649 Cf. 5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira, neste trabalho.
647 648
213
proibio a que o Executivo os aplique provisoriamente, como bem ressaltava Rezek em 1984, pois uma eventual rejeio do acordo pelo Legislativo, ao decidir de modo definitivo, obriga o Presidente da Repblica a terminar a aplicao provisria, com efeito imediato. Na ausncia de regulamentao expressa da aplicao provisria de tratados internacionais pelo Brasil, o direito comparado poderia vir a servir de base a uma eventual evoluo do entendimento ptrio acerca da sua compatibilidade com a Constituio, que viabilizaria o seu emprego pelo Pas nos dias atuais. A exemplo de Estados como Austrlia, Canad, Dinamarca, Alemanha, Islndia, Irlanda, Sucia e Reino Unido, talvez se possa considerar lcito que o Poder Executivo decida valer-se da vigncia provisria quando a lei interna j estiver conforme s disposies do tratado a serem aplicadas temporariamente. Um corolrio desta noo seria a admissibilidade do instituto quando determinado ato administrativo exigido pelo acordo estiver previsto em lei e puder ser baixado pelo Executivo no exerccio de sua competncia. Como se viu neste trabalho, h episdios de tratados aplicados provisoriamente nos limites das competncias ou nos limites das atribuies administrativas das autoridades brasileiras. Ademais, outra hiptese que se poderia revelar vivel a concesso, por lei, de autorizao que habilite o Executivo a aplicar provisoriamente um tratado ou determinado tipo de acordo internacional, frmula que conta com precedentes no Pas. Neste segundo caso, porm, a aplicao provisria talvez exija alguma forma de publicao do texto convencional, em especial se este pretender produzir efeitos sobre particulares, j que o ordenamento jurdico brasileiro no admite o efeito direto de tratados.650 De modo a mitigar o temor de que o Executivo aplique o acordo a ttulo precrio, sem jamais o submeter ao Congresso, uma eventual regulamentao geral sobre o direito dos tratados, como o proposto decreto autnomo, poderia condicionar o emprego do instituto em apreo imediata remessa do compromisso ao Legislativo, sempre que a lei interna no lhe seja conforme. Ainda no contexto da vigncia provisria, cumpre mencionar o projeto de decreto legislativo que aprova a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.651 Ao referendar aquele acordo, o projetado diploma, com a redao
Brasil. STF. Deciso ao CR-AgR 8279/ AT Argentina, de 17 de junho de 1998, ementa: A Constituio brasileira no consagrou, em tema de convenes internacionais ou de tratados de integrao, nem o princpio do efeito direto, nem o postulado da aplicabilidade imediata. 651 Projeto de Decreto Legislativo n 214-C, de 1992.
650
214
CONCLUSO
que lhe deu a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados (CREDN), ope-lhe reservas aos artigos 25 e 66, que dispem acerca da aplicao provisria e do processo de soluo judicial de determinadas controvrsias, respectivamente. Como se viu, a reserva ao artigo 25 decorre, segundo o entendimento da CREDN, da alegada inconstitucionalidade da aplicao provisria de tratados. Este trabalho espera ter contribudo para demonstrar que, apesar da manifestao da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara, h elementos para considerar-se constitucional o instituto em apreo, sendo necessrio, apenas, estabelecer-lhe os limites. Parece ser vlido afirmar, ademais, que a pretendida reserva no deve ser entendida como um obstculo intransponvel capacidade do Executivo brasileiro de ajustar a aplicao provisria de tratados, o que significaria conceder a um ato de direito internacional a reserva o condo de operar um resultado de ndole constitucional vedar determinada ao do Executivo. Em princpio, os limites constitucionais da aplicao provisria e a competncia para ajust-la devem ser procurados no direito interno, no no direito das gentes. *** Com o texto citado no incio desta Concluso, Montesquieu652 evidentemente no pretendeu fazer a apologia da inao governamental ou legislativa, nem deve aquele trecho ser hoje interpretado como tal. Na verdade, o pensador francs torna patente a importncia do equilbrio entre os Poderes constitudos e, mais alm, a imperiosa necessidade de que as autoridades se ponham de acordo para, forces daller de concert, habilitar o Estado a atingir os fins a que se destina. Qualquer que seja a soluo a ser dada para a insegurana jurdica derivada da falta de regras claras sobre o papel daqueles Poderes na celebrao de tratados, quer pela via legislativa, quer pelo recurso ao regulamento, espera-se que, como propugna Montesquieu, governo e parlamento logrem chegar a um entendimento poltico e jurdico que favorea no a paralisia das aes do Executivo, mas a eficincia deste na administrao da poltica externa do Pas, resguardada a garantia das liberdades pblicas representada pela participao do Legislativo, sempre que necessrio.
652
MONTESQUIEU, op. cit, p. 179.
215
Em particular, o equilbrio entre os Poderes no seria afetado adversamente caso o Governo decidisse retomar a prtica dos acordos em forma simplificada com base na sua competncia administrativa. Se a Constituio e as leis j outorgam plenamente administrao pblica o poder-dever de agir no mbito interno, no h razo que impea o seu exerccio por meio de tratados com Estados estrangeiros, nos limites da alada do Executivo.
216
Bibliografia
ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio federal brasileira. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: a. IV, n 7, jan.-jun. 1948. ______. Ainda o problema da ratificao dos tratados, em face da constituio federal. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: n 13-14, jan.-dez. 1951. ______. A concluso de atos internacionais no Brasil. In: Revista forense. Rio de Janeiro: v. 155, a. 51, set.-out. 1954. frica do Sul. Practical guide and procedures for the conclusion of agreements. Pretria: Departamento de Negcios Estrangeiros, 2a ed. ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica externa (1985-2005). Rio de Janeiro: PUC, Instituto de Relaes Internacionais, 2006. ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A processualstica dos atos internacionais. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1958, apud CMARA, A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro, pp. 35-36.
217
AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924. BARRETO, Carlos Eduardo (organizador). Constituies do Brasil. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 1971. BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio. So Paulo: Saraiva, 1996. BEVILAQUA, Clovis. Direito pblico internacional: a synthese dos principios e a contribuio do Brazil. Rio de Janeiro:F. Alves,1910-1911. Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Cdigo das relaes exteriores do Brasil: anexo ao relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Dr. Olyntho de Magalhes, em 2 de agosto de 1900. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1900. ______. Senado Federal. Anais do Senado [internet]. 1896. Braslia: Portal do Senado Federal, acessado em 5 de outubro de 2008 <www.senado.gov.br/sf/Publicacoes/Anais>. BROTNS, Antonio Remiro. Artculos 93 y 94: Tratados internacionales. In: Comentarios a la Constitucin Espaola/coordenador: scar Alzaga Villaamil. Tomo VII. Madri: Edersa, 2006. BROUWER, Jan G. Treaty law and practice in the Netherlands [internet]. Groninga: Biblioteca da Universidade de Groninga, 2002 <http://www.rug.nl/ bibliotheek/collecties/bibrechten/Treaty>. BROWNLIE, Ian. Principles of public international Law. 6a ed. Oxford: Oxford University Press, 2003. BURDEAU, Georges, et al. Droit constitutionnel et institutions politiques. 24 ed. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1995.
218
BIBLIOGRAFIA
CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71, 1987-1989. CASSEB, Paulo Adib. Processo legislativo: atuao das comisses permanentes e temporrias. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. CASTRO, Flvio Mendes de Oliveira. Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1983. CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981. ______. Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria. In: Plenarium. Braslia: Coordenao de Publicaes do Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados, Ano II, n 2, nov. 2005. CHARNEY, Jonathan. U.S. provisional application of the 1994 Deep Seabed Agreement. In: American journal of international law, v. 88, n 4, out. 1994. COELHO, Fbio Alexandre. Processo legislativo. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2007. CORRA, Oscar Dias. A constituio de 1988 contribuio crtica. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991. apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, p. 382. DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003. DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 1996. Estados Unidos da Amrica. Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate. Washington: U.S. Government Printing Office, 2001.
219
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 6 ed. So Paulo, Saraiva, 2007. HENKIN, Louis. Foreign affairs and the United States constitution. 2a ed. Nova York: Oxford University Press, 1996. ndia. Treaty-making power under our constitution. Nova Dlhi: National Commission to Review the Working of the Constitution, 2001. KLABBERS, Jan. The New Dutch Law on the Approval of Treaties. In:International & Comparative Law Quarterly, v. 44, n 3, jul. 1995. Cambridge University Press. LEAL, Aurelino. Teoria e prtica da constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1925, apud MELLO, Direito constitucional internacional, p. 277. LEFEBER, Ren. The provisional application of treaties. In: Essays on the law of treaties: a collection of essays in honour of Bert Vierdag/editores: Jan Klabbers e Ren Lefeber. Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1998. MARCUS-HELMONS, Silvio. Les accords em forme simplifie et le droit constitutionnel. In: Annales de droit et de sciences politiques, tomo XXI, n 1, 1961, apud RODAS, Os acordos em forma simplificada, p. 325. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Eficcia Provisria e Definitiva dos Tratados Internacionais [internet]. 2000-10-31, acessado em 5 de outubro de 2008 <www.saraivajur.com.br/DoutrinaArtigosDetalhe. cfm?doutrina=10>. MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios constituio brasileira de 1946. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1954, apud VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), pp. 80-94. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 42, n 167, jul./set. 2005.
220
BIBLIOGRAFIA
______. O poder legislativo e os tratados internacionais: o treaty-making power na Constituio brasileira de 1988. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 38 n 150, abr./jun. 2001. MEDAUAR, Odete. Parmetros de Controle da Discricionariedade. In: Discricionariedade administrativa/coordenador: Emerson Garcia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995. ______. O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados. In: O Brasil e os novos desafios do direito internacional/coordenador: Leonardo Nemer Caldeira Brant. Rio de Janeiro: Forense, 2004. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 1992. MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986. ______. Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994. MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio da Repblica dos E.U. do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, 1934. ______. Comentrios constituio de 1946. Rio de Janeiro: Henrique Cahen Editor, 1946. ______. Comentrios constituio de 1967. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1967. MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1970.
221
Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty/organizao de Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2000-, 9 v. ONU. Glossary of terms relating to Treaty actions. In: United Nations treaty collection: treaty reference guide [internet]. Acessado em 24 de outubro de 2008 <untreaty.un.org/English/guide.asp>. ______. United Nations treaty collection [internet]. Acessado em 5 de dezembro de 2008 <treaties.un.org/ Pages/Overview.aspx?path=overview/ overview/page1_en.xml>. ______. Yearbook of the International Law Commission, 1956. Nova York: ONU, 1956. ______. Yearbook of the International Law Commission, 1962. Nova York: ONU, 1964. ______. Yearbook of the International Law Commission, 1965. Nova York: ONU, 1965. RANGEL, Vicente Marotta. Os conflitos entre o direito interno e os tratados internacionais. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: 1967, apud RODAS, Os acordos em forma simplificada, p. 329. ______. Ordenamento jurdico internacional e direito interno: a recente constituio brasileira. In: Hacia un nuevo orden internacional y europeo: estudios en homenaje al profesor Manuel Daz de Velasco. Madri: Tecnos, 1993, apud DALLARI, A constituio e tratados internacionais, p. 46. REZEK, Jos Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984. ______. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000. ______. Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. In: Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 41 n 162, abr./jun. 2004.
222
BIBLIOGRAFIA
RODAS, Joo Grandino. Os acordos em forma simplificada. In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, v. 68, n 1, 1973. ______. Tratados internacionais. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991. ROUSSEAU, Charles. Principes gnraux du droit international public. Paris: Editions A. Pedone, 1944. SANS, Cristina Izquierdo. Intervencin parlamentaria en la celebracin de tratados internacionales en Espaa. In: Revista electrnica de estudios internacionales [internet]. Asociacin Espaola de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, n 4, 2002, acessada em 21 de outubro de 2008 <www.reei.org>. Santa Clara Law. World treaties. In: The Edwin A. Heafey Law Library [internet]. Acessado em 5 de dezembro e 2008 <law.scu.edu/library/worldtreaties.cfm>. SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento e. Manual de direito internacional pblico. 15 ed. So Paulo: Saraiva, 2002. SOARES, Clemente de Lima Baena. O Processo legislativo e a aprovao de acordos internacionais assinados pelo Brasil. Monografia do 48 Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, 2005. VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Regimen constitucional de los tratados. Buenos Aires: El Coloquio de Econmicas, 1969. VATTEL, Emer de. O direito das gentes. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2004. WILDHABER, Luzius. Treaty-making power and constitution: an international and comparative study. Basilia: Helbing & Lichtenhahn, 1971, apud RODAS, Os acordos em forma simplificada, p. 325.
223
ZARINI, Helio Juan. Constitucin argentina comentada y concordada: texto segn reforma de 1994. 1 reimpr. Buenos Aires: Astrea, 1998. Pareceres e correspondncia oficial citados: ACCIOLY, Hildebrando. Parecer do consultor jurdico do Itamaraty, Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. n 8, 1948, apud MAZZUOLI, O poder legislativo e os tratados internacionais: o treatymaking power na Constituio brasileira de 1988, p. 38. ______. Parecer do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 7 de maio de 1953. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 11 de junho de 1954. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. ______. Parecer do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 26 de dezembro de 1955. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. ______. Parecer do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 4 de maio de 1956. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. ______. Parecer do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 17 de julho de 1956. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. ______. Parecer do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 4 de setembro de 1956. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2001. BEVILAQUA, Clovis. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de julho de 1926. In: Pareceres dos consultores
224
BIBLIOGRAFIA
jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2000. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 8 de junho de 1930. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2000. Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia, de dezembro de 1960, ao Projeto de Decreto Legislativo n 36, de 8 de fevereiro de 1960. ______. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Relaes Exteriores, publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28 de maio de 1986, p. 4714, ao Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica, celebrado em Braslia, em 12 de maro de 1985. ______. Cmara dos Deputados. Parecer Normativo n 9, de 1990, da Comisso de Constituio e Justia, apud CASSEB, Processo legislativo, p. 332. ______. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Relaes Exteriores, aprovado em 2 de dezembro de 1992 e publicado s pp. 79537956 do Dirio do Congresso Nacional (Seo I) de 24 de abril de 1993, Mensagem n 116/1992 do Poder Executivo. ______. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, aprovado em 31 de agosto de 1994 e publicado no Dirio do Congresso Nacional n 1.103, de 11 de maro de 1995, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados. ______. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, aprovado em 13 de agosto de 1996 e publicado no Dirio da Cmara dos Deputados de 21 de agosto de 1996, Consulta n 2, de 7 de maio de 1992, da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. ______. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, aprovado em 9 de dezembro de 2004 e publicado no
225
Dirio da Cmara dos Deputados de 1 de maro de 2005, Consulta n 4 de 14 de maio de 2004, da Presidncia da Cmara dos Deputados. ______. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 1 da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania ao PRC 47/2007, aprovado pela em 13 de maio de 2008. ______. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 2, sobre a PEC 321/2004, apresentado pelo deputado Eduardo Valverde Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania em 20 de maio de 2008. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho ao Memorandum DAI/174, de 5 de agosto de 2008, do Subsecretrio-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior, datado de 14 de agosto de 2008. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n DNU/DAI/DJ/SAL/151, de 8 de julho de 1982. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n 200 MRE DTS/DAI STES/ONU, de 26 de julho de 2007. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Memorandum DAI/175/PAIN, de 5 de agosto de 2008. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Tel. 2493/2008 da Embaixada do Brasil em Buenos Aires. ______. Presidncia da Repblica. Mensagem n 320, de 26 de julho de 1982. ______. Presidncia da Repblica. Mensagem n 345, de 22 de junho de 1993. ______. Presidncia da Repblica. Mensagem n 711, de 26 de setembro de 2007.
226
BIBLIOGRAFIA
CARNEIRO, Levi. Acordos por troca de notas e aprovao pelo Congresso Nacional. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 13-14, jan.-dez. 1951, pp. 141-142, apud RODAS, Tratados internacionais, pp. 33-34. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 7 de fevereiro de 1947. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2000. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 19 de setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2000. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 20 de setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2000. FRANCHINI-NETO, Miguel. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 22 de novembro de 1984. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, no prelo. RANGEL, Vicente Marotta. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores n CJ/004, de 21 de agosto de 1990, apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, p. 390-391. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1990. In: Pareceres dos consultores jurdicos do
227
Itamaraty, v. IX (1990-1999). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, no prelo. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de setembro de 1991. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, no prelo. ROCHA, Augusto de Rezende. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de setembro de 1975. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. RODAS, Joo Grandino. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 23 de dezembro de 1993. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, no prelo. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de outubro de 1985. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 13 de fevereiro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de novembro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004.
228
BIBLIOGRAFIA
______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 9 de janeiro de 1989. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de abril de 1989. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2004. VALLADO, Haroldo. Aprovao de ajustes internacionais pelo Congresso Nacional. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 11-12, jan./dez. 1950. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2002. ______. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1968. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971). Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 2002. Discursos citados: Brasil. Cmara dos Deputados. Notas taquigrficas da audincia pblica da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional com Celso Amorim, Ministro de Estado das Relaes Exteriores, realizada em 29 de agosto de 2007. ______. Presidncia da Repblica. Declarao imprensa do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, aps cerimnia de assinatura de atos com o governo da Venezuela, em Manaus/AM, 20 de setembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 <www.info.planalto.gov.br/download/ discursos/pr350-2@.doc>.
229
______. Presidncia da Repblica. Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul, em Belm/PA, 06 de dezembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 <www.info.planalto.gov.br/download/ discursos/pr464-2@.doc>. Legislao, normas e jurisprudncia estrangeiras citadas: frica do Sul. Constituio da Repblica da frica do Sul, de 8 de maio de 1996. South African Government Information [internet], acessado em 30 de janeiro de 2009 < www.info.gov.za/documents/constitution/1996/index.htm> Argentina. Constituio da Nao Argentina, de 22 de agosto de 1994. Senado da Nao [internet], acessado em 19 de novembro de 2008 <www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/cuerpo1.php>. ustria. Lei Constitucional Federal, de 1 de outubro de 1920. Verso em ingls publicada pelo Rechtsinformationssystem da Chancelaria Federal [internet], acessado em 20 de novembro de 2008 <www.ris.bka.gv.at/erv/erv_1930_1.pdf>. Espanha. Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, sobre a ordenao da atividade do Estado em matria de tratados internacionais. Boletn Oficial del Estado n 85, de 8 de abril de 1972. ______. Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978 [internet]. Congresso dos Deputados, acessado em 15 de novembro de 2008 <narros.congreso.es/constitucion/constitucion/indice/index.htm>. ______. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997, do governo. Boletn Oficial del Estado n 285, de 28 de novembro de 1997. Estados Unidos da Amrica. Constituio dos Estados Unidos, de 17 de setembro de 1787. U.S. Government Printing Office, 2007. ______. United States Code. United States Government Printing Office [internet], acessado em 10 de novembro de 2008 <www.gpoaccess.gov/ uscode/index.html>.
230
BIBLIOGRAFIA
______. U.S. Department of State Foreign Affairs Manual [internet]. Departamento de Estado, acessado em 10 de novembro de 2008 < www.state.gov/m/a/dir/regs/fam/index.htm>. ______. Suprema Corte, Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920). ______. Suprema Corte, United States v. Belmont, 301 U.S. 324 (1937). ______. Case-Zablocki Act, de 22 de agosto de 1972. 1U.S.C. 112b. United States Government Printing Office [internet], acessado em 10 de novembro de 2008 <www.gpoaccess. gov/uscode/index.html>. Frana. Constituio de 24 de junho de 1793. Conselho Constitucional [internet], acessado em 1 de agosto de 2008 <www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/ les-constitutions-de-la-france/ constitution-du-24-juin-1793.5084.html>. ______. Constituio de 4 de junho de 1814. Conselho Constitucional [internet], acessado em 1 de agosto de 2008 <www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-constitutions-de-la-france/ charte-constitutionnelle-du-4-juin-1814.5102.html>. ______. Constituio 14 de janeiro de 1852. Conselho Constitucional [internet], acessado em 1 de agosto de 2008 <www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-constitutions-de-la-france/ constitution-de-1852-second-empire.5107.html>. ______. Constituio da Repblica Francesa, de 4 de outubro de 1958 [internet]. Assemblia Nacional, acessado em 15 de novembro de 2008 <www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp>. ______. Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1997, relative llaboration et la conclusion des accords internationaux. Journal Oficiel de la Republique Franaise n 125, de 31 de maio de 1997, p. 8415. Grcia. Constituio de 11 de junho de 1975. Verso em ingls publicada pelo Ministrio da Justia [internet], acessado em 20 de novembro de 2008 <www.ministryofjustice.gr/eu2003/constitution.pdf>.
231
ndia. Constituio da ndia, de 26 de novembro de 1949. Ministrio da Justia [internet], acessado em 30 de janeiro de 2009 < http://lawmin.nic.in/ coi/coiason29july08.pdf> Itlia. Constituio da Repblica Italiana, de 27 de dezembro de 1947. Portal da Presidncia da Repblica [internet], acessado em 22 de novembro de 2008 <www.quirinale.it/costituzione/ costituzione.pdf>. Pases Baixos. Constituio do Reino dos Pases Baixos (verso de 1972). Verso em ingls publicada por International Constitutional Law [internet], acessado em 15 de novembro de 2008 <www.servat.unibe.ch/law/icl/ nl__indx.html>. ______. Lei do Reino de Aprovao e Publicao de Tratados, de 20 de agosto de 1994, apud BROUWER, Treaty Law and practice in the Netherlands, p. 29. ______. Constituio do Reino dos Pases Baixos. Verso em ingls publicada pelo Ministrio do Interior e de Relaes do Reino, 2002 <www.minbuza.nl/ binaries/en-pdf/grondwet-nl-juli-2002/the-constitution-of-the-kingdom-ofthe-netherlands.pdf>. Peru. Constituio Poltica do Peru, de 31 de dezembro de 1993. Congresso da Repblica [internet], acessado em 19 de novembro de 2008 <www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons 1993.pdf>. Portugal. Constituio da Repblica Portuguesa, de 25 de abril de 1976. Portal do governo [internet], acessado em 20 de novembro de 2008 <www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Portugal/Sistema_Politico/Constituicao>. Sua. Constituio Federal da Confederao Sua, de 18 de abril de 1999. Verso oficial em francs, Portal das autoridades federais [internet], acessado em 21 de novembro de 2008 <www.admin. ch/ch/f/ rs/101/index.html>. O portal tambm dispe de uma verso no-oficial em portugus, cuja consulta no recomendo. Venezuela. Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela, de 20 de dezembro de 1999. Portal Constitucin Bolivariana de Venezuela [internet],
232
BIBLIOGRAFIA
acessado em 19 de novembro de 2008 <www. constitucion.ve/documentos/ ConstitucionRBV1999-ES.pdf>. Legislao, normas, projetos e jurisprudncia brasileiros citados: Brasil. Assemblia Nacional Constituinte. Resoluo n 2, de 25 de maro de 1987, aprova o Regimento Interno. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/ assembleia-nacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Anteprojeto de constituio da Subcomisso (I-a) da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais. 22 de maio de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/ assembleia-nacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Anteprojeto de constituio da Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. 12 de junho de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/assembleianacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Anteprojeto de constituio da Comisso (III) da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. 15 de junho de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/assembleia-nacionalconstituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de constituio do relator. 9 de julho de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/ assembleianacional-constituinte>.
233
______. Assemblia Nacional Constituinte. Emenda 23587 ao primeiro substitutivo do relator. 2 de setembro de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/ constituicao20anos/assembleia-nacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de constituio (A). 24 de novembro de 1987. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/assembleianacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988, altera o Regimento Interno. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/ assembleia-nacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de constituio (B). 5 de julho de 1988. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/assembleianacional-constituinte>. ______. Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de constituio (C). Setembro de 1988. In: Arquivo da Assemblia Nacional Constituinte [internet]. Braslia: Portal da Cmara dos Deputados, acessado em 15 de agosto de 2008 <www2.camara.gov.br/constituicao20anos/assembleianacional-constituinte>. ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Decreto Legislativo n 214-C/ 1992. ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei de n 4.322/2001. ______. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio n 321, de 7 de outubro de 2004.
234
BIBLIOGRAFIA
______. Cmara dos Deputados. Projeto de Resoluo n 204/2005. ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Resoluo n 271/2005. ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Resoluo n 47, de 2 de maio de 2007. ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Resoluo n 131/2008. ______. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 21 de setembro de 1989, com alteraes posteriores, aprova o Regimento Interno. ______. Congresso Nacional. Resoluo n 1, de 21 de novembro de 1996, dispe sobre a Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. ______. Congresso Nacional. Resoluo n 1, de 24 de julho de 2007, dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, sua composio, organizao e competncia. ______. Constituio Poltica do Imprio. In: BARRETO, Constituies do Brasil. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
235
______. Decreto n 510, de 22 de junho de 1890. ______. Decreto 914A, de 23 de outubro de 1890. ______. Decreto n 14.056, de 11 de fevereiro de 1920, aprova o Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. ______. Decreto n 19.926, de 28 de abril de 1931, aprova o Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. ______. Decreto n 12.343, de 5 de maio de 1943, aprova o Regimento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. ______. Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985, cria a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. ______. Decreto n 2.954, de 29 de janeiro de 1999. ______. Decreto n 4.734, de 11 de junho de 2003. ______. Decreto n 5.547, de 22 de setembro de 2005. ______. Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006, aprova a Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores. ______. Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942, Lei de Introduo ao Cdigo Civil. ______. Decreto-Lei n 5.844, de 23 de setembro de 1943. ______. Decreto-Lei n 8.324, de 8 de dezembro de 1945. ______. Decreto-Lei n 9.032, de 6 de maro de 1946. ______. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. ______. Decreto do Conselho de Ministros n 1, de 21 de setembro de 1961, aprova o Regulamento Orgnico do Ministrio das Relaes Exteriores.
236
BIBLIOGRAFIA
______. Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969. In: BARRETO, Constituies do Brasil. ______. Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004. ______. Lei de 14 de junho de 1831. ______. Lei n 234, de 23 de novembro de 1841. ______. Lei n 3.071, de 1 dejaneiro de 1916, Cdigo Civil. ______. Lei n 313, de 30 de julho de 1948, autoriza a aplicao provisria do GATT. ______. Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, Cdigo Brasileiro de Aeronutica. ______. Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993. ______. Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997. ______. Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003. ______. Lei n 11.518, de 5 de setembro de 2007. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 1984. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Portaria n 212, de 30 de abril de 2008, do Ministro de Estado, aprova o Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores. ______. Projeto de constituio da comisso do governo provisrio, apud BARBALHO, Constituio federal brasileira, p. 149.
237
______. Senado Federal. Resoluo n 93, de 27 de novembro de 1970, com alteraes posteriores, aprova o Regimento Interno. ______. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado n 189/2003. ______. Senado Federal. Proposta de Emenda Constituio n 18/2003. ______. Senado Federal. Proposta de Emenda Constituio n 20/2003. ______. Senado Federal. Proposta de Emenda Constituio n 34/2003. ______. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar n 98, de 20 de abril de 2006, com substitutivo. ______. Supremo Tribunal Federal. Deciso ao Recurso Extraordinrio n 80.004/SE, de 1 de junho de 1977. ______. Supremo Tribunal Federal. Deciso ao CR-AgR 8279/ AT Argentina, de 17 de junho de 1998. ______. Supremo Tribunal Federal. Deciso ao Habeas Corpus n 72.131/ RJ, de 22 de novembro de 1995. ______. Supremo Tribunal Federal. ADI n 1.625, de 19 de junho de 1997. ______. Supremo Tribunal Federal. Deciso ao Habeas Corpus n 87585, de 19 de dezembro de 2005, proferida em 3 de dezembro de 2008. Tratados e outros atos internacionais citados: Tratado de Paz, Amizade e Reconhecimento entre Brasil e Portugal, firmado no Rio de Janeiro, em 29 de agosto de 1825. Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre Brasil e ustria, firmado no Rio de Janeiro, em 27 de junho de 1835 (no ratificado pelo Brasil). Tratado de Comrcio e Navegao com Portugal, firmado no Rio de Janeiro, em 19 de maio de 1836 (no ratificado pelo Brasil).
238
BIBLIOGRAFIA
Tratado de limites entre Brasil e Argentina (Tratado de Montevidu), firmado em Montevidu, em 25 de janeiro de 1890 (no ratificado pelo Brasil). Tratado de Amizade, de Comrcio e de Navegao entre Brasil e Japo, firmado em Paris, em 5 de novembro de 1895. Constituio da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em abril de 1919, com emendas posteriores. Tratado de Comrcio e Navegao entre Brasil e Chile, firmado no Rio de Janeiro, em 8 de setembro de 1943. Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em Genebra, em 11 de julho de 1947. Conveno n 90 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em So Francisco, em 10 de julho de 1948. Acordo de Resgate entre Brasil e Frana, firmado no Rio de Janeiro, em 4 de maio de 1956. Acordo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e a Tchecoslovquia, firmado no Rio de Janeiro, em 24 de junho de 1960. Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em Viena, em 26 de maio de 1969. Portal da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores. [internet]. Braslia: Portal do Ministrio das Relaes Exteriores, acessado em 25 de setembro de 2008 <www2.mre.gov.br/dai/dtrat.htm>. Acordo sobre Cooperao Cultural entre Brasil e Gana, celebrado em Acra, em 2 de novembro de 1972. Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em matria de letras de cmbio, notas promissrias e faturas, adotada na Cidade do Panam, em 30 de janeiro de 1975. Acordo sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear entre Brasil e Alemanha, celebrado em Bonn, em 27 de junho de 1975.
239
Acordo sobre Transportes Areos entre Brasil e Jordnia, celebrado em Braslia, em 5 de novembro de 1975. Conveno n. 153 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em Genebra, em 6 de junho de 1979. Ata da X Reunio de Consulta Aeronutica entre Brasil e Argentina, realizada no Rio de Janeiro, em 14 de setembro de 1979. Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear entre Brasil e Argentina, celebrado em Buenos Aires, em 17 de maio de 1980. Ata da III Reunio de Consulta Aeronutica entre Brasil e Uruguai, realizada no Rio de Janeiro, em 18 de dezembro de 1980. Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher, firmada pelo Brasil, com reservas, em Nova York, em 31 de maro de 1981. Conveno n 158 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em Genebra, em 22 de junho de 1982. Acordo para o Funcionamento do Escritrio, em Braslia, da Comisso Econmica para a Amrica Latina, firmado em Santiago do Chile, em 27 de julho de 1984. Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica, celebrado em Braslia, em 12 de maro de 1985. Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica entre Brasil e Tchecoslovquia, celebrado em Braslia, em 2 de julho de 1985. Conveno sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear, adotada em Viena, em 26 de setembro de 1986. Conveno sobre Assistncia em Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica, adotada em Viena, em 26 de setembro de 1986.
240
BIBLIOGRAFIA
Acordo sobre Transporte Areo Regular entre Brasil e Venezuela, celebrado em Caracas, em 11 de novembro de 1988. Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, celebrado em Assuno, em 26 de maro de 1991. Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, celebrado em Genebra, em 26 de janeiro de 1994. Protocolo de Medidas Cautelares do Mercosul, celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994. Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul, celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994. Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares, celebrado em Nova York, em 10 de setembro de 1996. Acordo, por troca de Notas, entre Brasil e China sobre a Extenso de Jurisdio do Consulado-Geral do Brasil em Hong Kong Regio Administrativa Especial de Macau, celebrado em Pequim em 15 de dezembro de 1999. Acordo entre Brasil e Argentina sobre Cooperao entre suas Academias Diplomticas, celebrado em Braslia, em 2 de dezembro de 2002. Memorando de Entendimento entre Brasil e China sobre o Estabelecimento da Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao, celebrado em Pequim, em 24 de maio de 2004. Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, celebrado em Montevidu, em de 9 de dezembro de 2005. Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, celebrados em Nova York, em 30 de maro de 2007.
241
Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica entre Brasil e Senegal para Implementao do Projeto apoio ao combate ao gafanhoto no Senegal, celebrado em Braslia, em 16 de maio de 2007. Plano de Ao Conjunto com os Estados Unidos para a Eliminao da Discriminao tnico-Racial e Promoo da Igualdade, celebrado em Braslia, em 13 de maro de 2008. Acordo de Cooperao Tcnica no Setor Educacional com o Haiti, celebrado em Porto Prncipe, em 28 de maio de 2008. Documento de trabalho MERCOSUL/XXXV CMC/ DT N 15/08. Entrevistas: Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, e com o Conselheiro Joo Alfredo dos Anjos Junior, assessor daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de 2008. Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008. Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008. Entrevista com Mrcia Azevedo, Assessora Parlamentar da Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, realizada em Braslia, em 22 de outubro de 2008. Entrevistas com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008 e em 7 de novembro de 2008. Entrevista com o Conselheiro Maurcio Fernando Dias Fvero, Chefe da Diviso de Assuntos Polticos, Institucionais, Jurdicos e Sociais do
242
BIBLIOGRAFIA
MERCOSUL do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 4 de novembro de 2008. Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. Bases de dados consultadas: Base de dados de consulta a proposies da Cmara dos Deputados [internet], acessada em 13 de outubro de 2008 <www2.camara.gov.br/ proposies>. SICON pesquisa de legislao [internet]. Braslia: Portal do Senado Federal, acessado em 25 de setembro de 2008 <www6.senado.gov.br/sicon/Prepara PesquisaLegislacao.action>. Sistema de cadastro e tramitao de acordos bilaterais [intranet], Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores, acessado em 13 de outubro de 2008, via Intratec (intranet do MRE).
243
ANEXOS
Anexo I - Exerccio estatstico intervalos entre assinatura e consentimento definitivo de atos internacionais bilaterais concludos pelo Brasil (2004-2006)
Notas metodolgicas O presente exerccio estatstico foi formulado com base nos atos internacionais bilaterais concludos pelo Brasil no perodo 2004-2006. A limitao aos compromissos de molde bilateral deve-se ao fato de que, ao contrrio dos acordos multilaterais, aqueles j se encontram registrados, em sua totalidade, na nova base de dados informatizada da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty (DAI). O perodo escolhido representa uma tentativa de conciliar, de um lado, a necessidade de ter-se um certo distanciamento no tempo que permita o andamento processual dos tratados e, de outro, a preocupao de captar-se algo da realidade atual. Evidentemente que o relativamente curto intervalo pesquisado no se presta a concluses definitivas sobre o trmite interno de tratados, mas espera-se que possa talvez revelar algumas tendncias nesta rea. Dentre os atos protocolados como bilaterais, excluram-se as declaraes conjuntas ou de princpios, sem animus contrahendi aparente, mas contaramse os memorandos de entendimento e os pacta de contrahendo, que parecem, em ambos os casos, representar um compromisso para as partes. Tambm foram excludos os atos de publicao direta, no jargo da DAI, isto , compromissos que prescindem de apreciao legislativa para obrigar o Brasil como regra, acordos executivos, como ajustes
247
complementares e tratados de diplomacia ordinria. Com isso, restaram os tratados bilaterais sujeitos a apreciao legislativa, um conjunto cuja tramitao homognea permite a formulao de sries estatsticas. O objetivo do exerccio exposto a seguir calcular a demora mdia de trmite interno dos tratados bilaterais concludos pelo Brasil nos anos de 2004, 2005 e 2006 (Tabelas 1, 2 e 3 deste Anexo, respectivamente). Dois intervalos principais foram calculados para cada acordo, a saber, a demora entre as datas de assinatura e de ratificao pelo Brasil e a demora entre as datas de assinatura e de promulgao. Esta ltima demora um dado curioso, que permite avaliar o tempo total entre a adoo do texto (a assinatura) e o ltimo ato processual na trajetria de um tratado (a promulgao), mas de menor interesse para este trabalho, pois no depende exclusivamente das providncias do Governo brasileiro a promulgao pressupe a entrada em vigor internacional e esta, por sua vez, exige tambm a ratificao pela outra parte contratante. Assim, a srie mais relevante para o presente exerccio a demora entre a assinatura e a ratificao pelo Brasil, que depende de um conjunto de atos ordinariamente sob controle exclusivo do Governo brasileiro o chamado procedimento interno de aprovao do tratado. O autor definiu o dia 30 de setembro de 2008 como data de corte deste exerccio estatstico. Portanto, no que se refere s Tabelas 1 a 3, aquela data considerada o ltimo dia do andamento dos acordos cujo processo ainda no se havia completado quela altura. Para formar a Tabela 4, foram empregados dados colhidos do Mdulo de Tramitao de Proposies da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br/sileg/default.asp), com base em sintaxe de busca pelas palavras-chaves acordo, conveno e tratado. O resultado rene os projetos de decreto legislativo sobre tratados, quer bilaterais, quer multilaterais, apresentados em 2005 e que foram posteriormente convertidos em norma jurdica. O objetivo daquela Tabela comparar a demora no andamento de compromissos convencionais nas comisses da Cmara com o tempo de espera para a entrada na pauta do plenrio daquela Casa. Antes de passar anlise das Tabelas, cumpre salientar que as demoras mdias apresentadas ali so ajustadas para excluir o maior e o menor valor das respectivas sries, numa tentativa de eliminar ou mitigar a influncia de acordos cujo trmite possa ter sido particularmente acelerado ou retardado. De qualquer modo, recomenda-se ao leitor cautela no emprego dos dados que se seguem, devido ao escopo necessariamente limitado deste exerccio e
248
ANEXOS
resultante dificuldade de distinguir-se de maneira peremptria, numa escala estatisticamente significativa, uma demora intencional provocada por questes polticas de um atraso involuntrio, de natureza processual. Chave (Tabelas 1 a 3): Mensagem: data que consta do expediente presidencial. Lapso 1: tempo decorrido em dias entre a data da assinatura e a mensagem. Lapso 2: tempo decorrido em dias entre a mensagem e a data de publicao do decreto legislativo. Ratificao: data da notificao pelo Brasil. Lapso 3: tempo decorrido em dias entre a data do decreto legislativo e a data da ratificao. Demora 1: tempo decorrido, para cada acordo, entre a assinatura e a data da ratificao ou a data de corte (30/09/2008). Lapso 4: tempo decorrido entre a data de entrada em vigor internacional e a data do decreto de promulgao. Demora 2: tempo decorrido, para cada acordo, entre a assinatura e a data do decreto de promulgao ou a data de corte (30/09/2008). Lapso da promulgao com valor negativo: a data do decreto antecede a data da entrada em vigor internacional. Mdia ajustada: mdia calculada com a excluso do maior e do menor valor da srie. Taxa de sucesso: percentagem de acordos assinados naquele ano que foram promulgados at a data de corte. Clculo: meses de 30 dias, anos de 360 dias. Os resultados com decimais foram arredondados. Chave (Tabela 4): Apresentao MSG: data do recebimento da mensagem presidencial na Cmara dos Deputados. Pronto para pauta: data do encaminhamento dos pareceres das comisses publicao no Dirio da Cmara dos Deputados. Lapso 1: tempo decorrido em dias entre a data do recebimento da mensagem e a data da publicao dos pareceres das comisses.
249
Lapso 2: tempo decorrido em dias entre a data da publicao dos pareceres das comisses e a data da aprovao do projeto em plenrio. Clculo: meses de 30 dias, anos de 360 dias. Os resultados com decimais foram arredondados. Comentrios Do exame das Tabelas 1 a 3 ao final deste Anexo, nota-se de imediato que a percentagem de acordos aprovados at a data de corte (taxa de sucesso) cai fortemente de 50%, para os atos assinados em 2004, para 12%, no caso dos firmados em 2005, e para apenas 2,5%, para os concludos em 2006. Uma reduo progressiva nesta taxa de esperar-se, devido gradual aproximao da data de corte, em 30 de setembro de 2008.
At a data de corte, a demora mdia ajustada dos tratados firmados em 2004, no intervalo entre assinatura e ratificao pelo Brasil, era de 1.034 dias, equivalentes a 2 anos, 10 meses e 14 dias. Os valores correspondentes a 2005 e 2006 so de 1.102 dias (ou 3 anos e 22 dias) e de 807 dias (ou 2 anos, 2 meses e 27 dias), respectivamente. Convm recordar que o valor referente a 2006 tende a ser naturalmente menor, pois , dentre os anos examinados, o mais prximo data de corte. A demora mdia no perodo 2004-2006 de 981 dias, isto , 2 anos, 8 meses e 21 dias.
250
ANEXOS
O estudo confirmou que os dois grandes intervalos de demora mdia na tramitao de acordos no perodo 2004-2006 so a fase entre a data da assinatura e a data da mensagem (lapso 1, nas Tabelas 1 a 3) e o tempo entre a data da mensagem e a data do decreto legislativo (lapso 2), sendo que o segundo em geral trs vezes maior do que o primeiro. Tais perodos correspondem s etapas de exame do texto convencional pelo Executivo e pelo Legislativo, respectivamente. A apreciao legislativa dos tratados assinados em 2004 e 2005 foi, em geral, cerca de trs vezes mais longa do que a avaliao pelo Executivo, com uma razo de 3 e de 3,5 para 1, respectivamente. A exceo fica por conta dos acordos concludos em 2006, dos quais seis (ou 12% do total), que foram enviados pelo MRE Presidncia da Repblica para submisso ao Congresso Nacional, encontravam-se h aproximadamente dois anos em exame pela Casa Civil. Outros dois tratados assinados naquele ano continuavam em avaliao pelo Itamaraty e ainda no haviam sido remetidos Casa Civil. Com isto, a razo entre a apreciao legislativa e executiva dos compromissos firmados em 2006 caiu para 1,92 para 1. Cabe salientar que a outra explicao possvel para a queda uma maior celeridade da parte do Congresso no parece ter ocorrido: a demora mdia ajustada dos acordos efetivamente referendados pelo Legislativo (desconsiderado-se, portanto, a data de corte) foi de 609 dias em 2004, 795 dias em 2005 e 658 dias em 2006. Como mencionado no Captulo II, a eventual demora na Casa Civil pode ser decorrente de dvidas acerca da constitucionalidade e da juridicidade do acordo ou da necessidade de confirmar que outros ministrios responsveis pelo tema versado no texto convencional foram ouvidos.
Qualquer que seja o ano estudado neste exerccio, surpreende a demora mdia no exame pelo Executivo entre a assinatura e o envio ao Congresso.
251
No perodo 2004-2006, o intervalo mdio foi de 271 dias, ou 9 meses e 1 dia. Contudo, a etapa da apreciao legislativa continua a ser a mais demorada do processo de aprovao interna de acordos. Os tratados assinados no perodo 2004-2006 assistiam a uma demora mdia de 731 dias (2 anos e 11 dias) entre a data da mensagem presidencial e a data do decreto legislativo, chegando a quase 2 anos e 3 meses no caso dos atos concludos em 2005. A demora mdia legislativa no perodo 2004-2006 tende a aumentar, pois ainda sofrer influncia dos dados referentes a 2006 o baixo valor registrado para aquele ano at a data de corte sofrer aumento medida que os acordos pendentes de aprovao sejam finalmente referendados pelo Congresso. Em 30 de setembro de 2008, dos 33 tratados firmados em 2006 sob exame parlamentar, apenas 9 haviam sido aprovados, ou 27% do total. O autor verificou que, no encerramento da sesso legislativa de 2008, um total de 72 acordos com projetos de decreto legislativo prontos para votao aguardava incluso na pauta do plenrio da Cmara dos Deputados, situao assinalada pela AFEPA e por assessores legislativos como o principal gargalo do processo legislativo de apreciao de tratados. Por outro lado, com base em sries estatsticas parte (Tabela 4), v-se que o trmite de acordos nas comisses pode ser mais demorado do que a espera pela votao no pleno da Cmara. Os projetos de decreto legislativo sobre tratados apresentados em 2005 e que ao final foram efetivamente convertidos em norma jurdica, isto , aprovados pelas duas Casas do Congresso e publicados, tramitaram durante 359 dias nas comisses, em mdia, contra a mdia de 154 dias de espera para votao em plenrio. Apesar da notvel diferena, a entrada na pauta do pleno da Cmara , sem dvida, o principal ponto de estrangulamento do processo legislativo de tratados, pois o perodo de espera , essencialmente, tempo perdido, enquanto que o andamento nas comisses corresponde a um trabalho de exame e preparao de pareceres e projetos de decreto legislativo.
252
253
254
255
256
257
258
259
Anexo II - Trechos do Anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte, tal como aprovado em 22 de maio de 1987
Artigo 22. O Direito Internacional faz parte do Direito Interno. O tratado revoga a lei e no por ela revogado. Artigo 24. Compete Unio: I estabelecer, manter e romper relaes com Estados estrangeiros, organizaes internacionais e outras entidades dotadas de personalidade internacional e com eles celebrar tratados e convenes. Artigo 26. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VI negociar e celebrar tratados e outros compromissos internacionais quando autorizados por lei ou por tratado anterior, submetendo-os, nos demais casos, aprovao do Congresso Nacional, antes de ratific-los. VII ratificar e denunciar tratados e providenciar o depsito de instrumentos de ratificao ou de denncia junto aos rgos competentes; Artigo 27. Os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho sero submetidos pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional no prazo mximo de trs meses de sua concluso e, se aprovados pelo Poder Legislativo, sero obrigatoriamente ratificados pelo Presidente da Repblica no prazo mximo de nove meses.
261
Pargrafo nico. Os tratados e convenes mencionados no caput deste artigo no podero ser denunciados sem aprovao prvia do Congresso Nacional. Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais que, nos termos do artigo 26, inciso VI, dispensam aprovao pelo Poder Legislativo, sero comunicados ao Congresso Nacional num prazo de at trs meses de sua concluso. Pargrafo nico. Se se tratar de matria concernente segurana nacional, ou de segredo de Estado, s ser levada ao conhecimento das Comisses de Relaes Exteriores do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, em sesso secreta, a critrio do Presidente da Repblica. Artigo 29. O tratado declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ter a sua execuo suspensa pelo Senado Federal e ser denunciado pelo Presidente da Repblica. Artigo 30. Compete privativamente ao Congresso Nacional: (...) II aprovar os tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, exceto os que visem simplesmente a executar, aperfeioar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados pr-existentes; os que ajustem a prorrogao de tratados e os de natureza administrativa. O Congresso Nacional ser notificado, para seu conhecimento, da celebrao destes tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo, imediatamente aps a concluso dos mesmos; III autorizar o Presidente da Repblica a: a- denunciar os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho; (...) IV informar-se de todos os tratados e compromissos internacionais negociados pelo Presidente da Repblica e que independam de aprovao prvia do Poder Legislativo para fins de ratificao; Artigo 32. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) II suspender a execuo de todo ou em parte, de tratado declarado inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal.
262
Anexo III - Tramitao de Atos Internacionais (fluxograma da DAI)
263
264
ANEXOS
265
Anexo IV - Propostas legislativas em tramitao sobre Atos Internacionais examinadas no trabalho
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 34, DE 2003 (Senador Efraim Morais) Altera o inciso I, do art. 49, da Constituio Federal, e acrescentamse os 1, 2 e 3. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional: Art. 1 D-se a seguinte redao ao inciso I, do art. 49 da Constituio Federal, acrescentando-se os 1, 2 e 3, nos seguintes termos: Art. 49. ................................................. I Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, excetuados os que visem executar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem a prorrogao de tratados e os que tenham natureza administrativa. 1 Para a execuo do inciso I do caput deste artigo, o Congresso Nacional dever ter conhecimento prvio dos tratados,convenes e atos internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica. 2 A apreciao legislativa poder ser dispensada por lei que autorize o Executivo a firmar atos internacionais sobre tema discriminado na lei.
267
3 O Congresso Nacional poder determinar que qualquer tratado incluso nas excees dispostas no inciso 1 do caput venha a passar pela apreciao legislativa. (NR). Art. 2 Fica acrescido ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias o art. 7-A, nos seguintes termos: Art. 7-A. A disciplina do art. 49, inciso I, recai sobre todos os atos internacionais assinados pela Repblica Federativa do Brasil, ainda que em tramitao no Congresso Nacional. Art. 3 Esta Emenda Constituio entra em vigor na data de sua publicao. Sala das Sesses, 16 de maio de 2003. PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 321, DE 2004 (Deputado Devanir Ribeiro) Modifica os arts. 5, 49, 60, 84, 102 e 105 da Constituio Federal, e d outras providncias. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1. A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 5.................................................................. 1 As normas definidoras de direitos humanos e suas garantias, exijam elas absteno ou prestao do Estado ou de particulares, tm aplicao imediata, qualquer que seja sua fonte formal. ................................................................ 3 Os direitos e garantias decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos possuem hierarquia constitucional, observado o disposto no art. 60, 4, IV desta Constituio. 4 Os tratados internacionais de direitos humanos so insuscetveis de denncia. (NR) Art. 49........................................................ I resolver definitivamente, em prazo no superior a 60 (sessenta) dias, sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, tanto na sua ratificao quanto na sua denncia. .................................................................
268
ANEXOS
Pargrafo nico. Esgotado o prazo a que se refere o inciso I deste artigo, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando a matria ficaro sobrestadas, at que se ultime sua votao. (NR) Art. 60 ....................................................... 4 .......................................................... IV os direitos humanos e suas garantias, inclusive quando decorram de tratados internacionais. .......................................................... (NR) Art. 84 ....................................................... VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, submetendoos ao referendo do Congresso Nacional em prazo no superior a 30 (trinta) dias; ................................................................ 1 .............................................................. 2 Os tratados, convenes e atos internacionais referendados pelo Congresso Nacional sero ratificados em prazo no superior a 15 (quinze) dias. (NR) Art. 102 ..................................................... III .............................................................. a) contrariar dispositivo desta Constituio ou de tratados internacionais de direitos humanos; b) declarar a inconstitucionalidade de lei federal ou tratado internacional, excetuados aqueles a que se refere art. 5, 3 desta Constituio; ...................................................... (NR) Art. 105 .................................................... III ........................................................... a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigncia, ressalvado o disposto nos arts. 5, 3 e 102, III, a, ambos desta Constituio; ..................................................... (NR) Art. 2. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais j celebrados quando da promulgao desta Emenda Constitucional e que no tenham sido submetidos ao referendo do Congresso Nacional o sero em prazo no superior a 30 (trinta) dias. Art. 3. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais que j estejam tramitando no Congresso Nacional para referendo na data de publicao desta Emenda Constitucional, sero objeto de deliberao em prazo no superior a 120 (cento e vinte) dias.
269
Art. 4. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais que j tenham sido referendados pelo Congresso Nacional na data de publicao desta Emenda Constitucional sero ratificados pelo Presidente da Repblica em prazo no superior a 60 (sessenta) dias. Pargrafo nico. O Presidente da Repblica, caso entenda que a ratificao dos instrumentos internacionais a que se refere o caput deste artigo no atende ao interesse pblico, dever solicitar ao Congresso Nacional, no mesmo prazo, permisso para denunci-los ou, quando for o caso, realizar outra forma de distrato. Art. 5. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao. DEVANIR RIBEIRO Deputado Federal PT/SP PROJETO DE LEI DO SENADO (SUBSTITUTIVO) N 98, DE 2006 COMPLEMENTAR (substitutivo do Senador Arthur Virglio ao projeto do Senador Antero Paes de Barros) Dispe sobre a celebrao e interpretao de tratados e convnios internacionais. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Seo I Disposies preliminares Art. 1. A celebrao e interpretao de tratados e convnios internacionais obedecero ao disposto nesta lei Complementar. Art. 2. considerado tratado internacional todo acordo, seja qual for sua denominao, concludo por escrito entre sujeitos de Direito Internacional Pblico, quer conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos. Da competncia para celebrar tratado Art. 3. Compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar tratados internacionais em nome da Repblica Federativa do Brasil, sujeitos a referendo do Congresso Nacional. Art. 4. So autorizados a assinar tratados em nome da Repblica Federativa do Brasil: a) o Presidente da Repblica;
270
ANEXOS
b) o Ministro de Estado das Relaes Exteriores; c) embaixador extraordinrio ou plenipotencirio do Brasil no exterior, mediante instruo do Ministrio das Relaes Exteriores, em todos os domnios de interesse das relaes do Brasil com o Estado em que se encontre acreditado; d) representante permanente do Brasil junto a organizao internacional, mediante instruo do Ministrio das Relaes Exteriores, em textos de tratados multilaterais negociados no mbito daquela organizao ou de tratados bilaterais com aquela organizao; e) qualquer pessoa a quem o Presidente da Repblica para esse fim conceder carta especfica de plenos poderes. Pargrafo nico. Os tratados celebrados por troca de notas diplomticas sero assinados por uma das autoridades referidas nas alneas a, b e c do presente artigo. Art. 5. vedada a celebrao de tratado com subunidade poltica ou administrativa estrangeira, salvo se essa subunidade estiver capacitada a assim proceder pela lei do Estado a que pertence. Pargrafo nico. Os entes da Federao brasileira no podem celebrar tratados. Seo II Da negociao de tratados Art. 6. Todo tratado internacional bilateral firmado em nome da Repblica Federativa do Brasil ter verso original no idioma portugus. Pargrafo nico. Igualmente so consideradas originais as verses adotadas oficialmente em portugus em reunies multilaterais. Art. 7. Participaro da negociao representantes governamentais que possuam competncia legal ou tcnica sobre a matria em negociao. Art. 8. Os tratados internacionais firmados em nome da Repblica Federativa do Brasil observaro, em sua negociao, os princpios estabelecidos no art. 4 da Constituio Federal e os seguintes requisitos: a) objetividade; b) simetria de interesses; c) proporcionalidade na distribuio dos benefcios; d) preservao do patrimnio histrico, cultural, cientfico, tecnolgico, ambiental, artstico e paisagstico, nos termos do art. 23, incs. III, VI e VIII e do art. 24, inc. VII, da Constituio Federal;
271
e) transparncia e publicidade; f) previso de fiscalizao das contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, conforme tratado constitutivo, nos termos do art. 71, inc. V, da Constituio Federal. 1 No sero admitidos tratados que contenham clusulas secretas ou confidenciais. 2 Quando aplicveis, os requisitos e princpios previstos neste artigo sero obedecidos pelos convnios firmados pelos Estados, Municpios e o Distrito Federal, nos termos do art. 12 desta lei. Dos atos complementares Art. 9. Tratados internacionais de natureza geral, acordos bsicos ou acordos-quadros podem ser seguidos de atos complementares. Pargrafo nico. So atos complementares os ajustes, convnios ou protocolos adicionais destinados a dar execuo total ou parcial matria pactuada. Art. 10. Os ajustes, convnios e protocolos adicionais no podero, em relao ao tratado a que esto vinculados: I - versar sobre aspectos por ele no contemplados; II - introduzir modificaes sem haver nele expressa autorizao. Art. 11. Os ajustes, convnios ou protocolos adicionais sero assinados pelas autoridades capacitadas a firmar tratados internacionais, nos termos do art. 2 desta lei. Dos convnios internacionais Art. 12. Os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podero, no mbito de suas competncias constitucionais, negociar e celebrar convnios com subunidades polticas ou administrativas estrangeiras mediante prvia autorizao do Ministrio das Relaes Exteriores. 1 Os convnios internacionais mencionados no caput deste artigo no sero considerados tratados internacionais. 2 As obrigaes que possam decorrer de um convnio internacional sero reguladas pela lei do Estado, Municpio ou Distrito Federal que o tenha firmado. Art. 13. Convnio internacional negociado e celebrado por entes da Federao brasileira no pode contrariar acordo-quadro do qual o Brasil seja parte.
272
ANEXOS
1 Se houver acordo-quadro pertinente, o ato negociado como objeto de convnio internacional deve constituir ajuste complementar quele. 2 Se no houver acordo-quadro pertinente, mas o objeto de convnio internacional conflitar com competncias federais, o ato negociado deve constituir tratado. Seo III Do referendo do Congresso Nacional Art. 14. da competncia exclusiva do Congresso Nacional referendar os tratados internacionais firmados em nome da Repblica Federativa do Brasil ou a que pretenda aderir. Pargrafo nico. Poder ser solicitada nova manifestao do Congresso Nacional sobre reserva ou declarao interpretativa sobre cuja constitucionalidade, legalidade ou juridicidade persista dvida fundada. Art. 15. O referendo do Congresso Nacional dar-se- mediante decreto legislativo comum ou qualificado. 1 As deliberaes parlamentares sobre decreto legislativo comum sero tomadas por maioria de votos, presentes a maioria absoluta dos seus membros. 2 As deliberaes parlamentares sobre decreto legislativo qualificado sero tomadas por voto favorvel de trs quintos da composio da Casa, nos termos do 30 do art. 5 da Constituio Federal. Art. 16. O texto dos tratados internacionais sero submetidos ao Congresso Nacional por mensagem do Presidente da Repblica, acompanhados de exposio de motivos do Ministro de Estado das Relaes Exteriores ou, quando cabvel, de exposio de motivos interministerial. Pargrafo nico. Os textos sero enviados ao Congresso Nacional sob a forma de cpias autnticas, elaboradas pelo Ministrio das Relaes Exteriores, no idioma portugus. Art. 17. O Congresso Nacional aprovar ou recusar os tratados internacionais por inteiro. 1 facultado ao Congresso Nacional sugerir reservas ou declaraes interpretativas a tratados multilaterais, quando seu texto admitir tais reservas ou declaraes. 2 No so admitidas reservas em tratados bilaterais. Art. 18. Dever ser submetido ao Congresso Nacional todo ajuste, convnio ou protocolo adicional que:
273
I - modificar ou revisar dispositivos do tratado a que estiver vinculado, sem autorizao expressa no corpo desse tratado; II - acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Art. 19. Podem ser celebrados em forma simplificada e no requerem referendo do Congresso Nacional, os tratados internacionais que: a) constituam atos complementares a tratado de natureza geral, pelo Congresso Nacional, acordo bsico ou acordo-quadro, previamente aprovados, sejam ajustes. acordos ou protocolos adicionais, destinados a dar execuo total ou parcial matria pactuada, nos termos do art. 40; b) visem a prorrogar a vigncia de tratado preexistente; c) limitem-se prtica diplomtica ordinria e puderem ser desconstitudos mediante comunicao outra Parte, eficaz desde logo, sem necessidade de denncia; d) limitem-se ao intercmbio acadmico entre unidades de ensino pblico; e) caracterizem-se como acordos de sede, destinados a regulamentar a realizao de evento internacional em territrio brasileiro, de carter temporrio, organizado por organismo internacional que a Repblica Federativa do Brasil integre ou por outro sujeito de Direito Internacional Pblico reconhecido pela lei brasileira; f) limitem-se a fixar diretrizes para o relacionamento futuro ou para a negociao de um tratado; g) destinem-se ajuda humanitria em carter emergencial; h) constituam acordo de modus vivendi, destinado ao reconhecimento mtuo, em carter provisrio, de uma situao existente. 1 O Ministrio das Relaes Exteriores notificar o Congresso Nacional da celebrao destes tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo, em um prazo mximo de sessenta dias aps sua entrada em vigor. 2 Se entender que determinado tratado celebrado em forma simplificada no se enquadra nos casos previstos neste artigo, o Congresso Nacional poder analis-lo, mediante decreto legislativo comum, ficando o Presidente da Repblica obrigado a denunciar ou desconstituir o instrumento internacional. Seo IV Da ratificao e da adeso Art. 20. Aps referendado pelo Congresso Nacional, nos termos desta Lei Complementar, o tratado poder ser ratificado pelo Presidente da Repblica.
274
ANEXOS
Art. 21. Os tratados multilaterais que no tenham sido assinados por representante brasileiro podero ser objeto de adeso, desde que o Presidente da Repblica decida a eles aceder. Seo V Da promulgao e da publicao dos tratados Art. 22. Os tratados sero promulgados e incorporados ao ordenamento jurdico nacional mediante decreto do Presidente da Repblica, publicado no Dirio Oficial da Unio, quando: a) estiver concludo, no caso dos tratados bilaterais, o processo de sua ratificao com a outra Parte; b) estiver concludo, no caso dos tratados multilaterais, o processo de sua ratificao ou adeso e tenha transcorrido a data de sua entrada em vigor internacional para o Brasil; c) tratar de assuntos tarifrios e tenha sido firmado como ato adicional ao abrigo do Tratado de Montevidu, de 12.08.1980, ou do Tratado de Assuno, de 26.03.1991. Art. 23. Do decreto constaro necessariamente: a) o ttulo completo do ato e a data de sua celebrao: b) a data da assinatura brasileira; c) o nmero e a data do decreto legislativo que o referendou; d) a data de sua entrada em vigor para o Brasil; e) o texto do tratado em idioma portugus. Art. 24. Os tratados internacionais celebrados em forma simplificada, nos termos do art. 15, sero publicados no Dirio Oficial da Unio pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Art. 25. O Ministrio das Relaes Exteriores editar publicao anual, impressa e em meio eletrnico, a ser divulgada na rede mundial de computadores, contendo o texto de todos os tratados internacionais celebrados pela Repblica Federativa do Brasil no respectivo perodo. Seo VI Da vigncia dos tratados Art. 26. Os tratados internacionais estipularo o perodo de vigncia em seu prprio texto.
275
Pargrafo nico. Na ausncia de perodo expresso no tratado, considerar-se- que sua vigncia: a) ser por tempo indeterminado se a matria pactuada for de interesse continuo; b) expirar quando estiverem concludas as atividades e programas necessrios ao seu pleno cumprimento; c) expirar quando houverem cessado as razes de sua celebrao ou as circunstncias que a motivaram. Art. 27. Os tratados internacionais em vigor no tero seus efeitos suspensos por norma legal interna. Pargrafo nico. As disposies dos tratados somente podero ser derrogadas ou suspensas na forma prevista nos prprios instrumentos jurdicos internacionais, ou de acordo com os princpios gerais do Direito Internacional Pblico. Art. 28. Todo tratado de natureza bilateral celebrado pela Repblica Federativa do Brasil, depois de sua entrada em vigor e dentro do mais breve prazo possvel, ser registrado no Secretariado da Organizao das Naes Unidas. Seo VII Da denncia dos tratados Art. 29. Compete ao Presidente da Repblica denunciar tratado internacional. Pargrafo nico. Os tratados bilaterais negociados devero dispor que a faculdade de denncia poder ser exercida a qualquer momento, respeitando-se prazo compatvel para a adoo de medidas administrativas para tal efeito. Art. 30. Os tratados sero denunciados quando: I - razes de interesse nacional assim recomendarem; II - se configurar a situao prevista no art. 27, alnea c, desta lei; III - forem julgados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal; IV - em forma simplificada, forem rejeitados pelo Congresso Nacional. Pargrafo nico. O Presidente da Repblica dever publicar no Dirio Oficial da Unio decreto de denncia.
276
ANEXOS
Seo VIII Dos tratados de direitos humanos Art. 31. So tratados de direitos humanos os que tm por objeto a proteo da dignidade humana em tempo de paz ou de guerra, incluindo os relacionados ao direito internacional humanitrio e ao direito dos refugiados. Art. 32. Os tratados de direitos humanos, nos termos do 2 do art. 5 da Constituio Federal, no podem ser interpretados no sentido de suprimir ou limitar em maior medida o gozo e exerccio de direitos, garantias e liberdades neles previstos ou consagrados no ordenamento jurdico interno. Art. 33. Os tratados de direitos humanos, aps ratificados, podero ser includos formalmente Constituio Federal se aprovados por decreto legislativo qualificado. Art. 34. Os tratados de direitos humanos, quando submetidos a referendo do Congresso Nacional e se aprovados por decreto legislativo qualificado, sero includos formalmente Constituio Federal. Pargrafo nico. Uma vez. referendados conforme esse artigo, os tratados somente sero includos formalmente Constituio Federal aps o decreto de sua promulgao. Art. 35. A denncia de tratado de direitos humanos formalmente constitucional somente poder ser efetivada aps concluda sua desaprovao por decreto legislativo qualificado. Disposio final Art. 36. Esta lei Complementar entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao oficial. Sala da Comisso, PROJETO DE RESOLUO N. 47, DE 2007 (Deputado Vieira da Cunha) Acrescenta pargrafo ao art. 24 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. A Cmara dos Deputados resolve: Art. 1 O art. 24, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, passa a vigorar acrescido do seguinte pargrafo 3: Art. 24 ....................................................... ................................................................
277
3 O Presidente da Cmara dos Deputados poder conferir s comisses competncia para apreciar conclusiva-mente os acordos, tratados, convenes, pactos, convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica internacional (CF, art. 49, I), no se aplicando, nessa hiptese, o disposto no art. 151, l, J. Art. 2 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
278
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

Aprovacao Interna de Tratados Pelo Brasil

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Aprovacao Interna de Tratados Pelo Brasil

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

APROVAO INTERNA DE TRATADOS INTERNACIONAIS PELO BRASIL POSSVEIS OPES PARA ACELERAR SEU PROCESSO

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto Rio Branco Diretor

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Georges Lamazire

RODRIGO DARAUJO GABSCH

Aprovao de Tratados Internacionais pelo Brasil

Possveis opes para acelerar o seu processo

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

Captulo I - Evoluo Histrica

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

MEDEIROS, op. cit., p. 372.

RODRIGO DARAUJO GABSCH

MEDEIROS, op. cit., p. 381.

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

RODRIGO DARAUJO GABSCH

Captulo II - O Papel do Poder Executivo

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO

RODRIGO DARAUJO GABSCH

O PAPEL DO PODER EXECUTIVO