CG 2012 - Relatorio Completo

Fiscalizao a servio da sociedade
Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo
da Repblica
Ministro Jos Jorge, Relator
201 2
Exerccio de
Repblica Federativa do Brasil Tribunal de Contas da Unio

Ministros
MINISTROS Ubiratan Aguiar, Presidente Benjamin Zymler, Vice-Presidente Marcos Vinicios Vilaa Augusto Nardes (Presidente) Valmir Campelo Aroldo Cedraz de Alencar Oliveira (Vice-presidente) Walton Rodrigues Augusto Nardes Valmir Campelo Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro Walton Alencar Rodrigues Jos Jorge Benjamin Zymler
Auditores Raimundo Carreiro Augusto Sherman Cavalcanti Jos Jorge Marcos Bemquerer Costa Jos Mcio Monteiro Andr Lus de Carvalho Weder de Oliveira
Ana Arraes
Ministrio Pblico
MINISTROS-SUBSTITUTOS Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Augusto Sherman Cavalcanti Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Marcos Bemquerer Costa Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Andr Lus de Carvalho Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador Weder de Oliveira
MINISTRIO PbLICO JuNTO AO TCu Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral) Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral) Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral) Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador) Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador) Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica

Exerccio de 2012
Ministro Jos Jorge, Relator Braslia, 2013
Copyright 2013, Tribunal de Contas de Unio www.tcu.gov.br
Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica / Tribunal de Contas da Unio. - (2007)- . Braslia : TCU, 2007v. Anual. Continuao de: Relatrio do Tribunal de Contas (1893-1950, 1954) ; Parecer prvio sobre as contas do presidente da repblica (1951-1961, 1970) ; Parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1962-1966) ; Parecer sobre as contas gerais da repblica (1968) ; Parecer sobre as contas do presidente da repblica (1969) ; Relatrio sobre as contas do presidente da repblica (1971) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo (1972-1973) ; Relatrio e parecer sobre as contas do governo da repblica (1974-1992, 1994) ; Relatrio, concluso e projeto de parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1993) ; Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do governo da repblica (2000-2006) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1990, 1995-1999, 2007-). 1. Contas do governo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa
SUmRiO
INTRODUO.................................................................................... 7 2. DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA EM 2012.................... 11
2.1 Atividade Econmica...................................................................................................... 12
2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 Taxas de Inflao em 2012.......................................................................................... 12 Nvel de Emprego e Salrios........................................................................................ 15 Produto Interno Bruto (PIB)......................................................................................... 17 Poupana Nacional Bruta e Investimento.................................................................... 21 Carga Tributria Nacional............................................................................................ 22
2.2 Poltica Macroeconmica................................................................................................ 26

2.2.1 2.2.2 2.2.3 Poltica Fiscal.............................................................................................................. 26 Poltica Monetria ...................................................................................................... 27 Poltica Creditcia........................................................................................................ 33
2.3 Dvida pblica................................................................................................................ 35

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG)...................................................................... 36 Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)........................................................................ 39 Plano Anual de Financiamento (PAF) e Relatrio da Dvida Pblica Federal................... 42 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal................ 43
2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior.............................................................. 46

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais....................................................... 48
3. PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL........................ 55

3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015................................................................................... 57 3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2012.................................................................... 64 3.3 Lei Oramentria Anual (LOA)......................................................................................... 77
3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2012...................................................... 77 3.3.2 Receita....................................................................................................................... 85
3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita.................................................................................85 3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal..........................................................................88 3.3.2.3 Recuperao de crditos...............................................................................................94 3.3.2.4 Arrecadao de Multas................................................................................................110
3.3.3 Despesas.................................................................................................................. 121

3.3.3.1 Despesas por Funo.................................................................................................123 3.3.3.2 Despesas por rgo Superior.....................................................................................126 3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa............................................128 3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao......................................................................146 3.3.3.5 Restos a Pagar Execuo em 2012...........................................................................148 3.3.3.6 Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados.........154
3.3.4
Oramento das Empresas Estatais............................................................................. 155
3.4 Renncias de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios........................... 168

3.4.1 Benefcios Tributrios................................................................................................ 170
3.4.2 3.4.3
Benefcios Tributrios-Previdencirios......................................................................... 175 Benefcios Financeiros e Creditcios............................................................................ 176
3.5 Gesto Fiscal................................................................................................................ 184

3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.5.6 Cumprimento das metas fiscais................................................................................. 184 Receita Corrente Lquida........................................................................................... 199 Despesas com Pessoal.............................................................................................. 201 Das Disponibilidades de Caixa................................................................................... 204 Inscrio em Restos a Pagar...................................................................................... 206 Limites para Movimentao e Empenho Contingenciamento.................................. 207
3.5.1.1 O resultado primrio da Unio em 2012......................................................................187
4. AO SETORIAL DO GOVERNO................................................. 213

4.1 O Programa de Acelerao do Crescimento................................................................... 214
4.1.1 4.1.2 Anlise Geral............................................................................................................ 214 O PAC em 2012....................................................................................................... 219
4.1.3 Transportes.............................................................................................................. 221 4.1.4 Energia.................................................................................................................... 225 4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8 4.1.9 Minha Casa Minha Vida............................................................................................ 229 gua e Luz para Todos............................................................................................. 232 Cidade Melhor......................................................................................................... 234 Comunidade Cidad................................................................................................ 236 Execuo Oramentria do PAC................................................................................ 237
4.1.10 Desoneraes e benefcios concedidos no mbito do PAC......................................... 243
4.2 Anlise dos Programas do PPA 2012-2015..................................................................... 247 4.3 Aes Setoriais.............................................................................................................. 252
4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 Funo Sade.......................................................................................................... 252 Funo Previdncia Social......................................................................................... 265 Funo Assistncia Social.......................................................................................... 276 Funo Educao.................................................................................................... 282
4.3.5 Cultura..................................................................................................................... 297 4.3.6 4.3.7 4.3.8 4.3.9 Funo Desporto e Lazer.......................................................................................... 308 Segurana Pblica.................................................................................................... 314 Defesa Nacional....................................................................................................... 320 Funo Trabalho...................................................................................................... 324
4.3.10 Funo Gesto Ambiental......................................................................................... 330 4.3.11 Funo Cincia e Tecnologia.................................................................................... 335 4.3.12 Funo Agricultura................................................................................................... 342 4.3.13 Comunicaes......................................................................................................... 348 4.3.14 Funo Energia........................................................................................................ 351
4.3.14.1 Poltica Nacional de Combustveis................................................................................357
4.3.15 Funo Transporte.................................................................................................... 377
5. AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO............................. 389

5.1 Introduo................................................................................................................... 389 5.2 Opinio de auditoria sobre o Balano Geral da Unio.................................................... 389
5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 Responsabilidade pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio.. 389 Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio..................................................... 390 Fundamentos para a opinio com ressalva para as informaes patrimoniais............. 390 Fundamentos para a opinio com ressalva para as informaes oramentrias e financeiras............................................................... 391 Opinio com Ressalva............................................................................................... 391
5.2.6 nfases.................................................................................................................... 391
5.3 Fundamentao tcnica para as opinies emitidas........................................................ 392

5.3.1 Opinio com ressalva para as informaes patrimoniais............................................. 392
5.3.1.1 Ausncia de registro contbil das provises matemticas previdencirias do RPPS dos servidores civis federais.........................................................................................392 5.3.1.2 Retificao irregular de Restos a Pagar no processados...............................................397 5.3.1.3 Divergncias de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes em saldos da Dvida Ativa.. 398 5.3.1.4 Divergncia de R$ 53 bilhes em saldos de Crditos Parcelados....................................402 5.3.1.5 Divergncia de R$ 28,9 bilhes no saldo da Dvida Mobiliria Interna...........................403 5.3.1.6 Registro intempestivo dos aumentos de capital na Caixa Econmica Federal.................405 5.3.1.7 Defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias...........406 5.3.1.8 Divergncia de R$ 933 milhes no saldo de bens imveis de uso especial.....................407 5.3.1.9 Falha de divulgao sobre a aplicao de recursos da Finep na Conta nica................409 5.3.1.10 Falha de divulgao de transaes com partes relacionadas.........................................411 5.3.1.11 Falha de divulgao dos critrios de mensurao de rodovias......................................412 5.3.1.12 No implementao de entidade contbil especfica para o Fundo do RGPS.................413 5.3.1.13 No contabilizao da depreciao de bens imveis....................................................415 5.3.1.14 Limitao de escopo relativa ao reconhecimento de crditos tributrios a receber.........416
5.3.2
Opinio com ressalva para as informaes oramentrias e financeiras...................... 417
5.3.2.1 Recebimento de dividendos em condies no previstas no Estatuto do BNDES...........417 5.3.2.2 Efeitos no BGU do lucro lquido do BNDES aumentado em R$ 2,38 bilhes..................420 5.3.2.3 Falha na classificao contbil de R$ 7 bilhes em Juros sobre Capital Prprio ..............425 5.3.2.4 Ausncia de contabilizao das renncias de receitas...................................................426
5.4 Assuntos que merecem nfase...................................................................................... 428

5.4.1 5.4.2 Expressivo montante de ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro. 428 Aumento significativo do saldo de obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos oramentrios................................................................. 429
5.5 Deficincias nos controles internos contbeis................................................................. 430

5.5.1 5.5.2 5.5.3 Baixa confiabilidade do documento Declarao do Contador................................. 430 Alto nmero de restries contbeis ......................................................................... 431 Ausncia de setorial contbil especfica para a STN.................................................... 434
5.6 Recomendaes para o aperfeioamento do BGU ........................................................ 435 5.7 Balano Geral da Unio divulgado pela STN.................................................................. 437
6. CRescimeNTO INclUsivO......................................................... 445

6.1 Desenvolvimento Regional............................................................................................ 449
6.1.1 Projeto de Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional................................................... 464
6.2 Educao Bsica........................................................................................................... 471

6.2.1 Introduo............................................................................................................... 471 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.2.5 6.2.6 6.2.7 Desigualdades educacionais..................................................................................... 472 Principais planos da educao bsica........................................................................ 476 Destaques sobre o planejamento da educao bsica............................................... 478 Implementao dos planos de educao bsica........................................................ 481 Mecanismos de monitoramento do alcance das metas.............................................. 489 Riscos que podem comprometer os objetivos e metas estabelecidos.......................... 490
6.2.8 Concluso................................................................................................................ 491
6.3 Sade........................................................................................................................... 493

6.3.1 Introduo............................................................................................................... 493 6.3.2 Planejamento........................................................................................................... 497 6.3.3 Financiamento......................................................................................................... 505 6.3.4 6.3.5 Infraestrutura e oferta de servios na ateno bsica................................................. 516 Resultados alcanados pela ateno bsica em 2012................................................. 521
6.3.6 Concluso................................................................................................................ 526
6.4 Previdncia Social......................................................................................................... 529 6.5 Infraestrutura: Energia.................................................................................................. 544

6.5.1 6.5.2 Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) como poltica de Incluso Social................................................................................ 544 O Programa Luz para Todos e a Incluso Social......................................................... 551
6.6 Infraestrutura: Comunicaes Incluso Digital............................................................. 555 6.7 Infraestrutura: Transportes............................................................................................. 565
6.7.1 6.7.2 Aviao regional e crescimento inclusivo................................................................... 565 Transporte ferrovirio para incluso e desenvolvimento............................................. 579
6.8 Infraestrutura: Saneamento/PAC................................................................................... 585
7. RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO GOVERNO DA REPBLICA DE 2011 E PROVIDNCIAS ADOTADAS................................................................................ 597
7.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2011........................ 597
8. CONCLUSO............................................................................. 625 9. PaReceR PRviO sObRe as CONTas DO PODeR EXecUTivO..... 645
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012
Introduo
Pela 78 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio conclusivo sobre as contas da Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de cpula do Poder Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento poltico e, assim, atender a sociedade, no seu justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos. Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador Renan Calheiros, no dia 25 de abril de 2013, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2012, segundo ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Vana Roussef, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art.165 da Constituio Federal. Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de 21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama abrangente da administrao pblica federal. O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal, seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal. Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, passo a apresent-lo. No incio, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no exerccio de 2012, sendo indicados alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitam o contexto em que o governo precisou atuar. So apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e salrios, produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Ademais, so evidenciados os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo durante o exerccio, bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Por fim, so trazidos dados sobre as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior. O captulo seguinte contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem como da gesto fiscal realizada em 2012. A esse respeito, destacam-se: o exame realizado sobre o novo modelo do plano purianual, inaugurado com o PPA 20122015; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com vistas a
Tribunal de Contas da Unio
Desempenho da Economia Brasileira em 2012
verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na LDO 2012. Ressalto, neste item, anlise sobre as operaes que levaram ao resultado fiscal apurado ao final de 2012. No quarto captulo, feito um balano do desempenho da gesto pblica em 2012, por meio da anlise dos resultados e da realizao de despesas oramentrias e gastos tributrios no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), nos programas temticos do PPA e nas diversas aes setoriais do governo federal. A anlise setorial concentra-se em quinze funes de governo, selecionadas por critrios de materialidade e relevncia, s quais se procura relacionar os programas temticos mais importantes, de modo a contribuir para a visualizao conjunta de resultados do PPA e da execuo oramentria por funes e subfunes. Nada obstante, os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no portal do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno). O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da Unio (BGU) referente a 2012, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2012 e os resultados patrimonial, financeiro e oramentrio da Unio no exerccio. Assim, o escopo do trabalho restringiu-se verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal. Em continuidade ao processo de aperfeioamento da auditoria do Balano Geral da Unio, o captulo traz inovaes na estrutura e na apresentao das constataes decorrentes da auditoria, aproximando-se ainda mais das Diretrizes de Auditoria Financeira da Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) e das boas prticas internacionais de relato de auditoria de demonstraes financeiras governamentais O captulo subsequente trata do tema especial Crescimento Inclusivo, tendo em vista que a mensagem presidencial que encaminhou o projeto de lei do Plano Plurianual 20122015 ao Congresso Nacional elegeu como estratgia fundamental para o pas promover o crescimento econmico por meio da incluso social e regional. Nesse sentido, o Tribunal procurou aprofundar a anlise realizada no ano anterior, sobre os entraves ao crescimento consistente e duradouro, com nfase, em 2012, sobre as polticas inclusivas, que devem ser capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras, atendendo proposta central do PPA. Nesse sentido, as anlises so estruturadas a partir do pressuposto de que polticas destinadas educao bsica, sade bsica, incluso digital e ao desenvolvimento regional, entre outras, tm um vis prioritariamente inclusivo, mas podem no alcanar seus melhores resultados por problemas de concepo, execuo ou acompanhamento. No captulo que antecede a concluso, apresentada sntese das providncias adotadas pelo governo para a correo das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as Contas referentes ao exerccio de 2011. Com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica, so formuladas recomendaes aos dirigentes de diversos rgos e entidades da administrao pblica federal. Por derradeiro, submeto apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas prestadas pela Chefe do Poder Executivo.
2.
DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA EM 2012
Em 2012, a produo de bens e servios no pas atingiu o patamar de R$4,4 trilhes, a preos correntes, representando um crescimento real de 0,9% em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) do ano anterior. Esse resultado foi influenciado negativamente pela retrao de 2,3% no setor agropecurio, aliada queda de atividade suportada pelo setor industrial, da ordem de 0,8%. Como contraponto, a variao positiva do PIB foi capitaneada pelo setor de servios, que teve alta de 1,7% no ano. Sob a tica da demanda, contriburam positivamente para o crescimento do PIB os consumos do governo e das famlias (3,2% e 3,1%, respectivamente). O ponto negativo, nessa tica, ficou por conta da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que recuou 4,0% no ano. A despeito desse desempenho, a anlise da produo de bens e servios de cada trimestre do ano, em relao ao trimestre anterior, com ajuste sazonal, revela que a economia se encontra em ligeira recuperao. Embora no primeiro perodo do ano o PIB tenha se mantido praticamente estagnado, evoluindo apenas 0,1%, nos ltimos trs trimestres houve crescimento de 0,3%, 0,4% e 0,6%, respectivamente. O baixo dinamismo relativo da atividade econmica acarretou uma reduo na taxa de crescimento do emprego formal em comparao com o ano anterior (3,43%, contra 5,47% em 2011). No entanto, esse fato no impactou a taxa de desemprego observada no perodo, que finalizou o ano em 4,6%, tampouco a elevao dos rendimentos mdios mensais percebidos pelos trabalhadores (crescimento de 5,05% em relao a 2011). No que toca taxa de inflao, aferida pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), verificou-se que alguns grupos exerceram presso de alta ao longo do ano. Nesse sentido merecem destaque os grupos Alimentos, cujo subgrupo alimentos consumidos fora do domiclio teve variao positiva de 9,51%, e Despesas Pessoais, com variao de 10,17%. O grupo Transportes, por sua vez, contribuiu para reduo do indicador (variao de apenas 0,48%), mormente em razo da reduo das alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os automveis novos. Esse cenrio permitiu que o IPCA de 2012 encerrasse o ano em 5,84%, dentro dos limites fixados pelo Conselho Monetrio Nacional. Os emprstimos a pessoas fsicas e jurdicas, por seu turno, atingiram R$ 2,36 trilhes, correspondentes a 53,5% do PIB. Esse nmero revela uma continuidade na trajetria de expanso das operaes de crdito (16,2% em relao a 2011), com destaque, principalmente, para aquelas realizadas com recursos direcionados voltados para o setor habitacional, que cresceram, no perodo, 37,6%. Com relao a sua destinao, as operaes de crdito do sistema financeiro foram direcionadas, em sua maioria, ao setor privado, que respondeu por 95% dos emprstimos (R$2,24 trilhes). Das operaes ao setor pblico (R$118,8 bilhes), R$55,6 bilhes foram direcionados aos governos estaduais e municipais, enquanto R$63,3 bilhes tiveram como destinatrio o governo federal. No mbito externo, a economia mundial foi marcada pela recesso no continente europeu, pelo crescimento abaixo do previsto nos Estados Unidos e pela desacelerao nos pases emergentes. Em decorrncia desse cenrio adverso, as exportaes brasileiras sofreram reduo de 5,3% no perodo. A maior parcela de exportaes do pas teve como destino o bloco asitico, responsvel por 31,1% das exportaes. Dentro desse bloco, merece
11
destaque a China, que, embora tenha reduzido suas aquisies em 7%, ainda continua sendo o principal importador do Brasil, concentrando 17% das exportaes. Sob a anlise por fator agregado, considerando-se a mdia diria, os produtos bsicos reduziram-se 7,4% e os industrializados 3,6%. A participao dos produtos bsicos no total exportado decresceu de 47,8%, em 2011, para 46,8%, em 2012, enquanto que a dos industrializados aumentou de 50,1% para 51,0%, no mesmo perodo. Passando ao Balano de Pagamentos, a conta Transaes Correntes encerrou o ano de 2012 deficitria em R$ 54,2 bilhes. Embora a Balana Comercial e o saldo das Transferncias Unilaterais Correntes tenham apresentado resultado positivo (US$ 19,4 bilhes e US$2,8 bilhes, respectivamente), no foram suficientes para compensar o dficit de Servios e Rendas, da ordem de US$76,5 bilhes. A despeito disso, o resultado do Balano de Pagamentos foi de US$18,9 bilhes, em decorrncia do desempenho da Conta Capital e Financeira (superavitria em US$72,8 bilhes), que rene, entre outros itens, os investimentos estrangeiros diretos no pas. Em decorrncia dessas operaes, o saldo das reservas internacionais sofreu aumento de 7,6% em 2012, quando comparado ao ano anterior, atingindo o montante de US$378,6 bilhes. No que tange Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), houve aumento de R$41,5 bilhes de 2011 para 2012, atingindo o montante de R$1,55 trilho. No entanto, em percentuais do PIB, a DLSP reduziu cerca de 1,2 ponto percentual, passando de 36,41%, em dezembro de 2011, para 35,21%, ao final de 2012. Por fim, a taxa de risco-pas do Brasil, representada pelo indicador EMBI+, encerrou o ano de 2012 em 138 pontos, muito embora tenha atingido um pico de 246 pontos em junho daquele ano.
2.1 ATIVIDaDE ECONMICa

2.1.1 Taxas de Inao em 2012
O Conselho Monetrio Nacional estabeleceu a meta de inflao para 2012 em 4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. Ao Banco Central do Brasil compete executar as polticas necessrias para o cumprimento das metas fixadas, conforme dispe o art. 2 do Decreto 3.088/1999. O monitoramento da meta estabelecida realizado pelo Banco Central com base no ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que mede o consumo das famlias com renda de at 40 salrios mnimos. Durante o perodo de 2012, a taxa de inflao medida pelo IPCA foi de 5,84% a.a., inferior ao exerccio de 2011, que atingiu exatamente o limite da meta 6,50% a.a.
12
Evoluo do IPCA (%)

IPCA 2011 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,1 Jan Fev Mar Abr Maio Jun Jul Ago Set Out Nov Dez IPCA 2012
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
O comportamento mensal do IPCA em 2012 se aproximou ao do ano anterior, com o primeiro trimestre tendo taxas inferiores s verificadas em 2011, e o segundo semestre apresentando taxas mensais ligeiramente superiores. O grupo Alimentao e Bebidas (23,93% do oramento das famlias) foi responsvel por 2,27 p.p., ou 39% do IPCA em 2012, com variao positiva de 9,86%. Verificou-se substancial impacto no ndice dentro desse grupo devido ao item alimentos consumidos fora do domiclio, que experimentou variao postitiva de 9,51% em 2012. Destaca-se, entretanto, que essa variao foi inferior quela observada em 2011 para o mesmo item, da ordem de 10,49%. J o item alimentos de consumo no domiclio passou de 5,43%, em 2011, para 10,04%, em 2012. Entre os grupos de maior peso que compem o IPCA est o de Transportes, com 19,52%. Esse grupo passou de 6,05%, em 2011, para apenas 0,48%, em 2012, contribuindo de forma inequvoca para a reduo do IPCA, em funo da reduo do imposto sobre produtos industrializados (IPI), que subtraiu 5,71% nos preos dos automveis novos, provocando impacto de -0,21 p.p. no ndice, o principal impacto para baixo no ano. Se acrescidos ao impacto de -0,18 p.p. dos automveis usados, em decorrncia da reduo de 10,68% nos preos, a reduo no ndice IPCA foi de 0,39 p.p. Da mesma forma que os preos dos automveis novos e usados contriburam para reduzir o IPCA, os combustveis tambm tiveram sua influncia, tendo em vista a reduo de 3,84% no litro do etanol e de 0,41% no da gasolina. Ainda dentro do grupo Transportes, os itens passagens areas, com 26%, seguro de veculo, com 7,78%, e tarifas de nibus intermunicipais e tarifas de nibus urbanos, com 6,35% e 5,26%, respectivamente, foram os destaques que pressionaram o ndice. O grupo de maior variao no IPCA foi Despesas Pessoais, com 10,17% de variao em 2012, e impacto de 1,01 p.p. no ndice. No ano anterior, o referido grupo teve variao de 8,61%. A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,56% em 2012 (6,63% em 2011), e a dos preos monitorados atingiu 3,65% (6,20% em 2011).
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IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2012(%)
Preos livres 2012 Geral Peso: 75,49 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez 6,42 5,98 5,49 5,63 5,55 5,34 5,77 5,75 5,93 6,23 6,23 6,56 Comercializveis 1 Peso: 36,19 3,97 3,77 3,41 3,36 3,49 2,97 3,08 2,96 3,37 4,00 4,10 4,47 No-comercializveis 2 Peso: 39,30 8,62 7,97 7,37 7,69 7,45 7,52 8,24 8,33 8,28 8,27 8,17 8,46 5,71 5,48 4,58 3,73 3,49 3,77 3,67 3,77 3,44 3,23 3,50 3,65 Monitorados3 Peso: 24,51
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), elaborado pelo Depec/Coace. Pesos de janeiro 2012. 1 Alimentos industrializados e semielaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios domsticos, equipamentos eletroeletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e bebidas, vesturio e material escolar. 2 Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculos-seguro/ reparos/lavagem /estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos, servios mdicos e servios pessoais. 3 Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos, pedgio, licenciamento.
Embora no acumulado no ano de 2012 o IPCA tenha se mantido dentro da meta, o ndice de difuso da inflao (sem ajuste sazonal), que mede a proporo de itens com variao positiva no IPCA, em dezembro de 2012 foi de 70%. Assim, o custo de reverter as expectativas inflacionrias pode ser elevado, e demorar alm do pretendido. O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que pesquisa itens de consumo das famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,20% em 2012, superior aos 6,08% de 2011. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 10,41% em 2012, foi o principal responsvel pela elevao do ndice, com impacto de 2,94 p.p., ou 47% do INPC, a exemplo do ano anterior, quando a variao observada foi de 6,27%. O grupo Habitao, com variao de 6,59% em 2012, inferior aos 6,79% registrados em 2011, tambm causou impacto positivo relevante no ndice, com 1,11 p.p. A menor variao ocorrida no grupo Transportes, 1,24% em 2012, em comparao aos 6,83% ocorrida em 2011, produziu significativo efeito redutor no ndice, cujo impacto passou de 1,09 p.p., em 2011, para 0,22 p.p. (-80%), em 2012. O grupo Despesas Pessoais teve a maior variao entre os grupos dentro do ndice em 2012, com 10,04%, superior aos 6,96% registrados em 2011. Quanto ao ndice Geral de Preos (IGP-DI), que registra diversas alteraes de preos de matrias primas, bens e servios e, at o exerccio de 2012, foi tambm o indexador das
14
dvidas dos estados e municpios com a Unio, a variao em 2012 foi de 8,10%, superior ocorrida em 2011, da ordem de 5,00%. A variao em 2012 do IPA (ndice de Preos ao Produtor Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 9,14%. O IPC (ndice de Preos ao Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 5,73% em 2012, inferior aos 6,36% registrados em 2011. O ndice Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 7,12% em 2012, tambm menor que em 2011, quando variou 7,49%. A maior variao do IGP-DI em abril, julho e agosto foi em parte devido s fortes valorizaes do IPA, com crescimento, naqueles meses, de 1,25%, 2,13% e 1,77%, respectivamente.
Taxas de Inao acumuladas no ano em 2011 e 2012

ndice/Entidade IPCA/IBGE INPC/IBGE IGP-DI/FGV Critrio Famlias 1 a 40 s.m. Famlias 1 a 6 s.m. Famlias 1 a 33 s.m. 2011 6,50% aa 6,08% aa 5,00% aa 2012 5,84% aa 6,20% aa 8,10% aa
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e Fundao Getlio Vargas (FGV).
A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2012 est demonstrada no grfico adiante.
Variao da Inao (%) IPCA x INPC x IGP-DI 2012

2 1,5 1 0,5 0 -0,5
Jan
Fev
Mar
Abr IPCA
Maio
Jun
Jul INPC
Ago
Set
Out IGP-DI
Nov
Dez
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).
2.1.2
Nvel de Emprego e Salrios
Ao longo do exerccio de 2012, verificou-se a reduo da taxa de desocupao, aliada elevao, em todos os meses, em relao ao exerccio anterior, do rendimento mdio real efetivamente recebido do trabalho principal. Por sua vez, a taxa de crescimento do emprego formal no exerccio analisado sofreu reduo em relao do exerccio de 2011. As taxas de desemprego mensal ao longo de 2012, de acordo com a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, foram inferiores s do exerccio anterior, conforme
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grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente ativos em 2012, ao final do exerccio, foi de 4,6%, inferior aos 4,7% registrados no encerramento de 2011.
Taxa de Desocupao (%)

11,0 10,5 10,0 9,5 9,0 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0
Jan
Fev 2008
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul 2010
Ago
Set 2011
Out
Nov 2012
Dez
2009
Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2008 a 2012, a preos de dezembro do ltimo exerccio, registram contnua elevao na renda do trabalhador. Em dezembro de 2012, o rendimento recebido (R$2.332,73 ) foi 5,05% superior ao verificado no ano anterior (R$2.220,56).
Rendimento Mdio Real Mensal (R$)

2400,00 2200,00 2000,00 1800,00 1600,00 1400,00 1200,00
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
2008
2009
2010
2011
2012
16
De acordo com o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2012 foi de 1,3 milho de pessoas, um crescimento de 3,4% em relao ao total de trabalhadores empregados no mesmo perodo em 2011. Devido a ajustes nas estatsticas feitas nos exerccios de 2011 e 2012, os dados obtidos nestes dois ltimos exerccios no podem ser comparados aos demais. Contudo, o cotejo entre esses dois exerccios revela que essa taxa de crescimento, embora positiva em 2012, foi inferior de 2011 (5,5%). Ainda que essa tendncia de queda no saldo de criao de empregos, a princpio, possa ser explicada pelo baixo crescimento do PIB, ela no tem impactado a taxa de desocupao que, consoante visto acima, decresceu no perodo. Tal comportamento sugere que os efeitos da menor criao de empregos tm sido arrefecidos por uma reduo do ingresso de pessoas no mercado de trabalho. Os setores de servios e comrcio, com a criao, juntos, de mais de um milho de empregos, lideraram a ofertas de vagas em termos absolutos. O setor da construo civil encerrou o ano de 2012 com saldo, entre admitidos e dispensados, de 149 mil trabalhadores. O setor da indstria de transformao registrou a criao de 86 mil postos de trabalho.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2012

Tipo de Atividade Servios Comrcio Construo Civil Indstria de Transformao Extrativa Mineral Servio Indstria Utilidade Pblica Agropecuria Administrao Pblica Total N de empregos formais (saldo) 666.160 372.368 149.290 86.406 10.928 10.223 4.976 1.491 1.301.842 Variao (%) 4,32 4,38 5,17 1,06 5,28 2,71 0,32 0,19 3,43
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged).
2.1.3
Produto Interno Bruto (PIB)
No Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2012, Lei 12.465/2011, foi projetada taxa de crescimento real anual do PIB de 5% para o exerccio. No entanto, o total dos bens e servios produzidos no pas em 2012, a preos correntes, foi de R$4,4 trilhes, com crescimento real de 0,9% em relao ao PIB de 2011, que atingiu R$4,14 trilhes. As taxas de crescimento dos trimestres acumulados em 2012, em relao aos mesmos perodos de 2011, mostram taxas menores que no exerccio anterior, mas estveis, equivalentes a 0,8%, 0,6%, e 0,7%. Ao se comparar cada trimestre de 2012, com ajuste sazonal, com o trimestre imediatamente anterior, observa-se, no incio do ano, uma economia estagnada, com taxa de 0,1%, mas que volta a crescer medida que o ano de 2012 evolui, como demonstrado pelas taxas de 0,3%, 0,4% e, finalmente, 0,6%, nos ltimos trs trimestres do ano, respectivamente.
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Produto Interno Bruto

7,5
6,1 5,7 5,2 4,0
3,2 2,7 2,7
1,1 2,94 2,97 3,14 3,24 3,37 3,58 3,76 3,75 0,3 4,03 4,14
0,9 4,18
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PIB - em valores de 2011
Taxas Reais de Crescimento - em %
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Contas Trimestrais. Valores constantes de 2011.
Em 2012, o valor do PIB per capita manteve-se praticamente estvel, com evoluo de 0,1% em relao a 2011, segundo estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$22.402,00. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$11.484,26, ao dlar mdio de R$1,95 em 2012.
PIB per capita - paridade do poder de compra

US$ milhares
12 11 10 9 8 7 6 5 4
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12
Entre os pases pertencentes ao grupo dos BRICS, o Brasil, no acumulado do ano de 2012, teve o menor desempenho. A China registrou crescimento em seu PIB de 7,8%, a ndia de 5%, a Rssia de 3,4%, e a frica do Sul de 2,5%. Fora do grupo, o Mxico apresentou variao do PIB de 3,9%, o Japo de 1,9%, e os Estados Unidos e a Coreia do Sul de 2,2%. Se considerado, entretanto, o quarto trimestre, o Brasil s perdeu para o Mxico, que cresceu 0,8%, pois o 0,6% de crescimento observado foi superior ao de outros 13 pases, tais como Coreia do Sul (0,4%), Estados Unidos, onde no houve variao do PIB, Japo (-0,1%), Holanda (-0,2%), Reino Unido e Frana (-0,3%), Alemanha (-0,6%), Espanha (-0,7%), Itlia
18
(-0,9%) e Portugal (-1,8%). O crescimento nesse perodo foi maior, tambm, que o da Unio Europeia, da ordem de -0,5%. Entre os pases da Amrica Latina, segundo dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), apenas o Paraguai teve desempenho inferior ao do Brasil, de -1,2%. Os dois pases, juntamente com El Salvador (1,6%) e Argentina (1,9%), situaram-se abaixo da mdia do PIB da regio, de 3,0%. No Brasil, a variao do PIB em 0,9%, em 2012, deveu-se, sobretudo, ao aumento do valor adicionado dos preos bsicos (0,8%) e dos impostos menos subsdios (1,6%). O aumento em volume do valor dos preos bsicos resultado da combinao entre o aumento, em volume, de 1,7% no setor de Servios, e as redues de 2,3% no setor de Agropecuria e de 0,8% na Indstria. Dentro do setor da Agropecuria, verificou-se fraco desempenho da atividade pecuria, e, principalmente, queda da produo anual e perda de produtividade de vrias culturas significativas, como a do trigo (-23,3%), feijo (-19,3%), fumo (-15,6%), arroz (-15,4%) e soja (-12,3%). Na Indstria, por sua vez, a atividade com maior crescimento foi a de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua, Esgoto e Limpeza Urbana (3,6%), refletindo o consumo residencial e comercial de energia eltrica. Destacou-se, tambm, nesse setor, a atividade de Construo Civil, com variao positiva de 1,4%. Como contraponto, o subsetor Extrativista Mineral experimentou um encolhimento de 1,1%, decorrente da reduo na extrao de minrio. Entre os Servios, verificou-se variao positiva dos Servios de Informao (2,9%), e Administrao, Sade e Educao Pblica (2,8%). Houve crescimento, outrossim, dos subsetores Servios Imobilirios e Aluguel (1,3%) e Comrcio (1,0%).
PIB e Subsetores - % em 2012
3,6 2,9 2,8 1,8 1,4 1,3 1 0,9 0,5 Atividades Imobilirias e aluguel Administrao, sade e educao pblicas Servios de Informao Outros Servios Construo civil Comrcio Prod. e distribuio de eletricidade, gs e gua Intermediao financeira, previdncia... PIB 0,5 -1,1 Transporte, armazenagem e correio Extrativa mineral -2,5 Transformao
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PIB - Setores e subsetores (%)
Interm. financeira, previdncia complementar e servios relacionados
Transporte, armazenagem e correio
Servios de informao
Extrao Mineral
Prod. e distrib. de Eletr. e gs, gua,esgoto e limp. urbana
Servioes Imobilirios e aluguel
Administrao, sade e educao pblica
Transformao
Comrcio
Construo Civil
Outros Seviros
Agropecuria
Total Servios
Indstria
2010 2011
Total Indstria
Servios
2012
PIB
Taxa Acumulada de Crescimento do PIB Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior (%)
Setor de Atividade Agropecuria Indstria Extrativa Mineral Transformao Construo Civil Produo e distribuio de eletricidade, gs, gua, esgoto e limpeza urbana Servios Comrcio Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermed. nanceira, seguros, previdncia complementar e servios relacionados Outros Servios Atividades imobilirias e aluguel Administrao, sade e educao pblicas Valor Adicionado a Preos Bsicos Impostos lquidos sobre produtos 2011.IV 3,9 1,6 3,2 0,1 3,6 3,8 2,7 3,4 2,8 4,9 3,9 2,3 1,4 2,3 2,5 4,3 2012.I 0,8 0,7 2,9 -1,1 3,1 3,5 2,1 2,5 2,0 4,8 2,4 1,5 1,3 2,3 1,7 3,1 2012.II 1,5 -0,4 1,7 -2,9 2,9 3,7 1,6 1,2 1,0 3,9 1,7 0,9 1,3 2,4 1,1 1,8 2012.III 0,8 -0,9 0,3 -3,2 2,3 3,3 1,5 1,1 0,3 3,4 0,6 1,0 1,3 2,6 0,8 1,4 2012.IV -2,3 -0,8 -1,1 -2,5 1,4 3,6 1,7 1,0 0,5 2,9 0,5 1,8 1,3 2,8 0,8 1,6
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Contas Nacionais Trimestrais (dados preliminares 4 Trimestre de 2012).
20
Total PIB
A despesa de consumo das famlias, em 2012, alcanou R$ 2,74 trilhes, um aumento de 3,1% em relao ao ano anterior. Esse aumento decorrente do crescimento, em termos reais, de 6,7% da massa salarial dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, assim como da variao positiva do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. A despesa do consumo da administrao pblica, por sua vez, aumentou 3,2%, totalizando R$944,5 bilhes. A formao bruta de capital fixo (FBCF) somou R$ 798,7 bilhes, registrando decrscimo de 4,0%. Essa queda foi influenciada pela reduo de 9,1% em mquinas e equipamentos, correspondente a 50% da FBCF, nada obstante a construo civil, equivalente a 44% da FBCF, tenha se elevado em 1,9%. Por fim, verificou-se que as exportaes aumentaram 0,5%, num total de R$ 552,84 bilhes, enquanto que as importaes foram majoradas em 0,2%, gerando despesas no valor de R$615,77 bilhes. A variao de estoques, por sua vez, foi negativa em R$22,23 bilhes.
PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano (%)
35,8
35,0
25,0
21,3
15,0
6,9 4,7
11,5 9,7 7,5 2,7
5,0
4,2
4,1
3,1
3,9 4,2
1,9
3,2
4,5 0,5 0,2 -0,6 4,0 0,9
-5,0
-10,3
-10,2
-15,0
-11,5
Cons. Famlias
Cons. Adm. Pblica
FBCF
Exportao Bens e Servios
Importao Bens e Servios
PIB
2009
2010
2011
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Contas Nacionais Trimestrais (dados preliminares 4 Trimestre de 2012).
2.1.4
Poupana Nacional Bruta e Investimento
A taxa de poupana nacional bruta (em relao ao PIB) foi de 14,7% em 2012, contra 17,2% no ano anterior. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta) registrada em 2012 foi de 18,1% do PIB, inferior verificada em 2011, igual a 19,3%.
21
Taxa de Poupana e de Investimento (% do PIB)

21,2 20,7 19,1 18,3 17,4 16,9 15,5 15,7 14,1 13,6 13,0 12,1 14,0 13,5 17,0 16,8 17,0 16,4 16,0 14,7 18,5 17,3 17,6 16,1 15,9 16,4 15,9 14,7 18,1 18,1 18,8 17,4 17,5 17,2 19,5 19,3 18,1
14,7
94
95
96
97
98
99 2000 01
02
03
04
05
06
07
07
09 2010 11
12
Capital fixo - formao bruta em % do PIB Taxa de Poupana Nacional Bruta em % do PIB
2.1.5
Carga Tributria Nacional
A carga tributria, em uma acepo econmica, definida como o quociente entre a receita tributria total e o valor do Produto Interno Bruto do pas, em determinado exerccio fiscal. Representa a parcela de recursos retirados compulsoriamente dos indivduos e empresas pelo Estado para financiar o conjunto de atividades do governo. Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de carga tributria bruta (CTB), que considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia, como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a carga tributria lquida. A carga tributria bruta revela com mais clareza o nus imposto ao contribuinte. Ademais, existem dificuldades metodolgicas para se aferir a carga tributria lquida, como ausncia de informaes seguras sobre subvenes econmicas e sociais, subsdios e at mesmo sobre transferncias de renda do governo para a sociedade, concretizadas nos programas de assistncia, sade e previdncia, sobretudo nas esferas estadual e municipal. O clculo da carga tributria referente a 2012 contou com o apoio tcnico do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). A autarquia apresentou inmeras sugestes que foram incorporadas ao trabalho, em especial quanto ao clculo da carga tributria estadual e municipal. Alm disso, para evitar distores na comparao com os valores da CTB dos anos anteriores, foram refeitos os clculos a partir de 2008, utilizando-se a mesma metodologia empregada para 2012. A estimativa do clculo do coeficiente da carga tributria brasileira em 2012 alcanou 35,41% do PIB, com discreto crescimento em relao ao exerccio de 2011 (0,1 p.p do PIB), conforme se demonstra na tabela a seguir, referente aos valores das receitas tributrias dos entes federados em comparao com o exerccio de 2011.
22
Arrecadao das Receitas Federais, Estaduais, Municipais e Estimativas da Carga Tributria

R$milhes
Tributos 2011 Part. % 68,34 61,78 0,31 1,36 1,00 0,18 0,18 4,94 25,68 5,98 100,00 % PIB 2012 Part. % 66.98 59,24 0,94 1,30 0,99 0,21 0,08 5,50 26,56 6,46 100,00 Evoluo % % PIB Da Arrec. 4,46 2,18 Part. PIB -1,70 -3,84
Tributos Federais Impostos, Taxas e Contribuies Receita de Dvida Ativa (*) Outras Contribuies Sistema S Outras Contribuies Sindicais rgos sc. Prof. regulament. Contribuio para o FGTS Tributos Estaduais Tributos Municipais Total dos Tributos PIB (IBGE) Coeciente Tributrio
999.752 903.858 4.586 19.046 14.612 2.700 1.734 72.261 375.664 87.554 1.462.969 4.143.013
24,13 1.044.361 21,82 0,11 0,48 0,35 0,07 0,06 1,74 9,07 2,11 923.573 14.648 20.327 15.469 3.331 1.527 85.813 414.095 100.662
23,72 20,98 0,33 0,46 0,35 0,08 0,03 1,95 9,41 2,29 35,41
219,39 200,56 2,06 5,87 23,36 -11,98 18,75 10,23 14,97 6,57 -3,95 -0,37 16,09 -17,17 11,75 3,73 8,19 0,29 6,26 0,29
35,31 1.559.118 100,00 4.402.537 35,31
100,00 Evol.% PIB 35,41 Evol.% CT
Fonte: BGU, Ipea (estados e municpios), Caixa Econmica Federal, e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Prosses). (*) Refere-se Dvida Ativa de impostos, taxas e contribuies.
Verifica-se que, em 2012, a arrecadao total das receitas federais includas no clculo da carga tributria apresentou um crescimento nominal de 4,46%, em relao ao exerccio de 2011, enquanto no mesmo perodo, o PIB cresceu 6,26%, em termos nominais. A comparao, no entanto, mais precisa quando se consideram as variaes em termos reais. Ou seja, tomando-se como parmetro o deflator implcito das contas nacionais, que consiste na variao mdia dos preos no perodo em relao mdia dos preos no perodo anterior (5,35% em 2012 em relao a 2011, segundo dados provisrios do Ipeadata), a arrecadao federal apresentou crescimento real acumulado de 0,70% (RFB, Anlise da Arrecadao das Receitas Federais, dezembro de 2012) e o PIB, de 0,9%, conforme divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 1 de maro de 2013. Assim como a arrecadao federal, os tributos estaduais e municipais apresentaram crescimento no perodo de janeiro a dezembro de 2012, variando, nominalmente, no conjunto, 10,23% e 14,97%, respectivamente. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) rendeu, em 2012, R$ 323,6 bilhes aos cofres pblicos, representando alta nominal de 8,86%. O bom
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desempenho do ICMS era algo que vinha sendo apontado pela equipe econmica, como resultado de desoneraes feitas por meio do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e pela extenso da substituio tributria. Segundo os tcnicos da equipe econmica do governo, ao baixar o IPI para bens de consumo como veculos, artigos da linha branca e mveis, o governo, por um lado, estava deixando de arrecadar, mas, por outro, estimulando o consumo, o que refletiria no ICMS. Nesse mesmo perodo, os mais de 70 milhes de proprietrios de veculos de todo o pas pagaram R$ 26,9 bilhes de Imposto sobre Propriedade de Veculos e Automotores (IPVA), sendo que o estado de So Paulo apresentou a maior arrecadao, enquanto a menor foi registrada em Roraima. Em mdia, cada brasileiro pagou R$138,76 de IPVA em 2012. Nos municpios, a arrecadao do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e do Imposto sobre Servios (ISS), aumentou, no ano de 2012, em torno de 10% e 16%, respectivamente, mantendo a mesma trajetria de crescimento observada em anos anteriores. Por sua elevada participao no coeficiente tributrio (66,98%), os tributos federais influenciam significativamente seu resultado. Nesse item, observa-se que o crescimento de 4,5% em relao ao ano anterior deve-se, principalmente, ao desempenho das receitas da Previdncia Social, que aumentaram R$ 29,9 bilhes em comparao com 2011. Ademais, contribuiu para o crescimento a arrecadao de impostos (aumento de R$7,2 bilhes em IRRF e de R$ 4,8 bilhes em IRPJ), de contribuies (acrscimo de R$ 16,4 bilhes na Cofins e de R$4,4 bilhes no PIS/Pasep), das receitas de dividendos (acrscimo de R$8,1 bilhes) e das receitas diretamente arrecadadas (crescimento de R$6,5 bilhes). Por outro lado, houve reduo de R$6,2 bilhes na arrecadao da Cide e de R$1,7 bilho nas receitas de concesses. Alm disso, especialistas econmicos apontam que, dentro da conjuntura de baixo crescimento e elevao das desoneraes federais, com base na observao da arrecadao mensal, houve uma desacelerao na arrecadao federal a partir de junho de 2012, o que contribuiu para um decrscimo de 1,70% dos tributos federais como participao no PIB do ano passado. Por fim, em 2012, houve um ajuste de R$23,5 bilhes, para fins de clculo da carga tributria, que foram redistribudos para os anos de 2009 a 2011, por conta da reclassificao dos tributos pagos em virtude da Lei11.941/2009 (Refis da Crise). Ocorre que, apesar de os tributos terem sido arrecadados nos anos de 2009 a 2011, no haviam sido apropriados nas respectivas espcies tributrias, pois os sistemas informatizados da RFB no estavam preparados para isso. Essas receitas estavam, pois, acumuladas em uma natureza a classificar, tendo o ajuste ocorrido apenas em junho de 2012.
Carga Tributria Brasileira no Contexto Internacional

Para fins de comparao da carga tributria brasileira no mbito internacional, apresenta-se, no grfico a seguir, uma classificao por percentual da carga tributria considerando o ano de 2009. Foram selecionados 29 pases, sendo dezenove de economia avanada e dez de economias emergentes ou em desenvolvimento, conforme classificao divulgada pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) em sua publicao World Economic Outlook.
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Ranking Carga Tributria 2009

Dinamarca Sucia Itlia Noruega Finlndia Frana Alemanha Reino Unido Brasil Canad N. Zelndia Argentina Israel Espanha Portugal Suca Russia Irlanda Japo ustralia Coria EUA China Uruguai Chile Mxico Colmbia Peru Venezuela
18,39% 17,43% 17,40% 15,89% 14,43% 33,70% 32,01% 31,50% 31,43% 31,37% 30,65% 30,61% 29,72% 28,20% 27,80% 26,93% 25,94% 25,53% 24,12% 22,52% 22,46% 37,33% 34,34% 42,90% 42,61% 42,36% 43,42% 48,09% 46,74%
Fontes: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Eurostat, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), FMI e IBGE (Brasil).
Como se depreende do grfico, a carga tributria brasileira ficou na 9 posio entre os 29 pases pesquisados, superando a de pases desenvolvidos como Sua, Canad, Estados Unidos, Austrlia e Japo. Alm disso, a carga do Brasil foi 5% superior da Rssia e mais de 10% superior da China, que juntamente com Brasil e ndia formam o BRIC. Observa-se, tambm, que a carga tributria brasileira superou a de todos os pases da Amrica Latina que compuseram a pesquisa, ficando 3% acima da carga observada na Argentina e 10% superior quela verificada no Uruguai. Na comparao entre a renda per capita e a carga tributria dos pases listados, interessante ressaltar que, conforme tabela a seguir, apesar de a carga tributria brasileira ter alcanado a 9 posio, a renda per capita brasileira ainda se encontra na 24 posio. Isso revela um nvel de tributao no pas compatvel com o dos pases mais ricos, mas ainda distante do mesmo nvel de produtividade e renda dessas naes.
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PIB per capita X CTB em 2009

Pases 1. Noruega 2. Suica 3. Dinamarca 4. Irlanda 5. Estados Unidos 6. Finlandia 7. Australia 8. Suecia 9. Franca 10. Alemanha 11. Canada 12. Japao 13. Reino Unido 14. Italia 15. Espanha PIB per capita 76.542,54 63.579,55 56.051,59 50.159,82 45.348,46 45.095,60 45.034,38 43.403,92 42.017,83 40.446,70 39.727,77 39.458,72 35.315,27 35.250,81 32.030,27 CT (%) 42,90% 29,72% 48,09% 27,80% 24,12% 42,61% 25,94% 46,74% 42,36% 37,33% 32,01% 26,93% 34,34% 43,42% 30,65% Pases 16. Nova Zelndia 17. Israel 18. Portugal 19. Coreia 20. Venezuela 21. Chile 22. Uruguai 23. Rssia 24. Brasil 25. Mexico 26. Argentina 27. Colombia 28. Peru 29. China PIB per capita 27.292,76 26.802,14 22.094,80 17.110,09 11.382,96 9.484,02 9.364,12 8.545,39 8.360,33 8.174,31 7.732,80 5.206,61 4.361,44 3.738,95 CT (%) 31,50% 31,37% 30,61% 25,53% 14,43% 18,39% 22,46% 28,20% 33,70% 17,43% 31,43% 17,40% 15,89% 22,52%
Fontes: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Eurostat, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), FMI e IBGE (Brasil).
Quanto composio da carga tributria, verificou-se que o sistema de tributao brasileiro concentra-se nos tributos sobre o consumo de bens e servios, o que tambm ocorre nos pases da Amrica Latina pesquisados. Por outro lado, nos pases desenvolvidos, em geral, os sistemas tributrios privilegiam a tributao sobre a renda e as contribuies para a seguridade social. No demais destacar que a concentrao da carga tributria sobre o consumo confere um carter regressivo ao sistema de tributao, ou seja, tende a onerar em maior grau os contribuintes com menor capacidade econmica. Nesse sentido, no foi sem razo que o secretrio executivo do Centro Interamericano de Administraes Tributrias, Marcio Ferreira Verdi, quando da divulgao do relatrio Estatsticas Tributrias na America Latina, em 13/11/2012, opinou pela necessidade de melhora na qualidade da tributao no Brasil, reduzindo impostos incidentes sobre o consumo e aumentando aqueles sobre a renda, tendo em vista que a tributao sobre o consumo tende a agravar a injustia social.
2.2 POLTICa MaCROECONMICa

2.2.1 Poltica Fiscal
No mbito do governo federal, a receita primria, lquida de transferncias a estados e municpios, alcanou o montante de R$ 880,8 bilhes, o que equivale a cerca de 20% do PIB, contra 19,74% em 2011. Quanto despesa primria, o montante foi substancialmente ampliado, alcanando o total de R$ 804,7 bilhes, ou 18,28% do PIB, contra 17,48% no ano anterior.
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No tocante s metas fiscais, estabelecidas em valores absolutos, e no mais em percentual do PIB, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2012 (LDO 2012), Lei 12.465/2011, estabeleceu meta de resultado primrio para a Unio em R$ 96,9 bilhes, integralmente atribuda aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vez que a meta para o Programa de Dispndios Globais (PDG) foi nula. A meta de resultado primrio, conforme art. 3 da LDO 2012, poderia ser reduzida em at R$40,6 bilhes, relativos aos dispndios do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) constantes no Oramento Fiscal e no Oramento da Seguridade Social da Unio.
2.2.2
Poltica Monetria
A anlise tradicional de execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica. Os objetivos so os fins ltimos da poltica, tais como inflao e desemprego ou o comportamento do produto. Os instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica podem controlar diretamente, tais como as operaes de mercado aberto, as exigncias de reservas requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, as alquotas de tributos e as compras governamentais. As metas intermedirias, por sua vez, tais como o comportamento da inflao em doze meses durante o ano calendrio, permitem aferir a eficcia dos instrumentos utilizados pela autoridade incumbida da execuo da poltica. Por ltimo, a avaliao da eficcia da autoridade monetria pelo pblico depende de quo prximo do centro da meta estipulada ficou a inflao, e de seus impactos sobre a estabilizao da produo. Nesse sentido, a meta inflacionria para 2012 foi definida pelo Voto 66/2010 do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme divulgado pelo extrato da Ata da 921 Sesso, realizada em 22/6/2010, e explicitada no art. 1 da Resoluo BCB n 3.880, de 22/6/2010:
Art. 1 fixada, para o ano de 2012, a meta para a inflao de 4,5%, com intervalo de tolerncia de menos 2,0 pontos percentuais e de mais 2,0 pontos percentuais, de acordo com o 2 do art.1 do Decreto n3.088, de 21/6/1999.
Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida quando a variao acumulada da inflao, relativa ao perodo de janeiro a dezembro, situar-se na faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia. Encerrado o exerccio de 2012, o ndice de preos ao consumidor amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta, alcanou 5,84%, valor 1,34% acima do centro da meta e 0,66% abaixo do limite superior. Cumprida, portanto, a meta de inflao para o ano calendrio, situando-se abaixo do valor de 6,5% realizado em 2011. O grfico seguinte apresenta uma perspectiva temporal do IPCA, desde a adoo do sistema de metas de inflao como regime de poltica monetria. Ele demonstra que a inflao efetiva situou-se abaixo do centro da meta em 2000, 2006, 2007 e 2009. Nos outros dez anos, a inflao observada ficou acima do centro da meta, sendo que em 2001 e 2002 ultrapassou, inclusive, a faixa superior, descumprindo o objetivo estipulado. Quanto s medidas estatsticas de posio e disperso, a mediana da inflao anual observada para os quatorze perodos foi de 5,94%, enquanto a mdia ficou em 6,7%, com um desvio-padro de 2,39.
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Histrico de Metas, Faixa Inferior e Superior e Inao Efetiva

14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
8,94 5,97 7,67 9,30 7,60 5,69 3,14 4,46 4,31 5,90 5,91 6,50 5,84 12,53
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Variao do IPCA
Fonte: IBGE.
Banda Inf.
Banda Sup.
Mdia Mvel (2 perodos)
Uma avaliao alternativa mais ampla da variao de preos o denominado deflator implcito do Produto Interno Bruto, que tambm considera os preos implcitos da administrao pblica. uma medida da razo entre o PIB nominal e o PIB real e , assim como o IPCA, calculado pelo IBGE. Por esse critrio de anlise, as medidas de posio e disperso para o mesmo perodo apresentaram mediana de 7,3, mdia de 7,6 e desviopadro de 2,5. Importante enfatizar que a correlao entre o IPCA e o deflator implcito do PIB foi de 71,5% entre 1999 e 2012. A despeito do impulso fiscal expansionista de 2012, conforme especificado na Tabela 1 do boxe Resultado Estrutural do Governo Geral, constante do Relatrio de Inflao de maro de 2013, publicado pelo Banco Central do Brasil (Bacen), o crescimento do PIB foi de 0,9%, inferior aos 2,73% de 2011. Esse resultado ficou aqum do crescimento de 2,7% estimado para a Amrica do Sul, em 2012, pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal). Quando se desdobram os principais componentes do PIB, constata-se que os dois itens mencionados cresceram, respectivamente, 3,2% e 3,1% em 2012. Em paralelo, o setor de servios, as exportaes e as importaes de bens e servios cresceram, respectivamente, 1,7%, 0,5% e 0,2%. Como contraponto, a indstria, a agropecuria e a formao bruta de capital fixo recuaram, respectivamente, 0,8%, 2,3% e 4,0%. O grfico a seguir ilustra a variao do PIB nos ltimos quatorze anos.
Histrico de Variao do Produto Interno Bruto

8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1
0,25 1,31 1,15 -0,33
Crescimento Efetivo Mdia Mvel (2 perodos)

4,31 2,06 3,13 5,71 6,09
7,53
3,99
5,17
2,73 0,90
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: IBGE.
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Por fim, o prximo grfico apresenta uma srie histrica da variao do PIB e do IPCA. Destaca-se que, no perodo, houve um a correlao negativa de 0,25 entre as mencionadas variaes.
Histrico de Variao do Produto Interno Bruto e do IPCA

14 12 10 8 6 4 2 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1,31 0,25 1,15 3,14 -0,33 2009 2010 2011 2012 5,97 8,94 4,31 7,67 2,66 9,30 3,13 7,60 5,69 4,46 0,90 3,99 5,90 4,31 5,91 2,73 6,50 5,84 12,53 5,71 6,09 5,17 7,53
8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1
IPCA
Fonte: IBGE.
PIB
Base Monetria
Durante o ano de 2012, a base monetria aumentou cerca de R$19,1 bilhes, o que representou uma expanso de 8,9% em relao ao saldo de dezembro de 2011, resultado do aumento de R$24,7 bilhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$5,5 bilhes nas reservas bancrias. O quadro abaixo mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque, por um lado, para as expanses proporcionadas: i) pelas operaes do setor externo (R$25,9 bilhes), que expressam, principalmente, as transaes de compra e venda de moeda estrangeira realizadas pelo Banco Central do Brasil no mercado interbancrio de cmbio; e ii) pelas operaes com ttulos pblicos federais (R$5,6 bilhes), as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no mercado monetrio. Ressalta-se, por outro lado, a contrao monetria ocasionada pelas operaes do Tesouro Nacional (R$121,6 bilhes), as quais incluem os saques e depsitos na Conta nica do Tesouro junto ao Bacen, includas as movimentaes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Fatores Condicionantes da Base Monetria

R$milhes
Perodo 2010 2011 2012 Tesouro Nacional -51.204 -125.633 -121.649 Tt. Publ. Federais 249.513 70.196 5.653 Setor Externo 75.553 85.157 25.897 Depsitos Inst. Financ. -236.911 -24.388 118.729 Derivativos e ajustes -1 -707 -1.101 Outras contas e ajustes 3.830 2.757 -8.393 Var. Base Monetria 40.780 7.382 19.136
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Monetria Maro/2012. (+) Expanso da base monetria / (-) retrao da base monetria.
29
Saldo e Prazos das Operaes Compromissadas

A principal funo das contrataes de operaes compromissadas realizadas pelo Banco Central do Brasil possibilitar o ajuste fino de liquidez da economia (dinheiro em circulao). Contudo, elas podem cumprir papis secundrios, quais sejam, contribuir para a construo de uma estrutura a termo da taxa de juros e enxugar a liquidez provocada por uma recusa do Tesouro de rolar dvida vincenda, cujas propostas no se coadunem com as expectativas de custo do dinheiro. Em 2012, o saldo global dos contratos de operaes compromissadas aumentou para R$ 497,5 bilhes, ante o montante de R$ 311,9 bilhes registrado em dezembro de 2011. As operaes de curtssimo prazo, responsveis pelo ajuste fino de liquidez, passaram a apresentar saldo negativo em R$61,9 bilhes, o que significa que tais operaes aumentaram a liquidez da economia ao final de 2012. De outro lado, as operaes com prazo de vencimento mais longo (acima de duas semanas) apresentaram significativo aumento de R$238,1 bilhes (R$559,3 bilhes em 2012, contra R$321,1 bilhes em 2011), o que mostra que as operaes compromissadas tm servido cada vez mais aos propsitos secundrios citados no pargrafo anterior.
Operaes Compromissadas Prazos de Vencimento

R$milhes
Perodo dez/09 jun/10 dez/10 jun/11 dez/11 jun/12 dez/12 Curtssimo prazo 31.846 25.853 6.924 -9.300 -15.290 -61.850 2 semanas a 3 meses 316.634 231.049 116.509 147.218 152.092 300.124 254.193 Acima de 3 meses 79.394 93.827 142.739 167.398 169.077 129.832 305.077 Total 427.874 350.729 259.248 321.540 311.869 414.665 497.500
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Janeiro/2012.
Em 2012, o percentual da dvida mobiliria na carteira do Bacen comprometido com contratos de operaes compromissadas aumentou cerca de 60% em relao ao ano de 2011, alcanando o valor de 63,8%, ante os 41,5% de dezembro de 2011. Ainda assim, encontra-se em patamar inferior ao comprometimento mximo observado em outubro de 2009, quando alcanou 90,3%. O grfico abaixo mostra o comportamento esperado de referida relao.
Operaes Compromissadas/Ttulos na Carteira do BCB

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
30
04 o/ 0 se 4 t/ 0 ja 4 n/ m 05 ai o/ se 05 t/ 0 ja 5 n/ m 06 ai o/ se 06 t/ 0 ja 6 n/ m 07 ai o/ se 07 t/ 0 ja 7 n/ m 08 ai o/ se 08 t/ 0 ja 8 n/ m 09 ai o/ se 09 t/ 0 ja 9 n/ m 10 ai o/ se 10 t/ 1 ja 0 n/ m 11 ai o/ se 11 t/ 1 ja 1 n/ m 12 ai o/ se 12 t/ 12 ai
ja
n/
Reservas Internacionais e o Resultado do Bacen

Desde o ano de 2006, os Relatrios sobre as Contas do Governo da Repblica tm evidenciado expressivas entradas de moeda estrangeira no pas, intensificadas, principalmente, a partir daquele exerccio. O grfico abaixo mostra o saldo, em US$ milhes, das reservas internacionais depositadas no Banco Central do Brasil ao final de 2012.
Reservas Internacionais
US$ milhes 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa do Setor Externo.
Para evitar que ocorra forte valorizao do Real frente s demais moedas, o Bacen adquire, no mercado interbancrio de cmbio, a maioria das referidas entradas de divisas. Esse fato, de imediato, produz dois efeitos sobre o patrimnio da autoridade monetria: aumento do ativo reservas internacionais e aumento do passivo base monetria. A tabela abaixo mostra as variaes anuais do saldo da base monetria ocasionadas pelas compras de divisas pelo Bacen (operaes do setor externo), desde o ano de 2006.
Base Monetria 2006 a 2012

R$milhes
Perodo 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fonte: Bacen Nota para Imprensa Setor Externo Janeiro/2013 (-) reduo / (+) aumento Setor Externo 74.369 155.390 -12.124 62.937 75.553 85.156 25.897
31
Como o objetivo final da autoridade monetria no adquirir divisas, mas fazer com que a taxa de inflao convirja para o centro da meta de inflao estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional, necessrio, por intermdio de instrumentos de poltica monetria (operaes compromissadas, depsitos compulsrios etc.), reduzir o excedente de Reais levados economia em funo da aquisio das divisas. Caso contrrio, haveria uma presso por aumento de preos. A tabela abaixo mostra os saldos, ao final de cada exerccio, das operaes compromissadas e dos depsitos das instituies financeiras no Bacen.
Operaes Compromissadas e Depsitos no Bacen 2006 a 2012

R$milhes
Perodo 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Operaes Compromissadas 60.030 165.813 300.491 427.874 259.248 311.869 497.500 Depsitos das Instituies Financeiras 83.165 102.245 55.887 63.292 315.013 371.253 273.987 Total 143.195 268.058 356.378 491.166 574.261 683.122 771.487
Fonte: Bacen Nota para Imprensa Poltica Fiscal Janeiro/2013.
Como resultado desse processo, o patrimnio da autoridade monetria apresenta descasamento entre a taxa de remunerao de seus ativos e a de seus passivos. Isso porque, em geral, as obrigaes da autoridade monetria operaes compromissadas, depsitos compulsrios e outras so corrigidas pela taxa Selic ou pela moeda nacional, enquanto seus haveres formados, em sua maioria, por reservas em moeda estrangeira so corrigidos pela variao da taxa de cmbio. Significa dizer que o saldo dos ativos da autoridade monetria est mais sujeito a expressivas oscilaes do que seus passivos, em face da possibilidade de variaes significativas da taxa de cmbio, situao que se agrava em pocas de crises internacionais. Dado que o Bacen apura suas receitas e despesas de acordo com o regime de competncia e considerando o descasamento entre seus ativos e passivos, o resultado patrimonial apurado semestralmente pela autoridade monetria passou a sofrer maior volatilidade. Assim, em 2008, por intermdio da Medida Provisria 435/2008, posteriormente convertida na Lei 11.803/2008, foi concebida a operao de equalizao cambial, mecanismo destinado a reduzir a volatilidade do resultado patrimonial do Banco Central do Brasil, mediante a transferncia, para o Tesouro Nacional (TN), do resultado financeiro das operaes realizadas pelo Bacen com reservas e derivativos cambiais. A tabela abaixo mostra os valores semestrais do resultado da equalizao cambial, com posio do dia 31 de dezembro de 2012.
32
Resultado da Equalizao Cambial 2008 a 2012

R$milhes
Item Ganho Perda Juros
1
2008 1 sem 2 sem
2009 1 sem 2 sem -
2010 1 sem 2 sem -
2011 1 sem 2 sem 90.240 90.240
2012 1 sem 32.210 1.778 2 sem - 9.900 - 631
- 171.416 - 44.798 - 2.776

2
- - 93.787 - 53.932 3.550 - 3.355 - 1.402
- 1.893 - 46.636 - 46.199 -104 - 2.910 - 5.536
Semestre
- 47.574 174.966 - 97.142 - 55.334
- 1.997 - 49.546 - 51.735
33.988 - 10.531
Fonte: Bacen Demonstraes Contbeis. 1 Juros incorridos entre a data da apurao do resultado com equalizao cambial (nal de semestre) e a data do efetivo pagamento/recebimento. 2 Valores (+) representam montante depositado pelo Bacen na Conta nica do TN; valores (-) representam montante coberto pelo TN via emisso de ttulos ao Bacen.
De 2008 a 2012, as variaes na taxa de cmbio provocaram resultados semestrais positivos para o Bacen, no total de R$ 299,1 bilhes, montante j totalmente depositado pela autoridade monetria na Conta nica do TN. De outro lado, o Bacen recebeu do TN, a ttulo de cobertura do resultado negativo oriundo da equalizao cambial, cerca de R$303,3 bilhes em ttulos pblicos, restando cerca de R$10 bilhes a serem repassados autoridade monetria ao longo de 2013. Os ganhos econmicos obtidos pelo Bacen com variaes cambiais requerem ateno cuidadosa na gesto da poltica monetria e na sua coordenao com a poltica fiscal. Primeiro, porque, em regra, tais ganhos no so acompanhados pela correspondente contrao da base monetria, ou seja, no momento em que ocorrem, no vm necessariamente seguidos pela respectiva transferncia de recursos financeiros dos agentes econmicos para a autoridade monetria. Ademais, porque ganhos atuais obtidos em razo de variaes errticas da taxa de cmbio podem se transformar, em futuro prximo, em perdas expressivas para a autoridade monetria, e vice-versa. Por ltimo, se nos prximos perodos, o saldo das reservas internacionais continuar sua trajetria ascendente e a taxa de cmbio continuar oscilando, poder resultar em aumento do montante das equalizaes cambiais e, consequentemente, do total das transferncias de recursos monetrios do Bacen ao Tesouro Nacional, impactando a coordenao entre as polticas fiscal e monetria.
2.2.3
Poltica Creditcia
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2012, com recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas governamentais), alcanaram R$ 2,36 trilhes, o que corresponde a 53,5% do PIB.
33
Operaes de Crdito como percentual do PIB

53,5 49,1 44,4 40,5 34,7 30,7 46,6
Jan/07
Dez/07
Dez/08
Dez/09
Dez/10
Dez/11
Dez/12
Fonte: Banco Central do Brasil.
Ao longo de 2012, registrou-se um aumento de 16,2% no total das operaes de crdito em relao ao ms de dezembro de 2011, destacando-se o aumento de 37,6% das operaes realizadas com recursos direcionados voltadas para o setor de habitao, cujos valores passaram de R$186, bilhes, em 2011, para R$256,7 bilhes ao final de 2012. As operaes de crdito contratadas com recursos direcionados junto ao BNDES tiveram uma elevao de 12,4% no mesmo perodo, alcanando R$471,8 bilhes ao final de 2012, ante os R$419,8 de 2011. Em 2012, do total das operaes de crdito, 37% foram contratadas com recursos direcionados e 63% com recursos livres.
Operaes de Crdito - Recursos Livres e Direcionados

R$trilhes 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
n/ 0 de 2 z/ 0 ju 2 n/ 0 de 3 z/ 0 ju 3 n/ 0 de 4 z/ 0 ju 4 n/ 0 de 5 z/ 0 ju 5 n/ 0 de 6 z/ 0 ju 6 n/ 0 de 7 z/ 0 ju 7 n/ 0 de 8 z/ 0 ju 8 n/ 0 de 9 z/ 0 ju 9 n/ 1 de 0 z/ 1 ju 0 n/ 1 de 1 z/ 1 ju 1 n/ 12 de z/ 12 ju
livres
Direcionados
Total
34
O setor privado absorveu 95% do total das operaes de crdito, em 2012, com R$2,24 trilhes, ficando o setor pblico com o restante, distribudos entre governo federal e governos estaduais e municipais. No setor pblico, com total de R$ 118,8 bilhes, as operaes direcionadas aos governos estaduais e municipais apresentaram crescimento de 37,9%, atingindo R$ 55,6 bilhes (46,8% do setor pblico). O governo federal utilizou R$63,3 bilhes, com evoluo de 52,9% (53,2% do total). No setor privado, a parcela das operaes contratadas com as pessoas fsicas, exceto para o setor rural e habitacional, atingiu R$ 708,9 bilhes, um crescimento de 10,5%, se comparado ao exerccio de 2011. A maior variao ocorreu no segmento imobilirio, com operaes voltadas para pessoas fsicas e jurdicas, com variao de 34,6% sobre 2011, totalizando R$298,3 bilhes.
Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado

R$milhes
2.500.000 2.300.000 2.100.000 1.900.000 1.700.000 1.500.000 1.300.000 1.100.000 900.000 700.000 500.000 300.000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ao Setor Privado
ao Setor Pblico e Privado
2.3 DVIDa
pBLICa
Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no modo como so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem como com a excluso ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, na Unio.
35
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so: a. Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Banco Central do Brasil (Bacen), abrange Unio, estados e municpios. Aumentou R$ 340,3 bilhes no exerccio, chegando a R$ 2.583,9 bilhes, ou 58,7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2012; b. Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$41,5 bilhes no exerccio, atingindo R$ 1.550,1 bilhes ao final de 2012, ou 35,2% do PIB. Abrange o endividamento lquido do setor pblico no financeiro e do Bacen junto ao sistema financeiro (pblico e privado), setor privado no financeiro e resto do mundo. Inclui os governos federal, estaduais e municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da Petrobras e da Eletrobras; c. Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Aumentou R$213,0 bilhes desde 2011, alcanando o montante de R$2.948,4 bilhes em 2012; d. Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal. Em virtude do incremento do saldo dos ativos da Unio no valor de R$202,4 bilhes, a Dvida Consolidada Lquida ampliou-se apenas em R$10,6 bilhes, totalizando R$1.082,7 bilhes ao final de 2012. Este subtpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda as variaes da DLSP entre os exerccios de 2011 e 2012, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal para 2012 e o Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal de 2012. Por fim, a quinta examina o demonstrativo da dvida consolidada lquida do RGF. As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no Plano Anual de Financiamento da Dvida (PAF) para 2012 e no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal de 2012, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); e, no RGF, publicado em conjunto pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN, assim como nos Acrdos435/2009-TCU-1 Cmara, 5.403/2009-TCU-1 Cmara e 1.259/2011-TCU-Plenrio, e nos documentos do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
2.3.1
Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG)
Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais na metodologia de clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. O quadro seguinte explicita o impacto dessas duas alteraes conceituais nas dvidas interna e bruta do governo geral.
36
Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$milhes
Item Dvida bruta do governo geral DBGG (1) Dvida interna (1) Ttulos na carteira do Bacen (A) Operaes compromissadas do Bacen (B) Ttulos livres na carteira do Bacen (C=A-B) Dvida bruta do governo geral DBGG (2) Dvida interna (2) Produto Interno Bruto (3) 2010 2.426.059 2.316.662 703.203 288.666 414.537 2.011.522 1.902.125 3.770.085 % PIB 64,35 61,45 18,65 7,66 11,00 53,35 50,45 2011 2.653.563 2.545.178 751.837 341.878 409.959 2.243.604 2.135.219 4.143.013 % PIB 64,05 61,43 18,15 8,25 9,90 54,15 51,54 2012 2.966.578 2.837.518 906.627 523.995 382.632 2.583.946 2.454.886 4.402.537 % PIB 67,38 64,45 20,59 11,90 8,69 58,69 55,76
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Janeiro/2013. (1) Antes e (2) depois da alterao metodolgica. (3) PIB dos ltimos 12 meses, a preos de dezembro do ano.
As modificaes diminuem tanto a dvida interna quanto a dvida bruta do governo geral em cerca de R$382 bilhes ao final de 2012, em vista da excluso dos ttulos livres na carteira do Banco Central do Brasil. Conforme comentado nos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas de Governo de 2008 e de 2009, a mudana evidencia melhor a situao fiscal, uma vez que as operaes compromissadas demandam despesas de juros, enquanto a dvida em carteira do Bacen tem sua remunerao compensada pela transferncia do resultado do Bacen ao Tesouro Nacional. As outras duas mudanas metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio, conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente. Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam a acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse procedimento, entre 2007 e 2012, um subconjunto de ativos do governo geral cresceu R$961,5 bilhes, com mdia anual de 21,3%, passando de R$591,5 bilhes para R$1.552,9 bilhes, de acordo com a srie histrica da Nota de Poltica Fiscal do Banco Central do Brasil.
Evoluo dos Ativos do Governo Geral

R$milhes
Descrio Rec do FAT Inst Hib K/D Crd BNDES Apl Gov Fed Cr Ext Liq Bacen Aplic Gov Est Crd Est Fed Dep vista Total 2007 138.392 7.504 6.645 59.175 319.216 28.050 24.217 8.267 591.466 % 23,4 1,3 1,1 10,0 54,0 4,7 4,1 1,4 100,0 2012 203.825 35.260 371.673 119.501 753.158 50.946 7.949 10.657 1.552.969 % 13,1 2,3 23,9 7,7 48,5 3,3 0,5 0,7 100,0 Variao 65.433 27.756 365.028 60.326 433.942 22.896 -16.268 2.390 961.503 p.p. -10,3 1,0 22,8 -2,3 -5,5 -1,4 -3,6 -0,7 0,0
37
Conforme mostrado no quadro seguinte, houve aumento da DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$340,3 bilhes, R$45,1 bilhes e R$41,5 bilhes, representando, em relao ao PIB, aumento de 4,5 pontos percentuais para a DBGG e decrscimo de 1,2 ponto percentual tanto para a DLSP como para a DLGG. O aumento considervel do endividamento bruto decorreu, principalmente, da elevao dos montantes das operaes compromissadas contratadas pelo Banco Central do Brasil (que passou de R$341,9 bilhes, em 2011, para R$523,9 bilhes, em 2012), bem como da dvida mobiliria em mercado (que variou de R$1.769,3 bilhes, em 2011, para R$1.905,0 bilhes, ao final de 2012).
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Geral

R$milhes
Item Dvida lquida do setor pblico (A= B+K+L) Dvida lquida do governo geral (B=C+F+I+J) Dvida bruta do governo geral (C=D+E) Dvida interna (D) Dvida mobiliria do Tesouro Nacional Dvida mobiliria em mercado Ttulos sob custdia do FGE Dvidas securitizadas e TDA Aplic. de entidades da adm. federal Aplicaes dos governos subnacionais Operaes compromissadas do Bacen Dvida bancria do governo federal Dvida assumida pela Unio Lei8.727/93 Dvida bancria governos estaduais Dvida bancria governos municipais Dvida externa (E) Governo federal Governos estaduais Governos municipais Crditos do governo geral (F=G+H) Crditos internos (G) Disponibilidades do governo geral Aplic.da previdncia social Arrecadao a recolher Depsitos vista (inclui ag.descentral.) Disponibilidades do gov federal no Bacen Aplicaes na rede bancria (estadual) Crditos concedidos a inst. n. ociais Instrum hbridos de capital e dvida Crditos junto ao BNDES Aplicaes em fundos e programas Crditos junto s estatais 2011 1.508.547 1.536.154 2.243.604 2.135.219 1.746.630 1.769.333 (2.691) 13.727 (32.264) (1.476) 341.878 6.879 10.136 22.035 7.660 108.385 80.059 23.724 4.601 (1.128.444) (1.127.901) (529.644) (642) (1.940) (8.349) (475.622) (43.091) (319.147) (16.922) (302.225) (99.658) (11.824) % PIB 36,41 37,08 54,15 51,54 42,16 42,71 (0,06) 0,33 (0,78) (0,04) 8,25 0,17 0,24 0,53 0,18 2,62 1,93 0,57 0,11 (27,24) (27,22) (12,78) (0,02) (0,05) (0,20) (11,48) (1,04) (7,70) (0,41) (7,29) (2,41) (0,29) 2012 1.550.083 1.581.281 2.583.946 2.454.886 1.871.346 1.905.036 (5.620) 11.673 (39.058) (684) 523.995 9.550 5.930 34.187 9.878 129.060 87.471 36.147 5.442 (1.395.198) (1.394.242) (683.387) (448) (2.612) (9.664) (620.401) (50.262) (406.933) (35.260) (371.673) (113.313) (9.927) % PIB 35,21 35,92 58,69 55,76 42,51 43,27 (0,13) 0,27 (0,89) (0,02) 11,90 0,22 0,13 0,78 0,22 2,93 1,99 0,82 0,12 (31,69) (31,67) (15,52) (0,01) (0,06) (0,22) (14,09) (1,14) (9,24) (0,80) (8,44) (2,57) (0,23)
38
Item Demais crditos do governo federal Recursos do FAT na rede bancria Crditos externos (H) Ttulos livres na carteira do Bacen (I) Equalizao Cambial (J) Dvida lquida do Banco Central (K) Dvida lquida das empresas estatais (L)
2011 (10.119) (157.509) (543 ) 409.959 11.035 (52.617) 25.010
% PIB (0,24) (3,80) 0,01 9,90 0,27 (1,27) 0,60
2012 (9.728) (170.954) (957 ) 382.632 9.901 (59.653) 28.456
% PIB (0,22) (3,88) 0,02 8,69 0,22 (1,35) 0,65
2.3.2
Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)
A DLSP aumentou R$41,5 bilhes entre 2011 e 2012, quando alcanou o montante de R$1.550,1 bilhes. Em percentual do PIB, houve reduo da DLSP em cerca de 1,2 ponto percentual, de 36,41% em dezembro de 2011 para aproximadamente 35,21% ao final de 2012. O governo federal manteve o endividamento lquido estvel, com variao de apenas R$49 milhes em 2012. Destaca-se que o Bacen e as estatais federais apresentaram variaes mais expressivas. Enquanto aquele reduziu seu endividamento lquido em R$7,0 bilhes ao longo de 2012, estas, no mesmo perodo, aumentaram seu indicador em R$1,2 bilho. Vale ressaltar, outrossim, o aumento do endividamento lquido dos demais entes (governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais), que passou de R$506,7 bilhes, em 2011, para R$554 bilhes, em 2012.
Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)

R$milhes
Item Dvida lquida total Governo Federal Bacen Federais Demais entes Dvida interna lquida Governo Federal Bacen Federais Demais entes Dvida externa lquida Governo Federal Bacen Federais Demais entes PIB dez/2011 1.508.547 1.061.809 (52.617) (7.363) 506.718 2.047.015 982.292 599.046 (7.558) 473.234 (538.468) 79.516 (651.663) 195 33.484 4.143.013 % PIB 36,41 25,63 (1,27) (0,18) 12,23 49,41 23,71 14,46 (0,18) 11,42 (13,00) 1,92 (15,73) 0,00 0,81 dez/2012 1.550.083 1.061.858 (59.653) (6.122) 554.001 2.169.502 975.343 693.505 (6.386) 507.040 (619.419) 86.515 (753.158) 263 46.961 4.402.537 % PIB 35,21 24,12 (1,35) (0,14) 12,58 49,28 22,15 15,75 (0,15) 11,52 (14,07) 1,97 (17,11) 0,01 1,07 Variao 41.536 49 (7.036) 1.241 47.283 122,487 (6.949) 94.459 1.172 33.806 (80.951) 6.999 (101.495) 68 13.477 % PIB (1,20) (1,51) (0,08) 0,04 0,35 (0,13) (1,56) 1,29 0,03 0,10 (1,07) 0,05 (1,38) 0,01 0,26
39
Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte, agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB. Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 0,94%, enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 2,15%. A conjugao dos dois fatores resultou em diminuio da dvida lquida como percentual do PIB em 1,20%. Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$213,9 bilhes (4,86% do PIB), enquanto os principais fatores de reduo foram o supervit primrio de R$104,9 bilhes (2,38% do PIB), o ajuste cambial/metodolgico de R$ 56,6 bilhes (ou 1,28% do PIB), os outros ajustes efetuados na dvida externa, da ordem de R$5 bilhes (ou 0,11% do PIB), e o reconhecimento de dvidas (haveres) no valor de R$5,8 bilhes (ou 0,13% do PIB).
Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2012

R$milhes
Item Dvida lquida total saldo Dvida lquida var acum no ano Fatores condicionantes: NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial Dvida interna indexada ao cmbio Dvida externa metodolgico Dvida externa outros ajustes Reconhecimento de dvidas Privatizaes Efeito crescimento PIB dvida PIB ltimos 12 meses val correntes 2011 1.508.547 32.727 32.727 107.963 (128.710) 236.673 (66.626) (3.405) (63.221) (9.097) 487 0 4.143.013 % PIB 36,41 (2,73) 0,79 2,61 (3,11) 5,71 (1,61) (0,08) (1,53) (0,22) 0,01 0,00 -3,52 2012 1.550.083 41.536 41.536 108.912 (104.951) 213.863 (56.560) (3.171) (53.389) (5.011) (5.805) 0 4.402.537 % PIB 35,21 (1,20) 0,94 2,47 (2,38) 4,86 (1,28) (0,07) (1,21) (0,11) (0,13) 0,00 (2,15)
A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, ainda que em percentual do PIB haja um pequeno decrscimo. Ademais, o governo federal tem contado com instrumentos pouco convencionais para atingir a meta de supervit primrio nos ltimos anos, questo tratada com maiores detalhes no subtpico 3.5.1.1 deste relatrio. Alm disso, a volatilidade cambial tambm proporciona oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a seguir, que aponta o comportamento da Dvida Lquida do Governo Central (Tesouro Nacional, Previdncia Social e Bacen) no perodo de 2002 a 2012.
40
Dvida Lquida do Governo Central

1.200 1.000 800
R$ bilhes
40 35 30
R$ % do PIB
25 20 15 10
600 400 200
0 0 Dez/02 Dez/03 Dez/04 Dez/05 Dez/06 Dez/07 Dez/08 Dez/09 Dez/10 Dez/11 Dez/12 Em R$ Bilhes Em % do PIB
Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP

O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a taxa pela qual a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento (Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP). Dados da Nota de Poltica Fiscal do Bacen de maro de 2012 e da srie histrica mostram que, entre 2003 e 2012, a taxa Selic recuou 14,8 pontos percentuais (de 23,3% para 8,5%), enquanto a taxa implcita da DLSP decresceu apenas 2,5 pontos percentuais (de 17,5% para 15,0%). Ou seja, o custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte.
Evoluo da Taxa Selic, da Taxa Implcita da DLSP e dos Juros Nominais em % do PIB
25 20 15
%
25 20 15 10 5 0
% do PIB
10 5 0
2003 2004 2005 Tx Selic (%)
2006 2007 2008 Taxa Implcita (%)
2009
2010 2011 2012 Juros nominais (% do PIB)
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Janeiro/2013; e Sries Temporais.
41
2.3.3
Plano Anual de Financiamento (PAF) e Relatrio da Dvida Pblica Federal
De acordo com o Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal para 2011, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional no exerccio seria de R$ 362,3 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 464,2 bilhes, deduzidos os recursos oramentrios de R$ 101,9 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em R$ 413,3 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 38,5 bilhes de encargos no Banco Central e R$12,4 bilhes de dvida externa. No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2011, mencionou-se no ser possvel afirmar se tais previses se materializam, uma vez que os Relatrios Anuais da DPF no trazem em seu corpo qualquer informao a respeito dos valores efetivamente realizados ao longo do exerccio anterior. Desse modo, na oportunidade, recomendou-se STN informar, no referido Relatrio Anual, os valores ocorridos referentes necessidade bruta de financiamento, segregada em dvida externa, dvida interna em mercado e encargos no Bacen; aos recursos oramentrios; e necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional. Em atendimento recomendao, assim se pronunciou a STN: No intuito de prover transparncia e efetivamente descrever a atuao do Tesouro Nacional quanto ao refinanciamento da dvida pblica, o diagrama abaixo traz uma representao da necessidade de financiamento em 2012, que alcanou R$533,75 bilhes. Eis o comparativo entre o programado e o executado.
Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2012

Programado Necessidade Lquida de Financiamento (-)Recursos Oramentrios (=)Necessidade Bruta de Financiamento Dvida Externa Dvida Interna em Mercado Encargos no Banco Central Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2011 e 2012. 362,3 -101,9 464,2 12,4 413,3 38,5 Executado 312,04 -221,71 533,75 15,79 475,74 42,22 Diferena 50,26 119,81 -69,55 -3,39 -62,44 -3,72
Observa-se da planilha acima que os recursos oramentrios utilizados foram mais que o dobro do programado, o que permitiu que a necessidade bruta de R$69,55 bilhes a mais fosse atendida e que a necessidade lquida diminusse em R$50,26 bilhes. Pela programao, o estoque ocorrido ao final de 2011, de R$ 1.866,4 bilhes, deveria crescer em 2012 para um intervalo entre R$ 1.950,0 bilhes e R$ 2.050,0 bilhes. Os resultados apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 141,6 bilhes, alcanando R$2.008,0 bilhes, dentro das previses do PAF 2012. O percentual vincendo em 12 meses alcanou 24,4%, tambm dentro do limite previsto (22% a 26%).
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Dvida Pblica Federal

Indicadores DPF Estoque em R$bilhes Prazo mdio (meses) % vencimento/12 meses Composio da DPF Prexado (%) ndice de preos (%) Selic (%) Cmbio (%) TR e outros (%) 23,6 13,1 43,9 17,6 1,8 31,9 19,9 33,4 12,7 2 35,1 24,1 30,7 8,2 1,9 29,9 26,6 32,4 9,7 1,4 32,2 26,7 33,4 6,6 1,1 36,6 26,6 30,8 5,1 0,8 37,2 28,3 30,1 4,4 40,0 33,9 21,7 4,4 37 41 30 - 34 22 26 35 dez/05 dez/06 dez/07 dez/08 dez/09 dez/10 dez/11 dez/12 PAF 2012
1.157,1 1.237,0 1.333,8 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1.866,4 2.008,0 1.950/2.050 33,3 36,3 35,5 32,4 39,2 28,2 42,0 25,4 42,4 23,6 42,0 23,9 43,2 25,4 48,0 24,4 43,2/45,6 22/26
Fonte: Plano Anual de Financiamento/2012 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2012/STN.
O Quadro 3 Evoluo da Carteira Governo do Relatrio Anual da DPF de 2012 especifica as mudanas ocorridas nos fundos extramercado, conforme anunciado no Relatrio Anual da DPF de 2011. que o Conselho Monetrio Nacional, por intermdio da Resoluo 4.034, de 30/11/2011, havia decidido alterar a poltica de aplicao das disponibilidades oriundas de receitas prprias de estatais integrantes da administrao federal indireta, bem como dos recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT), do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf) e do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE), obrigatoriamente aplicadas em fundos de investimento denominados fundos extramercado, conforme Resolues3.284/2005 e 2.423/1997. Em consequncia dessas operaes, foram resgatados cerca de R$61,2 bilhes em ttulos indexados Selic (LFT), e emitidos, em contrapartida, ttulos prefixados (LTN e NTN-F) e remunerados por ndices de preos (NTN-B). Houve tambm operaes de troca, por meio de leiles, de R$44,14 bilhes com o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Desse modo, da queda de R$168,67 bilhes em ttulos ps-fixados no estoque da DPF, R$105,34 bilhes representam a soma das duas operaes comentadas.
2.3.4
Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal
A Dvida Consolidada Lquida (DCL) cresceu R$ 10,6 bilhes entre dezembro de 2011 e dezembro de 2012, como resultado da expanso de R$202,5 bilhes de ativos e de R$213 bilhes de passivos. Entre os ativos da DCL, destaca-se o crescimento dos depsitos do TN no Bacen, das dvidas de estados e municpios com a Unio e dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 142,3 bilhes, R$ 28,9 bilhes e R$31,2 bilhes. Quanto aos passivos da mesma DCL, mencione-se a Dvida Mobiliria do TN, que expandiu R$ 297 bilhes, e as Operaes de Equalizao Cambial, com decrscimo de R$82,9 bilhes.
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Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2011 e Quadrimestres de 2012 Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$milhes
ESPECIFICAO DVIDA CONSOLIDADA - DC (I) Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional Dvida Mobil do TN Interna (mercado) (-) Aplicaes em Ttulos Pblicos Dvida Mobiliria do TN Interna (cart BC) Dvida Securitizada Dvida Mobiliria Externa Operaes de Equalizao Cambial Dvida Contratual Precatrios posteriores a 5/5/2000 Dvida Assumida pela Unio (Lei 8.727/93) DEDUES (II) Ativo Disponvel Depsitos do TN no BCB Depsitos vista Arrecadao a Recolher Haveres Financeiros Aplicaes Financeiras Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc Aplicao Fundos Diversos ao Setor Privado Renegociao de Dvida de Entes da Federao Dvida de Est/Mun: Lei 9496/97/MP2185/01 Crditos da Lei 8.727/93 Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros) Demais (Roy, crds CEF cedidos Unio/ outs) Demais Ativos Financeiros (-) Restos a Pagar Processados DV CONS LQ-DCL (III) = (I - II) RECEITA CORR LQUIDA - RCL % da DC sobre a RCL % da DCL sobre a RCL Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal. SALDO 2011 2.735.390 2.594.071 1.787.374 -35.455 754.750 14.124 73.278 92.836 37.948 81 10.455 1.663.262 476.761 476.126 590 45 1.210.593 371.155 158.478 212.677 486.099 428.629 26.983 5.326 25.161 353.339 -24.092 1.072.128 558.706 489,59% 191,89% At o 1 Quadr 2.757.328 2.702.365 1.801.579 -36.539 849.592 13.891 73.843 4.120 38.627 3.008 9.208 1.731.494 547.829 525.720 661 21.448 1.203.699 391.304 161.605 229.700 482.145 428.882 25.196 4.689 23.378 330.250 -20.034 1.025.834 581.850 473,89% 176,31% At o 2 Quadr 2.751.697 2.703.391 1.789.174 -34.711 859.011 12.416 77.501 0 40.434 131 7.741 1.684.369 477.965 466.134 989 10.842 1.233.021 391.588 165.092 226.496 494.544 442.477 23.099 5.261 23.707 346.889 -26.617 1.067.328 600.188 458,47% 177,83% At o 3 Quadr 2.948.430 2.891.114 1.933.639 -38.264 904.200 Var Perc 7,79 11,45 8,18 7,92 19,80
12.068 -14,55 79.470 8,45
9.901 -89,34 41.120 85 8,36 4,72
6.211 -40,59 1.865.716 619.401 618.376 1.010 12,17 29,92 29,88 71,10
15 -66,05 1.272.591 380.478 171.665 208.813 507.573 457.499 5,12 2,51 8,32 -1,82 4,42 6,74
21.308 -21,03 5.096 23.670 384.540 -26.276 1.082.714 616.933 477,92% 175,50% -4,32 -5,93 8,83 9,06 0,99 10,42 -2,38 -8,54
44
Aes de Controle Externo

Por imposio da Lei de Responsabilidade Fiscal, reforada no 3 do art. 118 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2012, o TCU realizou acompanhamentos quadrimestrais sobre os limites e condies atinentes dvida consolidada, s operaes de crdito, s garantias e contragarantias, entre outros aspectos relevantes da gesto fiscal da Unio. Tais acompanhamentos resultaram nos acrdos 3.376/2012, 3.403/2012 e 1.093/2013, todos do Plenrio. Alm dessas fiscalizaes, merecem destaque outros dois levantamentos de auditoria efetuados em 2012, que trataram, respectivamente, do Sistema Integrado da Dvida Pblica (SID) e dos haveres da Unio junto aos demais entes da federao.
Sistema Integrado da Dvida Pblica

O gerenciamento e o controle dos fluxos e estoques da dvida pblica federal so feitos atualmente por intermdio de quatro sistemas estruturados e de diversos bancos de dados e planilhas. O Sistema Integrado da Dvida Pblica, que vem sendo desenvolvido desde 2004 pela Secretaria do Tesouro Nacional, tem o objetivo de concentrar em um s sistema tecnolgico toda a base de dados e os principais processos relacionados gesto da dvida pblica federal. Em 2012, o Tribunal de Contas da Unio concluiu levantamento que buscou identificar os controles gerais de Tecnologia da Informao (TI) e de aplicativos do referido sistema (TC031.410/2011-1, que culminou no Acrdo 3.132/2012-TCU-Plenrio). Foi constatado que a STN apresenta deficincias significativas nos controles gerais de TI, tais como a inexistncia de uma poltica de segurana de informao devidamente formalizada, a ausncia de critrios claramente definidos para a poltica de acesso ao SID, a inexistncia de gerenciamento de riscos na rea de TI e a inexistncia de gerenciamento de incidentes de TI. importante registrar que, com a futura desativao dos sistemas estruturados e a incorporao de suas funes pelo SID, cresce a preocupao com o nvel de maturidade da STN quanto aos controles gerais de TI. Fatores importantes como o registro de incidentes, a realizao de testes peridicos do plano de contingncia e o gerenciamento de riscos de TI, por exemplo, passam a ser de responsabilidade exclusiva da STN e no mais de empresas terceirizadas, tornando ainda mais premente o aperfeioamento dos controles gerais de TI por parte do rgo. Quanto aos controles de aplicativos, releva destacar que no foram identificados aplicativos no SID destinados a vincular toda a cadeia de operaes nas quais a Unio funciona como intermediria entre um organismo multilateral de crdito e entes subnacionais. Nesses casos, a Unio devedora em relao ao organismo multilateral de crdito e credora em relao aos entes subnacionais. A relao em que a Unio devedora est contemplada no SID, mas no h previso de registro dos dados da relao em que a Unio credora. O registro centralizado dessas operaes no sistema aprimorar os trabalhos de acompanhamento e anlise do gestor e dos rgos de controle a partir de funcionalidades que permitiro comparabilidade de evoluo de saldos, de indexadores, de apropriao de juros, de eventuais subsdios, entre outras. Constatou-se tambm que, ao contrrio do anunciado pela STN nos relatrios anuais da dvida de 2010 e 2011, o SID no se encontrava em operao e no contemplava toda a base de dados da dvida pblica federal.
45
Assim, por meio do Acrdo 3.132/2012-TCU-Plenrio, o TCU recomendou STN que implementasse as aes necessrias para sanar as deficincias encontradas nos controles gerais de TI e nos controles de aplicativos, e que providenciasse informaes corretas e fidedignas em relao ao SID no Relatrio Anual da Dvida.
Haveres da Unio junto aos demais entes da federao

Quanto aos haveres da Unio decorrentes dos acordos de renegociao de dvidas assinados com estados, Distrito Federal e municpios nos termos das Leis 8.727/1993 e 9.496/1997 e da MP2.185/2001, cujo saldo total, ao final do 3 quadrimestre de 2012, somou cerca de R$478,8 bilhes, cumpre salientar que foram objeto de levantamento de auditoria realizado por este Tribunal no mbito do TC 013.036/2012-2, ainda no apreciado at a concluso deste relatrio. Em que pese o carter sigiloso da fiscalizao, suas principais constataes foram apresentadas pelo TCU em audincia pblica realizada na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal, em 25/3/2013. Na oportunidade, ressaltou-se a ausncia de risco de crdito para a Unio relativamente a tais haveres, considerando as regras contratuais de refinanciamento vigentes na data-base de 30/6/2012. Por outro lado, ponderou-se que tramitam no Congresso Nacional diversas proposies legislativas visando alterao dessas regras, com destaque para o Projeto de Lei Complementar 238/2013, de iniciativa Presidncia da Repblica. Nesse sentido, alerta-se para a necessidade de se avaliar o impacto fiscal decorrente dessas propostas. De fato, a eventual reduo das taxas de juros dos contratos de refinanciamento; a substituio do fator de atualizao monetria; e a possvel limitao dos encargos mensais variao da taxa Selic tero efeito redutor sobre os fluxos de receita financeira e sobre os saldos dos haveres financeiros da Unio, podendo vir a acarretar possveis aumentos: da dvida pblica mobiliria federal, em razo de provveis novas emisses para cobrir as futuras perdas de receita financeira; e da dvida consolidada lquida federal, em face da consequente diminuio da magnitude dos haveres representados pelos saldos devedores de estados, Distrito Federal e municpios junto Unio.
2.4 RELaES ECONMICO-FINaNCEIRaS
COM O
EXTERIOR
Os principais pases compradores dos produtos brasileiros, no perodo de janeiro a dezembro de 2012, foram China, com US$41,2 bilhes (17% do total exportado), Estados Unidos, com US$26,7 bilhes (11%), Argentina, com US$18 bilhes (7,4%), Pases Baixos (Holanda), com US$15 bilhes (6,2%), Japo, com US$8 bilhes (3,3%), e Alemanha, com US$7,3 bilhes (3,0%). As exportaes brasileiras, em valor, sofreram reduo de 5,3% se comparadas a 2011. A quantidade exportada em quilogramas, entretanto, foi superior em 0,37% s exportaes de 2011, tendo o valor exportado, expresso em US$/ton, sofrido queda em funo da reduo de 5,26% nos preos. A sia continuou a aumentar sua participao nas compras de produtos brasileiros, passando de 30% em 2011 para 31,1%, sendo a China o pas de destaque, embora sua participao tenha se reduzido ligeiramente, passando de 17,3% em 2011 para 17,0%, como j comentado. Amrica Latina e Caribe vm em seguida, com 20,8%, e, aps, a Unio Europeia, com 20,1%. Os EUA, incluindo Porto Rico, aumentaram suas compras de produtos do Brasil, passando de 10,1% em 2011 para 11,1% no exerccio encerrado.
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Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos

US$ milhes free on board (FOB)
Blocos Econmicos e Pases sia - China America Latina e Caribe Mercosul (*) - Argentina - Outros pases AL e Caribe Unio Europeia EUA (**) frica Oriente Mdio Europa Oriental Outros TOTAL Janeiro a Dezembro 2012 75.325 41.227 50.448 27.862 17.998 22.586 48.860 26.849 12.213 11.528 4.327 13.030 242.580 2011 76.697 44.315 57.156 32.444 22.709 24.712 52.946 25.942 12.225 12.276 5.174 13.623 256.039 2010 56.273 30.786 48.008 22.602 18.523 25.406 43.135 19.462 9.262 10.525 4.788 10.462 201.915 2012 31,1 17,0 20,8 11,5 7,4 9,3 20,1 11,1 5,0 4,8 1,8 5,4 100,0 Participao % 2011 30,0 17,3 22,3 12,7 8,9 9,7 20,7 10,1 4,8 4,8 2,0 5,3 100,0 2010 27,9 15,2 23,8 11,2 9,2 12,6 21,4 9,6 4,6 5,2 2,4 5,2 100,0
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/ MDIC) Janeiro-Dezembro/2012. (*) Inclui a Venezuela a partir de ago/2012. (**) Inclui Porto Rico.
As importaes totais do Brasil em 2012 sofreram retrao de 1,4%, pela mdia diria, passando de US$226.246 para US$223.149 milhes free on board (FOB). Sob a tica das categorias de uso, matrias-primas e intermedirios, cujas compras em 2012 corresponderam a 44,7% das importaes, tiveram reduo de 2,2%, pela mdia diria. A importao de bens de consumo ao longo de 2012 representou 17,6% das compras totais, com retrao de 1,8%, sendo que os no durveis cresceram 7,3%, e os durveis reduziram-se 7,8%, principalmente em funo dos automveis, cujas compras diminuram 19,5%. Combustveis e lubrificantes, com 15,8% do total, tiveram reduo de 2,4%. As aquisies de bens de capital, com 21,8% do total importado, elevaram-se 1,5%, com as aquisies de mquinas e ferramentas crescendo 77,5%, aliadas s compras de equipamento fixo (+25,7%) e mvel de transporte (+14,5%).
Exportao Brasileira por Fator Agregado

US$ milhes free on board (FOB)B
Fator Agregado Bsicos Industrializados Semimanufaturados Manufaturados Operaes Especiais Total Janeiro / Dezembro 2012 113.456 123.750 33.042 90.708 5.374 242.580 2011 122.457 128.317 36.026 92.291 5.265 256.040 Var % 2012 / 2011 pela mdia diria -7,4 -3,6 -8,3 -1,7 2,1 -5,3 Part.% 2012 46,8 51,0 13,6 37,4 2,2 100,0 2011 47,8 50,1 14,1 36,1 2,1 100,0
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
47
Sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior, em 2012, sofreu sensvel reduo, considerando-se a mdia diria. Tanto os produtos bsicos (-7,4%), quanto os industrializados (-3,6%), tiveram vendas menores que em 2011. Positivo foi o fato de as vendas dos produtos manufaturados terem sofrido perdas menores que as dos bsicos, devido agregao de valor aos produtos manufaturados e manuteno dos mercados compradores. Em relao exportao dos produtos por fator agregado, o minrio de ferro, classificado como bsico, atingiu aproximadamente 12,8% do total exportado. Registrou-se reduo de 25% no preo mdio, em comparao reduo de 1,3% nas quantidades. Em relao ao petrleo (leo bruto), com participao de 8,4% no total, a quantidade exportada em quilogramas sofreu reduo (-8,35%), que combinada valorizao do preo mdio em US$/ton (2,56%), resultou na reduo de 6,01% nas vendas ao exterior. O acar em bruto, produto semimanufaturado, registrou participao de 4,1% no total, com reduo de 10% no preo mdio, vis--vis a reduo de apenas 3,4% nas quantidades exportadas.
Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado

US$bilhes
2012 Produtos Bsicos Minrio de Ferro Petrleo Produtos Industrializados Semimanufaturados Acar de cana Pastas qumicas de madeira Manufaturados leos Combustveis Avies Outros
1
Part. % sobre total exportado 46,8 12,8 8,4 51,0 13,6 4,1 1,9 37,4 2,1 1,9 1,9 100,0
2011 122,5 41,8 21,6 128,3 36,0 11,5 5,0 92,3 3,8 3,9 4,3 256,0
Part. % sobre total exportado 47,8 16,3 8,4 50,1 14,1 4,5 2,0 36,1 1,5 1,5 1,7 100,0
Variao % 2012 / 2011 -7,3 -25,9 -6,0 -3,6 -8,3 -13,5 -5,7 -1,7 33,6 21,0 8,2 5,26
113,5 31,0 20,3 123,7 33,0 10,0 4,7 90,7 5,0 4,7 5,4 242,6
Total Produtos Exportados
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/ MDIC). 1 Transaes Especiais, Consumo de Bordo e Reexportao.
2.4.1
Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais
As exportaes em 2012 apresentaram valor de US$ 242,6 bilhes. Deduzidas das importaes, no valor de US$223,1 bilhes, reduziram o supervit da balana comercial: de US$29,8 bilhes em 2011, passou a US$19,4 bilhes no exerccio encerrado. Em relao ao ano de 2011, as exportaes reduziram-se em 5,3% e as importaes, 1,4%. A corrente de comrcio, soma dos fluxos comerciais (exportaes mais importaes), atingiu US$465,7 bilhes.
48
As Transaes Correntes foram deficitrias em US$ 54,2 bilhes, devido ao baixo supervit comercial e aos valores deficitrios da rubrica Servios (transportes, viagens, seguros, financeiros, royaties, aluguel de equipamentos), no montante de US$41 bilhes, e da rubrica Rendas (de investimento: direto lucros, dividendos e juros intercompanhias; e em carteira lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), no valor de US$35,4 bilhes. O saldo de Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo corrente) foi de US$2,8 bilhes, contribuindo para reduzir o valor deficitrio das Transaes Correntes. Por meio dos Investimentos Diretos no pas, no montante de US$65,3 bilhes, correspondentes a participaes no capital de empresas nacionais, aliados aos Investimentos em Carteira (investimentos em aes e ttulos de renda fixa), no valor de US$ 8,3 bilhes, que junto com outras rubricas com valores menores compem a Conta Financeira, e ao valor da Conta Capital, chegou-se ao montante de US$ 72,8 bilhes. Considerando os valores apurados, obteve-se o resultado de US$18,9 bilhes do Balano de Pagamentos.
Evoluo do Balano de Pagamentos

US$ milhes
Discriminao Transaes Correntes Balana Comercial (FOB) Exportao de Bens Importao de Bens Servios e Rendas Transferncias Unilaterais Correntes (lquido) Conta Capital e Financeira Conta Capital Conta Financeira Investimento Direto (lquido) No exterior No pas Investimentos em Carteira (Ativo menos Passivo Aes e Ttulos de Renda Fixa) Derivativos Outros Invest (crditos comerciais, emprstimos, moedas e depsitos, e outros) Erros e Omisses Resultado do Balano (=Variao de reservas) Transaes Correntes/PIB (%) 2012* -54.246 19.431 242.580 223.149 -76.523 2.846 72.762 -1.877 74.639 68.094 2.821 65.272 8.273 25 -1.753 384 18.900 2,40 2011 -52.473 29.794 256.040 226.246 -85.251 2.984 112.380 1.573 110.807 67.689 1.029 66.660 35.311 3 7.804 -1.271 58.637 2,12
Fonte: Banco Central do Brasil. Indicadores Econmicos Balano de Pagamentos. * Dados preliminares, obtidos em 13 de maro de 2013.
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O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de US$378,6 bilhes em 2012, com variao de 7,6% sobre o exerccio anterior, cujo saldo foi de US$352 bilhes.
Reservas Internacionais
US$ milhes 380.000 350.000 320.000 290.000 260.000 230.000 200.000 170.000 140.000 110.000 80.000 50.000 20.000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Banco Central do Brasil. Indicadores Econmicos Reservas Internacionais.
A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do Brasil e o ndice de preos no atacado ou ao consumidor do Brasil (IPA ou INPC). O quociente obtido ponderado pela participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa efetiva. A elevao do ndice significa desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando melhora da competitividade internacional dos produtos exportados fabricados no pas. O grfico a seguir ilustra essa situao, com base apenas no INPC, uma vez que os dados referentes ao IPA, obtidos junto base de dados do Ipea (Ipeadata), no esto disponveis para o exerccio de 2012.
Taxa de Cmbio Efetiva Real

140,00 130,00 120,00 110,00 100,00 90,00 80,00 70,00
2002
2003
2004
2005
2006 2007 2008 INPC - exportaes
2009
2010
2011
2012
Fonte: Ipeadata. Obs.: INPC = ndice Nacional de Preos ao Consumidor.
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A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um crdito, atingiu em 2012 o valor de R$ 666,6 bilhes, correspondente a 15,1% do PIB.
Dvida externa lquida - Gov. Federal e Banco Central (% PIB)

15 13 11 9 7 5 3 1 -1 -5 -7 -9 -11 -13 -15
Fonte: Ipeadata.
2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2007
2008
2009
2010
2011
2012
A dvida externa dos municpios aumentou, apenas em 2012, 52,4%, passando de R$23,72 para R$36,15 bilhes. A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos EUA. O risco pas indica ao investidor o preo de se arriscar a fazer negcios em um determinado pas. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso tenha de elevar suas taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da dvida. Durante a crise de crdito ocorrida em 2008, o indicador EMBI+ para o Brasil alcanou, em 22 de outubro daquele ano, 677 pontos. Durante o exerccio de 2009, verificou-se queda no indicador, que chegou a 196 pontos. Houve nova queda em 2010 e o indicador manteve-se estvel, abaixo dos 200 pontos, at agosto de 2011. A perspectiva de queda no PIB, em funo da retrao do mercado externo, e do ndice IPCA ficar acima da meta estabelecida, contribuiu para o ndice EMBI+ atingir 286 pontos em 3 de outubro de 2011. No incio de junho de 2012, o ndice atingiu 246 pontos, recuando para nveis inferiores a 200 pontos aps agosto. No encerramento de 2012, o indicador situou-se em 138 pontos.
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Risco Brasil 2008 a 2012

700 600 500 400 300 200 100
08
09
10
11
no v/ 1
Fonte: Ipeadata.
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no v/ 1
l/0
l/0
l/1
n/
n/
n/
ju
n/
l/1
ju
ju
ja
ja
ja
ja
ju
ju
l/1
Planejamento, Oramento e Gesto Fiscal
3.
PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL
O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal abrange anlises: (i) do Plano Plurianual; (ii) da Lei de Diretrizes Oramentrias, inclusive no tocante execuo das aes prioritrias e ao cumprimento das metas fiscais; e (iii) da Lei Oramentria Anual, com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para abertura de crditos adicionais, limites de movimentao e empenho, pagamentos do Poder Executivo e dos demais Poderes e disponibilidades por fonte de recursos. So feitas anlises, ainda, sobre: (iv) a arrecadao da receita, (v) a execuo da despesa, inclusive das transferncias voluntrias; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal. A Constituio estabelece, em seu art. 165, o conjunto das normas que definem o planejamento e o oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o Plano Plurianual (PPA). A este cumpre estabelecer, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA 20122015 estrutura-se de maneira essencialmente diferente dos planos anteriores, conforme ser analisado em item especfico deste captulo, e compe-se de onze macrodesafios, aos quais esto vinculados 65 programas temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado. Os programas temticos, por sua vez, foram desdobrados em quinhentos objetivos e 1.500 iniciativas. Por seu turno, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve estabelecer metas e prioridades da administrao pblica, de forma a orientar a elaborao do oramento anual. Em 2012, no entanto, o dispositivo do projeto de lei da LDO que tratava das prioridades para o exerccio foi vetado e a lei aprovada terminou por no cumprir um de seus mandamentos constitucionais. No obstante, a lacuna suprida, em alguma medida, pela lei do PPA20122015, segundo a qual so prioridades da administrao pblica federal o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, o Plano Brasil sem Misria PBSM e as definidas nas leis de diretrizes oramentrias. O PAC objeto do item 4.1 deste relatrio. J em relao ao PBSM, foram verificados problemas na forma de identificao da execuo oramentria das despesas referentes ao plano, que no permitem a quantificao consistente da prioridade dada s aes a ele relacionadas. Conforme analisados adiante, tais problemas vo de encontro ao princpio da transparncia da administrao pblica, limitando a apurao precisa de resultados e custos da atuao governamental e o pleno exerccio do controle. A Lei Oramentria Anual (LOA), por fim, compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de Investimentos (OI). Em 2012, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,257 trilhes para os OFSS, aps a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio corresponderam a 82% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram investimentos no valor de R$98 bilhes, correspondentes a 93% da dotao final autorizada. No item relativo despesa dos OFSS, verificou-se que as despesas empenhadas tiveram incremento de 10% em relao ao exerccio de 2011. As reas com maiores incrementos percentuais foram Saneamento (61%) e Gesto Ambiental (47%). Por outro lado, houve reduo de despesas nas funes Essencial Justia (-31%) e Direitos e Cidadania (-6%). Do valor global empenhado, 56% se referiam funo Encargos Especiais, composta
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em sua maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 37% das despesas da Unio. Em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (21%), Sade (7%) e Educao (6%). Nos ltimos cinco anos, o crescimento real das despesas primrias dos OFSS foi de 21%. Destaca-se, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Educao (93%), Agricultura (55%) e Assistncia Social (50%). Prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) como um dos instrumentos necessrios ao alcance da meta de supervit primrio contida na LDO, a limitao de empenho e movimentao financeira dos Poderes e do Ministrio Pblico deve ser feita no prazo de trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. Independentemente da necessidade de alcance de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos objetivos dos programas de governo, sendo tambm expressivas as disponibilidades de recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional sem utilizao imediata. A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica. Ao final do exerccio de 2012, seu saldo era de R$523,7 bilhes, dos quais R$246,4 bilhes referiam-se fonte de recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional. No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, constatou-se a arrecadao de R$1,93 trilho, ante uma previso na Lei Oramentria Anual de 2012 de R$2,1 trilhes, com receitas correntes no montante de R$1,1 trilho e receitas de capital alcanando R$796,6 bilhes. Se descontados os R$376,7 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica federal, a receita realizada fica reduzida a R$1,55 trilho. Em funo da baixa expanso da economia brasileira em 2012, foram afetadas as principais variveis macroeconmicas que influenciam a arrecadao de tributos, tais como produo industrial, comrcio de bens e massa salarial. Por conseguinte, a Receita de Impostos e Taxas sofreu reduo de 2,98%, em termos reais, comparativamente a 2011. Esse comportamento refletiu-se, principalmente, no desempenho do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), por conta da reduo da lucratividade das empresas e da reduo de R$2,6 bilhes em 2012 referentes reclassificao por estimativa desse imposto, e na queda da arrecadao do Imposto de Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre os automveis. Por seu turno, a receita do conjunto de contribuies, que corresponde maior fonte de arrecadao entre os itens da Receita Corrente (52,0% do total arrecadado), apresentou crescimento real de 2,27%, quando comparada ao ano anterior. Assim, em que pese a reduo das receitas de impostos e taxas em 2012, o conjunto das receitas primrias alcanou R$1,0 trilho (24,08% do PIB), 0,44 ponto percentual acima da meta estabelecida na LDO 2012 (23,64%). de se destacar, ainda, o discreto crescimento da carga tributria brasileira, que passou de 35,31% em 2011 para 35,41% em 2012, o que corresponde a uma variao positiva de 0,1 ponto percentual. No entanto, em uma perspectiva comparada, a carga de tributos no pas alcanou a 9 posio entre 29 pases pesquisados em levantamento para este relatrio, superando a de pases desenvolvidos como Sua, Canad, Estados Unidos, Austrlia e Japo, segundo dados internacionais disponveis em 2009.
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No que concerne recuperao de crditos tributrios, verifica-se que, ao final de 2012, o montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,17 trilhes, composto por: R$ 165,38 bilhes em estoque de parcelamentos no inscritos em dvida ativa; R$713,51 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa; e R$1,3 trilho de crditos inscritos em dvida ativa. O desempenho da arrecadao desses crditos em 2012 ser objeto de itens especficos deste captulo. A arrecadao das multas aplicadas por rgos e entidades de regulao e fiscalizao da administrao pblica federal, em 2012, alcanou 5,2% do total aplicado, patamar de anos anteriores, salvo 2011, quando o percentual de arrecadao superou a marca de 10%. Contudo, cabe ressaltar que essa reduo decorreu de uma multa no valor de R$11,7 bilhes, aplicada pela Susep em 2012 a ente estrangeiro que atuava como seguradora no pas, sem a devida autorizao. Sem a incluso dessa multa, o valor relativo s penalidades pecunirias aplicadas em 2012 (R$17,4 bilhes) seria reduzido para R$5,7 bilhes, e a relao percentual entre os montantes arrecadado e aplicado de multas se elevaria para 15,9%. As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$215,5 bilhes em 2012, assim distribudas: R$ 146,0 bilhes de benefcios tributrios, R$ 26,6 bilhes de benefcios tributrios-previdencirios e R$43,9 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Em seguida, no item referente Gesto Fiscal no mbito da Unio, analisa-se o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, com enfoque sobre as operaes realizadas, sobretudo no encerramento do exerccio, visando ao alcance da meta de supervit primrio estabelecida para 2012 (R$97 bilhes). No mesmo item so analisadas as informaes que integram o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de dezembro de 2012, divulgado pelo Poder Executivo, e os Relatrios de Gesto Fiscal de todos os Poderes e rgos federais referentes ao 3 quadrimestre daquele exerccio, no tocante a receita corrente lquida, despesa de pessoal e inscrio em restos a pagar. A esse respeito, destaca-se que a despesa lquida com pessoal aumentou 1,2% em relao a 2011, representando um acrscimo de gastos de R$2 bilhes. Paralelamente, houve aumento de 10,4% na receita corrente lquida, ou seja, R$58,2 bilhes. Verificou-se, assim, que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com pessoal em 2012, conforme estabelecido na LRF.
3.1 PLaNO PLURIaNUaL PPA 2012-2015

A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o que prev o 1 do art.165 da Constituio Federal. O PPA 2012-2015 foi institudo pela Lei 12.593/2012 e, em atendimento ao que preceitua a Constituio Federal, estabelece como diretrizes em seu art.4: I - a garantia dos direitos humanos com reduo das desigualdades sociais, regionais, tnico-raciais e de gnero; II - a ampliao da participao social; III - a promoo da sustentabilidade ambiental; IV - a valorizao da diversidade cultural e da identidade nacional; V - a excelncia na gesto para garantir o provimento de bens e servios sociedade;
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VI - a garantia da soberania nacional; VII - o aumento da eficincia dos gastos pblicos; VIII - o crescimento econmico sustentvel; e IX - o estmulo e a valorizao da educao, da cincia e da tecnologia. O PPA 2012-2015 trouxe alteraes significativas na estrutura adotada pelos ltimos trs planos plurianuais do governo federal, uma vez que as categorias a partir das quais o plano se organizava, desde a edio do Decreto2.829/1998, foram redesenhadas. O binmio programa-ao que estruturava tanto os planos plurianuais como os oramentos deu lugar a programas temticos, objetivos e iniciativas, restando s ltimas o vnculo entre o plano e o oramento. Segundo o modelo de planejamento governamental descrito na Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA 2012-2015, o plano ter como foco a organizao da ao de governo nas dimenses estratgica e ttica, nos nveis da efetividade e eficcia, respectivamente, enquanto o oramento responder pela organizao na dimenso operacional, com nfase na eficincia. A orientao estratgica aponta para onze macrodesafios que, segundo a Mensagem Presidencial que encaminhou o plano, serviram de fundamento para elaborao dos programas do PPA 2012-2015: 1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento, apoiado na reduo das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; 2) Erradicao da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais; 3) Cincia, Tecnologia e Inovao: consolidar a cincia, tecnologia e inovao como eixo estruturante do desenvolvimento econmico brasileiro; 4) Conhecimento, Educao e Cultura: propiciar o acesso da populao brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorizao da diversidade; 5) Sade, Previdncia e Assistncia Social: promover o acesso universal sade, previdncia e assistncia social, assegurando equidade e qualidade de vida; 6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo a universalizao do acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos; 7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integrao do territrio nacional e do pas com a Amrica do Sul; 8) Democracia e Participao Social: fortalecer a democracia e estimular a participao da sociedade, ampliando a transparncia da ao pblica; 9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da promoo e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo; 10) Segurana Pblica: promover a segurana e a integridade dos cidados, por meio do combate violncia e do desenvolvimento de uma cultura de paz; 11) Gesto Pblica: aperfeioar os instrumentos de gesto do Estado, valorizando a tica no servio pblico e a qualidade dos servios prestados ao cidado.
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O art.5 da Lei12.593/2012 dispe que o PPA 2012-2015 reflete as polticas pblicas e organiza a atuao governamental por meio de programas temticos e de gesto, manuteno e servios ao Estado. O programa temtico retrata a agenda de governo organizada pelos temas das polticas pblicas e representa a dimenso ttica do plano. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. Apresenta como atributos principais: objetivos, indicadores, valores globais e iniciativas. J os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado so instrumentos do plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos programas temticos por meio de suas iniciativas. Acerca dos atributos relacionados aos programas temticos, o objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. A cada objetivo esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas so indicaes que fornecem parmetros atinentes realizao esperada para o perodo do plano. No entanto, essas metas no so desdobradas em valores anuais, como nos planos anteriores. A distribuio das metas estipuladas para cada objetivo deve estar regionalizada. A regionalizao poder ser expressa em macrorregies, estados ou municpios, mas tambm, em casos especficos, podero ser aplicados outros recortes no estabelecidos at ento para o tratamento de determinadas polticas pblicas, tais como regio hidrogrfica, bioma, territrios de identidade e rea de relevante interesse mineral. O indicador, por sua vez, um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um programa temtico. Apurado periodicamente, auxilia o monitoramento da evoluo de uma determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao. Contudo, no novo modelo do PPA, no so obrigatrios ndices anuais e ndices a serem alcanados ao final da vigncia do plano, como nos planos plurianuais anteriores. Ainda assim, em alguns casos, possvel, a partir das metas quantitativas existentes, extrair ndices finais propostos para os indicadores. O valor global indica uma estimativa dos recursos necessrios consecuo dos objetivos relacionados ao tema no perodo do plano. Contudo, os valores encontram-se consolidados por programa temtico, sem individualizao por objetivo. O PPA indica o valor para o ano de 2012 e o valor total para o perodo restante (2013 a 2015). Por fim, a iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Elas estabelecem a relao formal do plano com o oramento. O Tribunal de Contas da Unio, em levantamento de natureza operacional (TC 043.571/2012-2, Acrdo 1.012/2013-TCUPlenrio) no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), com o objetivo de descrever e analisar a estrutura do PPA2012-2015, verificou, entre outros aspectos, a existncia de algumas iniciativas que retratam apenas uma declarao de inteno, no estando claro qual produto ou servio que ser disponibilizado sociedade. Segundo informaes da Lei12.593/2012, o PPA2012-2015 apresenta um total de 65 programas temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado, em
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comparao a um total de 321 programas do PPA2008-2011, alm de 492 objetivos, com 2.417 metas e 2.503 iniciativas oramentrias e no oramentrias. A forma de apresentao dos novos atributos dos programas variada, refletindo a flexibilidade na apresentao das informaes no novo PPA. Segundo o modelo idealizado pelo Ministrio do Planejamento contido na mensagem presidencial que encaminhou o projeto de lei do PPA2012-2015, o planejamento um instrumento apenas indicativo. Para que tenha aderncia ao cotidiano do governo, preciso que seja flexvel, tendo em vista a dinamicidade inerente ao ambiente. Algumas caractersticas observadas na forma de apresentao das metas esto exemplificadas no quadro que segue.
Programa temtico: Aperfeioamento do SUS Objetivo: 0714 - Reduzir os riscos e agravos sade da populao, por meio das aes de promoo e vigilncia em sade.
Meta 1) Reduzir a incidncia de Aids de 20,1/100.000 hab. em 2009 para 18,9/100.000 hab. at 2015; 2) Ampliar a cura dos casos novos de tuberculose pulmonar bacilfera, passando de 64,4% em 2009 para 85% at 2015 1) Apoiar 34 estudos e pesquisas com vistas a sustentabilidade dos servios e aes de sade e saneamento ambiental; 2) Beneciar 160 municpios com melhorias habitacionais para controle da doena de Chagas; 1) Transferir para estados e municpios tecnologia de monitoramento da infestao do Aedes aegypti desenvolvida na Fiocruz; 2) Implantar progressivamente nos municpios brasileiros a noticao contnua da violncia domstica, sexual e/ou outras violncias; 1) Implantar as academias de sade, chegando a 4.800 academias em 2015: 800 municpios com populao menor que 50 mil habitantes; 2) Implantar na FIOCRUZ Centro de Estudos e Pesquisas em Desastres Naturais CEPED: 1 unidade na Regio Sudeste; 3) Reduzir a incidncia parasitria anual por malria (estimada pelo IPA) na Regio Amaznica em 30%, passando de 13,5/1.000 hab. em 2008 para 9,45/1.000 hab. at 2015: 30% na Amaznia Legal; Fonte: Anexo de programas temticos PPA 2012-2015. Caracterstica Meta quantitativa associada a indicador, para aferir a efetividade da interveno governamental
Meta quantitativa
Meta qualitativa
Regionalizao
Dada a flexibilidade na forma de apresentao dos novos atributos de programas, podem ser encontradas disparidades no nvel de qualidade de informaes entre diferentes programas temticos. Tambm pode ser verificado descasamento, em diversas situaes, entre objetivos e metas e entre objetivos e indicadores de programa. Ademais, em virtude da criao de um novo modelo de planejamento, no mais consta no plano plurianual o detalhamento de programas em aes, desdobradas em suas respectivas metas fsicas e valores financeiros. De um lado, as mudanas promovidas podem trazer dificuldades para construo de sries histricas com a evoluo das polticas pblicas no PPA, haja vista a dificuldade de se fazerem associaes entre os novos atributos e os antigos. Alm disso, durante alguns exerccios haver execuo oramentria de restos a pagar de programas do PPA anterior, o que criar uma espcie de oramento paralelo relacionado aos antigos programas de governo.
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Ressalte-se tambm a dificuldade de se promover a responsabilizao por resultados diante: i)de programas organizados por temas de polticas pblicas, uma vez que a ao governamental est organizada por departamentos, secretarias e coordenaes; e ii) da complexidade de se identificarem os problemas intrnsecos s polticas, haja vista a abrangncia dos programas temticos institudos. Por outro lado, as alteraes realizadas buscam qualificar as informaes do plano, o que vai ao encontro das limitaes existentes em relao confiabilidade dos antigos atributos, reiteradas anualmente no Relatrio das Contas do Governo, a exemplo dos valores previstos para as metas fsicas das aes. As alteraes implementadas trouxeram tambm mudanas estrutura de governana associada ao antigo modelo de planejamento. O Poder Executivo, por exemplo, criou outro sistema de informaes para apoio gesto do PPA2012-2015, a saber, o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), o qual substituiu o Sigplan, sistema que vinha sendo utilizado desde 2000 como instrumento de apoio ao planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos programas do PPA. Com o novo sistema, busca-se resolver problemas relacionados funcionalidade do sistema e inexistncia de relatrios gerenciais que subsidiassem a tomada de decises. Apesar das melhorias implementadas pelo Siop, seu principal usurio ainda o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, uma vez que existem sistemas de monitoramento prprios de cada ministrio, a exemplo do Simec e e-car, dos Ministrios da Educao e da Sade, respectivamente, desenvolvidos em funo das necessidades de cada rgo. Observam-se, assim, alteraes na forma de estruturao do sistema de planejamento e oramento previsto na Constituio Federal que devero ter mais estabilidade a partir da edio da lei complementar que substituir a Lei4.320/1964. Espera-se que a nova lei, prevista no art.165, 9, da Constituio Federal, defina de forma adequada o sistema PPA/ LDO/LOA, suprindo a ausncia que hoje se verifica de um modelo legalmente institudo para a organizao, a metodologia e o contedo dos planos plurianuais. Segundo a mensagem presidencial que encaminhou o projeto de lei do Plano Plurianual 2012-2015, foram previstos dispndios globais da ordem de R$ 5,4 trilhes (38% superior ao PPA 2008-2011) para atender os objetivos de governo e setoriais, a partir de parcerias pblicas e privadas, destacando-se os recursos oramentrios (68%), extraoramentrios (25%) e de investimento das estatais (7%). Os recursos oramentrios representam, ento, 75% dos recursos previstos para o quadrinio, cerca de R$3,6 trilhes. Em 2012, as despesas liquidadas do governo federal no mbito do oramento fiscal e da seguridade social foram de R$757,4 bilhes (excludos encargos especiais que no constam no PPA) e R$97,9 bilhes do oramento de investimento das estatais, os quais totalizam R$855,3 bilhes. Do montante dos recursos previstos, os programas temticos representam 83,6%, o que significa um total de R$4,53 trilhes para o perodo 2012-2015. Os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado representam 16,4% da estimativa, totalizando R$889,7 bilhes. A anlise da previso de recursos por reas fornece um panorama da concentrao de recursos, considerando-se apenas os programas temticos do plano, agregados em quatro reas. Segundo as informaes do PPA 2012-2015, 56,8% dos valores estimados esto destinados a programas temticos da rea social, seguidos por infraestrutura (26,3%),
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desenvolvimento produtivo e ambiental (14,6%) e temas especiais (2,3%), conforme quadro que segue.
Previso de Recursos do PPA 2012-2015

R$ Bilhes
rea Temtica Quantidade de Programas Programa Temtico Temticos Previdncia Social Aperfeioamento do SUS Social 25 Trabalho, Emprego e Renda Programas de Educao Demais Total Social Moradia Digna Petrleo e Gs Energia Eltrica Infraestrutura 25 Combustveis Transportes Demais Total Infraestrutura Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao Desenvolvimento Produtivo e Ambiental Comrcio Exterior 17 Desenvolvimento Produtivo Demais Total Des. Produtivo e Ambiental Poltica Nacional de Defesa Des. Regional, Territorial, Sustentvel e Economia Solidria Temas Especiais 8 Poltica Externa Demais Total Temas Especiais Total de Recursos PPA 2012-2015 Fonte: Dimenso Estratgia do PPA 2012-2015. Valor Estimado 2012-2015 1.700,0 316,7 248,0 197,6 117,7 2.580 389,7 227,7 177,2 122,5 117,1 159,8 1.194,0 211,8 181,2 101,6 168,4 663 53,0 43,6 4,1 3,1 104 % 37,4% 7,0% 5,5% 4,4% 2,6% 56,8% 8,6% 5,0% 3,9% 2,7% 2,6% 3,5% 26,30% 4,7% 4,0% 2,2% 3,7% 14,6% 1,2% 1,0% 0,1% 0,1% 2,3% 4.541
Segundo o pargrafo nico do art.12 da Lei12.593/2012, caber ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto definir os prazos, as diretrizes e as orientaes tcnicas complementares para a gesto do PPA2012-2015, a qual compreender a implementao, o monitoramento, a avaliao e a reviso dos programas, objetivos e iniciativas. Para tanto foi editado o Decreto7.866, de 18 de dezembro de 2012. O Decreto7.866/2012 dispe que o monitoramento do PPA2012-2015 incidir sobre os indicadores, objetivos, metas e iniciativas dos programas temticos. Para tanto, o rgo
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responsvel pelo objetivo deve prestar informaes sobre as metas e as iniciativas a ele associadas, inclusive nos casos em que tais atributos sejam executados por mais de um rgo ou entidade do Poder Executivo. O monitoramento incidir, portanto, nas dimenses ttica e operacional do plano, nos nveis da eficcia e eficincia. Em relao aos indicadores dos programas temticos, merece destaque o fato de que o preenchimento dos seus resultados no Siop passou a ser de responsabilidade da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, responsvel por disponibilizar informaes sobre a execuo dos programas e aes do governo federal integrantes do plano plurianual. Tal atribuio, at ento, era de responsabilidade dos rgos setoriais. De forma diversa da apresentada no PPA 2008-2011, no foram estabelecidos indicadores para monitoramento da orientao estratgica do PPA 2012-2015, com nfase na efetividade. Ainda que existam alguns indicadores de efetividade no nvel dos programas temticos, no esto claros quais so os mecanismos de monitoramento dos impactos globais do plano, que permitem demonstrar a contribuio dos resultados dos programas temticos para o alcance dos macrodesafios estabelecidos. Outrossim, apesar de a metodologia do novo PPA 2012-2015 prever que os programas temticos devem ser abrangentes para organizar a gesto, o monitoramento e a avaliao, no esto previstos instrumentos para monitoramento das metas qualitativas, informaes de metas anuais para os objetivos e ndices finais para os indicadores dos programas, o que pode comprometer o controle a ser executado pelos gestores, pela sociedade e pelos prprios rgos de fiscalizao. Por fim, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015 deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 31 de maio do ano subsequente ao avaliado. Est prevista ainda a reviso do PPA-2012-2015 (incluso, a excluso ou a alterao de programas), por meio de proposta pelo Poder Executivo consolidada em projeto de lei. Outras revises podero ocorrer a qualquer tempo, tais como aquelas relacionadas atualizao de informaes relativas a indicadores, valor de referncia, metas de carter qualitativo, metas de carter quantitativo sem financiamento oramentrio, rgo responsvel por objetivo, data de incio e trmino e custo total das iniciativas individualizadas e s iniciativas sem financiamento oramentrio.

Conforme mencionado, em 2012, o TCU realizou levantamento de natureza operacional (TC 043.571/2012-3, Acrdo 1.012/2013-TCU-Plenrio) no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), com o objetivo de descrever e analisar a estrutura do PPA 2012-2015. Buscou-se verificar se os novos conceitos propiciaram a correo das deficincias apontadas nos planos anteriores, bem como analisar a reprogramao oramentria para 2013, com nfase no novo instrumento denominado plano oramentrio. No Acrdo 1.012/2013-TCU-Plenrio, foram reiteradas as constataes realizadas durante o levantamento, referentes a: participao dos rgos setoriais na definio dos atributos dos programas temticos; existncia de metas quantitativas sem definio de valores a serem alcanados durante e ao final do plano; subjetividade na apurao dos resultados por meio das metas qualitativas; indicadores sem definio de parmetros mnimos de validade e qualidade; preenchimento dos resultados dos indicadores a cargo da SPI; iniciativas que no identificam a entrega de produtos, bens ou servios sociedade;
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ausncia de participao de atores relevantes no processo de reviso do Cadastro de Aes, tais como o TCU; ausncia de normatizao do plano oramentrio. Foi autorizado tambm o acompanhamento, pelo Tribunal de Contas da Unio, no decorrer do exerccio de 2013, de alguns aspectos do planejamento governamental e oramentrio, tais como: a. indicadores dos programas temticos, analisando-se tanto sua consistncia, quanto sua qualidade, bem como sua capacidade de refletir os resultados das polticas pblicas; b. metas quantitativas e qualitativas atribudas aos objetivos que se encontram sob a responsabilidade dos rgos setoriais, com a finalidade de verificar se esses atributos so consistentes e suficientes para apurar se os resultados acordados foram realizados, fornecendo informaes que possam ser utilizadas na melhoria das polticas pblicas que esto sendo monitoradas por esses rgos; c. iniciativas, com a finalidade de apurar sua adequao ao conceito constante do PPA 2012/2015 e verificar se representam entregas de produtos, bens e servios sociedade e se so coerentes com o que foi proposto no plano; d. operacionalizao do Siop, por meio da anlise tanto do grau de preenchimento quanto da qualidade das informaes registradas, com a finalidade de avaliar se esse sistema pode ser considerado uma ferramenta gerencial de monitoramento das polticas pblicas executadas pelo governo federal; e. impactos da reviso do Cadastro de Aes para 2013, verificando se no houve extrapolao dos critrios razoveis de aglutinao e excluso de aes oramentrias no curso da reviso do Cadastro de Aes, considerando-se os princpios norteadores estabelecidos pela Secretaria de Oramento Federal; e f. processo de gerenciamento dos planos oramentrios.
3.2 LEI
DE
DIRETRIZES ORaMENTRIaS LDO 2012
O pargrafo segundo do art. 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias:
(...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou outros contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais. Pode-se ento afirmar que, de acordo com a legislao, a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos, definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio subsequente. Para 2012, as diretrizes oramentrias foram estipuladas pela Lei 12.465/2011. Do projeto encaminhado sano presidencial, foram vetados noventa e quatro dispositivos, entre os quais o art. 4, que estabelecia as metas e prioridades da administrao pblica para o exerccio de 2012.
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Priorizao de aes no exerccio de 2012

Diversamente dos anos anteriores, o projeto de LDO encaminhado ao Congresso Nacional no continha um anexo especfico de prioridades e metas. De outra sorte, a matria foi abordada no art. 4 do projeto de lei elaborado pelo Poder Executivo, que delineou, nos seguintes termos, as prioridades para 2012:
As prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2012, atendidas as despesas que constituem obrigao constitucional ou legal da Unio e as de funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao PAC e superao da extrema pobreza, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2012, no se constituindo, todavia, em limite programao da despesa.
No entanto, o referido dispositivo foi substancialmente alterado no decorrer de seu trmite legislativo Destarte, foram includas pelo Parlamento entre as despesas a serem atendidas, antes daquelas consideradas como prioritrias (obrigaes constitucionais da Unio e as de funcionamento dos rgos), as decorrentes de iniciativa parlamentar individual apropriada em reserva especfica. Acrescentaram-se, ademais, dois pargrafos ao artigo: o primeiro selecionava uma srie de prioridades por rea, e o segundo determinava que a Unio priorizasse a liberao de recursos para execuo de obras a estados e municpios de menor renda per capita e de menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todo o art. 4 foi vetado sob o argumento de que a precedncia dada s emendas parlamentares em relao s prioridades da administrao pblica feriria o princpio da impessoalidade administrativa. Alm disso, argumentou-se que a identificao do crdito oramentrio durante sua execuo, por origem, aumentaria os custos do Siafi, e que o elenco de prioridades dos 1 e 2 inclua praticamente todas as reas, esvaziando o prprio sentido da priorizao. Assim, para o exerccio de 2012, a LDO no cumpriu uma de suas finalidades principais, qual seja, o estabelecimento de prioridades para a administrao pblica. No entanto, essa lacuna foi suprimida, de certa forma, pela Lei12.593/2012, que estabeleceu o PPA 2012-2015. De acordo com o art.19 desse instrumento oramentrio, So prioridades da administrao pblica federal o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, o Plano Brasil sem Misria PBSM e as definidas nas leis de diretrizes oramentrias. As aes do PAC j compunham as prioridades dos exerccios anteriores e sero analisadas no item 4.1 deste relatrio. O Plano Brasil Sem Misria (PBSM), por sua vez, foi institudo recentemente pelo Decreto 7.492/2011, com vistas a superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico, do decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de at R$70,00 (setenta reais). No que tange a sua atuao, o plano est ancorado em trs eixos: garantia de renda; acesso a servios pblicos; e incluso produtiva de seu pblico alvo. Com relao ao seu custeio, assentou o art. 12, pargrafo nico, do citado normativo que as dotaes oramentrias da Unio destinadas ao plano devero ser executadas, pelos rgos e
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entidade participante, utilizando o plano interno (PI) especfico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). No entanto, a identificao das despesas do PBSM revelou-se bastante problemtica. Em primeiro lugar, o Plano Brasil Sem Misria foi detalhado no anexo de agendas transversais do PPA. Nesse documento esto elencados os dez programas e dezesseis objetivos que incluem as despesas do plano, o que no significa que esses objetivos sejam exclusivos do Brasil Sem Misria. Na Lei Oramentria de 2012 h um volume que relaciona os respectivos programas, objetivos e iniciativas constantes do PPA s aes oramentrias do exerccio. Ali, primeira vista, seria possvel identificar as aes do PBSM. Todavia, verificou-se que nem todas as aes que se referiam ao plano estavam identificadas nominalmente no oramento e que, em muitos casos, uma mesma ao contemplava despesas do Brasil Sem Misria e despesas sem ligao com a clientela especfica do plano. Ou seja, mesmo se fosse possvel identificar no oramento todas as aes oramentrias que contm as despesas do plano, no seria possvel precisar o valor dessas despesas, pois em muitos casos apenas parte das despesas de uma ao, que no delimitada por subttulo, refere-se ao PBSM. Assim, a forma que restou para identificao das despesas do PBSM foi oplano interno previsto no prprio decreto de criao do Brasil Sem Misria. O PI no se confunde com subttulo, que uma subdiviso oramentria da ao (com dotao e metas fsicas prprias). O plano interno era inicialmente uma forma de subdiviso das despesas de um determinado rgo, um campo aberto que os rgos preenchiam conforme critrios prprios, com vistas a facilitar a sua gesto, sem possibilidade de unificao das informaes dos diversos rgos. Com o advento do PAC, o Ministrio do Planejamento passou a controlar as despesas desse programa por meio de um cdigo de plano interno criado centralizadamente, vlido para todos os rgos. Supe-se que o decreto do PBSM previa que fosse dado tratamento similar s despesas do plano. No entanto, no foi criado um cdigo de plano interno especfico no Siafi para identificar as despesas do PBSM em todos os rgos. Alm do cdigo de PI estabelecido pela SOF (SOF0101- BRASIL SEM MISRIA PBSM), a categorizao tambm se deu por planos internos prprios do rgos. A STN, por sua vez, criou no Siafi Gerencial indicadores que buscavam agregar esses PIs: Indicador tipo PI = 2 e Indicador de Acompanhamento Intensivo = AA, AB. Entretanto, tambm as consultas com esses indicadores mostraram-se inconsistentes. Enfim, para identificar as despesas do PBSM era preciso apurar, alm do PI genrico da SOF, os PIs de cada ministrio referentes s despesas do plano. Esses PIs eram alterados no decorrer do ano, o que gerava a necessidade de constante atualizao dos parmetros para obteno da informao. Para agravar a situao, o enquadramento da despesa nos PIs do plano s era necessrio para o empenho. Assim, uma vez que a classificao da dotao no era obrigatria, em muitos casos o valor da dotao ficava sem classificao por PI, no sendo possvel avaliar a prioridade dada pelos ministrios s despesas do PBSM por intermdio do percentual do valor empenhado em relao ao valor da dotao. Diante desse quadro, solicitou-se SOF, Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que o rgo responsvel pelo monitoramento do PBSM, e STN informaes sobre as despesas do plano em comento no exerccio de 2012. A tabela seguinte apresenta o valor
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do empenho informado pelas duas primeiras secretarias,bem como o calculado a partir dos critrios estabelecidos pela STN.
Execuo Oramentria das Aes do Plano Brasil Sem Misria por Ministrio conforme a Sesep, a SOF e a STN - Exerccio de 2012
R$ milhes
SESEP Ministrio Agricultura, Pecuria e Abastecimento Desenvolvimento Agrrio Desenvolvimento Social e Combate Fome Fazenda (Encargos Financeiro da Unio) Integrao Nacional Meio Ambiente Trabalho e Emprego Sade TOTAL N de Aes 1 9 27 1 9 4 8 - 59 Empenho 6,7 322,4 25.477,0 288,0 1.056,2 67,4 35,6 - 27.253,3 N de Aes 1 9 21 1 7 3 8 2 52 SOF Empenho 6,7 322,4 23.882,4 288,0 57,1 67,4 35,9 1.266,7 25.926,7 N de Aes 2 10 16 1 10 6 8 - 53 STN Empenho 47,6 317,3 23.498,3 288,0 1.045,2 89,0 31,6 - 25.317,0
Fontes: Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria de Oramento Federal; Sia Gerencial.
Pelos dados apresentados, verificam-se diferenas significativas em relao ao que a SOF, a STN e a Sesep incluem no PBSM. Tanto a STN quanto a Sesep consideram que houve empenhos da ordem de bilho de reais em despesas do plano no Ministrio da Integrao Nacional, enquanto a SOF informa que os empenhos foram de R$57,1 milhes. Por outro lado, a SOF considera pertencentes ao plano duas aes do Ministrio da Sade que totalizaram R$1,27 bilho empenhado, enquanto a Sesep e a STN no incluem despesas do Ministrio da Sade. Tais diferenas evidenciam a dificuldade em se obter dados fidedignos da execuo das despesas no PBSM no Siafi. Sabe-se que a despesa est l, mesclada a uma srie de outras, mas a seleo das despesas que compem o plano varia de acordo com a fonte de informao SOF, STN e Sesep. Diante dessa situao, prope-se incluir neste Relatrio de Contas uma ressalva relativa aos problemas na forma de identificao da execuo oramentria das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria, que no permitem uma quantificao consistente da prioridade dada a essas aes, em oposio ao princpio da transparncia da administrao pblica, limitando a apurao precisa de resultados e custos da atuao governamental e o pleno exerccio do controle. Considerando a divergncia das informaes, optou-se por utilizar os dados fornecidos pela Sesep em relao execuo do plano. A escolha se deve ao fato de o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) coordenar o Comit Gestor Nacional do Plano Brasil Sem Misria, a quem cabe fixar metas e orientar a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao do Plano. Ademais, a secretaria-executiva desse comit exercida pela Secretaria Extraordinria para a Superao da Extrema Pobreza do mesmo MDS.
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Os dados encaminhados pela Sesep foram agregados por ao, programa e ministrio, tendo sido verificado que o nmero de programas informados foi superior quele contido na publicao Agendas Transversais do PPA. Alm disso, constataram-se mais aes que aquelas relacionadas aos objetivos dos programas relacionados ao PBSM elencados na referida publicao. A Sesep, dentro de cada ao, selecionou os planos internos que considera como integrantes do PBSM e encaminhou esse agregado ao Tribunal. Para verificao da possibilidade de reproduo dessas informaes, foram realizadas consultas no Siafi, em que se apuraram todos os planos internos de cada ao, cotejando-os com aqueles constantes dos dados enviados. Nessas consultas, foram verificados alguns problemas com os dados do PBSM, mesmo se considerados apenas aqueles enviados pela Sesep. Em primeiro lugar, verificou-se que no existe tratamento homogneo para dotaes no classificadas por plano interno que no foram executadas. Em alguns ministrios, a parte da dotao no empenhada includa na dotao do plano (como o Ministrio do Desenvolvimento Social); em outros ministrios, no. Alm disso, em alguns casos, pela denominao da ao e do PI, podia-se vislumbrar que os recursos referiam-se ao plano, mas os valores no estavam includos nos dados da Sesep. A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas do PBSM, discriminadas por ministrio. Por ela, percebe-se que o plano significativamente concentrado no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Essa Pasta executou o maior nmero de programas e aes e empenhou 93% do total empenhado no PBSM.
Despesa Relacionada ao Plano Brasil Sem Misria Executada por Ministrios

R$ milhes
Ministrio Desenvolvimento Social e Combate Fome Integrao Nacional Desenvolvimento Agrrio Fazenda Meio Ambiente Trabalho e Emprego Agricultura Total N de Programas 12 5 3 1 3 2 1 27 N de Aes 27 9 9 1 4 8 1 59 Dotao Empenho PBSM PBSM 26.775 1.112 360 300 79 38 11 28.674 25.477 1.056 322 288 67 36 7 27.254 Despesa Executada por Inscrio em RP No Processado PBSM 1.192 509 269 52 18 11 3 2.053 % Empenhado por Ministrio 93,5% 3,9% 1,2% 1,1% 0,2% 0,1% 0,0% 100%
Fontes: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Consultas Sia Gerencial.
A seguir, sero apresentadas as despesas do PBSM nos respectivos ministrios.
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)

O MDS o principal executor do Plano Brasil Sem Misria. Em relao questo da existncia de dotao sem classificao em PI que no foi executada, cabe destacar que, para as despesas executadas pelo prprio MDS, salvo em relao a uma ao (que era mista), toda a dotao de cada ao foi reconhecida como pertencente ao PBSM, seja ela classificada ou
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no por plano interno. Consequentemente, a anlise do empenho em relao dotao ganha em relevncia para se verificar a prioridade dada pelo ministrio s aes do plano. A nica ao do MDS que no teve toda a sua dotao reconhecida como pertencente ao PBSM foi Publicidade de Utilidade Pblica, na qual 94% do valor empenhado foi referente ao PBSM. A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas do PBSM relacionadas por programa e ao. Nos casos em que uma mesma ao foi executada em mais de um programa, a ao considerada individualmente em cada programa, ou seja, sua execuo subdividida nos respectivos programas.
Despesas Relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria Executadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
R$milhes
% da dotao do BSM em relao ao total da ao % de dotao sem PI, sem execuo e no includo no PBSM Dotao BSM (A) Empenho BSM (B) Despesa Executada por Inscrio em RP No Processados BSM % (B) / (A)
Programa
Aes
Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Acesso Alimentao
Orientao prossional e intermediao de mo de obra Fomento s atividades produtivas rurais
100%
0%
0,04
0,00
0,00
0%
100%
0%
3,90
3,90
3,15
100%
Fomento, capacitao ocupacional e assistncia Economia tcnica a empreendimentos Solidria em Desenvolvimento populares e solidrios e a trabalhadores Aperfeioamento da disseminao de informaes do PBF e do Cadastro nico Sistema nacional para identicao e seleo de pblico-alvo para os programas sociais do governo federal Cadastro nico Transferncia de renda diretamente s famlias em condio de pobreza e extrema pobreza (Lei10.836/2004) Servio de apoio gesto descentralizada do PBF Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria Educao Bsica Fomento, capacitao ocupacional e assistncia tcnica a empreendimentos populares e solidrios e a trabalhadores Apoio manuteno da educao infantil
100%
0%
3,76
3,76
2,12
100%
100%
0%
11,27
0,10
0,01
1%
100%
0%
21,18
14,63
6,67
69%
Bolsa Famlia
100%
0%
20.530,03 20.530,03
0,00
100%
100%
0%
518,59
518,58
78,02
100%
100%
0%
220,71
83,11
7,40
38%
100%
0%
238,50
209,68
78,64
88%
69
Programa
Aes
% da dotao do BSM em relao ao total da ao
% de dotao sem PI, sem execuo e no includo no PBSM 0%
Dotao BSM (A)
Empenho BSM (B)
Despesa Executada por Inscrio em RP No Processados BSM 40,64
% (B) / (A)
Servios de proteo social bsica Servios de proteo social especial de mdia complexidade Servios de proteo social especial de alta complexidade Estruturao da rede de servios de proteo social bsica Estruturao da rede de servios de proteo social especial Apoio organizao, gesto e vigilncia social no territrio, no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) Proteo social para crianas e adolescentes identicadas em situao de trabalho infantil Concesso de bolsa para famlias com crianas e adolescentes identicadas em situao de trabalho Fomento para a organizao e o desenvolvimento de cooperativas atuantes com resduos slidos Acesso gua para o consumo humano na zona rural Fomento s atividades produtivas rurais Aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar Operacionalizao da aquisio de alimentos da agricultura familiar Implantao e qualicao de equipamentos e servios pblicos de apoio a produo, abastecimento e consumo de alimentos Acesso gua para a produo de alimentos Trabalho, Emprego e Renda Orientao prossional e intermediao de mo de obra
100%
1.135,00
1.056,24
93%
100%
0%
510,00
378,71
1,15
74%
100%
0%
150,00
99,80
16,68
67%
Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
100%
0%
236,12
108,99
85,81
46%
100%
0%
179,71
115,47
115,47
64%
100%
0%
226,79
176,37
6,82
78%
Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes
100%
0%
277,90
277,65
0,08
100%
100%
0%
27,00
12,78
6,08
47%
Resduos Slidos
100%
0%
54,00
0,00
0,00
0%
100%
0%
485,86
360,92
210,67
74%
100%
0%
141,67
23,16
4,48
16%
100%
0%
988,91
923,63
283,59
93%
Segurana Alimentar e Nutricional
100%
0%
66,13
8,93
5,33
14%
100%
0%
134,02
80,39
75,80
60%
100%
0%
554,93
439,90
115,59
79%
100%
0%
21,19
21,19
21,19
100%
70
Programa
Aes
% da dotao do BSM em relao ao total da ao
% de dotao sem PI, sem execuo e no includo no PBSM 0%
Dotao BSM (A)
Empenho BSM (B)
Despesa Executada por Inscrio em RP No Processados BSM 21,19
% (B) / (A)
Programa de Gesto e Manuteno do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Total
Publicidade de utilidade pblica Avaliao e monitoramento de polticas de desenvolvimento social e combate fome
73%
22,15
21,19
96%
100%
0%
15,20
8,10
5,01
53%
26.774,54 25.477,21
1.191,58
95%
Fontes: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Consultas Sia Gerencial
Pelos dados do MDS, verifica-se que o rgo executou 95% da dotao recebida. De um conjunto de 27 aes, oito apresentaram percentual de empenho inferior a 50% da dotao. No entanto, mesmo no ministrio que coordena o plano, h problemas em relao identificao das aes pertencentes ao PBSM. Em documento enviado ao TCU, em 31/1/2013, com indicao de programas e aes nas quais so executadas despesas no PBSM, no foram includas as seguintes aes, apresentadas nas informaes complementares ao Balano-Geral da Unio (BGU) como pertencentes ao plano e executadas pelo MDS: Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos (empenho de R$59 milhes) e Apoio a Projetos de Segurana Alimentar e Nutricional para Povos Indgenas e Povos e Comunidades Tradicionais (empenho de R$2,3 milhes). A tabela seguinte sintetiza as justificativas do MDS para a baixa execuo (empenho inferior a 50% da dotao) de aes pertencentes ao PBSM apresentadas nas informaes complementares ao BGU.
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Justicativas para um percentual de empenho inferior a 50% da dotao
Ao Concesso de bolsa para famlias com crianas e adolescentes identicadas em situao de trabalho Justicativa Com a integrao entre o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Bolsa Famlia, parcela crescente das famlias atendidas no Peti tem sido beneciadas por meio do Bolsa Famlia, o que se reete na baixa execuo da ao. % empenho /dotao
47%
A maior parte da dotao no empenhada refere-se estruturao das unidades da rede de proteo social bsica; no entanto, nem Estruturao da rede de servios todos os municpios contemplados atenderam aos critrios ou de proteo social bsica apresentaram propostas de convnio ou, ainda, as propostas apresentadas no atenderam aos requisitos exigidos. Apoio a projetos de segurana alimentar e nutricional para povos indgenas e povos e comunidades tradicionais Fomento, capacitao ocupacional e assistncia tcnica a empreendimentos populares e solidrios e a trabalhadores A execuo priorizou a realizao de parcerias com outros rgos federais; no entanto, tratativas desenhadas para 2012 no se concretizaram, impactando negativamente a execuo nanceira da ao. A ao subdividida em reas e o MDS justicou apenas a no execuo da assistncia tcnica para microempreendedores: inexistncia de parceiros.
46%
38%
38%
71
Ao
Justicativa Essa uma ao que depende da visita de tcnico de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) para realizar um diagnstico da situao familiar e elaborar projeto produtivo. Sua execuo foi prejudicada em funo do atraso na ida campo dos tcnicos, o que inviabilizou a liberao das parcelas para as famlias benecirias. A ao parcialmente executada pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Segundo a companhia, a execuo de menos de 50% da dotao deve-se: diculdade em cumprir prazos e regras estabelecidos na Lei8.666/1993 na aquisio de equipamentos e material permanente; reduo das demandas por operaes do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) devido estiagem na regio Nordeste; e diminuio de aes de capacitao e de superviso realizadas pela Conab, em razo do deslocamento dos tcnicos para atendimento das demandas por aes emergenciais nas regies assoladas pela seca. Por m, na execuo do exerccio de 2012, previu-se o repasse de recursos aos entes que rmassem termo de adeso para execuo do PAA, o que no foi operacionalizado em 2012. Lentido no processo de licitao para contratao de pessoas jurdicas, que durou de maro a dezembro de 2012. Foi empenhado 1% da dotao. Por deciso da instncia coordenadora da ao, Casa Civil, decidiuse passar a execuo da ao para o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), a partir de 2012. Entretanto, no foi aprovado pelo Congresso Nacional projeto de lei para abertura de crdito adicional, transferindo a dotao de R$30 milhes para o MTE.
% empenho /dotao
Fomento s atividades produtivas rurais
16%
Operacionalizao da aquisio de alimentos da agricultura familiar
14%
Aperfeioamento da disseminao de informaes do PBF e do Cadastro nico
1%
Fomento para a organizao e o desenvolvimento de cooperativas atuantes com resduos slidos
0%
Fonte: BGU.
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)

O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) executou despesas do PBSM em nove aes, distribudas em trs programas: Agricultura Familiar, Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria e Segurana Alimentar e Nutricional. Em relao ao primeiro programa, verificou-se que havia aes realmente mistas, pois houve dotao e execuo em outros planos internos no referentes ao PBSM. No entanto, em relao s aes dos outros dois programas, foi constatado que a dotao se dividiu apenas entre planos internos do Brasil Sem Misria e sem especificao de PI e sem execuo. Nas informaes complementares ao BGU, o MDA comunica a execuo de despesas do PBSM nas mesmas aes informadas pelo MDS. Afirma que todas as suas aes so mistas e, ao considerar a relao empenho/dotao, tambm ignora o percentual de dotao para o qual no houve classificao por PI nem empenho. No entanto, ainda assim, h informaes divergentes entre os dois rgos. Na ao Disponibilizao de Insumos, o MDA informa que empenhou R$2 milhes, mas o MDS relata R$9 milhes (as dotaes tambm no coincidem). Na ao Operacionalizao de Aquisio de Produtos, o MDS acusa o empenho de R$625 mil, enquanto que o MDA informa que no houve empenho. Por fim, na ao Documentao da Trabalhadora Rural, o MDA informa o empenho de R$13,4 milhes, j o MDS, R$18,9 milhes. Desconsiderando os valores no classificados por PI e sem empenho, a nica ao que teve execuo abaixo de 50% da dotao prevista foi Operacionalizao da Aquisio,
72
da Armazenagem e da Revenda de Produtos da Agricultura Familiar (22% conforme o MDS e 0% segundo o MDA). O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio justifica essa execuo nos seguintes termos:
Os bons preos de mercado de produtos tpicos da agricultura familiar como o feijo no demandaram intervenes do Governo Federal por meio da modalidade de Compra Direta da Agricultura Familiar. Tal modalidade atua na regulao dos preos de alguns produtos tpicos da agricultura familiar no perecveis e passveis de estocagem. Este instrumento demanda recursos de operacionalizao para o pagamento de despesas como seguro, carga, descarga, armazenagem, braagem, controle de qualidade, transporte, entre outros. Assim, as demandas ficaram restritas Modalidade de Apoio Formao de Estoques.
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)

De acordo com informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o Ministrio do Meio Ambiente recebeu dotao para despesas do PBSM em trs programas, distribuda em trs aes (uma mesma ao executada por dois programas). A tabela seguinte apresenta os valores dotados e empenhados em despesas do PBSM, conforme informaes do MDS. A terceira coluna apresenta o percentual da dotao reconhecida como pertencente ao PBSM em relao dotao total da ao, e a quarta, o percentual da dotao da ao para o qual no houve classificao por PI nem execuo. Essa tabela e as informaes do Ministrio do Meio Ambiente ratificam que a forma de estruturao das informaes do plano, em 2012, impede a adequada avaliao de sua execuo, em especial quanto prioridade dada, de fato, pelo rgo despesa classificada como prioritria, avaliada, nos ltimos Relatrios das Contas de Governo, pelo quociente empenho/dotao.
Despesas Relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria Executadas pelo Ministrio do Meio Ambiente conforme Informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
R$ milhes
% da Despesa dotao % de Executada do BSM dotao Dotao Empenho por Inscrio em sem PI PBSM PBSM (B) em RP No relao ao e sem (A) Processados total da execuo PBSM ao
Programa
Aes
% (B) / (A)
Comunidades Tradicionais
Pagamento a famlias em situao de extrema pobreza pela prestao de servios de conservao de recursos naturais no meio rural Plano Brasil Sem Misria (MP535/2011)
100%
0%
7,24
0,00
0,00
0%
73
Programa
Aes
% da Despesa dotao % de Executada do BSM dotao Dotao Empenho por Inscrio em sem PI PBSM PBSM (B) em RP No relao ao e sem (A) Processados total da execuo PBSM ao
% (B) / (A)
Biodiversidade
Pagamento a famlias em situao de extrema pobreza pela prestao de servios de conservao de recursos naturais no meio rural Plano Brasil Sem Misria (MP535/2011) Cadastramento, operacionalizao e monitoramento da transferncia de renda no mbito do Programa de Apoio Conservao Ambiental Plano Brasil Sem Misria Dessalinizao de gua gua doce Plano Brasil Sem Misria
67%
33%
35,24
31,24
1,13
89%
100%
0%
3,37
3,08
1,60
91%
Segurana Alimentar e Nutricional Total
57%
43%
33,20 79,05
33,12 67,45
15,60 18,33
100% 85%
Fontes: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Consultas Sia Gerencial.
No Programa de Biodiversidade, na ao Pagamento a Famlias em Situao de Extrema Pobreza pela Prestao de Servios de Conservao de Recursos Naturais no Meio Rural - Plano Brasil Sem Misria, tem-se que apenas 67% da dotao foi classificada por plano interno, de forma a ter o valor reconhecido como despesa do PBSM pelo MDS. Os outros 23% da dotao dessa ao, cuja prpria denominao indica ser exclusiva do Brasil Sem Misria, no foram classificados por PI como pertencentes ao PBSM nem empenhados. Consequentemente, essa parcela da dotao no foi reconhecida no Plano Brasil Sem Misria pelo MDS. Assim, de acordo com os PIs daquele plano, tem-se que 89% dos valores da dotao destinadas ao em comento foram empenhados. No entanto, quando se considera tambm a dotao no classificada por PI, o percentual de execuo se reduz a 59%. Situao anloga se verifica na ao Dessalinizao de gua. Embora tenham sido executados 100% da dotao classificada como do plano, 43% da dotao a ela destinada permaneceu sem execuo e sem classificao por PI. O Ministrio do Meio Ambiente informou que recebeu dotao para cinco aes relativas ao PBSM, todas exclusivas para o plano. Alm das trs aes informadas pelo MDS, recebeu dotao de R$ 2,3 milhes para a ao Fomento para a Organizao e o Desenvolvimento de Cooperativas Atuantes com Resduos Slidos (no havendo empenho de valores nessa ao) e de R$45 milhes para a ao Implementao de Planos, Projetos, Obras e Equipamentos para a Coleta Seletiva de Resduos Slidos Urbanos Plano Brasil Sem Misria. Nesta ltima ao, foram empenhados R$22 milhes. Ao calcular os percentuais de execuo das aes (empenho/dotao), o rgo considera todos os valores (e no apenas aqueles com PIs discriminados).
74
Das cinco aes relacionadas no BGU como executadas pelo MMA relativas ao PBSM, duas tiveram execuo inferior a 50%. Sobre a ao Fomento a Cooperativas, foi informado que a ausncia de execuo deveu-se transio da coordenao do Comit Interministerial para Incluso Social e Econmica dos Catadores de Materiais Reciclveis (CIISC) do MDS para a Casa Civil, o que impediu a articulao tempestiva com as cooperativas. Sobre a ao Implementao de Planos, Projetos, Obras e Equipamentos para a Coleta Seletiva de Resduos Slidos Urbanos Plano Brasil Sem Misria, a execuo foi de 48%, devido ao fato de que apenas 53 municpios tiveram suas propostas aprovadas dentre os 153 selecionados.
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)

Conforme informaes do MDS, o Ministrio do Trabalho e Emprego executou despesas do PBSM em dois programas, distribudas em oito aes. Em trs dessas oito aes desenvolvidas, pelo menos 50% dos recursos da dotao no foram identificados por PI nem empenhados. Ademais, nas aes Organizao Nacional da Comercializao dos Produtos e Servios de Empreendimentos Econmicos Solidrios e Fomento e Assessoramento Tcnico a Empreendimentos Econmicos Solidrios e Redes de Cooperao de Economia Solidria foram identificados empenhos com PI BSM Trabalho, Emprego e Economia Solidria (Cdigos: 14737301029 e 14739301029), que no foram reconhecidos pelo MDS como despesas do PBSM. Os valores empenhados so R$ 1,3 milho e R$ 0,6 milho, respectivamente. O Ministrio do Trabalho e Emprego no forneceu informaes especficas sobre a execuo do PBSM. No entanto, no captulo 4 do BGU, faz aluso ao plano ao comentar a execuo do Programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria:
As aes de fomento e fortalecimento da economia solidria foram ampliadas em 2012 para contribuir com o esforo nacional de superao da pobreza extrema no mbito do Plano Brasil Sem Misria. Para cumprir essa misso foram celebrados 81 novos convnios com governos estaduais e municipais, universidades e entidades da sociedade civil sem finalidade de lucro, com o comprometimento total de transferncia voluntria de R$ 171 milhes, dos quais R$ 73,3 milhes foram empenhados no exerccio.
Ministrio da Integrao Nacional (MI)

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome informou que o MI recebeu dotao para despesas do PBSM em cinco programas, distribuda em nove aes, todas com Plano Brasil Sem Misria em sua denominao. De acordo com os dados do MDS, todas as aes do Ministrio da Integrao Nacional apresentam percentual de execuo superior a 70%. No entanto, essas informaes so pouco consistentes, conforme explicado a seguir. Em primeiro lugar, observa-se que em vrias aes o percentual da dotao sem identificao de plano interno e sem execuo bastante significativo. Um exemplo emblemtico a ao Implantao de Unidade de Beneficiamento de Pescado Plano Brasil Sem Misria, na qual apenas 3% da dotao foi identificada como do PBSM, e os 97% restantes no foram empenhados. Como os 3% identificados foram empenhados, o percentual de execuo foi considerado de 100%.
75
Alm disso, foram identificados dois empenhos caractersticos do PBSM, mas no reconhecidos pelo MDS. Os empenhos somam R$ 12,36 milhes, e se referem s aes Apoio ao Associativismo e Cooperativismo Plano Brasil Sem Misria e Implantao de Obras e Equipamentos para Oferta de gua Plano Brasil Sem Misria, Plano Interno Comb. Perfurao p/ Estados Afligidos pela Seca. No captulo 4 do BGU, na parte referente ao MI, no h informaes especficas sobre a execuo das aes do PBSM.
Demais Ministrios
O Ministrio da Agricultura executou uma ao mista, denominada Transferncias de Tecnologias Desenvolvidas para a Agropecuria, que incluiu despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria, no mbito da Embrapa, no programa Inovaes para a Agropecuria. Nessa ao, 51% da dotao no foi empenhada nem classificada em PI, 39% foi empenhada sem discriminao de plano interno e 10% foi classificada como referente ao Brasil Sem Misria. Dos R$10,88 milhes identificados como dotao do PBSM, 61%, ou R$6,67 milhes, foram empenhados, 50% dos quais foram inscritos em restos a pagar no processados. No entanto, da forma como foi estruturada a informao, no possvel identificar qual a proporo da dotao no discriminada que pertence ao plano. No mbito do Ministrio da Fazenda, foram empenhados R$288 milhes, dos quais R$52 milhes foram inscritos em restos a pagar no processados, referentes ao programa Operao Especiais Remunerao de Agentes Financeiros, na ao Operacionalizao das Aes de Transferncia de Renda e do Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal. A Secretaria do Tesouro Nacional informou a este Tribunal a superao dos problemas de identificao das despesas do PBSM, para o exerccio de 2013, por meio da instituio do plano oramentrio (PO). O PO consiste em identificao de carter gerencial, que tem por finalidade permitir que a elaborao do oramento e o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram de forma mais detalhada. Por sua vez, o MDS traa, no BGU, as seguintes consideraes sobre o plano:
O Plano Brasil sem Misria (BSM) exemplo da busca pela maior efetividade dos programas sociais. Para isso, esto sendo tomadas diversas medidas sinrgicas que envolvem as trs frentes de sua atuao: transferncia de renda, acesso a servios pblicos e incluso produtiva. (...) Com o Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP), no mbito do Brasil Carinhoso, aproximadamente 16,4 milhes de pessoas superaram a extrema pobreza em termos de renda, entre os quais 8,1 milhes de crianas e adolescentes de at 15 anos. (...) Na rea de educao destacase a ampliao do acesso a creches para as crianas mais pobres, estimulada pelo aumento e pela antecipao de transferncias de recursos do governo federal aos municpios proporcionados pelo Brasil Carinhoso. (...) No que diz respeito ao eixo de incluso produtiva, o principal resultado so as 266,9 mil pessoas com baixa renda e pouca escolaridade inscritas nos cursos de qualificao profissional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego - Brasil sem Misria (Pronatec - BSM) em 901 municpios de todos os estados do pas em 2012.
A despeito da melhoria informada pela STN para 2013 e dos resultados apresentados pelo MDS, as inconsistncias verificadas ao longo deste tpico deixam patente que a forma
76
utilizada para identificar as despesas do PBSM no obteve xito, demonstrando a dificuldade em se levantar informaes fidedignas e confiveis para a prestao de contas da execuo oramentria das despesas do plano. Sabe-se que a maior parte delas executada pelo MDS e que esse ministrio empenhou a maior parte da dotao recebida. No entanto, os dados relativos execuo no coincidem entre os rgos e, s vezes, em um mesmo rgo, as informaes destoam entre si. Nesse sentido, conclui-se que os problemas identificados na discriminao das despesas do Plano Brasil Sem Misria impedem a verificao da prioridade dada a essas aes atravs da relao entre a dotao e o empenho.
Ressalva
i. Problemas na forma de identificao da execuo oramentria das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria, que no permitem uma quantificao consistente da prioridade dada s aes a ele relacionadas, em oposio ao princpio da transparncia da administrao pblica, limitando a apurao precisa de resultados e custos da atuao governamental e o pleno exerccio do controle.
Recomendao
ii. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio do Desenvolvimento Social, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, em conjunto, certifiquem-se de que as alteraes ocorridas na identificao das despesas do Plano Brasil Sem Misria, por meio do plano oramentrio, sejam suficientes para propiciar a correta identificao da sua execuo oramentria; caso contrrio, que providenciem outro mecanismo para assegurar a referida identificao no exerccio de 2013.
3.3 LEI ORaMENTRIa ANUaL (LOA)

A Constituio Federal, no art.165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o oramento fiscal, referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da seguridade social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. A elaborao da LOA ser orientada pela Lei de Diretrizes Oramentrias e compatibilizada com o Plano Plurianual.
3.3.1
Disponibilidades de recursos no exerccio de 2012
A Lei Oramentria Anual referente ao exerccio financeiro de 2012 (LOA 2012), Lei12.595/2012, estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$2,257 trilhes. Deste valor, R$2,150 trilhes destinaram-se aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, sendo
77
R$655,5 bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O oramento de investimento (OI), que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de economia mista, totalizou R$106,8 bilhes.
Alteraes dos oramentos

Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e reabertura de crditos adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi acrescido em R$104,8 bilhes (4,6%), sendo um acrscimo de R$106,1 bilhes nos OFSS, que aumentou 4,93%, e um decrscimo de R$1,3 bilhes, ou 1,22%, no oramento de investimento. Os quadros a seguir registram, para os exerccios de 2011 e 2012, os valores abertos por cada tipo de crdito no mbito dos OFSS e do OI, sendo de relevo observar que parcela da abertura foi suportada por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, sendo tais valores tambm objeto de registro no quadro.
Abertura de Crditos Adicionais OFSS 2011 e 2012

R$bilhes
Crditos Adicionais Suplementares Especiais Extraordinrios Total Bruto Cancelamentos Total Lquido Fonte: SOF. 2011 109,9 2,7 3,5 116,0 66,7 49,3 2012 200,7 3,8 59,0 263,5 157,4 106,1
Abertura de crditos adicionais Oramento de Investimento 2011 e 2012

R$bilhes
Crditos Adicionais Suplementares Especiais Extraordinrios Total Bruto Cancelamentos Total Lquido Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest). 2011 11,9 6,9 0,5 19,2 22,8 (3,6) 2012 3,7 0,2 18,3 22,2 23,5 (1,3)
Abertura de crditos extraordinrios

Em 2012, foram editadas nove medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios, no valor total de R$59,0 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos
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ltimos cinco exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos extraordinrios.
Medidas Provisrias sobre Crditos Extraordinrios 2008-2012 (*)

70 60 50 40 30 20 10 0 2008 2009 N de MPS (unidade)
Fonte: BGU e sitio da Presidncia da Repblica. *Excluem-se as MPs relativas a renanciamentos da dvida pblica e abrange apenas os crditos adicionais aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos.
5
59,0
17,9 8,2
5
12,9
9 5 9
2,4
2010
2011 Valor (R$ bilhes)
2012
Limites para movimentao e empenho contingenciamento

Com o objetivo de garantir os instrumentos necessrios ao alcance da meta de supervit contida na LDO, prevista no art.9 da Lei de Responsabilidade Fiscal hiptese de limitao de empenho e movimentao financeira dos Poderes e do Ministrio Pblico. De acordo com o 2 do sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da dvida, as despesas constitucionais e legais do ente federativo e as despesas ressalvadas pela LDO, as quais so denominadas despesas obrigatrias. Adicionalmente, no art.4 da LRF, estabelecida competncia LDO para dispor sobre os critrios e a forma de limitao de empenho. No esteio da referida competncia, desde o exerccio financeiro de 2005, os projetos denominados Projeto-Piloto de Investimentos Pblicos (PPI) tinham tratamento destacado na estimativa da meta de supervit primrio a ser atingida. Seguindo essa mesma lgica, a LDO 2012 autorizou a reduo de at R$40,6 bilhes no valor do supervit primrio para o atendimento da programao relativa ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Alm disso, o art. 8 da LRF e o art. 66 da LDO determinam o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps a publicao da LOA. Em atendimento aos referidos dispositivos legais, o Poder Executivo, logo aps a publicao da LOA 2012, editou o Decreto7.680/2012, com a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso, observando dados realizados at fevereiro de 2012.
79
Nesse decreto, considerando a realizao e a projeo das receitas e despesas, o Poder Executivo decidiu, como medida preventiva, disponibilizar para empenho e pagamento, no mbito daquele Poder, R$211,1 bilhes para despesas discricionrias, inferior em R$35,0 bilhes ao autorizado na LOA 2012, at que seja efetuada a avaliao bimestral determinada pelo art.9 da LRF. Adicionalmente a esse esforo, as projees de gasto para as despesas primrias obrigatrias tambm foram reduzidas. Desse modo, o esforo fiscal total do Poder Executivo, ainda na fase de programao financeira, foi de R$55,0 bilhes. No art. 9 da LRF, fixado prazo de trinta dias aps o encerramento de cada bimestre para os Poderes e o Ministrio Pblico promoverem a limitao de empenho e movimentao financeira julgada necessria para o alcance das metas de resultado fiscal previstas na LDO, de acordo com os parmetros apurados na avaliao bimestral da execuo oramentria realizada pelo Poder Executivo. A partir da primeira avaliao bimestral da execuo oramentria, em obedincia ao referido artigo, em maro foi procedida reavaliao completa de todos os itens de receitas e despesas primrias do governo federal relativas ao primeiro bimestre de 2012. Na ocasio, verificou-se a necessidade de limitao adicional de despesas discricionrias no montante de R$368,6 milhes. Desse modo, a limitao total de empenho e movimentao financeira em relao LOA 2012 ficou em R$35,4 bilhes. Assim, a reduo nos limites de empenho e movimentao financeira que coube aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU foi de, respectivamente, R$35.010,0 milhes, R$94,5 milhes, R$248,2 milhes e R$25,9 milhes. O quadro abaixo evidencia sinteticamente a dinmica do contingenciamento no curso do exerccio de 2012.
Avaliaes Oramentrias Bimestrais

R$milhes
Avaliaes Bimestrais Limitao/ampliaes indicadas Fonte: SOF. 1 Bimestre -35.378,6 2 Bimestre 1.328,7 3 Bimestre 0 4 Bimestre 0 5 Bimestre 8.495,8
Encerrado o segundo bimestre de 2012, as receitas e despesas primrias de execuo obrigatria foram reavaliadas, verificando-se a possibilidade de ampliao dos limites de empenho e movimentao financeira estabelecidos na primeira avaliao bimestral de 2012, no montante de R$1,3 bilho. Ao fim dos terceiro e quarto bimestres, analogamente aos bimestres anteriores, foram feitas novas estimativas das receitas e despesas primrias, com base em dados realizados at junho e agosto de 2012, respectivamente, e parmetros macroeconmicos atualizados. A partir das novas avaliaes, decidiu-se por manter os limites de empenho e movimentao financeira nos mesmos patamares. Aps o trmino do quinto bimestre de 2012, o Poder Executivo reviu as projees das receitas e despesas primrias de execuo obrigatria, tendo como base parmetros macroeconmicos atualizados, compatveis com a poltica econmica vigente, e observando, de modo geral, dados realizados at o ms de setembro e dados prvios do ms de outubro para alguns itens. Nessa avaliao oramentria, constatou-se a possibilidade de ampliao dos limites de empenho em R$8,5 bilhes.
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Contingenciamento no Poder Executivo

Em relao ao contingenciamento do Poder Executivo, foram editados cinco decretos de programao oramentria e financeira ao longo do exerccio de 2012. Em 17/2/2012, foi publicado o Decreto7.680/2012, estabelecendo a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso por rgo para o exerccio de 2012, antes mesmo da 1 avaliao bimestral. No supracitado decreto, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em R$211,1 bilhes, dos quais R$89,9 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas obrigatrias sujeitas programao financeira, e R$ 121,2 bilhes para o atendimento das despesas discricionrias, cujo valor total em 17/2/2012 era de R$246,1 bilhes. O quadro a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no final do exerccio de 2012.
Restrio de Movimentao e Empenho no Poder Executivo 2012

R$milhes
rgos/Unidades Oramentrias Presidncia da Repblica Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica Advocacia-Geral da Unio Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Fazenda Ministrio da Educao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio da Justia Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Previdncia Social Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio dos Transportes Ministrio das Comunicaes Ministrio da Cultura Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Esporte Ministrio da Defesa Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Turismo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Sujeita a Programao Financeira (A) 4.114,7 5,1 314,5 3.512,0 6.893,7 4.199,0 38.169,2 1.396,9 5.588,6 978,6 2.389,4 1.306,8 78.371,4 1.247,4 18.797,4 863,4 1.692,0 1.106,4 758,2 3.435,9 3.215,5 18.139,6 6.772,3 2.613,1 26.653,7 Disponvel (B) 3.427,1 4,6 313,4 2.234,8 5.282,6 3.768,6 33.670,8 1.124,4 3.928,3 800,7 2.218,3 1.193,1 71.478,3 973,0 16.279,0 565,1 1.155,7 849,5 637,5 2.569,4 1.207,6 15.637,6 4.508,1 1.203,6 25.708,8 Restrio (C= A-B) 687,6 0,5 1,1 1.277,2 1.611,2 430,4 4.498,4 272,5 1.660,2 177,9 171,1 113,6 6.893,1 274,4 2.518,4 298,3 536,3 256,9 120,6 866,5 2.008,0 2.502,0 2.264,2 1.409,4 944,9 % (C/A) 16,7% 9,9% 0,3% 36,4% 23,4% 10,3% 11,8% 19,5% 29,7% 18,2% 7,2% 8,7% 8,8% 22,0% 13,4% 34,6% 31,7% 23,2% 15,9% 25,2% 62,4% 13,8% 33,4% 53,9% 3,5%
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rgos/Unidades Oramentrias Ministrio das Cidades Ministrio da Pesca e Aquicultura Encargos Financeiros da Unio Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios Rec. Superv. Fundo Financ. Est. Ensino Superior/FIEESMEC Rec. Superv. Fundo Nacional de Cultura TOTAL
Sujeita a Programao Financeira (A) 20.321,3 286,2 2.590,9 97,6 205,5 3,2 256.039,5
Disponvel (B) 17.901,9 224,1 1.715,7 68,3 176,5 3,2 220.829,8
Restrio (C= A-B) 2.419,4 62,1 875,2 29,2 28,9 35.209,7
% (C/A) 11,9% 21,7% 33,8% 30,0% 14,1% 0,0% 13,8%
Fonte: Portaria Interministerial n 01, de 08 de janeiro de 2013. 1 Valores das dotaes sujeitas aos limites de movimentao e empenho (despesas primrias discricionrias, inclusive PAC, e algumas obrigatrias sujeitas programao nanceira).
Conforme demonstrado no quadro acima, ao final do exerccio de 2012, a base sujeita a programao financeira alcanou o montante de R$ 256,0 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$35,2 bilhes, ou seja, foram disponibilizados ao longo do exerccio R$220,8 bilhes para movimentao e empenho. Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o Ministrio Pblico da Unio e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP). Assim, em 2012, os rgos que sofreram maior contingenciamento de recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: o Ministrio do Esporte, com 62,4% da base contingenciada; o Ministrio do Turismo, com 53,9%; o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, com 36,4% de restrio oramentria; e o Ministrio das Comunicaes, com 34,6% de contingenciamento da base sujeita a programao financeira. J os rgos com menor restrio oramentria foram: a Advocacia-Geral da Unio, com 0,3%, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, com 3,5%, e o Ministrio da Previdncia Social, com apenas 7,2% de restrio oramentria. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o Ministrio da Sade, o Ministrio da Educao e o Ministrio dos Transportes foram os rgos com maior volume de recursos contingenciados: R$6,9 bilhes, R$4,5 bilhes e R$2,5 bilhes, respectivamente. Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de pagamento. No Decreto 7.680/2012, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$211,1 bilhes, para os rgos e unidades oramentrias, includo o valor de R$42,5 bilhes atinentes ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Ao longo do exerccio, os limites de pagamento foram ampliados gradualmente, o que determinou um limite de pagamento final de R$220,8 bilhes. Os referidos limites atendem ao pagamento das despesas previstas no oramento corrente e ao pagamento de restos a pagar, quando referentes a despesas primrias discricionrias, os quais esto discriminados nos Anexos II e III do Decreto 7.680/2012, respectivamente. Os limites autorizados para pagamento de restos a pagar processados e no processados, concernentes a despesas sujeitas fixao de limites, foram fixados em R$7,5 bilhes e R$77,9 bilhes, respectivamente.
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Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho superior ou igual ao de pagamento resulta em elevado volume de inscrio de valores em restos a pagar no encerramento do ano, tendo em vista que parcela das despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio e que o limite de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a pagar inscritos em exerccios anteriores. Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais detalhadamente analisado no item 3.3.3.5 deste relatrio, h que se destacar sua relao com o resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no impactam o clculo do resultado no ano de sua inscrio, pois nesse estgio as despesas encontram-se apenas empenhadas e, no caso dos restos a pagar processados, liquidadas. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2012, detalhado no item 3.5.1.1 deste relatrio.
Contingenciamento nos Demais Poderes

O art. 9 da LRF tambm determina que, se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO. A LDO 2012 (Lei 12.465/2012), a exemplo das anteriores, determinou, em seu art.67, que o Poder Executivo apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da base contingencivel. A LDO 2012 estabeleceu, ainda, no mesmo artigo, que a base contingencivel corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio e do MPU constantes da proposta oramentria. No entanto, caso a estimativa de receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e do CNMP deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta oramentria. Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral no valor de R$368,6 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel, definida nos 1 e 2 do art.67 da LDO 2012. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos limites de empenho e movimentao financeira que coube aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao MPU e ao CNMP de, respectivamente, R$94,5 milhes, R$248,2 milhes, R$25,3 milhes e R$0,6 milhes. Ao longo do exerccio, em decorrncia das avaliaes oramentrias bimestrais, a capacidade de movimentao e empenho dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e do CNMP foi ampliada progressivamente, de modo que ao final do exerccio a restrio oramentria ficou em R$68,4 milhes para o Poder Legislativo, R$180,0 milhes para o Poder Judicirio, R$18,4 milhes para o MPU e R$0,5 milho para o CNMP.
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Disponibilidades por fonte de recursos

Independentemente da necessidade de alcance de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo. So tambm expressivas as disponibilidades de recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata. Em razo do pargrafo nico do art.8 da LRF, que dispe que os recursos legalmente vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso, os valores arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos exerccios subsequentes ao de sua arrecadao. No obstante, as receitas primrias s impactam o clculo do resultado primrio no exerccio de sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios posteriores ao da arrecadao no so compensadas por nenhum ingresso na receita, causando efeito negativo no clculo do resultado primrio, o que termina por dificultar o uso de tais recursos nas reas originalmente beneficiadas. A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica, cujo saldo ao final do exerccio de 2012 correspondeu a R$523,7 bilhes. Desses, R$246,4 bilhes referemse fonte de recursos 43 - Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional, destinados ao refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal. O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta no final de cada exerccio, desde 2008.
Disponibilidades por Fonte De Recursos 2008 a 2012

RS milhes
523.795
398.352 365.352 357.851
242.703
2008
Fonte: STN
2009
2010
2011
2012
84
As disponibilidades existentes ao final do exerccio de 2012 so bastante expressivas, tendo sido observado um aumento de 31% em relao a 2011. Ao final de 2012, constatou-se que vrias destinaes/vinculaes de recursos estavam com o saldo a descoberto, totalizando R$ 2,2 bilhes. A STN acompanha mensalmente os saldos das fontes de recursos com possibilidade de frustrao de receita e, quando necessrio, promove o remanejamento de dotaes oramentrias, com vistas a evitar a execuo oramentria sem suficiente disponibilidade financeira.
3.3.2
Receita
3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2012 (LOA 2012) estimou em R$ 2,257 trilhes a arrecadao total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos. Entretanto, este tpico se restringe aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, cuja receita total estimada foi de R$2,150 trilho, conforme tabela a seguir.
Previso e Realizao de Receitas Oramentrias 2012

R$milhes
Discriminao da Receita I - Receitas do Tesouro I.1- Receitas Correntes Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias correntes Outras receitas correntes I.2- Receitas de Capital I.2.1- Receitas de Capital (exceto Ren. da Dvida) Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Alienao de bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital I.2.2-Renanciamento da Dvida Pblica Federal Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Fonte: Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2012 (PCPR 2012). Receita Prevista LOA (A) 2.150.459 1.190203 403.726 622.809 65.546 1 150 42.693 518 54.761 960.256 304.770 191.272 5.289 28.754 605 78.850 655.486 655.486 Receita Realizada (B) 1.931.367 1.134.717 347.752 590.425 81.047 25 756 47.920 844 65.949 796.650 419.906 169.696 5.003 14.218 34.287 220 196.482 376.744 372.030 4.714 Variao % -10,19 -4,66 -13,86 -5,20 23,65 2.400,00 404,00 12,24 62,93 20,43 -17,04 37,78 -11,28 168,82 19,24 -63,64 149,18 -42,52 -43,24 -
85
A receita realizada do Tesouro, que alcanou o valor de R$1,931 trilho, fica reduzida a R$1,555 trilho se descontados os R$376,7 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. Nessa linha, o montante previsto era de R$1,495 trilho, ou seja, R$ 2,150 trilhes menos R$ 655,5 bilhes. Portanto, expurgando-se o refinanciamento da dvida pblica, tratado no item 2.5 deste Relatrio, observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 4% acima do previsto. Como em anos anteriores, a diferena entre o valor total previsto e o efetivamente realizado, de R$ 59,6 bilhes, deveu-se, principalmente, dificuldade de previso das receitas de capital, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do mercado financeiro. A receita de capital realizada deduzida do refinanciamento da dvida (R$420 bilhes) ficou 37,78% acima da previso total, que era de R$ 305 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa categoria econmica, constata-se que os itens outras receitas de capital e alienao de bens apresentam maiores diferenas entre a previso e o efetivamente arrecadado, 149,18% e 168,84% respectivamente. Relativamente s receitas correntes, cuja arrecadao atingiu o montante de R$ 1,135 trilho, verifica-se que apresentou uma variao negativa de 4,66%, quando comparada previso inicial. Dentre os itens analisados, observa-se que as receitas industriais e agropecurias foram os que apresentaram maior divergncia entre a previso da lei oramentria e a receita realizada no ano de 2012. Observa-se, no entanto, que essas receitas representam muito pouco do total das receitas correntes arrecadadas (0,067% e 0,002%, respectivamente), de maneira que essas divergncias no causam grande impacto na receita realizada. Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia entre a estimativa e a realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias (-13,86%), quanto nas de contribuies (-5,20%), situao que ser analisada mais adiante.
Critrio Gerencial
A meta para as receitas primrias ou no financeiras estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias 2012 ficou em 23,64% do PIB. As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits financeiros. Com vistas ao cumprimento da meta relativa ao resultado primrio, o Poder Executivo publicou, em 17/2/2012, o Decreto 7.680, que disps sobre a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso daquele Poder. Por meio desse decreto, foram apresentadas as linhas gerais da reprogramao de receitas para o exerccio, bem como as metas bimestrais de realizao de receitas no financeiras, em atendimento ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (art.8) e na LDO 2012 (art.66).
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Receitas Primrias 2012

R$milhes
Discriminao I - Receita Primria Total 1 - Rec. Administrada 1.1.1 Imp. Importao 1.1.2 IPI 1.1.3 Imposto renda 1.1.4 IOF 1.1.5 COFINS 1.1.6 PIS/PASEP 1.1.7 CSLL 1.1.8 CPMF 1.1.9 CIDE - combust. 1.1.10 Outra Rec. Admin. 2 Receita do RGPS 3 Receitas No Administ. 1.3.1 Concesses 1.3.2 Dividendos 1.3.3 Cont. Plano Seg. Serv. 1.3.4 Cota-Parte Comp. Finan. 1.3.5 Demais Receitas 1.3.6 Receitas Prprias 1.3.7 Salrio Educao 1.3.8 FGTS 1.3.9 Operaes com Ativos 4 Incentivos Fiscais PIB (acumulado jan-dez/2012)* Receita Prevista LOA (A) 1.127.322,7 724.556,6 33.967,9 51.452,7 275.153,7 39.183,0 177.617,9 47.703,6 63.374,2 9.835,7 26.267,8 274.068,9 128.829,4 2.253,5 20.423,4 10.296,3 32.562,9 25.551,6 16.230,9 15.553,5 2.957,2 3.000,0 -132,2 Receita Realizada jan-dez (B) 1.060.245,0 647.535,1 31.067,6 44.480,2 246.653,3 31.023,0 175.157,8 46.407,4 56.541,5 -275,0 2.877,6 13.601,5 275.764,7 137.087,4 2.237,1 28.019,0 9.492,6 34.131,2 26.988,7 18.659,5 14.775,0 2.784,2 0,0 -142,2 % Realizao (B/A) 94,05% 89,37% 91,46% 86,45% 89,64% 79,17% 98,61% 97,28% 89,22% 29,26% 51,78% 100,62% 106,41% 99,27% 137,19% 92,19% 104,82% 105,62% 114,96% 94,99% 94,15% 0,00% 107,55% % PIB* 24,08 14,71 0,71 1,01 5,60 0,70 3,98 1,05 1,28 -0,01 0,07 0,31 6,26 3,11 0,05 0,64 0,22 0,78 0,61 0,42 0,34 0,06 0,00 0,00 4.402.537
Fonte: Lei Oramentria Anual 2012 (LOA 2012); Secretaria de Oramento Federal (SOF); e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). *PIB divulgado pelo IBGE em 1/3/2013.
Ao longo do ano de 2012, o TCU acompanhou a arrecadao das receitas primrias ou no financeiras, bem como a reestimativa dos parmetros macroeconmicos e de realizao dessas receitas, feitas bimestralmente pelo Poder Executivo. No acompanhamento feito ao final do primeiro semestre do exerccio (TC018.366/2012-4), constatou-se que, se prevalecesse a tendncia de realizao da receita que alcanou 24,39% em relao ao PIB acumulado at o ms de junho , a meta de arrecadao seria atingida. De fato, o percentual de arrecadao em relao ao PIB divulgado pelo IBGE (24,08%) ficou 0,44 p.p. acima da meta estabelecida na LDO 2012.
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3.3.2.2
Desempenho da Arrecadao Federal
Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes

A arrecadao lquida das receitas correntes alcanou, no exerccio de 2012, o montante de R$1,135 trilho, representando um aumento de 10,21% relativamente ao ano anterior. Conforme mostrado no grfico a seguir, a receita corrente total vem, desde 2010, crescendo em termos percentuais do PIB.
Receita Corrente Total (% PIB)

27% 26% 25% 24% 23% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Balano Geral da Unio e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
24% 24% 26%
25%
25%
25%
25%
No quadro a seguir, observa-se que as receitas de contribuies continuam a maior fonte de arrecadao entre os itens da receita corrente, representando 52,03% do total arrecadado no ano, com um crescimento real de 2,27%, comparando-se ao ano anterior.
Desempenho das Receitas Correntes 2011/2012

R$milhes
2011 Receita Valor (A) 338.649 331.501 26.644 546 231.299 20.438 96.254 114.607 41.140 3.746 2.991 % sobre Total 32,89 32,20 2,59 0,05 22,46 1,99 9,35 11,13 4,00 0,36 0,29 2012 Valor (B) 347.752 340.901 31.085 609 235.641 22.265 92.185 121.191 42.567 4.079 3.217 Variaes % Variao Real (IPCA) -2,98 -2,84 10,23 5,41 -3,74 2,93 -9,51 -11,34 -2,24 2,90 1,62
% sobre Nominal Total (B/A) 30,65 30,04 2,74 0,05 20,77 1,96 8,12 9,47 3,75 0,36 0,28 2,69 2,84 16,67 11,57 1,88 8,94 -4,23 -6,19 3,47 8,91 7,55
Receita Tributria Impostos sobre Comrcio Exterior sobre Propr. Territorial Rural sobre a Renda e Prov. qq. Natureza Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Retido nas Fontes sobre Produtos Industrializados Fumo Bebidas
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2011 Receita Valor (A) 7.147 13.717 13.540 31.870 7.148 545.487 529.789 158.167 9.337 241.148 41.154 56.964 23.019 15.698 8.941 6.757 65.709 965 31.271 29.569 3.824 80 21 562 47.976 451 30.759 9.884 1.149 797 3.790 15.140 1.029.613 % sobre Total 0,69 1,33 1,32 3,10 0,69 52,98 51,46 15,36 0,91 23,42 4,00 5,53 2,24 1,52 0,87 0,66 6,38 0,09 3,04 2,87 0,37 0,00 0,00 0,05 4,66 0,04 2,99 0,96 0,11 0,08 0,37 1,47 100,00
2012 Valor (B) 4.380 15.930 14.961 30.998 6.851 590.425 578.861 174.626 9.501 267.782 46.352 55.608 24.991 11.564 2.879 8.685 81.047 1.214 41.734 35.721 2.060 317 25 756 47.920 844 65.949 18.243 6.869 2.423 12.225 26.189 1.134.717
Variaes % Variao Real (IPCA) -42,10 9,73 4,40 -8,10 -9,45 2,27 3,23 4,31 -3,86 4,92 6,42 -7,77 2,56 -30,40 -69,58 21,45 16,54 18,84 26,10 14,14 -49,10 275,48 11,21 26,99 -5,63 77,03 102,57 74,38 464,66 187,36 204,79 63,44 4,13
% sobre Nominal Total (B/A) 0,39 1,40 1,32 2,73 0,60 52,03 51,01 15,39 0,84 23,60 4,08 4,90 2,20 1,02 0,25 0,77 7,14 0,11 3,68 3,15 0,18 0,03 0,00 0,07 4,22 0,07 5,81 1,61 0,61 0,21 1,08 2,31 100,00 -38,72 16,13 10,49 -2,74 -4,16 8,24 9,26 10,41 1,76 11,04 12,63 -2,38 8,55 -26,33 -67,80 28,54 23,34 25,78 33,46 20,81 -46,13 297,41 17,70 34,41 -0,12 87,37 114,40 84,57 497,64 204,14 222,59 72,98 10,21
Automveis Vinculado Importao Outros sobre Operaes Financeiras Taxas Contribuies Contribuies Sociais COFINS CPSSS Contrib. Reg. Geral de Prev. Social PIS/Pasep CSLL Demais Contribuies Sociais Contribuies Econmicas Cide Combustveis Demais contribuies econmicas Receita Patrimonial Receitas Imobilirias Receitas de Valores Mobilirios Compensaes Financeiras Receita de Concesses e Permisses Outras receitas patrimoniais Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Multas e Juros de Tributos e Contribuies Multas e Juros da Dv. Ativa de Trib.e Contrib. Receita da Dvida Ativa dos Tributos Receita da Dvida Ativa no Tributria Demais Receitas Correntes Total das Receitas Correntes Fonte: Balano Geral da Unio.
Relativamente receita tributria, observa-se que a arrecadao real no ano de 2012 foi inferior em 2,98% arrecadao de 2011.
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O grfico a seguir apresenta o comportamento das modalidades de receita no perodo de 2005 a 2012, com valores corrigidos pelo IPCA.
Desempenho das Receitas

R$milhes
600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
2005
2006
2007
2008
2009 Impostos
2010
2011 Outros
2012
Contribuies
Fontes: Balano Geral da Unio e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
O comportamento da arrecadao no ano de 2012 deve-se, principalmente, ao desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de tributos, em especial, a produo industrial, o volume geral de vendas e a massa salarial, bem como o impacto das desoneraes tributrias. A arrecadao do Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer Natureza Pessoa Jurdica (IRPJ) e a da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) tiveram resultado real negativo de 9,51% e de 7,77% respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil, reflexo da reduo da lucratividade das empresas no ano de 2011 em relao a 2012, da reduo de R$2,6 bilhes, no ano de 2012, relativa reclassificao por estimativa do IRPJ e do pagamento de dbito em atraso relativo CSLL, no valor de R$5,8 bilhes, ocorrido no ms de julho de 2011, sem correspondncia em 2012. Cabe acrescentar que o decrscimo na arrecadao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis (Cide-Combustveis), comparativamente a 2011, deveu-se reduo das alquotas incidentes sobre a gasolina e o diesel. Merece destaque, tambm, a reduo da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre automveis (-42,10%), decorrente da alterao da tabela de incidncia desse tributo para os fatos geradores a partir de maio de 2012 e da extenso da nova tabela tambm ao estoque de veculos ainda no negociados at 21 de maio de 2012. J os fatores mais relevantes que contriburam para o resultado positivo na arrecadao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e dos Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep), 4,31% e 6,42%, respectivamente, relativamente ao exerccio de 2011, foram: i) o crescimento de 8% do volume de vendas, no acumulado de dezembro/2011 a novembro/2012, em relao ao
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perodo de dezembro/2010 a novembro/2011; ii) acrscimo de 6,4% na arrecadao de PIS/ Cofins importao. Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu resultado elevao de R$6,3 bilhes (9,1%) do IRRF Rendimento do Trabalho, decorrente da variao de 13,4% da massa salarial e da correo da tabela progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2012. J o desempenho da receita previdenciria, que inclui, alm das contribuies do regime geral da previdncia, as contribuies dos rgos do setor pblico, seguro de acidente de trabalho, o simples nacional, bem como as receitas de divida ativa, juros e multas dessas contribuies, com crescimento real em torno de 6,4%, foi atribudo ao aumento nominal de 13,38% na massa salarial e ao saldo positivo no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged/MTE), que, at o ms de novembro, apresentou um saldo positivo de 1.771.556 empregos. Por fim, destaca-se o aumento de R$8,1 bilhes (40,4%) na arrecadao de dividendos em relao a 2011, sendo o principal responsvel pelo crescimento de 23,4% das Receitas Patrimoniais. No item 3.5.1.1 deste relatrio, so detalhadas algumas das operaes que contriburam para esse resultado.
Receitas de Capital
O valor total das receitas de capital, no exerccio de 2012, foi de R$796,6 bilhes. Este tpico se restringe anlise do item receitas de capital (exceto refinanciamento da dvida), que, em 2012, teve uma arrecadao de R$ 419,9 bilhes, representando 52,71% do total arrecadado nessa categoria econmica. A anlise da receita decorrente do refinanciamento da dvida pblica federal objeto do item 2.3 deste Relatrio. O grfico a seguir mostra a comparao do desempenho das receitas de capital em 2011 e em 2012.
Desempenho das Receitas de Capital 2011/2012

R$milhes
2011 Receitas de Capital Valor (A) I. Receitas de Capital (exceto Ren. da Dvida) Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital Resultado do Banco Central 184.042 91.610 2.592 1.936 28.945 112 58.847 17.483 % sobre Total 28,04 13,96 0,39 0,30 4,41 0,02 8,97 2,66 2012 Valor (B) 419.906 169.696 5.003 14.218 34.287 220 196.482 148.767 % sobre Total 52,71 21,30 0,63 1,78 4,30 0,03 24,66 18,67 Variaes % Nom. (B/A) 128,16 85,24 93,02 634,23 18,46 97,16 233,89 750,90
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2011 Receitas de Capital Valor (A) Remunerao de Disp. Tesouro Nacional Outras Receitas II. Renanciamento da Dvida Pblica Federal Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Total (I + II) Fonte: Balano Geral da Unio. 41.255 108 472.339 469.157 3.183 656.382
% sobre Total 6,29 0,02 71,96 71,48 0,48 100,00
2012 Valor (B) 47.646 69 376.744 372.030 4.714 796.650 % sobre Total 5,98 0,01 47,29 46,70 0,59 100,00
Variaes % Nom. (B/A) 15,49 -36,23 -20,24 -20,70 48,10 21,37
No tocante ao aumento na arrecadao do item Alienao de Bens comparativamente ao ano anterior, observou-se um crescimento da participao das alienaes de bens mveis, em decorrncia, principalmente, da alienao de ttulos mobilirios, que saltou de algumas dezenas de reais em 2011para R$12,4 bilhes em 2012. Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (233,89%) deveu-se, principalmente, ao resultado do Banco Central.
Receita do Seguro DPVAT

Em cumprimento ao disposto no Acrdo1.861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de Macroavaliao Governamental do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo-o constar do clculo da carga tributria nacional. O DPVAT foi institudo pela Lei6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdico-hospitalar. Cabe destacar, assim, que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente danos pessoais. A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP). A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo CNSP192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), Departamento Nacional de Trnsito (Denatran), Despesas Gerais, Margem de Resultado, Corretagem e, ainda, Prmio Puro e Proviso de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR). O grfico a seguir demonstra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes pagas no perodo de 2000 a 2012. Observou-se um aumento significativo da arrecadao, principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou em cerca de 510%, enquanto o total de indenizaes pagas cresceu 655%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes representou, em mdia no perodo, cerca de 31% da arrecadao.
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Arrecadao e Indenizao do DPVAT

R$ milhes
8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Arrecadao Indenizaes Pagas
Fonte: Seguradora-Lder.
Em 2012 a arrecadao atingiu o valor de R$7,14 bilhes, enquanto o montante total de indenizaes pagas foi de R$2,34 bilhes, ou seja, cerca de 32,87% do total arrecadado. Do valor arrecadado no ano de 2012, R$3,21 bilhes foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), o que corresponde a 45% do total, conforme disposto na Resoluo CNSP192/2008.
Monitoramento dos itens 5.1.3 e 5.2.2 do Acrdo 581/2007-TCU-2 Cmara, com nova redao dada pelo Acrdo1.527/2008-TCU-2 Cmara.
Com a extino da Secretaria da Receita Previdenciria do Ministrio da Previdncia Social, suas atribuies passaram Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme disposto no art.3 da Lei11.457/2007. Assim, as determinaes Secretaria da Receita Previdenciria contidas nos itens 5.1.3 e 5.2.2 do Acrdo 581/2007-TCU-2 Cmara, passaram a ser de competncia da RFB. Por orientao contida no item 23 do voto do Ministro Relator, quando do julgamento do Acrdo 3.091/2012-TCU-Plenrio, o atendimento dessas deliberaes deve ser objeto de exame das Contas de Governo de 2012. Desta feita, foi solicitado RFB que informasse as providncias adotadas para o cumprimento dos itens 5.1.3 e 5.2.2 do Acrdo 581/2007-TCU-2 Cmara, com a nova redao dada pelo Acrdo 1.527/2008-TCU-2 Cmara. A deciso versa sobre a reviso dos valores das contribuies repassadas pelo INSS a terceiros no perodo de 1999 a 2004. Esses valores, at janeiro de 2005, eram calculados por meio de estimativas. A Secretaria da Receita Federal do Brasil apresentou as informaes que se seguem transcrio das determinaes.
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5.1.3. em observncia ao dever de sigilo imposto pelo art. 198 da Lei 5.172/1966, atente para que o processo de guias GFIP/GPS referentes a dados de arrecadao de outras entidades ou fundos, quando necessrio, se faa exclusivamente no mbito dessa SRP/MPS ou da DATAPREV, sem prejuzo da adoo de sistemtica especfica que permita o acompanhamento das arrecadaes, por parte dos interessados em seu rateio, preservando-se a identificao dos contribuintes.
A RFB formalizou, junto empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), em 23/7/2009, demanda no sentido de segregar, no arquivo/CD de informaes enviadas a terceiros, as informaes de cada terceiro, para que uma entidade no receba informaes de outra. No entanto, at o momento, a Dataprev no informou o prazo necessrio para atendimento da referida demanda, pois, segundo alega, somente poder faz-lo aps a concluso dos procedimentos de migrao de plataforma, consequncia do Termo de Ajustamento de Conduta 1.30.012.000011/2004-06 perante o Ministrio Pblico Federal.
Item 5.2.2. no se verificam bices homologao da implementao da metodologia utilizada para o clculo do rateio de receitas de terceiros utilizada a partir de 2005 ao perodo compreendido entre 1999 e 2004, devendo, entretanto, os resultados apurados na execuo dos clculos oriundos dessa metodologia serem revisados, em vista das inconsistncias apontadas pelos interessados, que devero demonstr-las junto Receita Federal do Brasil.
A RFB informou que, at o momento, no recebeu, por parte de nenhum dos terceiros interessados, qualquer solicitao para que sejam revistos os clculos elaborados pela ento Secretaria da Receita Previdenciria, em conjunto com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e a Dataprev, referentes ao rateio de receitas abrangendo o perodo de 1999 a 2004. Alegou, ainda, que tampouco foram apresentadas quaisquer demonstraes sobre possveis inconsistncias dos referidos clculos. Com vistas a concretizar os ajustes financeiros, foi elaborada Nota Tcnica, encaminhada em 15 de abril de 2013, por ofcio, aos representantes das entidades e fundos, que prev o incio das recomposies para maio de 2013. Diante das medidas informadas, o Tribunal continuar monitorando o pleno atendimento das deliberaes citadas nos prximos relatrios de acompanhamento de receitas.
3.3.2.3
Recuperao de crditos
Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O parcelamento de crditos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade
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dos valores cobrados pode ser suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial dos crditos por parte dos contribuintes. Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos concernentes a parcelamentos de crditos tributrios e previdencirios, crditos com exigibilidade suspensa e crditos inscritos em dvida ativa. A anlise leva em considerao o montante em estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao , o percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao exerccio anterior. Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2012, o montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,17 trilhes, composto por R$165,38 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em dvida ativa, R$713,51 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.291,3 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa. Registre-se que foram constatadas divergncias entre as informaes gerenciais e contbeis de estoque de crditos parcelados e de crditos inscritos em dvida ativa. Com efeito, a anlise acerca da confiabilidade desses nmeros feita no captulo 5 deste relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2012. No obstante, em termos de percentual do PIB de 2012, o montante de R$ 2,17 trilhes de crditos a recuperar equivale a nada menos que 49,3%, proporo considervel se comparada a outras relevantes variveis econmicas analisadas no captulo 2 deste relatrio, tais como a Dvida Bruta do Governo Geral (R$2,58 trilhes, ou 58,7% do PIB), a Dvida Lquida do Setor Pblico (R$1,55 trilho, ou 35,2% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$1,56 trilho, ou 35,4% do PIB), ressalvando-se que esta ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais. Todavia, a perspectiva histrica apresentada nas anlises subsequentes demonstra que tanto a expectativa de arrecadao dos crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas so bem inferiores magnitude de seu correspondente estoque. Nesse sentido, a partir do exerccio de 2010, foram constitudas provises contbeis para perdas referentes aos crditos inscritos em dvida ativa. Em 2012, as provises da dvida ativa foram atualizadas (saldo final de R$965,7 bilhes) e tambm houve constituio de provises relativas aos crditos tributrios em geral (R$ 186,3 bilhes, considerando-se os saldos de curto e longo prazo), que incluem os crditos parcelados e os com exigibilidade suspensa. No total, os saldos provisionados a ttulo de perdas provveis atingiram R$1,15 trilho em 31/12/2012, o que corresponde a cerca de 53% dos crditos em estoque ou 26% do PIB. Assim, o grfico seguinte evidencia, para o final do exerccio de 2012, o montante bruto de crditos a recuperar, suas provises para perdas e seu montante lquido, em percentual do PIB, comparativamente a outras variveis relevantes da economia brasileira. Ressalte-se que os crditos a recuperar em anlise referem-se apenas esfera federal, ao passo que as demais variveis DBGG, DLSP e CTB abrangem todos os nveis da federao.
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Crditos a recuperar Comparao com outras variveis 2012

% do PIB
58,7
49,3
35,2
35,4
26,0
23,3
Crditos (bruto)
Provises
Crditos (lquido)
DBGG
DLSP
CTB
Fontes: Sia, Bacen, BGU, Ipea (estados e municpios), Caixa Econmica Federal, e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Prosses).
Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2012, as multas e juros da dvida ativa geraram arrecadao lquida de R$ 7,1 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica acarretaram empenhos da ordem de R$ 135 bilhes montante dezenove vezes maior , conforme detalhado na tabela a seguir.
Multas e Juros da Dvida Ativa X Juros e Encargos da Dvida Pblica 2012

R$ milhes
Multas e juros de mora da dvida ativa da Unio Tributos Contribuies Outras receitas Total Fonte: Sia. Arrecadao lquida 2012 2.200,6 4.668,6 253,0 7.122,2 Juros e encargos da dvida pblica federal Juros dvida mobiliria Juros dvida contratual Encargos dvida mobiliria Encargos dvida contratual Total Valores empenhados 2012 123.291,7 11.664,9 25,2 75,8 135.057,6
Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
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parcelamentos especiais se distinguem da modalidade convencional por estabelecerem critrios de incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de vencimento dos crditos. Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos se diferenciam pela natureza dos crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Considerando essas hipteses de classificao, cumpre ressalvar que os valores aqui tratados no abrangem os parcelamentos da dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Com efeito, a anlise dos parcelamentos em procuradoria feita conjuntamente com os demais crditos inscritos em dvida ativa. Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de acordo com a natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
R$ milhes
2011 Parcelamentos Arrecadao (1) (A) Fazendrios Previdencirios Total Fonte: PCPR 2012. (1) Arrecadao Lquida at 31/12, considerando as dedues decorrentes de compensaes, reticaes e restituies. (2) Valor total do estoque em 31/12. 23.668,44 10.416,73 34.085,17 Estoque (2) (A/B) (B) 130.977,01 21.404,38 152.381,39 % 18,1 48,7 22,4 Arrecadao (1) (C) 20.594,93 12.337,50 32.932,43 2012 Estoque (2) (C/D) (D) 122.290,37 43.086,07 165.376,44 % 16,8 28,6 19,9 Variao 2011-2012 (C/A)-1 (D/B)-1 % -13,0 18,4 -3,4 % -6,6 101,3 8,5
Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2012 atingiu o montante aproximado de R$ 165,3 bilhes, refletindo um aumento de 8,5% em relao ao exerccio anterior. Em paralelo, a arrecadao total no mesmo exerccio, de cerca de R$ 32,9 bilhes, foi 3,4% inferior registrada em 2011. Como resultado, o percentual de realizao da receita diminuiu de 22,4% para 19,9%. A respeito dos valores do estoque dos parcelamentos das leis 11.941/2009 e 11.960/2009, apresentados adiante, a Coordenao-Geral de Contas de Governo da CGU informou, por meio de mensagem eletrnica de 23/4/2013, que a RFB adotou providncias para levantamento dos estoques desses parcelamentos, consoante a Nota Tcnica RFB/ Codad/Depar 172/2012, apresentando os respectivos valores com data-base de julho de 2012. Segundo a referida mensagem, os sistemas de consolidao dos parcelamentos das leis 11.941/2009 e 11.960/2009 ainda esto sendo implementados, de modo que os valores dos estoques desses parcelamentos de 2012 foram estimados. Alm disso, com respeito ao parcelamento da primeira lei, os valores no esto segregados entre crditos fazendrios e previdencirios e, com relao ao parcelamento da ltima lei, os valores foram classificados como Outros.
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Ante o exposto, entende-se pertinente recomendar Secretaria da Receita Federal do Brasil e Controladoria-Geral da Unio que faam constar anualmente na Prestao de Contas do Presidente da Repblica os valores arrecadados e os valores dos crditos em estoque referentes aos parcelamentos autorizados pelas leis 11.941/2009 e 11.960/2009, com as devidas justificativas caso esses dados venham a ser apresentados por estimativa e/ou agregados a outras categorias de parcelamento.
Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos exerccios de 2011 e 2012, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios Administrados pela RFB

R$ milhes
2011 Parcelamentos Arrecadao (A) Convencional Res Paex Paes Timemania Simples 11.941/2009(1) Outros(2) Total Fonte: PCPR 2012. (1) Os crditos do parcelamento da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e foram considerados como fazendrios. (2) MP 449/2008, MP 470/2009, IES (Lei 10.260/2001) e Simples Federal. Obs: os valores do Parcelamento convencional, da Lei 11.941/2009 e de outros fazendrios correspondem arrecadao bruta classicada. 4.907,44 203,60 260,48 844,73 17,72 192,71 17.111,85 129,91 23.668,44 Estoque (B) 16.272,82 21.011,41 1.316,05 6.901,76 688,51 3.508,50 81.195,70 (A/B) Arrecadao % 30,2 1,0 19,8 12,2 2,6 5,5 21,1 (C) 6.429,69 205,12 253,76 827,50 24,20 135,64 12.599,52 119,51 20.594,93 2012 Estoque (D) 19.640,86 18.701,38 837,79 5.261,99 431,01 527,30 76.881,91 (C/D) % 32,7 1,1 30,3 15,7 5,6 25,7 16,4 Variao 2011-2012 (C/A)-1 % 31,0 0,7 -2,6 -2,0 36,6 -29,6 -26,4 -8,0 -13,0 (D/B)-1 % 20,7 -11,0 -36,3 -23,8 -37,4 -85,0 -90,1 -6,6
82,26 157,9 130.9777,01 18,1
8,13 1.469,9 122.290,37 16,8
A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2011 para 2012 revela reduo de 6,6% no volume em estoque. J a arrecadao sofreu decrscimo de 13%. Ao atentar para materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2012, o percentual de realizao da receita correspondeu a 16,8%, frente a 18,1% em 2011. No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional, com recursos arrecadados da ordem de R$ 6,4 bilhes em 2012, o que resultou em um percentual de realizao da receita de 32,7%. Tambm houve elevao do estoque de 20,7% do parcelamento convencional, que saiu de R$ 16,27 bilhes em 2011 para R$19,6
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bilhes em 2012. O Programa de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2012 uma proporo de apenas 1,1% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009, denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 12,6 bilhes) e estoque em 2012 (R$ 76,8 bilhes), mas seu percentual de realizao da receita foi de apenas 16,4%.
Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e se referem aos exerccios de 2011 e 2012.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Previdencirios Administrados pela RFB

R$ milhes
2011 Parcelamentos Arrecadao (A) Convencional Res Paex Paes Timemania Simples Nacional rgos do Poder Pblico Lei 11.941/2009 Lei 11.960/2009 Outros (3) Total Fonte: PCPR 2012. 1) Estoque de natureza conjunta fazendria e previdenciria foi registrado como parcelamento fazendrio na tabela anterior. (2) Estoque de parcelamento da Lei 11.960/2009 foi registrado na categoria Outros juntamente com outras modalidades de parcelamentos. (3) Inclui parcelamentos de Instituies de Ensino Superior (IES) - (Lei 10.260/2001) e Clubes de Futebol Previdencirio (Lei 8.641/1993), Lei 11.960/2009, Santas Casas de Misericrdia, Ingresso no Simples Nacional e Estoque Residual do Parcelamento Ordinrio Previdencirio. 402,95 119,72 137,49 361,67 19,99 5,52 1.198,02 3.907,21 4.263,55 0,61 10.416,73 Estoque (B) 3.536,85 978,86 2.880,40 495,32 357,68 11.209,33 ND(1) ND(2) 1.945,94 21.404,38 (A/B) % 11,4 14,0 12,6 4,0 1,5 10,7 0,0 48,7 Arrecadao (C) 2.578,65 123,09 136,76 375,07 25,90 4,74 1.147,83 4.320,86 3.623,98 0,63 12.337,50 2012 Estoque (D) 15.189,19 478,39 2.356,39 496,38 48,57 11.017,74 ND(1) ND(2) 13.499,41 43.086,07 (C/D) % 17,0 28,6 15,9 5,2 9,8 10,4 0,0 28,6 Variao 2011-2012 (C/A)-1 % 539,9 2,8 -0,5 3,7 29,6 -14,2 -4,2 10,6 -15,0 2,5 18,4 (D/B)-1 % 329,46 -51,1 -18,2 0,2 -86,4 -1,7 593,7 101,3
Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao e no estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB de, respectivamente,
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18,4,% e 101,3%. A arrecadao em 2012 alcanou o valor de R$ 12,3 bilhes e o estoque atingiu o montante de R$ 43,1 bilhes. Ocorreu, ainda, variao negativa de realizao da receita nesse perodo, que passou de 48,7% em 2011 para 28,6% em 2012. Registre-se, outrossim, o abrupto decrscimo do estoque de crditos previdencirios do Simples Nacional, de aproximadamente 86,4%. Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de realizao da receita em 2012 (28,6%), assim como o parcelamento convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque, este ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de outras importncias devidas ao INSS.
Crditos com exigibilidade suspensa

Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de promover contestao administrativa ou judicial dos crditos contra ele lanados. Conforme mudanas de critrios contbeis ocorridas em 2010, a RFB passou a contabilizar como ativos de longo prazo os crditos tributrios e de contribuies sociais em situao de suspenso de exigibilidade. Nesse sentido, a tabela seguinte evidencia os montantes de crditos tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa, em 2011 e 2012, reconhecidos pela RFB, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.
Crditos tributrios e previdencirios com exigibilidade suspensa

R$ bilhes
Conta Contbil 1.2.2.1.8.03.00 1.2.2.1.8.04.00 Total Fonte: Sia. Descrio Crditos tributrios com exigibilidade suspensa Crditos de contribuies com exigibilidade suspensa Saldo em 31/12/2011 310,41 265,22 575,63 Saldo em 31/12/2012 334,34 379,17 713,51
De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 713,51 bilhes ao final de 2012. Tal montante aproximadamente 24% maior do que o saldo de R$575,63 bilhes existente em 31/12/2011.
Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a movimentao e o estoque de crditos no tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa da Unio (DAU), sob administrao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), na
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Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo da Procuradoria-Geral Federal (PGF), ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil (Bacen). A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo responsvel por sua administrao, apresentada nas tabelas a seguir. Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob responsabilidade da PGFN, observou-se, com base em informaes gerenciais constantes da PCPR 2012, reduo da arrecadao em relao a 2011 de 1,3%, atingindo o montante de R$ 13,6 bilhes.
Arrecadao da Dvida Ativa Sob Administrao da PGFN

R$ milhes
Modalidade Previdencirio + Parcelamentos Informados pela Dataprev No Parcelados + Parcelamentos Convencionais controlados pelo Sida (C/Depsito) Parcelamentos Especiais Recolhidos em Darf Total Fonte: PCPR 2012. 2011 (A) 601,14 2012 (B) 629,52 (B/A)-1 % 4,72
4.111,76 9.052,10 13.765,00
6.182,75 6.773,33 13.585,60
50,37 -25,17 -1,30
No que concerne ao estoque de dvida ativa sob administrao da PGFN, tambm com referncia em informaes gerenciais constantes da PCPR2012, verificou-se aumento tanto na dvida ativa parcelada de 3,1% (de R$ 153 bilhes para R$ 158 bilhes) quanto na dvida no parcelada de 16,92% (de R$845 bilhes para R$988 bilhes). J a variao do estoque total da dvida ativa de 2012 com relao a 2011 teve crescimento de 14,8% (de R$ 998,7 bilhes para R$1.146,6 bilhes). Nota-se ainda diminuio de 29,2% do estoque da dvida ativa no parcelada e no ajuizada de 2011 para 2012, que alcanou o montante aproximado de R$ 58 bilhes, o que corresponde a 5,1% do estoque da dvida ativa em 2012, frente ao percentual de 8,2% registrado no ano anterior. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, na PCPR de 2012, justifica a no segregao do valor do estoque previdencirio parcelado em ajuizado e no ajuizado devido ao fato de que o sistema Informar ainda no permite o cruzamento do atributo de parcelamento com o de ajuizamento. Consoante o Anexo da Nota Tcnica PGFN/CDA 93/2013, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional informa que, em 2012, trabalhou na implementao do protesto extrajudicial das Certides de Dvida Ativa da Unio. A previso de que o primeiro lote de certides seja enviado a protesto no primeiro bimestre de 2013. Aduz que aquela procuradoria passou a publicar na internet o nome dos devedores e o valor das dvidas inscritas em DAU, revisando entendimento anterior quanto ao sigilo fiscal. Informa, ainda, que foi regulamentado o envio de crditos de multas trabalhistas para inscrio em DAU, com objetivo, portanto, de melhorar a arrecadao desses crditos.
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Estoque da Dvida Ativa Sob Administrao da PGFN

R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Ajuizados Natureza dos Crditos No Tributrios Tributrios no Previdencirios Subtotal (A) Parcelados No Tributrios No ajuizados Previdencirios Subtotal (C) 2011 Subtotal (D) = (A+B+C) No Tributrios Ajuizados No parcelados No ajuizados Tributrios no Previdencirios Previdencirios Subtotal (E) No Tributrios Tributrios no Previdencirios Previdencirios Subtotal (F) Subtotal (G) = (E+F) Total = (D+G) No Tributrios Ajuizados Tributrios no Previdencirios Subtotal (H) Parcelados No Tributrios No ajuizados Previdencirios Subtotal (J) 2012 Subtotal (L) = (H+I+J) No Tributrios Ajuizados No parcelados No ajuizados Tributrios no Previdencirios Previdencirios Subtotal (M) No Tributrios Tributrios no Previdencirios Previdencirios Subtotal (N) Subtotal (O) = (M+N) Total = (L+O) Fonte: PCPR 2012. Tributrios no Previdencirios Subtotal (I) Tributrios no Previdencirios Subtotal (B) Estoque 5.429,89 92.308,32 97.738,22 762,74 12.301,26 13.064,00 42.664,50 42.664,50 153.466,72 55.856,98 560.222,29 146.894,27 762.973,54 5.395,20 51.116,59 25.810,21 82.322,01 845.295,55 998.762,27 5.452,27 96.362,89 101.815,16 840,84 13.975,45 14.816,29 41.660,08 41.660,08 158.291,54 63.556,91 691.526,18 174.990,81 930.073,90 5.002,85 38.231,65 15.023,25 58.257,75 988.331,65 1.146.623,18
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A dvida ativa sob administrao da Procuradoria-Geral Federal (PGF) compreende os crditos de qualquer natureza pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida ativa de responsabilidade de sua prpria ProcuradoriaGeral. Verifica-se na tabela seguinte, elaborada a partir de informaes gerenciais constantes de PCPR 2012, o crescimento da arrecadao e do estoque de 2011 para 2012, respectivamente em 5,82% e 44,1%, o que implica que a variao da proporo entre arrecadao e estoque passou de 56,73% para 41,68%. Observa-se reduo do estoque da dvida no parcelada e no ajuizada em proporo ao estoque nesse perodo de 46,9% para 43,3%. Ressalte-se que os dados retificados de arrecadao e estoque do exerccio de 2011 na PCPR de 2012, conforme mensagem eletrnica do Coordenador-Geral de Contas de Governo da CGU, diferem da informao correspondente a esse mesmo exerccio constante da PCPR de 2011, sem que a Procuradoria-Geral Federal tivesse apresentado explicao para essa divergncia. Instada a se manifestar a esse propsito, a titular da Coordenadoria-Geral de Cobrana e Recuperao de Crditos da Procuradoria-Geral Federal, por meio de mensagem eletrnica de 19/4/2013, ratificada no Ofcio 242/PGF/AGU, de 6/5/2013, informou que foram identificadas trs razes para tal divergncia: i) entidades que apresentaram as informaes no ano de 2011 e no apresentaram em 2012 (Fundaj, IFE Cincia e Tecnologia, IFSUL, Incra, Ipea, UFF, UFMA, e ANTT); ii) entidades que apresentaram as informaes no ano de 2012 e no apresentaram em 2011 (ANS e Dnocs); e iii) entidades que efetivamente apresentaram valores diferentes relativos ao ano 2011 na PCPR do ano de 2012 (Anac, Ancine, Aneel, ANP, Antaq, CNPQ, CVM, DNPM, Ibama, Previc e Anvisa). Em relao a estas ltimas, foram apresentadas justificativas adicionais, envolvendo ocorrncia de erro material, alteraes na metodologia de apurao dos dados e outras limitaes operacionais. Por fim, a PGF reitera o que foi mencionado no Despacho CGCOB 34/2013, no sentido de que esses dados foram informados pelas prprias autarquias e fundaes, visto que o sistema nico de gerenciamento de crditos no mbito da PGF ainda est sendo desenvolvido.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa Sob Administrao da PGF

R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Ajuizados Parcelados 2011 No parcelados Total (C) = (A+B) Ajuizados Parcelados 2012 No parcelados Total (F) = (D+E) Fonte: PCPR 2012. No ajuizados Subtotal (D) Ajuizados No ajuizados Subtotal (E) No ajuizados Subtotal (A) Ajuizados No ajuizados Subtotal (B) Arrecadao 193,79 53,96 247,75 152,62 2.564,88 2.717,50 2.965,25 212,92 54,95 267,87 75,20 2.794,74 2.869,94 3.137,81 Estoque 231,19 48,49 279,68 2.491,22 2.455,66 4.946,89 5.226,57 257,56 34,71 292,27 3.975,16 3.261,75 7.236,91 7.529,18
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A dvida ativa do Bacen compreende os crditos inscritos pela prpria autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral. No perodo de 2011 a 2012, observa-se na tabela a seguir, elaborada com base nas informaes gerenciais prestadas pelo Bacen na PCPR 2012, incremento substancial da arrecadao, que passou de R$ 870 mil para R$ 89,37 milhes.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa Sob Administrao da Procuradoria-Geral do Bacen

R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Ajuizados Parcelados 2011 No parcelados No ajuizados Subtotal (A) Ajuizados No ajuizados Subtotal (B) Total (C) = (A+B) Ajuizados Parcelados 2012 No parcelados No ajuizados Subtotal (D) Ajuizados No ajuizados Subtotal (E) Total (F) = (D+E) Fonte: PCPR 2012. (1) Arrecadao 2011: valores informados no Memo PGBC-51/2012. Arrecadao 2012: valores apropriados pela autarquia no exerccio de 2012. (2) Estoque de 2011: valor informado no Memo PGBC-51/2012. Estoque de 2012: valores atualizados para dezembro de 2012. Arrecadao (1) 0,01 0,01 0,86 0,86 0,87 37,79 0,44 38,23 51,14 51,14 89,37 Estoque (2) 0,04 0,04 102,64 2,19 104,83 104,87 512,20 89,58 601,78 38.661,19 79,40 38.740,59 39.342,37
Com relao ao estoque de dvida ativa sob administrao do Banco Central do Brasil, tambm houve elevao considervel de 2011 para 2012, alcanando o montante de R$ 39,3 bilhes. A propsito, mencione-se que a ausncia de informao, na Prestao de Contas da Presidente da Repblica, sobre o estoque acumulado da dvida ativa referente aos crditos do Banco Central do Brasil foi objeto de ressalva no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2011. Todavia, conforme o Despacho 981/2013-BCB/PGBC, de 31/1/2013, os procedimentos relativos apurao do estoque da dvida ativa da autarquia foram finalizados e informados na PCPR de 2012 com seus respectivos valores, atendendo-se recomendao I.b. do Parecer Prvio sobre as Contas de Governo de 2011. Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2012, como mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta s informaes contbeis do Siafi Gerencial, foi de R$ 21.770,44 milhes, o que est razoavelmente de acordo com o total do recebimento do principal e dos juros e multas da
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dvida ativa (R$ 22.428,02 milhes) menos as dedues de receita antecipada de R$ 656 milhes, segundo consta na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2012.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo

R$
2011 rgo Arrecadao (A) Justica Federal Presidncia da Repblica MPOG MAPA MCT MF MEC MDIC MJ MME MPS MS MT MD MC MINC MMA MDA MIN Total 1.333.241,58 2.141.574,22 333.218,99 Estoque (B) 5.875,23 23.122.178,61 829.822,20 Arrecadao (C) 3.612.447,08 754.798,08 49.349,86 2012 Estoque (D) 83.239,47 31.578.202,80 1.056.658,37 (A/B) (C/D) % 5,8 0,3 8,7 % 11,4 1,4 16,1 26,0 5,6 - 1.316,79 170,95 -64,75 -85,19 437,29 86,58 -24,74 -13,07 55,74 85,92 36,57 27,34 15,62 18,78 0,62 198,65 32,04 -0,38 102,68 51,79 2,01 20,32 22,89 17,89 15,65 (C/A) -1 % (D/B) -1 %
3.266.053.206,92 1.110.742.087.206,71 17.548.257.674,00 1.284.238.339.490,41 24.448.960,74 2.505.873,04 32.735.523,11 2.658.902.987,77 375.298,20 65,79 1.534.978,38 33.926,53 775.855.216,36 282.439.154,36 2.424.950,08 383.930.117,42 1.291.139.085,71 363.062.261,74 12.442.933,20 24.849.839,49 8.012.983,69 2.661.192.466,13 27.251.689,02 4.958.441,72 572,01 45.616.561,18 1.885.864,43 28.457.755,05 4.141.023.287,05 697.742,86 3.184,66 53.173,25 10.212,97 17.906,79 921.548.948,30 284.190.956,25
7.242.001,32 103,3 506.948.823,80 8,5
1.286.221.541,78 205,9 322,0 735.851.066,53 18.887.004,99 24.849.839,49 8.173.911,14 3.202.057.351,28 33.489.330,58 5.845.522,74 0,1 0,0 0,0 0,54 0,1
0,0 4.740,64 0,65 0,0 0,05 1,69 -69,90 263,42
5.990.398.855,27 1.116.603.604.221,67 21.770.440.529,27 1.291.306.363.889,25
Fonte: Sia.
Em relao a 2011, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2012 teve uma variao positiva de 263,42%. Esse expressivo aumento deveu-se classificao definitiva, nas correspondentes naturezas de receita da dvida ativa, da arrecadao acumulada de junho de 2009 a junho de 2012 proveniente do parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009, conforme atestado na Nota Tcnica PGFN/CDA 318/2013. J a razo entre arrecadao e estoque evoluiu de 0,54% para 1,69%. O aumento dessa razo, embora parea refletir uma ampliao da capacidade de arrecadao da dvida ativa, certamente foi influenciado pela classificao definitiva em comento. No obstante, a receita da dvida ativa ainda apresenta um baixo percentual de realizao. Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2011 e 2012, os totais da arrecadao e do estoque registrado no Siafi diferem da soma dos valores contidos
105
nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil.
Dvida Ativa da Unio Sia X Sistemas Prprios PGFN/PGF/Bacen 2011 e 2012

R$ milhes
Exerccio Sia (A) PGFN 2011 Sistemas Prprios PGF Bacen Total (B) Diferena (C) = A-B Sia (D) PGFN 2012 Sistemas Prprios PGF Bacen Total (E) Diferena (F) = D-E Fontes: PCPRs 2011 e 2012 e Sia. Sistemas Arrecadao 5.990,40 13.765,00 2.965,25 0,87 16.731,11 (10.740,71) 21.770,44 13.585,60 3.137,81 89,37 16.812,78 4.957,66 Estoque 1.116.603,60 998.762,27 5.226,56 104,87 1.004.093,70 112.509,90 1.291.306,36 1.146.623,18 7.529,17 39.342,37 1.193.494,73 97.811,63
Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2011, foi de R$5,9 bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$16,7 bilhes, produzindo diferena de aproximadamente R$10,7 bilhes a menos no valor registrado no Siafi. J em 2012, o valor de arrecadao consignado no Siafi correspondeu a R$21,7 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos sistemas prprios equivaleu a R$16,8 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 4,9 bilhes a mais na arrecadao registrada no Siafi. A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi e dos sistemas de informao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil gerou ressalva no Parecer Prvio deste Tribunal sobre as Contas de Governo de 2011. Conforme anlise consubstanciada no captulo 7 deste relatrio, a recomendao decorrente dessa ressalva encontra-se em atendimento. No obstante, tendo em vista que as divergncias constatadas ao final do exerccio de 2011 ainda persistem, entende-se pertinente recomendar Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a ProcuradoriaGeral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano Geral da Unio a conciliao entre os valores de arrecadao da receita da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os saldos contbeis de arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais. Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2011 foi de R$1.116,6 bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios
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correspondeu a R$1.004,0 bilhes, o que implica diferena lquida de R$112 bilhes. Ao final de 2012, a dvida ativa registrada no Siafi foi de R$1.291,3 bilho e o estoque da dvida ativa consignado nos sistemas prprios somou R$1.193,4 bilho, o que implica diferena lquida de R$97,8 bilhes a mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi. Com efeito, a anlise acerca da confiabilidade desses nmeros, bem como o encaminhamento visando conciliao das divergncias ora apontadas, encontra-se no captulo 5 deste relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2012. Isto posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes contbeis extradas do Siafi, apresenta a composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo e gesto da administrao pblica federal. A variao do estoque de dvida ativa entre 2011 e 2012 foi de 15,6%, alcanando o montante final de R$1.291,3 bilhes.
Estoque da Dvida Ativa por rgo e Gesto 2011 e 2012

R$
rgo Superior Justia Federal Justia Federal - Tesouro Nacional Presidncia da Repblica Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Agncia Nacional de Aviao Civil Ministrio do Plan. Orc. e Gesto Fundao Instituto Bras. Geograa e Estatstica Ministrio da Fazenda MF - Tesouro Nacional Comisso de Valores Mobilirios Superintendncia de Seguros Privados Ministrio da Educao Universidade Federal Fluminense Universidade Federal do Par Universidade Federal do Paran Universidade Federal do Rio Grande do Norte Universidade Federal do Rio Grande do Sul Universidade Fed.Vales Jequitinhonha e Mucuri Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior 26000 15227 15230 15232 15234 15235 15243 15253 15279 1.948.748,21 412.955,44 974.651,05 148.632,10 3.748.519,48 30.440,26 685.018.427,24 7.554.490,07 2.017.153,17 412.955,44 974.651,05 155.620,57 3.461.313,93 30.440,26 821.579.115,93 7.554.490,07 3,51 4,70 -7,66 19,94 25000 00001 17202 17203 1.108.633.913.524,24 985.454.444,52 1.122.719.237,95 1.282.052.213.310,62 1.063.426.409,10 1.122.699.770,69 15,64 7,91 20113 11301 829.822,20 1.056.658,37 27,34 20000 11302 20214 1.429.046,16 21.693.132,45 1.488.584,50 30.089.618,30 4,17 38,71 Cdigo 12000 00001 5.875,23 Gesto Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2011 83.239,47 Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2012 Var % 1.316,79
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rgo Superior Instituto Nacional de Est. e Pesq. Educacionais Inst.Fed.de Educ., Cienc. e Tec. do Cear Inst.Fed.de Educ., Cienc. e Tec. do Maranho Inst.Fed.de Educ., Cienc. e Tec. de So Paulo Fundao Joaquim Nabuco Min. do Desenv, Ind. e Com. Exterior Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial Superintendncia da Zona Franca de Manaus Ministrio da Justia MJ - Tesouro Nacional Fundao Nacional do ndio Ministrio de Minas e Energia MME -Tesouro Nacional Agncia Nacional do Petrleo Ministrio da Previdncia Social Superint..Nac. de Prev. Complementar Instituto Nacional do Seguro Social - INSS Ministrio da Sade Fundao Oswaldo Cruz Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Agncia Nacional de Sade Suplementar Ministrio dos Transportes Agncia Nacional de Transportes Terrestres Depto. Nac. de Infraestrutura de Transportes Ministrio das Comunicaes Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes Agncia Nacional de Telecomunicaes Ministrio da Cultura Agncia Nacional do Cinema Fundao Cultural Palmares
Cdigo
Gesto 26290 26405 26408 26439 34202
Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2011 73.491.621,50 220.510,92 1.602.766,68 631.714,87 71.738,54
Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2012 82.796.820,41 254.100,65 1.602.766,68 631.714,87 77.805,27
Var % 12,66 15,23 8,46
28000 18205 19205 30000 00001 19208 32000 00001 32205 33000 33206 57202 36000 25201 36212 36213 39000 39250 39252 41000 14902 41231 42000 20203 34208 6.937.177,25 1.075.806,44 7.098.104,70 1.075.806,44 2,32 260.094,77 24.589.744,72 260.095 24.589.744,72 12.060.702,10 382.231,10 18.410.998,80 476.006,19 52,65 24,53 1.764.270,08 2.254.507,30 359.043.484,36 1.862.010,65 11.002.835,47 722.986.220,41 5,54 388,04 101,36 76.825,00 1.291.062.260,71 821.647,94 1.285.399.893,84 969,51 -0,44 1.210,43 383.928.906,99 1.210,43 506.947.613,37 32,04 1.881,40 2.423.068,68 1.881,40 7.240.119,92 198,80 237.824.107,12 44.615.047,24 237.824.107,12 46.366.849,13 3,93
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rgo Superior Ministrio do Meio Ambiente Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - Ibama Instituto Chico Mendes de Cons. da Biodiversidade Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instit. Nac. de Colonizao e Reforma Agrria Ministrio da Integrao Nacional Depart. Nac. de Obras contra as Secas Total
Cdigo 44000
Gesto
Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2011
Crditos Inscritos em Dvida Ativa - 2012
Var %
19211 44207 49000 37201 53000 11203
2.661.192.466,11 0,02
3.202.057.351,26 0,02
20,32 -
27.251.689,02
33.489.330,58
22,89
4.958.441,72 1.116.603.604.221,67
5.845.522,74 1.291.306.363.889,48
17,89 15,65
Fonte: Sia.
Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto Tesouro, no valor de R$ 1.282 bilhes, o que corresponde a 99,28% do total da dvida ativa. Em seguida, destacam-se o Ibama, o INSS, a Superintendncia Nacional de Seguros Privados, a Comisso de Valores Mobilirios e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao. Assinale-se, tambm, a taxa expressiva de crescimento do saldo do estoque da dvida ativa da Unio de 2011 para 2012, principalmente, nos seguintes rgos: Justia Federal, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, Fundao Nacional do ndio, Agncia Nacional de Sade Suplementar, Agncia Nacional de Transportes Terrestres e Agncia Nacional de Aviao Civil.
Recomendaes
i. Secretaria da Receita Federal do Brasil e Controladoria-Geral da Unio que faam constar anualmente na Prestao de Contas do Presidente da Repblica os valores arrecadados e os valores dos crditos em estoque referentes aos parcelamentos autorizados pelas leis 11.941/2009 e 11.960/2009, com as devidas justificativas caso esses dados venham a ser apresentados por estimativa e/ou agregados a outras categorias de parcelamento; ii. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano Geral da Unio a conciliao entre os valores de arrecadao da receita da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os saldos contbeis de arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais.
109
3.3.2.4 Arrecadao de Multas

Em prosseguimento ao trabalho iniciado no Relatrio sobre as Contas do Governo referentes ao exerccio de 2009, realizou-se levantamento sobre a arrecadao de multas aplicadas por rgos e entidades de regulao e fiscalizao da administrao pblica federal, abrangendo dados referentes ao perodo de 2008 a 2012. Ao longo dos cinco anos analisados, foram aplicadas mais de 1,409 milho de multas, que somaram a quantia de R$ 46,8 bilhes, dos quais R$ 2,7 bilhes foram arrecadados, o equivalente a 5,8% do total aplicado. Particularmente no ano de 2012, o percentual de arrecadao correspondeu a pouco mais de 5,2%, equivalentes ao recolhimento de mais de R$900 milhes ao Tesouro Nacional. O levantamento, cujos dados sero demonstrados a seguir, abrangeu os seguintes entes pblicos: Agncia Nacional de guas (ANA); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac); Agncia Nacional do Cinema (Ancine); Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel); Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Sade (ANS); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Banco Central do Brasil (Bacen); Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade); Comisso de Valores Mobilirios (CVM); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro); Superintendncia de Seguros Privados (Susep); e Tribunal de Contas da Unio (TCU). As informaes apresentadas a seguir so teis avaliao dos problemas enfrentados pelas entidades na arrecadao das multas, bem como para o acompanhamento dos resultados das medidas adotadas com vistas celeridade dos processos e ao aprimoramento dos sistemas de cobrana.
Quantidade de multas aplicadas

Na tabela seguinte, apresenta-se a quantidade de multas aplicadas por cada entidade no perodo, com os valores totalizados por exerccio.
Srie histrica da quantidade de multas aplicadas 2008 a 2012

Unidades
Entidade ANTT Inmetro Bacen Ibama ANP Anatel TCU Anac Anvisa 2008 51.218 66.603 57.985 30.394 5.124 6.943 1.820 1.377 1.343 2009 60.714 74.928 46.194 22.223 5.181 4.948 2.157 2.723 2.213 2010 91.147 84.584 51.655 18.686 8.950 5.691 3.080 4.285 3.760 2011 111.024 96.267 4.220 18.536 7.854 5.116 3.230 4.666 9.016 2012 242.890 118.224 2.660 17.464 5.706 3.078 10.443 4.804 1.449 Acumulado 556.993 440.606 162.714 107.303 32.815 25.776 20.730 17.855 17.781
110
Entidade ANS CVM Susep Aneel Ancine Antaq CADE ANA Total
2008 3.347 1.618 773 276 139 7 29 3 228.999
2009 4.150 1.421 655 340 390 14 26 7 228.284
2010 3.088 1.040 651 296 259 30 18 12 277.232
2011 180 1.449 656 243 190 105 16 33 262.801
2012 2.479 1.668 451 343 219 160 24 37 412.099
Acumulado 13.244 7.196 3.186 1.498 1.197 316 113 92 1.409.415
Fonte: rgos e entidades scalizados.
Em parte como decorrncia da diversidade das atribuies de regulao e fiscalizao, verifica-se que a quantidade de multas aplicadas varia bastante de uma entidade para outra. Nos dois extremos da tabela esto a ANTT, com 556.993 multas, e a ANA, com 92, no acumulado do perodo analisado, ficando em 24.241 a quantidade mdia de multas aplicadas por cada entidade em 2012. O grfico a seguir ilustra a evoluo do quantitativo total no perodo.
Quantidade de multas aplicadas 2008 a 2012

Unidades
450.000 412.099 400.000
350.000
300.000
277.232
262.801
250.000
228.999
228.284
200.000
150.000
100.000
50.000
2008
2009
2010
2011
2012
111
Observa-se que, depois da estabilidade do binio 2008-2009, houve crescimento expressivo em 2010, superior a 20%, seguido de reduo de cerca de 5,2% em 2011 e um crescimento de 56,8% em 2012. Esse crescimento deve-se, basicamente, ao aumento de 131,9 mil multas aplicadas pela ANTT em 2012, o que corresponde a um incremento de 118,8%. Das 242.890 multas aplicadas pela agncia, 157.041 so relativas Fiscalizao do Transporte Rodovirio Interestadual e Internacional de Passageiros e Transporte Rodovirio de Cargas, relativo ao Registro Nacional do Transportador Rodovirio de Cargas (RNTRC) e Vale Pedgio Obrigatrio. As multas relativas Fiscalizao Excesso de Peso no Transporte Rodovirio de Cargas, aplicadas nas estradas federais concedidas, atingiram o nmero de 85.550.
Montantes nanceiros relativos s multas aplicadas

A tabela a seguir traz a srie histrica do montante financeiro das multas aplicadas pelas entidades de regulao e fiscalizao, anualmente, de 2008 a 2012.
Srie histrica dos montantes relativos s multas aplicadas 2008 a 2012

R$mil
Entidade Ibama Susep Anatel Cade Aneel CVM ANS ANP Inmetro Bacen ANTT Anvisa TCU Anac Ancine Antaq ANA Total 2008 4.430.873,82 27.227,98 948.350,44 113.928,38 161.333,16 904.382,63 263.942,53 117.203,00 88.568,54 379.168,95 29.683,77 14.997,00 31.640,52 9.486,38 1.097,00 105,00 4,40 7.521.993,50 2009 3.531.595,62 19.055,60 3.197.503,31 357.265,82 292.167,56 65.801,78 351.949,44 134.745,30 126.833,72 342.895,22 28.363,16 31.649,00 28.028,89 20.411,72 7.360,18 578,59 9,40 8.536.214,31 2010 2.545.463,82 13.426,25 1.703.085,10 2.341.863,15 468.539,20 28.234,47 270.934,09 250.805,00 165.412,72 48.416,33 32.672,70 21.444,70 53.010,98 36.032,00 4.256,25 786,33 13,14 7.984.396,23 2011 3.009.545,67 2012 Acumulado
2.874.607,62 16.392.086,55
149.594,68 11.769.290,22 11.978.594,73 809.349,80 14.645,82 340.871,14 37.072,96 18.002,83 294.916,90 229.061,03 25.633,78 114.444,45 160.305,79 44.449,27 35.267,44 3.023,82 3.998,82 58,40 680.976,62 113.732,09 616.998,65 113.505,57 231.111,59 226.688,93 293.486,45 19.720,37 380.138,61 34.614,90 46.599,59 39.227,35 4.950,10 5.700,13 277,75 7.339.265,27 2.941.435,26 1.879.909,71 1.148.997,41 1.135.940,48 1.024.359,13 903.362,46 815.834,65 585.302,69 263.011,39 203.729,25 140.424,89 20.687,35 11.168,87 363,09
5.290.242,60 17.451.626,54 46.784.473,18
Fonte: rgos e entidades scalizados
112
O valor acumulado das multas aplicadas no perodo, por todas as entidades, atingiu aproximadamente R$46,8 bilhes, sendo que, em 2012, houve um acrscimo de 229,9% em relao a 2011. Esse incremento decorre, principalmente, de multas aplicadas pela Susep, sobretudo em razo de uma penalidade no valor de R$ 11.738.534.400,00 aplicada a um ente estrangeiro que estava atuando como seguradora no Brasil sem a devida autorizao da Susep. De se destacar, ainda, como nos anos anteriores, a expressividade do montante das multas aplicadas pelo Ibama, que, no acumulado da srie, aproximou-se de R$16,4 bilhes, equivalentes a 35% do valor total de multas geradas pelo conjunto das dezessete entidades de fiscalizao analisadas neste trabalho. No extremo inferior da tabela, encontra-se o valor total bastante reduzido das multas aplicadas pela ANA, da ordem de R$363,1 mil ao longo de cinco anos. Ainda que tenha tido expressivo crescimento em 2012, trata-se da nica entidade cujo montante acumulado de multas no perodo no atingiu a casa do milho de reais, o que est compatvel com o reduzido nmero de multas aplicadas pela agncia, conforme j demonstrado.
Montantes nanceiros relativos arrecadao efetivada

A tabela seguinte apresenta a srie histrica das arrecadaes provenientes de multas, por cada entidade, anualmente, no perodo de 2008 a 2012.
Srie histrica dos montantes nanceiros da arrecadao de multas 2008 a 2012

R$mil
Entidade Inmetro Aneel Anatel Cade ANP ANTT Ibama Anvisa Bacen Anac ANS Susep TCU CVM Antaq Ancine ANA Total 2008 91.696,49 19.092,87 108.379,49 64.114,66 16.244,14 2.545,93 9.499,45 4.983,85 21.614,21 1.672,88 4.773,58 12.793,25 2.240,97 3.008,12 75 16 3,8 362.754,69 2009 103.196,12 41.880,64 65.458,79 46.026,11 23.110,83 2.674,62 14.487,65 10.170,65 22.681,86 7.357,59 6.492,67 9.125,60 3.558,01 3.255,46 275,09 42,18 8,23 359.802,10 2010 140.978,28 72.069,95 76.772,41 23.863,45 39.198,94 3.061,50 12.715,93 13.093,73 13.150,87 17.441,21 10.448,66 3.241,91 3.565,74 2.622,32 449,53 113,35 13,26 432.801,04 2011 205.208,38 151.452,68 76.263,15 4.346,38 39.613,00 31.679,21 53.241,14 47.284,22 11.821,66 19.389,50 230,4 14.695,19 6.037,84 6.512,33 411,96 249,34 37,54 668.473,92 2012 319.451,40 273.271,27 72.320,71 45.642,67 28.883,55 61.567,39 5.682,61 19.358,71 3.524,96 14.354,50 25.561,84 5.527,20 25.941,94 4.006,51 773,452 466,976 29,49 906.365,18 Acumulado 860.530,67 557.767,41 399.194,55 183.993,27 147.050,46 101.528,65 95.626,78 94.891,16 72.793,56 60.215,68 47.507,15 45.383,15 41.344,50 19.404,74 1.985,03 887,85 92,32 2.730.196,93
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Percebe-se que os montantes acumulados relativos arrecadao de multas oscilaram pouco nos dois primeiros, havendo, entretanto, elevao expressiva em 2011, correspondente a 54,5% na comparao com o ano anterior. Em 2012, o acrscimo foi de 35,6%, relativamente a 2011. O volume de arrecadao mais elevado coube ao Inmetro, com R$ 860,5 milhes nos cinco anos avaliados, o que representa cerca de 31,5% do total arrecadado. Mantendo a tendncia verificada em 2011, no extremo inferior aparecem trs entidades com valores bem menores que as demais: Antaq, Ancine e ANA, que arrecadaram R$1,99 milho, R$888 mil e R$92 mil, quantias que, somadas, correspondem a 0,1% do total arrecadado por todas as entidades. Note-se, ainda, que o ente com maior arrecadao alcanou um valor mais de 9.300 vezes superior ao da entidade com o menor recolhimento de multas. O incremento no montante da arrecadao do TCU decorre, em sua maior parte, do acordo celebrado em 2012 com o Grupo OK Construes e Incorporaes Ltda., homologado pela justia em 5/9/2012, para pagamento do dbito/multa imputado pelo Tribunal, por meio do Acrdo163/2001-Plenrio (caso TRT/SP). O acordo assinado garante a devoluo de quase R$470 milhes. Desse valor total, o Grupo OK j pagou o equivalente a R$92,25 milhes, sendo o restante dividido em 96 parcelas. Em 2012, foram recolhidos R$ 42,25 milhes, dos quais R$22,09 milhes referem-se a multas. Vale destacar que os valores que compem a srie histrica da Aneel que constam nas Contas do Governo de 2011 foram alterados neste exerccio em decorrncia de informaes atualizadas pela agncia.
Comparao entre os montantes das multas aplicadas e da arrecadao efetivada

Na tabela seguinte, apresenta-se percentual do montante arrecadado em relao ao valor somado das multas aplicadas, para cada entidade, anualmente.
Comparao entre os montantes de multa arrecadados e os valores aplicados 2008 a 2012

Entidade Inmetro Anac Anvisa Aneel ANA TCU Antaq ANTT ANP Bacen 2008 103,5% 17,6% 33,2% 11,8% 86,4% 7,1% 71,4% 8,6% 13,9% 5,7% 2009 81,4% 36,0% 32,1% 14,3% 87,6% 12,7% 47,5% 9,4% 17,2% 6,6% 2010 85,2% 48,4% 61,1% 15,4% 100,9% 6,7% 57,2% 9,4% 15,6% 27,2% 2011 89,6% 55,0% 29,5% 44,4% 64,3% 13,6% 10,3% 27,7% 13,4% 46,1% 2012 108,8% 36,6% 55,9% 44,3% 10,6% 55,7% 13,6% 16,2% 12,7% 17,9% Acumulado 95,3% 42,9% 36,1% 29,7% 25,4% 20,3% 17,8% 17,3% 14,4% 8,9%
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Entidade Cade Anatel Ancine ANS CVM Ibama Susep Total
2008 56,3% 11,4% 1,5% 1,8% 0,3% 0,2% 47,0% 5,1%
2009 12,9% 2,0% 0,6% 1,8% 4,9% 0,4% 47,9% 4,3%
2010 1,0% 4,5% 2,7% 3,9% 9,3% 0,5% 24,1% 4,7%
2011 29,7% 9,4% 8,2% 1,3% 17,6% 1,8% 9,8% 10,4%
2012 40,1% 10,6% 9,4% 11,1% 3,5% 0,2% 0,0%(1) 5,2%
Acumulado 6,3% 5,4% 4,3% 4,2% 1,7% 0,6% 0,4% 5,8%
Fonte: rgos e entidades scalizados. 1 Caso fossem desconsiderados os R$R$11,7 bilhes referentes a uma multa aplicada pela Susep em 2012, os 0,05% obtidos por essa autarquia no exerccio seriam convertidos em 18,0%.
Embora haja excees no decorrer do perodo ou em anos especficos, no geral, a situao no satisfatria, j que, das dezessete entidades, dezesseis arrecadaram, no acumulado dos cinco anos analisados, menos de 50% do montante aplicado e doze delas, at 20%. Como se v, o maior percentual de arrecadao de multas coube ao Inmetro, com 95,3%, o que especialmente relevante quando se considera que a entidade se destaca tambm pela grande quantidade de multas aplicadas no perodo (440.606) e pelo expressivo valor recolhido (R$860,5 milhes). Por sua vez, a Anac, com o segundo maior percentual de recebimento de multas, aplicou 17.855 penalidades pecunirias no perodo e arrecadou 49,2% do valor delas (R$60,2 milhes). A propsito do Inmetro, registra-se que o Instituto utiliza sistema de tecnologia da informao desenvolvido pela prpria entidade para controlar crditos, emisso de guias de recolhimento da Unio (GRU), pagamentos e inadimplncias, por meio do qual procede recobrana peridica dos crditos inadimplidos. Alm disso, no mbito da autarquia, tem sido realizado o protesto extrajudicial dos ttulos executivos, evitando-se execues fiscais, que, em geral, so mais demoradas, o que favorece os elevados nveis de quitao dos ttulos protestados. Ademais, a Lei 12.545/2011, que alterou a Lei de Regncia do Inmetro (Lei9.933/1999), efetivou dispositivos que aprimoraram os sistemas de cobrana e propiciaram a reduo da inadimplncia dos crditos. Entre tais dispositivos cita-se o lanamento antecipado e simplificado das taxas de exerccio de poder de polcia administrativa do Inmetro. Em relao ao conjunto das entidades, o valor mdio para o perodo, de 5,8 %, demonstra o ainda reduzido percentual da arrecadao efetivada, em comparao com o montante financeiro das multas aplicadas. Desse modo, em que pese a elevao do percentual ocorrida em 2011, em 2012 esse percentual voltou a cair, evidenciando a persistncia do problema. O grfico a seguir ilustra a evoluo dos percentuais totais de arrecadao nos cinco anos da srie em estudo.
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Evoluo da relao percentual entre os montantes arrecadado e aplicado de multas 2008 a 2012
16%
15,9%
14%
12%
10,4%
10%
8%
6%
5,1% 4,3% 4,7%
5,2%
4%
2%
0%
2008
2009
2010
2011
2012
Observa-se que o percentual de arrecadao em 2011 superou o patamar de 10% pela primeira vez nos levantamentos do TCU, considerando sries que se iniciam em 2005. No entanto, em 2012 o percentual voltou ao patamar dos anos anteriores. Cabe ressaltar, no entanto, que essa queda decorre de uma multa de R$11,74 bilhes que a Susep aplicou em 2012 a um ente estrangeiro que estava atuando como seguradora no Brasil, sem a devida autorizao. Caso essa multa fosse desconsiderada, o montante relativo s multas aplicadas em 2012 pelos rgos e entidades seria reduzido para R$5,71 bilhes e a relao percentual entre os montantes arrecadado e aplicado de multas se elevaria para 15,9%. No que se refere ao desempenho de cada um dos rgos e entidades, cabe destacar o TCU, a ANS, a Aneel e a Ancine, como as que apresentaram as maiores elevaes em relao s prprias mdias nos quatro anos anteriores.
Quantidade de inscries no Cadin

Conforme estabelece a Lei 10.522/2002, no seu art. 2, 1, cabe aos rgos e entidades proceder, segundo normas prprias e sob sua exclusiva responsabilidade, s incluses, no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin), de pessoas fsicas ou jurdicas com obrigaes pecunirias vencidas e no pagas para com a administrao pblica federal, direta e indireta. A prxima tabela traz os dados relativos s inscries realizadas no Cadin pelos rgos e entidades de regulao e fiscalizao, por inadimplncia referente a multas.
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Srie histrica da quantidade de inscries no Cadin 2008 a 2012

Unidades
Entidade Inmetro ANP Anatel Ibama ANTT Anvisa Bacen CVM Anac Ancine Susep Cade Aneel Antaq ANA ANS1 TCU Total 2008 7.342 1.808 2.292 2.065 ni 213 329 203 0 0 37 50 16 0 0 ni ni 14.355 2009 8.688 3.035 1.221 465 ni 469 368 353 43 13 19 15 31 3 1 ni ni 14.724 2010 6.814 8.128 298 10 ni 332 179 48 87 6 4 4 15 4 0 ni ni 15.929 2011 8.958 5.757 472 12 1.697 160 164 14 223 18 11 ni 5 4 2 ni ni 17.497 2012 12.663 1.894 281 14 496 584 111 6 257 98 26 12 6 18 1 ni ni 16.467 Acumulado 44.465 20.622 4.564 2.566 2.193 1.758 1.151 624 610 135 97 81 73 29 4 nd nd 78.972
Fonte: rgos e entidades scalizados. A ANS conseguiu identicar a incluso de 231 devedores no Cadin no ano de 2012. Contudo, no conseguiu discriminar a natureza do dbito que gerou tal incluso e, portanto, no forneceu quantos desses devedores inscritos so decorrentes de multas. ni: no informado. nd: no disponvel.
Os dados mostram que a maioria dos rgos e entidades inscreveu pequena quantidade de devedores no Cadin no perodo analisado, sendo que cinco inscreveram menos de cem devedores e dois no tm dados disponveis. A quantidade mdia de inscries no perodo de cerca de 4.645 devedores por entidade, o que corresponde a 929 inscries, por entidade, em cada ano. Trata-se de valor ainda muito reduzido, ante a mdia anual de 16.581 multas aplicadas no perodo, por unidade, e o pequeno percentual de arrecadao de apenas 5,8% em relao ao valor das multas. No tocante quantidade de devedores inscritos pela ANS no Cadin no perodo de 2008 a 2011 informado no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011, h que se considerar a ponderao da agncia de que no consegue gerar um relatrio discriminando a natureza
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do dbito que motiva a incluso de um devedor no Cadin. Dessa forma, o quantitativo informado naquele relatrio refere-se ao total de inscritos, que podem ser decorrentes no apenas de multas, mas tambm de taxas, ressarcimentos ao SUS ou outros dbitos. Contudo, deixou-se de ressalvar essa impropriedade, uma vez que a ProcuradoriaGeral Federal informou que est sendo desenvolvido um sistema nico de gerenciamento de crditos no mbito da PGF, conforme detalhado no item 3.3.2.3 deste relatrio. O grfico a seguir ilustra a evoluo do nmero total de inscries no Cadin devido ao no pagamento de multas, ano a ano.
Srie histrica da quantidade de inscries no Cadin 2008 a 2012

Unidades
20.000
18.000
17.497 16.467
16.000
14.355 14.724
15.929
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
2008
2009
2010
2011
2012
Constata-se tendncia de crescimento at 2011, chegando-se a uma elevao global de 22% na quantidade de inscries no Cadin informadas ao TCU no perodo de 2008 a 2011. Em 2012, no entanto, houve queda de 5,9.%. Observa-se, ainda, que os indicadores tm grande variao entre as entidades. Os nmeros relativos aos dois entes que mais realizaram inscries Inmetro e ANP correspondem a 82,4% do total. Por outro lado, o Ibama, justamente a autarquia que detm o
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maior volume de recursos no arrecadados de multas e que aplicou 54.686 mil penalidades pecunirias nos trs ltimos exerccios, efetuou apenas 36 registros no perodo. A questo requer ateno especial dos rgos e entidades de fiscalizao, j que o Cadin um dos poucos mecanismos administrativos com fora coercitiva para estimular o pagamento dos dbitos, de forma que sua no utilizao pode implicar a reduo da eficcia na arrecadao das multas. Outro ponto a considerar refere-se inexistncia de dbitos inscritos no Cadin relativos s multas aplicadas pelo TCU, cuja inscrio de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, consoante a Deciso Normativa TCU52/2003. Conforme informado pela STN, no vinham sendo operacionalizadas as inscries, as baixas e as suspenses no Cadin dos dbitos decorrentes de multas aplicadas nos julgamentos do TCU. A questo integrou o escopo do TC022.631/2009-0 e levou a tratativas entre o TCU, a STN e a Advocacia-Geral da Unio, no sentido de dirimir divergncias para que se possa proceder s inscries do estoque de inadimplentes referente ao perodo de 2005 a 2010, assim como estabelecer uma sistemtica a ser adotada a partir do ltimo exerccio. Em decorrncia, foi prolatado o Acrdo 482/2012-TCU-Plenrio, que, em seu item 9.2, determinou Segecex elaborao de anteprojeto de deciso normativa para alterao na DN TCU 45/2002, de forma a atribuir Advocacia-Geral da Unio a competncia para inscrio no Cadin dos devedores inadimplentes em relao s multas aplicadas pelo TCU. Embora a determinao fosse no sentido de promover alteraes no normativo vigente, estudos posteriores apontaram para a necessidade de uma nova deciso normativa, que veio a se concretizar com a aprovao da Deciso Normativa-TCU 126, de 10 de abril de 2013. Entre as inovaes desse normativo, consta que, quando houver aplicao de multa pelo Tribunal, a Secretaria de Controle Externo competente comunicar AGU, para que inclua o nome do responsvel no Cadin. Cabe registrar que a AGU opinou favoravelmente a essa mudana, conforme parecer constante do TC 022.631/2009, desde que o passivo atualmente existente permanecesse a cargo da STN, o que foi expressamente atribudo a essa secretaria no art.6 da DN-TCU 126/2013.
Execuo scal dos dbitos relativos a multas

Na tabela a seguir, apresenta-se a srie histrica dos montantes associados s aes de execuo fiscal relativas s multas aplicadas pelos rgos e entidades de regulao e fiscalizao.
Srie histrica do montante de dbitos em execuo judicial 2008 a 2012

R$mil
Entidade Bacen ANP Cade Anatel 2008 254.871,30 44.956,04 92.797,09 7,06 2009 117.187,42 76.715,99 3.831,16 0,00 2010 96.876,77 100.249,09 182.046,88 0,00 2011 102.143,18 21.440,00 8.618,82 28.209,30 2012 107.198,18 197.805,00 38.811,01 207.102,21 Acumulado 678.276,85 441.166,12 326.104,96 235.318,57
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Entidade Inmetro TCU Aneel Susep Ibama Anac ANTT Ancine Anvisa Antaq CVM ANA ANS Total
2008 11.916,64 50.305,01 26.210,77 4.636,56 28.615,06 0,00 1.713,08 0,00 318,86 0,00 332,46 ni ni 516.679,93
2009 13.356,53 24.586,36 26.515,57 46.676,31 2.848,17 552,98 922,89 0,00 391,55 570,17 54,92 ni ni 314.210,02
2010 29.994,18 17.889,99 8.250,98 171,84 5,51 4.935,01 1.849,41 0,00 1.440,46 0,00 2,34 ni ni 443.712,46
2011 40.917,38 11.638,09 0,00 1.331,18 62,40 12.002,60 3.010,14 573,97 617,12 4,59 0,00 40,03 ni 230.608,80
2012 59.531,01 ni 895,61 3.330,34 ni 8.900,67 12.920,46 6.053,77 3.473,57 43,20 0,00 ni ni 646.065,02
Acumulado 155.715,74 104.419,45 61.872,93 56.146,23 31.531,14 26.391,26 20.415,98 6.627,74 6.241,56 617,96 389,72 40,03 nd 2.151.276,23
Fonte: rgos e entidades scalizados. ni: no informado. nd: no disponvel.
Embora o montante de dbitos em execuo judicial das entidades no obedea a um padro ntido, alternando decrscimos e acrscimos, o total de 2012 180% superior ao de 2011, atingindo o maior valor da srie analisada, aps uma queda de 48% em 2011 relativamente a 2010. Cabe destacar, em 2012, o incremento dos dbitos em execuo judicial da ANP (823%) e da Anatel (634%). Em que pese o incremento dessas entidades, os nmeros preocupam, pois ocorrem simultaneamente manuteno de baixos patamares para o percentual efetivamente arrecadado. De acordo com informaes da ANS, seu Sistema de Controle da Dvida Ativa no possui recurso para controle e acompanhamento das aes judiciais, faltando-lhe, assim, condies para informar quantas multas esto em cobrana judicial e o montante financeiro associado. Novamente, deixou-se de ressalvar essa impropriedade, uma vez que a ProcuradoriaGeral Federal informou que est sendo desenvolvido um sistema nico de gerenciamento de crditos no mbito da PGF, conforme detalhado no item 3.3.2.3 deste relatrio. A anlise da execuo fiscal de multas no quitadas demanda informaes adicionais, como as multas em instncia administrativa e as inscritas em dvida ativa, no includas no escopo deste trabalho. De todo modo, a presente anlise tem por finalidade contribuir para o aprimoramento do processo de arrecadao realizado pelos rgos e entidades abrangidos pelo trabalho, bem como subsidiar possveis novos trabalhos de fiscalizao.
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Aes de Controle
O tema da arrecadao decorrente de multas aplicadas pelas entidades federais de regulao e fiscalizao passou a ser tratado pelo TCU a partir de 2009, no somente no Relatrio sobre as Contas do Governo, mas tambm em levantamento de auditoria (TC022.631/2009-0). Como resultado do referido trabalho de fiscalizao, foi prolatado o Acrdo 1.817/2010-TCU-Plenrio, com uma srie de determinaes e recomendaes s entidades que integraram o escopo do levantamento. Ao final de 2011, procedeu-se ao monitoramento do cumprimento das deliberaes do acrdo mencionado, em que se verificou a adoo de um relevante conjunto de providncias pelas entidades de fiscalizao, com vistas a eliminar estoques pendentes de inscrio no Cadin, dar celeridade a processos com risco de prescrio e aprimorar os prprios sistemas de cobrana. Em decorrncia desse monitoramento, foi prolatado o Acrdo 482/2012-TCUPlenrio, trazendo novas deliberaes com o propsito de acompanhar de forma sistemtica os resultados das aes. Assim, o item 9.6 do referido acrdo determina que os rgos e entidades de regulao e fiscalizao devero incluir, em seus relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de 2012 a 2016, seo especfica sobre a arrecadao de multas sob sua responsabilidade com uma srie de informaes. Com vistas a padronizar o contedo e a forma como essas informaes requeridas devem ser encaminhadas ao TCU, a Semag promoveu reunies com a Anatel, a Aneel, a ANTT e o Ibama ao longo de 2012, inclusive com diversas secretarias do Tribunal, o que resultou em modelo de acompanhamento das multas nos respectivos relatrios anuais de gesto. Deve-se ressaltar, finalmente, que a elevao do percentual de arrecadao alcanado em 2011, na comparao com os anos anteriores, foi seguida de uma queda em 2012. A despeito do impacto da bilionria multa da Susep, que elevaria a arrecadao no exerccio para 15,9%, os resultados da arrecadao nos ltimos anos demonstram a necessidade da adoo de providncias cleres, com vistas ao estabelecimento de mecanismos apropriados para incrementar a capacidade de arrecadao de multas nas instncias administrativa e judiciria. Assim, os percentuais de arrecadao, tanto de 5,2% como de 15,9%, em relao a 2011, esto longe dos nveis razoveis de arrecadao das multas no conjunto desses rgos.
3.3.3
Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2012, foram aprovadas pela Lei12.595, de 19 de janeiro de 2012 (LOA2012) no montante de R$2,150 trilhes. Ao final do exerccio, aps a aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$2,257 trilhes. A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, segregando-a, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado primrio. Em reforo aos dados para o ano de referncia, 2012, sero trazidos valores de exerccios anteriores a ttulo de comparao. Como regra, a comparao entre diferentes exerccios reflete variaes nominais. No entanto, eventualmente a comparao pode refletir a variao real do perodo. Nesses casos, como parmetro para a variao real das despesas, ser utilizado o deflator implcito do PIB, variao percentual anual, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Os dispndios referentes ao oramento das empresas estatais sero tratados no tpico 3.3.4 deste relatrio.
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Execuo oramentria por esfera e identicador de resultado primrio 2012

R$milhes
Esfera Oramentria/ Indicador de Resultado Fiscal Oramento Fiscal Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria - PAC Financeira Oramento da Seguridade Social Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria - PAC Financeira Total = Fiscal + Seg. Social LOA 2012 LOA + crditos Despesas Empenhadas (A) 1.238.846 307.264 70.248 48.452 812.882 600.950 572.791 20.274 5.439 2.446 1.839.796 % Empenho 75% 94% 64% 73% 71% 98% 100% 66% 69% 96% 82% Valores Pagos (B) 1.141.602 284.061 40.304 16.169 801.068 570.493 553.038 13.187 1.843 2.425 1.712.095 % B/A 92% 92% 57% 33% 99% 95% 97% 65% 34% 99% 93% Restos Restos a a Pagar Pagar No Processados Processados 2.525 317 1.871 194 143 16.598 16.283 298 15 2 19.123 94.718 22.885 28.073 32.089 11.671 13.861 3.471 6.790 3.581 19 108.579
1.552.249 1.641.068 322.589 85.421 45.492 327.638 109.161 66.018
1.098.747 1.138.251 598.211 562.391 28.089 5.141 2.590 615.649 574.452 30.706 7.936 2.555
2.150.460 2.256.717
Fonte: Sia.
Do total autorizado, foram empenhados 82%. Desse montante, em 93% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1%) e no processados (6%). Considerando apenas as despesas sem fora executria despesas primrias discricionrias , o percentual de pagamento em relao ao montante empenhado cai para 50%. Uma das consequncias a elevao da inscrio em restos a pagar nessas despesas. Se a anlise se restringir ao PAC, esse percentual cai ainda mais, chegando a 33%. O restante das despesas do programa (67%) foi inscrito em restos a pagar. Conforme ser visto no tpico dedicado execuo de restos a pagar, em 2012, paralelamente aos R$ 1,7 trilho pagos conta do oramento do exerccio, foram pagos outros R$79,5 bilhes relativos a restos a pagar processados e no processados inscritos em exerccios anteriores. A execuo de restos a pagar foi especialmente relevante para o PAC e demais despesas discricionrias. Em termos reais, o valor empenhado em 2012 representou um crescimento de 4% em relao a 2011. O incremento foi positivamente impactado pelo PAC, cujo crescimento real foi de 45%. J no perodo entre 2008 e 2012, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 12%. Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 143% no perodo. As despesas primrias obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%. J as despesas primrias discricionrias e as despesas financeiras tiveram crescimento real mais modesto, 3% e 2%, respectivamente. A leitura do grfico abaixo, contendo a srie histrica referente ao perodo compreendido entre 2005 a 2012, revela que a evoluo dessas despesas ao longo dos
122
ltimos exerccios tem alterado sensivelmente a composio do oramento da Unio. Nesse sentido, pode-se observar queda na participao relativa das despesas financeiras, acompanhada de crescimento na participao das despesas relativas ao PAC bem como das primrias obrigatrias.
Participao dos identicadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas 2005 a 2012
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
4% 5%
80%
59%
58% 48% 45% 48% 45% 47% 45% 48% 45% 48% 44%
Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria - PAC Financeira

20%
6% 5% 2% 6% 2% 5% 2%
36%
38%
0%
5% 3%
2005
0%
2006
0%
2007
0%
2008
1%
2009
2010
2011
2012
Fonte: Sia. Nota: O identicador Primria Discricionria - PAC passou a ter essa denominao a partir de 2009, tendo em vista a Lei12.053/2009 ter alterado a redao que inicialmente constava da LDO para aquele exerccio. At ento, o identicador era denominado Primria Discricionria relativa ao PPI.
Entre 2005 e 2012, a participao das despesas obrigatrias passou de 36% para 48%, enquanto as despesas financeiras caram de 59% para 44% no mesmo perodo. As despesas primrias discricionrias relativas ao PAC, por outro lado, saltaram de 0,3% em 2005 para 3% em 2012. Como observao, at 2009, as despesas do PAC no eram inteiramente classificadas nesse grupo. Isso justifica, em parte, o salto observado no perodo.
3.3.3.1
Despesas por Funo
A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (Portaria SOF42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De acordo com o Manual Tcnico de Oramento (MTO), a funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas. As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2011 e 2012, esto dispostas adiante.
123
Despesas empenhadas por funo Exerccios de 2011 e 2012

R$milhes
Funo Encargos Especiais Previdncia Social Sade Educao Assistncia Social Trabalho Defesa Nacional Judiciria Transporte Administrao Agricultura Segurana Publica Cincia e Tecnologia Legislativa Organizao Agrria Gesto Ambiental Urbanismo Essencial Justia Comrcio e Servios Saneamento Relaes Exteriores Indstria Cultura Direitos da Cidadania Desporto e Lazer Comunicaes Energia Habitao Total Fonte: Sia. 2011 941.139 360.040 72.241 58.454 45.571 36.449 32.327 22.520 19.169 19.155 15.851 7.690 7.000 6.046 4.239 3.751 4.276 5.810 3.707 1.653 1.924 1.863 1.414 1.408 1.153 846 626 508 1.676.830 Desp. Emp./ Dotao 77% 100% 97% 93% 99% 96% 95% 98% 80% 90% 78% 75% 92% 96% 82% 73% 58% 97% 61% 93% 87% 61% 76% 74% 42% 61% 65% 72% 84% 2012 1.005.023 400.075 79.917 72.576 56.634 42.502 36.977 24.381 22.414 22.149 16.474 8.647 7.811 6.054 5.836 5.530 4.722 4.020 3.961 2.654 2.314 2.175 1.905 1.330 1.257 1.096 796 565 1.839.795 Desp. Emp./ Dotao 76% 100% 90% 87% 97% 87% 88% 95% 65% 89% 74% 75% 72% 92% 74% 65% 52% 96% 58% 61% 97% 83% 63% 61% 35% 71% 68% 75% 82% % 2012/2011 7% 11% 11% 24% 24% 17% 14% 8% 17% 16% 4% 12% 12% 0% 38% 47% 10% -31% 7% 61% 20% 17% 35% -6% 9% 30% 27% 11% 10%
A tabela enfatiza a distribuio do gasto entre as diferentes reas de atuao governamental. Em acrscimo, apresenta o percentual das despesas empenhas em relao dotao oramentria da respectiva funo. Nesse aspecto, chama ateno a baixa execuo nos ltimos dois exerccios de funes como Desporto e Lazer, Urbanismo e Comrcio e Servios. A funo Encargos Especiais representou, isoladamente, 56% das despesas empenhadas em 2012. A maior parte das despesas da funo so despesas financeiras associadas aos servios da dvida pblica. Excluindo-se as despesas financeiras ou seja,
124
considerando apenas as despesas primrias , a composio das despesas da Unio entre suas diferentes reas pode ser expressa conforme o grfico a seguir.
Composio das despesas primrias por funo 2012

Demais - 5% Agricultura - 1% Transporte - 2% Administrao - 2% Judiciria - 2% Defesa Nacional - 4% Trabalho - 4% Assistncia Social - 6% Educao - 6% Sade - 8%
Fonte: Sia.
Previdncia Social - 19%
Encargos Especiais- 22%
Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB, variao percentual anual, calculado pelo IBGE.
Crescimento real das despesas primrias por funo 2008 a 2012

Educao Agricultura Assistncia Social Trabalho Indstria Comunicaes Cultura Organizao Agrria Defesa Nacional Transporte Sade Mdia Previdncia Social Administrao Saneamento Energia Encargos Especiais Cincia e Tecnologia Gesto Ambiental Segurana Pblica Judiciria Desporto e Lazer -9% -13% -17% -30% -35% -35% -59% 93% 55% 50% 44% 34% 34% 31% 27% 26% 23% 22% 21% 18% 18% 14% 12% 10% 5% 5% 1% 0% 0% Relaes Exteriores Legislativa Urbanismo Essencial Justia Direitos da Cidadania Comrcio e Servios Habitao
-80%
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Fonte: Sia.
Habitao
125
Na mdia, as despesas primrias da Unio cresceram 21% nos ltimos cinco exerccios. Dentre aquelas com maior incremento esto algumas das principais funes, em termos de valor, como Educao (93%), Agricultura (55%) e Assistncia Social (50%). Por outra parte, algumas funes materialmente relevantes tiveram crescimento mais discreto que a mdia das funes, como Previdncia Social (18%), Administrao (18%), Encargos Especiais (10%) e Judiciria (0,2%). Sete funes tiveram decrscimo real no perodo, com destaque para Habitao (-59%), Comrcio e Servios (-35%), Direitos da Cidadania (-35%) e Essencial Justia (-30%). Em acrscimo aos dados aqui apresentados, o tpico 4.3 deste relatrio se dedica anlise das aes setoriais do governo, com foco em funes selecionadas de acordo com critrio de materialidade e relevncia, utilizando como parmetro para a execuo da despesa os valores relativos liquidao.
3.3.3.2
Despesas por rgo Superior
A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela programao oramentria, qual seja, os rgos e respectivas unidades oramentrias da administrao pblica federal. Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste relatrio considera a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos por meio de descentralizao de crditos. Privilegia-se, portanto, o detentor do crdito oramentrio consignado na LOA ou nos crditos adicionais, em detrimento daquele que apenas o executa. De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela Pasta ao Ministrio da Previdncia Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de sentenas judiciais. Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2012, comparando-as com o exerccio anterior.
Despesas empenhadas por rgo superior 2011 e 2012

R$milhes
rgo Superior Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Poder Legislativo Justia do Trabalho Justia Federal Justia Eleitoral Justiado Distrito Federal e dos Territrios 2011 4.059 3.267 1.347 8.673 12.631 6.958 4.466 1.695 % Total 0,2% 0,2% 0,1% 0,5% 0,8% 0,4% 0,3% 0,1% 2012 4.112 3.384 1.364 8.860 13.555 7.328 5.312 1.787 % Total 0,2% 0,2% 0,1% 0,5% 0,7% 0,4% 0,3% 0,1% % 2012/2011 1,3% 3,6% 1,3% 2,2% 7,3% 5,3% 18,9% 5,5%
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rgo Superior Superior Tribunal de Justia Supremo Tribunal Federal Justia Militar Conselho Nacional de Justia Poder Judicirio Ministrio da Fazenda Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Educao Ministrio da Sade Ministrio da Defesa Ministrio do Trabalho e Emprego Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome Ministrio de Minas e Energia Ministrio dos Transportes Ministrio da Integrao Nacional Ministrio das Cidades Minist. do Planejamto., Oramento e Gesto Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento Ministrio da Justia Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Presidncia da Repblica Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Relaes Exteriores Advocacia-Geral da Unio Ministrio das Comunicaes Ministrio da Cultura Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio Ministrio do Esporte Ministrio do Turismo Ministrio da Pesca e Aquicultura Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral Fonte: Sia.
2011 936 450 359 151 27.646 889.389 295.169 74.422 78.561 61.950 54.002 45.917 20.285 20.993 16.135 17.277 11.413 10.219 9.654 7.340 4.873 4.380 2.464 2.177 2.398 1.804 1.699 1.295 1.296 1.331 206 7 1.636.656 3.811 46 1.676.831
% Total 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 53,0% 17,6% 4,4% 4,7% 3,7% 3,2% 2,7% 1,2% 1,3% 1,0% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 0,4% 0,3% 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 97,6% 0,2% 0,0% 100,0%
2012 933 448 400 134 29.897 945.061 331.682 90.566 86.817 66.548 61.437 56.526 25.596 23.650 19.328 18.989 12.706 10.832 10.538 8.271 6.592 5.542 2.698 2.573 2.452 2.051 2.045 1.635 1.435 1.275 252 9 1.797.105 3.875 60 1.839.798
% Total 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 51,4% 18,0% 4,9% 4,7% 3,6% 3,3% 3,1% 1,4% 1,3% 1,1% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 0,4% 0,4% 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 97,7% 0,2% 0,0% 100,0%
% 2012/2011 -0,3% -0,5% 11,2% -11,1% 8,1% 6,3% 12,4% 21,7% 10,5% 7,4% 13,8% 23,1% 26,2% 12,7% 19,8% 9,9% 11,3% 6,0% 9,2% 12,7% 35,3% 26,5% 9,5% 18,2% 2,3% 13,7% 20,4% 26,2% 10,7% -4,2% 22,3% 17,3% 9,8% 1,7% 30,5% 9,7%
127
Nota: A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por outro rgo via descentralizao de crditos oramentrios.
Das despesas empenhadas no exerccio de 2012, 97,7% referem-se ao Poder Executivo; 1,6% ao Poder Judicirio; 0,5% ao Poder Legislativo e 0,2% ao Ministrio Pblico. Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, que respondem por 70,6% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. As despesas desses rgos se relacionam com as funes Encargos Especiais e Previdncia Social, respectivamente, e agregam alguns dos subconjuntos de despesas materialmente mais relevantes do oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias constitucionais e os benefcios previdencirios. Em relao a 2011, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas foram o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (35,3%), o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (30,5%) e a Presidncia da Repblica (26,5%). Outros rgos tiveram reduo no volume de despesas empenhadas, em especial o Conselho Nacional de Justia (-11,1%) e o Ministrio do Turismo (-4,2%).
3.3.3.3
Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa
A tabela seguinte apresenta as despesas empenhadas nos exerccios de 2011 e 2012, relativas aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa.
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa Exerccios de 2011 e 2012

R$milhes
Grupo de Despesa Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Subtotal Despesas Correntes Investimentos Inverses Financeiras Amortizao/Renanciam. da Dvida Subtotal Despesas Capital Total Geral Fonte: Sia. 2011 197.481 131.122 681.077 1.009.681 48.434 41.377 577.339 667.151 1.676.831 % Total 11,8 7,8 40,6 60,2 2,9 2,5 34,4 39,8 100,0 2012 204.502 135.058 756.263 1.095.823 66.663 56.788 620.523 743.973 1.839.796 % Total 11,1 7,3 41,1 59,6 3,6 3,1 33,7 40,4 100,0 2012/2011 3,6% 3,0% 11,0% 8,5% 37,6% 37,2% 7,5% 11,5% 9,7%
Como se observa, o grupo Investimentos foi o que teve maior incremento em relao a 2011 (37,6%) e passou a representar cerca de 4% do total das despesas oramentrias. As Inverses Financeiras tambm tiveram aumento substancial entre 2011 e 2012 (37,2%) e atualmente representam cerca de 3% das despesas. Quando se comparam os ltimos cinco exerccios, chama ateno o aumento da participao dos grupos Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras. Em compensao, houve queda na participao das despesas com Amortizao e
128
Refinanciamento da Dvida, Pessoal e Juros e Encargos da Dvida. Os valores constam do grfico a seguir.
Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas 2008 a 2012

45 40 35 30 25 20 15 10
8,8 11,5 11,8 12,2 11,8 7,8 3,3 2,9 8,8 3,2 2,4 8,1 3,5 2,4 2,9 2,5 11,1 7,3 3,6 3,1 39,6 38,0 35,7 37,2 36,6 34,2 34,4 33,7 40,6 41,1
5 0
2008
2009
2010 Outras Despesas Correntes Investimentos
2011
Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida

Fonte: Sia.
2012 Inverses Financeiras Amortizao/Refinan. da Dvida
Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes (com destaque para Terceirizao), Investimentos e Inverses Financeiras.
Despesas com Pessoal

A seguir so apresentados os gastos com pessoal e encargos especiais nos exerccios de 2011 e 2012, discriminados por elemento de despesa.
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por elemento de despesa 2011 e 2012
R$milhes
Cd. 11 01 03 12 13 91 92 17 Elemento de Despesa Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares1 Penses do RPPS e do militar2 Vencimentos e Vantagens Fixas - Pes. Militar Obrigaes Patronais Sentenas Judiciais Despesas de Exerccios Anteriores Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar 2011 73.830 50.660 28.481 16.148 15.028 7.317 2.180 1.383 % Total 37,4 25,7 14,4 8,2 7,6 3,7 1,1 0,7 2012 76.452 52.929 29.578 16.461 15.290 6.097 3.001 1.562 % Total % 2012/2011 37,4 25,9 14,5 8,0 7,5 3,0 1,5 0,8 4% 4% 4% 2% 2% -17% 38% 13%
129
Cd. 16 04 96 07 08 67 94 70 41 09 Total
Elemento de Despesa Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil Contratao por Tempo Determinado Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia Outros Benefcios Assistenciais do servidor ou do militar2 Depsitos Compulsrios Indenizaes e Restituies Trabalhistas Rateio pela Participao em Consrcio Pblico Contribuies Salrio-Famlia3
2011 847 548 474 186 171 72 114 0 41 1 197.481
% Total 0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 100,0
2012 1.053 692 564 331 160 131 85 74 40 1 204.502
% Total % 2012/2011 0,5 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 24% 26% 19% 78% -6% 82% -26% -2% -2% 4%
Fonte: Sia. 1 Conceito e especicao alterados pela Portaria Conjunta 5, de 8 de dezembro de 2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF163, de 4 de maio de 2001. 2 Ttulo, conceito e especicao alterados pela Portaria Conjunta 1, de 13 de julho de 2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF163, de 4 de maio de 2001. 3 Extinto pela Portaria Conjunta 1, de 13 de julho de 2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 4 de maio de 2001.
No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 4% em relao ao ano anterior. As despesas do grupo so compostas, em sua maior parte, de gastos com vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, como demonstra o grfico a seguir.
Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2011
Vencimentos e Vantag. Fixas - 45% Aposentadorias, Reformas e Penses - 40% Obrigaes Patronais - 8%
Sentenas Judiciais - 3%
Demais - 4%
Fonte: Sia.
130
A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2011 e 2012 est apresentada a seguir.
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo 2011 e 2012

R$milhes
rgo Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Poder Legislativo Justia do Trabalho Justia Federal Justia Eleitoral Justia do Distrito Federal e dos Territrios Superior Tribunal de Justia Justia Militar Supremo Tribunal Federal Conselho Nacional de Justia Poder Judicirio Ministrio da Defesa Ministrio da Educao Ministrio da Fazenda Ministrio da Sade Ministrio da Previdncia Social Min. do Planej., Oramento e Gesto Ministrio da Justia Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento Ministrio dos Transportes Ministrio do Trabalho e Emprego Advocacia-Geral da Unio Presidncia da Repblica Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio das Comunicaes Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Integrao Nacional Ministrio de Minas e Energia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 2011 3.344 2.828 1.165 7.336 11.060 5.538 3.096 1.408 717 303 294 20 22.435 46.522 27.910 26.210 14.446 10.299 8.203 6.657 4.885 3.504 2.465 2.124 1.920 1.753 1.276 1.262 1.138 968 875 869 % Total 1,7 1,4 0,6 3,7 5,6 2,8 1,6 0,7 0,4 0,2 0,1 0,0 11,4 23,6 14,1 13,3 7,3 5,2 4,2 3,4 2,5 1,8 1,2 1,1 1,0 0,9 0,6 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 2012 3.416 2.879 1.176 7.471 11.575 5.765 3.547 1.426 709 332 296 25 23.674 47.271 30.166 27.738 15.258 10.179 7.194 6.761 5.187 3.692 2.505 2.193 2.103 1.906 1.292 1.249 1.194 1.024 936 887 % Total 1,7 1,4 0,6 3,7 5,7 2,8 1,7 0,7 0,3 0,2 0,1 0,0 11,6 23,1 14,7 13,6 7,5 5,0 3,5 3,3 2,5 1,8 1,2 1,1 1,0 0,9 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4 % 2012/2011 2% 2% 1% 2% 5% 4% 15% 1% -1% 10% 1% 28% 6% 2% 8% 6% 6% -1% -12% 2% 6% 5% 2% 3% 10% 9% 1% -1% 5% 6% 7% 2%
131
rgo Minist. do Desenv., Ind.e Comrcio Ministrio das Cidades Ministrio da Cultura Ministrio do Esporte Ministrio do Turismo Min. Desenvolv. Social e Combate Fome Ministrio da Pesca e Aquicultura Gab. da Vice-Presidncia da Repblica Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral Fonte: Sia
2011 489 460 408 31 56 46 32 4 164.812 2.879 20 197.482
% Total 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 83,5 1,5 0,0 100,0
2012 513 503 457 99 62 46 32 4 170.450 2.971 33 204.599
% Total 0,3 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 83,3 1,5 0,0 100,0
% 2012/2011 5% 9% 12% 218% 10% 0% -1% 6% 3% 3% 65% 4%
O Poder Executivo foi responsvel por aproximadamente 83,3% dos gastos com pessoal em 2012. , Somente o Ministrio da Defesa respondeu por 23,1% das despesas com pessoal da Unio. Merecem destaque, outrossim, os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 14,7% e 13,6% do total desse grupo de despesa no exerccio. Comparando com os valores de 2011, os rgos que apresentaram maior aumento foram Ministrio do Esporte, com 218%, e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), com 65%. Em relao ao Ministrio do Esporte, o aumento se deve criao da Autoridade Pblica Olmpica, consrcio pblico interfederativo criado em funo dos Jogos Olmpicos de 2016. Quanto ao CNMP, o aumento est relacionado gradativa implementao do quadro prprio do rgo desde a sua criao.
Outras Despesas Correntes

As denominadas Outras Despesas Correntes (ODC) constituem os principais dispndios dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, depois das despesas relacionadas ao servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas despesas incluem, entre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), transferncias a estados e municpios e custeio. A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2011 e 2012 encontra-se consolidada no quadro a seguir.
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2011 e 2012

R$milhes
Cd Elemento de Despesa 81 54 41 Distribuio de receitas Aposentadorias do RGPS - rea urbana1 Contribuies 2011 162.259 0 64.616 % Total 23,82 0,00 9,49 2012 173.711 159.003 73.876 % Total % 2012/2011 22,97 21,02 9,77 7% 14%
132
Cd Elemento de Despesa 56 53 10 06 39 48 58 55 45 30 91 93 37 18 46 92 57 36 32 98 33 43 14 49 20 04 47 35 03 08 34 15 31 70 19 67 95 Penses do RGPS - rea urbana

1
2011 0 0 34.173 25.114 25.479 18.377 0 0 23.744 11.381 9.504 7.587 4.576 3.520 3.262 4.385 0 1.612 1.867 0 654 509 683 756 643 496 463 307 68.699 282 310 138 123 0 25 21 11
% Total 0,00 0,00 5,02 3,69 3,74 2,70 0,00 0,00 3,49 1,67 1,40 1,11 0,67 0,52 0,48 0,64 0,00 0,24 0,27 0,00 0,10 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,07 0,05 10,09 0,04 0,05 0,02 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00
2012 59.158 49.851 39.950 30.322 28.439 22.790 21.804 17.975 16.478 12.824 10.022 8.301 5.395 4.864 3.504 2.720 2.216 2.079 1.902 1.790 1.116 930 848 780 728 545 475 444 398 356 349 177 62 35 25 11 9
% Total % 2012/2011 7,82 6,59 5,28 4,01 3,76 3,01 2,88 2,38 2,18 1,70 1,33 1,10 0,71 0,64 0,46 0,36 0,29 0,27 0,25 0,24 0,15 0,12 0,11 0,10 0,10 0,07 0,06 0,06 0,05 0,05 0,05 0,02 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 17% 21% 12% 24% -31% 13% 5% 9% 18% 38% 7% -38% 29% 2% 71% 83% 24% 3% 13% 10% 3% 44% -99% 26% 13% 29% -49% -1% -47% -20%
Aposentadorias do RGPS - rea rural1 Seguro Desemprego e Abono Salarial2 Benefcio mensal ao deciente e ao idoso Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica Outros auxlios nanceiros a pessoa fsica Outros benefcios do RGPS - rea urbana1 Penses do RGPS - rea rural1 Subvenes Econmicas Material de consumo Sentenas judiciais Indenizaes e restituies Locao de mo de obra Auxlio nanceiro a estudantes Auxlio-alimentao Despesas de exerccios anteriores Outros benefcios do RGPS - rea rural1 Outros servios de terceiros - pessoa fsica Material de distribuio gratuita Compensaes ao RGPS
3
Passagens e despesas com locomoo Subvenes sociais Dirias - pessoal civil Auxlio-transporte Auxlio nanceiro a pesquisadores Contratao por tempo determinado Obrigaes tributrias e contributivas Servios de consultoria Penses do RPPS e do militar4 Outros Benefcios Assistenciais do servidor e do militar4 Outras desp. pessoal dec. de cont. de terceirizao Dirias - pessoal militar Premiaes cult., art., cient., desp. e outras Rateio pela participao em consrcio pblico Auxlio-fardamento Depsitos compulsrios Indenizao p/execuo trab. de campo
133
Cd Elemento de Despesa 27 38 01 29 05 Total Fonte: Sia. Encargos pela honra de avais, garantias, seguros e similares Arrendamento mercantil Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares2 Distribuio de Resultado de Empresas Estatais Dependentes Outros Benefcios Previdencirios do servidor ou do militar4
2011 0 0 182.716 3 22.784 681.076
% Total 0,00 0,00 26,83 0,00 3,35 100,00
2012 5 0 0 0
% Total % 2012/2011 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -100% -100% -100% 11%
756.263
100,00
1 Criado pela Portaria Conjunta 5, de 8 de dezembro de 2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 4 de maio de 2001. 2 Conceito e especicao alterados pela Portaria Conjunta 5, de 8 de dezembro de 2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 4 de maio de 2001. 3 Criado pela Portaria Conjunta 1, de 13 de julho de 2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 4 de maio de 2001. 4 Ttulo, conceito e especicao alterados pela Portaria Conjunta 1, de 13 de julho de 2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 4 de maio de 2001.
Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 11% no perodo. Destacam-se os gastos previdencirios (elementos 53 a 58) e a distribuio de receitas aos entes subnacionais (elemento 81), que responderam por quase 64% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se a transferncias de recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica. O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2012

Aposentadorias e penses do RGPS - 38% Distribuio de Receitas - 23%
Contribuies - 10% Seguro Desemprego e Abono Salarial - 5% Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso - 4% Demais - 20%
Fonte: Sia.
134
A classificao por elemento de despesas disciplinada pela Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001. Nos ltimos dois anos a portaria foi alterada duas vezes, por meio da Portaria Conjunta 5, de 8 de dezembro de 2011, e da Portaria Conjunta1, de 13 de julho de 2012. As despesas relativas a aposentadorias, reformas, penses e outros benefcios previdencirios foram segregadas em outros elementos para evidenciar a parcela referente ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), tanto rea urbana quanto rea rural, e a parcela referente ao Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) e militares. O quadro a seguir explicita as alteraes.
Classicao anterior Aps Portaria 5/2011 01 Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares 01 Aposentadorias e Reformas 53 Aposentadorias do RGPS rea Rural 54 Aposentadorias do RGPS rea Urbana 03 Penses, exclusive do RGPS 03 Penses 55 Penses do RGPS rea Rural 56 Penses do RGPS rea Urbana 05 Outros Benefcios Previdencirios do RPPS 05 Outros benefcios previdencirios 57 Outros Benefcios do RGPS rea Rural 58 Outros Benefcios do RGPS rea Urbana Aps Portaria 1/2012 01 Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares 53 Aposentadorias do RGPS rea Rural 54 Aposentadorias do RGPS rea Urbana 03 Penses do RPPS e do militar 55 Penses do RGPS rea Rural 56 Penses do RGPS rea Urbana 59 Penses Especiais 05 Outros Benefcios Previdencirios do servidor ou do militar 57 Outros Benefcios do RGPS rea Rural 58 Outros Benefcios do RGPS rea Urbana
Tambm foi criado o elemento 98 Compensaes ao RGPS, tendo em vista a necessidade de a Unio compensar o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social pelas desoneraes legais, conforme previsto no inciso IV do art.9 da Lei12.546/2011. Outras alteraes decorrem do Acrdo 894/2012-TCU-Plenrio, que tratou da sistemtica de enquadramento da despesa com benefcios assistenciais previstos na Lei8.112/1990, segundo o conceito de despesa de pessoal previsto no art.18 da LRF. Por meio do referido acrdo, o TCU cientificou a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) quanto necessidade de classificar as despesas concernentes a ativos, inativos e pensionistas da Unio relativas ao auxlio-invalidez e aos benefcios previdencirios, inclusive salrio-famlia e auxlio-recluso, entre as despesas de pessoal, para fins do que estabelece o art.18 da Lei Complementar101/2000, no devendo ser contabilizados para esse fim os valores associados a auxlio-creche ou assistncia prescolar, nem os benefcios no previdencirios previstos no Plano de Seguridade Social do Servidor, atualmente representados pelo auxlio-natalidade, auxlio-funeral e assistnciasade, com fulcro no disposto no art. 5 da Lei 9.717/1998, c/c o art. 18 da Lei8.213/1991 e o art.185 da Lei8.112/1990;
Terceirizao na Administrao Pblica

A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio
135
das Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio. Por meio da referida metodologia, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 Servios de Consultoria e 37 Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos realizada na tabela Despesa com Terceirizao por Natureza de Despesa Detalhada exerccios de 2011 e 2012.
Despesa com terceirizao por rgo superior 2011 e 2012

R$milhes
rgo Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Poder Legislativo Justia Federal Justia do Trabalho Justia Eleitoral Justiado Distrito Federal e dos Territrios Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Conselho Nacional de Justia Justia Militar Poder Judicirio Ministrio da Educao Ministrio da Sade Ministrio da Fazenda Ministrio da Defesa Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio dos Transportes Ministrio da Justia Ministrio da Cincia e Tecnologia Presidncia da Repblica Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento Ministrio do Meio Ambiente Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades 2011 (A) 159 110 60 329 452 360 291 83 84 85 32 16 1.403 2.856 2.517 1.835 1.885 1.116 421 456 451 423 343 287 292 338 258 197 225 2012 (B) 179 112 59 350 534 478 397 110 87 81 35 16 1.738 3.342 2.681 2.203 1.777 1.173 721 625 538 460 371 317 312 292 288 270 262 %B/A 13% 2% -2% 7% 18% 33% 36% 31% 3% -4% 8% -3% 24% 17% 7% 20% -6% 5% 71% 37% 19% 9% 8% 10% 7% -14% 12% 37% 17% Pessoal 2012 (C) 3.416 2.879 1.176 7.471 5.765 11.575 3.547 1.426 296 709 25 332 23.674 30.166 15.258 27.738 47.271 10.179 887 3.692 6.761 1.906 2.103 513 5.187 1.249 936 457 503 %B/C 5% 4% 5% 5% 9% 4% 11% 8% 29% 11% 138% 5% 7% 11% 18% 8% 4% 12% 81% 17% 8% 24% 18% 62% 6% 23% 31% 59% 52%
136
rgo Minist. do Planejamto., Oramento e Gesto Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Integrao Nacional Ministrio das Relaes Exteriores Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome Ministrio das Comunicaes Ministrio do Turismo Ministrio do Esporte Advocacia-Geral da Unio Ministrio da Pesca e Aquicultura Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral Fonte: Sia.
2011 (A) 272 232 137 344 127 113 143 100 94 28 0 15.490 235 5 17.462
2012 (B) 222 221 184 159 138 104 97 97 90 44 1 16.988 258 6 19.340
%B/A -18% -5% 34% -54% 9% -8% -32% -3% -4% 60% 57% 10% 10% 15% 11%
Pessoal 2012 (C) 7.194 2.505 1.024 1.194 46 1.292 62 99 2.193 32 4 170.450 2.971 33 204.599
%B/C 3% 9% 18% 13% 302% 8% 157% 98% 4% 139% 17% 10% 9% 17% 9%
De acordo com a metodologia empregada neste relatrio, as despesas com terceirizao somaram, em 2012, R$ 19,3 bilhes, o que representa 9% do que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio. Nesse aspecto, destacam-se os Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Turismo, da Pesca e Aquicultura e o Conselho Nacional de Justia, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do respectivo rgo. Comparativamente a 2011, as despesas com terceirizao cresceram 11% e o rgo com crescimento mais significativo foi o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (71%). Na tabela a seguir esto discriminadas as despesas realizadas com terceirizao por natureza de despesa.
Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada 2011 e 2012

R$milhes
Cdigo 33903500 33903501 33903600 33903607 33903606 33903610 Ttulo Servios de Consultoria Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica Estagirios Servios Tcnicos Prossionais Percias Tcnicas - Justia Gratuita Demais subelementos 33903700 Locao de Mo de Obra 2011 281 281 632 358 185 75 13 4.566 % Total 2% 2% 4% 2% 1% 0% 0% 27% 2012 389 389 749 393 215 128 13 5.379 % Total 2% 2% 4% 2% 1% 1% 0% 28% % 2012/2011 39% 39% 18% 10% 16% 71% 0% 18%
137
Cdigo 33903701 33903703 33903702 33903704 33903705
Ttulo Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional Vigilncia Ostensiva Limpeza e Conservao Manuteno e Conservao de Bens Imveis Servios de Copa e Cozinha Demais subelementos2
2011 1.620 1.319 1.099 236 151 142 11.670 1.930 2.525 1.754 1.575 501 708 551 484 375 291 172 185 96 525 17.149
% Total 9% 8% 6% 1% 1% 1% 68% 11% 15% 10% 9% 3% 4% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 3% 100%
2012 1.892 1.559 1.278 290 168 191 12.824 2.594 2.169 1.839 1.450 970 845 721 563 440 382 257 202 140 253 19.340
% Total 10% 8% 7% 2% 1% 1% 66% 13% 11% 10% 7% 5% 4% 4% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 100%
% 2012/2011 17% 18% 16% 23% 12% 35% 10% 34% -14% 5% -8% 94% 19% 31% 16% 17% 31% 49% 9% 46% -52% 13%
33903900 33903979 33903957 33903916 33903905 33903927 33903965 33903917 33903978 33903977 33903908 33903928 33903919 33903995
Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional Servios de Proc. de Dados Manuteno e Conserv. de Bens Imveis Servios Tcnicos Prossionais Suporte de Infraestrutura de T.I. Servios de Apoio ao Ensino Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos Limpeza e Conservao Vigilncia Ostensiva Manuteno de Software Suporte a usurios de T.I. Manuteno e Conserv. de Veculos Manut. Cons. Equip. de Processamento de Dados Demais subelementos
Total Fonte: Sia.
1 Subelementos: 33903622 - Manuteno e Conserv. de Bens Imveis, 33903624 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903625 - Servios de Limpeza e Conservao, 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos, 33903621 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio Exterior, 33903627 - Servios de Comunicao em Geral, 33903626 - Servios Domsticos, 33903620 - Manuteno e Conserv. de Veculos, 33903619 - Vigilncia Ostensiva. 2 Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incndio, 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis, 33903728 - Suporte a Usurios de T.I., 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I., 33903709 - Manuteno de Software. 3 Subelementos: 33903920 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903946 - Servios Domsticos, 33903989 - Manuteno de Reparties de Serv. Exterior, 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog. P/ Benefcios, 33903961 - Servios de Socorro e Salvamento, 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903954 - Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar, 33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita, 33903973 Transporte de Servidores.
As despesas com terceirizao abrangem uma grande quantidade de objetos de gasto. No entanto, a maior parte se concentra em alguns subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional (23%), Servios de Processamento
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de Dados (11%), Manuteno e Conservao de Bens Imveis (11%), Vigilncia Ostensiva (10%) e Limpeza e Conservao (10%). As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de atividades-meio dos rgos e entidades da administrao pblica federal. So despesas que podem ser objeto de execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto2.271/1997. Contrariamente, no caso de terceirizao de mo de obra que se refere substituio de servidores e empregados pblicos dos rgos e entidades federais, no se admite a execuo indireta, ou seja, a admisso sem concurso pblico. Essas despesas, inclusive, devem ser consideradas como despesas de pessoal para fins de aplicao dos limites definidos na LRF. Nesse sentido, o Acrdo 1.520/2006-TCU-Plenrio estabeleceu prazo para que diversos rgos e entidades federais eliminassem de seus quadros, entre 2006 e 2010, empregados terceirizados contratados em discordncia com o Decreto 2.271/1997, ou seja, contratados em substituio a servidores e empregados pblicos. Em maro de 2011, depois do prazo definido pelo acrdo, portanto, a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto informou, no mbito do TC 002.764/2011-3, o quantitativo por rgo de contratados que continuavam em situao irregular na administrao direta e indireta da Unio, com exceo das empresas estatais. At ento, ainda havia um total de 17.984 servidores em situao irregular, 80% dos quais na administrao indireta. O assunto tambm foi objeto do TC016.954/2009-5 e resultou, em outubro de 2011, no Acrdo2.681/2011-TCU-Plenrio. Na ocasio, o TCU prorrogou at 31 de dezembro de 2012 o prazo para que rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional apresentassem ao Tribunal o resultado final do processo de substituio de terceirizados irregulares. Em complemento, os rgos e entidades foram alertados de que o cumprimento da obrigao objeto do Acrdo1.520/2006-TCU-Plenrio seria acompanhado pelo Tribunal mediante a realizao de fiscalizaes peridicas, podendo resultar, inclusive, em responsabilizao do agente pblico quando caracterizado ato omissivo ou comissivo a ele imputvel, que tenha contribudo para que o processo de substituio de terceirizados irregulares se estendesse alm de 2012. Nesse sentido, em 2012, ao realizar auditoria (TC 006.836/2012-7) para acompanhamento dos procedimentos de substituio de terceirizados irregulares em alguns rgos da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, foi proferido o Acrdo 2.081/2012-TCU-Plenrio. Na deciso, deliberou-se que unidades tcnicas do TCU acompanhassem a necessidade de substituio residual de terceirizados irregulares nos processos de prestao de contas anuais, haja vista essa informao constar de item especfico dos relatrios de gesto de cada unidade jurisdicionada. Em decorrncia disso, suspendeu-se a necessidade de rgos e entidades apresentarem, separadamente, ao Tribunal o resultado final do processo de substituio de terceirizados irregulares.
Transferncias Constitucionais
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos a transferncias constitucionais, distribudos por Unidade da Federao, em 2012. A distribuio ocorre por meio do programa Transferncias Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange os recursos relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
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(Cide), s compensaes financeiras pela explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s transferncias para a educao bsica.
Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao 2012 (1)(2)

R$mil
Unidade da Federao Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Regio Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Reg. Centro-Oeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Regio Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Regio Sul Total FPE 1.695.601 1.691.140 1.383.047 3.029.381 1.395.538 1.229.546 2.151.099 12.575.353 2.061.932 4.657.178 3.636.497 3.577.664 2.373.594 3.420.049 2.141.880 2.070.755 2.059.553 25.999.101 342.094 1.409.168 1.143.899 660.199 3.555.360 743.467 2.207.850 757.197 495.645 4.204.159 1.429.043 1.167.145 634.326 3.230.514 49.564.486 FPM 271.621 194.659 809.823 2.013.878 463.471 150.667 777.787 4.681.907 1.303.111 4.978.674 2.855.627 2.277.236 1.768.709 2.745.813 1.451.259 1.379.031 816.718 19.576.177 92.012 1.997.488 999.126 831.235 3.919.860 965.085 7.172.229 1.650.224 7.222.515 17.010.054 3.719.156 3.708.450 2.131.244 9.558.850 54.746.847 IPI-Exp. 324 5.771 24.545 218.403 4.682 211 1.341 255.278 4.742 176.818 22.228 33.537 3.615 16.025 765 2.835 1.220 261.783 3.330 56.348 39.229 47.291 146.198 207.522 513.547 608.770 678.706 2.008.545 256.053 288.521 177.152 721.726 3.393.529 Cide-Est. 6.599 5.443 14.334 26.439 11.765 6.176 16.948 87.704 11.729 53.993 29.696 25.510 15.250 29.489 18.973 15.965 10.120 210.725 15.795 41.143 25.713 20.489 103.141 17.618 94.528 42.935 153.503 308.584 54.251 47.229 30.728 132.207 842.360 Cide-Mun. 2.200 1.814 4.778 8.813 3.922 2.059 5.649 29.235 3.910 17.998 9.899 8.503 5.083 9.830 6.324 5.322 3.373 70.242 0 13.714 8.571 6.830 29.115 5.873 31.509 14.312 51.168 102.861 18.084 15.743 10.243 44.069 275.522 Total 1.976.344 1.898.829 2.236.527 5.296.915 1.879.377 1.388.659 2.952.825 17.629.476 3.385.424 9.884.660 6.553.947 5.922.450 4.166.251 6.221.204 3.619.200 3.473.907 2.890.984 46.118.027 453.230 3.517.861 2.216.537 1.566.044 7.753.673 1.939.564 10.019.664 3.073.438 8.601.536 23.634.202 5.476.586 5.227.087 2.983.692 13.687.366 108.822.744 % Total 1,82% 1,74% 2,06% 4,87% 1,73% 1,28% 2,71% 16,20% 3,11% 9,08% 6,02% 5,44% 3,83% 5,72% 3,33% 3,19% 2,66% 42,38% 0,42% 3,23% 2,04% 1,44% 7,13% 1,78% 9,21% 2,82% 7,90% 21,72% 5,03% 4,80% 2,74% 12,58% 100,00% Total per capita (3) 2.605 2.718 623 680 1.182 2.958 2.083 1.080 1.069 697 762 882 1.092 697 1.145 1.076 1.370 856 171 572 711 625 538 542 505 189 205 290 518 485 467 494 561
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). (1) Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa). (2) Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb, tratado no item 4.3.4 deste Relatrio. (3) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2012).
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Em 2012, houve aumento de apenas 2% em relao ao montante distribudo em 2011 (cerca de R$107 bilhes), enquanto em 2011 havia sido registrado aumento de 23% em relao ao total distribudo no ano anterior. Esses nmeros foram influenciados pelas desoneraes tributrias concedidas pela Unio em 2012, bem como pela desacelerao do crescimento da economia naquele exerccio, aps dois anos em que o ritmo de crescimento foi mais intenso (2010 e 2011). Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. Por exemplo, o estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais populoso do que o estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior renda per capita. Em termos regionais, a regio Nordeste foi a que recebeu a maior proporo de recursos (42%), apesar de concentrar aproximadamente 28% da populao brasileira. A regio Norte tambm recebeu recursos em proporo superior sua populao,uma vez que obteve 16% dos recursos, embora detenha cerca de 8% da populao brasileira. Por outro lado, a regio Sudeste, que possui a maior populao (42% do total), recebeu quase 22% dos recursos. J nas regies CentroOeste e Sul, a distribuio dos recursos foi proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da primeira representa cerca de 7% do total, e a da segunda, cerca de 14%. Ao analisar o valor das transferncias per capita, nota-se que a regio Norte proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os estados de Roraima, Amap e Acre, que receberam os maiores valores de transferncias por habitante. J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram aproximadamente R$22,6 bilhes em 2012, includos os royalties e a participao especial pela explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de recursos hdricos e minerais e os royalties pagos por Itaipu Binacional, conforme demonstrado na tabela a seguir.
Compensaes nanceiras transferidas por Unidade da Federao 2012

R$mil
UF(*) AC AM AP PA RO RR TO Norte AL BA CE MA PB PE PI RN ANP(1) 300.238 321 1.819 302.378 65.437 410.102 53.034 19.212 36.851 479.814 PEA(2) 78.756 78.756 9.087 20.106 FEP(3) 13.579 21.820 12.149 52.103 15.539 9.006 25.097 149.294 34.259 114.334 70.590 59.658 44.288 67.402 37.360 35.646 CFM(4) 125 4.434 14.309 468.573 3.102 135 2.589 493.267 1.358 31.461 2.896 4.199 3.280 5.066 1.415 1.481 CFH(5) 4.471 1.661 147.945 4.848 35.403 194.329 33.471 105.361 7.410 22.164 2.209 ITA(6) Total 13.705 409.720 28.440 670.440 23.490 9.140 63.089 1.218.024 134.524 670.346 126.520 71.267 66.780 131.482 40.984 537.048 % Total 0,06% 1,82% 0,13% 2,97% 0,10% 0,04% 0,28% 5,40% 0,60% 2,97% 0,56% 0,32% 0,30% 0,58% 0,18% 2,38% Total per capita(**) 18,06 114,10 40,71 86,04 14,77 19,47 44,50 74,64 42,50 47,29 14,70 10,61 17,50 14,72 12,97 166,36
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UF(*) SE Nordeste DF GO MS MT C.Oeste ES MG RJ SP Sudeste PR RS SC Sul Total
ANP(1) 293.812 1.358.261 1.406.197 808 6.126.290 538.461 8.071.755 125.900 56.597 182.497 9.914.890
PEA(2) 16.358 45.552 1.217.711 6.585.566 7.803.278 7.927.586
FEP(3) 25.349 488.886 43.547 18.169 24.004 85.720 21.358 141.810 33.935 134.009 331.111 74.989 73.454 42.026 190.469 1.245.480
CFM(4) 16.589 67.744 2.657 67.058 18.806 8.873 97.393 7.600 878.138 15.115 59.877 960.729 8.945 12.423 13.150 34.519 1.653.651
CFH(5) 23.514 194.129 814 160.028 63.071 19.434 243.346 3.863 306.488 14.932 173.829 499.113 163.839 45.264 44.156 253.260 1.384.176
ITA(6) 32 12.488 6.559 19.078 32.428 14.876 47.304 364.237 364.237 430.620
Total 375.622 2.154.572 3.503 283.121 106.604 52.310 445.537 2.656.729 1.359.672 12.775.838 921.051 17.713.290 612.010 257.042 155.929 1.024.981
% Total 1,67% 9,55% 0,02% 1,26% 0,47% 0,23% 1,98% 11,78% 6,03% 56,64% 4,08% 78,53% 2,71% 1,14% 0,69% 4,54%
Total per capita(**) 177,95 39,97 1,32 46,00 42,56 16,79 30,89 742,50 68,48 787,11 21,98 217,17 57,86 23,87 24,43 36,96 116,30
22.556.403 100,00%
Fonte: Sia e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). (*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao. (**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2012). (1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural. (2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural. (3) FEP - Fundo Especial do Petrleo. (4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais. (5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos. (6) ITA - Royalties de Itaipu Binacional.
Em 2012, houve aumento de 22% em relao aos valores nominais transferidos em 2011. Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 57%), em razo dos expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia nacional. O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas (cerca de 12%), tambm devido aos vultosos valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximandose do volume per capita transferido a este, tendo em vista que a populao capixaba equivale a cerca de 22% da fluminense. No acompanhamento das transferncias constitucionais realizado pelo TCU em 2012 (TC029.465/2012-5), apreciado por meio do Acrdo 3131/2012-TCU-Plenrio, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na aplicao
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dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios. Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em relao ao que havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.
Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo implementao do Programa de Acelerao do Crescimento, o valor de investimentos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado. Neste tpico so considerados os investimentos do OFSS como um todo, incluindo, portanto, os valores do PAC. A anlise especfica do programa, no entanto, feita no tpico 4.1 deste Relatrio. O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, em 2011 e 2012.
Despesas com investimentos por funo 2011 e 2012

R$milhes
Funo Transporte Educao Defesa Nacional Sade Urbanismo Gesto Ambiental Saneamento Administrao Segurana Pblica Organizao Agrria Agricultura Cincia e Tecnologia Judiciria Assistncia Social Comrcio e Servios Desporto e Lazer Habitao Direitos da Cidadania Cultura Encargos Especiais Essencial Justia Previdncia Social 2011 14.189 7.721 6.511 4.145 3.276 1.707 1.652 660 1.197 728 1.078 1.087 913 490 838 580 492 126 163 159 249 84 Desp. Emp./ Dotao 80% 83% 87% 72% 53% 61% 93% 60% 48% 68% 55% 76% 83% 95% 32% 36% 75% 53% 56% 98% 84% 53% 2012 14.490 12.779 10.034 4.949 3.653 3.245 2.652 2.483 1.946 1.815 1.296 1.173 951 935 898 723 523 481 416 263 242 197 Desp. Emp./ Dotao 59% 71% 72% 41% 46% 57% 61% 79% 52% 74% 47% 43% 52% 64% 31% 33% 75% 50% 46% 99% 70% 60% % 2012/2011 2% 66% 54% 19% 11% 90% 61% 276% 63% 149% 20% 8% 4% 91% 7% 25% 6% 283% 155% 66% -3% 136%
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Funo Indstria Comunicaes Legislativa Relaes Exteriores Energia Trabalho Total Fonte: Sia.
2011 104 42 164 30 10 39 48.434
Desp. Emp./ Dotao 51% 34% 54% 50% 12% 34% 72%
2012 143 109 92 81 49 44 66.663
Desp. Emp./ Dotao 36% 53% 22% 79% 40% 37% 58%
% 2012/2011 37% 161% -44% 167% 369% 13% 38%
Em termos financeiros, as principais funes em que so realizados os investimentos, no mbito do Governo Federal, so Transporte, Educao e Defesa Nacional, cujo volume agregado de despesas empenhadas em 2012 representou 56% do total. Dentre as funes com expanso mais significativas, quando se compara com 2011, deve-se mencionar Energia, Direitos da Cidadania e Administrao, que obtiveram crescimento percentual das despesas empenhadas em investimentos de, respectivamente, 369%, 283% e 276%. Sem prejuzo de expor estes dados, registro que o tpico 4.3 deste relatrio abordar de forma mais detalhada o comportamento das despesas em cada funo. Aspecto relevante relacionado s despesas com investimentos a baixa execuo oramentria e o elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados. Consoante se pode observar na tabela anterior, da dotao total de investimentos para 2012, apenas 58% foi empenhado no exerccio. Desse montante, uma parcela significativa foi inscrita em restos a pagar no processados ao final do exerccio. Nesse sentido, o grfico a seguir compara, para as principais funes, em termos de valor, a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2012 e aquela que foi inscrita em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas com investimentos por funo Despesas liquidadas no oramento de 2012 x Despesas inscritas em restos a pagar no processados
100% 75% 50% 25% 0%
33% 45% 52% 27% 9% 33% 28% 11% 27% 4% 23% 67% 55% 48% 73% 91% 67% 72% 89% 73% 96% 77%
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Despesas Liquidadas
Fonte: Sia.
% Inscrito em restos a pagar no processados
144
Or ga
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ni
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ac
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m ai
or
lic
O que se observa que, exceo de Defesa Nacional, em todas as funes selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que foi liquidada no exerccio. A baixa liquidao contribui para o aumento do estoque de restos a pagar nos exerccios seguintes. Seria razovel supor que, se h estoque de restos a pagar a ser liquidado no exerccio, a alocao oramentria para o perodo deveria lev-lo em considerao. No entanto, o mesmo quadro tem se repetido nos ltimos exerccios. H um recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no exerccio. O que essa postura alocativa sugere, portanto, que o governo federal j enxerga o investimento como uma despesa plurianual. Isso subverte a lgica oramentria afinal, o oramento anual e representa mais uma limitao reduo do estoque de restos a pagar.
Inverses Financeiras
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas. A seguir so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2011 e 2012.
Despesas com inverses nanceiras por elemento 2011 e 2012

R$milhes
2011 Cd. Elemento de Despesa Despesas Empenhadas Desp. Emp./ Dotao 95% 100% 90% 100% 100% 0% 100% 4% 95% 2012 Despesas Empenhadas Desp. Emp./ Dotao 96% 100% 91% 97% 100% 100% 100% 96% % 2012/2011
66 65 61 62 91 63 93 41 Total
Concesso de emprstimos e nanciamentos Constituio ou aumento de capital de empresas Aquisio de Imveis Aquisio de produtos para revenda Sentenas judiciais Aquisio de ttulos de crdito Indenizaes e Restituies Contribuies
37.089,4 1.515,7 1.135,8 1.270,7 331,2 0,0 33,4 1,1 41.377
51.802,3 2.890,1 884,7 802,1 403,5 5,0 0,1 0,0 56.788
40% 91% -22% -37% 22% -100% -100% 37%
Fonte: Sia.
Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de emprstimos e financiamentos, que representa 91% do total empenhado. A maior parte dessas despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
145
3.3.3.4
Despesas por Modalidade de Aplicao
A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras instituies. As despesas empenhadas por modalidade de aplicao em 2011 e 2012 esto apresentadas na tabela a seguir. Destaca-se que, pelo fato de o valor das aplicaes diretas ser fortemente influenciado pelas despesas financeiras, o levantamento considera apenas as despesas primrias da Unio.
Despesas primrias por modalidade de aplicao 2011 e 2012

R$milhes
Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes diretas 40 Transf. a Municpios 30 Transf. a Estados e ao DF 41 Transf. a Municpios - Fundo a Fundo 91 Aplicaes diretas - operaes internas 31 Transf. a Estados e ao DF Fundo a Fundo 50 Transf. a Inst. Privadas sem ns lucrativos 32 Execuo Oramentria Delegada aos Estados/DF 80 Transferncias ao exterior 42 Execuo Oramentria Delegada a Municpios 60 Transf. a Inst. Privadas com ns lucrativos 71 Transferncias a Consrcios Pblicos 70 Transf. a Instituies Multigovernamentais Total Fonte: Sia. 2011 1.405.634 102.432 97.077 35.175 17.834 13.719 3.354 1.172 328 66 41 % 2012 % 83,5% 6,2% 5,8% 2,1% 1,2% 0,8% 0,3% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% % 2012/2011 9% 11% 9% 11% 19% 10% 44% 25% -54% 128% -76% 10% 83,8% 1.535.817 6,1% 5,8% 2,1% 1,1% 0,8% 0,2% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 113.204 106.029 39.080 21.234 15.089 4.818 2.529 1.460 224 151 150 10
1.676.831 100,0% 1.839.796 100,0%
Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio corresponderam a 72% do total. Em relao a 2011, o aumento foi de 12%. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios (elementos 30, 31, 40, 41) somaram 27% das despesas, crescendo 10% em 2012. Quase a totalidade das transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de Sade e Educao.
Transferncias Voluntrias e para o Setor Privado

As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal como a entrega de recursos financeiros a outro ente da federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios, contratos de repasse e termos de parceria. Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades
146
tambm recebem recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da qualificao da ONG. Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2010 a 2012, as transferncias voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a instituies privadas sem fins lucrativos.
Transferncias Voluntrias e para o Setor Privado 2010 a 2012

R$milhes
Estados e DF 2010 % no exerccio 2011 % no exerccio 2012 % no exerccio Total Fonte: Sia. 1 Clculo baseado na metodologia utilizada pelo Tesouro Nacional (https://www.tesouro.fazenda.gov.br/ pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-voluntarias). Consideram-se, porm, apenas as despesas indicadas como primrias discricionrias na clula oramentria. Em acrscimo, extraem-se os dados relativos modalidade de aplicao 50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos. 2 Modalidades de aplicao 30 e 31. 3 Modalidades de aplicao 40 e 41. 5.494 29% 4.194 32% 6.087 37% 15.775 Municpios 10.546 55% 6.749 51% 7.147 44% 24.442 Inst. Privadas 3.066 16% 2.243 17% 3.026 19% 8.335 Total 19.106 100% 13.186 100% 16.260 100% 48.552 23% -31% Var. %
Em 2012, as transferncias voluntrias somaram R$16,3 bilhes. Em relao a 2011, houve aumento de 23%. Como se observa, nos trs ltimos exerccios, houve aumento na proporo de transferncias aos estados e s instituies privadas sem fins lucrativos, acompanhado de reduo na participao das transferncias aos municpios. As transferncias aos municpios, no entanto, continuam com a maior parcela dos recursos descentralizados. Em 2012, elas representaram 44% do total; as transferncias a estados e ao DF, por sua vez, 37%; e as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos, 19%.
Transferncias a Entidades sem Fins Lucrativos

O governo federal empenhou em 2012 o montante de R$3,0 bilhes em transferncias a entidades sem fins lucrativos. O valor representa um aumento de 35% em relao a 2011, mas muito prximo ao que foi empenhado em 2010. O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo em 2012 foi o Ministrio da Educao, com repasses da ordem de R$1,3 bilho, equivalente a 42% do total. Desse montante, 81% correspondem ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica, sob responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A ao visa oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e ao financiamento da educao profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). Quase todo o valor da ao so transferncias para o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac). No sem razo, as duas instituies foram as que mais receberam recursos de transferncias voluntrias da Unio no exerccio (R$ 967 milhes).
147
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao responde por outros 36% das transferncias a instituies no lucrativas, ou R$1,1 bilho. As despesas correm conta principalmente do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), grande parte destinada pesquisa e desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$373 milhes) e ao fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies pblicas (R$217 milhes). A tabela seguinte apresenta as entidades sem fins lucrativos que mais receberam recursos da Unio em 2012, agregando o retrospecto de recursos recebidos por essas entidades nos dois anos anteriores.
Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2010 a 2012

R$milhes
Entidade Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada Fundao CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto Fundao de Servios de Defesa e Tecnologias de Processos Confederao Nacional da Indstria Associao Alberto Santos Dumont para Apoio Pesquisa Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) Fundao Coordenao de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnolgicos Centro de Gesto e Estudos Estratgicos Fundao Getulio Vargas Demais Total Fonte: Sia. Valor Empenhado 2010 16 2 110 70 59 23 48 51 0 0 3 0 20 25 36 2.603 3.066 2011 282 182 119 90 77 56 41 40 0 15 6 0 26 31 38 1.240 2.243 2012 683 284 169 98 78 74 53 50 46 44 42 38 37 37 36 1.257 3.026 % 2012/2010 4254% 17119% 54% 40% 33% 226% 10% -2% 1114% 80% 49% 0% -52% -1%
Por fim, cabe ressaltar que essas entidades podem tambm ser remuneradas em contrapartida pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no foram computados na presente anlise.
3.3.3.5
Restos a Pagar Execuo em 2012
O acompanhamento e o controle dos restos a pagar merecem destaque em virtude do expressivo volume de recursos inscritos nessa rubrica nos ltimos exerccios. Os restos a pagar so de importncia fundamental na anlise da execuo oramentria e financeira de cada exerccio.
148
De acordo com a Lei4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, as despesas legalmente empenhadas, mas no pagas, so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os restos a pagar processados referem-se a despesas j liquidadas, ou seja, obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, restos a pagar no processados, enquadram-se as despesas no liquidadas. O no implemento dos trs estgios da despesa no decorrer do ano para o qual foi consignado o oramento conduz necessariamente a um acompanhamento que transcende o prprio exerccio, uma vez que o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo do exerccio seguinte e sofrer mudanas caso algumas dessas despesas sejam futuramente objeto de cancelamento. Ademais, importante registrar que o pagamento dessas despesas impacta o clculo do resultado primrio. Assim, a execuo oramentria de determinado exerccio acaba por concorrer com a execuo de restos a pagar, pois o clculo do resultado primrio feito pelo critrio de caixa (despesas pagas no exerccio versus receitas arrecadadas no exerccio). De igual forma, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia impacta positivamente o resultado primrio. O grfico a seguir apresenta os valores inscritos em restos a pagar nos ltimos cinco exerccios. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os inscritos em exerccios anteriores e que ainda no foram executados. , nesse sentido, uma medida do estoque de restos a pagar que, ao final de cada exerccio, se transferiu para o exerccio seguinte.
Restos a pagar inscritos (R$ bilhes) 2008 a 2012

200 180 160 140
129 141 177
120 100 80 60 40 20 0
Fonte: Sia.
95
115
2008
2009
2010
2011
2012
149
Conforme tem sido consignado nos ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica, o volume de restos a pagar inscritos vem se elevando substancialmente nos ltimos exerccios. O crescimento entre 2008 e 2012 foi de 87%, enquanto que no ltimo exerccio o crescimento foi de 25%. A ttulo de comparao, as despesas empenhadas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social cresceram 46% entre 2008 e 2012. Considerando apenas as despesas primrias discricionrias, uma vez que os restos a pagar se concentram principalmente nessas despesas, o volume de despesas empenhadas cresceu 71%. O crescimento das despesas, portanto, tem sido inferior ao crescimento dos restos a pagar. Como resultado, tem crescido a importncia de se analisar, em paralelo execuo do oramento do exerccio (o que foi feito nos tpicos anteriores), a execuo de restos a pagar de oramentos passados. O quadro a seguir registra a execuo durante o exerccio de 2012 dos restos a pagar inscritos at o final de 2011 por poder e rgo. Dentro de cada poder, os rgos esto apresentados em ordem decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio do ano de 2012, cuja execuo ocorrer em 2013, so tratadas no item 3.5.5 deste relatrio, que versa sobre Gesto Fiscal.
Restos a pagar por poder e rgo inscritos at o exerccio de 2011 Execuo em 2012
R$milhes
Poder/rgo Cmara dos Deputados Tribunal de Contas da Unio Senado Federal Poder Legislativo Justia Eleitoral Justia Federal Justia do Trabalho Justia do DF e dos Territrios Superior Tribunal de Justia Conselho Nacional de Justia Supremo Tribunal Federal Justia Militar Poder Judicirio Ministrio das Cidades Ministrio da Fazenda Ministrio da Educao Ministrio da Sade Ministrio Previdncia Social Ministrio da Integrao Nacional RP Processados Inscritos Cancel. 11 9 20 24 12 19 5 0 0 0 0 61 239 878 1.745 3.313 13.279 1.491 0 0 0 1 1 1 11 128 520 1 56 Pagos 10 2 12 17 9 17 5 0 0 0 0 49 115 516 1.225 760 13.261 372 A Pagar 1 7 8 7 2 2 0 0 11 123 351 392 2.033 17 1.063 RP No Processados Inscritos Cancel. 634 133 67 834 500 468 413 107 102 74 43 14 1.722 23.368 20.508 12.448 10.772 735 10.025 18 31 12 61 50 49 38 4 38 1 6 1 189 1.333 2.035 691 738 443 1.101 Pagos 259 61 47 367 387 329 289 80 47 72 30 10 1.243 11.074 10.450 9.499 5.690 241 3.746 A Pagar 357 41 8 406 63 90 86 23 17 0 7 3 289 10.960 8.022 2.257 4.344 51 5.178
150
Poder/rgo Ministrio dos Transportes Ministrio da Defesa Ministrio do Turismo Min. do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cincia e Tecnologia Min. da Agric., Pecuria e Abast. Ministrio do Esporte Presidncia da Repblica Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Justia Ministrio da Cultura Min. do Desen.. Soc. e Comb. Fome Ministrio do Trabalho e Emprego Min. do Planej., Oramento e Gesto Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Comunicaes Mnistrio da Pesca e Aquicultura Min. do Desenv, Indstria e Comrcio Advocacia-Geral da Unio Ministrio das Relaes Exteriores Vice-Presidncia da Repblica Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do MP Total %
RP Processados Inscritos Cancel. 203 259 91 118 652 428 276 412 31 188 28 310 2 8 5 14 3 36 5 1 0 24.011 5 0 24.098 100% 7 3 4 12 61 5 55 2 1 4 3 11 0 0 1 0 0 0 0 0 0 884 0 0 885 4% Pagos 120 221 56 32 448 364 61 189 30 58 19 273 1 7 4 13 3 12 4 0 0 18.168 4 0 18.233 76% Cancel. 12.709 9% 16.565 13% -23% A Pagar 77 35 30 73 143 58 160 222 0 126 5 26 0 1 0 1 0 24 0 1 0
RP No Processados Inscritos Cancel. 11.251 5.233 3.620 3.072 2.229 1.709 1.561 1.351 1.224 1.050 1.084 585 780 754 235 202 161 111 30 28 0 1.151 266 446 542 269 453 176 245 748 138 240 74 252 118 21 22 23 14 3 9 0 11.555 13 7 11.824 10% Pagos 6.250 4.022 1.093 1.188 1.156 985 468 695 198 658 432 431 303 266 163 138 78 88 24 16 0 59.353 311 8 61.282 52% A Pagar 48.976 35% 38.265 30% 28% A Pagar 3.850 945 2.080 1.341 804 271 916 411 277 254 412 79 225 370 50 41 60 9 4 3 0 43.216 81 4 43.997 38%
4.960 114.124 1 0 404 20
4.979 117.103 21% 100%
Inscritos Restos a Pagar Execuo 2012 % Restos a Pagar Execuo 2011 % % 2012/2011 Fonte: Sia. 141.201 100% 128.815 100% 10%
Pagos 79.516 56% 73.986 57% 7%
151
O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2011, para execuo em 2012, atingiu R$141 bilhes, o que representa aumento de 10% em relao ao exerccio anterior. Do total, 56% foram pagos em 2012; outros 9% foram cancelados; e 35% mantiveram-se como saldo a pagar ao final do ano. Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da Previdncia Social correspondeu a 55% do total. O montante se refere s despesas com benefcios previdencirios do INSS e tem sido expressivo nos ltimos exerccios em funo de alterao na sistemtica contbil adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,8% do total inscrito foram pagos j no incio de 2012. A legitimidade e legalidade da referida inscrio foi objeto em 2009 de processo especfico, TC013.078/20094, ainda no apreciado pelo Plenrio deste Tribunal. J o Ministrio das Cidades aquele que concentra a maior parte dos restos a pagar no processados, 20%. O montante essencialmente formado por despesas com investimentos relativas ao PAC. O programa concentrou 33% do total dos restos a pagar no processados inscritos no incio de 2012, dos quais 53% foram pagos durante o exerccio. A tabela a seguir demonstra as inscries efetivadas por categoria econmica e grupo de despesa.
Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa 2012

R$milhes
Grupo de despesa
Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Subtotal Desp. Correntes Investimentos Inverses Financeiras Amortizao/Ren. da Dv. Subtotal Desp. Capital Total Geral
Processados Janeiro
775 16.354 17.129 5.869 1.031 68 6.969 24.098 3% 0% 68% 71% 24% 4% 0% 29% 100%
No Processados Janeiro
1.374 92 51.771 53.236 51.517 12.006 343 63.867 1% 0% 44% 45% 44% 10% 0% 55%
Total Janeiro
2.149 92 68.124 70.366 57.386 13.038 411 70.835 2% 0% 48% 50% 41% 9% 0% 50%
Dezembro
54 908 96 3.337 681 4.018 4.979 1% 0% 18% 19% 67% 14% 0% 81% 100%
Dezembro
746 0 13.913 14.659 23.388 5.95 29.338 2% 0% 32% 33% 53% 14% 0% 67%
Dezembro
800 0 14.821 15.621 26.725 6.631 33.356 2% 0% 30% 32% 55% 14% 0% 68%
117.103 100%
43.997 100%
141.201 100%
48.976 100%
Fonte: Sia.
Da despesa total inscrita em restos a pagar no incio de 2012, 89% se referiam a despesas dos grupos Outras Despesas Correntes e Investimentos, que comportam a maior parte das despesas discricionrias da Unio. Os restos a pagar de Investimentos revelam um dado significativo. Em 2012, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$80 bilhes, contra uma inscrio de R$57 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de oramentos anteriores ficou relativamente prximo da dotao do grupo para 2012. Para efeito de comparao, em
152
2006, a dotao para investimentos foi de R$21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela significativa das despesas por fazer da Unio. A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo, em 2012, dos restos a pagar segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Restos a pagar por ano do empenho Execuo em 2012

R$milhes
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total Fonte: Sia. RP Processados Inscritos 7 28 81 156 222 1.175 1.515 2.496 1.538 16.879 24.098 Cancel. 3 2 15 33 48 195 216 189 102 82 885 Pagos 0 0 4 11 19 227 290 741 615 16.327 18.233 A Pagar 4 25 62 112 155 753 1.009 1.566 822 470 4.979 Inscritos 0 0 0 4 26 811 2.375 6.475 21.359 86.053 117.103 RP No-Processados Cancel. 0 0 0 1 19 121 437 703 5.231 5.312 11.824 Pagos 0 0 0 0 0 130 440 2.250 7.125 51.337 61.282 A Pagar 0 0 0 3 7 559 1.497 3.522 9.004 29.405 43.997
Pode-se extrair da tabela que, em 2012, ainda havia restos a pagar processados relativos a empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, referia-se a exerccios mais recentes, notadamente a partir de 2007. A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar no processados. Isso porque sua validade se sujeita a disciplina normativa especfica, significativamente alterada no final de 2011. Em sntese, pela atual redao do art.68 do Decreto93.872/1986, os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os seguintes casos: a. despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo j iniciada; e b. sejam relativos s despesas: do Programa de Acelerao do Crescimento; do Ministrio da Sade; ou do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
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Conforme foi destacado no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011, a nova redao do art.68 do Decreto93.872/1986 confere um carter bem mais elstico validade dos restos a pagar no processados, pois representa, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art.68 do Decreto93.872/1986 quase a totalidade dos restos a pagar no processados. Nessa configurao, razovel esperar que o volume de restos a pagar continue sua trajetria crescente nos prximos exerccios.
3.3.3.6 Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados

De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm apresentar, em desfecho, o total liquidado no exerccio, segregando-o nas principais funes em termos de valor, de forma que se possibilite uma melhor viso da execuo, do ponto de vista da efetiva entrega de bens e servios sociedade. Os dados se referem s despesas primrias discricionrias, includas as despesas do PAC. Com isso, foca-se justamente as dotaes oramentrias em que historicamente se concentra a inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Valores liquidados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e em restos a pagar no processados por funo 2012
R$milhes
Funo Educao Defesa Nacional Transporte Encargos Especiais Sade Cincia e Tecnologia Administrao Assistncia Social Judiciria Segurana Pblica Gesto Ambiental Urbanismo Agricultura Previdncia Social Organizao Agrria Saneamento Comrcio e Servios Relaes Exteriores Indstria Essencial Justia Total 22.783 13.130 12.761 12.435 11.633 5.282 4.839 4.377 3.966 3.279 2.991 2.656 2.131 1.725 1.676 1.556 1.374 1.224 1.194 1.056 % Total 19% 11% 11% 11% 10% 5% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% OFSS 16.857 9.290 6.144 3.548 8.304 3.781 4.070 3.985 2.821 2.347 1.690 739 1.152 1.516 765 741 284 1.208 1.039 717 % 74% 71% 48% 29% 71% 72% 84% 91% 71% 72% 57% 28% 54% 88% 46% 48% 21% 99% 87% 68% RP No Processados 5.925 3.840 6.616 8.887 3.329 1.501 769 392 1.145 932 1.300 1.917 978 210 911 815 1.090 16 155 339 % 26% 29% 52% 71% 29% 28% 16% 9% 29% 28% 43% 72% 46% 12% 54% 52% 79% 1% 13% 32%
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Funo Cultura Legislativa Desporto e Lazer Trabalho Direitos da Cidadania Habitao Comunicaes Energia Total Fonte: Sia
Total 921 907 843 692 525 436 353 341 117.084
% Total 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 100%
OFSS 534 742 278 416 286 134 215 278 73.880
% 58% 82% 33% 60% 55% 31% 61% 82% 63%
RP No Processados 387 165 565 276 239 302 138 63 43.204
% 42% 18% 67% 40% 45% 69% 39% 18% 37%
Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC. Percentual em relao ao total da respectiva funo
Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2012, houve a efetiva entrega de bens e servios sociedade de outros R$43,2 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa abordagem especialmente relevante em algumas das principais funes em termos de recursos, como Encargos Especiais e Transporte, cuja liquidao proveniente da execuo de restos a pagar no processados em 2012 correspondeu a 71% e 52% do total liquidado, respectivamente.
3.3.4
Oramento das Empresas Estatais
Oramento de Investimento (OI)

De acordo com o inciso II do 5 do art.165 da Constituio Federal, a lei oramentria compreender o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A definio de investimento para esse fim tratada nas leis de diretrizes oramentrias. Nesse sentido, a Lei12.465/2011 (LDO 2012) estabelece, em seu art.51, 1, que, para efeito de compatibilidade com a Lei6.404/1976 (Lei das Sociedades por Aes), sero consideradas investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens classificveis no ativo imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; ii) benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitorias necessrias infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio. Apesar de a LDO 2012 que reproduz textos das leis de diretrizes oramentrias anteriores determinar que haja uma compatibilidade com a Lei6.404/1976, seu conceito de investimento no corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do inciso III do art. 179 da Lei Societria, o qual compreende as contas referentes s participaes permanentes em outras sociedades (ttulos patrimoniais aes ou quotas) e os direitos de qualquer natureza, no classificveis no ativo circulante (e realizvel a longo prazo), e que no se destinem manuteno da atividade da companhia ou da empresa.
155
Embora no conceito contbil todas as aquisies de ttulos patrimoniais com inteno de permanncia sejam classificadas no subgrupo investimento, o Manual Tcnico de Oramento das Empresas do Setor Produtivo Estatal (MTO SPE 2012), elaborado pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), define que essas aquisies e adiantamentos para aumento de capital e direitos so classificados como Inverses Financeiras e, por isso, no integram o OI. Cabe ainda esclarecer que, alm das despesas do subgrupo Investimentos investimentos propriamente ditos , consideram-se investimentos empresariais, no sentido amplo do termo, as aquisies de ativos financeiros aes, quotas, dlar, fundos de renda fixa, CDB, derivativos etc. , registrados nos Ativos Circulante e Realizvel a Longo Prazo. Nesse caso, as aes no so adquiridas com inteno de permanncia, ou seja, so investimentos temporrios ou especulativos. Esses elementos tambm no integram o OI. Assim, a definio estabelecida na LDO 2012 identifica-se apenas com as despesas que contribuem para a formao do subgrupo Ativo Imobilizado, ou seja, com direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia ou da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os benefcios, riscos e controle desses bens, conforme nova redao dada pela Lei11.638/2007. Embora no se trate de um gasto que componha o subgrupo Investimento conceito contbil estrito , tambm uma forma de investimento, porm no sentido dado pelas cincias econmicas, que o intitula de investimento em bens de capital mquinas, equipamentos, instalaes, veculos, obras civis etc. , ou seja, so os gastos que contribuem para a Formao de Capital Fixo (FCF). Com efeito, o OI composto pelo conjunto das despesas de capital materialmente mais relevantes dentro do setor pblico, relacionadas FCF e executadas por meio das empresas estatais no dependentes. Lembrando que as receitas e despesas totais dessas empresas no constam dos OFSS, mas do Programa de Dispndios Globais (PDG), conforme adiante abordado. Em vista do exposto, percebe-se que a extenso que deve ser dada ao termo investimento para fins oramentrios ainda um assunto aberto at porque definido anualmente por meio da LDO , que merece permanente aprimoramento, de modo a contemplar elementos que, por sua natureza ou materialidade, sejam relevantes ao controle oramentrio. Porm, se, por um lado, a LDO 2012 limita o controle oramentrio aos investimentos diretos em imobilizado, deixando de lado mesmo inverses financeiras vinculadas (indiretamente) tambm aquisio ou construo desses mesmos ativos, por outro lado, procura evidenciar, tanto quantitativa quanto qualitativamente, a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto Interno sob a forma de investimento. Apresenta-se a seguir uma especfica e sucinta explanao sobre o citado Programa de Dispndios Globais (PDG), instrumento oramentrio elaborado pelas estatais, sob orientao e acompanhamento do Dest. O PDG envolve, alm dos gastos com investimento, os demais dispndios/despesas e todos os ingressos/receitas, constituindo-se no apenas um importante objeto de controle, mas tambm uma rica fonte de dados e informaes para subsidiar a anlise do desempenho financeiro e operacional e, em particular, das Contas do Governo da Repblica.
156
Programa de Dispndios Globais (PDG)

De acordo com o art.107 da Lei4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero aprovados, na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal expressa determinar que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. Nessa esfera, elabora-se a pea denominada Programa de Dispndios Globais, que sistematiza todos os ingressos/receitas e dispndios/despesas, de forma a apresentar informaes econmicofinanceiras que permitam avaliar e acompanhar a completa execuo oramentria anual das referidas empresas. Semelhante ao OI, a elaborao do PDG engloba as mesmas empresas que a Unio controla, com exceo das empresas estatais dependentes empresas controladas que recebem recursos financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas de custeio ou de capital, excludos, no ltimo caso, os provenientes de aumento de participao acionria, consoante o art.2, inciso III, da Lei Complementar101/2000 , cuja programao integral consta dos OFSS. O OI, apenas uma das rubricas do PDG, com este relaciona-se na medida em que o ltimo tem por especial finalidade determinar o limite mximo de despesas propostas para o primeiro. Esse limite fixado por meio da programao da composio e do montante das origens e aplicaes de recursos totais, aps as destinaes que, por sua natureza, no possam ser reduzidas, a exemplo dos servios da dvida e das necessrias manuteno das atividades empresariais. O Dest o rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) responsvel pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais. Especificamente no caso das empresas do setor produtivo, o PDG deve compatibilizar-se com as metas de poltica econmica governamental, notadamente no que concerne s Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Dessa forma, presta-se a agregar os compromissos financeiros assumidos pelas estatais no que tange sua parcela de responsabilidade no cumprimento da meta fiscal de resultado primrio, com exceo das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo Eletrobrs. Segundo o Manual de Estatsticas Fiscais publicado pelo Departamento Econmico do Banco Central do Brasil, a excluso desses grupos se deve s caractersticas especficas das empresas, seguidoras de regras de governana corporativa similares s experimentadas pelas empresas privadas de capital aberto, e com autonomia para captar recursos nos mercados interno e externo. O PDG estrutura-se como um conjunto de sete blocos oramentrios, cujas informaes so compatveis com os registros da contabilidade empresarial. Apresentam-se, a seguir, grficos e quadros com os itens oramentrios e correspondente valor de execuo no exerccio de 2012, at o terceiro nvel de agregao, com base em dois desses blocos, a Discriminao das Origens de Recursos (Dicor) e a Discriminao das Aplicaes de Recursos (Dicar). A Dicor agrega todas as fontes de recursos com as quais a empresa atender as despesas previstas na Dicar, ambas sob o regime de competncia. Basicamente por meio desses blocos estipulam-se os resultados nominais e primrios das estatais.
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Execuo do Programa de Dispndios Globais (PDG) Setor Produtivo Receitas Totais: R$ 501.043 milhes
Grupo Petrobras (GP) 9% 4% 2% 11% Grupo Eletrobras (GE) 3% 2% 13% Demais Empresas (DE) 4% 2%
6%
85%
78%
81% R$ milhes
Receitas Operacional No Operacional Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo Retorno de Aplicaes Financeiras Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo Prazo Subtotais
GP 348.339 15.065 37.415 10.554 4 411.376
GE 41.392 5.808 3.142 1.395 1.251 52.988
DE 29.722 4.853 7 1.346 750 36.679
Dispndios de Capital: R$ 127.145 milhes

Grupo Petrobras (GP) 12% 2% 6% 29% Grupo Eletrobras (GE) 5% Demais Empresas (DE)
22%
22% 6%
27%
80%
44%
45% R$ milhes
Dispndios de Capital Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo Investimentos no Ativo Imobilizado Inverses Financeiras Outros Dispndios de Capital Subtotais
GP 6.061 85.984 2.382 12.687 107.114
GE 2.943 5.924 3.925 684 13.477
DE 1.781 2.931 380 1.463 6.554
158
Dispndios Correntes: R$ 396.009 milhes

Grupo Petrobras (GP) 12% 2% 17% 0% 28% 0% 80% 80% 7% 50% 37% 3% R$ milhes
Dispndios Correntes Pessoal e Encargos Sociais Materiais e Produtos Servios de Terceiros Utilidades e Servios Tributos e Encargos Parascais Encargos Financeiros e Outros Outros Dispndios Correntes Subtotais GP 18.053 136.327 28.354 983 92.719 10.665 42.067 329.167 GE 5.063 18.860 2.613 121 6.310 1.291 3.405 37.663 DE 11.193 994 10.653 805 2.602 741 2.190 29.179
Grupo Eletrobras (GE) 9%
Demais Empresas (DE) 7% 38%
6%
3%
14%
3% 9% 3%
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) do MP.
Destacam-se, entre as rubricas do PDG, as despesas com Investimentos no Ativo Imobilizado, de R$ 94,8 bilhes, valor que corresponde ao executado no OI pelo setor produtivo. No obstante represente 74,6 % das despesas de capital, responde por apenas 18,1% do total das despesas. Reconhece-se, porm, que a maior parte das despesas correntes materiais, produtos, servios etc. , embora significativas e mesmo muito superiores s demais, como ilustram os R$156, 2 bilhes em Materiais e Produtos, no espelham, na tica das cincias econmicas, o esforo de produo do exerccio, uma vez que representam to somente o consumo intermedirio no computado no clculo da contribuio estatal formao do PIB, sem prejuzo do controle direto da conformidade das aquisies, ou indireto, por meio da avaliao do desempenho financeiro e operacional. No objeto de anlise, neste relatrio, o desempenho financeiro e operacional estatal agregado ou em conjunto. O enfoque recai sobre o OI, cujos resultados sero abordados no item a seguir. Entretanto, mesmo com foco especfico, foi possvel identificar desempenho insatisfatrio na rea porturia, conforme esclarece o texto.
Execuo do Oramento de Investimentos

Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 12.595/2012 (LOA 2012), aprovaram-se para o OI R$106,8 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas, conforme especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada desses investimentos consta do Volume VI da referida lei.
159
No se aborda neste tpico o resultado das aes sob o ponto de vista da execuo setorial, englobando funes ou subfunes do Estado e programas de governo, que tm por objeto o alcance dos objetivos e metas traados no PPA. Tais temas so tratados no captulo 4 deste relatrio. Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se para fins de macroavaliao a agregao realizada pelo Dest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o Setor Produtivo Estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e as Instituies Financeiras Federais Setor Financeiro (SF), subordinadas Lei4.595/1964. As empresas estatais no dependentes integrantes do SPE pertencem a um dos trs grupos: o Grupo Petrobras (GP), composto por 28 empresas; o Grupo Eletrobras (GE), com 19; ou o conjunto das Demais Empresas do SPE (DE), com 23. Alm desses, o SF integrado por 7 empresas.
Execuo por Fonte de Financiamento

Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados pelos grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100% e 83%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (64%), observa-se uma maior variabilidade de linhas, nas quais 94,5% dos recursos oriundos da fonte Outros Recursos de Longo Prazo derivam de suas controladoras. Dessa forma, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, o financiamento dos proprietrios aproxima-se de 19% para o referido grupo. O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do Patrimnio Lquido (PL), no montante de R$ 141 milhes. Entretanto, registrese que os demais R$480 milhes destinados para o aumento do PL correspondem ao saldo de inverses financeiras realizadas em exerccios anteriores no aplicadas na execuo de investimentos nos perodos correspondentes. Este aspecto ser novamente suscitado adiante na anlise da eficcia da execuo.
Execuo dos Grupos Empresariais por Fonte de Financiamento

Grupo Petrobras (GP) 13% 3% 1% Grupo Eletrobras (GE) 3% 13% 13% Setor Financeiro (SF) 83%
83% Demais Empresas do Setor Produtivo (DE) 28% 51% 21%
100%
160
R$ milhes
Fontes de Financiamento Recursos Prprios Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Operaes de Crdito de Longo Prazo Outros Recursos de Longo Prazo Realizado Dotao GP 71.576 11.247 2.510 652 85.984 87.516 GE 3.800 241 976 907 5.924 8.550 DE 1.501 621 0 809 2.931 4.987 SF 3.129 0 0 0 3.129 4.539 Realizado 80.005 12.109 3.485 2.368 97.968 105.592
O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no perodo, no total de R$347,7 milhes. Todas pertencem ao Grupo Petrobras, e as trs com maior valor autorizado dependiam exclusivamente de recursos da controladora.
Estatais que nalizaram o exerccio de 2012 sem crdito oramentrio

R$
Empresa Petrobras International Finance Company (PIFCo) Comperj Estirenicos S.A. (CPRJEST) Comperj Meg S.A. (CPRJMEG) Comperj Poliolenas S.A. (CPRJPOL) Breitener Energtica S.A. (BREITENER) Fonte de Financiamento Externas Controladora Controladora Controladora Gerao Prpria Dotao Inicial 3.071.000 43.932.000 30.329.000 270.268.000 100.000
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) do MPOG.
Execuo superior ao limite da fonte de nanciamento

O quadro a seguir traz as empresas que executaram irregularmente acima do limite autorizado para a fonte de financiamento.
Estatais que executaram acima do limite de crdito

R$
Fonte de Financiamento / Empresa Recursos Prprios Gerao Prpria Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) Sociedade Fluminense de Energia Ltda. (SFE) Termocear Ltda. Furnas - Centrais Eltricas S.A. Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas Furnas - Centrais Eltricas S.A. Outros Recursos de Longo Prazo Outras Fontes Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) Total 702.145.934 5.691.228.509 808.898.755 6.625.351.976 106.752.821 934.123.467 72.450.521 116.514.914 44.064.393 5.928.637 4.054.967.000 3.781.000 2.016.000 849.939.417 427.963.705 4.415.071.496 3.824.725 2.018.696 851.059.685 422.035.068 360.104.496 43.725 2.696 1.120.268 Dotao Final (DF) Realizado (R) R-DF
161
Semelhante desconformidade foi objeto de ressalva no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011. Na ocasio, esclareceu-se que as empresas estatais no dependem de prvia solicitao de gastos, via sistema eletrnico como ocorre via Siafi para os OFSS , para que executem seu oramento. Uma vez que o sistema exige apenas que se informe a realizao da despesa, nada impede que ela suplante o valor do crdito aprovado. Registrese, contudo, que, embora Infraero e Furnas tenham ultrapassado os limites por fonte de financiamento, o limite global de dotao, correspondente soma de todas as fontes de financiamento, no foi atingido. De toda a sorte, a irregularidade implica a necessidade de ressalva, com fundamento nos pargrafos 2 e 3 do art.51 da Lei12.465/2011 (LDO 2012).
Aes sem Cobertura Oramentria

O inciso II do art.167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas que excedam os crditos oramentrios. Constatou-se, entretanto, conforme quadro a seguir, que oito empresas apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada, desconformidade tambm observada no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011.
Execuo de Aes sem Cobertura Oramentria

R$
Cdigo do Ao-Localizador Localizador Dotao Final (DF) Realizado (R) R-DF
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) (DE) 41010001 Manuteno e Adequao de Bens Imveis Nacional 20.000.000 20.098.796 98.796
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras) (DE) 12OF0010 12OF0020 Implantao da Infraestrutura da Rede Nacional de Banda Larga Na Regio Norte Implantao da Infraestrutura da Rede Nacional de Banda Larga Na Regio Nordeste 5.590.735 33.640.803 21.012.989 58.442.375 15.422.254 24.801.572
Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) (GE) 14L10012 Ampliao do Sistema de Distribuio de Energia Eltrica PPA 2012-2015 (AC) No Estado do Acre 12.384.329 15.165.948 2.781.619
Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) (GP) 41020002 Manuteno e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos No Exterior Adequao da Infraestrutura de Explorao e Produo de Petrleo e Gs Natural No Exterior 521.000 601.262 80.262
80190002
4.253.354.000
4.649.420.934
396.066.934
Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (GP) 146Q0001 1I720002 Construo de Unidades Estacionrias de Produo V (Perodo 2012-2020) Nacional Construo de Unidades Estacionrias de Produo II (Perodo 2007-2020) No Exterior 606.199.000 1.476.187.000 608.056.112 1.576.336.780 1.857.112 100.149.780
162
Cdigo do Ao-Localizador Localizador
Dotao Final (DF) Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) (GP)
Realizado (R)
R-DF
Implantao da Usina Termeltrica de Cubato, 10WJ0035 com 216 MW, em Cubato (SP) No Estado de So Paulo 130L0001 Implantao de Unidade Embarcada de Processamento de Gs Natural Liquefeito (GNLE) Nacional Explorao de Petrleo e Gs Natural em Bacias Sedimentares Martimas Nacional Explorao de Petrleo e Gs Natural em Bacias Sedimentares Terrestres Nacional Ampliao da Gerao de Energia Eltrica na Regio Sudeste Na Regio Sudeste Implantao do Gasoduto Cachoeiras Comperj, com Aproximadamente 5 Km de Extenso e Capacidade de 17 MM m3/dia (RJ) No Estado do Rio de Janeiro
52.900.000
57.125.354
4.225.354
2.321.000
2.408.505
87.505
146F0001 146G0001 14LC0030
9.775.276.000 10.299.325.398 1.317.325.000 184.159.000 1.367.094.283 308.166.996
524.049.398 49.769.283 124.007.996
14UH0033
1.640.000
4.318.043
2.678.043
Desenvolvimento da Produo de Petrleo e 20OU0030 Gs Natural nas Bacias de Campos e do Esprito Santo Na Regio Sudeste
4.362.482.000
5.273.837.006
911.355.006
SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda. (GP) Modernizao e Adequao do Sistema de Gerao da Usina Termeltrica Barbosa Lima Sobrinho (Eletrobolt), com 390 MW (RJ) No Estado do Rio de Janeiro Termocear Ltda. (GP) Modernizao e Adequao do Sistema de Gerao da Usina Termeltrica Senador Carlos Jereissati (Termocear), com 225 MW em Pecm (CE) No Estado do Cear
1C630033
3.781.000
3.824.725
43.725
1I580023
2.016.000
2.018.696
2.696
Total
22.109.776.867 24.267.254.202 2.157.477.335
Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas no quadro anterior que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2012 dos respectivos dirigentes, haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
Resultados das Empresas por Grau de Execuo

Nos grficos e quadro a seguir, apresentam-se os resultados de cada grupo empresarial segundo o grau de execuo oramentria, correspondente a cada uma das classes de execuo.
163
Resultado dos Grupos Empresariais por Classe de Execuo

Grupo Petrobras (GP) 13% 4% 9% 74% 74% 9% Grupo Eletrobras (GE) 13% 4%
Demais Empresas do Setor Produtivo (DE) 13% 39% 26% 22%

Classe de Execuo (%)1 < 25 25 e< 50 50 e< 75 75 Subtotal MS3 MPO4
Setor Financeiro (SF) 14% 14%
29% 43%
Quantidade de Empresas2 GP 3 1 2 17 23 80,6 98,2 GE 1 2 6 10 19 68,2 69,3 DE 3 6 5 9 23 59,0 58,8 SF 1 2 3 1 7 52,0 68,9
Quantidade (%) 8 (11,1) 11 (15,3) 16 (22,2) 37 (51,4) 72 (100) 67,6 92,8
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) do MP. Notas: 1 Classe de Execuo: (realizado/dotao nal)*100 do total das fontes de nanciamento da empresa. 2 Empresas que ao nal do exerccio possuam dotao nal diferente de zero. 3 MS: Mdia simples das execues oramentrias. 4 MPO: Mdia das execues oramentrias ponderada pela dotao nal ou razo (realizado do grupo/dotao nal do grupo).
Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as demais. O GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que quase 74% das empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), responsvel pela realizao de R$59.859 milhes, 68,1% da execuo do grupo. De forma conjunta, ela e as empresas Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) (10,9%), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST) (5,1%) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (4,9%) realizaram 89% dos investimentos do grupo. O GE mostrou um desempenho bastante uniforme entre empresas com diferentes valores oramentrios. Cerca de 53% das estatais realizaram acima de 75%. Apenas trs estatais executaram abaixo de 50%: Eletrobrs Participaes S.A. (Eletropar) (7,1%), Centrais
164
Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) (32,9%) e Eletrobrs Termonuclear S.A. (Eletronuclear) (45,7%). Embora a Eletronuclear tenha tido um desempenho abaixo da mdia (68,9%), uma vez que possua o segundo maior oramento aprovado, foi responsvel, em conjunto com a Amazonas Distribuidora de Energia S.A. AmE (77,7%), com Furnas Centrais Eltricas S.A. (89,9%) e com a Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) (61,8%) pela execuo de 64,0% de todo o investimento do grupo. No conjunto das DE e no SF, encontram-se os piores resultados no que tange eficcia da execuo oramentria. No SF, trs das sete empresas tiveram desempenho abaixo de 50%. Do SF, apenas IRB Brasil Resseguros S.A. executou na ltima classe, porm prximo ao limite inferior (75,2%). Deve-se, contudo, atentar para o fato de que o SF composto por apenas sete empresas, com caractersticas bastante distintas das empresas do setor produtivo. O conjunto das DE representam empresas que exercem atividades as mais diferenciadas, conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de cada uma das empresas do agrupamento.
Execuo oramentria das Demais Estatais do Setor Produtivo

R$ 1,00
Empresa Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) Companhia Docas do Maranho (Codomar) Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp) Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern) Companhia Docas do Par (CDP) Companhia Docas do Cear (CDC) Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa) Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) BBTUR Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo) COBRA Tecnologia S.A. Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (Casemg) Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) Empresa Gestora de Ativos (Emgea) Casa da Moeda do Brasil (CMB) ATIVOS S.A. Securitizadora de Crditos Financeiros Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas) Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron) Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp) Total Dotao Final (DF) 375.480.347 390.000 108.920.628 263.838.715 377.139.130 109.419.453 98.348.750 172.543.217 192.316.915 275.294.870 2.300.000 15.510.641 615.556.425 461.248 1.728.896.231 1.168.000 264.500.000 2.415.000 225.500.000 8.432.923 130.000.000 7.174.535 11.277.023 4.986.884.051 Realizado (R) 4.923.411 31.468 18.366.729 76.651.994 116.144.347 34.990.031 43.253.658 81.352.150 95.253.548 138.649.054 1.170.731 8.377.580 404.528.114 309.457 1.315.172.783 994.400 233.923.241 2.171.883 206.102.575 7.795.738 122.977.200 6.844.391 10.808.397 2.930.792.880 R/DF (%) 1,3 8,1 16,9 29,1 30,8 32,0 44,0 47,1 49,5 50,4 50,9 54,0 65,7 67,1 76,1 85,1 88,4 89,9 91,4 92,4 94,6 95,4 95,8 59,0
165
Cerca de 39,1% do conjunto das DE executaram abaixo de 50%. Verifica-se que, das nove empresas que executaram abaixo desse percentual, apenas a Hemobras no pertence ao conjunto das Companhias Docas, o que indica deficincia na capacidade de realizao de investimentos por parte das administraes porturias. Diante desses resultados e de outros elementos adiante explanados, esse subgrupo mereceu especial ateno neste relatrio. De fato, o comportamento verificado das Companhias Docas no exclusivo do exerccio financeiro de 2012, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual se apresenta a evoluo, no perodo 2005-2012, do resultado da execuo dos investimentos. A execuo mdia do perodo de apenas 26,4%.
Percentual mdio anual da execuo dos investimentos das Companhias Docas

50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
30,5 28,2 22,3 21,7 27,6 28,7
26,1
25,8
Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de Investimentos (OI) e do Programa de Dispndios Globais (PDG), resultando nas deliberaes do Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio, em monitoramento por este Tribunal. O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2012, a diferena entre o valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor Investido (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.
Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos realizados (INV)
R$ mil
1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
APL-INV Acumulado
2005
35,961 35,961
2006
65.726 101.687
2007
89.575 191.262
2008
73.310 264.572
2009
153.222 417.794
2010
5.129 422.923
2011
431.375 854.298
2012
232.489 1.086.787
166
Considerando que os aportes para aumento do capital so em regra direcionados realizao de investimentos, os acumulados anuais e, enfim, o acumulado total de R$ 1,09 bilho at 2012 evidenciam que h problemas de governana na gesto desses recursos. Diante dos fatos, recomenda-se Secretaria Especial de Portos, vinculada Presidncia da Repblica, e ao Ministrio dos Transportes, que aperfeioem seu processo de planejamento no sentido de espelhar a real possibilidade de execuo dos investimentos por parte das Companhias Docas. Alm dos descasamentos apurados, os permanentes aportes financeiros esto ligados a outro aspecto, qual seja, a existncia de empresas do subgrupo com reiterados dficits operacionais, o que pode indicar dependncia do Tesouro, a despeito de serem consideradas pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao, a princpio, imprpria da aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar101/2000 (LRF). Esse ponto objeto do monitoramento do Acrdo3.145/2011-TCU-Plenrio.
Ressalvas
i. execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas empresas Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE - Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda., em desacordo com o disposto no inciso II do art.167 da Constituio Federal; ii. extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A.; para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa Furnas Centrais Eltricas S.A.; e para a fonte Outros Recursos de Longo Prazo Outras Fontes, pela empresa Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero); iii. deficincia sistemtica na capacidade de realizao de investimentos por parte das Companhias Docas, culminando, no exerccio de 2012, na execuo de apenas 28,7% dos investimentos programados pelo conjunto das estatais, valor prximo da execuo mdia apurada no perodo 2005-2012, de 26,4%, tendo em conta a ocorrncia, no mesmo perodo, de reiteradas inverses financeiras para aumento do capital social direcionadas realizao de investimentos.
Recomendaes
i. Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), vinculada ao Ministrio das Comunicaes; e s empresas Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) (GP), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda. e Termocear Ltda., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do
167
Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal; bem assim ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, ao Ministrio das Comunicaes e ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades; ii. Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), vinculada Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, e s empresas Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio de Minas e Energia para que orientem suas supervisionadas no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento; iii. s Companhias Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Docas do Estado da Bahia (Codeba), Docas do Estado de So Paulo (Codesp), Docas do Rio Grande do Norte (Codern), Docas do Par (CDP), Docas do Cear (CDC) e Docas do Esprito Santo (Codesa), vinculadas Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, e Companhia Docas do Maranho (Codomar), vinculada ao Ministrio dos Transportes, para que aprimorem seus processos de planejamento no intuito de espelhar a real possibilidade de execuo dos investimentos programados, bem assim Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e ao Ministrio dos Transportes, para que promovam intervenes de suas aladas no sentido de assegurar a eficcia na consecuo da programao oramentria, em atendimento ao inciso III do art. 26 do Decreto-Lei200/1967, e em observncia ao princpio da eficincia estabelecido no caput do art.37 da Constituio Federal.
3.4 RENNCIaS DE RECEITaS: BENEfCIOS TRIBUTRIOS, FINaNCEIROS E CREDITCIOS

As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 216,5 bilhes em 2012, assim classificados: R$146,00 bilhes de benefcios tributrios, R$26,6 bilhes de benefcios tributrios-previdencirios e R$43,9 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. oportuno registrar que houve mudana metodolgica no clculo dos valores referentes aos subsdios financeiros e creditcios, efetuado pela Secretaria de Poltica Econmoca do Ministrio da Fazenda (SPE). Por meio da Portaria MF 57/2013, alterou-se o indicador de custo de oportunidade, que antes correspondia taxa prefixada referente ao prazo mdio da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) para cada ms (11,3%
168
em dezembro de 2012), e passou-se a utilizar o custo mdio de emisso da DPMFi dos ltimos 12 meses (10,14% em dezembro de 2012). O grfico seguinte demonstra como esses montantes superam as despesas realizadas em algumas funes do oramento da Unio. Para esse clculo, a rea tcnica do TCU classificou como renncia de receita o conjunto dos benefcios tributrios, previdencirios e financeiros e creditcios.
Comparativo da Renncia de Receita com a Despesa Liquidada por Funes 2012

R$bilhes
Benefcios Estimados em 2012
216,5 172,6 143,8 77,3 43,9
Despesas Oramentrias Executadas em 2012
66,5
Renncia Tributria e Previdenciria
Renncia Creditcia e Financeira
Renncia Total
Sade
Educao
Sade e Educao
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE), Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Sia.
Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre do tratamento adotado na Constituio Federal, no 6 do seu art.165, segundo o qual o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. O dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir transparncia s renncias de receitas, inclusive sobre seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art.43, 2. Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de 2010 e 2011. Na tabela a seguir, verifica-se maior participao da regio Sudeste, com 46,2% do total das renncias em 2012, enquanto a regio Centro-Oeste recebeu a menor participao no total dos benefcios, com 7,4%.
Renncia de Receitas Federais Regionalizao 2012

R$bilhes
Benefcios Tributrios Tributrio-Previdencirios Financeiros e Creditcios Total Participao Norte 25,6 0,7 3,6 29,9 13,87% Nordeste 18,0 2,7 12,9 33,6 15,59% Centro-Oeste 9,6 2,2 4,2 16,0 7,42% Sudeste 71,1 15,0 13,6 99,7 46,26% Sul 21,7 6,0 8,6 36,3 16,84% Total 146,0 26,6 42,9 215,5 100,00%
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
169
Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas, preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita. No grfico seguinte, verifica-se que o maior valor per capita est associado regio Norte, com R$1.869 por habitante, alcanando um valor 66% superior mdia do pas. O extremo inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$624 por habitante, o que corresponde a 56% da mdia nacional (R$1.122 por habitante).
Comparativo da renncia per capita regionalizada 2012

R$ 2.000,00 R$ 1.500,00
R$ 1.150 R$ 1.235 R$ 1.869
R$ 1.310
R$ 1.222
Mdia Brasil
R$ 1.000,00
R$ 624
R$ 500,00 R$ 0,00
Norte
Nordeste Centro-Oeste Sudeste

Previdencirios
Sul
Brasil
Tributrios
Financeiros e Creditcios
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
No entanto, deve-se considerar que, no caso da regio Norte, h um predomnio expressivo de benefcios tributrios, relacionado presena da Zona Franca de Manaus (ZFM). Em 2012, os incentivos ZFM superaram o montante de R$ 18,0 bilhes que representam mais de 70% do total dos gastos tributrios associados ao Norte do Brasil. Dessa forma, uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho, Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, tem-se a seguinte distribuio per capita em 2012: Norte, R$102; Nordeste, R$124; Sul, R$321; Centro-Oeste, R$359; e Sudeste, R$440. Ou seja, h uma forte concentrao desses gastos indiretos no Sudeste e uma situao bastante desfavorvel ao Norte e ao Nordeste, uma vez que essas regies ficam abaixo da mdia do pas, de R$301 per capita. Portanto, a distribuio per capita dos benefcios de carter social no atua no sentido de reduzir as disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das renncias tributrias, em regra associadas presena de produo e renda, sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional.
3.4.1
Benefcios Tributrios
Os benefcios tributrios projetados para 2012 apresentaram crescimento de 11,5% em relao a 2008, primeiro ano da srie histrica analisada, e de 9% em comparao com 2011.
170
Nesta anlise, consideram-se institutos constitutivos da renncia de receita aqueles relacionados pelo art. 14, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art.14, 3, que estabelece carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e IOF. A evoluo dos valores da renncia por tributo, nos ltimos cinco anos, apresentada na tabela seguinte. Conforme informa a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), os valores de 2012 so projetados, porque h defasagem superior a um ano entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas.
Renncia Tributria Valores Estimados e Projetados 2008 a 2012

R$milhes
Tributo Imposto sobre Importao Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Retido na Fonte Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Operaes Internas Vinculado Importao Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) Imposto s/ Propriedade Territorial Rural (ITR) Contribuio Social para o PIS-Pasep Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) Contribuio Financiamento da Seguridade Social Contrib. de Interv. no Domnio Econmico (Cide) Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) Total 2008(1) 2.618,03 46.040,12 24.435,67 21.182,25 422,2 15.468,63 13.651,26 1.817,37 1.157,65 24,39 4.915,54 4.332,11 24.640,68 0,0 0,0 99.197,15 2009(1) 2.204,96 45.253,88 23.779,66 21.085,25 388,96 14.203,86 12.774,93 1.428,92 929,2 25,58 5.122,96 5.038,14 26.364,48 0,0 0,0 99.143,06 2010(1) 2.845,92 53.196,65 25.663,42 27.078,91 454,32 17.379,89 15.388,22 1.991,66 1358,84 25,58 5.122,96 5.038,14 26.364,48 0,0 0,0 111.332,46 2011(1) 2.679,51 58.098,70 29.462,33 28.219,65 416,71 19.135,71 16.929,36 2.206,34 1.626,11 28,66 6.743,46 6.662,00 34.582,67 105,58 955,55 130.617,95 2012(2) 2.919,62 64.999,02 33.430,33 31.071,73 496,95 20.201,65 17.502,92 2.698,73 1.728,92 30,2 7.722,47 7.784,20 39.476,94 124,28 1.015,97 146.003,27 2008 -2012 12% 41% 37% 47% 18% 31% 28% 48% 49% 24% 57% 80% 60% 47% 20112012 9% 12% 13% 10% 19% 6% 3% 22% 6% 5% 15% 17% 14% 18% 6% 12%
Fonte: RFB. (1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas do exerccio. (2) Valores projetados.
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Na tabela seguinte, comparam-se os valores projetados com os valores estimados. Revela-se que o montante da renncia tributria tem sido reiteradamente subestimado, embora os valores relativos aos ltimos exerccios tenham apresentado uma relevante reduo da defasagem. Dessa forma, sinaliza-se que os esforos de aprimoramento de metodologias pela RFB tm apresentado reflexos positivos na previso da renncia tributria futura.
Renncia Tributria Projetada e Estimada

R$milhes
Ano 2008 2009 2010 2011 Valor Projetado 76.055,96 86.245,02 105.843,31 116.082,90 Valor Estimado 99.197,20 99.143,09 118.361,19 130.617,98 Variao (%) -23,3% -13,0% -10,6% -11,1%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT) valores projetados e estimados.
Benefcios tributrios em relao ao PIB e s despesas liquidadas por funo oramentria

A renncia tributria constitui instrumento de poltica fiscal indutor do desenvolvimento, adotado pelo Estado e direcionado a diversos agentes sociais e econmicos do pas. Os incentivos fiscais tm adquirido maior relevncia em razo de alguns fatores, como possibilidade de reduo das desigualdades regionais; objetivos de crescimento setorial, com destaque para a edio do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC); e necessidade de combater os efeitos das crises econmico-financeiras mundiais. A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria e da renncia tributria e previdenciria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. A partir dos ajustes das estimativas das renncias apuradas pela RFB para os exerccios anteriores, percebe-se que a renncia tributria e previdenciria manteve-se estvel em relao ao PIB entre os anos de 2009 a 2011. Em 2012, contudo, apresentou um pico de 3,92% do Produto Interno Bruto, superando, inclusive, o ano de 2008, no qual as renncias corresponderam a 3,78% do PIB. Essa estabilidade tambm perceptvel na evoluo histrica da carga tributria federal, apesar da leve ascenso no ano de 2011.
Carga Tributria Federal e Renncias Tributrias e Previdencirias, em percentual do PIB

Ano 2008 2009 2010 2011 2012(1) Carga Tributria Federal 23,70% 22,67% 22,88% 24,13% 23,72% Renncias Tributrias e Previdencirias 3,78% 3,65% 3,62% 3,64% 3,92%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT). (1) Valor projetado.
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Os valores acumulados, por funo oramentria, das renncias tributrias e previdencirias e das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2012 e os restos a pagar liquidados no exerccio esto demonstrados na tabela a seguir. A importncia da comparao se justifica pela possibilidade de avaliar, de forma integrada, diferentes instrumentos de financiamento de polticas pblicas. As renncias de receitas tributrias e previdencirias, embora no representem gastos diretos realizados por meio do oramento, decorrem de tratamento diferenciado concedido a determinados setores da sociedade, sendo crucial sua transparncia, acompanhamento e avaliao.
Despesas Executadas e Renncias Tributrias e Previdencirias por Funo Oramentria - 2012

R$milhes
Funo Comrcio e Servios Habitao Indstria Energia Cincia e Tecnologia Cultura Direitos da Cidadania Agricultura Desporto e Lazer Trabalho Assistncia Social Sade Transporte Educao Comunicaes Organizao Agrria TOTAL Despesa Liquidada 2.967 436 2.118 750 7.693 1317 865 14.447 942 41.830 55.755 77.336 18.807 66.542 906 3.166 295.877 Renncias Tributrias e Previdencirias1 53.532 7.245 22.767 1.650 8.929 1.476 895 13.883 612,9 20.037 14.607 18.048 2.129 6.626 54,9 30,29 172.522 Total 56.499 7.681 24.885 2.400 16.622 2.793 1.760 28.330 1.555 61.867 70.362 95.384 20.936 73.168 961 3.196 468.399 Renncia / Total 95% 94% 91% 69% 54% 53% 51% 49% 39% 32% 21% 19% 10% 9% 6% 1% 37%
Fonte: Sia e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). 1 Valores projetados.
Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 37% dos gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia especialmente elevada, como em Comrcio e Servios (95%), Habitao (94%) e Indstria (91%). Alm disso, nas funes Energia, Cincia e Tecnologia, Cultura e Direitos da Cidadania, os valores renunciados superam 50% dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses setores deve, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte primordial de financiamento pblico.
Estimativa de impacto dos benefcios tributrios sobre o FPM e o FPE

Entre as renncias tributrias concedidas pela Unio, destacam-se as que envolvem o Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e o Imposto sobre Produtos
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Industrializados (IPI). Isso se justifica pelo fato de que o produto da arrecadao desses tributos, apesar de estarem no rol das competncias da Unio, deve ser repartido com os entes subnacionais, conforme preconiza o art.159 da Constituio Federal. O grfico a seguir apresenta as estimativas de impacto no Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e Fundo de Participao dos Estados (FPE) quando da concesso de renncias por meio do IR e do IPI. Cabe registrar que, apesar de o FPM e o FPE serem constitudos pela aplicao de percentual sobre a arrecadao lquida dos Impostos que os constituem, os clculos aqui efetuados tomaram por base o valor bruto, uma vez que no foi possvel identificar as dedues a que poderiam ser submetidos.
Estimativa de impacto dos benefcios tributrios sobre o FPE e o FPM 2008 a 2012
R$ bilhes 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
2008
2009
2010
FPM - parcela renunciada
2011
2012
Valores transferidos (FPM e FPE)
FPE - parcela renunciada
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (DGT) e TCU.
O valor da renncia relativa ao IPI e IR, no perodo de 2008 a 2012, foi de aproximadamente R$354 bilhes. Supondo que essa renncia no tivesse sido concedida, mantendo-se um cenrio constante, e considerando que a conjuntura econmica do pas, nesse perodo, permitisse aos agentes econmicos realizarem o pleno pagamento desses tributos, parte desse valor renunciado poderia ter sido arrecadado pelo governo federal, estimando-se como potencial mximo o valor de R$159 bilhes a serem transferidos aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios. Mantidas essas mesmas premissas, e focando apenas no exerccio de 2012, tem-se que a renncia total foi da ordem de R$85 bilhes, com impacto potencial sobre os aludidos fundos de participao de R$38 bilhes. Cabe nfase ao fato de que, a mera suspenso da renncia tributria concedida no garante a arrecadao do montante anteriormente renunciado. H que se considerar a conjuntura econmica do perodo, as possibilidades de mudana de comportamento dos contribuintes, compensaes do tributo, inadimplncia e demais oscilaes econmicas que porventura possam interferir na arrecadao do tributo. Com isso, as anlises que tomarem por base a estimativa de R$159 bilhes devem considerar que esse valor reflete uma expectativa mxima de transferncia aos fundos, sem a devida garantia quanto a sua plena realizao.
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H que se observar, tambm, a variao das transferncias comparativamente arrecadao dos impostos compartilhados IR e IPI, conforme visualizados no grfico a seguir. Observa-se que a arrecadao desses impostos, em 2012, registrou queda em relao ao PIB, tomando-se como base o ano 2008. Identifica-se o mesmo comportamento no valor das transferncias para os Fundos de Participao dos Estados e Municpios
IR e IPI arrecadados x Transferncias FPE/FPM x Renncias de Receitas (% PIB) 2008 a 2012

8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
0,91% 0,83% 0,84% 0,84% 0,87% 3,2% 2,9% 2,7% 3,0% 2,9% 7,5% 6,7% 6,3% 7,0% 6,8%
2008
2009
2010
2011
2012
Arrecadao do IR e IPI Parcela renunciada (FPM/FPE)

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (DGT) e TCU.
Valores transferidos (FPM e FPE)
Um dos fatores que pode explicar esse comportamento consiste na relao direta existente entre a arrecadao do IR e do IPI com os valores repassados ao FPM e FPE. Observa-se que, nos anos de 2009 e 2010, por exemplo, a queda abrangeu tanto a arrecadao quanto os repasses. J em 2011, ano em que o percentual da arrecadao em relao ao PIB aumentou, verifica-se o mesmo comportamento nas transferncias efetuadas. Em relao parcela renunciada dos impostos que compem a base de clculo dos repasses para os fundos, percebe-se uma queda do impacto das renncias na parcela das transferncias. Isso porque, em 2008, essa parcela representava 0,91% do PIB, enquanto que, em 2012, essa relao caiu para 0,87%. Diante dos expressivos montantes envolvidos nas desoneraes tributrias, suas complexidades e seus reflexos sobre os fundos de transferncias constitucionais, premente que o Poder Executivo avalie os resultados alcanados com a concesso de benefcios dessa natureza. Como visto, seu impacto extrapola a esfera federal e atinge tambm as finanas dos entes subnacionais.
3.4.2
Benefcios Tributrios-Previdencirios
A evoluo dos montantes de benefcios previdencirios, entre 2008 e 2012, demonstra um acrscimo de 71% no valor total, ao longo do perodo em anlise. Na tabela seguinte, destaca-se o item Entidades Filantrpicas, com crescimento de 52% no perodo, como o principal responsvel pela elevao total das renncias previdencirias. Em comparao ao exerccio anterior, no ano de 2012 houve incremento de 30% na renncia previdenciria.
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Renncias Previdencirias Valores Estimados e Projetados 2008 a 2012

R$milhes
Receitas Simples - Contr. Patronal Diferenciada Ent. Filantrpicas - Iseno Contr. Patronal Exp. Prod. Rural - Iseno Contr. sobre Receitas de Exportaes do Setor Rural Desonerao da Folha Tecnologia da Informao e Comunicao - Reduo das alquotas da Contr. Patronal e a Terceiros Microempreendedor Individual Total 20081 7.965,3 4.983,5 2.577,8 31,3 15.557,9 20091 8.723,3 5.703,3 2.577,3 60,3 17.064,2 20101 8.809,5 6.368,3 2.685,2 68,3 17.931,3 20111 9.737,4 7.109,1 3.286,7 74,9 199,8 20.407,9 20122 11.691,1 7.558,6 3.494,5 3.346,4 0,0 500,5 26.591,1 Var. 20122008 (%) 47% 52% 36% 71%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) valores estimados. 1 Valores estimados. 2 Valores projetados.
Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefciostributrios previdencirios podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e previdncia social, sobretudo com as recentes desoneraes de folhas de pagamentos concedidas a alguns setores da economia.
3.4.3
Benefcios Financeiros e Creditcios
Os valores dos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e implcitos ou indiretos so estimados pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda. De modo geral, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades produtivas voltadas para o desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a determinados setores da economia. Os benefcios financeiros, conforme a Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda, alterada pela Portaria MF57/2013, so desembolsos realizados por meio de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da Unio. Por sua vez, segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios so gastos decorrentes de programas oficiais de crdito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, a taxa de juros inferior ao custo de captao ou oportunidade do governo federal. Esta Corte de Contas, por meio do Acrdo3.071/2012-TCU-Plenrio, determinou SPE que atualizasse a portaria MF 130/2009, para estabelecer a metodologia de clculo a ser utilizada na apurao anual dos benefcios financeiros e creditcios concedidos por
176
meio de operaes de crdito realizadas com recursos do Tesouro Nacional, incluindo aquelas realizadas junto ao BNDES, de forma que as projees integrem as informaes complementares ao PLOA e as apuraes de benefcios encaminhadas anualmente ao TCU por fora do Acrdo1.718/2005-TCU-Plenrio. Ademais, determinou-se a incluso dos programas financiados a partir das operaes de crdito realizadas com recursos do Tesouro Nacional, inclusive junto ao BNDES, no rol de programas a serem avaliados quanto ao seu desempenho, em atendimento ao Acrdo1.718/2005-TCU-Plenrio, com fulcro nos art.165, 6, 84, incisoXXIV, e 74, incisosI, II e III, da Constituio Federal. Em consequncia, por meio da publicao da Portaria MF57/2013, foi alterada a metodologia no clculo dos subsdios referentes concesso de emprstimos pela Unio ao BNDES. Houve, ainda, modificao nas taxas de juros utilizadas no clculo do custo de oportunidade do Tesouro Nacional, incluso e excluso de alguns programas no demonstrativo dos benefcios financeiros e creditcios, revogao da Portaria MF276/2007 e definio de critrios para a regionalizao dos benefcios financeiros e creditcios tendo por base, em regra, a localizao do beneficirio final.
Operaes de crdito entre o Tesouro Nacional e o BNDES

A metodologia de clculo dos subsdios decorrentes das operaes de crdito do Tesouro Nacional ao BNDES utilizada at 2012 teve como base o diferencial entre o custo mdio da Dvida Pblica Federal Interna em mercado e as taxas de juros pagas pelo BNDES em favor da Unio. A base para o clculo era o saldo devedor dos emprstimos tomados pelo BNDES junto Unio, cuja atualizao era feita por meio da incorporao, ao saldo devedor do perodo anterior, dos juros capitalizveis, considerando as especificidades de cada contrato. Pela nova metodologia estabelecida na Portaria MF57/2013, o clculo dos benefcios consiste na diferena entre o saldo devedor do Tesouro Nacional atualizado pelo seu custo de oportunidade (taxa de emisso da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna) e o saldo devedor do BNDES ao final do ano, decorrente de cada contrato. Assim, o total dos benefcios das operaes de crdito do Tesouro ao BNDES dado pela soma dos subsdios implcitos decorrentes dos contratos com saldos devedores existentes ao final do ano anterior e subsdios implcitos decorrentes dos contratos celebrados ao longo do ano de referncia. Em 2012, esses benefcios alcanaram R$ 11,9 bilhes, o que representa crescimento de 5% em comparao ao ano de 2011. De acordo com a metodologia anterior, o clculo do subsdio era realizado a partir de um mesmo saldo devedor, que era atualizado de acordo com o diferencial de taxas de juros. Na metodologia atual, analisam-se os saldos devedores da Unio e do BNDES, separadamente. A cada perodo, o saldo devedor inicial corresponde ao saldo devedor de dezembro do ano anterior. Do lado passivo da Unio, o saldo devedor atualizado pelo seu custo de oportunidade. Por outro lado, no passivo do BNDES, o saldo devedor atualizado pela taxa de juros do contrato. O subsdio em cada perodo calculado pela diferena entre os saldos devedores acumulados ao longo do perodo. Na tabela a seguir compara-se a metodologia anterior com a estabelecida na Portaria MF57/2013.
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Metodologia de apurao dos subsdios decorrentes das operaes de crdito ao BNDES

Comparativo Saldo devedor inicial Saldo devedor da Unio Saldo devedor do BNDES Clculo do subsdio Metodologia Antiga Saldo devedor de dezembro do ano anterior referente aos contratos Atualizado pelos juros capitalizados Metodologia Nova Portaria MF 57/2013 Saldo devedor de dezembro do ano anterior referente aos contratos Atualizado pela diferena entre o custo de oportunidade e os juros pagos pelo BNDES Atualizado pela diferena da taxa de contrato e juros pagos (efetivos) entre o custo de oportunidade e os juros pagos Saldo devedor nal da Unio - SD nal do BNDES
Atualizado pelos juros capitalizados Custo da Unio - juros pagos (efetivo), apurado mensalmente
1 Juros capitalizados=diferena entre juros exigveis e juros pagos. 2 Custo de oportunidade=custo mdio de emisso de ttulos da dvida da DPMFi dos ltimos 12 meses. 3 Custo da Unio= Saldo devedor atualizado X Custo mdio de estoque da DPMFi.
Custo de Oportunidade
Por meio da Portaria MF 57/2013, a Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda alterou a definio do custo de oportunidade do Tesouro Nacional. Aps reexame das alternativas disponveis para representar o custo de captao do Tesouro Nacional, optou-se pelo custo mdio das emisses em oferta da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi). Assim, definiu-se que as taxas de juros utilizadas no clculo do custo de oportunidade seriam provenientes da curva de mercado de ttulos pblicos federais apurados junto ao sistema financeiro. Ressaltam-se duas peculiaridades da nova metodologia. Em relao primeira, com a utilizao da nova taxa, considerou-se apenas a colocao dos ttulos mais recentes, esquecendo-se do estoque da dvida. A outra reside no fato de se ter desconsiderado a dvida externa, o que se justifica, segundo a SPE, pela volatilidade desses ttulos. Por fim, a SPE manifestou-se concluindo que o custo mdio das emisses em oferta pblica da DPMFi a mais aderente ideia de custo de captao, refletindo o mais prximo possvel as condies financeiras do momento em que so calculados os subsdios. Convm destacar que, pela metodologia antiga, por exemplo, nas informaes enviadas pela SPE para elaborao do Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011, o montante de subsdios financeiros e creditcios foi de R$33,08 bilhes. Pela metodologia atual, considerando os mesmos programas e fundos, a SPE informou o valor de R$33,96 bilhes de subsdios no ano de 2011. Esses valores no consideraram os montantes referentes s operaes de crdito ao BNDES e subveno concedida por meio do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), operacionalizado pelo mesmo banco, que no constavam do demonstrativo de benefcios encaminhado por ocasio da anlise das Contas do Governo de 2011. Tambm no contemplavam o Fies, cujo valor dos subsdios foi informado incorretamente pela SPE ao TCU nas contas daquele exerccio. No grfico a seguir, apresentam-se trs mtricas analisadas pela SPE como possveis taxas para representar o custo de oportunidade do Tesouro Nacional. Em dezembro de 2012, por exemplo, o custo mdio de emisso e o custo mdio de estoque da DPMFi so de 10,14% e 11,3%, respectivamente, enquanto a taxa Selic foi de 8,48% no mesmo perodo.
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Custo de Oportunidade - Diferentes opes (% Acumulados em 12 Meses)

13% 12,5% 12% 11,5% 11% 10,5% 10% 9,5% 9% 8,5% 8%
n/ 1 fe 1 v/ 1 m 1 ar /1 ab 1 r/ m 11 ai /1 ju 1 n/ 1 ju 1 l/ ag 11 o/ 1 se 1 t/ 1 ou 1 t/ no 11 v/ 1 de 1 z/ 1 ja 1 n/ 1 fe 2 v/ m 12 ar /1 ab 2 r/ m 12 ai /1 ju 2 n/ 1 ju 2 l/1 ag 2 o/ 1 se 2 t/ 1 ou 2 t/ no 12 v/ 1 de 2 z/ 12
Taxa Selic Custo Mdio de Emisso DPMFi Custo Mdio do Estoque DPMFi
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
Os montantes apurados para 2011 e 2012 so apresentados na tabela a seguir, em que cada fundo ou programa s participa da totalizao da renncia anual caso seus valores sejam positivos. Quando os valores so negativos, considera-se que no h renncia de receita, e, portanto, os valores no so considerados nesta anlise.
ja
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2011 e 2012

R$milhares
Item Agropecurios Garantia e Sustentao de Preos Custeio Agropecurio Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial Emprstimos do Governo Federal (EGF) Pronaf/PGPAF Equalizao Financiamento Programa de Revitalizao de Cooperativas (Recoop) Equalizao Financiamento Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa) Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei10.823/2003 24.080 652.626 253.452 17.191 393.431 318.168 -29% -40% 26% 2.199.812 2.365.232 112.728 8% 829.374 441.283 -47% 44% 178% 126% 2011(1) 2012(1) Var. 2012/2011
917.361 1.316.617 23.595 76.716 65.536 173.702
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Item Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf) Equalizao Financiamento Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana Equalizao Financiamento Programa de Apoio ao Setor Sucroalcooleiro Setor Produtivo Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO) Fundo da Marinha Mercante (FMM) Programa de estmulo Reestruturao e ao Sistema nanceiro Nacional (Proer) Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC) Fundo de Garantia Exportao (FGE) Medidas de Fortalecimento da Indstria (Revitaliza) Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) Equalizao Financiamento Fundos de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) Fundo Nacional de Desenv. Cientco e Tecnolgico (FNDCT) Emprstimos da Unio ao BNDES Programa de Sustentao do Investimento (PSI/BNDES) Programas Sociais Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao (FRD) Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda Lei10.604/2002 Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes Pesqueiras Lei9.445/1997 Plano Nacional do direitos da Pessoa com Decincia Viver sem limite (PCD) Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado Programa Crescer Total
2011(1)
2012(1)
Var. 2012/2011
65.606 302.300
74.520 266.116
14% -12%
142 3.690 -
428 2.797 716
201% -24% -
7.666.348 7.933.379 1.816.395 -
3% -57% 123%
- 2.227.524 818.528 25.695 354.601 57.311
404.948 306.086 525.692 90.227 326.595
588.358 275.647 321.052 70.964 364.308
45% -10% -39% -21% 12% 5% 75%
11.357.964 11.935.269 428.976 751.661
8.714
10.334
19% 13% -88% -6% 1637% 26% -90% -4%
9.377.615 10.597.112 5.526.649 317.303 16.091 670.416 297.366 279.519
1.265.622 1.597.181 17.303 1.692 13 227.206
45.758.233 43.996.650
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF). (1) No so considerados valores negativos para os subsdios.
180
H de se destacar que o valor total dos subsdios creditcios e financeiros do ano de 2011 difere do informado no Relatrio sobre as Contas do Governo publicado em 2012. Essa alterao decorre de ajustes de valores informados pela SPE e, principalmente, em decorrncia da nova metodologia de clculo do custo de oportunidade do Tesouro Nacional apurada pela SPE em decorrncia da PortariaMF57/2013, conforme mencionado anteriormente. O total de benefcios financeiros e creditcios concedidos em 2012 apresentou decrscimo de 4% em relao a 2011, com grandes variaes percentuais positivas e negativas em itens especficos. Assim, embora parcela significativa dos itens apresentados tenha se elevado, como os emprstimos da Unio ao BNDES e o FAT, que representam, respectivamente, 27% e 24% dos subsdios concedidos em 2012, a reduo expressiva de alguns itens e a queda da taxa de juros do custo de oportunidade resultaram na diminuio do montante global renunciado. Analisando as alteraes ocorridas com as alteraes introduzidas no clculo dos subsdios, o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) apresentou significativa reduo (88%) no valor do subsdio em relao ao ano de 2011, passando de R$5,5 bilhes em 2011, quando representava 12% dos subsdios concedidos, para R$670 milhes em 2012, passando a representar 1,52% do total apurado pela SPE. A queda decorre de alteraes, recomendadas pela Controladoria-Geral da Unio nas instrues dos processos de novao da dvida do FCVS, que fizeram com que se estancasse o incio de novos processos de novao e se suspendessem os iniciados at que fossem feitas as adequaes necessrias no sistema do fundo. Ademais, o Fundo da Marinha Mercante apresentou reduo significativa no total do subsdio. No ano de 2011 estimou-se o valor de R$1,81 bilho, porm no ano seguinte estimase o valor de R$ 240 milhes negativos. Na anlise dos demonstrativos financeiros do fundo, concluiu-se que, apesar de o volume de receitas decorrentes do adicional de frete ter aumentado R$364 milhes em 2012, o incremento no patrimnio lquido do fundo foi substancialmente maior, passando de R$13,23 bilhes, em dezembro de 2011, para R$17,24 bilhes, em dezembro de 2012, o que contribuiu para a expressiva reduo do total do benefcio calculado. Com relao ao financiamento do Pronaf/PGPAF, que apresentou reduo de R$801 milhes no subsdio de 2012, o fator determinante foi que o volume total de retorno dos financiamentos superou o volume total dos emprstimos concedidos ao longo do exerccio de 2012. Entre os programas que apresentaram aumento no valor dos subsdios, tem-se o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional (Proer), com subsdio estimado em R$ 2,2 bilhes. Esse valor decorreu de menor remunerao dos ativos mobilirios que compem a carteira administrada pelo programa em 2012, quando comparado ao custo de oportunidade considerado. Com relao ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), destaca-se que apresentou aumento de R$ 1,2 bilho no benefcio calculado em 2012. A anlise dos demonstrativos financeiros do fundo, juntamente com as variaes das remuneraes dos fluxos ativos e passivos, permitiu SPE inferir que o incremento no volume do subsdio resultou de uma compensao ocorrida entre o efeito da elevao do patrimnio lquido do fundo (que evoluiu de R$185,19 bilhes, em dezembro de 2011, para R$204,74 bilhes, em dezembro de 2012) e o efeito lquido do diferencial entre o custo de oportunidade e as taxas de remunerao dos recursos ativos do fundo.
181
Por fim, ressalta-se que o valor recalculado para 2011 relativo ao Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) inclui um montante de recursos aportados unidade gestora, vinculada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), alm da parte anteriormente considerada, ligada Caixa Econmica Federal. O valor publicado em 2012 referente ao ano de 2011 no contemplava a parte vinculada ao FNDE e, portanto, foi informado incorretamente. Cabe destacar, ainda, a expanso de 1.637% do valor do subsdio em 2012 quando comparado ao exerccio anterior. Essa elevao ocorreu, principalmente, pela queda da rentabilidade dos recursos do fundo, ampliao substancial do programa a uma taxa menor que a rentabilidade do estoque de emprstimos, associada reduo, em fases mais adiantadas do financiamento, da taxa de juros do programa, o que conduziu queda da rentabilidade do Fies em uma magnitude maior que o custo de oportunidade do Tesouro Nacional.
Avaliao de Benefcio Financeiro e Creditcio - Funcaf

No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para avaliar periodicamente os programas que envolvem renncias de receitas, o que especialmente relevante face grandeza dos valores envolvidos. Em atendimento determinao, em 2012 a secretaria avaliou o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf), instrumento de financiamento agrcola. Em seu relatrio, a SPE faz uma avaliao sobre os impactos do fundo na produtividade de uma amostra de cafeicultores de Minas Gerais e So Paulo. Compara a evoluo de trs grupos em relao produo de caf: primeiro grupo composto por produtores cooperados que utilizaram recursos financiados pelo Funcaf, o segundo grupo englobando os cooperados que no utilizaram o financiamento do fundo e, por fim, o terceiro grupo, composto por todos os cooperados produtores de caf. Como resultado dos testes, no foi possvel rejeitar a hiptese de que a produtividade dos grupos seja igual. Ou seja, no se pode dizer que existe, dentro dos nveis de significncia convencionais, diferena estatisticamente significante entre as produtividades dos cooperados que utilizaram financiamento do fundo e os que no utilizaram. Ademais, avaliou-se a alterao no comportamento da produtividade, entre a safra de um perodo e a safra do perodo seguinte, do grupo de cooperados que tomaram recursos do Funcaf em um determinado ano e deixaram de tomar na safra seguinte. Os resultados dos testes revelaram, aos nveis de significncia tradicionais, no haver diferena estatisticamente significante entre os incrementos de produtividade dos cooperados. Diante dessas evidncias, concluiu-se que, para o perodo considerado nessas anlises, os cooperados da Agrocredi (Cooperativa de Crdito em Guaxup e regio LTDA) que se utilizaram de recursos do Funcaf no conseguiram resultado de produtividades distintos, significantes estatisticamente, dos resultados apresentados pelos demais cooperados. A Secretaria de Poltica Econmica ressaltou que tal constatao no se revela surpreendente, pois o Funcaf apenas uma das fontes de financiamento da qual se utilizam os produtores. Desse modo, possvel que os cooperados da Agrocredi que no tomaram recursos do Funcaf, e mesmo os que tomaram, tenham tido acesso a outras fontes de financiamento em proporo mais significativa. Outrossim, ressaltou-se a significativa elevao dos montantes disponibilizados para financiamentos do Funcaf, que passou de R$824 milhes em 2002 para R$2,86 bilhes
182
em 2012. Vale ressaltar que, alm desses valores, foi investido, no ano de 2012, o montante de R$340,6 milhes de benefcios financeiros e creditcios implcitos no Funcaf. Constatou-se, tambm, que com a produo mundial insuficiente para suprimento da demanda, existe a necessidade de que os investimentos em pesquisas, desenvolvimento e inovao vislumbrem uma cafeicultura diferenciada, para que a gerao de alternativas tecnolgicas mostre seus efeitos positivos a produtores e consumidores, cujos benefcios se manifestam na maior competitividade do agronegcio do caf brasileiro. Da avaliao, registrou-se, tambm, que, ainda que o Brasil alcance o nvel recorde de produo de caf em 2012, a produo cafeeira dos pequenos produtores apresenta nvel tecnolgico baixo, assim como de organizao e cooperativismo.
Aes de Controle
Em 2012, foi realizada inspeo no mbito do TC 009.157/2011-5, sob a relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, que teve por objetivo examinar a situao dos repasses do Tesouro ao Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e ao Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres), bem como identificar providncias no sentido de evitar possveis prejuzos ao errio devido aos repasses efetuados acima do montante efetivamente acatado pela Receita Federal, a partir das opes feitas pelos contribuintes para aplicao nos incentivos fiscais, no contexto da renncia fiscal instituda pela Lei 8.167/1991. Em consequncia da auditoria, foi prolatado o Acrdo 1.392/2012-TCU-Plenrio, com determinaes e recomendaes aos rgos auditados visando correo das falhas verificadas. Por determinao especfica ao Grupo Executivo para Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Geres), em 2012, foi restitudo aos cofres do Tesouro Nacional o montante de R$42.355.375,56, decorrente do saldo devedor do fundo para com o Tesouro Nacional. Ademais, foi realizado monitoramento das determinaes constantes do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, oriundas de auditoria sobre os benefcios fiscais previstos na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet). O trabalho, mencionado na anlise sobre a funo Cultura constante deste relatrio (item 4.3.5), resultou no Acrdo2.766/2012-TCUPlenrio, com propostas de encaminhamento direcionadas, entre outras medidas, a diminuir o risco de concesso de incentivos a proponentes com pendncias em relao a projetos culturais com prestao de contas pendente de anlise. Ressalta-se, outrossim, a manuteno, por meio do Acrdo 3.437/2012-TCUPlenrio, da determinao exarada no Acrdo747/2010-TCU-Plenrio para que o Ministrio da Fazenda, em conjunto com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, adote providncias, quando da concesso ou ampliao de renncias de receitas, para que no sejam utilizados, como medidas de compensao s renncias de receitas tributrias, os ajustes na programao oramentria e financeira da despesa pblica nem o excesso de arrecadao, em estrita observncia ao inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Apesar de a determinao ter sido ratificada, verificou-se, na anlise do quadro de acompanhamento das desoneraes institudas em 2012, elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, que os rgos gestores da renncia tributria no tm observado o prescrito no art. 14 da LRF. Embora em 48 das cerca de 89 modalidades de renncia tributria constantes do referido quadro sejam exigveis compensaes tributrias, no foi informada a medida de compensao adotada para cada renncia concedida. Nos casos
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em que os normativos legais exigem especificao das medidas de compensao a serem adotadas, o demonstrativo indica que a medida no teve efeito/vigncia ou que no h informao sobre a necessidade de compensao a ser adotada. Considerando a relevncia do tema, convm recomendar Secretaria da Receita Federal do Brasil que identifique, para cada concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria constante do demonstrativo anual encaminhado CGU para compor a Prestao de Contas do Presidente da Repblica, a medida de compensao adotada, em conformidade com o inciso II do art.14 da LRF.
Recomendao
i. Secretaria da Receita Federal do Brasil que identifique, para cada concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria constante do demonstrativo anual encaminhado CGU para compor a Prestao de Contas do Presidente da Repblica, a medida de compensao adotada, em conformidade com o inciso II do art.14 da Lei Complementar101/2000.
3.5 GESTO FISCaL

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), define a gesto fiscal responsvel como o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao receita corrente lquida, despesas com pessoal e inscrio em restos a pagar, no mbito da Unio, tendo como base o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de dezembro de 2012, divulgado pelo Poder Executivo e cujas informaes abrangem os trs Poderes e o Ministrio Pblico, e os Relatrios de Gesto Fiscal de todos os Poderes e rgos federais alusivos ao 3 quadrimestre de 2012.
3.5.1
Cumprimento das metas scais
A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art.4, que o projeto de lei de diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e nominal e montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes. Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2012 (Lei12.465/2011) fixou a meta de supervit primrio em R$139,8 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio foi fixada em R$ 97 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2012,
184
o anexo estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$39 bilhes e de montante da dvida lquida em R$1.043,4 bilhes. No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2012, da mesma forma como ocorreu em 2011, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de atuao.
Metas Fiscais da Unio para 2012

Discriminao I. Receita Primria II. Despesa Primria III. Resultado Primrio Governo Central (I II) IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais VI. Resultado Nominal Governo Federal VII. Dvida Lquida Governo Federal Fonte: Lei 12.465/2011 (LDO para 2012). R$ milhes 1.066.334,8 969.361,8 96.973,0 0,00 -38.973,0 1.043.376,0 % PIB 23,64 21,49 2,15 0 -0,86 25,50
No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem presidencial que encaminhou o projeto de lei oramentria da Unio para o exerccio de 2012 indicou, com fundamento no inciso IV do art.11 da LDO 2012, o Banco Central do Brasil como o rgo responsvel pela apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a metodologia conhecida como abaixo da linha. Nesse sentido, a tabela adiante mostra os valores alcanados em 2011, ao lado das metas fixadas pela LDO 2012 e dos valores realizados em 2012 informados pelo Banco Central do Brasil.
Dvida Lquida e Resultados Primrio e Nominal da Unio

Itens da Anlise Dvida Lquida Ajustes patrimoniais e metodolgicos Resultado Nominal Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais Realizado 2011 R$ milhes 1.001.829 -79.408 87.172 87.518 107.470 -19.953 -345 % PIB 24,20 -1,92 2,10 2,11 2,59 -0,48 -0,01 38.973 -0,86 Metas 2012 R$ milhes 1.043.376 % PIB 25,50 Realizado 2012 R$ milhes 996.082 -68.132 62.385 61.182 88.880 -27.698 1.204 % PIB 22,63 -1,55 1,42 1,39 2,02 -0,63 0,03
185
Itens da Anlise Juros Nominais Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais Resultado Primrio Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais Ajuste do PAC PIB
1
Realizado 2011 R$ milhes 180.787 180.553 201.058 -20.504 234 -93.615 -93.035 -93.587 552 -579 % PIB 4,36 4,36 4,85 -0,49 -0,01 -2,26 -2,25 -2,26 0,01 -0,01 4.143.013
Metas 2012 R$ milhes % PIB
Realizado 2012 R$ milhes 147.415 147.268 175.718 -28.451 148 % PIB 3,35 3,35 3,99 -0,65 0,00 -1,93 -1,96 -1,97 0,02 0,01 4.402.537
-96.973 -96.973
-2,15 -2,15
-85.030 -86.086 -86.838 752
0 40.600
0 -
1.056 39.307
Fontes: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Maro/2013; e Lei12.465/2011 (LDO 2012). 1 O art. 3 da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2012 (Lei 12.465/2011) permitiu reduzir a meta para a Unio em at R$ 40,6 bilhes. Observao: considerando a apurao dos resultados scais sob a tica das necessidades de nanciamento, a partir da metodologia abaixo da linha, adotada pelo Banco Central, valores negativos representam supervit e valores positivos, dcit.
Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou, em 2012, supervit primrio de R$85 bilhes ou 1,93% do PIB, valor inferior meta fixada de R$97 bilhes. No entanto, cabe ressaltar que o art. 3 da LDO 2012 estabeleceu que a meta de supervit primrio da Unio poderia ser reduzida em at R$40,6 bilhes, relativos aos dispndios do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), contidos nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais referente ao exerccio de 2012, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento Federal, o montante das despesas executadas no mbito do PAC em 2012 foi de R$39,3 bilhes, o que fez reduzir a meta primria da Unio para o valor de R$57,7 bilhes, evidenciando, dessa forma, o cumprimento da meta com folga de R$ 27,3 bilhes. Referido montante foi utilizado pela Unio para compensar a insuficincia, no valor de R$22,9 bilhes, do supervit primrio apurado pelos governos regionais em 2012, uma vez que o art. 2 da LDO 2012 disps que a execuo oramentria federal devesse ser compatvel com a obteno da meta consolidada de supervit primrio para o setor pblico no financeiro. Assim, caso a estimativa de supervit primrio prevista no mbito estadual e municipal no se verificasse, esta seria compensada pelo governo federal, conforme previso contida no texto que acompanhou o Anexo III.1 da LDO 2012. No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$62,4 bilhes apurado em 2012 foi bem superior meta de resultado deficitrio de R$39 bilhes estabelecida pela LDO. No entanto, vale observar que esta Corte de Contas j se manifestou no sentido de que a meta de resultado nominal tem carter meramente indicativo, posto que esse resultado no pode ser controlado apenas pela atuao do Poder Executivo, estando sujeito a efeitos oriundos
186
da execuo de outras polticas (controle inflacionrio, por exemplo), bem como de crises internacionais (Acrdo1.788/2006-TCU-Plenrio). A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu turno, encerrou 2012 com saldo de R$996,1 bilhes, abaixo, portanto, do montante de R$1.043,4 bilhes estabelecido como limite mximo pela LDO. No que se refere dvida, embora as razes do desempenho do endividamento tenham sido analisadas em maior profundidade no item 2.3 deste relatrio, que trata especificamente dessa matria, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos contriburam para uma reduo de R$68,1 bilhes (ou 1,55% do PIB) no saldo da dvida lquida da Unio. Tais ajustes decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa lquida, ou seja, da dvida externa bruta descontada das reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos. Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida do governo federal em 2012 foi inferior quele observado para o exerccio anterior. No ano de 2012, os juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$147,4 bilhes ou 3,35% do PIB, ante um aumento de R$180,8 bilhes ou 4,36% do PIB em 2011. Contudo, conforme registrado no item 2.3.2 deste relatrio, que trata da dvida lquida do setor pblico, a manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, ainda que em percentual do PIB haja um pequeno decrscimo.
3.5.1.1 O resultado primrio da Unio em 2012

Conforme exposto anteriormente, o esforo fiscal realizado pelo governo federal ao longo de 2012 no foi suficiente para cumprir a meta de resultado primrio originalmente fixada na lei de diretrizes oramentrias. O supervit primrio da Unio no perodo foi de R$ 85 bilhes, inferior, portanto, meta de R$ 97 bilhes estatuda no mencionado instrumento oramentrio. Como tambm j ressaltado, o art. 3 da LDO 2012 possibilitou que, da meta de resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC. Em decorrncia, dos R$ 97 bilhes inicialmente previstos, foram descontados R$ 39,3 bilhes, reduzindo a meta para R$57,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com um excedente de R$ 27,3 bilhes. Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2012 que contriburam de maneira significativa para a obteno do resultado primrio apresentado. Com esse objetivo, cabe destacar, primeiramente, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de 2012. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.6 deste relatrio, verificou-se que a Unio promoveu limitaes de empenho e movimentao financeira que resultaram em um contingenciamento lquido de R$ 25,5 bilhes em dotaes destinadas execuo de despesas primrias. Ao adotar tal medida, com esteio no art. 9 da LRF, o governo federal evitou o desembolso efetivo do referido montante, impactando positivamente seu resultado primrio. Alm do contingenciamento, o governo federal, com amparo em atos normativos editados entre agosto e dezembro de 2012, dentro de sua esfera de discricionariedade,
187
julgou conveniente e oportuno efetuar um conjunto de transaes com partes relacionadas, dentre as quais o Fundo Soberano do Brasil (FSB), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Caixa Econmica Federal (CEF). No total, essas transaes, que sero descritas a seguir, geraram receitas primrias da ordem de R$ 22,4 bilhes para a Unio, o que corresponde a cerca 26% do resultado primrio alcanado em 2012. Por fim, como ltima medida que merece destaque, no encerramento do exerccio houve a inscrio de R$ 124 bilhes de despesas primrias em restos a pagar, nos termos do art. 36 da Lei 4.320/1964, c/c o art. 68 do Decreto 93.872/1986. Conforme demonstrado no item 3.3.3.5 deste relatrio, o montante de despesas inscritas em restos a pagar tem aumentado consideravelmente nos ltimos anos. Sob a tica fiscal intertemporal, esse fato deve ser visto com ateno, pois, muito embora essas despesas no tenham impacto direto no resultado primrio apurado no exerccio de sua inscrio, porquanto no envolvem sada imediata de recursos do Tesouro Nacional, elas indicam um potencial desembolso futuro, ou seja, podem onerar o resultado primrio de exerccios vindouros quando de seus pagamentos. Com vistas a evidenciar o real esforo fiscal do governo em um exerccio, mitigando o efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do exerccio financeiro, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos, representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, poder ser transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no exerccio analisado. Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2012 evidencia que um desembolso primrio potencial de at R$ 81,7 bilhes foi adiado para exerccios seguintes. Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2012, ao menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no exerccio, impactando negativamente seu resultado primrio. Com base nessas consideraes, o grfico seguinte ilustra as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado primrio da Unio para o exerccio de 2012.
Resultado primrio da Unio Meta X Realizado 2012

R$ bilhes
97,0 39,3 85,0
Fatores Determinantes
Receitas Extraordinrias
Elevao do supervit R$ 22,4 bilhes (FSB/Bndes/CEF)
57,7
Contingenciamento
Limitao de despesas R$ 25,5 bilhes
Float (Restos a Pagar)

Postergao de pagamento R$ 81,7 bilhes
Meta (Cheia)
Fontes: Sia, STN e SOF.
Despesas do PAC
Meta (Reduzida)
Supervit Primrio
188
A despeito dos seus efeitos sobre a gesto das finanas pblicas, o contingenciamento oramentrio e a inscrio de restos a pagar so instrumentos de uso consagrado no mbito da poltica fiscal brasileira, previstos inclusive na legislao, conforme j salientado. Em paralelo, as receitas extraordinrias, atpicas, no usuais ou no recorrentes, por sua prpria adjetivao, decorrem, via de regra, de operaes fiscais ou extrafiscais no rotineiras ou, ao menos, pouco comuns do ponto de vista das caractersticas predominantes das receitas primrias. Assim, diferentemente da arrecadao de tributos e das receitas decorrentes da prestao de servios e da explorao econmica de bens e direitos, que seguem um fluxo contnuo e regular de realizao, as receitas extraordinrias, em geral, resultam de transaes especficas, cuja frequncia incerta ou imprevisvel, e costumam envolver valores materialmente relevantes. Inclusive, em razo dessa caracterstica, tais receitas so deduzidas para fins de elaborao das estimativas oramentrias de arrecadao, e seu efeito deve ser demonstrado em informao complementar ao projeto de lei oramentria anual, conforme disposio reiterada nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias da Unio, inclusive na de 2012:
Lei 12.465/2011 LDO 2012 Anexo II Relao das Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria de 2012 Inciso XII - demonstrativo da receita oramentria nos termos do art. 12 da LRF, incluindo o efeito da deduo de receitas extraordinrias ou atpicas arrecadadas no perodo que servir de base para as projees, que constaro do demonstrativo pelos seus valores nominais absolutos (...) (grifou-se)
Ademais, a depender de sua complexidade, transaes que do origem a receitas extraordinrias podem vir a demandar aperfeioamentos normativos especficos, visando enquadrar seus procedimentos preparatrios ao arcabouo jurdico que rege a administrao pblica. Contabilmente, essas transaes tendem a se processar via aumentos de capital, aquisies de aes ou concesses de emprstimos a empresas estatais no dependentes, operaes aparentemente neutras em relao ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada de recurso do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo de igual valor. Ocorre que, ato contnuo a essas operaes, a Unio tem recebido contrapartidas com efeito primrio, sobretudo na forma de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos). Todos esses elementos esto presentes nas operaes descritas a seguir, as quais, alm de terem garantido o resgate antecipado de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, resultaram em receitas primrias adicionais de R$ 22,4 bilhes para a Unio, montante equivalente a mais de um quarto (26,3%) do supervit primrio apurado de R$85 bilhes. Tais receitas foram, portanto, fundamentais para que a Unio pudesse divulgar o alcance, com folga, da meta reduzida de supervit primrio em 2012.
Operaes com o Fundo Soberano do Brasil

Conforme registrado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2008, o Fundo Soberano do Brasil foi criado pela Lei 11.887/2008 com a finalidade de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupana pblica, mitigar
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os efeitos dos ciclos econmicos e fomentar projetos estratgicos do pas no exterior. A citada lei permitiu, ainda, que, por intermdio do FSB, a Unio participasse como cotista nica do Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (FFIE), brao operacional do FSB. poca, a constituio do FSB/FFIE acarretou despesa primria de R$ 14,2 bilhes Unio. Aproximadamente cinco anos aps a integralizao de suas cotas, a Unio, por intermdio do Decreto 7.881, editado em 28/12/2012, autorizou o FFIE a alienar ao BNDES aes da Petrobras que compunham o patrimnio do fundo. O BNDES efetuou a compra dessas aes, quitando-as com ttulos pblicos. Por sua vez, tais ttulos foram resgatados antecipadamente pela Unio, mediante pagamento ao FFIE. Contudo, dado que a Unio cotista nica do FFIE, a receita de R$12,4 bilhes obtida pelo fundo com a alienao dos correspondentes valores mobilirios foi computada no resultado primrio de 2012. Em razo do elevado montante, da forma e da finalidade com que foi efetuado o resgate dos recursos do FSB, a receita resultante dessa transao pode ser considerada extraordinria ou atpica. A ttulo ilustrativo, uma sntese das operaes apresentada no esquema a seguir.
Receita extraordinria FSB dezembro de 2012
Em 28/12, autoriza venda de aes da Petrobras
Em 28/12, vende aes da Petrobras Em 28/12, paga aes com ttulos pblicos
Unio
Em 31/12, resgata ttulos pblicos Em 31/12, registra receita com alienao de valores mobilirios
FSB/FFIE
BNDES
Receita Primria: R$ 12,4 bilhes
Fonte: elaborao prpria a partir de dados divulgados pela STN.
Operaes com o BNDES

Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 13 bilhes de dividendos do BNDES em 2012. Desse total, R$ 2,3 bilhes foram recebidos em 28/12/2012. Em razo dos procedimentos que redundaram na sua obteno, a seguir evidenciados, essa parcela da receita primria da Unio pode ser considerada extraordinria ou atpica. Trs decretos no numerados da Presidncia da Repblica autorizaram o BNDES a declarar dividendos em 2012: o primeiro deles, de 29/8/2012, referiu-se a dividendos complementares do balano do primeiro semestre de 2012; o segundo, de 21/9/2012, tratou de dividendos intermedirios tambm do primeiro semestre de 2012; j o terceiro,
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de 28/12/2012, referiu-se a dividendos intermedirios conta do lucro lquido apurado em balano de 30/9/2012, ou seja, do terceiro trimestre de 2012. Com efeito, por meio do Decreto 7.817, de 28/9/2012, editado dois dias antes do encerramento do terceiro trimestre, o capital social do BNDES havia sido alterado, passando de R$29,6 bilhes para R$ 36,3 bilhes. A capitalizao de R$ 6,7 bilhes foi feita pela Unio, mediante a transferncia ao banco de aes da Petrobras. Como visto, em 28/12/2012, o FFIE, amparado pelo Decreto 7.881/2012, alienou ao BNDES R$ 12,4 bilhes em aes tambm da Petrobras. Assim, somente com essas duas operaes, o BNDES assumiu um ativo de R$ 19,1 bilhes em aes daquela estatal. Paralelamente, em 27/12/2012, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) expediu a Resoluo-CMN 4.175/2012, que permitiu ao BNDES manter em patrimnio lquido e no levar a resultado as perdas permanentes registradas em funo de ajuste a valor de mercado das aes recebidas da Unio para aumento de capital classificadas na categoria ttulos disponveis para venda e que representassem no mximo 25% de sua carteira de ttulos e valores mobilirios. Os aspectos contbeis envolvidos na distribuio de dividendos intermedirios e no no reconhecimento de perdas em resultado pelo BNDES so analisados no captulo 5 deste relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio. J o efeito fiscal dessas operaes est evidenciado no esquema a seguir, em que se destaca a receita primria de R$ 2,3 bilhes obtida pela Unio por antecipao de dividendos do BNDES, pagos com ttulos da dvida pblica em 28/12/2012, trs dias antes do encerramento do exerccio.
Receita extraordinria BNDES setembro a dezembro de 2012

Em 28/9, aumenta capital com aes da Petrobras (R$ 6,7 bilhes)
CMN
Em 27/12, permite no levar a resultado do exerccio perdas permanentes com aes recebidas da Unio
Em 28/12, autoriza a declarar dividendos intermedirios trimestrais
Unio FSB/FFIE
Em 28/12, vende aes da Petrobras (R$ 12,4 bilhes)
BNDES
Receita Primria: R$ 2,3 bilhes Em 28/12, distribui dividendos antecipados, pagos com ttulos pblicos
Fonte: elaborao prpria a partir de dados divulgados por BNDES, CMN e STN.
Outra operao de destaque foi a aquisio, pelo BNDES, de crditos a receber detidos pela Unio contra a empresa Itaipu Binacional, ao preo de R$ 6 bilhes, feita com amparo no art. 7 da Medida Provisria 600, de 28/12/2012. A compra foi liquidada em sua maior parte com a entrega de aes Unio, incluindo aes da Petrobras. Com efeito,
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provvel que parcela dessas aes tenha sido utilizada pela Unio nas operaes com a Caixa Econmica Federal, descritas a seguir.
Operaes com a CEF

Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu R$ 7,7 bilhes de dividendos da CEF em 2012, pagos com ttulos da dvida pblica. Em razo dos procedimentos que redundaram na sua obteno, demonstrados a seguir, essas receitas podem ser consideradas extraordinrias ou atpicas. Por meio de decreto no numerado de 28/8/2012, foi autorizado o aumento de capital da CEF pela Unio em R$ 1,5 bilho, mediante a transferncia de aes da Petrobras. Em 31/8/2012, a CEF pagou dividendos Unio em igual montante. Por meio da Medida Provisria 581, de 20/9/2012, a Unio foi autorizada a conceder crdito CEF de at R$ 8,1 bilhes e de at R$ 13 bilhes, na forma de instrumento hbrido de capital e dvida, apto a integrar o patrimnio de referncia, conforme definido pelo CMN. Em 28/9/2012, a CEF pagou dividendos Unio no valor de R$ 1,5 bilho. Em nota explicativa s demonstraes contbeis da CEF de 2012, consta a informao de que o Bacen, por meio dos ofcios Deorf/Cofin II 09053/2012 e 09054/2012, autorizou a instituio a considerar os seguintes valores como captaes elegveis aos nveis I e II do patrimnio de referncia: R$ 3,8 bilhes, a partir de setembro de 2012; R$ 4,4 bilhes, a partir de outubro de 2012; e o restante, a partir da monetizao dos ttulos recebidos da Unio. Finalmente, com a edio do Decreto 7.880 e da Medida Provisria 600, ambos de 28/12/2012, a Unio foi autorizada, respectivamente: a promover novo aumento de capital da CEF com aes da Petrobras, desta feita no valor de at R$ 5,4 bilhes; a conceder novo crdito CEF, em forma idntica da MP 581/2012, agora no montante de at R$7 bilhes. Ato contnuo, em 31/12/2012, data de encerramento do exerccio, a CEF recolheu dividendos Unio no valor de R$4,7 bilhes. Cumpre esclarecer que, por meio da mesma MP 600/2012, a Unio recebeu do BNDES aes da Petrobras como parte do pagamento de R$ 6 bilhes referente alienao de recebveis da Itaipu Binacional. Simultaneamente, houve aumento de capital da CEF pela Unio (via Decreto 7.880/2012), em montante bem prximo (R$ 5,4 bilhes) e igualmente lastreado por aes da Petrobras. Por um lado, uma parcela dessas transaes viabilizou na CEF a manuteno do ndice de Basileia acima de 11%, limite mnimo estabelecido pelo Banco Central do Brasil para as instituies financeiras que operam no pas. Por outro, o governo federal obteve alguns bilhes de reais a mais em dividendos. Destaca-se que o ndice de Basileia um referencial internacionalmente utilizado para a avaliao da solvabilidade de instituies financeiras. Quando do acordo de 1988 (conhecido como Basileia I), definiu-se que tal ndice, derivado do quociente entre o capital regulatrio e os ativos (dentro e fora do balano) ponderados pelo risco, deveria ser igual ou superior a 8%. O Brasil adotou critrio mais conservador e estabeleceu como limite mnimo o percentual de 11%. O prprio Relatrio de Administrao da CEF de 2012 informa que a contratao de instrumentos de capital e a capitalizao pelo controlador (governo federal) permitiram que o ndice de Basileia da instituio ficasse em 12,99%, respaldando a alavancagem de suas operaes de crdito.
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Tal evento possibilitou a manuteno do nvel de crescimento da carteira de crdito da instituio financeira, que aumentou 41,8% (R$ 104,2 bilhes) em 2012. No entanto, deve-se registrar que, sem os aumentos de capital promovidos pelo governo federal e as autorizaes do Banco Central para a entidade considerar R$ 8,2 bilhes em instrumentos hbridos de capital e dvida como captaes elegveis aos nveis I e II do patrimnio de referncia, essa alavancagem seria invivel, pois o ndice de Basileia da CEF possivelmente seria inferior a 10%, abaixo, portanto, do limite mnimo fixado pelo Bacen. O esquema a seguir sintetiza essas transaes, destacando as receitas primrias obtidas pela Unio com as antecipaes de dividendos promovidas pela CEF, no valor total de R$7,7 bilhes, quitados com ttulos da dvida pblica.
Receitas extraordinrias CEF agosto a dezembro de 2012
Em 28/8, aumenta capital com aes da Petrobras (R$ 1,5 bilho)
Em 31/8, distribui dividendos, pagos com ttulos pblicos
Receita Primria: R$ 1,5 bilho
Em 28/9, concede crdito (R$ 8,1 bilhes e R$ 13 bilhes)
Receita Primria: R$ 1,5 bilho
Unio
BACEN
Autoriza considerar captaes como elegveis aos nveis I e II do patrimnio de referncia
CEF
Em 28/12, transfere aes da Petrobras em troca de crditos de Itaipu (R$ 6 bilhes)
BNDES
Em 28/12, aumenta capital com aes da Petrobras (R$ 5,4 bilhes)
Em 28/12, concede crdito (R$ 7 bilhes)
Receita Primria: R$ 4,7 bilhes
Fonte: elaborao prpria a partir de dados divulgados por BNDES, CEF e STN.
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Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado primrio da Unio em 2012
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a manter o endividamento pblico sob permanente controle. Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO. Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmicofinanceira do governo. Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF. Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo. Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve sempre prevalecer sobre o formalismo, sob pena de se comprometer a credibilidade do governo, em especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais agentes econmicos. Por certo, no texto que acompanha o Anexo de Metas Fiscais para 2012, o governo federal afirmou que (...) vem atuando no aprimoramento dos mecanismos de arrecadao (...). Tem tambm procurado aprimorar a eficincia da alocao dos recursos, com medidas de racionalizao dos gastos pblicos (...). Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional. Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a gesto fiscal. Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da ordem de R$ 22,4 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a aprimorar a cobrana de crditos a recuperar.
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Consoante exposto no captulo 3 deste relatrio, a arrecadao de receitas primrias em 2012 foi cerca de R$ 67 bilhes inferior previso contida no oramento. J a concesso de renncias de receitas tributrias e previdencirias foi estimada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil em cerca de R$ 172,6 bilhes no perodo. Ademais, de acordo com a anlise feita no subitem 3.3.2.3, que trata da recuperao de crditos, a Unio encerrou o exerccio de 2012 com nada menos que R$ 2,17 trilhes em estoque de crditos tributrios e previdencirios a recuperar no longo prazo, composto por parcelamentos, dvida ativa e crditos com exigibilidade suspensa. Nada obstante, durante o exerccio, a arrecadao dos parcelamentos e da dvida ativa somou apenas cerca de R$55 bilhes. Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, aliada a uma estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais , poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente. Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2012, ainda que por motivao diversa. Por fim, cumpre mencionar que o 4 do art. 9 da LRF prev a realizao de audincias pblicas quadrimestrais na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional para que o Poder Executivo Federal demonstre e avalie o cumprimento das metas fiscais, podendo, eventualmente, justificar o seu no alcance. No relatrio que embasou a audincia de fevereiro de 2013, referente anlise consolidada do exerccio de 2012, o governo federal reconheceu que as desoneraes tributrias provocaram reduo na arrecadao e aumento de despesas. Ainda de acordo com o governo federal, tais fatores, aliados ao baixo desempenho fiscal dos governos regionais, prejudicaram sobremaneira o atingimento da meta de resultado primrio almejada no incio de 2012.
Consideraes sobre a ausncia de metodologia ocial de apurao do resultado primrio da Unio e a no instituio do Conselho de Gesto Fiscal
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas do compromisso do governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de deteriorao das contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de 1980 e 1990 e que somente arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar e perseverar pela higidez do indicador que, na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo governo durante o ano, qual seja, o resultado primrio. Contudo, a relevncia, fidedignidade, verificabilidade e compreensibilidade desse indicador (entre outras caractersticas qualitativas da informao de resultado primrio da Unio) so afetadas sobremaneira pela incompletude do arcabouo normativo aplicvel s finanas pblicas federais. Com efeito, passados treze anos desde a edio da LRF, ainda no h metodologia oficial de apurao do resultado primrio da Unio, tampouco limites ao endividamento federal. Nos incisos I e II e no 1, inciso IV, do art. 30 da LRF, previu-se que, no prazo de noventa dias aps a publicao da referida lei complementar, o presidente da Repblica
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submeteria, respectivamente, ao Senado Federal e ao Congresso Nacional propostas de limites globais: i) para o montante da dvida consolidada da Unio, estados e municpios; e ii) para o montante da dvida mobiliria federal. Essas propostas deveriam contemplar, entre outras disposies, a metodologia de apurao dos resultados primrio e nominal. Encaminhadas as propostas de limites globais para as trs esferas de governo e para a dvida mobiliria federal (mensagens 154 e 1.070, ambas de 2000, respectivamente), houve apartamento, na Mensagem 154/2000, do texto que menciona a Unio e que contm a metodologia de apurao do resultado fiscal, sendo aprovados to somente os controles de endividamento para estados, DF e municpios, nos termos das resolues do Senado Federal 40 (dvidas consolidada e mobiliria) e 43 (operaes de crdito), ambas de 2001. J a proposta de limite para a dvida mobiliria federal tramita no Senado como o Projeto de Lei iniciado na Cmara (PLC) 54/2009. Destaca-se que essa lacuna normativa foi abordada em duas oportunidades recentes nesta Corte de Contas. No voto condutor do Acrdo 1.776/2012-TCU-Plenrio, o eminente ministro relator Walton Alencar Rodrigues ressaltou que (...) no h qualquer conceito definido com base na LRF para o controle do endividamento da Unio (...). J por intermdio do Acrdo 7.469/2012-TCU-1 Cmara, relatado pelo nobre ministro Augusto Nardes, o TCU recomendou ao Senado Federal que:
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do resultado fiscal da Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n 101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso, propiciando condies para que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies previstas no art. 59 da LRF.
Ainda nessa linha, nos autos do TC 033.747/2012-1, que trata das diretrizes para elaborao do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, o TCU realizou inspeo com o objetivo de identificar e segregar receitas e despesas primrias, recorrentes e no recorrentes, e os normativos que orientam o reconhecimento, mensurao e evidenciao do resultado primrio da Unio. O trabalho abrangeu os exerccios financeiros de 2010 a 2012. Em sntese, verificou-se que alguns fatores concorrem para possveis inconsistncias no clculo do resultado primrio da Unio, em especial: i) o no desconto de receitas atpicas; ii) a apurao acima da linha pelo regime de caixa; e iii) o no reconhecimento dos restos a pagar como dvida, no clculo abaixo da linha. Ademais, os dispndios das instituies financeiras estatais no dependentes tambm no tm afetado o resultado fiscal, uma vez que, por praticarem mera intermediao financeira, suas atividades no impactam a dvida lquida do setor pblico. Porm, o resultado primrio das empresas estatais federais considera o impacto do oramento da empresa Itaipu Binacional, devido corresponsabilidade da Unio na liquidao de suas dvidas, embora seus dispndios no sejam fixados pelos rgos de coordenao e controle brasileiros. preciso lembrar, ainda, que, ao calcular o resultado primrio pela metodologia abaixo da linha, o Bacen, embora compute integralmente as disponibilidades financeiras do ente, considera, para fins de dvida, apenas emprstimos e financiamentos feitos junto
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ao sistema bancrio, deixando de fora os restos a pagar inscritos no passivo financeiro. Em outras palavras, o Bacen reconhece e mensura o ativo de curto prazo, mas no reconhece e nem mensura o passivo no intermediado pelo sistema financeiro, de forma que o tamanho da dvida subdimensionado em face dessa assimetria. Diante dessas limitaes, buscou-se, na mencionada inspeo, estimar o resultado primrio do governo central ajustado pela excluso de receitas atpicas e do float mantido nas disponibilidades financeiras em decorrncia da inscrio de restos a pagar referentes a despesas primrias. Como concluso, verificou-se que, na ausncia desses fatores, as metas fiscais da Unio poderiam no ter sido alcanadas no trinio 2010-2012. Em decorrncia dessa constatao, um aspecto que merece ser ressaltado referese ao papel cumprido pelas metas fiscais. Com efeito, a estabilidade macroeconmica um bem pblico, conquistado a duras penas pela sociedade brasileira, que, portanto, fez e faz jus ao seu usufruto. Nesse sentido, a preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle do endividamento pblico. Assim, conforme se depreende da leitura do Anexo de Metas Fiscais da LDO 2012, as metas fiscais, e em especial a meta de resultado primrio, servem para dar confiana sociedade de que o governo garantir as condies econmicas necessrias manuteno do crescimento sustentado, o que inclui a sustentabilidade intertemporal da dvida pblica, em prol da estabilidade macroeconmica. As metas fiscais consistem, na prtica, em mecanismo restritivo expanso desmesurada da despesa pblica e, consequentemente, da dvida pblica. Ocorre que o acompanhamento e o controle do resultado primrio pretendido e realizado pela Unio tm-se configurado verdadeiros desafios sociedade como um todo e a este rgo de controle externo em particular. Isso porque, ao longo dos ltimos anos, mudanas metodolgicas e transaes atpicas vm contribuindo para reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre que supervit primrio o governo federal de fato tem perseguido. Ainda que a metodologia de apurao do resultado primrio adotada pelo Bacen tenha respaldo em procedimentos internacionalmente aceitos, alguns dispositivos das sucessivas LDOs tm sido objeto de alterao recente. Citem-se como exemplos: a. a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pelo abatimento das despesas do PAC, prevista a partir da LDO 2009, em substituio s despesas do Projeto-Piloto de Investimentos (PPI). Tal prerrogativa foi efetivamente exercida em 2009, 2010 e 2012; b. a fixao de metas em valores nominais, a partir da LDO 2011, em substituio sistemtica anterior de metas fixadas em percentual do PIB. Na prtica, tal mudana se configura em potencial alvio fiscal para o governo federal sempre que o crescimento real do PIB for superior ao previsto quando da elaborao das metas; c. a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pela realizao de investimentos prioritrios e de desoneraes de tributos, prevista na LDO 2013. Segundo consta na Nota Tcnica 6/113, do Ncleo de Assuntos EconmicoFiscais da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, a deduo das renncias de receitas representa nova distoro e torna praticamente inexequvel a apurao da meta reduzida, pois o montante das renncias de receitas de difcil aferio. De fato, no subitem 3.4.1 deste relatrio, que trata dos benefcios tributrios, afirma-se que o montante da renncia
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tributria tem sido reiteradamente subestimado, embora os valores relativos aos ltimos exerccios tenham apresentado uma relevante reduo da defasagem. Ademais, o governo federal props alterao na LDO 2013 (Projeto de Lei 1/2013CN) no sentido de afastar o carter compulsrio da compensao, pela Unio, de eventual insuficincia dos resultados primrios que vierem a ser alcanados pelos governos regionais. Tal modificao tambm foi incorporada ao projeto de lei de diretrizes oramentrias para 2014 (Projeto de Lei 2/ 2013-CN). Quanto s transaes atpicas, alm das efetuadas em 2012 junto ao FSB, ao BNDES e CEF, anteriormente analisadas, merecem destaque, ainda: d. a cesso onerosa, ao BNDES, de at R$ 5,2 bilhes em direitos relativos ao recebimento de rendimentos devidos por empresas pblicas federais e sociedades de economia mista, referentes a dividendos e juros sobre capital prprio de exerccios sociais encerrados at 31/12/2009. Somente sobre os direitos relativos Eletrobras, a Unio recebeu do BNDES R$3,5 bilhes em 2009; e. a cesso onerosa dos direitos de explorao de petrleo Petrobras, no valor de R$74,8 bilhes, e a capitalizao dessa mesma empresa, no valor de R$42,9 bilhes, que resultaram em ganho primrio de R$ 31,9 bilhes para a Unio em 2010. Todos esses fatores corroboram a necessidade premente de que a metodologia oficial de apurao do resultado primrio da Unio seja estabelecida pelo Senado Federal, nos termos do que dispem a Constituio Federal e a LRF. Paralelamente, outro comando da Lei Complementar 101/2000 que, quando regulamentado, certamente contribuir para mitigar os riscos de obscuridade na gesto fiscal o art. 67. Referido dispositivo prev a criao do Conselho de Gesto Fiscal, ao qual atribui a competncia de acompanhar e a avaliar, de forma permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, com vistas a disseminar prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal, entre outros objetivos. Em que pese o 2 do art. 67 da LRF dispor que a composio e a forma de funcionamento do referido conselho sero definidas em lei, passados treze anos desde a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal colegiado ainda no foi institudo. Ante o exposto, entende-se pertinente recomendar Casa Civil e Secretaria de Relaes Institucionais, ambas da Presidncia da Repblica, que adotem providncias, em suas respectivas esferas de sua competncia, com vistas instituio do Conselho de Gesto Fiscal de que trata o art. 67 da Lei Complementar 101/2000. Ademais, nos termos do art. 1, inciso XIV, da Portaria-MF 244/2012, compete Secretaria do Tesouro Nacional definir, coordenar e acompanhar os procedimentos relacionados com a disponibilizao de informaes da Unio para fins de transparncia e controle da gesto fiscal. Nesse sentido, com vistas a minimizar a assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, e em observncia aos pressupostos do planejamento e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, recomenda-se STN, na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, que apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio Resultado do Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio.
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Recomendaes
i. Casa Civil e Secretaria de Relaes Institucionais, ambas da Presidncia da Repblica, que adotem providncias, em suas respectivas esferas de sua competncia, com vistas instituio do Conselho de Gesto Fiscal de que trata o art.67 da Lei Complementar 101/2000; ii. Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, que apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio Resultado do Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a minimizar a assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, e em observncia aos pressupostos do planejamento e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
3.5.2
Receita Corrente Lquida
A receita corrente lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas que variam de acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas no referido artigo. Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam uma gesto fiscal responsvel. A partir dela so calculados os limites da despesa total com pessoal, das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2007 a 2012 est demonstrada na tabela a seguir.
Receita Corrente Lquida Exerccios de 2007 a 2012

R$ milhes
Especicao Receita Corrente (I) Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Receitas Correntes a Classicar Outras Receitas Correntes 2007 658.884,4 199.600,6 364.728,1 34.851,3 19,7 380,2 27.252,4 205,8 0,0 31.846,3 2008 754.735,5 253.622,8 381.892,1 53.578,7 21,4 503,4 30.344,9 202,4 34.569,8 2009 775.406,8 240.598,3 400.470,7 58.700,4 20,9 574,3 34.929,7 142,1 39.970,4 2010 890.137,0 281.814,9 475.432,0 65.241,0 20,3 603,6 40.445,8 269,2 26.310,1 2011 2012 1.029.613,5 1.134.717,3 338.648,8 545.486,6 65.708,6 21,0 562,5 47.975,8 450,7 30.759,4 347.752,0 590.425,2 81.046,7 24,7 756,0 47.919,7 844,4 0,0 65.948,5
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Especicao Dedues (II) Transf. Constitucionais e Legais Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social Contrib. Plano Seg. Social do Servidor Compensao Financeira RGPS/RPPS Contr. p/ Custeio Penses Militares Contribuio p/ PIS/Pasep PIS Pasep Receita Corrente Lquida (III) = (I- II) Fonte: Sia STN.
2007 272.202,6 108.424,9 130.709,0 5.648,5 1.304,6 26.115,6 22.097,3 4.018,3 386.681,8
2008 326.172,3 136.819,6 150.381,5 6.628,2 1.512,9 30.830,1 25.958,3 4.871,7 428.563,3
2009 338.222,6 129.050,1 168.885,5 7.559,5 0,7 1.681,3 31.045,5 25.909,6 5.135,9 437.184,2
2010 390.270,3 144.906,3 194.548,9 8.573,6 0,7 1.869,0 40.371,8 30.497,8 9.874,0 499.866,6
2011 470.906,9 172.776,0 245.228,0 9.291,9 1,6 2.025,4 41.584,0 34.643,3 6.940,7 558.706,4
2012 517.784,0 184.414,0 274.088,5 9.489,9 13,0 2.001,2 47.777,4 39.038,1 8.739,3 616.933,3
Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2011, a receita corrente apresentou crescimento da ordem de R$105,1 bilhes em 2012, e as dedues aumentaram cerca de R$46,8 bilhes. Essa diferena entre a receita corrente bruta e as dedues legais representou aumento da RCL de R$58,2 bilhes em 2012, ou 10,4% em relao a 2011. A receita tributria fechou o ano de 2012 com um acrscimo nominal de R$ 9,1 bilhes em relao a 2011, ou seja, 2,7%. A receita de contribuies cresceu R$44,9 bilhes, ou 8,2%. As variaes dessas receitas so analisadas de forma detalhada no subitem 3.3.2.2 deste relatrio. No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as Transferncias Constitucionais e Legais aumentaram R$ 11,6 bilhes, ou 6,7%. J as Contribuies do Empregador e do Trabalhador para a Seguridade Social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento de cerca de R$28,8 bilhes, ou 11,7%. No grfico a seguir possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2007.
Evoluo da RCL 2007 a 2012

R$ bilhes 700 600
559
617
500 400
387 437
500 429
300
Fonte: STN.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
200
3.5.3
Despesas com Pessoal
A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da Unio nos exerccios de 2011 e 2012, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois exerccios.
Despesa Total com Pessoal da Unio Exerccios de 2011 e 2012

R$ milhes
Discriminao Despesa Bruta com Pessoal (I) Pessoal Ativo Pessoal Inativo e Pensionistas Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1) Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II) (-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria (-) Decorrentes de Deciso Judicial (-) Despesas de Exerccios Anteriores (-) Inativos com Recursos Vinculados (-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF) (1) Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II) (2) Receita Corrente Lquida RCL (IV) % do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF) Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal 50,00% 47,50% Despesa Empenhada 2011 197.481 108.292 88.879 310 (30.388) (110) (6.782) (1.801) (21.695) 167.093 558.706 29,91% 279.353 265.385 Despesa 2012/2011 Empenhada 2012 204.502 112.302 91.850 349 (35.389) (85) (5.555) (2.584) (27.165) 169.113 616.933 27,41% 308.467 265.385 3,6% 3,7% 3,3% 12,7% 16,5% -22,8% -18,1% 43,4% 25,2% 1,2% 10,4% -8,3% 10,4% 0,0%
Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2011 e 2012. (1) Em razo do disposto no 7 do art. 57 da CF, includo pela Emenda Constitucional 50/2006, est vedado o pagamento de parcela indenizatria em razo da convocao extraordinria. (2) A despesa lquida com pessoal divulgada no mbito do Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado possui divergncias no signicativas em relao despesa lquida com pessoal apurada na consolidao dos Relatrios de Gesto Fiscal publicados por cada Poder e rgo, sendo esses ltimos objeto de vericao ao longo do exerccio.
Dos valores contidos na tabela, verifica-se que em 2012 os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts.20 e 22 da LRF, quais
201
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL), respectivamente. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou elevao de R$ 2 bilhes em relao aos gastos em 2011, ou 1,2%. No que se refere s dedues da despesa com pessoal, percebe-se um aumento de 16,5 % em 2012 em relao ao exerccio de 2011. Os nveis de comprometimento dos limites de despesa com pessoal dos Poderes Executivo e Judicirio e do MPU subiram de 2007 a 2009. J nos exerccios de 2010 a 2012, devido ao forte crescimento da receita corrente lquida, o nvel de comprometimento do limite do Poder Executivo saiu de 64,2% em 2009 para 57,0% em 2012. O Poder Judicirio, por sua vez, saiu de 57,9% em 2009 para 45,0% em 2012. O limite do MPU saiu de 71,1% em 2009 para 57,7% em 2012. O Poder Legislativo, na mesma linha que os demais poderes, saiu de 44,3% da RCL em 2009 para 40,0% em 2012. Essas informaes esto evidenciadas no grfico a seguir.
Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)

75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 2007 Executivo
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal. *Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o art. 20 da LRF. Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa.
2008
2009 Judicirio
2010 Legislativo
2011
2012 MPU
Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa com pessoal crescia desde 2008 a uma mdia de 8,0% ao ano; no entanto, em 2012 esse crescimento foi de apenas 1,2% em relao ao exerccio de 2011. A despesa lquida com pessoal da Unio, de R$121 bilhes no final de 2008, alcanou R$169 bilhes no final de 2012. O comprometimento do limite de despesa com pessoal da Unio passou de 53,5% em 2007 para 54,7% em 2012.
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Despesas com Pessoal da Unio Oramentos Fiscal e da Seguridade Social 2008 a 2012
R$ bilhes 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2008 2009 2010 2011 2012
137 121 153 167 169
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites, segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal OFSS (2012)

Despesa Lquida com Pessoal1 (DLP) DLP/RCL (A) Limite Mximo (B) Limite Prudencial2 (95% x B) Limite Alerta TCU3 (90% x B) Realizado/ Limite Mximo (A/B) Realizado/ Limite Prudencial (A/C) Realizado/ Limite Alerta TCU (A/D)
Poder / rgo
1. Total do Poder Executivo 1.1 Poder Executivo Federal 1.2 Outros rgos e Transferncias a Entes4 1.2.1 Amap 1.2.2 Roraima 1.2.3 Distrito Federal (FCDF) 1.2.4 MPDFT5 1.2.5 TJDFT
6
144.199.610 23,336876% 40,900000% 38,855000% 36,810000% 57,058376% 60,061449% 63,398196% 133.739.247 21,678071% 37,900000% 36,005000% 34,110000% 57,198075% 60,208500% 63,553417%
10.460.363 323.373 96.733 8.607.478 328.301 1.104.479 6.178.643 2.822.066 2.398.820 957.758
1,658805% 0,015680% 0,015680% 1,395204% 0,053215% 0,179027% 1,001509% 0,457434% 0,388830% 0,155245%
3,000000% 0,273000% 0,160000% 2,200000% 0,092000% 0,275000% 2,500000% 1,210000% 0,860000% 0,430000%
2,850000% 0,259350% 0,152000% 2,090000% 0,087400% 0,261250% 2,375000% 1,149500% 0,817000% 0,408500%
2,700000% 55,293509% 58,203694% 61,437233% 0,245700% 0,144000% 5,743435% 6,045721% 6,381594%
9,799736% 10,315511% 10,888595%
1,980000% 63,418357% 66,756166% 70,464841% 0,082800% 57,842377% 60,886713% 64,269308% 0,247500% 65,100829% 68,527189% 72,334255% 2,250000% 40,060361% 42,168801% 44,511512% 1,089000% 37,804501% 39,794211% 42,005001% 0,774000% 45,212746% 47,592364% 50,236384% 0,387000% 36,103476% 38,003659% 40,114973%
2. Total do Poder Legislativo 2.1 Cmara dos Deputados 2.2 Senado Federal 2.3 Tribunal de Contas da Unio
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Poder / rgo
Despesa Lquida com Pessoal1 (DLP) 16.985.919 205.813 25.133 520.582 198.367 5.022.632 2.686.638 8.326.755 2.135.892
DLP/RCL (A) 2,701054% 0,033361% 0,004074% 0,032154% 0,032154% 0,814129% 0,435483% 1,349701% 0,346211%
Limite Mximo (B) 6,000000% 0,073726% 0,006000% 0,224226% 0,080726% 1,631968% 0,924375% 3,058979% 0,600000%
Limite Prudencial2 (95% x B) 5,700000% 0,070040% 0,005700% 0,213015% 0,076690% 1,550370% 0,878156% 2,906030% 0,570000%
Limite Alerta TCU3 (90% x B)
Realizado/ Limite Mximo (A/B)
Realizado/ Limite Prudencial (A/C)
Realizado/ Limite Alerta TCU (A/D)
3. Total do Poder Judicirio 3.1 Supremo Tribunal Federal 3.2 Conselho Nacional de Justia 3.3 Superior Tribunal de Justia 3.4 Justia Federal 3.5 Justia Militar 3.6 Justia Eleitoral 3.7. Justia do Trabalho 4. Total do Ministrio Pblico Total da Unio
5,400000% 45,017567% 47,386913% 50,019519% 0,066353% 45,249526% 47,631080% 50,277251% 0,005400% 67,896341% 71,469832% 75,440379% 0,201803% 14,339870% 15,094600% 15,933189% 0,072653% 39,830682% 41,927034% 44,256314% 1,468771% 49,886319% 52,511914% 55,429243% 0,831938% 47,111037% 49,590566% 52,345597% 2,753081% 44,122589% 46,444831% 49,025099% 0,540000% 57,701857% 60,738797% 64,113175%
169.500.064 27,385650% 50,000000% 47,500000% 45,000000% 54,771300% 57,654000% 60,857000%
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais no 3 quadrimestre de 2012. Notas: 1 Artigo 20 da LC 101/2000; 2 Pargrafo nico do artigo 22 da LC 101/2000; 3 Artigo 59, inciso II, 1, da LC 101/2000; 4 Amap, Roraima e Distrito Federal; 5 Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, limite denido pelo Decreto 6.334/2007; 6 Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.
Dos nmeros apresentados na tabela anterior, depreende-se que os limites referentes s despesas com pessoal dos trs Poderes e do Ministrio Pblico da Unio foram cumpridos no exerccio de 2012.
3.5.4
Das Disponibilidades de Caixa
O demonstrativo das disponibilidades de caixa, anexo V do RGF, visa dar transparncia ao montante disponvel para fins de inscrio em restos a pagar de despesas no liquidadas, cujo limite a disponibilidade de caixa lquida, que deve ser apurada pelo ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para arcar com todas as obrigaes financeiras. Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta liquidez, para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes financeiras representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios, includos os depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no processados de exerccios anteriores. A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao do grau de liquidez dos ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da
204
prudncia, de forma a prevenir riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, no exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em algumas condies de incerteza, que ativos e receitas sejam superestimados e que passivos sejam subestimados, atribuindo maior confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais. Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para inscrio de despesas em restos a pagar, foram apuradas, por esta Corte de Contas, as disponibilidades financeiras, em 31/12/2012, dos Poderes e rgos federais previstos no art. 20 da LRF, conforme demonstrado no quadro a seguir:
Disponibilidades de Caixa em 31/12/2012 (*)

R$ mil Ativo Disponvel (1) Total Poder Executivo Total Poder Legislativo 1. Cmara dos Deputados 2. Senado Federal 3. Tribunal de Contas da Unio Total Poder Judicirio 1. Conselho Nacional de Justia 2. Supremo Tribunal Federal 3. Superior Tribunal de Justia 4. Justia Federal 5. Superior Tribunal Militar 6. Justia Eleitoral 7. Justia do Trabalho 8. Tribunal de Justia do DF e T Total Ministrio Pblico da Unio Total Geral 1.192.440.096 1.648.172 1.023.178 409.396 215.598 6.543.393 102.783 191.275 155.363 3.456.354 26.167 1.354.553 1.057.141 199.756 521.584 1.201.153.245 Obrigaes Financeiras (2) 785.290.030 655.763 532.388 76.630 46.746 3.409.001 41.321 81.085 66.257 2.139.902 6.825 623.728 406.745 43.139 215.533 789.570.328 Sucincia de Sucincia de Inscrio Caixa Antes da Caixa Aps a em Restos a Inscrio em Inscrio em Pagar -Proc. RP No-Proc. RP No-Proc. (3)=(1)-(2) 407.150.066 992.409 490.791 332.766 168.852 3.134.391 61.462 110.191 89.106 1.316.452 19.342 730.826 650.396 156.617 306.050 411.582.917 (4) 106.215.397 242.305 129.026 62.136 51.144 1.825.765 54.550 30.196 52.762 519.464 12.394 479.529 550.456 126.414 294.930 108.578.397 (5)=(3)-(4) 300.934.669 750.103 361.765 270.631 117.708 1.308.626 6.912 79.994 36.345 796.988 6.947 251.297 99.940 30.203 11.121 303.004.519
Poderes e rgos
Fonte: Sia, Balano Patrimonial dos rgos. Notas: Os valores (1) e (2) foram calculados a partir do balano patrimonial da Unio e dos respectivos rgos e unidades gestoras. No ativo disponvel foram considerados todos os valores do ativo nanceiro, exceto aqueles diferidos. Nas obrigaes foram considerados todos os valores do passivo nanceiro, exceto aqueles referentes inscrio de restos a pagar no processados do exerccio de 2012. (*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so contabilizados crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder Executivo. Portanto, pode haver diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado.
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O quadro de disponibilidades foi montado a partir das informaes do balano patrimonial no Siafi, apurando-se a disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art.20 da LRF, chegando-se ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art.42 da LRF.
3.5.5
Inscrio em Restos a Pagar
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar no exerccio de 2012, os saldos do exerccio anterior e as disponibilidades financeiras para cobertura desses passivos dos Poderes e rgos federais relacionados no art.20 da LRF.
Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo Exerccio de 2012 (*)

R$ milhares
Restos a Pagar Inscritos Processados Poderes/rgos Exerccios Anteriores (1) 1. Poder Executivo 2. Poder Legislativo 2.1. Cmara dos Deputados 2.2. Senado Federal 2.3. Tribunal de Contas da Unio 3. Poder Judicirio 3.1 Conselho Nacional de Justia 3.2. Supremo Tribunal Federal 3.3. Superior Tribunal de Justia 3.4. Justia Federal 3.5. Superior Tribunal Militar 3.6. Justia Eleitoral 3.7. Justia Trabalhista 3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios 4. Ministrio Pblico da Unio Total Fonte: SIAFI (*) No representa valores consolidados 851.713 790 391 399 0 14.200 0 0 0 2.050 76 8.468 3.245 362 1.850 868.554 Do Exerccio (2) 22.814.742 453 0 448 5 101.911 0 0 9 3.136 199 29.764 61.390 7.412 3.574 22.920.680 No Processados Exerccios Anteriores (3) 40.708.899 405.313 356.243 7.995 41.076 624.456 0 7.142 26.384 398.062 2.958 61.017 106.071 22.822 84.278 41.822.946 Do Exerccio (4) 106.215.397 242.305 129.026 62.136 51.144 1.825.765 54.550 30.196 52.762 519.464 12.394 479.529 550.456 126.414 294.930 108.578.397 Disponibilidade de Caixa Lquida (antes da inscrio em restos a pagar) (5) 407.150.066 992.409 490.791 332.766 168.852 3.134.391 61.462 110.191 89.106 1.316.452 19.342 730.826 650.396 156.617 306.050 411.582.917
O quadro acima foi montado a partir das informaes do balano patrimonial, no Siafi, de todos os rgos relacionados no art.20 da LRF. Como resultado, verificou-se que os Tribunais Regionais do Trabalho da 4 e da 8 Regio e o Tribunal Regional Eleitoral do Paran inscreveram despesas em restos a pagar sem o correspondente respaldo financeiro,
206
infringindo o disposto no art.42 da LRF. Os referidos rgos apresentaram justificativas que esto sendo analisadas por este Egrgio Tribunal. Constataram-se tambm diferenas entre os valores dos demonstrativos de restos a pagar e aqueles constantes no balano patrimonial extrado do Siafi. No Poder Executivo, por exemplo, no foram considerados no demonstrativo prprio os valores referentes aos restos a pagar no processados. Essa questo ser tratada em fiscalizao especfica, na qual este Tribunal abordar em detalhes a repercusso das diferenas e impropriedades apuradas nos demonstrativos de disponibilidade de caixa e de restos a pagar, quando comparados com o balano patrimonial da Unio. A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar no exerccio de 2012 frente ao exerccio de 2011.
Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2012

R$ milhes
Exerccio 2011 2012 Variao Total das Despesas Empenhadas (exceto renanciamento da dvida) 1.197.463 1.540.806 28,67% Restos a Pagar Processados 16.860 22.920 35,94% Restos a Pagar No Processados 85.882 108.578 26,42% Total dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio 102.742 131.498 27,99%
Fontes: Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2011 e 2010 e Secretaria do Tesouro Nacional.
Observa-se um aumento de 35,94% nos valores inscritos em restos a pagar processados no exerccio de 2012 e um aumento de 26,42% na inscrio em restos a pagar no processados. No global, houve crescimento de 27,99% no ano de 2012, em comparao com o exerccio de 2011. O valor total inscrito em 2012 representa cerca de 8,5% do total da despesa empenhada no exerccio, excludas as despesas de amortizao da divida pblica refinanciamento.
3.5.6
Limites para Movimentao e Empenho Contingenciamento
Com o objetivo de garantir os instrumentos necessrios ao alcance da meta de supervit contida na LDO, prevista no art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal hiptese de limitao de empenho e movimentao financeira dos Poderes e do Ministrio Pblico. De acordo com o 2 do sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da dvida, as despesas constitucionais e legais do ente federativo e as despesas ressalvadas pela LDO, as quais so denominadas despesas obrigatrias. Adicionalmente, no art.4 da LRF estabelecida competncia LDO para dispor sobre os critrios e a forma de limitao de empenho. No esteio da referida competncia, desde o exerccio financeiro de 2005, os projetos denominados Projeto-Piloto de Investimentos Pblicos (PPI) tinham tratamento destacado na estimativa da meta de supervit primrio a ser atingida. Seguindo essa mesma lgica, a LDO 2012 autorizou a reduo de at R$40,6 bilhes no valor do supervit primrio para o atendimento da programao relativa ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
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Alm disso, o art.8 da LRF e o art.66 da LDO2012 determinam o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps a publicao da LOA. Em atendimento aos referidos dispositivos legais, o Poder Executivo, logo aps a publicao da LOA2012, editou o Decreto7.680/2012, com a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso, observando dados realizados at fevereiro de 2012. Nesse decreto, considerando a realizao e a projeo das receitas e despesas, o Poder Executivo decidiu, como medida preventiva, disponibilizar para empenho e pagamento, no mbito daquele Poder, R$ 211,1 bilhes para despesas discricionrias, montante inferior em R$35 bilhes ao autorizado na LOA2012, at que fosse efetuada a avaliao bimestral determinada pelo art.9 da LRF. Adicionalmente a esse esforo, as projees de gasto para as despesas primrias obrigatrias tambm foram reduzidas. Desse modo, o esforo fiscal total do Poder Executivo, ainda na fase de programao financeira, foi de R$55,0 bilhes. No art. 9 da LRF, fixado prazo de trinta dias aps o encerramento de cada bimestre para os Poderes e o Ministrio Pblico promoverem a limitao de empenho e movimentao financeira julgada necessria para o alcance das metas de resultado fiscal previstas na LDO, de acordo com os parmetros apurados na avaliao bimestral da execuo oramentria realizada pelo Poder Executivo. A partir da primeira avaliao bimestral da execuo oramentria, em obedincia ao art.9 da LRF, em maro foi procedida reavaliao completa de todos os itens de receitas e despesas primrias do governo federal relativas ao primeiro bimestre de 2012. Na ocasio, verificou-se a necessidade de limitao adicional de despesas discricionrias no montante de R$368,6 milhes, de forma que a limitao total de empenho e movimentao financeira em relao LOA-2012 ficou em R$35,4 bilhes. Assim, a reduo nos limites de empenho e movimentao financeira que coube aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU foi de, respectivamente, R$35 bilhes, R$94,5 milhes, R$248,2 milhes e R$25,9 milhes. O quadro abaixo evidencia sinteticamente a dinmica do contingenciamento no curso do exerccio de 2012.
Avaliaes Oramentrias Bimestrais

R$milhes
Avaliaes Bimestrais Limitao/ampliaes indicadas Fonte: SOF. 1 Bimestre (35.378,6) 2 Bimestre 1.328,7 3 Bimestre 0 4 Bimestre 0 5 Bimestre 8.495,8
Encerrado o segundo bimestre de 2012, as receitas e despesas primrias de execuo obrigatria foram reavaliadas, verificando-se a possibilidade de ampliao dos limites de empenho e movimentao financeira estabelecidos na primeira avaliao bimestral de 2012, no montante de R$1,3 bilho. Ao fim do terceiro e quarto bimestres, analogamente aos bimestres anteriores, foram feitas novas estimativas das receitas e despesas primrias com base em dados realizados at junho e agosto de 2012, respectivamente, e parmetros macroeconmicos atualizados. A partir das novas avaliaes, decidiu-se por manter os limites de empenho e movimentao financeira nos mesmos patamares das avaliaes imediatamente anteriores.
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Aps o trmino do quinto bimestre de 2012, o Poder Executivo reviu as projees das receitas e despesas primrias de execuo obrigatria, tendo como base parmetros macroeconmicos atualizados, compatveis com a poltica econmica vigente, e observando, de modo geral, dados realizados at o ms de setembro e dados prvios do ms de outubro para alguns itens. Nessa avaliao oramentria constatou-se a possibilidade de ampliao dos limites de empenho em R$8,5bilhes.
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Ao Setorial do Governo
4.
AO SETORIAL DO GOVERNO
Este captulo busca evidenciar o desempenho da gesto pblica em 2012, por meio da anlise dos resultados e da realizao de despesas oramentrias e gastos tributrios, no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), nos programas temticos do PPA e nas diversas aes setoriais do governo federal. O objetivo analisar as aes desenvolvidas nas diversas funes de governo, como Sade, Educao, Previdncia, Assistncia Social, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Defesa Nacional, Segurana Pblica e Cincia, Tecnologia e Inovao. As informaes coletadas nos diferentes sistemas da administrao federal e os resultados das fiscalizaes conduzidas pelas unidades tcnicas do Tribunal procuram descrever um diagnstico do desempenho do governo e prover subsdios para melhoria da atuao estatal. Relativamente ao PAC, so apresentados os principais resultados alcanados pelo programa, a partir de informaes provenientes dos trabalhos de acompanhamento realizados pelo TCU. Nesse sentido, so destacadas as principais realizaes e os pontos frgeis do PAC que, especialmente em virtude da relevncia e da expressividade dos recursos pblicos envolvidos, merecem ateno especial dos rgos governamentais responsveis. Atualmente, o PAC est segmentado em seis eixos (gua e Luz para Todos, Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Energia, Minha Casa Minha Vida e Transportes), contemplando uma previso de investimentos de R$ 708,4 bilhes at o final de 2014. Apesar da prioridade que o programa detm na agenda governamental, com a consequente disponibilidade de recursos para os investimentos, diversos obstculos, analisados em item especfico deste captulo, tm levado a reiteradas postergaes, com repactuaes de prazo em parte significativa das obras e outras aes. Por sua vez, o PPA 2012-2015 inaugurou um novo modelo de planejamento, passando a se organizar por meio de programas temticos, objetivos e iniciativas, conforme abordado no Captulo 3 deste relatrio. A cada programa temtico, esto associados indicadores para descrever aspectos da realidade relacionados atuao governamental no mbito do prprio programa, enquanto foram definidas metas como medidas do alcance dos objetivos que os compem. Na anlise dos programas do PPA, verifica-se o preenchimento, no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), das metas de objetivos, por parte dos rgos setoriais, e dos indicadores dos programas, por parte da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP). Destaca-se, em 2012, a entrada em operao plena do sistema, concebido com o intuito de integrar os sistemas de suporte ao planejamento e oramento federais (Sigplan, Sidor e Siest). A anlise dos dados do Siop mostra situao melhor que a encontrada nos ltimos anos quanto disponibilidade das informaes: aproximadamente 72% dos indicadores foram apurados, em contraposio a menos de 50% nos anos anteriores. Quanto s metas, 88% foram preenchidas, sendo 100% nos casos de metas quantitativas. Quanto aos indicadores, embora haja maior volume de informao disponvel no sistema, no se verifica aumento proporcional na transparncia. Isso se deve metodologia do novo PPA 2012-2015, em que os indicadores no possuem ndices a serem alcanados ao final do plano e tem essencialmente a finalidade de espelhar a realidade problematizada no programa. Em sentido semelhante, h limitaes quanto especificao das metas, que representam uma nova instncia de evidenciao dos resultados. Por serem estabelecidos
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apenas valores a serem alcanados ao final do plano, h limitaes de accountability, pois no possvel sociedade monitorar de forma comparativa a execuo em relao ao projetado a cada exerccio, e, portanto, inviabiliza-se a cobrana tempestiva de resultados. Em relao anlise das aes setoriais do governo, feita uma abordagem por funo da atuao pblica, em um horizonte que alcana os ltimos cinco anos, sendo registrados os valores liquidados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, a despesa realizada no Oramento de Investimento das Empresas Estatais, bem como os valores estimados dos gastos tributrios (renncia tributria). Ressalta-se que, em relao ao exerccio de 2012, a anlise setorial concentra-se em quinze funes de governo, selecionadas por critrios de materialidade e relevncia, s quais se procura relacionar os programas temticos mais importantes, conforme o montante dos recursos pblicos aplicados. A associao entre funo de governo e programa temtico contribui para a visualizao conjunta de resultados do PPA e da execuo oramentria por funes e subfunes. Dessa forma, a anlise das aes setoriais do governo almeja dar transparncia aos resultados alcanados pelos gestores pblicos com os recursos por eles investidos, e trazer propostas de aperfeioamentos capazes de catalisar a melhoria do bem-estar social. Nada obstante, os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no portal do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/ contasdogoverno).
4.1 O PROgRaMa
4.1.1
DE
ACELERaO
DO
CRESCIMENTO
Anlise Geral
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), institudo em 2007, por intermdio do Decreto 6.025, de 22/1/2007, consiste, segundo o referido normativo, em um conjunto de medidas de estmulo ao investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura e voltadas melhoria da qualidade do gasto pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da Administrao Pblica Federal. Cabe Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), unidade integrante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), exercer as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo Executivo do Programa de Acelerao do Crescimento (Gepac), com o objetivo de consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do Programa. A Sepac elabora ainda Balanos Nacionais quadrimestrais com informaes sobre o estgio dos empreendimentos e dados gerais de execuo fsico-financeira. O programa se divide temporalmente em duas partes: o PAC 1, que abrangeu o perodo entre 2007 e 2010, e o PAC 2, cuja vigncia se iniciou em 2011, com trmino previsto para dezembro de 2014. Embora denominados de forma diferente, PAC 1 e PAC 2, os objetivos de ambos no diferem muito. A estrutura continua sendo a mesma, com o eixo, maior nvel de agregao das aes, subdividido em tipos, os quais por sua vez se subdividem em subtipos, que agregam aes com caractersticas comuns. Houve, entretanto, a insero de trs novos eixos, alm dos trs que formavam o PAC 1. O PAC 2 atualmente se divide em seis eixos: gua e Luz para Todos, Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Energia, Minha Casa
214
Minha Vida e Transportes. Houve, tambm, um maior enfoque em aes de infraestrutura social e urbana, voltadas para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomeraes urbanas brasileiras, conforme consta no balano inicial do PAC 2 (de 29/7/2011), o que pode ser constatado pela grande elevao no nmero de aes do programa. No Apndice II Tabelas do PAC do Relatrio das Contas de Governo 2012, o qual pode ser acessado na pgina www.tcu.gov.br/contasdogoverno, encontra-se inserido conjunto de tabelas com informaes acerca de previso de investimentos das obras com concluso prevista at dezembro de 2014, por fonte de recursos (Tabela 1) e execuo financeira das aes concludas, at dezembro de 2012, para cada um dos eixos, subdivididos em tipos e subtipos, do programa (tabelas 2 a 7). As aes constantes no PAC, desde que este foi criado, foram consideradas prioritrias, o que tem se refletido nas normas de execuo que regem o oramento federal, como se evidencia, por exemplo do texto da Lei 11.653/2008 (PPA de 2008/2011) e da Lei 12.593/2012 (PPA de 2012/2015). Alm disso, os valores a serem utilizados para o atendimento de despesas no mbito do PAC so passveis de excluso do clculo do resultado primrio do governo central, conforme disposio que se repete nas ltimas leis de diretrizes oramentrias (LDOs), sendo tambm preservados de eventuais contingenciamentos oramentrios. Os recursos utilizados no financiamento dos empreendimentos do PAC so diversos, provenientes de seis fontes distintas: Empresas Estatais, Setor Privado, Financiamento ao Setor Privado, Oramento Geral da Unio (OGU), Financiamento ao Setor Pblico e Contrapartida de Estados e Municpios. Na tabela a seguir so apresentados os valores previstos a serem despendidos nas aes do PAC 2 com estimativa de concluso at dezembro de 2014, em cada eixo, ao longo de seus quatro anos de vigncia, segmentados por fonte de recursos (na Tabela 1 do Apndice II os dados so segmentados pelos tipos de cada eixo). O financiamento ao setor privado, embora seja o mais substantivo em termos de valor, se refere apenas s aes de Marinha Mercante e financiamento habitacional (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE). Com relao aos valores a serem investidos pelas estatais, segundo maior montante, a maior investidora a Petrobras, que concentra seus investimentos no eixo Energia, em Petrleo e Gs Natural, seu principal negcio.
Fontes de recursos dos projetos do PAC

Eixos Energia Transportes Minha Casa, Minha Vida gua e Luz para Todos Cidade Melhor Comunidade Cidad Total Estatais 166,16 3,65 7,97 177,79 Setor Privado 91,21 43,09 10,4 1,04 145,73 Financiamento ao setor privado 27,9 176 203,9 OGU 1,4 59,85 66,66 11,99 8,42 14,21 162,53 Financiamento ao Setor Pblico 0,9 1,14 1,97 12,52 16,53 Contrapartida de Estados e Municpios 0,06 1,47 0,39 0,02 1,94 TOTAL 286,66 107,56 255,67 23,36 20,96 14,21 708,43
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP.
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No mbito do financiamento s aes do PAC, deve-se destacar o papel que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem tido, envolvendo inclusive a criao de programa especfico para apoio a projetos do programa. Ao final de 2012, cerca de 584 projetos do PAC compunham a carteira do banco, totalizando investimentos de aproximadamente R$ 384,2 bilhes, como detalhado na tabela adiante.
Carteira de projetos do PAC no BNDES 2012

Eixo Energia Logstica Social e Urbana Total do PAC Fonte: BNDES. Carteira do BNDES Nmero de Projetos 391 101 92 584 R$ milhes 170.695 43.863 12.076 226.634 Investimento Total R$ milhes 297.755 66.057 20.379 384.191
Como se poderia esperar, dependendo do setor beneficiado, h maior ou menor participao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) nos dispndios. Assim, no eixo Transportes, no tipo Rodovia, mais de 80% dos valores previstos so oriundos do OGU, enquanto o Tipo Ferrovia apresenta 75% do investimento previsto tendo como fonte o setor privado. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos provm de empresas estatais, principalmente Petrobras, e privadas. J a parte do programa mais voltada para as questes sociais, como os eixos gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Minha Casa Minha Vida, na parte de habitao social, est lastreada no Oramento Geral da Unio e em financiamentos ao setor pblico. O eixo Comunidade Cidad apresenta a totalidade de seus recursos provenientes do OGU. Embora no pertencentes ao PAC 2, h um conjunto de medidas institucionais previstas ainda no PAC 1 e que ainda esto pendentes de aprovao. Aquela que poderia ser considerada como a medida institucional mais importante, e tambm a mais discutida, a chamada reforma tributria, que ainda no foi aprovada. Deve-se salientar que segundo informaes da Sepac, a partir do incio da vigncia do PAC 2, aquela secretaria passou a no mais fazer o acompanhamento dos trmites das medidas no implementadas do PAC 1. Embora no haja previso no PAC 2 da insero de medidas institucionais de grande porte, tem havido ao longo do tempo alteraes normativas que se fizeram necessrias para, segundo a Sepac, melhorar a gesto do programa. Em 2011, por exemplo, foi editado um conjunto de portarias interministeriais voltadas para o aprimoramento do processo de credenciamento ambiental. Em julho de 2012 foi promulgada a Lei 12.688/2012, cujo art.28 altera os arts. 1 e 43 da Lei 12.462/2012, possibilitando que as aes do PAC elegveis para licitaes possam ser regidas pelo Regime Diferenciado de Contrataes (RDC). Originalmente, o RDC, criado pela referida Lei 12.462/2012, aplicava-se exclusivamente s aes ligadas realizao da Copa das Confederaes da Fifa Brasil 2013, da Copa do Mundo da Fifa Brasil 2014 e dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, um nmero relativamente reduzido de aes. Com a edio da Lei 12.688/2012, ele passou a ser aplicvel tambm para todas as aes includas no PAC, como saneamento, construo de escolas, aquisio de blindados, construo de submarinos nucleares etc. A possibilidade de uso do RDC passou,
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portanto, de um conjunto restrito de aes, localizadas, para algo bastante genrico e abrangente, podendo abarcar praticamente qualquer tipo de ao, desde que seja includa no PAC, o que pode ser realizado mediante deciso do Comit Gestor do PAC, conforme Decreto 6.025/2007. Posteriormente, a possibilidade de adoo do RDC foi estendida tambm a obras no mbito da educao e da sade (Leis12.722/2012 e 12.745/2012). O regime apresenta os seguintes objetivos: ampliar a eficincia nas contrataes pblicas e a competitividade entre os licitantes, promover a troca de experincias e tecnologias em busca da melhor relao entre custos e benefcios para o setor pblico, incentivar a inovao tecnolgica e assegurar tratamento isonmico entre os licitantes, bem como selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao pblica. A tabela a seguir apresenta as aes do PAC segmentadas por unidade da federao, sendo composta por dois conjuntos de aes. O conjunto total e o conjunto para o qual j esto disponveis os valores de investimentos previstos para cada ao. Essa distino ocorre porque, a partir do momento em que a ao elegvel para ser licitada pelo RDC, o seu oramento pode ser mantido sigiloso at o encerramento da licitao. Assim, as aes que ainda no tiveram sua licitao realizada (esto no estgio de ao preparatria ou em licitao) no tiveram seu valor computado para apresentao na tabela. Outro ponto que deve ser observado que, como h aes que abarcam mais de uma unidade da federao, o valor associado a essa ao foi dividido igualmente pelo nmero de unidades da federao beneficiadas para fins de cmputo de valor. Assim, uma hipottica ao que abarcasse Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, no valor de R$ 3 milhes, seria contabilizada na tabela trs vezes, no valor de R$ 1 milho cada, em cada uma das unidades beneficiadas. H, ainda, um conjunto de aes classificadas como de mbito nacional, sendo trs os critrios adotados pela Sepac para que elas assim sejam consideradas. O primeiro quando as aes so desenvolvidas em vrias unidades da federao e as metas so nacionais (no eixo Minha Casa Minha Vida, pode ser citado o financiamento habitacional pelo SBPE). O segundo critrio quando as aes so destinadas Unio como um todo, e no a unidades especficas (e.g. programa de eficincia energtica). Por ltimo, aes em que a efetiva localizao seria definida posteriormente, por desmembramento (e.g. Marinha Mercante, em que uma das aes relativa ao saldo de recursos disponibilizados e no liberados, ainda, para financiamento de embarcaes ou estaleiros. A cada financiamento aprovado constituda nova ao em que se identifica a meta fsica e a UF onde se realizar o empreendimento).
Aes do PAC 2 por Unidade da Federao e Grandes Regies

Brasil e Grandes Regies Nacional Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Nmero total de aes 78 3.664 368 321 626 159 Nmero de aes iniciadas 75 2.125 219 176 345 116 Valor total das aes iniciadas (R$ milhes) 369.372,11 118.232,00 22.287,52 1.173,05 15.539,77 1.443,15 Participao em valor (%) 24,23 7,75 1,46 0,08 1,02 0,09
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Brasil e Grandes Regies Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Total
Nmero total de aes 1.666 156 368 11.993 1.499 1.107 1.802 805 1.103 2.038 667 388 2.584 7.290 3.114 465 1.214 2.497 4.547 1.825 1.021 1.701 2.778 635 760 1.192 191 30.350
Nmero de aes iniciadas 876 123 270 6.502 786 574 1.202 508 737 866 307 205 1.317 3.407 1.229 244 580 1.354 2.458 1.034 567 857 1.547 376 514 611 46 16.114
Valor total das aes iniciadas (R$ milhes) 68.514,71 3.584,95 5.688,85 277.881,46 49.401,79 5.521,10 28.051,09 24.732,35 5.671,85 65.488,56 20.448,00 19.245,16 59.321,56 572.814,26 36.779,35 52.156,74 351.155,69 132.722,48 127.090,86 46.402,39 40.334,52 40.353,95 58.856,44 8.221,63 23.034,32 19.605,03 7.995,46 1.524.247,14
Participao em valor (%) 4,49 0,24 0,37 18,22 3,24 0,36 1,84 1,62 0,37 4,30 1,34 1,26 3,89 37,58 2,41 3,42 23,04 8,71 8,34 3,04 2,65 2,65 3,86 0,54 1,51 1,29 0,52 100,00
Ressalta-se que a distribuio dos investimentos nas diversas unidades da federao no equnime, havendo forte concentrao de recursos na regio Sudeste, onde os estados do Rio de Janeiro e So Paulo preponderam, notadamente o primeiro, principalmente por conta dos grandes projetos no setor de petrleo e gs. Das dez maiores aes no estado para as quais j existem valores de investimentos, oito so executadas pela Petrobras, setor de
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petrleo e gs, sendo as outras duas a construo do Trem de Alta Velocidade ligando Rio de Janeiro a So Paulo e Campinas e a construo da Usina Termonuclear de Angra III.
4.1.2
O PAC em 2012
O PAC apresenta uma trajetria crescente de nmero de aes associadas. Originalmente, conforme consta nos dados referentes ao seu 1 Balano (de julho de 2011), o PAC 2 era composto por pouco mais de quinze mil aes. Em dezembro de 2011, quando de seu 3 Balano, j contava com 18,6 mil aes, que se elevaram a 29,9 mil aes em dezembro de 2012. Muitas dessas aes so oriundas do PAC 1, e foram transferidas para o PAC 2 uma vez que no haviam sido concludas at 2010, seja por terem realmente sua data de concluso posterior a 2010, seja por terem incorrido, em alguns casos, em sucessivos atrasos. Na tabela a seguir so apresentados os nmeros de aes em cada eixo do PAC 2, ao final de 2011 e 2012.
Aes do PAC 2 Eixos

Eixos Comunidade Cidad gua e Luz para Todos Cidade Melhor Minha Casa Minha Vida Transportes Energia Total Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP. dez/2011 5.102 3.375 5.299 3.635 494 778 18.683 dez/2012 15.518 3.292 6.212 3.361 563 958 29.904
Essas aes se encontram em diferentes estgios de execuo, conforme pode ser visto na tabela a seguir, onde pouco menos de 10% das aes constam como concludas. Deve-se ressaltar, entretanto, que muitas das aes do programa possuem de fato longo prazo para finalizao e no era esperado que o comportamento do grau de execuo seguisse uma trajetria linear, sendo bastante provvel que haja uma acelerao no nmero de aes concludas no ltimo ano de vigncia do PAC 2, em 2014. At dezembro de 2012 foram executados recursos da ordem de R$328,2 bilhes, frente a uma previso de R$ 708,4 bilhes at 2014, 46,4% do total previsto, portanto.
Aes do PAC 2 Estgio de Execuo dezembro/2012

Estgio Ao preparatria Em licitao Em contratao Em execuo Nmero de aes 13.029 1.934 20 1.957 (%) 43,57 6,47 0,07 6,54
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Estgio Em obra Em operao Concluda Total Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP.
Nmero de aes 10.054 31 2.879 29.904
(%) 33,62 0,10 9,63 100,00
Destaque-se a incluso de um conjunto novo de aes, ligadas ao setor militar. A partir de 2012 passaram a fazer parte do programa a construo de submarinos de propulso nuclear e convencional, a implantao de estaleiro e base naval para sua construo e manuteno, a aquisio de helicpteros de mdio porte, o desenvolvimento de cargueiro ttico militar, a construo do prottipo de reator nuclear, bem como o desenvolvimento e modernizao do Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro (Sisceab). No que diz respeito ao Regime Diferenciado de Contratao (RDC), so dois os rgos pioneiros na utilizao de tal modelo no mbito do PAC: a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). A Infraero, que utilizou o novo regime em 41 licitaes, das quais 31 homologadas, logrou reduzir o tempo mdio dos procedimentos licitatrios de 137 dias para 72, obtendo ainda um desconto mdio de 12% em relao ao oramento estimado. O Dnit, at 31/12/2012, publicou 73 editais de obras utilizando o RDC. Desses editais, 48 so relativos manuteno de estradas, Contrato de Restaurao e Manuteno-2 (Crema-2), e 25 de obras de grande porte, das quais dez so por contratao integrada, a qual abrange os projetos bsico e executivo. O prazo mdio observado para as licitaes, que era de 285 dias quando das concorrncias, passou para 79 dias, e o desconto mdio com relao ao oramento estimado se elevou de aproximadamente 16% para 17,5%. Foram observadas, tambm, simplificao e reduo na judicializao dos certames. Alm dos entes citados, a Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., com quatro licitaes, a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), com uma, e o Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), tambm com uma, comearam a adotar o RDC em 2012. No tocante execuo das aes do Programa no mbito do oramento federal, verifica-se a manuteno da trajetria ascendente de dotao, tendo chegado a R$ 73,9 bilhes em 2012, valor 345% superior dotao do primeiro ano do programa, em 2007. Apesar desse contnuo aumento na dotao, a execuo oramentria continua a ser bastante inferior dotao anual, comportamento j visto nos exerccios anteriores, ocasionando elevao da execuo das aes do PAC por intermdio de inscrio em Restos a Pagar no Processados (RPNP), a serem pagos nos exerccios posteriores. Em 2012 foram inscritos R$ 35,7 bilhes em RPNP, equivalentes a 66,2% do montante empenhado, de R$ 53,9 bilhes. Como resultado do monitoramento realizado nas aes pertencentes ao programa, estas so classificadas com carimbo indicativo de seu andamento. O carimbo azul indica ao concluda, carimbo verde indica que a ao est sendo executada dentro do ritmo considerado adequado, carimbo amarelo indica ateno, e vermelho, preocupante. Entre as aes dos eixos Transportes e Energia e as dos tipos Mobilidade Urbana, Luz para Todos e Recursos
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Hdricos, 29% das aes estavam concludas ao final de 2012, 58% se encontravam em ritmo considerado adequado, 9% exigiam ateno e 4% estavam em estado preocupante. Em que pese a prioridade dada s aes do PAC, desde o seu lanamento, repactuaes no prazo de finalizao de muitas delas tm sido efetuadas em razo de atrasos verificados em suas execues. Cumpre destacar, nesse particular, que o fato de uma ao estar com carimbo verde no significa que ela no esteja atrasada, frente ao seu prazo previsto inicialmente. Com a repactuao efetivada, uma ao pode ter o seu prazo para trmino postergado em dois ou trs anos e mesmo assim estar classificada com o carimbo verde. De acordo com a Sepac, isso ocorre quando no h mais restrio sobre a ao, inexistindo necessidade de interveno para retomada do ritmo de execuo da ao.
4.1.3
Transportes
O eixo Transportes constitui-se no terceiro eixo com maior volume previsto de investimentos a serem aplicados at 2014, R$ 107,56 bilhes, atrs dos eixos Energia e Minha Casa Minha Vida. Considerando que foram gastos em aes concludas R$ 27,66 bilhes (Tabela 2 do Apndice II), esse valor corresponde a 25,7% do valor total previsto at 2014. Em 2012, no mbito do que ficou conhecido como PAC Equipamentos, foi includo o subtipo Defesa e Segurana Nacional Equipamentos, contemplando a aquisio de blindados, viaturas e lanadores de foguetes. O tipo Rodovias o mais representativo, tanto em termos de valor, como de nmero de aes, abarcando todo o processo de construo e manuteno das vias rodovirias. Um ponto que merece destaque que anualmente h previso de manuteno de praticamente toda a malha rodoviria federal do pas, e essa meta, conforme os dados da Sepac, tem sido alcanada. Em 2010, 93% da malha foram objeto de manuteno; em 2011, 98%; e em 2012, cerca de 99,6%. Deve-se salientar que a meta de manuteno de rodovias que consta na Tabela 2 anual. Assim, a cada ano a meta corresponde a possuir contratos que garantam a manuteno em praticamente toda a malha rodoviria federal. De acordo com pesquisas de qualidade rodoviria realizadas pela Confederao Nacional de Transportes (CNT), aparentemente esse esforo est surtindo efeitos. Em 2006, um ano antes do incio da vigncia do PAC 1, 39,1% da pavimentao das rodovias federais eram considerados timos e 17,2% ruins ou pssimos. J em 2012, 56,8% da pavimentao das rodovias federais eram considerados timos e 8,6% ruins ou pssimos, metade do percentual de 2006. A manuteno das rodovias realizada por intermdio do chamado Crema, Contrato de Restaurao e Manuteno, que envolve o contrato de cada trecho a ser mantido por uma nica empresa, a qual realiza todas as atividades de manuteno e restaurao ao longo de um determinado perodo de tempo. H duas modalidades de Crema: o Crema 1 Etapa, composto por servios de conservao na faixa de domnio e manuteno das pistas e acostamento, com contratos de durao de dois anos, e o Crema 2 Etapa, composto por obras de carter funcional e estrutural do pavimento, com a durao de cinco anos. Em ambos os casos existe a obrigatoriedade contratual de se refazerem os servios executados que no tenham atingido a qualidade ou desempenho previstos. No setor de Aeroportos, esto previstas 54 aes, dezenove j concludas, totalizando investimentos da ordem de R$ 17,4 bilhes, dos quais R$ 16,9 bilhes so relativos ao processo de concesso dos aeroportos de Braslia/DF, Campinas/SP, Guarulhos/SP e So
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Gonalo do Amarante/RN. Com a exceo dos aeroportos concedidos, as demais aes so executadas pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero). Deve-se salientar que as aes, quando objeto de concesso, passam automaticamente para o estgio de concludas, assim que o contrato assinado, no se submetendo ao mesmo tipo de monitoramento que era realizado anteriormente, concentrado na realizao de estudos, modelagem e licitao. Apesar disso, ainda so acompanhadas por representantes da Sepac, por meio de participao em grupos de trabalho da Copa do Mundo e da Secretaria de Aviao Civil (SAC). As dificuldades que os empreendedores eventualmente encontram (como licenciamento ambiental e desapropriaes) continuam a ser levadas s salas de situao, onde os diferentes interlocutores se renem para tentar resolver os problemas encontrados. A construo do Mdulo Operacional do Aeroporto de Braslia, estrutura temporria criada para fazer face ao contnuo crescimento do nmero de passageiros em diversos aeroportos do Brasil, foi finalizada em 2012. Dos mdulos operacionais aeroporturios no mbito do programa, este foi o ltimo a ser concludo. Os demais se situam nos aeroportos de Campinas/SP, Vitria/ES, Goinia/GO, Cuiab/MT, Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP. No total, os mdulos construdos representaram um acrscimo de 9,4 mil metros quadrados ao espao de servio dos aeroportos citados. Conforme j visto nos Relatrios de Contas de Governo de exerccios anteriores, continuam a ocorrer repactuaes nos prazos de trmino das obras. No histograma a seguir apresentada a distribuio, em dias, da repactuao de prazos para as 463 aes de transporte, comparando-se as datas previstas para trmino no 3 Balano, relativo a dezembro de 2011, e as datas existentes no 6 Balano, relativo a dezembro de 2012. Mais de metade das aes, 272, apresentou postergao nas datas de trmino. Algumas das aes, entretanto, tiveram a sua data de trmino antecipada, como a concesso do aeroporto de So Gonalo do Amarante/RN, a duplicao da BR-101 na divisa SE/BA e a pavimentao da BR-146 entre Bom Jesus da Penha e Guaxup, em Minas Gerais, que tiveram suas datas de concluso antecipadas em 884 dias, 852 dias e 1.156 dias, respectivamente.
Repactuao das datas de trmino das aes de Transportes (em dias) de 2011 para 2012
150
Frequncia
100
50
0 -1000 -500 0 500 Repactuao (Dias)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do MP.
1000
1500
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No Relatrio das Contas de Governo relativas ao exerccio de 2011, quatro aes no setor de aeroportos foram citadas como exemplos das elevadas e repetitivas repactuaes em seus prazos de execuo: construo do terminal de passageiros, torre de controle e sistema de pista do Aeroporto de Vitria/ES, construo do terminal de cargas do Aeroporto de Vitria/ES, reforma geral do Terminal de Cargas 1 Exportao do Aeroporto Tom Jobim/ RJ, e recuperao e revitalizao da infraestrutura do sistema de pistas e ptio do Aeroporto Tom Jobim/RJ. Pde-se observar, em 2012, nova repactuao de prazos para os dois primeiros empreendimentos, cujas datas de trmino foram acrescidas em 531 e 315 dias, respectivamente. A reforma do terminal de cargas de exportao do aeroporto do Galeo/ RJ foi excluda do rol de aes do PAC 2. De acordo com a Sepac, isso se deveu ao fato de a obra estar paralisada e a empresa responsvel pela construo, em processo falimentar. Considerando que a concesso do aeroporto est em estudo e que seria necessria uma nova licitao para a retomada da obra, optou-se por incluir no rol de obrigaes da futura concessionria a finalizao das obras do terminal de cargas. Dadas as dificuldades que os municpios de menor porte no interior do pas tm para a realizao da conservao de estradas vicinais, o PAC 2 conta com uma ao chamada Equipamentos Estradas Vicinais, cujos recursos previstos so de R$ 2,83 bilhes, por intermdio da qual o governo federal compra equipamentos (retroescavadeiras e motoniveladoras) e os repassa para municpios, ou celebra contrato de financiamento com os entes subnacionais, para que estes adquiram diretamente essas mquinas. At dezembro de 2012 foram finalizadas as licitaes para aquisio de retroescavadeiras e motoniveladoras, tendo sido entregues, at fevereiro de 2013, 1.379 retroescavadeiras. Ainda no PAC 1, havia trinta aes ligadas aquisio de balanas para controle de peso em rodovias, com previso de compra de 234 aparelhos, em um valor total de R$433,3 milhes. Destas aes, dezesseis j foram finalizadas, acarretando a incorporao de 77 balanas ao longo do perodo 2009/2011. Atualmente, a nica ao relativa aquisio de balanas ainda est no estgio de ao preparatria e deve ser reavaliada, tendo em vista informao de que est em estudo alterao na forma de se controlar o peso nas rodovias, envolvendo novos mecanismos, que permitir a fiscalizao de forma automatizada. Para elaborao desse novo projeto, o Dnit firmou contrato com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), e tanto as metas como os prazos da ao devem ser revistos. De acordo com a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, os objetivos das aes do PAC esto ligados reduo de custos logsticos, melhora da eficincia operacional porturia e incentivo ao investimento privado. So cerca de 75 aes no tipo, programadas at 2017, abrangendo desde a construo de acessos terrestres, dragagem e derrocamento at a construo de terminais de passageiros. At dezembro de 2012, as aes concludas no setor de portos somaram R$ 297 milhes (7,04% do total previsto para ser despendido at 2014, que de R$ 4,22 bilhes). Ressalte-se a importncia que os terminais de passageiros tm com relao Copa do Mundo de 2014 a ser realizada no Brasil, uma vez que uma das alternativas para se prover quartos de hotis suficientes para turistas nacionais e estrangeiros justamente por intermdio de navios de passageiros. So seis as aes ligadas a terminais de passageiros, nos portos do Rio de Janeiro, Santos, Salvador, Fortaleza, Natal e Recife. Houve evoluo positiva ao longo do ano com relao s aes nos portos de Recife, Natal, Fortaleza, Salvador e Santos, onde as obras atingiram os percentuais de 75%, 50,2%, 47,3%, 28% e 13,1% de execuo fsica, respectivamente. Essa situao contrasta favoravelmente com
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a observada ao final de 2011, quando apenas o porto de Recife estava em obras e com apenas 2% de execuo fsica completada. No porto do Rio de Janeiro, onde est prevista a implantao de trs peres de atracao, o empreendimento ainda estava em licitao em 2012, tendo iniciado obras em fevereiro de 2013. Em 2012 foi lanado o Programa de Investimentos em Logstica (PIL), tendo como objetivo a ampliao dos investimentos pblicos e privados em infraestrutura de transportes: rodovias, ferrovias, aeroportos e portos. A gesto do programa vai caber ao Ministrio dos Transportes, por intermdio da Empresa de Planejamento e Logstica (EPL), nova estatal criada em 2012, por meio da Medida Provisria 576/2012, para gerir as aes do programa. Esto previstos investimentos totais da ordem de R$ 133 bilhes, sendo R$79,5 bilhes em cinco anos e R$ 53,5 bilhes em um horizonte de 20 a 25 anos. Embora o PIL no esteja inserido no PAC 2, algumas de suas aes so oriundas do programa. No modal rodovirio, as concesses das BRs 040/MG e 116/MG estavam previstas no PAC e passaram para o PIL. No modal ferrovirio podem ser citadas a Ferrovia de Integrao do Centro-Oeste, entre Lucas do Rio Verde/MT e Uruau/GO, e a ligao da Norte-Sul, de Estrela DOeste/SP at Maracaju/MS. Os estudos de viabilidade e os elementos de projeto foram desenvolvidos no PAC para ambas as concesses. O mesmo ocorreu para a ligao norte da Ferrovia Norte-Sul, de Aailndia/MA ao Porto de Vila do Conde/PA, cujos estudos foram concludos no PAC em 2012, bem como em relao ao Ferroanel de So Paulo, cujos estudos foram tambm finalizados no PAC, ao fim de 2012. A expectativa existente que as aes do PIL se integrem s aes previstas ou j em execuo do PAC, de forma a haver uma melhor estruturao entre os diversos modais. Assim, dentre outros exemplos apresentados pela Sepac, a concesso da BR-101/BA do PIL se integra com o trecho de duplicao da BR-101/BA previsto no PAC, entre Eunpolis/BA e o Entroncamento com a BR-418. A BR-262/ES/MG se complementa com a duplicao entre Viana/ES e a Divisa ES/MG, prevista no PAC. A BR-153/TO/GO se complementa com as obras na BR-153/GO, em execuo no PAC; a concesso das BRs 163, 262, e 267 no Mato Grosso do Sul se complementa com as obras da travessia de Dourados/MS, na BR-163/MS, finalizada no PAC 1, e do Anel de Campo Grande na BR-262/MS, em execuo no PAC 2. A implantao do Trem de Alta Velocidade (TAV), ligando Rio de Janeiro/RJ e Campinas/SP, continua a fazer parte do PAC, totalizando investimentos previstos da ordem de R$ 33,2 bilhes, a serem realizados pelas empresas que vencerem as licitaes para concesso. A previso existente que a assinatura dos contratos ocorra at dezembro de 2014, ltimo ano do PAC 2. Atualmente o modelo de concesso do TAV compreende duas fases de licitao. Na 1 fase ser licitada a operao, tecnologia e manuteno do sistema, e na 2 fase ser licitado o fornecimento de infraestrutura. Esto previstos estudos, que ainda se encontram no estgio de ao preparatria, para implantao de trs outras linhas de trens de alta velocidade ligando Belo Horizonte/MG a Campinas/SP, Campinas/ SP ao Tringulo Mineiro e Curitiba/PR a So Paulo/SP. A previso que os dois primeiros estudos custem R$ 16 milhes cada, e o ltimo, R$ 12 milhes. No mbito do eixo, chama ateno a importncia de quatro aes incorporadas ao PAC em 2012, referentes s Foras Armadas. A construo dos submarinos de propulso nuclear e convencional, a implantao de estaleiro e base naval para sua construo e manuteno, bem como a aquisio de helicpteros de mdio porte de emprego geral, esto entre as dez principais aes do eixo, em termos de valor de investimento previsto: R$ 8,15 bilhes, R$ 7,44 bilhes, R$ 6,02 bilhes e R$ 5,99 bilhes, respectivamente. Essas quatro aes, em conjunto
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com o desenvolvimento de cargueiro ttico militar de dez a vinte toneladas, a construo do prottipo de reator nuclear e o desenvolvimento e modernizao do Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro (Sisceab), compem um novo tipo no PAC 2, o tipo Portaria Defesa, e preveem investimentos de R$ 28,67 bilhes. Todas as sete aes j tiveram sua execuo iniciada, no havendo, ainda, previso para a sua concluso.
4.1.4
Energia
O eixo Energia apresenta conjunto de 958 aes, com um horizonte de investimentos que se estende at 2025, muito alm da data prevista para trmino do PAC 2. A Tabela 3 do Apndice II apresenta um panorama dos investimentos previstos no eixo, com as metas originais at 2014, as metas repactuadas no segundo ano do programa, bem como o alcance das metas fsicas das aes concludas at dezembro de 2012. At o final de 2012, foram concludas aes no valor de R$108,12 bilhes, equivalentes a 37,7% do total previsto para ser investido at 2014, que de R$286,66 bilhes. Assim como visto no eixo Transportes, muitas das aes pertencentes ao eixo Energia foram objeto de repactuao em seus prazos previstos para trmino de implantao. No histograma a seguir apresenta-se a distribuio, em dias, da repactuao de prazos para as 701 aes do eixo existentes em dezembro de 2011 e em dezembro de 2012, para as quais existem datas de trmino, comparando-se as datas previstas para trmino no 3 Balano, relativo a dezembro de 2011, e as datas existentes no 6 Balano, relativo a dezembro de 2012.
Repactuao das datas de trmino das aes de Energia (em dias) de 2011 para 2012
300
250
200 Frequncia
150
100
50
0 0 1000 2000 Repactuao (Dias)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do MP.
3000
4000
Dos 701 empreendimentos, 379 apresentaram repactuao ou reviso de informaes, visando dilao nos prazos de trmino, 274 mantiveram inalterado o prazo e
225
48 anteciparam as datas de trmino previstas. Na mdia, houve uma repactuao de 202,2 dias nas datas de trmino dos empreendimentos. Do histograma pode-se observar que algumas das aes tiveram repactuao bastante elevada em seus prazos de finalizao. Na tabela a seguir, esto elencadas as aes que apresentaram maior repactuao em dias entre 2011 e 2012, todas executadas pela Petrobras. Ressalte-se que das 107 aes executadas pela empresa que constavam no PAC 2 ao final de 2011 e ao final de 2012, 86 apresentaram postergao em seus prazos de concluso, oito mantiveram seu prazo de concluso inalterado e treze tiveram seus prazos de concluso antecipados. Em mdia, as aes executadas pela Petrobras tiveram reviso na base de dados de 691,3 dias (1,9 ano) em seus prazos de concluso em 2012. Esse valor, entretanto, deve ser relativizado, uma vez que foi impactado por revises de prazos em nove aes nos estados cujas concluses haviam sido informadas incorretamente (ver quadro a seguir). Desconsideradas essas aes, a mdia de repactuao de 385,8 dias (1,1 ano). De acordo com informaes da Sepac, uma parte das repactuaes observadas proveniente de reviso das aes, voltada para o aprimoramento das curvas de longo prazo de alguns projetos, de forma a refletir as novas condies de atendimento do mercado a grande demanda dos projetos e disponibilidade de recursos crticos (sonda, barcos, equipamentos), visto o novo aquecimento do mercado. Algumas das aes sofreram repactuao em decorrncia de problemas com fornecedores, como o caso de aes do Programa de Modernizao e Expanso da Frota (Promef), lote 2 do Promef 1 (cinco petroleiros), lote 1 do Promef 2 (quatro Suezmax) e lote 2 do Promef 2 (trs Aframax). Com relao s aes nos estados, a explicao fornecida para a elevada repactuao que originalmente a data informada para o trmino dos empreendimentos levava em conta somente o horizonte temporal do PAC 2, portanto at dezembro de 2014. A partir do 6 Balano a situao foi corrigida e a data correta foi inserida no sistema.
Dez aes do Eixo Energia com maiores repactuaes de prazo

Descrio Desenvolvimento da Produo. Cear e Rio Grande do Norte - Fase II - Em obra Desenvolvimento da Produo. Sergipe e Alagoas Fase II - Em obra Desenvolvimento da Produo: Bacia de Santos - Fase II - Em obra Desenvolvimento da Produo na Bacia de Campos / Estado do Rio de Janeiro - Em obra Desenvolvimento da Produo. Esprito Santo - Fase II - Em obra Desenvolvimento da Produo. Bahia - Fase II - Em obra Explorao no Pr-Sal - Fase II - Em obra Explorao no Ps-Sal - Fase II - Em obra PROMEF II Lote7 (3 Navios de Bunker) Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP. Data de trmino (3 Balano) 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 31/12/2014 30/09/2013 Data de trmino (6 Balano) 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/12/2025 31/08/2020 Repactuao (Dias) 4 018 4 018 4 018 4 018 4 018 4 018 4 018 4 018 2 527
226
No mbito do eixo, existe importante conjunto de aes do PAC voltadas para a descoberta e explorao de novas jazidas de hidrocarbonetos, executadas pela Petrobras. De acordo com publicao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), a evoluo das reservas comprovadas de hidrocarbonetos tem sido a seguinte, conforme os grficos a seguir, obtidos da mais recente edio do anurio estatstico da autarquia. A trajetria de ambos os grficos nitidamente crescente, havendo, entre 2007 e 2011, perodo abrangido pelo programa, uma elevao de 54% nas reservas de gs natural e 24% nas de petrleo.
Evoluo das reservas de petrleo e de gs natural no Brasil Perodo 2000/2011

16 14 (bilhes de barris) 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Reservas Comprovadas de Gs Natural Reservas Comprovadas de Petrleo
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
(bilhes de m3)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da ANP.
J no que tange gerao de energia eltrica, esto previstos no PAC 2 investimentos voltados para o acrscimo de 23,5 GW de potncia instalada ao sistema gerador nacional at dezembro de 2014, tendo sido finalizadas, at dezembro de 2012, obras no valor de R$ 15,82 bilhes. No total, o PAC 2 conta com 330 aes destinadas gerao de energia eltrica, cuja segmentao por tipo de gerao pode ser vista na tabela a seguir. Dado o potencial de energia hidrulica existente no pas, a gerao por energia hidreltrica se sobressai, apresentando uma meta de acrscimo na potncia sete vezes maior que a do segundo modal, energia elica. Em dezembro de 2011 eram cerca de 347 aes, a serem finalizadas at dezembro de 2018, totalizando previso de acrscimo rede de 59,6 mil MW. De acordo com informaes da Sepac,
227
a reduo no nmero de aes se deveu ao fato de ter havido conjunto de aes cuja autorizao foi revogada pela Aneel, com consequente excluso do rol de aes do programa.
Nmero de empreendimentos de gerao de energia eltrica por tipo de gerao

Tipos de gerao Usina hidreltrica Usina elica Usina termeltrica a leo Usina termeltrica a carvo Usina termeltrica a biomassa Pequena central hidreltrica Usina termonuclear Usina termeltrica a gs natural Total Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP. Nmero de empreendimentos 42 218 13 3 34 13 1 6 330 Meta p/ potncia instalada (MW) 39.639 5.635 2.500 1.440 2.105 249 1.405 1.918 54.891
Embora o PAC apresente grande quantidade de aes de gerao de energia, mesmo antes do lanamento do programa, em 2007, a evoluo da capacidade instalada de energia eltrica no Brasil, conforme informaes da Aneel, j era crescente. No grfico seguinte pode-se ver a evoluo da capacidade de gerao, com os cenrios conservador e otimista, entre 2001 e 2014.
Capacidade de gerao de energia no Brasil 2001 a 2014

Evoluo da Capacidade Instalada 140.000
120.000 MWh
100.000
80.000
60.000 2002 Evoluo Histrica 2006 2010 2014 Cenrio Otimista Cenrio Conservador
Fonte: elaborao prpria a partir de dados do Resumo Geral dos Novos Empreendimentos de Gerao Aneel (janeiro/2013).
228
As aes do PAC 2 no setor de transmisso de energia eltrica se dividem em construo de subestaes 68 aes e implantao de linhas de transmisso 101 aes , totalizando 46,03 mil quilmetros de novas linhas. Na tabela a seguir apresentada a situao das aes do tipo, por estgio de concluso. Quando se faz o cotejo entre a situao existente em dezembro de 2011 e a atual, verifica-se que houve evoluo nas aes, pois em 2011 apenas onze aes de implantao de linhas de transmisso e quatro de construo de subestaes estavam concludas, frente a vinte e 22 aes em 2012, respectivamente.
Estgio das aes de transmisso de energia eltrica 2012

Estgio Ao preparatria Em licitao de obra Em obra Concluda Total Linhas de transmisso Nmero de aes 5 49 27 20 101 Quilmetros 19.132 11.981 10.346 4.570 46.029 Subestaes Nmero de aes 0 20 26 22 68 MVA 0 8.747 12.373 13.977 35.097
O tipo Marinha Mercante possui atualmente 261 aes associadas, entre construo de navios, suplementao para construo de navios e construo de estaleiros, totalizando investimentos previstos da ordem de R$ 31 bilhes. Todas as aes so executadas mediante contrato de financiamento, tendo como fontes de recursos o Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) e recursos prprios do setor privado, no havendo recursos do Oramento Geral da Unio. Deve-se notar que h uma acentuada evoluo no nmero de aes do tipo Marinha Mercante. Quando do 1 Balano do PAC 2, estavam previstas 57 aes, totalizando a construo de 51 embarcaes e cinco estaleiros. Atualmente so quinze aes ligadas a estaleiros, seja apoiando a sua construo, seja a suplementando, e 245 aes de construo de embarcaes, totalizando apoio construo de 317 embarcaes e suplementao de outras 28. H, ainda, uma ao genrica chamada Contratao de Financiamento de Marinha Mercante entre 2011 e 2014. Com a exceo desta ltima, todas as demais esto consideradas como concludas, dentro do critrio existente no mbito do PAC de considerar como concluda uma ao assim que o respectivo contrato de financiamento assinado, mesmo que a obra correspondente ainda no tenha comeado.
4.1.5
Minha Casa Minha Vida
O eixo Minha Casa Minha Vida abarca o programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), os financiamentos concedidos no mbito do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e a Urbanizao de Assentamentos Precrios. A previso de investimentos nos tipos e subtipos vinculados ao eixo at 2014, bem como o percentual de alcance das metas fsicas das aes concludas quando do 6 Balano, em dezembro de 2012, apresentada na Tabela 4 do Apndice II. No total, o eixo logrou executar em dois anos 73,6% dos R$ 255,7 bilhes previstos para serem executados at 2014, devendo-se ressaltar que as metas so relativas a contratos assinados e no obras concludas.
229
O programa Minha Casa Minha Vida foi criado em 2009 por intermdio da Medida Provisria 459/2009, convertida na Lei 11.977 em julho do mesmo ano. O programa gerido pelo Ministrio das Cidades, enquanto a operacionalizao e a concesso dos financiamentos so realizadas por intermdio da Caixa Econmica Federal. O PMCMV tem, atualmente, como objetivo criar mecanismos de incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais ou requalificao de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais, para famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais). Inicialmente, a meta para o PMCMV, no mbito do PAC 2, era a contratao de dois milhes de unidades habitacionais. Essa meta evoluiu e atualmente alcana 2,4 milhes de unidades, um acrscimo de 20%. O valor previsto para subsdios aos beneficirios do programa se elevou para R$91,39 bilhes. Assim, o subsdio mdio para uma unidade do programa de R$38 mil reais. Deve-se ressaltar que a segunda etapa do PMCMV apresenta uma elevao de 140% no nmero de unidades contratadas frente primeira edio, que contratou pouco mais de um milho de unidades habitacionais. Em 2012 foram feitas algumas alteraes no programa, como a elevao do valor mximo para aquisio de moradias para famlias com renda de at R$1.600,00 mensais, de R$ 65 mil para R$ 76 mil, com o teto do subsdio a fundo perdido subindo de R$ 23 mil para R$ 25 mil. Ao longo do referido perodo, entretanto, houve uma srie de crticas ao programa, por estar ocorrendo morosidade na entrega das moradias contratadas. A crtica maior era com relao primeira etapa do programa, que no teria logrado entregar todas as unidades contratadas, em que pese ter sido finalizada em 2010. De fato, conforme pode ser visto na tabela a seguir, apenas pouco mais de 65% das unidades contratadas na 1 etapa do programa foram entregues at o final de dezembro de 2012. Havia pouco mais de 130 mil unidades j concludas e ainda no entregues at essa data.
Programa Minha Casa Minha Vida (situao em 31/12/2012)

1 Etapa 2009-2010 Unid. Hab. Previstas Contratadas Concludas Entregues Fonte: Ministrio das Cidades. 1 milho 1.005.128 787.019 653.730 2 Etapa 2011-2012 2,4 milhes 1.274.578 421.210 396.663
De acordo com o Ministrio, os principais entraves para a efetiva entrega das moradias para as famlias com renda at R$ 1,6 mil esto ligados morosidade na disponibilizao de infraestrutura externa do empreendimento (acesso pavimentado, energia eltrica, solues para abastecimento de gua e esgoto), s dificuldades na obteno do habitese e liberao dos empreendimentos pelas concessionrias de servios pblicos. Foram citados, ainda, problemas de ordem mais geral, entre os quais obstculos na legalizao do empreendimento envolvendo o poder pblico, como cartrios, concessionrias, alm de atrasos na execuo da obra em geral.
230
Entre as medidas consideradas mais importantes pelo Ministrio, e pela Caixa Econmica Federal, para sanar as dificuldades no mbito das operaes destinadas s famlias com renda de at R$ 1,6 mil, podem ser citadas a elaborao de normas visando aumentar a participao do poder pblico municipal na anlise e aprovao dos projetos e na garantia de implantao ou manuteno dos equipamentos e servios pblicos, bem como a articulao com projetos de outros ministrios (como Educao, Sade e Desenvolvimento Social), com o objetivo de garantir simultaneidade entre a implantao do empreendimento e as demais intervenes no local. O tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios composto por 3,3 mil aes, que abarcam a urbanizao, preveno de situaes de risco e regularizao de assentamentos humanos precrios, e a elaborao de planos habitacionais. Este conjunto de aes apresenta previso de dispndios de R$7,08 bilhes at 2014. At dezembro de 2012 foram investidos R$ 133,2 milhes, 1,88% do total previsto para o quadrinio, beneficiando 45 mil famlias. A tabela a seguir apresenta a evoluo das aes do tipo, por estgio de concluso, entre dezembro de 2011 e dezembro de 2012.
Evoluo das aes do tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios

Estgio Ao preparatria Em licitao Em obra Em execuo Concluda Total Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP. Nmero de aes (dez/2011) 960 270 976 1.006 420 3.632 Nmero de aes (dez/2012) 318 350 990 672 1.028 3.358
Atualmente, um dos desafios do programa, assim como pode ser visto no setor de saneamento, a avaliao dos resultados advindos das intervenes realizadas. Com base em experincia obtida com a metodologia de avaliao das aes do programa Habitar Brasil, financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Ministrio das Cidades firmou termo de cooperao com o Ipea no sentido de criar metodologia para avaliao das aes do PAC no programa. Quanto ao financiamento do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, operacionalizado pelos bancos que possuem carteira de emprstimo imobilirio, destinado aquisio, reforma ou construo de novas moradias, manteve-se em 2012 a meta j existente, para o quadrinio 2011/2014, de conceder emprstimos no valor de R$ 176 bilhes, no havendo metas para o nmero de unidades contratadas. At 2012, com apenas dois anos de vigncia, o PAC 2 j firmou 894,6 mil contratos, totalizando R$151,63 bilhes em financiamentos concedidos, aproximadamente 86% do valor total previsto para o quadrinio que se estende at 2014.
231
4.1.6
gua e Luz para Todos
O eixo gua e Luz para Todos abarca os tipos j existentes anteriormente Luz para Todos, Recursos Hdricos e gua em reas Urbanas, assim como trs novos tipos. O primeiro desses novos tipos integra o Plano Brasil sem Misria, o segundo est relacionado a aspectos de segurana alimentar e nutricional (acesso gua para o consumo humano na zona rural e acesso gua para a produo de alimentos) e o terceiro voltado para aquisio de 51 perfuratrizes. Os dois primeiros no possuem, ainda, metas e objetivos, no havendo tambm definio acerca dos executores das suas aes integrantes e em que modalidade elas sero operacionalizadas. A aquisio das 51 perfuratrizes est voltada para a perfurao de poos de gua para o combate seca na regio do Semirido e em estados da regio Sul do pas. Coube ao Servio Geolgico do Brasil, a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), a definio das especificaes, do quantitativo de mquinas a serem adquiridas, bem como dos critrios de distribuio. Atualmente a previso que os investimentos no eixo at 2014 atinjam o montante de R$23,36 bilhes. Desse valor, R$ 3,17 bilhes foram despendidos em aes concludas at o final do exerccio de 2012, 13,6% do total previsto para o perodo 2011/2014. A Tabela 5 do Apndice II apresenta as metas para o eixo at 2014, bem como o alcance das aes concludas at dezembro de 2012. O programa Luz para Todos foi criado em 2003 e tem como objetivo a disponibilizao de energia eltrica populao do meio rural que ainda no possui acesso a esse servio pblico. O programa coordenado pelo Ministrio das Minas e Energia e operacionalizado pela Eletrobras, tendo suas aes executadas pelas empresas concessionrias de energia eltrica, pblicas e privadas, bem como por cooperativas de eletrificao rural. No total, desde o seu lanamento, o programa j beneficiou mais de 3 milhes de moradias. No mbito do PAC 2, a meta existente a de completar 715.939 ligaes de energia eltrica at 2014, nmero correspondente ao de famlias identificadas no Censo de 2010 como no tendo acesso rede eltrica. Entre janeiro de 2011 e dezembro de 2012, o Luz para Todos conseguiu atender a 367.993 domiclios, pouco mais de 50% da meta existente. O tipo Recursos Hdricos tem por objetivos a ampliao do abastecimento de gua, revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens, sistemas de captao e tratamento de gua, elaborao de projetos, implantao/ampliao/ melhoria de sistemas pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, implantao de poos e permetros de irrigao, dentre outras atividades. Quando do 6 Balano, o tipo contava com cerca de 388 aes previstas, 233 aes a mais do que ao final de 2011, quando havia 155 aes. Do total de aes existentes, quarenta se encontravam concludas at dezembro de 2012. Do montante de R$10,84 bilhes a serem despendidos no tipo at 2014, foi executado em aes concludas, at dezembro de 2012, cerca de R$0,22 bilho, representando 2,03% do total. As aes do tipo gua em reas Urbanas tm por objetivos o aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de sistema de abastecimento de gua em escolas. A meta at 2014 de aplicao de R$ 3,2 bilhes, dos quais R$ 150 milhes, 4,6% do total, j foram executados em aes concludas. Com a exceo das obras realizadas pela Funasa, fundao vinculada ao Ministrio da Sade, todas as demais aes relacionadas a
232
essa rea so operacionalizadas mediante convnios, termos de compromisso e contratos de financiamento com os entes subnacionais, municpios e estados. A tabela a seguir apresenta a situao, no que concerne ao estgio de execuo, das aes do tipo, ao final dos exerccios de 2011 e de 2012. Como esperado, o nmero de aes em estgio preparatrio se reduziu de um ano para o outro, aumentando o nmero de aes nos estgios Em obra ou Concluda.
Evoluo das aes do tipo gua em reas Urbanas

Estgio Ao preparatria Em licitao Em obra Em execuo Concluda Total Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MP. Nmero de aes (dez/2011) 960 270 976 1.006 420 3.632 Nmero de aes (dez/2012) 318 350 990 672 1.028 3.358
O histograma a seguir apresenta a distribuio dos dias de repactuao de prazo, ocorrida entre o final de 2011 e o final de 2012, das aes pertencentes ao tipo gua em reas Urbanas. Ressalte-se que essa situao se refere apenas aos empreendimentos que constavam em ambos os exerccios e que possuam data de trmino previsto, 580 aes. Deste total, 515 apresentaram postergao em seus prazos de trmino de, em mdia, 300 dias.
Repactuao das datas de trmino das aes de gua em reas Urbanas (em dias) de 2011 para 2012
200
150 Frequncia
100
50
0 -500 0 500 Repactuao (Dias)

1000
233
O subtipo Irrigao tem por objetivos a implementao de permetros de irrigao, construo de barragens, elaborao de estudos e projetos, entre outros, sendo composto por 71 aes, 35 aes a mais do que ao final de 2011. Do total de aes, apenas duas j constam como concludas: os permetros de irrigao Vrzeas de Sousa, na Bahia, e Jaba PAC 1 em Minas Gerais, ambos oriundos ainda do rol de aes do PAC 1 e que passaram para o PAC 2.
4.1.7
Cidade Melhor
Esse eixo apresenta um carter bastante abrangente, abarcando aes voltadas para a melhoria das condies de transporte em reas urbanas, preveno em reas de risco, saneamento e pavimentao. A Tabela 6 do Apndice II fornece os valores associados a este eixo, segmentado por seus tipos constituintes. A previso de dispndios at 2014 alcana o montante de R$ 20,96 bilhes, dos quais R$ 1,06 bilho, 5,06% do total, refere-se a aes concludas at 2012. As aes de mobilidade urbana tm o objetivo de fortalecer a capacidade dos centros urbanos em prover condies adequadas de transporte coletivo. Dentro das aes desse tipo, que ficaram conhecidas como PAC Mobilidade Urbana, constam aquelas voltadas para grandes cidades, PAC Mobilidade Urbana Grandes Cidades, consideradas como as que possuem mais de setecentos mil habitantes, ou seja, os 24 municpios mais populosos do pas, e o PAC Mobilidade Urbana Mdias Cidades, para municpios que possuem de 250 mil a setecentos mil habitantes. At o incio de 2012 o programa contava com dez projetos, j iniciados, totalizando investimentos previstos da ordem de R$ 1,4 bilho. Desses, dois j foram finalizados: a obra do Trem Metropolitano de Fortaleza Linha Oeste e o Trem Urbano de Salvador, no trecho de Calada a Paripe. O PAC Mobilidade Urbana Grandes Cidades foi lanado em 2011, com abertura de edital para seleo de projetos a serem apresentados pelos municpios. Em abril de 2012 apresentou-se a relao de projetos beneficiados. Em julho de 2012 foi lanado o PAC Mobilidade Urbana Mdias Cidades, operacionalizado pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob), do Ministrio das Cidades. O programa tem previso de dispndios da ordem de R$7,5 bilhes, na modalidade financiamento, que configura um universo de 75 municpios, dos quais 71 apresentaram propostas, analisadas pelo Ministrio das Cidades e pelo Grupo Executivo do PAC (Gepac). As aes passveis de apoio por parte do governo federal dizem respeito implantao e melhoria de infraestrutura de transporte pblico coletivo, inclusive terminais de integrao e estaes, aquisio de equipamentos visando integrao, controle e modernizao dos sistemas e elaborao de projetos e estudos associados ao empreendimento proposto. O programa previu explicitamente que aes isoladas e no integradas a projetos de sistema de transporte coletivo, como pavimentao e recapeamento de vias e construo de ciclovias, no seriam apoiadas.
234
O rol de aes no tipo Mobilidade Urbana composto por um empreendimento que indica a seleo das aes que vo compor o programa voltado para mdias cidades, no valor de R$ 7,5 bilhes, 42 empreendimentos voltados para grandes cidades, dez empreendimentos de metrs, oriundos do PAC 1, bem como os empreendimentos voltados para mobilidade urbana associados Copa do Mundo da Fifa a ser realizada no Brasil em 2014. Assim como j foi visto em outras ocasies, houve repactuao de prazos de alguns empreendimentos, de um ano para o outro. Desse modo, a construo do trecho Lapa do Metr de Salvador passou de maro de 2012 para junho de 2013; a implantao do trecho So Leopoldo-Novo Hamburgo, de setembro de 2012 para agosto de 2013; a linha centro do Metr de Recife, de setembro de 2012 para junho de 2013; e a linha sul do Metr de Recife, que passou de abril de 2013 para dezembro de 2013. Em que pesem essas postergaes, os referidos empreendimentos constam no 6 Balano como estando em ritmo adequado de execuo. No tipo Saneamento constam aes de apoio a projetos de coleta e reciclagem de materiais (apoio a catadores), drenagem, esgotamento sanitrio, implantao de estaes de tratamento de esgoto, melhorias das condies habitacionais em reas sujeitas doena de Chagas, aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em comunidades rurais. At o final de 2012, do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,65 bilhes, foram concludas aes no valor de R$ 0,65 bilho, que representa 8,5% do total previsto. Essas aes, de acordo com a Sepac, teriam beneficiado aproximadamente 980 mil famlias e 2.233 comunidades. O Tipo Preveno em reas de Risco se subdivide em conteno de encostas e drenagem. As aes so executadas por estados e municpios, no havendo nenhuma ao executada diretamente pela Unio. At dezembro de 2012 foram executadas, em aes concludas, obras no valor de R$0,23 bilho. Considerando que a meta para 2014 executar obras no valor de R$ 3,06 bilhes, at a metade do perodo foram executados em aes concludas 7,52% da previso existente. Ao final de 2011, esse percentual era de apenas 0,26%. O histograma a seguir apresenta a distribuio das repactuaes de prazo, em dias, das aes de preveno em rea de risco, confrontando-se a data de trmino existente para cada ao ao final de 2011 e ao final de 2012. So cerca de 274 aes que j existiam ao final de 2011 e perduraram em 2012. Pode-se verificar, conforme apresentado no grfico, que a maior parte das aes apresenta postergao de prazo, algumas de forma considervel, com mais de quinhentos dias. O trmino da ao de canalizao e dragagem na Bacia do Rio Bengalas, no estado do Rio de Janeiro, passou de maro de 2013 para maro de 2016, trs anos de diferena. Das 274 aes, 231 apresentaram postergao no prazo de trmino, havendo uma repactuao mdia de 251 dias. Questionada acerca da repactuao na ao de canalizao e dragagem na Bacia do Rio Bengalas, que apresentou a maior repactuao de todos os empreendimentos, 1.124 dias, a Sepac informou que o contrato da ao foi objeto de ampliao de escopo, tendo sido aditivado em R$ 101,6 milhes. Em paralelo, apresentou dificuldades na aprovao do projeto e sua execuo no pode ser feita com dispensa de licitao por emergncia, no autorizada pelo Ministrio das Cidades, por carecer de fundamentao tcnica.
235
Repactuao das datas de trmino de aes de Preveno em reas de Risco (em dias) de 2011 para 2012
50
40
30
Frequncia
20
10
0 -500 0 500 Repactuao (Dias)

1000
Finalmente, o Tipo Pavimentao abarca obras de pavimentao, caladas, sinalizao e obras de drenagem, a serem realizadas em regies de baixa renda com infraestrutura precria. Das 176 aes previstas, at dezembro de 2012 haviam sido concludas sete.
4.1.8
Comunidade Cidad
O eixo Comunidade Cidad abarca a construo de creches e pr-escolas, quadras esportivas em escolas e Unidades Bsicas de Sade (UBS), Unidades de Pronto Atendimento (UPA), centros de artes e esportes unificados, todas aes de carter eminentemente local e, portanto, executadas por municpios e pelo Distrito Federal (ou, no caso das UPAs, tambm por estados), com aporte integral de recursos oramentrios pelo governo federal. A seleo das aes feita em comum acordo entre Unio e municpios e o aporte dos recursos feito mediante transferncias que so realizadas por intermdio de termos de compromisso ou transferncias fundo a fundo, no caso de dispndios ligados sade e educao. As aes, em sua grande maioria, tm previso de trmino at dezembro de 2014, embora algumas se estendam at maio de 2015. O Eixo Comunidade Cidad o que possui o maior nmero de aes associadas, tendo totalizado, em dezembro de 2012, 15,5 mil aes. Quando do 3 Balano, em dezembro de 2011, havia cerca de 5,1 mil aes, havendo, portanto, em apenas um ano, acrscimo de 10,4 mil aes ao eixo. Apesar do elevado nmero de aes, o eixo que possui o menor
236
montante de valores a serem investidos, totalizando, at 2014, recursos da ordem de R$14,21 bilhes. Desse montante, foram despendidos em aes concludas, at dezembro de 2012, cerca de R$ 121,1 milhes, equivalentes a 0,85% do total. De acordo com as informaes constantes no 6 Balano do PAC, at dezembro de 2012 haviam sido consideradas como concludas 196 aes daquelas previstas no eixo, um percentual de 1,26% do total. Na tabela a seguir apresentada uma sntese do eixo, segmentado pelos seus tipos constituintes, por estgio de execuo. Os tipos Portaria Educao, Portaria Cultura, Equipamento Defesa, Equipamento Educao e Equipamento Sade so tipos novos, includos no 6 Balano. Eles abarcam investimentos em infraestrutura de educao bsica, preservao de patrimnio cultural de cidades histricas, aquisio de equipamentos militares, veculos para servios de sade e nibus para transporte escolar.
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad dezembro/2012

Estgio Ao preparatria Em licitao Em obra Em execuo Concluda Total UBS UPA CEU Creches e pr-escolas 1.181 514 1.290 0 29 3.014 Quadras esportivas nas escolas 3.113 265 824 0 92 4.294 Port. Educ. 0 0 0 3 0 3 Port. Cult. 0 0 0 1 0 1 Equip. Defesa 0 0 0 1 0 1 Equip. Educ. 0 0 0 8 2 10 Equip. Sade 0 0 0 3 2 5
5.795 0 1.700 0 62 7.557
181 52 33 0 7 273
52 130 176 0 2 360
4.1.9
Execuo Oramentria do PAC
Nessa parte da seo ser feita uma apresentao englobando a execuo oramentria do programa durante seus seis anos de vigncia, perodo de 2007 a 2012, abarcando, portanto, o PAC 1 e o PAC 2. Foi adotada, como critrio de execuo das aes do PAC, a soma dos valores liquidados da dotao do exerccio ao longo do ano, somados aos montantes pagos referentes a Restos a Pagar no Processados de exerccios anteriores. Conforme j dito na introduo, as aes oramentrias do PAC tm sido consideradas como prioritrias desde o incio do programa, no sendo objeto de contingenciamento. Alm disso, ao final de cada exerccio, todo o montante de crditos empenhados, at ento no liquidados ordinariamente, inscrito em restos a pagar no processados para serem executados em anos posteriores. O governo central tambm tem a faculdade de deduzir de sua meta de supervit primrio os valores executados no mbito do PAC, conforme disposio reiterada nas LDOs da Unio. O grfico a seguir apresenta, de forma consolidada, os valores de dotao e execuo do PAC, segregados em Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e restos a pagar no processados de exerccios anteriores, ao longo dos seis anos de vigncia do programa. A
237
trajetria do volume de recursos alocados pelo oramento anual ao PAC continua crescente, chegando em 2012 ao montante de R$ 73,9 bilhes de dotao oramentria, valor 345% superior dotao do primeiro ano do programa, 2007.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC (Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
120,0 38,9 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 12,1 30,0 3,8 20,0 8,0 10,0 0,0 16,6 2,8 4,9 18,9 3,9 28,5 9,6 32,4 10,5 40,4 9,6 73,9 18,2 9,3 13,1 17,4 16,9 20,7 24,3 24,6
Do ta o Liq ui da o
Do ta o Liq ui da o
Do ta o Liq ui da o
Do ta o Liq ui da o
2007
2008
Do ta o Liq ui da o
2009 RP No Processados
2010 OFSS
2011
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Sia Gerencial.
Em que pese a trajetria crescente da dotao oramentria, a anlise da execuo do oramento de cada exerccio, ao longo de todo o perodo, permite afirmar que o PAC, em nenhum momento de sua existncia, conseguiu executar integralmente os crditos previstos em cada Lei Oramentria Anual. Pelo contrrio, a cada exerccio, os valores da dotao oramentria executados na forma de Restos a Pagar no Processados (a chamada liquidao forada) se elevam, evidenciando a incapacidade da execuo ao longo do exerccio. O exerccio de 2009 foi aquele que apresentou a maior participao da execuo do oramento em relao ao montante de crditos empenhados, chegando a 35,5%. Nesse sentido, o ano de 2008 representou a menor participao, quando 77% da execuo do oramento anual se deu por intermdio de inscrio em Restos a Pagar no Processados. Uma viso completa dessa situao fornecida na tabela seguinte, em que so apresentados os valores, para cada exerccio, dos crditos empenhados e liquidados, bem como a execuo por inscrio em restos a pagar no processados.
238
Do ta o Liq ui da o
2012
Execuo do Oramento Anual do PAC

R$ bilhes
Exerccio 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Empenho Liquidao Oramento anual Oramento anual 16,0 17,0 27,1 29,7 35,4 53,9 4,9 3,9 9,6 10,4 9,6 18,2 (%) 30,6 23,0 35,5 35,0 27,1 33,8 Execuo Oramento anual inscrio RPNP 11,1 13,1 17,5 19,3 25,8 35,7 (%) 69,4 77,0 64,5 65,0 72,9 66,2 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Sia.
A contnua, e crescente, execuo oramentria por intermdio de inscrio em Restos a Pagar no Processados acaba fazendo com que o estoque de RPNP a serem pagos no programa tambm se apresente de forma crescente. No incio de 2012 havia cerca de R$ 38,9 bilhes inscritos em RPNP para serem pagos, dos quais foram pagos R$ 20,7 bilhes. Esse contnuo aumento de RPNP acaba fazendo com que, em quatro dos seis anos de vigncia do programa, os valores de liquidao relativos aos RPNP sejam superiores aos valores liquidados do oramento anual, conforme pode ser visto no grfico anterior. As razes dessa contnua ascenso da liquidao por restos a pagar no processados podem ser vistas nos grficos a seguir. Em todos os exerccios de vigncia do PAC, a maior parte das aes oramentrias teve execuo da dotao anual considerada muito fraca, com menos de 25% dos crditos da dotao liquidados. Em 2012 esse percentual de aes com execuo muito fraca foi o mais elevado de todos os exerccios, chegando a 79%.
Grau de execuo das aes oramentrias do PAC

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
73% 78% 63% 55% 69% 79%
2007
(386)
2008
(539)
2009
(549)
2010
(564)
2011
(398)
2012
(573)
Muito Fraca (< 25%)
Fraca (> 25% e < 50%)
Razovel (> 50% e < 84%)
Alta (> 84%)
239
Considerando que o PAC um programa voltado para o incentivo ao crescimento econmico, natural imaginar que os recursos relacionados a investimentos sobressaiam no mbito de suas dotaes. De fato, as despesas classificadas como Investimentos, R$26,2 bilhes, corresponderam a 67,3% do total liquidado no programa em 2012, abarcando valores do oramento e de restos a pagar no processados. O grupo Outras Despesas Correntes, R$ 9,35 bilhes, representou 24%, com o grupo Inverses Financeiras, R$ 3,37 bilhes, representando 8,7%. Ressalte-se que o exerccio de 2012 foi o primeiro no perodo em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a RPNPs pagos) em aes do PAC em Investimentos (Grupo de Natureza da Despesa 4) foram superiores aos valores executados em aes de investimento no pertencentes ao programa, conforme pode ser observado no grfico a seguir.
Execuo dos Investimentos PAC x Demais (Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes 60 50 40
15,74 21,77 26,20 18,15
30 20 10
14,30 6,12
11,21
15,98
17,44
26,52
22,01
20,16
2007
2008 PAC
2009
2010 No PAC
2011
2012
As aplicaes diretas, realizadas pelo prprio governo federal, representaram, em termos de valor, o maior percentual de execuo do PAC, chegando a algo prximo de 70% no acumulado dos seis anos. O restante, aproximadamente 30% do total, foi executado por intermdio de transferncias aos entes subnacionais: estados, municpios e Distrito Federal. Em 2012 pode-se observar duas novas modalidades de execuo nas aes do PAC, a saber: Execuo oramentria delegada a estados e Execuo oramentria delegada a municpios. Essas modalidades so utilizadas quando a atribuio da ao de responsabilidade exclusiva da Unio, mas a sua operacionalizao ocorre mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a estados, a municpios e ao Distrito Federal. Essa modalidade est sendo utilizada para a operacionalizao das aes ligadas ao eixo Transportes, como a construo de terminais fluviais em municpios dos estados do Amazonas e do Par, e a construo e a adequao de trechos rodovirios, destacando-se a construo do Rodoanel de So Paulo e de Sepetiba, no estado do Rio de Janeiro.
240
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2012 Modalidade de Aplicao

R$ bilhes
Aplicaes Diretas Transferncia a Estados e ao Distrito Federal Transferncia a Municpios Execuo Oramentria Delegada a Estados 0,99% Transferncia a Entes 0,38% Execuo Oramentria Delegada a Municpios 0,01%
15,49% 69,95%
13,19%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Modalidade de Aplicao Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Sia.
No grfico a seguir pode ser vista a execuo oramentria e de restos a pagar no processados, no mbito do PAC, ao longo do perodo 2007/2012, por funo oramentria. A funo Transporte, eixo Transportes, foi a mais representativa nos seis anos, sendo o Dnit e a Infraero os dois entes que mais executaram recursos.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2012 por funo oramentria (Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
Transporte: 46,7% Encargos Especiais: 17,7% Outras: 10,4% Gesto Ambiental: 7,4% Urbanismo: 6,2% Saneamento: 5,8% Sade: 3,9% Habitao: 1,8%
Educao: 3,7% Defesa Nacional: 3,6% Agricultura: 1,6% Demais: 1,5%
241
O segundo maior montante de dispndios ocorre na funo Encargos Especiais e est ligado s transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Em 2012, entre empenhos liquidados do oramento do exerccio e despesas executadas por inscrio em RPNP, foram executados R$7,6 bilhes no PMCMV. Os dispndios nas demais funes, como Urbanismo, Habitao, Saneamento e Sade esto ligados aos trs eixos que contm as aes de carter mais social do PAC, a saber: gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad. Ressalte-se que uma mesma funo pode acomodar aes de mais de um eixo do PAC. Assim, a funo Sade financia, ao mesmo tempo, a implantao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) e Unidades Bsicas de Sade (UBSs), do eixo Comunidade Cidad, bem como aes de saneamento, do eixo Cidade Melhor. Em 2012 verificou-se forte elevao de dispndios nas funes Defesa Nacional e Educao. Na funo Defesa destaca-se a incluso dos dispndios, todos alocados ao PAC Equipamentos, com vistas construo de submarinos de propulso convencional e nuclear, bem como construo do estaleiro e da base naval, voltados para a sua construo e manuteno. Tambm foram includas no PAC despesas com a recuperao da capacidade operacional dos comandos do Exrcito, Marinha e Aeronutica. Na funo Educao, destaca-se a insero das aes Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica, Infraestrutura para a Educao Bsica, Implantao de Escolas para a Educao Infantil e Implantao e Adequao de Estruturas Esportivas Escolares. A execuo oramentria das aes do PAC se estende por dezessete rgos superiores, mas se concentra fortemente em apenas trs, os ministrios dos Transportes, das Cidades e da Integrao Nacional, os quais despenderam R$ 106,9 bilhes em recursos oramentrios e de restos a pagar executados ao longo dos seis anos, representando 83,6% dos valores executados por meio do programa. A tabela a seguir apresenta a evoluo dos dispndios por rgo superior ao longo do perodo. Alguns rgos, como o Ministrio da Sade e o Ministrio da Fazenda, no executaram recursos relativos ao PAC 1, mas passaram a faz-lo no PAC 2, dada a insero de novas modalidades de aes. Os recursos executados pelo Ministrio da Fazenda correspondem integralizao de cotas do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHAB).
Execuo Oramentria do PAC por rgo Superior 2007/2012

R$ milhes
Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados) rgo Superior 2007 Min. dos Transportes Min. das Cidades Min. da Int. Nacional Min. da Sade Min. da Educao Min. da Defesa Presidncia da Repblica 4.704,20 1.142,18 654,99 139,96 0,00 565,11 307,13 2008 5.789,90 3.551,49 1.316,05 899,58 0,00 78,00 244,72 2009 2010 2011 2012 Total 55.835,83 39.246,07 11.842,52 4.984,31 4.739,11 4.386,06 3.952,82 9.025,53 13.567,97 12.125,40 10.622,83 6.051,80 2.322,53 670,01 0,00 0,00 673,16 4.590,19 10.255,42 13.654,99 3.157,70 1.164,89 0,00 0,00 843,38 1.816,12 951,06 427,39 0,00 944,81 2.575,13 1.158,81 4.311,72 3.742,95 939,62 (% do Total) 43,65 30,68 9,26 3,90 3,70 3,43 3,09
242
Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados) rgo Superior 2007 Min. de Minas e Energia Min. da Fazenda Min. do Desenvolvimento Social e Combate Fome Comando da Aeronutica Min. do Desenv. Agrrio Min. da Cultura Min. do Turismo Min. do Meio Ambiente Min. da Cincia e Tecnologia Min. do Planejamento Total 48,42 0,00 2008 60,7 0,00 2009 167,87 0,00 2010 230,83 0,00 2011 183,92 200,00 2012 167,23 550,00 Total 858,97 750,00
(% do Total) 0,67 0,59
612,80
612,80
0,48
50 40,1 4,47 7.656,56
5,81 -
1,48
18,47 0,21
251,20 192,97 119,61 0,00 0,00 20,56 0,92
251,20 211,44 119,61 50,00 40,10 30,84 2,61
0,20 0,17 0,09 0,04 0,03 0,02 0,00 100,00
11.946,25 18.910,90 23.556,44 26.922,80 38.921,33 127.914,28
4.1.10 Desoneraes e benefcios concedidos no mbito do PAC

No mbito do PAC, desoneraes tributrias e benefcios financeiros e creditcios so utilizados para viabilizar as medidas institucionais e econmicas voltadas para estimular o crescimento econmico do pas. Em 2012, as desoneraes tributrias no PAC atingiram R$ 20,7 bilhes, enquanto os benefcios financeiros e creditcios alcanaram R$1,5 bilho, referentes aos valores desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos financiamentos. Neste item do relatrio, as desoneraes e os subsdios so descritos e classificados segundo perspectivas complementares, com o propsito de aumentar a transparncia para a sociedade acerca da origem e da aplicao de recursos no-oramentrios no mbito do PAC. A anlise das desoneraes tributrias foi baseada nos dados levantados pela Receita Federal (RFB), enquanto os clculos dos subsdios financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Polticas Econmicas (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1690/2007-TCU-Plenrio, a partir dos dados fornecidos ao TCU pelas instituies oficiais que financiam operaes integrantes do PAC BNDES, BB, CEF, Basa e BNB.
Gastos Tributrios
O grfico seguinte demonstra a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do PAC, desde o seu lanamento, em 2007, at o final do exerccio de 2012.
243
Evoluo anual das desoneraes tributrias do PAC 2007/2012

R$ bilhes
7,4
12,6
20,6
23,6
25,8
20,8
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Estima-se que as desoneraes tributrias no mbito do PAC, ao longo dos seis exerccios em anlise, somaram R$ 110,5 bilhes. Ressalta-se, ainda, que os valores se elevaram continuamente at 2011, ponto mximo da srie, com uma reduo de 20,8% no exerccio de 2012. As desoneraes contempladas no PAC so discriminadas na tabela a seguir, com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da RFB.
Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2012

R$ milhes
Comrcio e Servio Indstria Cincia e Tecnologia Habitao Energia Transporte Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional Incluso Digital Cumulatividade PIS Cons Construo Civil REID Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infra-Estrutura REID Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infra-Estrutura 15.196,8 3.799,2 1.369,0 342,9 52,6 5,1
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise do quadro indica que o maior montante refere-se s micro e pequenas empresas, com aproximadamente R$ 19 bilhes, o que representa 91,5% do total. Em termos de funes de governo, h forte concentrao em comrcio e servios, com 73,2% do total renunciado.
Benefcios Financeiros e Creditcios

Os subsdios financeiros e creditcios, conforme detalhado no item Renncia de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste relatrio, so considerados renncias fiscais em razo da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado.
244
Esses tipos de benefcios ocorrem no mbito do PAC, nos casos de projetos financiados com recursos pblicos, e, em razo de sua relevncia estratgica e dos valores expressivos envolvidos, torna-se imperioso que sejam aferidos os custos incorridos pela Unio para alcanar seus objetivos. Ressalta-se que nesta anlise so contemplados exclusivamente os financiamentos realizados com recursos pblicos federais, de forma que a apurao dos subsdios considera essencialmente o diferencial entre as taxas de juros cobradas nos emprstimos concedidos e o custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional. Para 2012, a medida de custo de oportunidade adotada foi a curva de desconto de custo mdio de emisses em oferta pblica da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi). A seguir, demonstra-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos financiamentos concedidos pelo BNDES, BB, CEF, Basa e BNB, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de acordo com os eixos de atuao do PAC, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2012, R$ 28,1 bilhes, e contratadas operaes no montante de R$49,3 bilhes.
Montantes de desembolsos realizados em 2012, por eixo de atuao do PAC

Total: R$ 28,1 bilhes Energia: 78% Logstica: 18% Social e Urbana: 4%
Fonte: SPE/MF.
Montantes de contrataes realizadas em 2012, por eixo de atuao do PAC

Fonte: SPE/MF.
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Conforme se pode verificar nos grficos acima, a maior parte dos recursos contratados e desembolsados em 2012 foi direcionada para a infraestrutura de energia, correspondendo, respectivamente, a R$37,9 bilhes e a R$21,9 bilhes. Em relao aos subsdios decorrentes dos desembolsos e das contrataes realizados em 2012, a SPE estimou que os primeiros somaram R$ 1,5 bilho, enquanto os ltimos atingiram R$2,5 bilhes. Deve-se notar que essas estimativas referem-se ao conjunto dos benefcios distribudos ao longo da durao dos correspondentes financiamentos, ou seja, no incorridos apenas no exerccio encerrado. Nos grficos seguintes, pode-se visualizar a distribuio desses benefcios, classificados em funo dos eixos de atuao do PAC.
Montantes de subsdios associados aos desembolsos realizados em 2012, por eixo do PAC
Total: R$ 1,5 bilho Energia: 57% Logstica: 40% Social e Urbana: 3%
Fonte: SPE/MF
Montantes de subsdios associados s contrataes realizadas em 2012, por eixo do PAC

Fonte: SPE/MF
Nota-se que, de forma coerente com a distribuio de recursos contratados e desembolsados em 2012, os subsdios projetados para as operaes esto fortemente concentrados no eixo de infraestrutura em Energia. Ressalta-se, por fim, a concentrao das operaes de financiamento e, por conseguinte, dos subsdios, no BNDES: o banco foi responsvel por 91% das contrataes
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efetuadas no exerccio e por 84% dos valores desembolsados, quando considerados todos os eixos de atuao do PAC.
4.2 ANLISE
DOS
PROgRaMaS
DO
PPA 2012-2015
O Tribunal tem a competncia de analisar e avaliar os custos e resultados dos programas quanto legitimidade, eficincia e economicidade, de acordo com o que dispem a LRF (art. 59, 1, inciso V) e o Regimento Interno do TCU (art. 228, 2, inciso I). De acordo com o art.16 da Lei12.593/2012, que aprovou o PPA 2012-2015, o monitoramento do plano atividade estruturada a partir da implementao de cada programa. Tambm em conformidade com a referida lei (art.14), o Poder Executivo deve manter sistema de informaes para apoiar a gesto do plano. Hoje o sistema utilizado pelo Poder Executivo para acompanhar a execuo do PPA o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento do Governo Federal (Siop), que integrou em um nico sistema informatizado o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor), o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) e o Sistema de Informao das Estatais (Siest), este ltimo relativo s informaes do oramento de investimento das empresas estatais.
Execuo Financeira dos Programas

O exerccio de 2012 marcou o primeiro ano de execuo do novo modelo de PPA. O plano alterou a abrangncia e mudou a estrutura dos programas e, por essas razes, concedeu nova codificao a eles, com rompimento completo em relao aos programas usados at ento. A consequncia prtica na execuo oramentria de 2012 foi a coexistncia dos programas novos com diversos programas anteriores, seja por motivo de reabertura de crditos especiais e extraordinrios nos ltimos quatro meses de 2011, seja em razo da execuo de restos a pagar inscritos em anos anteriores. A tabela a seguir resume a execuo dos programas em 2012:
Programas executados em 2012, segundo sua origem

Origem Crdito Reaberto LOA 2012 Restos a Pagar Total Fonte: Sia. Qtde Programas 37 121 299 457 % 8,1 26,5 65,4 100,0 Dotao Atualizada (R$bilhes) 2 2.360 2.362 % 0,1 99,9 100,0 Pago (R$bilhes) 21 1.732 38 1.791 % 1,2 96,7 2,1 100,0
Conforme se observa, embora o maior montante executado em 2012 provenha da lei oramentria do ano, foi executado menor nmero de programas originados da LOA. Essa contagem revela a origem do programa no qual ocorreu o gasto. No caso dos restos a pagar, significa dizer que no h restrio de sua execuo ocorrer apenas naqueles 299 programas mencionados na tabela. Na verdade, no h impedimento para o pagamento de restos a pagar em programas originados tanto de crdito reaberto quanto da LOA 2012, desde que tenham sido inscritos nas respectivas
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programaes em exerccios anteriores. De fato, o total de restos a pagar pagos totalizou R$79,5 bilhes, conforme j abordado no tpico 3.3.3 deste relatrio, e tanto em programas originados de crditos reabertos quanto da LOA 2012 foram executados restos a pagar inscritos em exerccios anteriores. Ademais, enquanto a reabertura de crditos com codificao diferenciada caracterstica apenas do primeiro ano de execuo do PPA, o enorme quantitativo de programas executados exclusivamente via restos a pagar chama ateno. Do total de 298 programas executados em 2011, 91% permanecem em execuo em 2012 por meio de crditos reabertos e restos a pagar.
Preenchimento de Indicadores e Metas no Siop

O monitoramento do PPA, atividade relacionada ao acompanhamento da execuo dos programas do PPA, d-se a partir da anlise dos indicadores, do alcance de objetivos e metas e da implementao das iniciativas dos programas temticos, destacando-se os indicadores e as metas como os atributos que permitem evidenciar o resultado alcanado em cada programa. O indicador do programa uma referncia que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao. O monitoramento dos indicadores centralizado no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e abrange o preenchimento obrigatrio de dois campos de informao: o valor apurado do indicador e a data de sua apurao. A meta, por sua vez, uma medida do alcance dos objetivos associados a cada programa temtico, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa. No monitoramento, o rgo responsvel pelo objetivo a que a meta est associada o responsvel por prestar as respectivas informaes. Para cada meta quantitativa, obrigatrio o preenchimento de dois campos: valor apurado e anlise situacional da meta. No caso das metas qualitativas, apenas a anlise situacional exigida. O adequado monitoramento do PPA depende fundamentalmente da disponibilidade das informaes a respeito dos resultados alcanados pelos programas. Devido diversidade de rgos atuantes, o preenchimento das informaes em sistema gerencial centralizado auxilia o exame dos resultados, ressaltando-se, nesse particular, que o Siop ainda no possui acesso aberto sociedade. Nada obstante, a complexidade do processo de anlise requer fiscalizaes especficas com a finalidade de averiguar a fidedignidade dos dados informados, a serem realizadas oportunamente pelo Tribunal. O quadro a seguir resume o preenchimento das informaes dos 749 indicadores no Siop, de acordo com extrao realizada em 16/4/2013.
Preenchimento e apurao dos indicadores de programas segundo sua periodicidade

Periodicidade do indicador Mensal Trimestral Semestral Anual Bianual Trienal Qtde de indicadores 30 3 2 554 15 3 Qtde % 4,0 0,4 0,3 74,0 2,0 0,4 Preenchimento % 90,0 100,0 100,0 89,2 93,3 100,0 Apurao % 86,7 100,0 100,0 82,1 26,7 66,7
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Periodicidade do indicador Quadrienal Quinquenal Decenal A cada censo ou contagem A denir Indisponvel Total
Qtde de indicadores 3 15 9 18 15 82 749
Qtde % 0,4 2,0 1,2 2,4 2,0 10,9 100,0
Preenchimento % 100,0 80,0 100,0 100,0 86,7 67,1 87,2
Apurao % 66,7 11,1 72,2 20,0 32,9 71,8
Fonte: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Elaborao prpria.
Conforme se observa, cerca de 79% dos indicadores tm periodicidade de apurao anual ou inferior. Por outro lado, 13% dos indicadores tm periodicidade indefinida ou indisponvel. Ainda, observa-se que nem sempre o preenchimento da informao significa ter o ndice do indicador apurado. Isso porque, diante da falta de apurao no exerccio, as informaes de referncia do indicador foram repetidas nos campos de apurao no monitoramento. Dos 653 indicadores preenchidos, 115 no diziam respeito apurao do perodo monitorado. Por essa razo, os percentuais dos ndices apurados so geralmente menores que os preenchidos. Do total de indicadores considerados como apurados no perodo, destaque-se que uma parte (21%) teve seus ndices referenciados a 2011, ou seja, no traduzem possvel impacto da execuo oramentria de 2012. Ainda assim, o quadro de preenchimento positivo, se comparado ao cenrio identificado no PPA anterior, quando no chegavam a ser apurados 50% dos indicadores existentes. O quadro a seguir resume o preenchimento das informaes das 2.453 metas no Siop, conforme extrao realizada em 15/4/2013.
Preenchimento das metas de objetivos segundo sua possibilidade de quanticao

Meta Qualitativa Quantitativa No identicada Total Qtde 825 1605 23 2453 % 33,6 65,4 1,0 100,0 Preenchimento % 100,0 86,2 11,1 87,7
Fonte: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI).
As metas estabelecidas no PPA consideradas quantitativas representam quase dois teros do total. Destaque-se que o bom ndice de preenchimento total alcanado deve-se majoritariamente ao campo em que se faz a anlise situacional da meta, ou seja, em que so inseridas informaes descritivas a respeito dos resultados alcanados. O preenchimento desse campo chegou a 99% e sua criao aparentemente revela um interessante efeito indutor da participao dos rgos na prestao de informao. O menor nvel de preenchimento das metas ocorreu naquelas sem identificao da quantificao da meta. No caso das metas quantitativas, houve 100% de preenchimento da anlise situacional e 72% dos valores alcanados em 2012.
249
Indicadores dos Programas

A maior disponibilidade de indicadores com ndices apurados e informados no Siop no implica, necessariamente, melhoria da transparncia e da prestao de contas para a sociedade. Isso porque, de acordo com a metodologia de elaborao do PPA 2012-2015, os indicadores no possuem ndices a serem alcanados ao final do plano. So indicadores que foram escolhidos fundamentalmente com a finalidade de espelhar a realidade problematizada no programa. Os ltimos dois PPAs, em contraponto, traziam os ndices a serem alcanados para cada indicador dos programas. verdade que os planos sempre padeceram de vcios na construo de indicadores, ou por eles no serem capazes de representar os problemas que os fundamentaram, ou por no haver informaes disponveis tempestivamente para que pudessem ser acompanhados ao longo da implementao do PPA. Isso no tem relao, entretanto, com o estabelecimento ou no de um ndice a ser alcanado. H um desafio, de fato, na construo de bons indicadores de resultado nos planos plurianuais federais, em boa parte porque no apenas as aes do setor pblico contribuem para o alcance dos ndices. Por vezes, estados e municpios, assim como o setor privado, so atores fundamentais que podem viabilizar ou comprometer o alcance das metas. Uma possvel soluo para isso seria usar, alm dos indicadores mais amplos, outros que refletissem os ganhos reais imediatos da ao governamental mensurada. De todo modo, imperioso no apenas definir indicadores que expressem melhor o resultado federal, a fim de restringir o efeito citado, mas tambm apontar quais os ndices que se pretende alcanar com os programas traados no PPA. Isso, por bvio, no invalida a existncia de outra instncia de indicadores, que traga ndices gerais nacionais com a finalidade de acompanhar a mudana da realidade problematizada. Embora o cenrio da periodicidade dos indicadores no seja desfavorvel, importante considerar que h uma pequena parcela que merece reflexo. Indicadores com periodicidade quadrienal ou superior devem ser evitados nesse contexto, dado o horizonte temporal de implementao do PPA. Alm disso, parcela no desprezvel (13%) dos indicadores possui periodicidade de aferio desconhecida (indisponvel ou a definir). Por no pactuar com a sociedade os ndices a serem alcanados e restringir a possibilidade de cobranas por resultados, pode-se entender que o modelo do PPA 20122015, quanto concepo dos indicadores, representa um retrocesso na transparncia e na accountability.
Metas dos Objetivos

As metas, que esto associadas a cada objetivo dos programas, surgem no PPA 20122015 como nova instncia de pactuao de resultados ou de entrega de produtos. De acordo com a metodologia adotada, elas podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas qualitativas so constitudas por declaraes de intenes, sem comprometimento com quantidades a serem alcanadas ou entregues. Parece equivocado o entendimento de que as metas qualitativas no so passveis de aferio, embora esse tenha sido o vis adotado no PPA 2012-2015. A prpria Lei 12.593/2012 definiu meta, no mbito do plano plurianual vigente, como a medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa. Caso a meta proposta no seja verificvel, no ser possvel avaliar a medida do alcance do objetivo, nos termos da lei. De fato, de maneira
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geral, possvel apresentar uma apurao do nvel de realizao de metas qualitativas, como ocorre, por exemplo, em classificaes sobre estgios de execuo. Dessa forma, o campo da anlise situacional da meta serviria exatamente para melhor explicar os resultados alcanados, e no para substituir o campo de aferio. Por sua vez, cada meta quantitativa traz, em sua declarao, um valor a ser alcanado ao final do perodo do plano. Dessa forma, o compromisso firmado no PPA deixou de ser anual em qualquer instncia de medio de resultado, circunstncia que no permite revelar a dinmica pretendida quando da execuo dos oramentos. Com isso, o PPA 2012-2015 torna-se um bloco quadrienal fechado, que no revela, de forma definida, as pretenses anuais que eventualmente possam impactar a definio de prioridades ou alocao de recursos nas leis oramentrias. Em decorrncia disso, a orientao da ao de governo pode ficar prejudicada, uma vez que a avaliao quanto ao alcance das metas no tempestiva para ensejar sua correo. Alm disso, h um problema de accountability, pois no possvel sociedade monitorar a execuo em relao ao desejado e, portanto, inviabiliza-se a cobrana adequada de resultados. De acordo com o art. 3 do Decreto de Gesto do PPA 2012-2015, a gesto do plano deve observar, entre outros, o princpio da responsabilizao compartilhada para realizao dos objetivos e alcance das metas de cada programa temtico. Embora a redao seja bastante positiva, o fato que esse princpio tem aplicao bastante restrita, uma vez que o compromisso firmado no Plano restringe-se ao seu perodo final. Assim, qualquer responsabilizao formal poder ser feita apenas ao final do quadrinio.

Em 2012, o TCU realizou levantamento de natureza operacional (TC043.571/20123) no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), com o objetivo, entre outros, de descrever e analisar a estrutura do PPA 2012-2015, verificando em que medida os novos conceitos buscam corrigir as deficincias apontadas nos planos anteriores. Identificou-se que o PPA 2012-2015 definiu apenas o valor de referncia dos indicadores, ou seja, o ponto de partida considerado pelo governo, sem sinalizar aonde se quer chegar e quais os ndices intermedirios, como mencionado neste tpico. Postura semelhante foi reproduzida em relao s metas dos objetivos, para as quais foram definidas apenas valores a serem alcanados ao final do plano, sem comprometimento de entregas intermedirias. Em conjunto, essas mudanas refletem o intuito da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do MP, de tentar mudar a viso de cobrana do monitoramento para uma viso de aprendizado. Destacou-se, contudo, que a ausncia de parmetros e definies bsicos impede a cobrana necessria por melhorias, com reflexos negativos sobre o acompanhamento das polticas. Observou-se, ainda, existir a inteno de evitar padronizaes no mbito do PPA 2012-2015, mesmo quanto a atributos que geram benefcios transparncia, como o estabelecimento de ndices a serem alcanados nos indicadores, alm de metas anuais intermedirias. De fato, um sistema de monitoramento e avaliao excessivamente padronizado acaba sobrecarregando os rgos setoriais, por trat-los de modo equivalente, sem considerao de suas diferenas. No se pode, contudo, prescindir de informaes padronizadas, tendo em vista que so essenciais para garantir a transparncia e o exerccio do controle social.
251
4.3 AES SETORIaIS

4.3.1 Funo Sade
Nos termos do art.196 da Constituio Federal, a sade direito de todos e dever do Estado. As aes e servios para a promoo, proteo e recuperao da sade devem integrar uma rede regionalizada e hierarquizada e constituir um sistema nico, organizado conforme as diretrizes da descentralizao, atendimento integral e participao da comunidade. A Lei8.080/1990 instituiu o Sistema nico de Sade (SUS), ordenando sua obedincia aos princpios basilares da universalidade, integralidade e igualdade. A implantao do SUS foi orientada pela edio das Normas Operacionais, que buscaram a municipalizao do sistema a descentralizao da responsabilidade e dos recursos financeiros necessrios execuo das aes e servios de sade, num processo negociado e pactuado entre o Ministrio da Sade e os conselhos nacionais de secretrios da sade (Conass e Conasems). Em 2006, o Pacto pela Sade introduziu a pactuao de objetivos, metas e indicadores para a avaliao dos resultados gerenciais e sanitrios; consolidou os processos de planejamento e programao do sistema; estabeleceu diretrizes para a regionalizao e regulao dos sistemas; e concretizou o repasse regular e automtico de recursos para estados e municpios, por meio dos blocos de financiamento. A regulamentao da Lei 8.080/1990, com a edio do Decreto 7.508/2011, veio aprimorar o Pacto pela Sade, destacando-se: a definio de novas diretrizes para a organizao das Regies de Sade; a instituio do Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade, que esclarece as responsabilidades de cada ente federativo, aumentando a segurana jurdica nas relaes; a definio de diretrizes para a Relao Nacional de Aes e Servios de Sade e a Relao Nacional de Medicamentos Essenciais; novas diretrizes para o planejamento e programao do SUS, como a utilizao dos Mapas da Sade; e o reconhecimento do papel das comisses intergestores na articulao interfederativa. O PPA 2012-2015 associa funo Sade o macrodesafio 5 Sade, Previdncia e Assistncia Social: promover o acesso universal sade, previdncia e assistncia social, assegurando equidade e qualidade de vida. O principal objetivo a ampliao da cobertura e da qualidade dos servios do SUS, sob a lgica da universalidade de direitos, da integralidade e da integrao entre redes e nveis de complexidade de aes e servios. O plano preconiza a expanso das portas de entrada do SUS (ateno primria, ateno de urgncia e emergncia, ateno psicossocial e servios especiais de acesso aberto), incluindo metas como a implantao e ampliao de Unidades Bsicas de Sade (UBSs) e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), alm do aumento da quantidade de equipes de sade da famlia e do nmero de transplantes de rgos. H ainda metas de implantao de centros de ateno psicossocial, unidades residenciais teraputicas temporrias e leitos de ateno integral da sade mental; ampliao do acesso a medicamentos pela populao, especialmente nos municpios que integram o mapa da extrema pobreza; diminuio dos ndices de mortalidade infantil e mortalidade materna; alm da implantao e monitoramento do Plano Nacional para o Controle de Doenas Crnicas no Transmissveis. Alm dos problemas de acesso s aes e servios de sade, o SUS enfrenta o desafio de atender s demandas decorrentes do processo de transio demogrfica, epidemiolgica e nutricional em curso no Brasil. O cenrio de envelhecimento da populao e aumento da expectativa de vida, associados adoo de hbitos alimentares menos saudveis e estilos
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de vida sedentrios, bem como reduo das mortes por doenas infecciosas e parasitrias e consequente aumento dos ndices de mortalidade por doenas dos aparelhos circulatrio e respiratrio, neoplasias e causas externas, desafia os gestores da sade a planejarem um sistema que garanta o atendimento s novas necessidades. Entre as peculiaridades da Sade como setor da economia, destaca-se o fato de que a incorporao de novas tecnologias tende a provocar o aumento dos gastos no setor. Nesse sentido, a sustentabilidade do financiamento do SUS estar sempre entre os principais desafios. A busca por modelos de gesto mais eficientes, a avaliao de tecnologias, a nfase nas aes preventivas de sade e a normatizao das parcelas mnimas de recursos a serem aplicadas no setor so exemplos de iniciativas que procuram obter solues para o problema. A organizao do SUS distribui suas atribuies e responsabilidades entre os entes federados, os quais devem colaborar entre si para dar cumprimento aos objetivos do sistema, modelo intitulado federalismo cooperativo. As competncias preponderantes da Unio so o planejamento estratgico nacional do SUS, a formulao e implantao das polticas pblicas de sade, e a definio de normas, padres e controles; nos estados, predominam as responsabilidades de controle e avaliao das redes de sade, gesto de sistemas pblicos de alta complexidade de referncia estadual e regional, e apoio tcnico e financeiro aos municpios; finalmente, cabe aos municpios a gesto e execuo das aes e servios de sade, em especial as aes da ateno bsica. A Unio tambm a principal financiadora do SUS. Os recursos so transferidos para os fundos estaduais e municipais de maneira regular e automtica, conforme os compromissos e metas pactuados nos Termos de Compromisso de Gesto. H atualmente seis blocos de financiamento: Ateno Bsica, Mdia e Alta Complexidade, Assistncia Farmacutica, Vigilncia em Sade, Gesto do SUS e Investimentos em Sade. A descentralizao de recursos do oramento federal da funo Sade para estados e municpios tem tendncia crescente desde 2001, conforme demonstrado no grfico a seguir:
Execuo Oramentria da Funo Sade por Modalidade de Aplicao Empenhos Liquidados

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20%
Transferncias a Estados e ao DF Transferncias a Municpios Aplicaes Diretas
15% 10% 5% 0%
Outros
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Fonte: Siga Brasil.
253
Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio

A tabela a seguir indica a evoluo, entre 2008 e 2012, dos valores liquidados no mbito do OFSS (do prprio exerccio e dos restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores), em valores absolutos e em percentuais do PIB, relativos funo Sade.
Valores liquidados (OFSS+RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2008 a 2012
R$milhes
Sade Valor No OFSS Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio5 Total 2008 %PIB 44.553 4.115 7 14.558 63.232 Valor 1,47 0,14 0,00 0,48 2,09 2009 %PIB 49.733 5.022 8 14.378 69.141 Valor 1,54 0,16 0,00 0,44 2,13 2010 %PIB 55.787 7.137 17 15.192 78.133 Valor 1,48 0,19 0,00 0,40 2,07 2011 %PIB 63.966 4.744 67 16.488 85.264 Valor 1,54 0,11 0,00 0,40 2,06 2012 %PIB 71.617 5.719 77 18.048 95.461 Valor Total %PIB 1,54 0,14 0,00 0,42 2,10
1,63 285.655 0,13 0,00 0,41 26.737 175 78.664
2,17 391.231
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio. 5 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
Os gastos totais com a funo Sade aumentaram, em valores nominais, de pouco mais de R$ 63 bilhes em 2008 para aproximadamente R$ 95 bilhes em 2012, o que significa um crescimento de cerca de 51%. A proporo dos gastos em Sade em relao ao PIB aumentou de 1,47% em 2008 para 1,63% em 2012. A execuo do Oramento de Investimentos das Estatais, em torno de R$77 milhes em 2012, diz respeito estruturao da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) e destina-se ao suprimento de sangue e hemoderivados para o SUS. Em 2012, a funo Sade foi responsvel por 12,36% do gasto tributrio federal. Houve aumento de aproximadamente R$1,56 bilhes entre 2011 e 2012, correspondendo a 9,4% nesse perodo. Do total de R$18,04 bilhes relacionados aos gastos tributrios em 2012, 48,5% referem-se a despesas mdicas do IRPF, 17,3% referem-se a assistncia mdica, odontolgica e farmacutica a empregados (IRPJ), 17% referem-se a medicamentos, 13,3% referem-se a entidades sem fins lucrativos, voltadas para a Assistncia Social, e 3,7% referem-se a produtos qumicos e farmacuticos. Vale destacar o crescimento dos gastos tributrios relacionado a despesas mdicas do IRPF, que passou de R$7,71 bilhes em 2011 para R$8,75 bilhes em 2012 crescimento de 13,4% no perodo. J os gastos relacionados a entidades sem fins lucrativos Assistncia Social e medicamentos, por sua vez, foram 6,3% maiores. No que se refere ao gasto relativo a medicamentos, os valores passaram de R$2,89 bilhes em 2011 para R$3,07 bilhes em
254
2012. O gasto com entidades sem fins lucrativos Assistncia Social passou de R$2,25 bilhes em 2011 para R$2,4 bilhes em 2012. O grfico a seguir expe a evoluo na disponibilizao dos recursos para a funo Sade, bem como a execuo oramentria nas subfunes tpicas em 2012.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2008 a 2012*
45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 303 - Suporte Profiltico e teraputico 304 - Vigilncia Sanitria 305 - Vigilncia Epidemiolgica 306 - Alimentao e Nutrio 302 - Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 301 - Ateno Bsica
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. * No mbito do OI, despesa realizada, e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Em relao subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, os gastos aumentaram 65% entre 2008 e 2012. A participao dessa subfuno nos gastos totais da funo em 2012 foi de 54%. Em 2009, tal participao representava 58% dos gastos na Funo Sade. No que se refere Ateno Bsica, houve crescimento de 70% entre 2008 e 2012, e sua participao nos gastos totais da funo Sade retornou ao patamar de 21%, crescendo em relao ao observado nos anos de 2010 e 2011, o que positivo para a consolidao da diretriz de fortalecimento da Ateno Bsica, estabelecida no Pacto pela Sade, em 2006. Em termos de participao, a subfuno Ateno Bsica foi a nica que cresceu em 2012. A subfuno Alimentao e Nutrio teve aumento de 101% entre 2008 e 2012. No perodo mencionado, a sua participao nos gastos totais da funo oscilou entre 4 e 6%. O menor crescimento verificado foi o da Vigilncia Sanitria, de aproximadamente 2% dos gastos nesse perodo. A participao dos gastos dessa subfuno na funo Sade vem caindo desde 2008, quando foi de 0,6%, chegando a apenas 0,36% em 2012. Verificouse tambm que os gastos em Vigilncia Epidemiolgica cresceram 8% entre 2011 e 2012, revertendo a diminuio observada entre 2010 e 2011. Cabe destacar que as subfunes Alimentao e Nutrio, Vigilncia Sanitria e Vigilncia Epidemiolgica trabalham em conjunto com aes voltadas ateno primria em sade, contribuindo, assim, para melhoria de sade da populao complementarmente Ateno Bsica. A tabela a seguir demonstra a execuo oramentria na funo Sade em 2012:
255
Execuo Oramentria 2012

R$milhes
Sade OFSS Dotao Atualizada 89.015 Empenho 79.917 % 90% Liquidado 71.617 % 80% Pago 71.380 % 80% RPNP 8.300 % 9%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao dotao atualizada. 2 Restos a pagar no processados inscritos ao nal do exerccio.
Entre os 90% dos valores empenhados, 80,2% foram liquidados e pagos e 9,3% foram inscritos em restos a pagar no processados (RPNP). Desses, R$2,66 bilhes se referem a recursos destinados aplicao direta; R$3,19 bilhes, a transferncias fundo a fundo para municpios; e, ainda, R$1,75 bilhes, a transferncias fundo a fundo a estados e ao Distrito Federal. Alm disso, R$430 milhes referem-se a recursos inscritos em RPNP destinados a transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos.
Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade

A Emenda Constitucional 29/2000 obriga todos os entes federativos a aplicar um percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. A lei Complementar 141/2012 define que a Unio deve aplicar, no mnimo, o montante correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos da lei, acrescido do percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual. A tabela seguinte apresenta os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela Unio, conforme o preconizado no art.5 da LC141/2012.
Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade

R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas com sade em 2012 (-) Encargos Previdencirios (-) Juros e Encargos da Dvida (-) Amortizao da Dvida (-) Despesas custeadas pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Total das Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2012 Despesas Empenhadas 86.816 (6.738) (3) (1) 0 80.073
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2012, p. 56.
Clculo do Limite
R$ milhes
Discriminao das Despesas 1. Despesas Empenhadas com Sade em 2011 2. Variao Nominal do PIB em 2011 (%) 3. Valor Mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2012 Despesas Empenhadas 72.356 9,89% 79.512
256
Discriminao das Despesas 4. Despesas Empenhadas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2012 5. Variao % da Aplicao
Despesas Empenhadas 80.073 10,67%
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de novembro e dezembro de 2012, p. 56.
Em cumprimento ao disposto na Constituio, o Ministrio da Sade executou R$ 72,35 bilhes e R$ 80,07 bilhes no custeio da sade nos exerccios de 2011 e 2012, respectivamente. A diferena dos valores executados representou 10,67% de incremento no oramento da sade em 2012. Considerando o que dispe o art.5 da LC141/2012 e que a variao nominal do PIB foi de 9,89% em relao ao exerccio anterior, conclui-se que a Unio empenhou recursos suficientes para dar cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor Sade. Entretanto, cabem algumas consideraes acerca dos valores includos em restos a pagar. Nos termos do art.24, 1 e 2, da LC141/2012, as parcelas correspondentes a cancelamentos ou prescries de restos a pagar devero necessariamente ser aplicadas em aes e servios pblicos de sade, sem prejuzo do valor definido como mnimo para o exerccio.
Valores Inscritos em Restos a Pagar no Exerccio de 2011 e Aplicao do Mnimo em Sade

R$ milhes
Inscrio em Restos a Pagar referente s Aes e Servios Pblicos de Sade 1. Valores Inscritos em Restos a Pagar em 31.12.2011 2. (-) Restos a Pagar Cancelados em 2012 3. (=) Diferena 4. (-) Valores Pagos em 2012 5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2012 Despesas Empenhadas e Valor Mnimo de Gastos em Sade 6. Despesas Empenhadas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2011 7. (-) Valor Mnimo para gastos em Sade em 2011 8. (=) Excesso sobre o Valor Mnimo em 2011 9. (-) Restos a Pagar cancelados at dezembro de 2012 10. (=) Supervit de gastos em Sade em 2011 Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de novembro e dezembro de 2012. 72.356 (72.128) 228 (512) (284) 8.426 (512) 7.913 5.264 2.649
O valor mnimo a ser aplicado pela Unio nas aes e servios de sade no exerccio de 2011 foi de R$ 72,12 bilhes, de acordo com os critrios estabelecidos pela legislao. Contudo, consta do RREO (bimestre novembro e dezembro/2012) que as despesas empenhadas em aes e servios pblicos de sade em 2011 perfizerem o total de R$72,35 bilhes, tendo sido inscritos em restos a pagar R$8,42 bilhes, dos quais R$512 milhes foram cancelados, R$5,26 bilhes foram pagos e R$2,65 bilhes esto na condio de restos a pagar no processados a pagar em 2013. Desse modo, embora o Ministrio da Sade tenha empenhado valor suficiente no exerccio de 2011 para cumprir o dispositivo constitucional, destaca-se que R$512 milhes no
257
foram efetivamente aplicados em aes e servios de sade populao at 31 de dezembro de 2012. As despesas empenhadas em 2012 tiveram um excesso de 561 milhes, o que seria suficiente para suprir o valor no cumprido de 2011, de acordo com a regra da LC141/2012. Do total empenhado em 2012, R$ 8,3 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados. Cabe destacar que o cancelamento de parcela superior a R$560 milhes desses restos a pagar poder resultar em descumprimento da regra do mnimo. O art.24 da LC141/2012 estabelece que, caso ocorra o cancelamento ou prescrio desses restos a pagar, os valores correspondentes devero ser efetivamente aplicados em aes e servios pblicos de sade at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio, mediante dotao especfica para essa finalidade, sem prejuzo do percentual mnimo a ser aplicado no exerccio correspondente. Tal situao deve ser acompanhada pelo TCU, para evitar que os empenhos relacionados dotao de compensao sejam novamente inscritos em restos a pagar, postergando indefinidamente o cumprimento da regra do mnimo. Finalmente, considerando o teor dos artigos 3 e 4 da LC141/2012, cabe analisar o objeto das despesas includas pelo Ministrio da Sade na definio do valor total aplicado em aes e servios de sade. No detalhamento das rubricas que compuseram o total aplicado, o RREO informa o valor de R$1,45 bilho relativo a saneamento bsico urbano, embora as disposies da LC 141/2012 autorizem a incluso de tais despesas apenas no caso do saneamento de domiclios ou de pequenas comunidades, distritos indgenas e quilombolas. H ainda outras controvrsias acerca da definio de aes e servios de sade, que foram, inclusive, objeto de consulta da Comisso de Seguridade Social e Famlia no TCU, autuada no processo TC046.061/2012-6, ainda em anlise.
Resultados da Atuao Governamental

A tabela a seguir apresenta os valores executados nas principais subfunes associadas funo Sade.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas Subfunes selecionadas em 2012
R$ milhes
Subfuno 302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial Programa1 2015 2065 Outros 2015 301 Ateno Bsica 2115 Outros 2015 303 Suporte Proltico e Teraputico 2055 Outros 305 Vigilncia Epidemiolgica 304 Vigilncia Sanitria 2015 Outros 2015 Outros Despesa Executada 36.385,55 2,32 1.974,65 12.969,67 340,16 1.137,51 7.194,77 51,90 740,51 2.926,85 615,18 257,93 26,84 284,77 3.542,03 7.987,18 14.447,34 Total 38.362,52
258
Subfuno
Programa1 2015 2069 2115 Outros
Despesa Executada 5,52 28,79 343,93 12,59
Total 390,82
306 Alimentao e Nutrio
Outras subfunes Total Fonte: Siga Brasil.
12.321,32 77.335,99
2015 Aperfeioamento do SUS; 2065 Proteo e Promoo dos Direitos dos Povos Indgenas; 2115 Programa de Gesto e Manuteno do Ministrio da Sade; 2055 Desenvolvimento Produtivo; 2069 Segurana Alimentar e Nutricional.
1
As trs Subfunes de maior materialidade foram Assistncia Hospitalar e Ambulatorial (302), Ateno Bsica (301) e Suporte Profiltico e Teraputico (303), as quais, juntas, corresponderam a 79% dos valores executados na funo. A seguir so apresentados principais resultados referentes s trs subfunes de maior materialidade na funo Sade em 2012.
Subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial

A subfuno abrange as aes destinadas cobertura de despesas com internaes hospitalares e tratamento ambulatorial, incluindo exames de laboratrio necessrios ao diagnstico e tratamento de doenas, feitas diretamente por rgos da administrao governamental ou por intermdio de contratos e convnios, com pessoas ou entidades privadas ou pertencentes a outros nveis de governo, e representou 49% dos gastos totais da funo Sade em 2012, dos quais foram transferidos 87% para estados e municpios.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) na Subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial em 2012
R$ milhes
Ao Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade (8585) Ateno Sade nos Servios Ambulatoriais e Hospitalares do Ministrio da Sade (6217) e Hospitais Universitrios (20G8) Estruturao de Unidades de Ateno Especializada em Sade (8535) Servio de Atendimento Mvel de Urgncia - Samu 192 (8761) Assistncia Mdica qualicada e gratuita a todos os nveis da Populao e desenvolvimento de atividades educacionais e de pesquisa no campo da Sade - Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais (6148) Aperfeioamento, Avaliao e Desenvolvimento de Aes e Servios Especializados em Oncologia INCA (8758) Implantao, Construo e Ampliao de Unidades de Pronto Atendimento UPA (12L4) Aperfeioamento, Avaliao e Desenvolvimento de Aes e Servios Especializados em Traumatologia e Ortopedia INTO (8759) Outros (8933, 20AC, 8755, 20R4, 8721, 20B0, 125H, 20SP, 3869, 4324, 7833, 6175, 8739, 8752, 20QI) Total Fonte: Siga Brasil. Despesa Executada 34.106,57 1.063,32 582,09 690,32 716,23
282,36 79,66 205,13 636,81 38.362,49
259
Segundo o Ministrio da Sade, em 2012 foram realizadas aproximadamente 11,3 milhes de internaes, pouco mais de 518 mil cirurgias eletivas e 88 milhes de consultas especializadas. Verificou-se, ainda, o aumento do quantitativo de transplantes, que passou de 10 mil, em 2001, para 24 mil em 2012. Destaca-se ainda o crescimento do Registro Nacional de Doadores de Medula ssea (Redome), que atingiu 2,9 milhes de doadores cadastrados em 2012 70% deles identificados no Brasil , com o consequente incremento na identificao de doadores de medula ssea. Em relao Poltica Nacional de Assistncia Oncolgica, o Ministrio da Sade tem investido na ampliao da linha de cuidados dos cnceres do colo do tero e de mama, que so os tipos mais frequentes na populao feminina e tm chances altas de cura se forem descobertos e tratados adequadamente nos estgios iniciais da doena. Foram institudos programas de qualidade em mamografia e citopatologia; servios de referncia para diagnstico e tratamento; convnios para expanso da radioterapia; e inovaes nos sistemas de informaes Siscolo e Sismama. Foram realizadas aproximadamente 84 mil cirurgias oncolgicas e 11,8 milhes de procedimentos oncolgicos ambulatoriais. O aprimoramento da rede de urgncia e emergncia tornou-se objetivo estratgico no PPA 2012-2015, incluindo iniciativas para a expanso e adequao de UPAs, Samu, PS e centrais de regulao. Em 2012, houve a construo ou ampliao de 121 UPAs; aquisio de 440 ambulncias e UTI mveis; habilitao de 16 novas Centrais de Regulao das Urgncias; e a instituio de 109 equipes da Fora Nacional de Sade. A seguir so apresentadas algumas das principais metas do PPA 2012-2015 para a Assistncia Hospitalar e Ambulatorial e os resultados obtidos at o final de 2012:
Metas PPA 2012-2015 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial

Objetivo 717 - Aprimorar a rede de urgncia e emergncia, com expanso e adequao de UPAs, SAMU, PS e centrais de regulao, articulando-a com as outras redes de ateno. Meta no PPA Adquirir 2.160 ambulncias at 2015. Estruturar 231 Unidades de Ateno Especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015. Atuao / Resultados em 2012 Foi efetivada a compra de 2.180 ambulncias para renovao de frota e expanso do servio. Atingiu-se o total de 127 unidades hospitalares prioritrias estruturadas.
Implantar ou expandir 64 novas Centrais de Regulao Foram implantadas ou expandidas 16 Centrais de do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU), Regulao do SAMU, totalizando 179 centrais, com at 2015. cobertura populacional de 68%. Objetivo 713 - Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada. Meta no PPA Atuao / Resultados em 2012
Aumentar em 10% ao ano o nmero de transplantes Foram realizados 16.705 Transplantes de Medula de rgos slidos e no slidos realizados, passando de ssea e crnea e 7.294 transplantes de rgos slidos 21.000 para 30.800. totalizando 23.999. Capacitar 7.970 prossionais na rea de Regulao, Controle, Avaliao e Auditoria do SUS e Sistemas de Informao em Sade. Foram disponibilizadas aos estados solicitantes 745 apostilas do Curso Bsico de Regulao, Controle, Avaliao e Auditoria do SUS. Foi iniciada tambm a capacitao de 480 prossionais no Curso de Especializao em Regulao.
260
Objetivo 713 - Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada. Meta no PPA Atuao / Resultados em 2012 Foram aprovadas 32 propostas de convnio para estruturar as UAE que serviro de suporte as unidades hospitalares prioritrias da Rede de Urgncia e Emergncia, chegando ao total de 54 unidades estruturadas at o nal do ano. Atingiu-se o total de 320 unidades CAPS AD, que prestam servio especializado para usurios de lcool e drogas em municpios de 70 mil a 200 mil habitantes. Foram celebrados cinco convnios com entidades sem ns lucrativos que j fazem parte do rol de prestadores de servios para o SUS e que tiveram propostas na rea da Alta Complexidade em Oncologia aprovadas pelo Ministrio da Sade. Foram implantados 46 novas centrais de regulao1
Estruturar 122 Unidades de Ateno Especializada em Sade at 2015. Implantao e Estruturao de 2.000 Centros de Reabilitao e Acompanhamento de Dependentes Qumicos, principalmente em capitais e municpios acima de 100.000 habitantes, at 2015. Implantar 15 Centros de Alta Complexidade em Oncologia, passando de 28 centros em 2011 para 43 at 2015. Implantar 187 Complexos Reguladores.
Foram implantados 62 Centros de Especialidades Implantar 953 Centros de Especialidades Odontolgicas, totalizando 944 centros em 774 Odontolgicas, passando de 950 centros em 2011 para municpios, beneciando cerca de 108 milhes de 1.903 at 2015. pessoas. Implantar as Equipes de Ateno Sade Domiciliar, chegando a 977 equipes at 2015. Foram implantadas 117 Equipes de Ateno Sade Domiciliar1
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop); 1Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS Demas (Ministrio da Sade). * http://portal.saude.gov.br/portal/saude/Gestor/visualizar_texto.cfm?idtxt=36750.
Subfuno Ateno Bsica

A subfuno Ateno Bsica abrange as aes desenvolvidas para atendimento das demandas bsicas de sade, tais como a divulgao de medidas de higiene, acompanhamento domiciliar das condies de sade da populao de baixa renda e outras medidas e aes tanto preventivas como curativas. Em 2012, a subfuno foi responsvel pela aplicao de 18% dos recursos da funo, dos quais foram transferidos 96% para estados e municpios. Destacam-se as aes oramentrias relacionadas ao Piso de Ateno Bsica; construo e ampliao de UBS; sade bucal; e expanso e consolidao da Estratgia Sade da Famlia.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) na Subfuno Ateno Bsica em 2012
R$ milhes
Ao Piso de Ateno Bsica Varivel - Sade da Famlia (20AD) e Fixo (8577) Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade (8581) Construo e Ampliao de Unidades Bsicas de Sade (UBS) (12L5) Assistncia Mdica e Odontolgica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes (2004) Ampliao da Resolutividade da Sade Bucal na Ateno Bsica e Especializada (8730) Expanso e Consolidao da Estratgia de Sade da Famlia (8573) Outros (6181, 20K5, 20B1, 6178, 6188, 6233, 8762, 8527, 20CW, 8215) Total Fonte: Siga Brasil. Despesa Executada 4.806,13 370,57 210,23 338,67 155,75 72,52 8.493,48 14.447,35
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A Sade da Famlia a principal estratgia para reorientar o modelo de assistncia sade da populao, a partir da ateno primria, que a porta de entrada do SUS, mais prxima dos usurios do sistema e capaz de resolver, segundo o Ministrio da Sade (MS), at 80% dos problemas de sade das pessoas. A estratgia coordenada pelo MS, com execuo direta pelos municpios e o Distrito Federal. A seguir so apresentadas algumas das principais metas do PPA 2012-2015 para a Ateno Bsica e os resultados obtidos at o final de 2012:
Metas PPA 2012-2015 Ateno Bsica

Objetivo 713 - Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada. Meta no PPA Ampliar a rea fsica de 20.000 Unidades Bsicas de Sade, priorizando 5.000 UBS para o Nordeste. Ampliar em 50.000 o nmero de Agentes Comunitrios de Sade, passando de 245.000 agentes em 2011 para 295.000 at 2015. Ampliar em 5.300 o nmero de Equipes de Sade da Famlia, passando de 31.660 equipes em 2011 para 36.960 at 2015. Ampliar em 7.200 o nmero de Equipes de Sade Bucal, passando de 20.400 equipes em 2011 para 27.600 at 2015. Implantar 160 novas Equipes de Sade no Sistema Penitencirio, passando de 300 em 2011 para 460 em 2015. Atuao / Resultados em 2012 O Programa de Requalicao de UBS habilitou 5.458 propostas de ampliao, tendo sido efetivamente ampliadas apenas 67 UBS1 Foram cadastrados 12.265 novos Agentes Comunitrios de Sade, atingindo o total de 257.265 ACS 1 Foram implantadas 1.744 novas Equipes de Sade da Famlia, atingindo o total de 33.404 equipes, com cobertura de 54,8% da populao brasileira1 Foram implantadas 1.803 novas Equipes de Sade Bucal, atingindo o total de 22.203 equipes, operando em 4.903 municpios1 Foram cadastradas 40 novas Equipes de Sade no Sistema Penitencirio no CNES, atingindo o total de 290 equipes.
O Programa de Requalicao de UBS habilitou 638 Implantar 3.272 Unidades Bsicas de Sade (UBS), propostas1 de construo, tendo sido construdas passando de 36.892 UBS em 2011 para 40.164 at 2015. 263 novas UBS. Houve ainda o cadastramento de 62 propostas de UBS Fluviais. Promover a adeso de 5.556 municpios ao Programa Sade na Escola. Qualicar quatro estados no Plano Nacional de Sade no Sistema Penitencirio. Reformar 8.000 Unidades Bsicas de Sade. Atualmente o Programa abrange 2.495 municpios, beneciando mais de 12 milhes de escolares. Em 2012 foram cadastrados trs novos estados: Santa Catarina, Maranho e Piau. O Programa de Requalicao de UBS habilitou 5.247 propostas de reformas, tendo sido concludas 9491
Fonte Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop); 1Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS Demas (Ministrio da Sade).
Subfuno Suporte Proltico e Teraputico

A subfuno Suporte Profiltico e Teraputico abrange as aes voltadas para a produo, distribuio e suprimento de drogas e produtos farmacuticos em geral, representando 10,8% dos gastos totais da funo Sade em 2012, dos quais 30% dos valores foram transferidos para estados e municpios.
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Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) na Subfuno Suporte Proltico e Teraputico em 2012
R$ milhes
Ao Apoio Financeiro para Aquisio e Distribuio de Medicamentos do Componente Especializado da Assistncia Farmacutica (4705) Manuteno e Funcionamento das Farmcias Populares (8415) Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos na Ateno Bsica em Sade (20AE) Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de HIV/ AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis (4370) Ateno aos Pacientes Portadores de Doenas Hematolgicas (4295) Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos para Programas de Sade Estratgicos (4368) Outros (2E47, 2522, 6516, 8636, 7690, 20AH, 20AI, 20K3) Total Fonte: Siga Brasil. Despesa Executada (R$milhes) 3.945,49 1.521,92 1.043,05 743,66 421,99 107,71 203,35 7.987,17
A Assistncia Farmacutica (AF) rene um conjunto de aes voltadas promoo, proteo e recuperao da sade, por meio da promoo do acesso aos medicamentos e seu uso racional. O programa tem como objetivo promover o acesso da populao a medicamentos e aos insumos estratgicos. Em 2012, a atuao governamental deu continuidade ampliao do acesso da populao com menor poder aquisitivo s indicaes medicamentosas originadas dos servios pblicos de sade, com iniciativas como: disponibilizao gratuita de medicamentos para asma, hipertenso e diabetes pela rede do Programa Farmcia Popular; credenciamento de 4.901 farmcias e drogarias no Programa; disponibilizao de medicamentos para tratamento de Aids (220 mil pacientes), Coagulopatias (17 mil pacientes), Controle do Tabagismo (389 mil pacientes), Tuberculose (72 mil pacientes), Hansenase (43 mil pacientes) e outras doenas (Malria, Dengue, Doena de Chagas, Clera, Leishmaniose, Esquistossomose, Influenza, Meningite, Tracoma, Lpus, e Geohelmintase) totalizando cerca de R$ 1,3 bilho; ampliao do elenco de medicamentos fitoterpicos disponibilizados pelo SUS; e avano no uso do sistema HORUS para instrumentalizao da Assistncia Farmacutica. A seguir so apresentadas algumas das principais metas do PPA 2012-2015 para a Assistncia Farmacutica e os resultados obtidos at o final de 2012:
Metas PPA 2012-2015 Assistncia Farmacutica

Objetivo 713 - Garantir Assistncia Farmacutica no mbito do SUS. Meta no PPA Atuao / Resultados em 2012 Ampliar a cobertura do Programa Farmcia Popular Aqui Tem Farmcia Popular - nos municpios brasileiros Foi ampliada a rede credenciada do Programa, do mapa da extrema pobreza que tenham farmcias, passando a 962 municpios da extrema pobreza. passando de 638 municpios em 2011 para 2.365 municpios at 2015. Ampliar de 63 para 73 o nmero de medicamentos produzidos na Fiocruz, com foco em medicamentos de maior valor agregado at 2015. Farmanguinhos obteve a licena da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) para produzir o medicamento Dicloridrato de Pramipexol, utilizado no tratamento da doena de Parkinson.
263
Objetivo 713 - Garantir Assistncia Farmacutica no mbito do SUS. Meta no PPA Ampliar o elenco de medicamentos toterpicos da assistncia farmacutica bsica, passando de oito medicamentos em 2011 para 20 at 2015. Apoiar 20 Arranjos Produtivos Locais - APL at 2015, visando promover o acesso a plantas medicinais e toterpicos no SUS. Atuao / Resultados em 2012 Foram includos na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) 12 medicamentos toterpicos, sendo que quatro so considerados novos. O Ministrio da Sade habilitou 12 municpios a receberem recursos referentes ao apoio estruturao, consolidao e fortalecimento de APLs.
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).

Monitoramento do Ressarcimento ao SUS
Em 2008, o TCU realizou auditoria de conformidade com objetivo de avaliar a sistemtica adotada pela ANS para operacionalizar e fiscalizar o ressarcimento efetuado pelas operadoras de sade ao SUS, em decorrncia dos servios prestados pela rede do sistema nico a pacientes que possuem planos de sade, conforme o disposto no art.32 da Lei9.656/1998. O Acrdo502/2009-TCU-Plenrio determinou agncia que efetuasse o ressarcimento dos procedimentos ambulatoriais de mdia e alta complexidade, alm da adoo de medidas para aprimorar controles, eliminar gargalos e diminuir o tempo de processamento do ressarcimento das internaes hospitalares, e sancionar operadoras inadimplentes. O monitoramento evidenciou que a ANS cumpriu parte das determinaes e recomendaes contidas no referido acrdo, e que a agncia tambm tem adotado outras providncias para melhorar o desempenho do processo de ressarcimento ao SUS. Como resultado, houve o crescimento das receitas realizadas com o ressarcimento, que apenas em 2011 perfizeram o montante de R$ 82,8 milhes, valor prximo ao total arrecadado no perodo de 2004 a 2010. Efeito semelhante ocorreu em relao aos valores inscritos em dvida ativa. No obstante, no foi concretizado o ressarcimento dos procedimentos ambulatoriais de mdia e alta complexidade, e no foi cumprida a meta da Agncia de implantar o processo eletrnico de ressarcimento.
Auditoria Operacional na Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED)

A Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED) o rgo responsvel pelo controle dos preos do setor farmacutico no pas. Tal regulao mostrase necessria, tendo em vista a presena de fatores que possibilitam o exerccio do poder de mercado pelos laboratrios, tais como: a baixa elasticidade-preo da demanda devido essencialidade dos medicamentos; o reduzido poder decisrio dos consumidores, j que os mdicos influenciam as escolhas; a proteo patentria que garante o monoplio para determinados medicamentos. A auditoria teve o objetivo de avaliar a atuao regulatria do rgo na reduo dos efeitos das falhas de mercado, evitando a prtica de preos abusivos. Foram realizadas comparaes dos preos registrados com compras governamentais e com preos registrados em outros pases, que tambm realizam algum tipo de controle dos preos. As principais constataes foram: impossibilidade de reviso dos preos registrados na CMED com base em critrios relacionados a mudanas na conjuntura econmica ou internacional; vinculao do reajuste anual dos preos registrados ao ndice da inflao, estabelecendo um ciclo de aumento contnuo dos preos de medicamentos; existncia de
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preos registrados na CMED em patamares at 10.000% superiores aos praticados no mercado (compras pblicas); preos registrados na CMED em patamares muito superiores s mdias internacionais, sendo que em 46% dos princpios ativos pesquisados (selecionados com base no volume de comercializao em 2010) o Brasil possui o maior preo entre os pases pesquisados, o que caracteriza uma distoro repassada aos consumidores, pois os preos ao consumidor tambm se mostraram, em vrios casos, acima da mdia internacional. As compras de medicamentos analisadas representaram um total de R$6,1 bilhes, dos quais R$1,1 bilho poderia ser economizado caso os preos mximos fossem fixados na mdia internacional. O Acrdo 3.016/2012-TCU-Plenrio recomenda ao Ministrio da Sade, entre outras medidas, que articule, junto Presidncia da Repblica, a possibilidade de apresentar ao Poder Legislativo proposta de reviso do modelo regulatrio de ajuste dos preos dos medicamentos previsto na Lei10.742/2003, de forma a desvincular tal ajuste da inflao, e que considere revises peridicas a partir de critrios como comparao internacional, variao cambial e custo dos diferentes tratamentos.
4.3.2
Funo Previdncia Social
Contextualizao
A funo Previdncia Social, prevista na Constituio Federal como um direito social, organiza-se em trs regimes: Regime Geral de Previdncia Social (RGPS art. 201, CF/88), Regime Prprio de Previdncia do Servidor (RPPS arts. 40 e 142 da CF/88, para civis e militares, respectivamente) e Regime de Previdncia Complementar (RPC art. 202, CF/88). O RGPS e o RPPS so pblicos e o RPC, privado. O RGPS possui carter contributivo e filiao obrigatria, e deve observar critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. O regime inclui cobertura de eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada, proteo maternidade e ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio, garantia de salrio-famlia e auxlio recluso para os dependentes de baixa renda, e penso por morte do segurado. O regime encontra-se regulado pela Lei 8.212/1991, que dispe sobre a organizao da seguridade social e institui o plano de custeio, pela Lei 8.213/1991, que dispe sobre os planos de benefcios, e pelo Decreto 3.048/1999, que aprova o regulamento da previdncia social. Em 2012, o INSS concedeu 4.957.681 benefcios, incluindo benefcios assistenciais, o que representa uma mdia de 413.140 benefcios concedidos por ms. Em dezembro de 2012, o RGPS mantinha 26.032.855 benefcios, previdencirios e acidentrios, dos quais 17.332.432 e 8.700.423 relativos clientela urbana e rural, respectivamente, de acordo com o Boletim Estatstico da Previdncia Social, publicado em dezembro de 2012. O RPPS abrange o regime prprio dos servidores civis, o qual possui carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. As disposies do art. 40 da CF/88 foram regulamentadas pelas Leis 9.717/1998 e 10.887/2004. Alm disso, a Lei 12.618/2012 instituiu o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, de que tratam os 14 a 16 do art. 40 da CF/88. Com base nessa nova lei, aplicar-se- o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social s aposentadorias e penses a serem concedidas pelo
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regime de previdncia da Unio, aos servidores que tiverem ingressado no servio pblico a partir do incio de vigncia do regime de previdncia complementar, independentemente de sua adeso ao novo regime. Esses servidores podero optar pela adeso ao novo regime para aumentar seus rendimentos de aposentadoria. Aos servidores que ingressaram no servio pblico anteriormente instituio do regime complementar ser facultada a adeso s novas regras. A Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp Exe), encarregada de administrar e executar os planos de benefcios de carter previdencirio, foi criada pelo Decreto 7.808/2012. O respectivo Regulamento do Plano de Benefcios foi aprovado em 31 de janeiro de 2013, marcando o incio de vigncia do novo regime. Os servidores que ingressarem a partir de 2 de fevereiro de 2013 estaro submetidos s regras de previdncia complementar. O RPPS tambm engloba os encargos financeiros da Unio com os militares inativos e seus pensionistas, cujas regras gerais esto definidas na Lei 6.880/1980, Estatuto dos Militares, e na Lei 3.765/1960, a qual dispe sobre penses. Diferentemente dos civis, os militares contribuem apenas para penso e no h previso de contribuio patronal ou previdncia complementar. Em dezembro de 2012, o RPPS englobava um total de 966.969 beneficirios, incluindo 557.295 aposentados e 409.674 instituidores de penso. Do total de beneficirios do regime, 636.589 e 292.428 referiam-se a civis e militares do Executivo, respectivamente, 25.749 eram do Judicirio, 9.740, do Legislativo e 2.463, do Ministrio Pblico da Unio, de acordo com o Boletim Estatstico de Pessoal/MP, n 201, publicado em janeiro de 2013. O RPC tem carter privado e facultativo, e encontra-se dividido em dois segmentos: a) operado por seguradoras e entidades abertas de previdncia privada, com acesso individual e supervisionado pela Superintendncia de Seguros Privados (Susep/Ministrio da Fazenda); b) operado pelas entidades fechadas de previdncia complementar (EFPC), tambm conhecidas como fundos de penso, que so supervisionados pela Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc/Ministrio da Previdncia Social). No final de 2012, o sistema de previdncia complementar possua mais de 330 EFPC, as quais atendiam, aproximadamente, trs milhes de participantes e assistidos. De acordo com o PPA, o principal desafio para a Previdncia Social no perodo de 2012 a 2015 consolidar o cenrio de incluso previdenciria, impulsionado pelo ciclo de crescimento econmico e expanso do emprego formal iniciado em 2004, fatores que contribuem para a sustentabilidade do RGPS. Outros desafios da rea so associados modernizao e melhoria do atendimento, iniciadas h alguns anos, com benefcios diretos populao, como a reduo das filas presenciais para atendimento nas agncias do INSS. Essa melhoria depende de aes como a expanso e a adequao da rede de atendimento, a modernizao do parque tecnolgico e a implantao do reconhecimento automtico de direitos. As metas constantes do PPA 2012-2015 preveem continuidade da expanso da rede de agncias, reduo do tempo mdio de concesso de benefcios e de atendimento agendado e ampliao do percentual dos benefcios decididos na mesma data de entrada.
Resultado da Atuao Governamental em 2012

Os valores executados no programa Previdncia Social (2061) somaram R$312.910 milhes e estiveram totalmente vinculados funo Previdncia Social. O programa conta com treze indicadores, os quais so apresentados na tabela a seguir:
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Indicadores do programa Previdncia Social

INDICADORES Taxa de cobertura previdenciria Necessidade de nanciamento do Regime Geral, em relao ao Produto Interno Bruto Necessidade de nanciamento do Regime Prprio de Previdncia da Unio, em relao ao Produto Interno Bruto Necessidade de nanciamento dos Regimes Prprios de Previdncia nos Estados, Municpios e Distrito Federal, em relao ao Produto Interno Bruto Taxa de crescimento de participantes das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar Equilbrio atuarial dos Planos de Previdncia dos Regimes Prprios Previdncia Social dos Estados, Distrito Federal e Municpios em relao ao Produto Interno Bruto Taxa de ativos totais dos Fundos dos Regimes Prprios dos Estados, Distrito Federal e Municpios em relao ao Produto Interno Bruto Taxa de ativos totais das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar em relao ao Produto Interno Bruto Tempo Mdio de Concesso (TMC) ndice de Resolutividade (IRES) Tempo Mdio de Espera do Atendimento Agendado (TMEA) Tempo Mdio de Espera da Percia Mdica Agendada (TMEA-PM) ndice de solvncia das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar Unidade de Medida % % % Referncia Data 31/12/2009 31/12/2010 31/12/2010 ndice 2012 Data ndice 70.70 0.90 1.37
67.00 31/12/2011 1.17 31/12/2012 1.39 31/12/2012
% %
31/12/2010 31/12/2010
0.02 31/12/2012 3.23 31/12/2012
0.96 0.63
31/12/2010
17.34 31/12/2012
30.78
31/12/2010
1.40 31/12/2012
3.17
% dias % dias dias razo
31/12/2010 31/01/2011 31/012011 31/012011 31/012011 31/12/2010
16.35 31/12/2012 26.00 10/01/2013 52.26 10/01/2013 19.00 10/01/2013 19.00 10/01/2013 1.21 31/12/2012
14.93 30.00 57.87 20.00 35.00 1.19
Esses indicadores esto associados aos seguintes objetivos estratgicos do programa: a) promover aes de incluso e permanncia no sistema previdencirio, conhecendo o perfil do cidado e fortalecendo a educao previdenciria; b) promover a melhoria da qualidade dos servios previdencirios e o reconhecimento automtico de direito; e c)fomentar polticas e aes de sustentabilidade dos regimes previdencirios, com foco em superviso, controle e gesto de riscos, com o propsito de alcanar e manter o equilbrio atuarial do RGPS e garantir a solvncia dos Fundos e Entidades dos Regimes Prprios e das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar. De forma geral, as ltimas aferies dos indicadores selecionados mostram uma manuteno ou melhora no desempenho do programa, em comparao com os ndices de referncia. As excees foram as medidas associadas aos tempos mdios de concesso e de agendamento de percia mdica, os quais aumentaram em quatro e dezesseis dias, respectivamente, e ao equilbrio atuarial dos planos de previdncia dos regimes prprios dos estados e municpios, que revelou um aumento de mais de 13% no dficit atuarial, com relao ao PIB. Esses resultados sero examinados mais detalhadamente a seguir, juntamente com a anlise das metas vinculadas a cada objetivo estratgico.
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Incluso e permanncia no sistema

Uma das principais metas associadas ao objetivo estratgico de incluso e permanncia no RGPS ampliar o ndice de cobertura previdenciria para 77% at 2015. A medida obtida em 31/12/2011 revelou um valor de 70,7%, maior que aquele observado em 2009, que havia sido igual a 67%. Apesar de esse ndice apontar para um resultado positivo, registrando um aumento no nvel de cobertura previdenciria da populao, cabe ressaltar que esse ndice, adotado oficialmente no pas desde 2004, difere significativamente da medida mais tipicamente usada para medir o grau de cobertura previdenciria. A medida tpica de cobertura, entre a populao economicamente ativa, se baseia na proporo de ocupados que contribuem para a previdncia. No entanto, alm dos ocupados que contribuem, o ndice adotado pelo governo inclui tambm os segurados especiais (ou seja, trabalhadores rurais que exercem suas atividades individualmente ou em regime de economia familiar), que contam com proteo da previdncia mesmo sem comprovar contribuio para o regime, e os no contribuintes que recebem algum benefcio continuado (previdencirio ou assistencial). Esse ndice adotado pelo governo seria mais bem descrito como uma medida de proteo previdenciria e assistencial do que como uma taxa de cobertura previdenciria, j que inclui grupos que no contribuem para o regime e pessoas que se encontram em programas de assistncia social continuada. Ampliar para trs milhes o nmero de microempreendedores individuais formalizados outra meta vinculada ao objetivo estratgico de incluso previdenciria. Os dados, obtidos em 31/12/2012, indicam que 2.665.605 microempreendedores se formalizaram no regime previdencirio, o que sugere a eficcia das iniciativas legais direcionadas para aumentar a incluso de trabalhadores informais no sistema. No entanto, essa e outras iniciativas, que se baseiam na reduo no valor das contribuies previdencirias, podem elevar o desequilbrio financeiro e atuarial do RGPS, tema que ser abordado no exame das metas vinculadas sustentabilidade dos regimes previdencirios.
Melhoria da qualidade dos servios

Trs das principais metas relacionadas ao objetivo de melhoria na qualidade dos servios do RGPS dizem respeito ao tempo necessrio para execuo das atividades. Uma das metas reduzir o tempo mdio de concesso de benefcios para quinze dias, sendo que a meta para dezembro de 2012 foi fixada em 21 dias. Os valores apurados, em 31/12/2012, revelaram uma mdia nacional de trinta dias e mdias regionais variando de 25 a quarenta dias. Esse desempenho, aqum da meta fixada, foi justificado pelo MPS com base no volume crescente de demandas, o qual se mostra incompatvel com a quantidade de servidores disponveis para o processamento dos benefcios. A reduo do tempo mdio de atendimento agendado da percia mdica para dez dias constitui outra meta temporal associada ao objetivo de melhoria da qualidade dos servios. O valor mdio nacional, apurado em 2012, foi igual a 35 dias, variando de 25 a 49 dias entre as superintendncias regionais. Segundo o MPS, esses valores, bem superiores meta fixada, se deveram ao nmero reduzido de mdicos, em decorrncia de aposentadorias e da dificuldade de fixao de mdicos em regies mais distantes, e falta de implantao plena de sistema informatizado (Sibe mdulos BI e RP), que possibilita o gerenciamento de todas as atividades mdico-periciais.
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A terceira meta temporal, vinculada ao objetivo de melhorar a qualidade dos servios, reduzir o tempo mdio do atendimento agendado para quinze dias. A quantidade alcanada foi igual a vinte dias, nacionalmente, variando de quatorze a 25 dias entre as superintendncias regionais. O MPS citou os seguintes fatores como tendo dificultado o alcance do objetivo: aumento de demanda por atendimento; ampliao da populao com cobertura previdenciria; quantidade considervel de interrupo ou perda na velocidade na transmisso de dados das unidades e disponibilizao de sistemas; e reduo do efetivo de servidores. Ainda com relao ao objetivo de melhoria dos servios, foi estipulada a meta de ter 85% dos benefcios decididos na mesma data de entrada. O valor obtido, no final de 2012, foi de 57,9%. A baixa qualidade das informaes no banco de dados do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (Cnis) foi citada pelo MPS como um fator que dificultou a obteno de resultados melhores. No relatrio de monitoramento do Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop), o MPS informa, ainda, que a meta precisa ser revisada para 70%, tendo em vista que 30% dos benefcios no so passveis de concesso no mesmo dia, por dependerem de mais de uma instncia decisria, cada qual com agendamento separado. Esse o caso, por exemplo, do auxlio doena que precisa passar por duas etapas, uma com um servidor administrativo e outra com um perito mdico. Outra iniciativa associada melhoria dos servios relaciona-se ao Plano de Expanso das agncias, que estabelece como meta a implantao de 435 novas unidades de atendimento. Em 31/12/2012, haviam sido implantadas 118 unidades em todo o pas, quantidade que variou entre 4 e 70 unidades nas diferentes superintendncias regionais. Foram tambm recuperadas 86 unidades j existentes.
Sustentabilidade dos regimes

No que tange ao objetivo estratgico de fomentar polticas e aes de sustentabilidade dos regimes previdencirios, as iniciativas envolvem o RGPS, o RPPS e a Previdncia Complementar. No caso do RGPS h um indicador relacionado sustentabilidade do regime, sem definio de metas. O indicador foi definido como necessidade de financiamento do regime geral, em relao ao PIB, medida que, de acordo com o relatrio de monitoramento do Siop, apresentou uma pequena reduo de 1,17% para 0,90%, entre 2010 e 2012. Consulta aos relatrios do resultado primrio do Tesouro Nacional revela que entre 2011 e 2012 houve um pequeno acrscimo na necessidade de financiamento, em relao ao PIB, de 0,86% para 0,93%. De qualquer forma, desde 2010, ocorreu uma leve reduo na necessidade de financiamento do RGPS. Apesar dessa pequena diminuio na necessidade de financiamento, de 2010 a 2012, o valor nominal do dficit do RGPS cresceu R$5,3 bilhes, de 2011 para 2012, uma elevao de 14,8%. O dficit total foi igual a R$ 40,8 bilhes. A tabela a seguir mostra as receitas, despesas e resultados do RGPS, separados por clientela urbana e rural, no perodo de 2008 a 2012. Pode-se observar que, em 2012, o resultado para a clientela urbana foi positivo em R$24,5 bilhes, enquanto o resultado para a clientela rural foi deficitrio em R$65,4 bilhes. De 2011 para 2012, as receitas advindas da clientela urbana e rural cresceram 12,3% e 7,6%, respectivamente, enquanto as respectivas despesas cresceram 11,6% e 15,8%. Podese observar que o aumento do dficit relacionado clientela rural, entre 2011 e 2012, esteve associado a um crescimento de R$9,7 bilhes nas despesas conjugado com um aumento de apenas R$0,4 bilhes nas receitas.
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Receitas, despesas e resultados do RGPS

Discriminao 1. Arrecadao Lquida 1.1. Urbana 1.2. Rural 2. Despesas com Benefcios + Passivo Judicial 2.1. Urbana 2.2. Rural 3. Resultado Primrio da Previdncia 3.1. Urbana 3.2. Rural 2008 163.355,3 158.382,8 4.972,5 199.562,0 159.652,1 39.910,0 (36.206,7) (1.269,3) (34.937,5) 2009 182.008,4 177.444,3 4.564,1 224.876,4 180.026,3 44.850,1 (42.867,9) (2.582,0) (40.286,0) 20101 211.968,4 207.154,0 4.814,4 254.858,6 198.769,5 56.089,1 (42.890,2) 8.384,5 (51.274,6) 2011 245.891,9 240.535,9 5.356,0 281.438,2 220.003,3 61.434,9 (35.546,3) 20.532,6 (56.078,8) 2012 275.764,7 270.001,6 5.763,1 316.589,5 245.454,2 71.135,4 (40.824,8) 24.547,4 (65.372,2)
Fonte: Fluxo de Caixa do INSS e Relatrio do Resultado Primrio da STN 1 Os procedimentos para apurao dos valores de despesas de cada clientela sofreram modicaes, o que fez com que os valores no coincidissem completamente com aqueles do relatrio de 2010
Auditoria realizada pelo Tribunal, da qual resultou o Acrdo2.059/2012TCUPlenrio apontou os seguintes fatores como principais causas do dficit rural: a) insuficincia das fontes de arrecadao rural; b) modelo de arrecadao por sub-rogao, impossibilitando a individualizao da contribuio do segurado especial e facilitando a evaso fiscal; c) desenho do benefcio rural, que no exige comprovao de contribuio para sua concesso; e d)aumento real no valor do salrio mnimo, que gera aumentos de despesa sem o correspondente crescimento da arrecadao. Com base nessas constataes, o TCU recomendou aos rgos responsveis que avaliem a convenincia de propor alteraes legislativas com o objetivo de: especificar fontes de recursos adicionais que possam viabilizar o equilbrio financeiro e atuarial do subsistema rural; aperfeioar a atual sistemtica de arrecadao de contribuies sobre a comercializao da produo rural, de forma a reduzir o volume de evaso fiscal e possibilitar a individualizao da contribuio do segurado especial; e excluir do resultado geral das contas do RGPS os resultados afetos clientela rural, haja vista a natureza predominantemente de assistncia social dos benefcios pagos a essa clientela. As mudanas demogrficas no pas constituem outro fator que dever ameaar o equilbrio das contas do RGPS a mdio prazo. O envelhecimento da populao, decorrente do aumento da expectativa de vida do brasileiro, conjugado com a reduo na taxa de fecundidade, produzir um aumento no nmero de aposentados e pensionistas e uma diminuio de contribuintes para sustentar as despesas com benefcios. As projees demogrficas indicam que a idade mediana da populao, aquela que separa a distribuio etria em dois blocos de 50%, duplicar entre 1980 e 2035, ao passar de 20,2 anos para 39,9 anos, respectivamente, podendo alcanar os 46,2 anos, em 2050 (IBGE, Estudos e Pesquisas: Informao demogrfica e socioeconmica, n24). O grfico a seguir apresenta a evoluo da razo de dependncia, que mede a razo entre o nmero de pessoas consideradas inativas (pessoas menores de 15 anos ou com 65 anos ou mais de idade) e o de pessoas potencialmente ativas (aquelas com 15 a 64 anos de idade), de 1980 a 2050. Pode-se observar que a razo de dependncia total decresce at 2022, em funo da reduo na razo de dependncia das crianas. A partir desse ano, a razo de dependncia total retoma uma
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trajetria crescente em funo do aumento da razo de dependncia de idosos, o que representa relevante fator de risco para o equilbrio das contas do RGPS, tendo em vista o decrscimo no nmero de contribuintes e aumento dos beneficirios.
Razo de dependncia total, de crianas e de idosos, projetados 1980 a 2050

80 70 Razo de Dependncia (%) 60 50 40 30 20 10 0
80 83 86 89 92 95 98 01
Total
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo de 1980-2050 Reviso 2008.
Quanto arrecadao de receitas vinculadas ao RGPS, a supramencionada auditoria (Acrdo 2.059/2012-TCU-Plenrio) ressaltou que os resultados do regime podem tambm ser influenciados pelos grandes volumes estimados de evaso fiscal, de estoque da dvida previdenciria e de renncias de receitas previdencirias. Com relao s renncias previdencirias, foi estimado, para 2012, um valor total de R$24,4 bilhes, dentre os quais R$ 11,3 bilhes, R$ 7,9 bilhes e R$ 2,7 bilhes relativos ao Simples Nacional, s Entidades Filantrpicas e Exportao da Produo Rural, respectivamente, segundo informaes da Receita Federal do Brasil. Alm disso, a Secretaria da Receita Federal do Brasil estimou renncias nos valores de R$ 414,0 milhes e R$ 973,9 milhes decorrentes do Microempreendedor Individual (MEI) e das desoneraes para os setores de indstrias moveleiras, de confeces e artefatos de couro, respectivamente. Essas quantias deveriam ser compensadas ao Fundo do RGPS, de acordo com a Lei 12.546/2011, mas sua regulamentao foi publicada apenas em 28/3/2013, ou seja, no houve compensao em 2012. Cabe ressaltar que o impacto efetivo das renncias fundamentadas no Simples Nacional, no MEI e nas desoneraes sobre a arrecadao previdenciria difcil de ser aferido com preciso, tendo em vista que h um potencial aumento no nvel de formalizao de trabalho decorrente das facilidades tributrias associadas a tais iniciativas, o que pode elevar a arrecadao previdenciria. Por outro lado, tais desoneraes produzem impactos de longo prazo sobre o equilbrio do regime, como consequncia do aumento de despesas futuras sem a correspondente arrecadao presente, os quais colocam em risco a sustentabilidade do RGPS.
04 20 07 20 10 20 13 20 16 20 19 20 22 20 25 20 28 20 31 20 34 20 37 20 40 20 43 20 46 20 49
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20
Crianas
Idosos
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Quanto ao objetivo de fomentar polticas e aes de sustentabilidade do RPPS, as principais metas definidas no PPA so regulamentar a previdncia complementar para o servidor pblico e reduzir o dficit atuarial dos RPPS dos Estados, DF e Municpios para 13,5% do PIB. A meta de regulamentar a previdncia complementar foi atingida com a promulgao da Lei 12.618/2012, a publicao do Decreto 7.808/2012 e a aprovao do regulamento do Fundo em janeiro de 2013. No que concerne ao dficit atuarial dos RPPS, os gestores avaliam, no mbito do relatrio de monitoramento do Siop, que h inconsistncias nas premissas e informaes, usadas por diferentes entes federativos, para estimar o dficit atuarial. Por isso, essa meta precisar ser redimensionada e alinhada com outras iniciativas, tal como a criao de um banco de dados nacional que unifique os cadastros de servidores pblicos. O quadro abaixo apresenta os resultados do RPPS da Unio no perodo de 2008 a 2012. Em 2012, o regime apresentou resultado negativo de R$ 57,6 bilhes. Esse resultado negativo representou um aumento de 5,6% com relao quele apurado em 2011. Com relao ao PIB, o dficit apurado em 2012 foi equivalente a 1,31% do PIB, porcentagem um pouco inferior observada nos ltimos cinco anos, quando o valor variou entre 1,32% a 1,45%.
Receitas, despesas e resultados do RPPS

R$milhes
Discriminao 1. Total de Receitas Previdencirias 1.1 Receitas Previdencirias (exceto intraoramentrias) 1.1.1 Pessoal Civil 1.1.2 Pessoal Militar 1.2 Receitas Previdencirias (intraoramentrias) 2. Total das Despesas Previdencirias 2.1 Despesas Previdencirias (exceto intraoramentrias) 2.1.1 Pessoal Civil 2.1.2 Pessoal Militar 2.2 Despesas Previdencirias (intraoramentrias) 3. Resultado Previdencirio 3.1 Resultado Pessoal Civil 3.2 Resultado Pessoal Militar 2008 17.581 8.239 6.726 1.513 9.342 58.652 58.651 38.648 20.003 1 (41.071) (22.579) (18.490) 2009 20.192 9.278 7.596 1.681 10.914 67.207 67.206 46.564 20.642 1 (47.015) (28.053) (18.961) 2010 22.677 10.470 8.601 1.869 12.207 73.922 73.917 52.522 21.396 5 (51.246) (31.714) (19.527) 2011 24.640 11.367 9.341 2.025 13.273 79.146 79.129 57.164 21.966 17 (54.507) (34.549) (19.940) 2012 24.985 11.507 9.506 2.001 13.477 82.546 82.546 59.204 23.322 20 (57.561) (36.221) (21.321)
Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de 2008 a 2012.
Anlise dos dados dos servidores civis indica um resultado negativo de R$ 36,2 bilhes, valor 4,8% maior que aquele observado em 2011. O aumento do dficit dos servidores civis, em porcentagem, foi reduzido sistematicamente nos ltimos cinco anos. Entre 2008 e 2009, o dficit apresentou um aumento de 24,2%, o qual diminuiu para 13,1%, de 2009 a 2010, e para 8,9%, de 2010 a 2011. Em relao ao PIB, o dficit, em 2012, foi equivalente a 0,82%, dentro da margem de variao observada desde 2008, que se manteve entre 0,74% a 0,87% do PIB.
272
O relatrio de auditoria anteriormente mencionado (Acrdo 2059/2012 TCU Plenrio) constatou que o dficit do RPPS associado aos servidores civis decorrente, principalmente, do longo perodo, mais de cem anos, em que vigorou um regime administrativo sem contribuies para aposentadoria e sem preocupao com equilbrio financeiro ou atuarial, bem como da incluso no regime estatutrio de mais de 650 mil celetistas, sem que houvesse a devida compensao entre os regimes. A incluso de celetistas no regime estatutrio ocorreu com fundamento no art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da CF/88 c/c o art. 243 da Lei 8.112/1990. A partir da EC 3/1993, houve crescente preocupao com essas despesas previdencirias, que resultou em reformas profundas no regime, efetivadas com as EC 20/1998 e 41/2003, que estabeleceram critrios condizentes com um regime previdencirio, incluindo a possibilidade de se instituir regime de previdncia complementar. No mbito da Unio, a Lei 12.618/2012 instituiu a previdncia complementar para os servidores, autorizando a criao de trs entidades fechadas de previdncia complementar, associadas aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Os dados referentes previdncia dos militares indicam que houve um resultado negativo de R$21,3 bilhes em 2012, que representa um aumento nominal de 6,9% com relao ao dficit obtido em 2011. Esse aumento do dficit associado aos militares foi o maior observado nos ltimos cinco anos e esteve associado a um crescimento de R$1,4 bilhes nas despesas e uma reduo de R$24 milhes nas receitas. Com relao ao PIB, o resultado em 2012 foi equivalente a 0,48% do PIB, valor igual ao observado em 2011. Cabe ressaltar que os militares contribuem para penso, mas no para aposentadoria, e que no h previso legal para contribuio patronal, ou seja, o regime previdencirio dos militares deficitrio desde a sua origem. A supramencionada auditoria (Acrdo 2059/2012 TCU Plenrio) recomendou ao Poder Executivo que avaliasse alternativas de financiamento para os encargos da Unio com militares inativos e seus pensionistas, tendo em vista o crescente dficit financeiro dessas despesas e a falta de perspectiva de equilbrio no longo prazo. Com relao sustentabilidade do RPC, o programa adota como indicadores a taxa de ativos totais das entidades fechadas de previdncia complementar em relao ao PIB e ndice de solvncia das entidades fechadas de previdncia complementar. Em 2012, essas medidas foram iguais a 14,9% e 1,19, representando decrscimos de 8,7% e 1,7%, respectivamente, com relao aos valores obtidos em 2010.
Anlise do Gasto
Ao longo dos ltimos cinco anos, conforme demonstrado na tabela seguinte, o gasto com a funo Previdncia Social cresceu, em valores nominais, de R$ 258,0 bilhes em 2008 para R$399,9 bilhes em 2012, com mdia de crescimento nominal anual de 12,0%. A tendncia crescente era previsvel, tendo em vista que grande parcela dos recursos destinase para pagamento de benefcios, cujo nmero foi crescente nos ltimos anos, tendncia que deve se repetir tambm nos prximos. Com relao ao PIB, esses valores oscilaram entre 8,5% e 9,1%, com mdia igual a 8,8%, sem demonstrar tendncia sistemtica de aumento ou diminuio.
273
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) - 2008 a 2012

R$milhes
Previdncia Social No Exerccio RPNP OI
4
2008 Valor 257.544 402 25 257.971
2009 %PIB Valor 8,49 0,01 0,00 8,51 290.186 488 111 290.785
2010 %PIB Valor 8,96 0,02 0,00 8,98 325.893 568 101 326.562
2011 %PIB Valor 8,64 0,02 0,00 8,66 359.310 517 59 359.886
2012 %PIB Valor 8,67 0,01 0,00 8,69 399.440 358 123 399.921
Total %PIB Valor 9,07 1.632.373 0,01 0,00 2.332 421 %PIB 8,78 0,01 0,00 8,80
OFSS
Total
9,08 1.635.126
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio.
O grfico a seguir apresenta os valores liquidados e a despesa realizada nas subfunes da Previdncia Social, de 2008 a 2012. Observa-se crescimento anual sistemtico dos valores alocados subfuno Previdncia Bsica, o que reflete o aumento no nmero de benefcios mantidos pelo RGPS nos ltimos anos. Observa-se, tambm, que houve crescimento anual, de menor magnitude, dos valores alocados subfuno Previdncia do Regime Estatutrio, em decorrncia do aumento de despesas com o RPPS, incluindo servidores civis e militares. Em 2012, nessas duas subfunes foram alocados 79,3% e 20,1%, respectivamente, do oramento destinado funo Previdncia Social, as quais respondem juntas por 99,4% da execuo oramentria da funo.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2008/20121
R$milhes 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 -
2008
2009
2010
2011
2012
271 - Previdncia Bsica 273 - Previdncia Complementar
272 - Previdncia do Regime Estatutrio 274 - Previdncia Especial
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia.
1 No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
274
Os valores da dotao atualizada para 2012, bem como o total dos recursos que foram empenhados, liquidados, pagos e inscritos em restos a pagar podem ser consultados na tabela abaixo. Observa-se que, da dotao atualizada de R$ 401,2 bilhes, foram empenhados e liquidados praticamente 100% dos valores, sendo que 96% deles foram pagos.
Execuo oramentria - 2012

R$milhes
Previdncia Social OFSS Dotao Atualizada 401.152 Empenho 400.075 % 100% Liquidado 399.440 % 100% Pago 384.679 % 96% RPNP 635 % 0%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao dotao atualizada 2 Restos a pagar no processados inscritos ao nal do exerccio.

A auditoria que examinou as receitas e despesas dos sistemas de previdncia da Unio (Acrdo TCU 2.059/2012 Plenrio) constatou diversas inconsistncias nos demonstrativos e contbeis afetos aos regimes. Com relao ao RPPS, os principais achados foram os seguintes: incluso de contribuio patronal nas projees atuariais dos encargos com militares; resultado previdencirio no contempla os dispndios com militares inativos, mas apenas as despesas com pensionistas; ausncia de publicao no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) da projeo atuarial dos compromissos financeiros da Unio com militares das Foras Armadas e seus pensionistas; fragilidades nos procedimentos afetos apropriao das contribuies previdencirias para o RPPS; inconsistncias de valores publicados no demonstrativo das receitas e despesas previdencirias do regime prprio dos servidores pblicos; e ausncia de segregao dos resultados previdencirios concernentes aos militares das Foras Armadas e aos servidores civis. No que se refere ao RGPS, a auditoria fez as seguintes constataes: o salrio famlia e o salrio maternidade pagos pelas empresas no so contabilizados; impossibilidade de separao entre as receitas provenientes dos segurados especiais e dos produtores rurais pessoa fsica; o fluxo de caixa no segrega benefcios e arrecadao acidentria; e falta de demonstrativos especficos para apurar os resultados do RGPS. Com base nesses achados, o Tribunal proferiu determinaes e recomendaes aos rgos responsveis, de carter corretivo, com o intuito de aprimorar os demonstrativos contbeis concernentes ao RPPS e RGPS. Em 2012, o TCU concluiu auditoria com o objetivo de avaliar os procedimentos associados concesso de benefcios previdencirios de origem rural e a arrecadao de contribuies substitutas que financiam a previdncia rural. As informaes foram coletadas com base em entrevistas e reunies com gestores, em cruzamentos da base de dados de benefcios do INSS com outras bases de dados pblicas, visitas a algumas agncias do INSS e exame de 396 processos de benefcios rurais. As principais constataes
275
da auditoria foram: indcios de irregularidade na concesso de quase cinco mil benefcios rurais; ausncia de vnculo entre contribuio e benefcio previdencirio para os segurados especiais; expressiva quantidade de benefcios rurais concedidos por despacho judicial; possibilidade de aumentar a arrecadao previdenciria rural de produtores pessoa fsica; e falta de sustentabilidade financeira do regime no que tange rea rural. O Tribunal, por meio do Acrdo 715/2012 TCU Plenrio, determinou ao INSS que revisasse os benefcios com indcios de irregularidade e implementasse alteraes em seus sistemas que permitissem verificar essas situaes no momento da concesso do benefcio, bem como recomendou que fossem realizados cruzamentos peridicos das bases de dados de benefcios com outras bases de dados governamentais. No exerccio passado, o Tribunal tambm realizou auditoria para verificar a legalidade na concesso dos benefcios previdencirios de penso por morte do RGPS. As informaes foram obtidas a partir de cruzamento das bases de dados de benefcios com outras bases de dados pblicas, visitas a algumas agncias do INSS e exame de 598 processos de penso por morte. Os principais achados foram os seguintes: penses para filhos maiores invlidos que apresentam atividade laboral ou benefcio previdencirio dela decorrente; desdobramento irregular de penses; erros cadastrais em dados bsicos de instituidores e titulares de penses; benefcios acima do teto, no decorrentes de ao judicial; filha cadastrada como companheira e/ou cnjuge; pagamento de benefcios a titulares com Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) de terceiros ou inconsistentes; e erro de sistema quando se cadastra primeiro o filho como titular e depois a me como companheira. Com base nessas constataes, o TCU, por intermdio do Acrdo 666/2012 Plenrio, proferiu determinaes e recomendaes ao INSS atinentes reviso dos benefcios que apresentaram indcios de irregularidades.
4.3.3
Funo Assistncia Social
A Assistncia Social reconhecida constitucionalmente como direito do cidado e dever do Estado, instituda como poltica pblica no contributiva, integrante da seguridade social, juntamente com os direitos relativos sade e previdncia. Por intermdio de polticas econmicas ou de mecanismos de transferncia de renda, a Unio exerce papel especial no combate pobreza e desigualdade social. Os estados e municpios so encarregados das atividades de prestao de servios socioeconmicos, enquanto Unio compete regular tais atividades e criar instrumentos de incentivo para o bom funcionamento do sistema de assistncia social. A Poltica Nacional de Assistncia Social, coordenada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), prioridade de governo e abriga a maior parte dos programas e projetos com enfoque na reduo da desigualdade social e da pobreza no Brasil.
Resultados da atuao governamental em 2012

O quadro a seguir apresenta uma sntese da execuo oramentria dos programas da funo Assistncia Social.
276
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nos programas selecionados em 2012
R$ milhes
Cd. 2019 2037 2062 2063 2069 Total Bolsa Famlia Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes Promoo dos Direitos de Pessoas com Decincia Segurana Alimentar e Nutricional Programa Funo Assistncia Social 20.979 32.041 284 0 1.201 54.505 Demais 7 3 566 575 Total 20.979 32.041 291 3 1.767 55.081
Para efeito do presente relatrio, foram selecionados para anlise o Plano Brasil Sem Misria, o Programa Bolsa Famlia e o Programa Temtico Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), considerados estruturantes da funo Assistncia Social.
Plano Brasil Sem Misria

O Plano Brasil Sem Misria (PBSM) coordenado pelo MDS e tem por finalidade superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da integrao e articulao de polticas, programas e aes. Levando-se em considerao as diversidades regionais, a renda e a carncia de servios e bens, o PBSM busca abarcar um conjunto de aes que envolve a criao de novos programas e a ampliao de iniciativas j existentes. Ressalta-se que, alm das informaes seguintes, o Brasil Sem Misria tambm abordado no captulo sobre crescimento inclusivo e na anlise das aes prioritrias de governo, ambos neste relatrio. Os programas mais representativos do PBSM, na perspectiva do PPA 2012-2015, esto na esfera da Assistncia Social. A estratgia do plano baseada em trs eixos de atuao: a) Garantia de Renda: Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada e Busca Ativa; b) Incluso Produtiva: Rural (Assistncia Tcnica, Fomento, Acesso a Mercados Pblicos e Privados, gua e Luz para Todos e Bolsa Verde) e Urbana (Qualificao e Intermediao Pblica de Mo de Obra, Economia Popular e Solidria e Microempreendedor Individual e Coleta Seletiva Solidria); c) Acesso a Servios: rea de Educao (Programas Brasil Alfabetizado e Mais Educao), rea de Sade (Brasil Sorridente, Sade da Famlia, Olhar Brasil, Distribuio de Alimentos, Rede Cegonha e Sade na Escola), rea de Assistncia Social (Assistncia Social por meio dos Centros de Referncia de Assistncia Social e dos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social). Em termos de renda, o lanamento da Ao Brasil Carinhoso, em 2012, representou um aprofundamento na estratgia do PBSM ao beneficiar as famlias com renda per capita familiar mensal de at R$ 70,00, que possuem crianas e adolescentes com at 15 anos de idade, compreendendo aes nas reas de assistncia social, sade e educao. O Brasil Carinhoso complementou o Bolsa Famlia, garantindo a todas as famlias uma renda per capita de no mnimo R$ 70,00. Devido introduo dessa ao, o volume de recursos aplicados no Bolsa Famlia cresceu 27% entre 2011 e 2012.
277
Por intermdio da sistemtica de identificao de pessoas com vulnerabilidades, denominado Busca Ativa, cerca de 791 mil famlias extremamente pobres foram includas no cadastro nico e esto recebendo o Bolsa Famlia, superando a meta de 640 mil famlias previstas para o final de 2012. No que se refere incluso produtiva, o principal resultado so as 266 mil pessoas com baixa renda e pouca escolaridade inscritas nos cursos de qualificao profissional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), em mais 901 municpios. Em relao ao eixo acesso a servios, na rea de educao destaca-se a ampliao do acesso a creches para as crianas mais pobres. Nesses casos, o Ministrio da Educao repassa os valores do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) e, com recursos do MDS, 50% a mais por vaga destinada s crianas beneficirias do Bolsa Famlia. Em 2012, 2.744 municpios fizeram cadastramento para o atendimento a 381,5 mil crianas do Programa em creches pblicas ou conveniadas.
Programa Bolsa Famlia

O programa Bolsa Famlia a principal ao pblica de transferncia direta de renda no pas. O programa visa contribuir para a superao da pobreza e a diminuio da desigualdade, atuando em trs eixos principais, baseados na transferncia de renda, nas condicionalidades e nas aes complementares: a transferncia de renda promove o alvio imediato da pobreza; as condicionalidades reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; as aes e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade. O quadro a seguir demonstra o desempenho dos principais indicadores do programa Bolsa Famlia, conforme informado no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
Desempenho dos Indicadores do Programa Bolsa Famlia

INDICADORES Taxa de atendimento s famlias pobres Taxa de acompanhamento das condicionalidades de educao Grau de focalizao do Cadastro nico Taxa de acompanhamento das condicionalidades de sade das crianas Taxa de acompanhamento das condicionalidades de sade das gestantes Unidade de Medida % % % % % Referncia Data 31/12/10 31/12/10 31/12/10 31/01/10 31/01/10 ndice 98,33 88,55 94,00 69,82 34,50 2012 Data ndice 31/01/13 100,70 30/09/12 31/10/12 31/12/12 31/12/12 87,33 90,61 72,78 37,11
1 Como os dados foram retirados de bases diferentes (Senarc/MDS e Censo 2010), foi gerada a distoro (indicador superior a 100%)
O Programa atendeu 13.835.986 famlias pobres, alcanado 100% do previsto. Em relao s condicionalidades de educao, do total de beneficirios com perfil de 6 a 15 anos (15.148.384 beneficirios), 89,51% foram acompanhados. J para o perfil de 16 a 17 anos, do total de 3.073.421, 76, 59% tiveram as condicionalidades acompanhadas. No final de outubro de 2012, a quantidade de famlias no cadastro nico com renda per capita mensal de at 1/2 salrio mnimo era de 22.711.589, o que representava 90,61% do total. Em relao quantidade de acompanhamentos das condicionalidades de sade das crianas, 72,78% foram acompanhadas, ou seja, 5.175.023 crianas.
278
Em 2012, o desempenho do programa Bolsa Famlia, quanto ao acompanhamento das condicionalidades de sade das gestantes, foi muito aqum do desejado. Apenas 37,11% do total de 449.111 gestantes tiveram as condicionalidades de sade acompanhadas. Uma das metas do Bolsa Famlia para o exerccio era a de incluir 800 mil famlias consideradas em extrema pobreza, para alvio imediato. No exerccio, houve o incremento de 750.023 famlias para serem atendidas pelo benefcio bsico, ou seja, houve cumprimento de 93,75% da meta.
Programa Temtico Fortalecimento do SUAS

Atualmente, as aes socioassistenciais esto estruturadas pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que organiza a oferta dos benefcios, servios, programas e projetos e se fundamenta em dois nveis de proteo social (bsica e especial), na centralidade da famlia, na territorializao, na participao social e no financiamento compartilhado pelas trs esferas de governo. As principais aes que compem o Programa Temtico de Fortalecimento do SUAS so: a) Servios e Estruturao dos Servios de Proteo Social Bsica e Especial de Mdia e Alta Complexidade; b) Avaliao e Operacionalizao do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC) e Manuteno da Renda Mensal Vitalcia (RMV); c)RMV por Idade e por Invalidez; e) BPC da Assistncia Social Pessoa Idosa e Pessoa com Deficincia; f) Apoio Organizao, Gesto e Vigilncia Social no Territrio, no mbito do SUAS; g) Funcionamento dos Conselhos de Assistncia Social. O quadro a seguir demonstra o desempenho de alguns dos principais indicadores do Programa Temtico Fortalecimento do SUAS.
Desempenho dos Indicadores do Programa Fortalecimento do SUAS

INDICADORES Percentual de municpios (com 100 mil habitantes ou mais) com servios de Proteo Social Especial para pessoas em situao de rua Taxa Anual de Crescimento do BPC para a Pessoa com Decincia Taxa Anual de Crescimento do BPC para a Pessoa Idosa Unidade de Medida Referncia Data 31/12/10 ndice 35,00 2012 Data 31/12/12 ndice 42,05
% %
31/12/10 31/12/10
9,39 5,32
31/12/12 31/12/12
5,99 3,69
No exerccio de 2012, o Programa de Fortalecimento do SUAS permitiu que 42,05% dos municpios com 100 mil habitantes ou mais tivessem atendimento de servios de Proteo Especial para pessoas em situao de rua. Ao final do ano, 99,7% dos municpios brasileiros (5.551) estavam habilitados em algum nvel de gesto do SUAS, sendo 133 (2,4%) em gesto inicial, 5.017 (90,1%) em gesto bsica e 401 (7,25%) em plena gesto. No perodo em anlise, o BPC cresceu a taxas de 5,99% e 3,69%, para Pessoa com Deficincia e Pessoa Idosa, respectivamente. Com relao meta de conceder o BPC a todos os indivduos elegveis, de acordo com a demanda, o nmero de benefcios concedidos em 2012 atingiu um total de 328.263, o que representa reduo de 4,17% em relao ao quantitativo de 2011. Em termos de crescimento vegetativo do BPC (que considera os benefcios concedidos mais os mantidos, menos os cessados), entre 2011 e 2012 ocorreu um crescimento de 176.505 beneficirios (cerca de 5%).
279
Anlise da execuo do gasto

A execuo oramentria e os gastos tributrios da funo, nos ltimos cinco anos, apresenta permanente elevao, conforme pode ser visto na tabela a seguir: a participao das aes em relao ao PIB passou de 1,26% em 2008 para 1,60% em 2012. Em 2012, as despesas liquidadas elevaram-se em 22,7% em comparao a 2011, em especial devido ao aumento das despesas referentes ao Programa Bolsa Famlia e aos Servios de Proteo Social Bsica. O gasto tributrio para a rea de Assistncia Social, estimado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, tambm apresenta trajetria crescente, chegando em 2012 a R$ 14,6 bilhes, cerca de 52% a mais que em 2008. Esse montante consiste em isenes tributrias e doaes a sociedades civis sem fins lucrativos, isenes a entidades filantrpicas e isenes de imposto de renda a idosos com mais de 65 anos.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2008 a 2012
R$ milhes
Assistncia Social 2008 Valor %PIB
0,95 0,00 0,32 1,26
2009 Valor
33.116 119 10.507 43.742
2010 Valor
38.783 171 12.102 51.056
2011 Valor
45.109 216 13.524 58.849
2012 Valor
55.327 428 14.608 70.363
Total Valor
200.997 982 60.348 262.327
%PIB
1,02 0,00 0,32 1,35
%PIB
1,03 0,00 0,32 1,35
%PIB
1,09 0,01 0,33 1,42
%PIB
1,26 0,01 0,33 1,60
%PIB
1,08 0,01 0,32 1,41
No 28.661 OFSS Exerccio RPNP Gasto Tributrio Total

4
48 9.608 38.316
Fonte: STN, Secretaria Receita Federal (SRF), Dest e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
Do oramento destinado funo Assistncia Social, 54,4% esto alocados nas subfunes relativas ao idoso e ao portador de deficincia; 41,9% esto alocados para a assistncia comunitria; e 0,5% esto alocados para a criana e ao adolescente, como demonstra o quadro a seguir.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) por subfunes em 2012
R$ milhes
Subfuno Execuo da Funo Assistncia Social por Subfunes Valor Subfunes de Assistncia Social 241 Assistncia ao Idoso Assistncia ao Portador de 242 Decincia 53.942 14.318 16.006 % 96,7 25,7 28,7 Execuo das Subfunes de Assistncia Social em Outras Funes Valor 917 1 3 Total das Subfunes de Assistncia Social Valor 54.859 14.319 16.009
280
Subfuno
Execuo da Funo Assistncia Social por Subfunes Valor % 0,5 41,9 3,3 100,0
Execuo das Subfunes de Assistncia Social em Outras Funes Valor 53 860 NA NA
Total das Subfunes de Assistncia Social Valor 334 24.197 NA NA
Assistncia Criana e ao 243 Adolescente 244 Assistncia Comunitria Outras Subfunes Total
281 23.337 1.813 55.755
Fonte: STN e Dest e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI , despesa realizada, e, no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 2 Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. 3 Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = No Aplicvel
A execuo oramentria das subfunes tpicas que compem a Assistncia Social, no exerccio de 2012, est apresentada no grfico a seguir. Atualmente, as subfunes Assistncia ao Idoso e Assistncia ao Portador de Deficincia esto associadas ao programa temtico Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social. A grande elevao dos valores associados subfuno Assistncia Comunitria entre 2008 e 2009 decorrente da agregao dos recursos do programa Bolsa Famlia, trajetria mantida, com menor intensidade, entre 2009 e 2012. As subfunes Assistncia ao Idoso e Assistncia ao Portador de Deficincia demonstram evoluo crescente dos valores liquidados durante os ltimos cinco exerccios. Em relao subfuno Assistncia Criana e ao Adolescente, a de menor representatividade financeira, verifica-se um crescimento contnuo entre 2008 e 2011, e uma abrupta diminuio em 2012, de 44%.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2008 a 2012
30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: STN e Dest e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
R$ milhes 241 - Assistncia ao Idoso 242 - Assistncia ao Portador de Deficincia 243 - Assistncia Criana e ao Adolescente 244 - Assistncia Comunitria
O quadro abaixo demonstra a execuo oramentria para a funo Assistncia Social em 2012. Observa-se um alto nvel de liquidao da despesa, de aproximadamente 95%, devido ao fato de que grande parte do gasto decorre de transferncias a indivduos ou famlias.
281

R$ milhes
Assistncia Social OFSS Dotao Atualizada 58.243 Empenho 56.634 % 97% Liquidado 55.327 % 95% Pago 53.874 % 92% RPNP 1.307 % 2%
Fonte: STN e Dest e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao dotao atualizada. 2 Restos a pagar no processados inscritos ao nal do exerccio.

Ao longo de 2012, o Tribunal de Contas da Unio efetuou levantamento com a finalidade de realizar um diagnstico sobre a implementao do Plano Brasil Sem Misria (PBSM), quanto aos aspectos da relevncia, materialidade, risco e operacionalizao das suas principais aes. No mbito dessa fiscalizao, em que foi prolatado o Acrdo 2.970/2012-Plenrio, considerou-se 10 programas temticos do PPA 2012-2015: Agricultura Familiar; Biodiversidade; Bolsa-Famlia; Educao Profissional e Tecnolgica; Energia Eltrica; Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social; Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria; Resduos Slidos; Segurana Alimentar e Nutricional; e Trabalho, Emprego e Renda. O levantamento no PBSM descreveu as reas e temas que apresentam riscos para a consecuo dos objetivos das entidades fiscalizadas. A partir das anlises produzidas, foram aventadas aes de controle, propostas para o TMS Plano de Erradicao da Pobreza Extrema (PEPE), das quais algumas j foram realizadas e outras se encontram em planejamento para definio de escopo e abrangncia dos trabalhos a serem executados. Tambm na funo Assistncia Social, foi realizada auditoria no MDS com o objetivo de verificar a regularidade da execuo de convnios, acordos ou outros ajustes celebrados com organizaes no governamentais (ONGs) voltados a programas sociais, com recursos oriundos do oramento da Unio, em especial do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). No mbito dessa auditoria, o TCU prolatou o Acrdo734/2012-TCU-Plenrio. Em sntese, as concluses apontaram para a inexistncia de anlises detalhadas de custo do objeto conveniado; a celebrao de convnios e termos de parceria com ONGs sem capacidade tcnica, operacional ou de infraestrutura; e o descumprimento dos dispositivos legais relacionados prestao de contas e impropriedades na comprovao de despesas.
4.3.4
Funo Educao
A educao, direito social constitucionalmente assegurado, desempenha papel fundamental na incluso social com reflexos na reduo da desigualdade, no desenvolvimento econmico e na promoo da cidadania. Conforme dispe a Constituio de 1988, os sistemas de ensino devem ser organizados em regime de colaborao pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios. A Unio responsvel pelo sistema federal de ensino, que abrange principalmente instituies da educao superior e do ensino profissional e tecnolgico, e exerce funo redistributiva e supletiva, prestando assistncia tcnica e financeira aos demais entes da Federao. Os estados atuam prioritariamente no ensino fundamental e mdio, enquanto os municpios
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atuam prioritariamente na educao infantil e no ensino fundamental. O Distrito Federal acumula as atribuies de estado e de municpio. A atuao do governo federal na educao orientada por trs grandes planos: o Plano Plurianual (PPA), o Plano Nacional de Educao (PNE) e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). O PDE, lanado em 2007, tem como objetivo trazer uma viso sistmica da educao, compreendendo o ciclo educacional de modo integral, da creche ps-graduao, e promovendo a articulao entre as polticas especificamente orientadas a cada nvel, etapa ou modalidade e tambm a coordenao entre os instrumentos de poltica pblica disponveis. De acordo com o art.4 da lei que estabeleceu o PPA 2012-2015, Lei12.593/2012, uma de suas diretrizes o estmulo e a valorizao da educao, da cincia e da tecnologia. Assim, o PPA 2012-2015 conta com trs programas temticos que agregam os objetivos, as metas e as iniciativas que devem nortear a ao do governo federal no tocante educao. So eles: Programa 2030 - Educao Bsica; Programa 2031 - Educao Profissional e Tecnolgica; e Programa 2032 - Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso. Alm dos programas temticos, o PPA traz, em seu Anexo III, aes de grande vulto, chamadas de empreendimentos individualizados, como iniciativas para a Educao Profissional e Tecnolgica e para a Educao Superior. No Anexo I da lei do PPA 2012-2015, verifica-se que muitas das metas referentes aos programas temticos de educao correspondem a metas previstas no Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020. Contudo, ao final do segundo ano em que j deveria viger, o PNE ainda no havia sido aprovado. O projeto de lei do PNE 2011-2020, PL8.035/2010, apresenta vinte metas e elenca as estratgias para atingi-las, em cumprimento ao art. 214 da Constituio Federal. So diretrizes do plano: a erradicao do analfabetismo, a universalizao do atendimento escolar, a superao das desigualdades educacionais, a melhoria da qualidade do ensino, o estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB) e a valorizao dos profissionais da educao. Em relao aplicao de recursos em educao, o texto encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional previa a ampliao progressiva do investimento pblico em educao at atingir, em 2020, no mnimo, o patamar de 7% do PIB do pas. Essa meta foi objeto de destaque na Cmara dos Deputados, sendo ampliada para 10%. Atualmente, o valor investido em educao corresponde a aproximadamente 6% do PIB, conforme notcia divulgada pela Presidncia da Repblica. Destaca-se que foi publicada a Medida Provisria592, de 3/12/2012, que destina educao a totalidade dos royalties recolhidos em futuros contratos de produo de petrleo e gs. O normativo estabelece que os royalties repassados ao governo federal, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios pelos contratos de concesso firmados a partir de 3/12/2012 sejam destinados educao. Alm disso, devem ser transferidos educao 50% dos rendimentos do Fundo Social, composto pelos recursos da explorao das camadas pr-sal.
Principais aes desenvolvidas nos programas temticos

A seguir so apresentadas informaes sobre o desempenho de algumas metas dos trs programas da rea de educao (Educao Bsica, Educao Profissional e Tecnolgica e Educao Superior). Destaca-se que informaes mais detalhadas sobre a educao bsica esto disponveis no captulo 6 deste relatrio.
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Os indicadores da rea de educao demandam, na maior parte das vezes, informaes de diversas pesquisas, entre as quais a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A Pnad disponibilizada geralmente no segundo semestre do ano posterior pesquisa, bem como o censo escolar. Assim, os dados referentes ao ano de 2012 ainda no esto disponveis, sendo os indicadores referentes ao ano de 2011 os mais atuais. Em relao educao bsica, o fomento educao infantil e educao em tempo integral tm recebido especial ateno por parte do governo federal. Nesse contexto, destacam-se as aes do Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (ProInfncia), do Brasil Carinhoso e do Programa Mais Educao. O ProInfncia, lanado em 2007, voltado para a construo de novas unidades de educao infantil com projetos prprios apresentados pelos municpios. O programa tambm atende essas escolas com aquisio de mobilirio e equipamentos e com assessoramento tcnico com foco na formulao de propostas pedaggicas. Nesse sentido, uma das metas do PPA 2012-2015 apoiar a construo de sete mil creches e pr-escolas, sendo que, para 2012, o MEC estabeleceu a meta de aprovao de 1.500 unidades. Conforme informaes do prprio ministrio, foram aprovadas construes de 1.628 escolas, totalizando 3.135 creches aprovadas em 2011 e 2012. No obstante o volume de recursos investidos na educao infantil, as taxas de frequncia escola ou creche na educao infantil ficaram abaixo daquela necessria para o alcance das metas propostas no PNE. A taxa de frequncia escola ou creche pela populao de zero a trs anos subiu de 18,4% para 20,8% de 2009 para 2011, frente a uma projeo de 23% para o ano de 2011. J a taxa de frequncia escola pela populao de quatro e cinco anos passou de 74,8% para 77,4% entre 2009 e 2011, sendo que a projeo para esse ltimo ano era de 81%. Em 2012, foi lanada, no mbito do Plano Brasil Sem Misria, a ao Brasil Carinhoso, com o objetivo de ampliar a oferta da educao infantil e melhorar a qualidade do atendimento. Com essa ao, houve aumento de 66% no valor repassado para alimentao escolar na educao infantil, o que corresponde a uma ampliao de R$ 174 milhes no valor do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). O Programa Mais Educao (PME) promove o fomento educao integral por meio de atividades socioeducativas no contraturno escolar, ofertando educao bsica em tempo integral. Para a execuo do programa, os recursos so repassados diretamente s escolas por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Em 2011, cerca de 15 mil escolas aderiram ao PME, enquanto em 2012 esse nmero foi superior a 32 mil. Em 2011, 30,5% das escolas pblicas ofereciam educao integral aos alunos. A meta para o final do PNE de 50%. Ainda no que se refere aos indicadores da educao bsica, alguns ndices apresentaram queda de 2009 para 2011, como, por exemplo, o percentual da populao com quinze anos que concluiu o ensino fundamental, que passou de 47,6% para 46%, e o percentual de pessoas com dezenove anos que concluiu o ensino mdio, que caiu de 50,2% para 48,9%. Um dos indicadores mais importantes para se avaliar a qualidade da educao bsica o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Em 2011, foram atingidas as metas estabelecidas em todas as etapas do ensino bsico (anos iniciais e anos finais do ensino fundamental e ensino mdio), em relao ao desempenho nacional. Porm, alguns
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estados no atingiram as metas propostas para o ano de 2011. No mbito do ensino mdio, doze estados ficaram abaixo da meta projetada para esse exerccio. A educao profissional e tecnolgica tem ganhado cada vez mais importncia no cenrio educacional. Nos ltimos anos, o governo tem investido em aes voltadas expanso de oferta de cursos dessa natureza. A crescente ateno destinada educao profissional e tecnolgica reflete-se no aumento de recursos destinados a essa subfuno da educao no perodo de 2008 a 2012 (aumento de 316%). Destaca-se a criao pelo governo federal, em 2011, do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), que tem como objetivo ampliar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica, e composto pelas seguintes iniciativas: expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica, bolsa formao, Rede e-Tec, Acordo de Gratuidade do Sistema S e Programa Brasil Profissionalizado. A expectativa de que, por meio do desenvolvimento das aes do Pronatec, sejam ofertadas oito milhes de vagas a brasileiros de diferentes perfis no perodo de 2011 a 2014. No tocante expanso dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, a previso de que, ao final do processo, sejam 562 unidades distribudas em 512 municpios. Isso envolve a entrega de 208 novas unidades at o ano de 2014, das quais 76 esto em funcionamento. Em 2012, foram inauguradas 35 unidades em dezenove estados. A implantao das novas unidades e a reestruturao das unidades j existentes resultaram em investimento de R$821 milhes. Na Rede e-Tec Brasil, so oferecidos gratuitamente cursos tcnicos e de formao inicial e continuada ou de qualificao profissional, na modalidade distncia. Em 2012, foram matriculados mais de 134 mil estudantes e instalados 298 novos polos, totalizando 841 polos e-Tec, com investimento de R$82 milhes. No ano de 2012, os 1.433 cursos ofertados pela Rede Federal de Educao atenderam a mais de 530 mil brasileiros. Esse nmero quase cinco vezes maior do que em 2003, quando foi iniciado o processo de expanso, tendo as matrculas subido de 113 mil em 2003 para 533 mil em 2012. Contudo, houve reduo no nmero de matrculas em 2012 em relao ao ano anterior, em que foram efetivadas 602 mil matrculas. Segundo o MEC, tal reduo se deu em funo da alterao do calendrio acadmico decorrente da greve que atingiu mais de 70% dos campi das instituies federais. O Programa Brasil Profissionalizado destina-se ampliao da oferta e ao fortalecimento da educao profissional e tecnolgica integrada ao ensino mdio nas redes estaduais, em parceria com o governo federal. Em 2012, o programa possibilitou que mais de 85 mil jovens ingressassem em cursos tcnicos, representando investimento de R$351 milhes. Por meio da Bolsa-Formao do Pronatec, nas modalidades Estudante e Trabalhador, o governo investiu, em 2012, mais de R$1,25 bilho na oferta gratuita de vagas em cursos tcnicos e de formao inicial e continuada. Foram 645 mil matriculados, dos quais 104,8 mil em cursos tcnicos e 541 mil em cursos de formao inicial e continuada. O Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) foi concebido inicialmente para a educao superior. Posteriormente, a educao profissional e tecnolgica adotou o modelo do programa para desenvolvimento do Fies-Tcnico. Em 2012, no mbito desse programa, foi realizado o processo de habilitao de 359 escolas privadas de educao profissional, do Senai e Senac, que recebero alunos para realizao de cursos tcnicos de nvel mdio financiados pelo governo a partir de 2013.
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Em relao aos indicadores da educao profissional e tecnolgica constantes do PPA 2012-2015, cabe destacar a evoluo das matrculas na rede federal de educao profissional e tecnolgica. No ano de 2009, as matrculas chegavam a aproximadamente 240 mil e, em 2011, ficaram prximas a 336 mil, representando aumento de 40% no perodo. No que se refere educao superior, a atuao do MEC concentra-se nas reas de graduao, ps-graduao, ensino, pesquisa e extenso. Muitas das metas previstas no PPA 2012-2015 relativas educao superior esto vinculadas a metas estabelecidas no projeto de lei do PNE, ainda no aprovado pelo Congresso Nacional. No h previses quantificadas de metas fsicas especificamente para o exerccio de 2012 ou qualquer outro ano posterior. No que tange ps-graduao, destaca-se o Sistema Nacional de Ps-Graduao (SNPG), que tem como pilares a avaliao, o fomento e o acesso informao cientfica e tecnolgica. Entre os exames aplicados pelo MEC para avaliar o desempenho acadmico dos estudantes do ensino superior, destacam-se o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e o Exame Nacional de Revalidao de Diplomas Mdicos expedidos por instituies estrangeiras de educao superior (Revalida). Entre os programas desenvolvidos no mbito da educao superior, cabe destacar o Prouni, o Fies e o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni). Alm disso, vale ressaltar o Sistema de Seleo Unificada (Sisu), sistema informatizado para seleo de candidatos s vagas disponibilizadas pelas instituies pblicas e gratuitas de ensino superior, com base nas notas obtidas no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O Prouni tem como objetivo promover o acesso de jovens de baixa renda a cursos de graduao em instituies privadas de ensino, por meio de concesso de bolsas de estudo integrais e parciais. Em 2012 foram ofertadas quase 285 mil bolsas, sendo 150.870 integrais e 133.752 parciais. O Fies, criado em 1999, tambm importante instrumento para permanncia dos jovens na educao superior. Em 2012, o programa financiou mais de 370 mil estudantes em cursos de ensino superior em mais de duas mil instituies de ensino cadastradas, envolvendo investimentos de R$5,5 bilhes. O Reuni, criado em 2007, visa ampliao e democratizao de acesso ao ensino superior, com o aumento do nmero de vagas e ampliao ou abertura de novos cursos, entre outras medidas. Para a reestruturao e expanso das universidades federais, foram investidos, em 2012, aproximadamente R$2 bilhes. No contexto da expanso, o governo pretende atingir a meta de implantao de 47 novos campi at 2014, dos quais doze entraram em funcionamento em 2012. A rede passou a contar com 294 campi, dos quais 286 j esto em funcionamento, atendendo a 243 municpios. A meta estabelecida no PPA 2012-2015 de elevar o nmero de campi para 324. No que se refere educao superior, nota-se evoluo dos indicadores elencados no PPA 2012-2015. Destaca-se a taxa bruta de matrcula na educao superior na regio de menor escolaridade do pas, que passou de 18,4% em 2009 para 21,4% em 2011, representado aumento de 16%. J a taxa bruta de matrculas na educao superior para a populao negra cresceu 10% no mesmo perodo, passando de 17,7% para 19,5%. A taxa bruta de matrcula na educao superior chegou a 27,8% em 2011, tendo sido de 26,7% em 2009 e 19,9% em 2005, o que representou aumento de 40% nesse perodo. A
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taxa de docentes em exerccio com doutorado subiu de 26,4% para 29,9% entre os anos de 2009 e 2011. J o ndice de mestres titulados no pas por 100 mil habitantes passou de 20,26 para 22,47 no perodo, representando aumento de 11%.
Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio

Como indicado na tabela abaixo, a proporo dos valores liquidados na funo Educao em relao ao PIB, no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vem aumentando progressivamente nos ltimos anos. Em 2008, representava 0,88% do PIB; depois de aumentos progressivos, essa proporo alcanou 1,51% do PIB em 2012, com liquidao de R$66,5 bilhes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Gasto Tributrio - 2008 a 2012

R$milhes
Educao No Exerccio RPNP Gasto Tributrio4 Total 2008 Valor 24.608 2.209 5.125 31.941 %PIB 0,81 0,07 0,17 1,05 2009 Valor 31.709 2.738 4.971 39.419 %PIB 0,98 0,08 0,15 1,22 2010 Valor 42.110 3.987 5.689 51.787 %PIB 1,12 0,11 0,15 1,37 2011 Valor 48.185 5.588 5.956 59.729 %PIB 1,16 0,13 0,14 1,44 2012 Valor 57.602 8.940 6.627 73.169 %PIB 1,31 0,20 0,15 1,66 Total Valor 204.215 23.462 28.368 256.045 %PIB 1,10 0,13 0,15 1,38
OFSS
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
Relativamente ao gasto tributrio em educao, verifica-se que sua evoluo praticamente acompanha a expanso do Produto Interno Bruto, mantendo-se em torno de 0,15% do PIB nos ltimos cinco anos, atingindo R$ 6,6 bilhes em 2012. Entre os gastos tributrios, o que apresenta maior valor so as dedues com educao informadas no imposto de renda, que representam metade do valor total (R$ 3,3 bilhes). Conforme demonstra a tabela acima, os gastos tributrios vm reduzindo sua proporo relativamente despesa realizada nos ltimos anos. Os principais gastos tributrios de programas gerenciados pelo MEC em 2012 foram os relacionados ao Programa Universidade para Todos (Prouni) e o Transporte Escolar, sendo que o primeiro o mais representativo. Segundo a Secretaria da Educao Bsica do MEC (SEB/MEC), o valor do gasto tributrio com o Prouni em 2012 foi de R$734 milhes, valor superior ao previsto pela Receita Federal do Brasil (R$ 504 milhes). Em 2011, os recursos do Prouni totalizaram R$666 milhes. Na tabela abaixo, esto demonstrados os valores liquidados nas subfunes tpicas da educao, executados tanto na funo Educao quanto em outras funes. De forma global, verifica-se que houve crescimento dos valores em relao queles liquidados nos anos anteriores.
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Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas - 2008 a 20121

R$milhes
no 2008 2009 2010 2011 2012 Ensino Fundamental2 1.437,07 993,44 899,78 958,53 57,31 Ensino Mdio 550,27 439,69 1.150,09 1.014,32 108,09 Ensino Prossional 1.651,04 2.324,51 3.686,46 4.896,20 6.873,69 Ensino Superior 12.102,28 14.312,33 17.016,34 20.225,02 21.985,48 Educao Infantil 208,85 228,18 287,74 585,57 1.567,60 Educao de Jovens e Adultos 673,26 1.078,84 1.519,86 1.190,14 787,02 Educao Educao Especial Bsica 72,83 79,17 123,55 90,13 32,89 Total
- 16.695,61 - 19.456,15 - 24.683,82 - 28.959,91 4.899,79 36.311,86
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 2 Em 2012, no existem, na esfera federal, dotao e liquidao para as subfunes do ensino fundamental, ensino mdio e ensino especial, devido consolidao na nova subfuno Educao Bsica, criada nesse ano. Os valores constantes da tabela referentes a essas subfunes para o ano de 2012 dizem respeito a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Importante ressaltar os valores referentes educao bsica. No PPA 2012-2015, optou-se por no individualizar a aplicao direta e indistinta de recursos de uso comum entre diferentes etapas da educao bsica, possibilitando a contabilizao dessas despesas em uma nova subfuno abrangente para todo esse nvel educacional. A exemplo do ano anterior, a anlise da execuo oramentria por subfuno no exerccio de 2012 revela significativa participao de outras subfunes, no tpicas da Educao, no total dos gastos da funo, que chegaram a aproximadamente 47% das despesas realizadas. A principal a mencionada subfuno Transferncias para a Educao Bsica, que representa aproximadamente R$14,4 bilhes dos R$31,2 bilhes apontados, ou seja, quase a metade dos recursos liquidados em outras subfunes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) por subfunes - 2012

R$milhes
Subfuno Execuo da Funo Educao por Subfunes Valor Subfunes de Educao 361 Ensino Fundamental 362 Ensino Mdio 363 Ensino Prossional 364 Ensino Superior 365 Educao Infantil 366 Educao de Jovens e Adultos 35.375 53 104 6.780 21.704 1.159 642 33 % 53,2 0,1 0,2 10,2 32,6 1,7 1,0 0,0 Execuo das Subfunes de Educao em Outras Funes Valor 937 4 4 94 281 409 145 Total das Subfunes de Educao Valor 36.312 57 108 6.874 21.985 1.568 787 33
367 Educao Especial
288
Subfuno
Execuo da Funo Educao por Subfunes Valor % 7,4 46,8 100,0
Execuo das Subfunes de Educao em Outras Funes Valor NA NA
Total das Subfunes de Educao Valor 4.900 NA NA
368 Educao Bsica Outras Subfunes Total
4.900 31.167 66.542
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 2 Conforme estabelecido na Portaria MP 42/1999. 3 Participao do gasto da subfuno na funo. NA = No Aplicvel
A subfuno Transferncias para a Educao Bsica abriga os recursos referentes Complementao da Unio ao Fundo de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e a outras operaes especiais como, por exemplo, Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica e Apoio ao Transporte Escolar na Educao Bsica, que representam as principais aes relativas educao bsica com execuo oramentria caracterizada pelo repasse de recursos financeiros em favor de entes subnacionais. O grfico a seguir apresenta a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas de Educao, independente da funo na qual foi executada, alm dos valores da subfuno Transferncias para a Educao Bsica liquidados em Outras Subfunes da funo Educao.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas e na subfuno Transferncias para a Educao Bsica - 2008 a 20121
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2008
Ensino Fundamental Ensino Profissional Educao Infantil
R$milhes
2009
Ensino Mdio Ensino Superior
2010
2011
Educao Bsica
2012
Educao de Jovens e Adultos
Educao Especial
Transferncias para a Educao Bsica*
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. (*) Considerados apenas os valores executados na funo Educao (em Outras Subfunes).
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Ao se verificarem as sries histricas, de 2008 a 2012, nota-se que, individualmente, as subfunes que proporcionalmente mais cresceram foram Educao Infantil e Ensino Profissional, representando aumento de aproximadamente 650% e 316%, respectivamente, no decorrer desses exerccios, destacando o aumento na educao infantil a partir do ano de 2011. Individualmente, a subfuno de maior relevo na esfera federal, Ensino Superior, que materializa a prioridade constitucional para a Unio, apresentou crescimento de aproximadamente 9% no ano de 2012, em relao ao ano anterior. Ressalta-se que essa subfuno havia apresentado crescimento nominal de 90% de 2007 a 2011. Considerando as subfunes correlacionadas educao bsica (Ensino Fundamental, Ensino Mdio, Ensino Profissional, Educao Infantil, Educao de Jovens e Adultos, Educao Especial, Transferncias para a Educao Bsica e Alimentao e Nutrio), os recursos investidos nessa etapa educacional, em 2012, alcanaram aproximadamente R$ 33 bilhes. J as despesas relativas s subfunes concernentes educao superior no mesmo ano (Ensino Superior, Assistncia Hospitalar e Ambulatorial e Desenvolvimento Cientfico) chegaram a aproximadamente R$25 bilhes. Dessa forma, as transferncias de recursos federais para a educao bsica superaram a execuo das despesas relativas educao superior, destacando o carter supletivo da Unio relativamente aos demais sistemas de ensino. O maior crescimento relativo das despesas com a educao bsica no decorrer dos anos promoveu uma alterao na relao dos valores gastos por aluno em diferentes nveis de ensino. Em 2002, a relao dos valores gastos anualmente por aluno da educao superior sobre a educao bsica era de 10,1 e foi reduzida para 4,8 em 2011. Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), os gastos por estudante no ensino superior cresceram de R$16.192 para R$20.690 entre 2002 e 2011, e, na educao bsica, de R$1.678 para R$4.267 no mesmo perodo. Segundo o Ministrio da Educao, essa ltima relao de 4,8 est mais prxima dos padres internacionais. A tabela seguinte apresenta o comparativo entre os valores autorizados no oramento, empenhados, liquidados, pagos e inscritos em restos a pagar no processados no exerccio de 2012.
Execuo Oramentria - 2012

R$milhes
Educao Dotao Atualizada Empenho OFSS 83.836 72.576 % 87% Liquidado 57.602 % 69% Pago 57.226 % 68% RPNP 14.973 % 18%
Por abranger significativa parcela de despesas classificadas como obrigatrias, a funo Educao uma das que tm maior nvel de execuo no prprio exerccio (69%) frente s dotaes disponibilizadas e menor saldo de dotaes no utilizadas (13%), em contraposio a outras funes.
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No obstante, a proporo de valores liquidados no prprio exerccio sobre o montante autorizado vem diminuindo nos ltimos anos: em 2008, 82,1% da dotao autorizada foi liquidada no prprio exerccio; em 2009, 79,5%; em 2010, 79,4%; em 2011, 77%. Com os 69% liquidados em 2012, consolida-se a tendncia de ampliao da participao dos restos a pagar no processados no mbito dos valores executados na funo Educao.
Limite de Gastos com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino

De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao de impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos estados aos respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para efeito do clculo desses percentuais mnimos. O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna, com respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino - Exerccio de 2012

R$milhares
Especicao (A) Receita de Impostos (B) Transferncias para Estados, DF e Municpios
3
Sia1 353.645.554 134.826.646 218.819.308 56.035.863 25,61%
STN2 353.645.938 134.826.646 218.819.292 56.035.863 25,61%
(C) Receita de Impostos aps transferncias (A B) (D) Despesa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C) 1 Fonte: Sia Gerencial.
2 Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria - Dezembro de 2012 - Secretaria do Tesouro Nacional. 3 Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.
Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de impostos referente ao financiamento pblico manuteno e desenvolvimento do ensino, considerando o percentual obtido de 25,61%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal, calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio. Cabe consignar que a nica discrepncia de valores na apurao desse limite constitucional, entre o TCU e aquela Secretaria, diz respeito ao clculo da receita de
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impostos. A pequena diferena constatada (R$15,9 mil) originou-se de ajustes em registros contbeis promovidos pela STN, tais como arredondamentos de valores.
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (Fundeb)
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) foi criado pela Emenda Constitucional53/2006, que alterou o art.60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Tem por objetivo garantir a universalizao da Educao Bsica e a remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze anos, a partir de 2007. Os recursos do Fundeb podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb
Origem dos recursos Recursos que j integravam o Fundef: Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp) Desonerao de Exportaes (LC 87/1996) Recursos novos: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) Competncia Residual (inciso I do caput do art.154 da CF/1988) Fonte: Lei11.494/2007. 6,66% 13,33% 20,00% 16,66% 18,33% 20,00% Percentual do Volume de Recursos 2007 2008 2009-2020
Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em 2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo. Em 2012, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$9,8 bilhes, representando aumento de cerca de 8% em relao ao ano anterior. O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2011 e 2012.
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Recursos distribudos no mbito do Fundeb em 2011 e 2012

R$milhares
2011 UF Estados e Complement. da Unio2 Municpios1 (b) (a) 598.963 1.287.077 1.757.154 568.237 4.888.500 2.930.481 108.424 1.970.747 2.891.509 2.102.218 8.849.700 1.471.114 1.593.261 2.465.871 1.590.106 3.532.193 1.277.032 4.890.117 6.166.592 1.481.529 976.751 428.360 5.517.992 3.345.730 1.095.731 24.615.464 995.755 89.396.607 385.333 345.185 2.160.887 1.118.216 1.922.323 1.998.190 193.203 502.565 428.737 29.672 9.084.311 Total (c) = (a)+(b) 598.963 1.672.410 2.102.339 568.237 7.049.388 4.048.698 108.424 1.970.747 2.891.509 4.024.541 8.849.700 1.471.114 1.593.261 4.464.061 1.783.309 4.034.758 1.705.769 4.890.117 6.166.592 1.511.200 976.751 428.360 5.517.992 3.345.730 1.095.731 24.615.464 995.755 98.480.918 2012 Estados e Complement. da Unio3 Municpios1 (e) (d) 653.496 1.351.355 1.930.295 622.860 5.206.806 3.153.038 111.410 2.153.259 3.231.264 2.229.781 9.571.109 1.570.071 1.758.011 2.793.181 1.708.682 3.725.116 1.376.980 5.346.761 6.735.402 1.605.489 1.012.968 438.350 5.929.423 3.571.906 1.194.415 26.288.019 1.048.874 96.318.320 469.631 399.833 2.376.499 1.161.437 2.113.784 2.045.915 182.102 584.571 436.986 12.970 9.783.728 Total (f) = (d)+(e) 653.496 1.820.985 2.330.128 622.860 7.583.305 4.314.475 111.410 2.153.259 3.231.264 4.343.565 9.571.109 1.570.071 1.758.011 4.839.095 1.890.785 4.309.687 1.813.966 5.346.761 6.735.402 1.618.460 1.012.968 438.350 5.929.423 3.571.906 1.194.415 26.288.019 1.048.874 106.102.049 Variao Total % (g) = [(f)/(c)-1] 9% 9% 11% 10% 8% 7% 3% 9% 12% 8% 8% 7% 10% 8% 6% 7% 6% 9% 9% 7% 4% 2% 7% 7% 9% 7% 5% 8%
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total
Fonte: Sia, Portaria MEC 437/2012 e Portaria MEC344/2013. Notas: 1 Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do DF, contemplam apenas os valores resultantes das transferncias constitucionais, em razo da no disponibilizao do registro dos demais valores no Sia. Os valores registrados nas colunas (a) e (d) referem-se aos disponibilizados aos fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em relao aos valores que efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto no 2 do art.6, em conformidade com o disposto no pargrafo nico do art.15, ambos da Lei11.494/2007. 2 Distribuio registrada na Portaria MEC 437, de 20/4/2012, decorrente da aplicao das disposies do 2 do art.6 e do pargrafo nico do art.15, ambos da Lei11.494/2007. 3 Distribuio registrada na Portaria MEC344, de 24/4/2013, decorrente da aplicao das disposies do 2 do art.6 e do pargrafo nico do art.15, ambos da Lei 11.494/2007.
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Na anlise do quadro, nota-se a permanncia dos mesmos estados como beneficirios da complementao da Unio em 2012. Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2011 e 2012, o maior aumento foi observado em Gois (12%), decorrente do acrscimo, na mesma proporo, das receitas disponibilizadas pelo estado, o qual no beneficirio da complementao da Unio. Cabe ressaltar, em relao complementao da Unio, que ocorreu significativo decrscimo no valor distribudo ao Rio Grande do Norte (56%), o que significa que o estado ficou menos dependente dos recursos repassados pela Unio. Tambm houve queda, embora em pequena proporo (6%), no montante transferido Paraba a ttulo de complementao da Unio. Nos demais estados beneficirios da complementao, houve aumento nos valores repassados, tendo o maior acrscimo ocorrido em Alagoas (22%). Para o exerccio de 2012, foi fixado inicialmente, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF 1.809, de 28/12/2011, o valor mnimo por aluno de R$ 2.096,68, com efeitos financeiros a partir de 1/1/2012, representando aumento de 21% em relao ao valor fixado para o exerccio de 2011, com base nas receitas estimadas (R$1.729,28). Em novembro de 2012, considerando a reintegrao ao Fundeb dos alunos da educao pr-escolar atendidos em instituies conveniadas, na forma do disposto na Lei12.695/2012, foram retificados, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF1360A, de 19/11/2012, os parmetros operacionais do fundo para o exerccio de 2012, com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2012, tendo sido reduzido o valor mnimo por aluno para R$ 2 091,37. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em 28/12/2012, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por meio de lanamentos nas contas especficas dos entes participantes do fundo. Posteriormente, em razo da necessidade de reviso das estimativas de receitas que compunham o Fundeb, bem como da retificao dos dados do municpio de Rio Real-BA no Censo Escolar de 2011, por deciso judicial, foram publicados, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF1.495, de 28/12/2012, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2012, que resultaram no novo valor mnimo por aluno de R$1.867,15. Assim, o Banco do Brasil promoveu, em 8/3/2013, novos acertos financeiros nas contas dos beneficirios do estado da Bahia, correspondentes ao perodo em que vigeram os coeficientes de distribuio anteriores. Em 2012 foi realizado, por meio da Portaria MEC 437, de 20/4/2012, o ajuste da complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2011, com base nas receitas efetivas apuradas naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art. 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2011 passou de R$1.729,28 para R$1.846,56. Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb. Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no DOU de 31/12/2012, a Portaria Interministerial MEC/MF 1.496, de 28/12/2012, contendo os parmetros para operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2013, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro de cada exerccio, estabelecido no art.15 da Lei11.494/2007.
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Ensino Superior
Apartir do exerccio de 2003, em conformidade com a Deciso408/2002TCUPlenrio, o Tribunal tem includo a anlise dos indicadores das instituies federais de ensino superior (Ifes) no Relatrio Anual das Contas do Governo, a fim de acompanhar a evoluo de aspectos relevantes do desempenho global do setor. Os indicadores relativos a 2012 foram informados por 59 Ifes, por meio eletrnico, em formulrio especfico disponibilizado pela Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC). O perodo examinado engloba os exerccios de 2008 a 2012. Entretanto, para fins de comparao da srie histrica, limitou-se o universo da anlise em 54 Ifes, correspondentes s entidades que informaram seus indicadores desde o primeiro ano da srie aqui examinada (2008).
Indicadores de desempenho das Ifes para 2012

Indicador Ttulo Descrio
Despesas correntes de todas as unidades gestoras menos as despesas com sentenas judiciais, aposentadorias, reformas e penses, pessoal Custo Corrente/ afastado ou cedido e, tambm, 35% das despesas correntes dos hospitais Aluno Equivalente universitrios e maternidade (na vertente B do indicador excluem-se essas (incluindo custo com despesas). Hospital Universitrio) Aluno equivalente - nmero de alunos da graduao, mais o nmero de alunos tempo integral de ps-graduao e de residncia mdica. Aluno Tempo Integral/ Nmero de alunos tempo integral/nmero de docentes de tempo integral Professor em exerccio na atividade acadmica. Nmero de alunos tempo integral/nmero total de funcionrios de tempo integral. Aluno Tempo Integral/ So considerados tambm os servidores e prestadores de servio Funcionrio no vinculados, direta ou indiretamente, s atividades de ensino e pesquisa, bem como os servidores vinculados a hospitais universitrios e maternidade (na vertente B do indicador excluem-se esses servidores). Funcionrio/ Professor Grau de Participao Estudantil (GPE) Grau de Envolvimento com a ps-graduao Conceito Capes Nmero total de funcionrios de tempo integral, inclusive os servidores lotados nos hospitais universitrios/nmero total de docentes de tempo integral em exerccio na atividade acadmica. Na vertente B do indicador excluem-se os servidores lotados nos Hospitais Universitrios. Nmero de alunos de graduao de tempo integral/nmero total de alunos ativos na graduao. Nmero de alunos vinculados a programas de mestrado e doutorado/ nmero total de alunos da graduao, mestrado e doutorado. Mdia das notas de avaliao realizada pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) de todos os cursos de mestrado e doutorado. So atribudas as seguintes ponderaes aos professores: docentes doutores (peso 5), docentes mestres (peso 3), docentes com especializao (peso 2) e docentes graduados (peso 1). Divide-se ento o resultado obtido pelo nmero total de professores. O ndice mximo alcanvel 5 (cinco). Relao entre o nmero de diplomados e o nmero total de ingressantes.
II
III
IV
V VI
VII
VIII
ndice de Qualicao do Corpo Docente (IQCD) Taxa de Sucesso na Graduao
IX
Anlise dos Indicadores

A tabela adiante demonstra a variao das medidas estatsticas mdia e desviopadro relativas aos indicadores de desempenho das Ifes, considerando os exerccios de 2008 a 2012.
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Evoluo dos Indicadores de Gesto das Ifes - 2008/2012

Indicador Custo Corrente/Aluno Equivalente (com HU) Custo Corrente/Aluno Equivalente (sem HU) Aluno Tempo Integral/Professor Aluno Tempo Integral/Funcionrio (com HU) Aluno Tempo Integral/Funcionrio (sem HU) Funcionrio/Professor (com HU) Funcionrio/Professor (sem HU) Grau de Participao Estudantil Grau de Envolvimento com a Ps-Graduao Conceito Capes ndice de Qualicao do Corpo Docente Taxa de Sucesso na Graduao Mdia 2008 2012 (%) 12,61 9,61 -5,12 -3,52 -5,62 -6,47 -2,52 -13,92 8,33 0,80 6,51 -16,92 2008 6.602,22 4.830,94 2,84 2,8 3,18 0,69 0,48 0,17 0,09 0,56 0,5 0,17 Desvio-Padro 2012 4.366,83 4.081,96 2,32 2,25 2,49 0,47 0,4 0,16 0,07 0,56 0,39 0,15 (%) -33,86 -36,20 -18,31 -19,64 -21,70 -31,88 -16,67 -5,88 -22,22 0,00 -22,00 -11,76
14.256,98 16.054,69 12.769,55 13.996,53 12,12 6,81 8,72 2,01 1,59 0,79 0,12 3,75 3,84 0,65 11,15 6,57 8,23 1,88 1,55 0,68 0,11 3,78 4,09 0,54
Fonte: Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC). Nota: A partir do exerccio de 2005, os indicadores I - Custo Corrente/Aluno Equivalente, III - Aluno Tempo Integral/ Funcionrio e IV - Funcionrio/Professor das universidades que possuem hospitais universitrios (HU) passaram a ser calculados de duas maneiras, uma incluindo e outra excluindo esses hospitais.
As medidas de disperso (desvio-padro) dos indicadores revelam que a maioria dos indicadores aponta para uma diminuio da heterogeneidade entre as instituies no perodo avaliado, notadamente no que concerne ao custo corrente por aluno equivalente e quantidade de funcionrios por professores, considerando os hospitais universitrios. No obstante, a heterogeneidade entre as instituies ainda grande. Na tabela abaixo consta a distribuio dos indicadores por regio. Considerando especificamente os indicadores VI (Grau de Envolvimento com a Ps-Graduao), VII (Conceito Capes), VIII (ndice de Qualificao do Corpo Docente) e IX (Taxa de Sucesso na Graduao), os quais se relacionam com aspectos qualitativos das instituies de ensino superior, ainda se percebe significativa disparidade na situao do ensino superior entre as diferentes regies do Pas, como j observado em exerccios anteriores.
Mdia dos Indicadores das Ifes por Regio do Pas - Perodo 2008/2012
Indic. VI VII VIII IX Sudeste 2008 0,16 3,97 4,18 0,76 2012 0,13 3,94 4,33 0,60 2008 0,16 4,12 3,97 0,64 Sul 2012 0,16 4,15 4,27 0,60 Nordeste 2008 0,08 3,64 3,57 0,56 2012 0,09 3,72 3,91 0,50 Centro-Oeste 2008 0,10 3,50 4,05 0,66 2012 0,11 3,65 4,21 0,55 Norte 2008 0,04 3,23 3,23 0,58 2012 0,05 3,22 3,59 0,52 Mdia Nacional 2008 0,12 3,75 3,84 0,65 2012 0,11 3,78 4,09 0,54
Fonte: Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC)
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Constata-se, com base nos dados, que as mdias dos referidos indicadores das regies Sul e Sudeste mantm-se acima da mdia nacional. De outro lado, as regies Norte e Nordeste apresentam todos os seus indicadores com valores abaixo da mdia. A situao evidencia a necessidade de polticas pblicas mais eficazes na promoo da equidade regional relativa ao ensino superior, com vistas a minimizar as desigualdades refletidas nas discrepncias dos indicadores.
Aes de controle externo

Em 2012, foi julgada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) auditoria realizada com o objetivo de verificar a regularidade da execuo do Programa ProInfncia quanto aplicao dos recursos pelos convenentes na construo de escolas de educao infantil e regularidade de execuo de convnios e de procedimentos licitatrios, bem como avaliar as aes de superviso e fiscalizao dos convnios do programa pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) (TC 006.154/2010-7, Acrdo 2165/2012-TCU-Plenrio). A fiscalizao foi realizada em municpios que executam o programa e na sede do FNDE. No que se refere s auditorias realizadas nos municpios, no obstante o baixo percentual de ocorrncias de impropriedades/irregularidades ali verificadas, foram observadas as seguintes prticas: i) pagamento antecipado; ii) servios realizados com qualidade inferior ao previsto no projeto; iii) alteraes no projeto sem anuncia da autarquia; e iv) atrasos e paralisaes na execuo das obras. No que tange atuao do FNDE como entidade repassadora dos recursos do ProInfncia, verificou-se: i) inconsistncia nos dados inseridos no Sistema Integrado de Planejamento, Oramento e Finanas do Ministrio da Educao (Simec); ii) movimentaes em contas financeiras de convnios cujas licitaes no se encontram registradas no Simec; iii)acompanhamento in loco insuficiente; iv) no adoo de providncias tempestivas em caso de atrasos injustificados na execuo dos convnios; e v) atraso nos repasses dos recursos. Em 2012, o TCU realizou outros trabalhos relevantes na rea de educao, mas que ainda no foram julgados pela Corte de Contas, como a avaliao do PDE (TC026.598/2011-6). O trabalho teve como objetivo avaliar aspectos atinentes elaborao do Plano de Aes Articuladas (PAR) pelos municpios, assistncia tcnica prestada pelo MEC, ao levantamento de dados necessrios formao e clculo do Ideb, bem como ao cumprimento das determinaes contidas no Acrdo2.870/2010-TCU-Plenrio. Outro trabalho ainda no apreciado pelo TCU, mas que merece ser destacado foi a auditoria realizada sobre os programas de transporte escolar desenvolvidos pelo MEC (TC026.597/2011-0). O trabalho teve como objetivo verificar a regularidade da aplicao dos recursos destinados ao programa Caminho da Escola e ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate) ligados ao fornecimento de transporte escolar pelos estados e municpios no que tange aquisio e manuteno de veculos utilizados para esse fim nos exerccios de 2010 e 2011, bem como avaliar a adequao dos controles internos do rgo repassador (FNDE) sobre esses repasses.
4.3.5
Cultura
No mbito do planejamento governamental, foram definidos no Plano Plurianual 2012-2015 onze macrodesafios que orientaro as polticas pblicas federais na rea cultural. Entre eles, correlacionado funo Cultura, destaca-se o macrodesafio Conhecimento,
297
Educao e Cultura, que busca propiciar o acesso da populao brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorizao da diversidade. Adicionalmente, as metas definidas no PPA expressam compromissos como: a consolidao do Sistema Nacional de Cultura, descentralizado e participativo, criando uma rede integrada de planejamento e execuo da poltica cultural, com a integrao de 100% dos estados e de 30% dos municpios at 2015; a implementao de 800 Centros Unificados das Artes e do Esporte (Ceus), levando servios e equipamentos s reas pobres das grandes cidades brasileiras; a expanso dos espaos no comerciais de exibio de contedos audiovisuais; a ampliao da participao da produo nacional no mercado cinematogrfico do Brasil; e o fomento economia criativa. Diante disso, segundo a mensagem presidencial que acompanha o PPA 2012-2015, cabe ao governo federal induzir os investimentos na cultura, bem como propor e gerir as polticas de alcance nacional nessa rea. Por sua vez, compete aos estados e municpios propiciar condies favorveis adequao da poltica s manifestaes culturais tpicas de cada comunidade.
Resultado da atuao governamental em 2012

Com a finalidade de estabelecer relaes mais adequadas com todos os insumos necessrios viabilizao das polticas pblicas, os programas temticos do PPA 2012-2015 foram organizados em objetivos que, por sua vez, foram detalhados em metas e iniciativas. Alm disso, houve reduo no nmero de programas.No mbito da Cultura, os programas que constavam do PPA 2008-2011 Brasil, Som e Imagem; Engenho das Artes; e Cultura Viva - Arte, Educao e Cidadania tiveram seus recursos e respectivas atividades incorporados aos objetivos do Programa 2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso. Em 2012, o total liquidado no Programa 2027 foi de R$360 milhes, executado somente por meio da funo tpica da Cultura. O referido programa tem os seguintes indicadores: a) proporo dos gastos com cultura em relao ao gasto total das famlias; b) oferta de equipamentos culturais, calculada pela mdia de equipamentos culturais (praas de esporte e cultura, bibliotecas, museus) por municpios brasileiros; e c) quantidade de livros lidos por leitor ao ano. Os valores de referncia constantes do PPA para esses indicadores so, respectivamente, 2%, 3,19 e 4,7 livros. O valor de referncia do primeiro indicador citado foi extrado da pesquisa de oramentos familiares realizada pelo IBGE em 2009. Quanto ao segundo indicador, cabe informar que, pelo fato de o IBGE no ter divulgado dados sobre cultura na ltima verso da Pesquisa Perfil de Municpios Brasileiros, publicada em 2011, seu valor de referncia data de 2009. O terceiro indicador, por sua vez, possui como fonte a Pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, conduzida pelo Instituto Pr-Livro e realizada pela ltima vez em 2011, quando se apurou a quantidade de quatro livros lidos por habitante ao ano. Entre os objetivos relacionados ao Programa 2027, considerando a materialidade dos recursos executados, destacam-se: a. Objetivo 0786 - Fomentar a criao, difuso, intercmbio e fruio de bens, servios e expresses artsticas e aperfeioar e monitorar os instrumentos de incentivo fiscal produo e ao consumo cultural: foram liquidados R$ 95 milhes no fomento e na promoo de projetos em arte e cultura; e b. Objetivo 0787 - Implantar, ampliar, modernizar, recuperar e articular a gesto e o uso de espaos destinados a atividades culturais, esportivas e de lazer, com
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nfase em reas de alta vulnerabilidade social das cidades brasileiras: foram liquidados R$ 60,5 milhes na implantao de espaos integrados de esporte, cultura, lazer e servios pblicos, chamados praas dos esportes e da cultura; Quanto ao atendimento das metas estipuladas pelo PPA, destacam-se alguns objetivos e suas realizaes em 2012: a. Objetivo 0779 - Formular e desenvolver poltica pblica de cultura com participao social e articulao intersetorial e federativa: aprovao, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional 71/2012, instituindo o Sistema Nacional de Cultura (SNC), com adeso, at 31/12/2012, de 23 estados e 1.407 municpios, ou seja, de 85,2% dos estados e 25,3% dos municpios, ultrapassando as metas previstas para o ano de 2012, de 75% e de 20%, respectivamente; e a contratao da plataforma tecnolgica do Sistema de Informaes e Indicadores Culturais (Sniic); b. Objetivo 0787: foram operacionalizados, em parceria com a Caixa Econmica Federal, 360 projetos de Centros Unificados das Artes e do Esporte (Ceus), tambm chamados de praas dos esportes e da cultura, em territrios de alta vulnerabilidade social das cidades brasileiras, de modo a fortalecer a infraestrutura cultural; c. Objetivo 0782 - Promover o acesso ao livro e leitura e a formao de mediadores, no mbito da implementao do Plano Nacional do Livro e Leitura e do fomento criao de planos correlatos nos estados e municpios: foram repassados, em 2012, o montante de R$3,42 milhes, para que 828 bibliotecas comunitrias adquirissem acervo, possibilitando, assim, a compra de cerca de 370 mil livros, o que corresponde a uma mdia superior a 400 livros por biblioteca. Com isso, a meta, que era de apoiar quatrocentas bibliotecas comunitrias, foi superada em mais de 100%; d. Objetivo 0783 - Preservar, identificar, proteger e promover o patrimnio cultural brasileiro, fortalecendo identidades e criando condies para sua sustentabilidade: estima-se que foram realizados, em 2012, treze mil procedimentos de fiscalizao e monitoramento de bens do Patrimnio Cultural; e. Objetivo 0785 - Regular, fiscalizar e fomentar a indstria audiovisual: foram lanadas, at o dia 3/1/2013, 83 obras brasileiras no mercado de salas de exibio do pas. A produo nacional conseguiu atrair para as salas do circuito comercial de cinema 15,5 milhes de espectadores, ou 10,62 % da audincia total, valor prximo meta de 11% estipulada pelo PPA. Alm disso, os servios audiovisuais foram inseridos no Plano Mais Brasil, poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, cujo objetivo aumentar a competitividade da indstria nacional por meio de investimentos e inovao; f. Objetivo 0786 - Fomentar a criao, difuso, intercmbio e fruio de bens, servios e expresses artsticas e aperfeioar e monitorar os instrumentos de incentivo fiscal produo e ao consumo cultural: foram capacitados 3.283 profissionais por meio de aes da Funarte e 1.477 por meio de aes da Sefic, perfazendo um total de 4.760 agentes culturais capacitados, o que representa 28% da meta estipulada no PPA. Cabe mencionar, no entanto, as dificuldades encontradas pelo MinC na implementao de algumas metas. No que diz respeito ao Objetivo 0783, por exemplo, foi excluda a meta de apoiar 237 projetos sobre patrimnio cultural por meio de aes de fomento, aps estudo realizado pelo ministrio com a participao de tcnicos do Iphan, especialmente em decorrncia das vrias sobreposies verificadas com outras metas do PPA.
299
Adicionalmente, o MinC informou, a respeito da meta de autorizar a realizao de 45.668 obras e servios de manuteno, conservao e restaurao em bens do patrimnio cultural, tambm relacionada ao Objetivo 0783, que, por no se tratar de atividade que envolva oramento pblico, ainda no teria sido possvel fazer o levantamento exato de seu alcance.

O quadro a seguir apresenta o volume de recursos oramentrios liquidados nos ltimos cinco anos na funo Cultura, incluindo os restos a pagar no processados e os valores estimados relacionados renncia fiscal (gasto tributrio).
Srie histrica da execuo nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e do Gasto Tributrio
R$milhes
Cultura No Exerccio RPNP Gasto Tributrio Total
4
2008
2009
2010
2011
2012
Total Valor 3.645 1.547 6.087 11.278 %PIB 0,02 0,01 0,03 0,06
Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB 548 239 1.089 1.876 0,02 0,01 0,04 698 285 958 0,02 0,01 876 295 0,02 0,01 647 288 0,02 0,01 876 0,022 441 0,01 0,03 0,06
OFSS
0,03 1.205 0,06 2.376
0,03 1.357 0,06 2.292
0,03 1.477 0,06 2.793
0,06 1.941
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
H seis gastos tributrios relacionados funo Cultura: (1) Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac); (2) Atividade Audiovisual; (3) Programa Cinema Perto de Voc; (4) Evento Esportivo, Cultural e Cientfico; (5) Entidades sem Fins Lucrativos da rea Cultural e (6) Indstria Cinematogrfica e Radiodifuso Importaes. Os dois primeiros esto sob gesto do Ministrio da Cultura (MinC) e da Agncia Nacional do Cinema (Ancine), autarquia vinculada ao MinC, e se baseiam nas leis de incentivo cultura (Lei8.313/1991, Lei8.685/1993 e Medida Provisria 2.228-1/2001). O Programa Cinema Perto de Voc, por sua vez, foi criado recentemente pela Lei12.599/2012 e sua gesto foi atribuda Ancine. As demais modalidades de renncia fiscal se referem a isenes de impostos e contribuies (IR, II, IPI, PIS/Pasep, Cofins, CSLL e Cide) para instituies de carter filantrpico, recreativo, cultural e cientfico, para importao de equipamentos e produtos para a indstria cinematogrfica e radiodifuso e para objetos comemorativos recebidos em eventos esportivos, culturais e cientficos realizados no exterior. Observa-se que, apesar do crescimento nominal tanto dos gastos tributrios quanto do oramento, o respectivo percentual de participao no PIB de cada exerccio se manteve praticamente constante no perodo de 2008 a 2012, em torno de 0,06%.
300
Cabe destacar que, em 2012, o valor total dos gastos tributrios atingiu o montante de R$1,47 bilho, representando cerca de 52% dos recursos investidos em Cultura, o que demonstra sua relevncia como mecanismo de financiamento das polticas pblicas dessa funo. Outrossim, enquanto parte significativa das despesas oramentrias destina-se subfuno Administrao Geral, com R$489,5 milhes liquidados, correspondente a 37,2% do total, praticamente a totalidade dos gastos tributrios so despendidos na rea finalstica. As subfunes tpicas da Cultura Difuso Cultural e Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico alm de serem executadas dentro da funo Cultura, tambm o so em outras funes de governo. Em 2012, considerando-se as liquidaes realizadas por outras funes, essas subfunes foram responsveis pela liquidao de R$599milhes e R$158 milhes em despesas, respectivamente. Tais valores correspondem, respectivamente, a 45% e 12% do valor total liquidado na funo. O grfico a seguir apresenta a evoluo da despesa liquidada nessas duas subfunes nos ltimos cinco anos. Ressalta-se a descontinuidade ocorrida na execuo oramentria da subfuno Difuso Cultural. Observa-se aumento de 82% entre 2008 e 2010, seguido de queda de 47% em 2011 e de retomada em 2012, que apresentou liquidao de R$599 milhes. Na subfuno Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico, por sua vez, observou-se aumento de 39% na despesa liquidada entre 2011 e 2012.
R$ milhes 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2008 2009 2010 2011 2012
391 - Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico 392 - Difuso Cultural

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI , despesa realizada, e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
A prxima tabela apresenta o detalhamento da execuo oramentria da funo Cultura em 2012. Destaca-se o volume significativo de recursos inscritos em restos a pagar no processados, representando cerca de 34% da dotao atualizada e 54% da despesa empenhada.
301
Execuo oramentria 2012

R$milhes
Cultura OFSS Dotao Atualizada 3.027 Empenho 1.905 % 63% Liquidado 876 % 29% Pago 847 % 28% RPNP 1.029 % 34%
Nos ltimos anos, tem sido recorrente a identificao, no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica, dos efeitos gerados pelo crescente volume de recursos inscritos em restos a pagar, bem como a realizao de recomendaes para reverso do quadro, que no tm surtido qualquer efeito. Os restos a pagar de exerccios anteriores concorrem com o oramento atual, em detrimento das aes originalmente previstas na Lei Oramentria Anual. Segundo o MinC, os percentuais de liquidao e pagamento so baixos devido natureza dos servios contratados e ao tempo necessrio para execuo dos projetos, que, em alguns dos programas, extrapolam o ano fiscal.
Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura

O 3 do art.20 da Lei Rouanet atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas do Governo, das aes de financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita. A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, no art. 4, 5, que no h bice utilizao dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine. Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.2281/2001, que instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Condecine), cujo fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao destinado ao Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita a deduo das quantias aplicadas na aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines) no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas. No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal, pois o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo. A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do IR. Nesse sentido, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil no Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos obtidos pelos produtores culturais. Alm disso, o MinC registra em seu sistema de informao a captao dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por
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exerccio no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos tributrios divulgados pela Receita Federal. Nesse contexto, em 2012, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio de 31/12/2012) foi de R$ 902 milhes, sendo que 90,3% desse valor refere-se a benefcios concedidos com base na Lei Rouanet, 7,7%, na Lei do Audiovisual e os 2% restantes, na MP 2.228-1/2001.
Captao de recursos por segmento cultural Lei8.313/1991 Lei Rouanet

O art. 18 da lei possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o abatimento integral, no imposto de renda, do incentivo realizado em segmentos culturais determinados. A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por segmento cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de participao total no significativa.
Recursos renunciados por segmento cultural art.18 da Lei Rouanet

R$milhares
Principais categorias Segmento cultural (3 do art.18 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011) Teatro Msica Instrumental Artes Integradas Msica Erudita Arquitetnico Dana Plsticas Difuso Outras (65 categorias) Total Fonte: MinC. * Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao). Obs.: Em Outras esto includas 65 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 4% do total da captao nos dois exerccios (2011 e 2012). 2011 Captao 129.202,86 62.805,12 114.525,53 83.158,91 49.107,43 40.111,21 59.877,61 46.034,80 189.686,12 774.509,59 %* 16,7% 8,1% 14,8% 10,7% 6,3% 5,2% 7,7% 5,9% 24,5% 100% 2012 Captao 153.530,99 71.220,25 67.822,77 67.158,00 61.287,71 40.704,88 31.820,35 30.173,90 193.941,57 717.660,42 %* 21,4% 9,9% 9,4% 9,3% 8,5% 5,7% 4,4% 4,2% 27,0% 100%
O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais que devem ser contempladas pelos projetos que visem a obter o benefcio fiscal. Todavia, aps recomendao no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011, que detalhou os segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da renncia, mantendo correlao com as mencionadas categorias. Em monitoramento do referido acrdo, este Tribunal considerou integralmente cumprida a determinao (Acrdo2.766/2012-TCU-Plenrio). O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2012, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine, diminuiu 8% em relao ao ano
303
anterior, alcanando R$ 718 milhes, e representou 88% dos recursos totais provenientes da Lei Rouanet (R$ 814 milhes). Os segmentos de maior participao foram: Teatro, Msica Instrumental e Artes Integradas, que captaram, respectivamente, R$153 milhes, R$71 milhes e R$67 milhes, valores que, somados, correspondem a 35,7% da captao total em 2012. O art.26 autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ), pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses percentuais so duplicados. A renncia fiscal com fundamento nesse artigo alcanou em 2012 o montante de R$97 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$734.205,00), o que representou um decrscimo de 12,9% em relao ao exerccio anterior. Os principais segmentos culturais beneficiados em 2012 foram Msica Popular e Fotografia, que obtiveram, juntos, 63,6% dos recursos totais. Os demais valores relacionados a esse dispositivo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
Recursos renunciados por segmento cultural art.26 da Lei Rouanet

R$milhares
Principais categorias Segmento cultural (art.26 da Lei 8.313/1991 e Portaria116/2011/MinC) Msica popular Equipamentos culturais multifuncionais Fotograa Artes integradas Outras (38 categorias) Total Fonte: MinC. * Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao). Obs.: Em Outras esto includas 38 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 5% do total da captao nos dois exerccios (2011 e 2012). 2011 Captao 41.009,15 30.327,76 8.192,62 31.527,01 111.056,54 %* 36,9% 27,3% 7,4% 28,3% 100,0% 2012 Captao 38.602,47 933,40 22.851,37 8.225,70 26.068,78 96.681,73 %* 40% 0,9% 23,6% 8,5% 26,9% 100,0%
Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no exerccio de 2011, de trinta segmentos culturais e, em 2012, de trinta e nove, o que corresponde a um acrscimo de 30% na diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo. Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo1.385/2011-TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por beneficirio, previsto no art.19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do princpio, por meio dos arts.13 a 15 da IN-MinC 1/2012. A tabela a seguir apresenta os principais patrocinadores de projetos culturais apoiados pelas leis de incentivo cultura em 2012. Observa-se que cerca de 14% dos recursos captados por esses projetos foram aportados por trs entidades da administrao pblica indireta, sendo duas sociedades de economia mista (Petrobras e Banco do Brasil) e uma empresa pblica (BNDES). Apenas a Petrobras foi responsvel por 6,6% da captao.
304
Principais investidores em 2012

R$milhares
Patrocinador Petrobras Vale Banco do Brasil BNDES Outros Total Fonte: MinC. Valor captado 80.018 40.145 39.900 39.552 1.012.268 1.211.883 % 6,6% 3,3% 4,3% 3,3% 83,5% 100%
Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo

O art.1, II, da Lei 8.313/1991 estabelece que o Pronac tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia, inclusive, com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades sociais e regionais, conforme o art.3, III, da Constituio. No entanto, segundo o Demonstrativo de Gastos Tributrios 2012, disponibilizado pela Receita Federal, verifica-se, ao longo dos anos, alta concentrao de recursos aplicados na regio Sudeste. Em 2012, os gastos tributrios dessa regio alcanaram 75% dos recursos totais relativos Lei Rouanet e 42% dos valores referentes Lei do Audiovisual. A recomendao feita no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2008 e a determinao exarada por meio do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio trataram da necessidade de o MinC adotar providncias para registro, no Sistema de Apoio s Leis de Incentivo Cultura (SalicWeb), da localidade de execuo dos projetos culturais incentivados. Por meio do monitoramento das determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo (TC 015.511/2012-0), foi verificado que o MinC disciplinou, com a publicao da INMinC 1/2012, a metodologia de acompanhamento da execuo e avaliao fsicofinanceira dos projetos culturais incentivados. Contudo, o ministrio no cumpriu a parte da determinao que trata da incluso, no ato normativo do registro da localidade, de efetiva execuo dos projetos que permita a verificao da sua efetividade, alm de no ter estabelecido novo prazo para sua implementao. Nesse sentido, foi determinado ao MinC, por meio do Acrdo 2.766/2012-TCU-Plenrio, que:
(...) inclua no sistema SalicWeb o registro da localidade de efetiva execuo dos projetos, a fim de permitir a verificao da regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, bem como a valorizao de recursos humanos e contedos locais, em atendimento ao disposto no art.215, 3, IV, da Constituio Federal de 1988, c/c o art.1, II, da Lei 8.313/1991.
305
Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais

A tabela seguinte apresenta informaes sobre a situao das prestaes de contas (PC) dos recursos captados com amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria 2.228-1/2001.
Prestao de Contas dos Recursos Renunciados

R$milhares
Acumulado at 31/12/2011 Situao Quant. PC no apresentadas PC aguardando anlise PC em anlise PC no aprovadas PC aprovadas Total Fonte: MinC. 633 10.654 963 1.543 4.193 17.986 Valor Captado 169.272,50 4.963.026,14 532.403,52 410.101,29 1.169.365,97 7.244.169,43 Quant. 736 12.510 1.170 1.622 4.543 20.581 Valor Captado 203.795,18 5.843.652,30 688.232,05 462.063,17 1.283.066,16 8.480.808,87 Acumulado at 31/12/2012
O sistema que controla a situao dos processos de prestao de contas no mbito do MinC o SalicWeb. Segundo o gestor, o sistema possibilita a extrao de relatrios gerenciais que permitem saber qual o real status dos processos. No entanto, quando do envio das informaes ao TCU, a Coordenao-Geral de Prestao de Contas da Sefic (CGPC/DIC/ Sefic/MinC) identificou que a tabela gerada continha dados inconsistentes e que, portanto, no refletiam a realidade do estoque de processos no ministrio. Assim, foram realizados ajustes na metodologia e nos parmetros utilizados para a extrao de dados, de modo que tanto os dados referentes ao acumulado at 31/12/2011 quanto os relativos ao acumulado at o final de 2012 foram readequados aos novos critrios de extrao de dados consolidados pelo MinC. Comparando-se 2011 e 2012, nota-se que houve, no ltimo ano, aumento de 17,7% na quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas situaes aguardando anlise e em anlise. Essa questo foi tratada no Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, motivando a expedio de determinao ao MinC e ao Ministrio do Planejamento (MP) para que elaborassem plano de ao com vistas a reduzir o estoque de processos de prestao de contas sem anlise conclusiva. Em atendimento determinao, foi publicada a Portaria Interministerial 192/2012, de autoria do MinC e do MP, que autorizou o MinC a contratar 114 profissionais, por meio de processo simplificado, para zerar o estoque de prestaes de contas. Alm disso, a Portaria-MP 155/2012 autorizou a nomeao adicional de 29 candidatos aprovados e no convocados no ltimo concurso feito pelo MinC. Por fim, no dia 28/1/2013, o ministrio lanou edital de concurso pblico para provimento de 83 cargos efetivos, os quais tero como atribuio a execuo de atividades relacionadas com o recebimento, a anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de projetos apoiados pelo Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura, bem como pelos mecanismos de fomento atividade audiovisual.
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Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE), instauradas tanto pelas secretarias do MinC quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, diminuio significativa na quantidade de processos instaurados em 2012. Contudo, o nmero de TCE em fase de instaurao, que havia aumentado em 8% de 2010 para 2011, teve crescimento ainda mais significativo entre 2011 e 2012 (cerca de 43%). Apesar disso, ao se compararem os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se que os abertos em 2012 tm menor materialidade que os abertos em 2011.
Tomadas de Contas Especiais

R$milhares
Em 2011 Situao Quant. Em fase de instaurao Instauradas Concludas Total Fonte: MinC. 180 27 14 222 Valor do dbito 213.825,67 17.548,40 23.338,97 254.713,04 Quant. 259 8 30 297 Valor do dbito 88.300,11 7.229,89 18.114,22 113.644,23 Em 2012
Com relao contabilizao no Siafi dos recursos provenientes da renncia de receita decorrente do incentivo a projetos culturais, o MinC informou que as contas e os eventos contbeis teriam sido criados em 2012 junto Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Todavia, o lanamento dos dados ainda no se efetivou, uma vez que esto em fase conclusiva os ajustes entre a Sefic e a rea de Tecnologia da Informao da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao do MinC (SPOA/MinC) para gerao do arquivo que ser extrado da base de dados do SalicWeb. Outro instrumento previsto na Lei Rouanet para a promoo da cultura o Fundo Nacional da Cultura (FNC), alimentado por diversas fontes de recursos, entre as quais a devoluo de recursos de incentivos fiscais no utilizados, provenientes tanto da Lei Rouanet quanto da Lei Audiovisual. Em 2012, as despesas liquidadas no FNC totalizaram R$587,7 milhes, representando aumento de cerca de 37% em relao a 2011. Desse montante, R$3,3 milhes se referem devoluo de recursos de incentivos fiscais no utilizados, conforme previsto no art.5, VI, da Lei Rouanet.

Em 2010, o TCU realizou auditoria de conformidade (TC 018.011/2010-1) para examinar a adequao da concesso da renncia de receita prevista na Lei Rouanet, resultando em uma srie de determinaes e recomendaes expressas no Acrdo1.385/2011TCUPlenrio. O monitoramento das deliberaes foi realizado em 2012 (TC015.511/2012-0) e, de acordo com o Acrdo2.766/2012-TCU-Plenrio, algumas foram parcialmente cumpridas. Em vista das pendncias remanescentes, foram feitas duas determinaes ao MinC, sendo uma delas endereada tambm ao Banco do Brasil S.A. (BB). A primeira, feita apenas ao ministrio, foi no sentido de se incluir, no sistema SalicWeb, o registro da localidade
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de efetiva execuo dos projetos culturais, como mencionado anteriormente neste tpico. J a segunda, feita ao MinC e ao BB, exigiu que se procedesse integrao de dados para permitir o registro, no sistema SalicWeb, das informaes sobre a movimentao financeira das contas correntes dos projetos culturais incentivados pela Lei Rouanet, alm do preenchimento automtico da Declarao de Benefcios Fiscais (DBF) a ser encaminhada Receita Federal do Brasil.
4.3.6
Funo Desporto e Lazer
O Ministrio do Esporte tem sua atuao pautada pela Poltica Nacional de Esporte, cujas diretrizes so: universalizao do acesso ao esporte e promoo da incluso social; desenvolvimento humano; pesquisa e produo de conhecimento na rea de cincia e tecnologia do esporte; promoo da sade; paz e desenvolvimento da nao; desenvolvimento econmico; gesto democrtica por meio da participao e do controle social; e descentralizao da poltica esportiva e de lazer. Por sua vez, o PPA 2012-2015, definiu onze macrodesafios que orientaro as polticas pblicas federais nos prximos quatro anos. Entre eles, relacionado funo Desporto e Lazer, destaca-se o macrodesafio Conhecimento, Educao e Cultura: propiciar o acesso da populao brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorizao da diversidade. Elenca, ainda, os desafios envolvidos na implementao da poltica de esporte: a ampliao de equipamentos pblicos, como quadras, sobretudo nas periferias das cidades; a construo de recursos institucionais que definam uma rede articulada para a poltica de esporte; a definio do papel do esporte na incluso social; o estmulo a prticas e estilos de vida saudveis; e o fomento ao potencial econmico do esporte, em especial do futebol. Por fim, com a proximidade da Copa do Mundo de futebol em 2014 e das Olimpadas em 2016, grande parte dos esforos se concentraram na organizao das aes para a realizao dos grandes eventos esportivos. Cabe ainda citar os desafios associados aos legados dos grandes eventos, em seus aspectos esportivo, social, urbano e ambiental.

Com as mudanas estabelecidas pelo PPA 2012-2015, programas como Segundo Tempo (PST), Esporte e Lazer da Cidade (Pelc), Recreio nas Frias e Pintando a Cidadania, apesar de continuarem a ser executados com suas respectivas nomenclaturas, tiveram seus recursos e atividades incorporados aos objetivos e iniciativas do Programa 2035 - Esporte e Grandes Eventos Esportivos. Esse programa tem como indicadores o volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte (LIE), a taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da educao bsica que participam do Mais Educao/MEC e a proporo de municpios com: a. poltica de esporte contemplada na lei orgnica ou em outro instrumento legal; b. conselho municipal de esporte; c. aes, projetos e/ou programas executados pela prefeitura isoladamente ou em convnio e/ou parceria com outras entidades na rea de esporte; e d. calendrio de eventos esportivos.
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Ressalte-se que os ndices de referncia dos indicadores anteriormente listados foram apurados em 2009 e, consequentemente, esto defasados. Em razo de a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, realizada pelo IBGE em 2011, no ter includo tais informaes, no foi possvel ao Ministrio do Esporte (ME) atualiz-los. O programa recebeu dotao atualizada de R$3,287 bilhes, dos quais apenas 31% foram empenhados e apenas 5% foram liquidados. Cabe ressaltar o volume expressivo de despesas inscritas, ao final do exerccio, em restos a pagar no processados, no montante de R$855 milhes, correspondente a 83% das despesas empenhadas. Em 2012, o Programa Segundo Tempo (PST), que est relacionado ao Objetivo 0669 (ampliar e qualificar o acesso da populao ao esporte e ao lazer, por meio de articulaes intersetoriais, promovendo a cidadania, a incluso social e a qualidade de vida) e ao 20JP- Desenvolvimento de Atividades e Apoio a Projetos de Esporte Educacional e de Esporte e Lazer, concentrou suas aes na reestruturao dos processos de acompanhamento e fiscalizao do programa e no fortalecimento da proposta pedaggica. Foram firmadas parcerias com 22 prefeituras, duas secretarias estaduais e duas universidades, alcanandose 39.920 beneficiados, em 350 ncleos. Considerando os convnios j vigentes e os formalizados no referido exerccio, apresenta-se o total de 840.740 crianas e jovens beneficiados, distribudos em 7.500 ncleos de esporte. Fruto da parceria entre o ME e o Ministrio da Educao (MEC), o Programa Segundo Tempo no Mais Educao atendeu a 1.053.874 novos beneficiados no exerccio, os quais, somados aos convnios vigentes de exerccios anteriores, totalizam 1.555.051 beneficiados. Esse programa desenvolvido por meio da adeso voluntria das escolas pblicas da Educao Bsica ao macrocampo Esporte e Lazer, inserindo uma proposta de esporte na escola, integrada ao seu projeto pedaggico, na perspectiva da educao integral. A proposta se materializa pela insero do Programa Segundo Tempo nas escolas do Programa Mais Educao. Embora o Programa Mais Educao j preveja o esporte como macro campo, a insero do PST qualifica o desenvolvimento de aes de esporte e lazer. Cabe destacar que, segundo a anlise situacional inserida pelo gestor no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), foi atingido cerca de 50% do crescimento previsto para 2012, que era de 2.202.358 beneficiados. Assim, no houve o avano desejado no sentido do cumprimento da meta estabelecida, que, segundo o gestor, s poderia ser contornada e reequilibrada, durante os exerccios seguintes, com a liberao integral dos recursos oramentrios e financeiros previstos na PLOA. Caso contrrio, vislumbra-se a necessidade de reviso da meta e de realizao de novo diagnstico institucional para os prximos exerccios. Quanto ao Pelc, foram definidos dois tipos de ncleos de esporte recreativo e de lazer para todas as idades: Pelc Urbano e Pelc para Povos e Comunidades Tradicionais. Alm disso, objetivou-se a municipalizao do programa e o envolvimento das universidades no atendimento populao. No que diz respeito execuo fsica em 2012, considerandose os convnios vigentes de exerccios anteriores, foi apurado o atendimento a 660 mil beneficiados em todas as regies do Brasil incluindo povos e comunidades tradicionais por meio de 62 convnios, sendo um com estado, nove em capitais e 52 em municpios, totalizando 165 ncleos de esporte e lazer. Adicionalmente, cabe destacar que, em 2011, passaram a existir, no mbito do Pelc, ncleos de esporte e lazer para adultos e idosos, chamados Vida Saudvel. Em 2012, a
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iniciativa passou a atender especificamente a adultos com idade superior a 45 anos. No que diz respeito sua execuo fsica em 2012, foi apurado o atendimento a 34.000 beneficiados, por meio de treze convnios, sendo todos municipais. Com relao ao esporte escolar, o ME apoiou, em 2012, calendrio de eventos e competies que atendia a, aproximadamente, 3.661 atletas. Foram realizados quatro eventos nacionais e cinco internacionais, em parceria com a Confederao Nacional Brasileira do Desporto Escolar (CBDE). Entre esses, destacam-se os XVIII Jogos SulAmericanos Escolares, que reuniram, na cidade de Natal/RN, doze pases da Amrica do Sul e aproximadamente 2.500 atletas. J no esporte universitrio, o ME apoiou quatorze eventos internacionais, atendendo a aproximadamente 640 atletas e 380 outros beneficiados (tcnicos e dirigentes), em parceria com a Confederao Brasileira de Desporto Universitrio (CBDU). Relacionada ao Objetivo 0676 (elevar o Brasil condio de potncia esportiva mundialmente reconhecida), a meta de apoiar 100% das modalidades esportivas dos Programas Olmpico e Paraolmpico, visando preparao para o Rio 2016, foi parcialmente atingida. Em 2012, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento conseguiu atender a cerca de 79% das modalidades. Segundo o ministrio, os resultados s no foram melhores devido a fatores alheios vontade da secretaria, os quais causaram impedimentos legais, tais como inadimplncia de entidades, problemas no encaminhamento de documentos, entre outros. Por fim, o Programa Bolsa Atleta, que oferece cinco categorias de bolsas (atleta de base, estudantil, nacional, internacional e olmpico/paraolmpico), atendeu, em 2012, a 4.213 atletas e executou 134% da dotao inicialmente disponibilizada na LOA, por meio de crdito suplementar e remanejamento de recursos. Ainda em 2012, foi criada a Autoridade Brasileira de Controle de Dopagem (ABCD) e lanado o Plano Brasil Medalhas, que prev aporte adicional de R$ 1 bilho at 2016, entre recursos oramentrios e patrocnios de empresas pblicas, para que o pas alcance a meta de se projetar entre as potncias esportivas mundiais, sendo R$ 690 milhes previstos para apoiar atletas e R$310 milhes destinados construo, reforma e operao de 22 centros de treinamento. Alm do Programa 2035, que detm a maior parte dos recursos oramentrios alocados na funo, o Programa 2065, referente Proteo e Promoo dos Direitos dos Povos Indgenas, teve R$99 mil em despesas liquidadas referentes funo Desporto e Lazer.

O quadro a seguir apresenta o volume de recursos oramentrios liquidados nos ltimos cinco anos na funo Desporto e Lazer, incluindo os restos a pagar no processados e os valores relacionados renncia fiscal (gasto tributrio).
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Valores Liquidados (OFSS + RPNP), Despesa Realizada (OI) e Gasto Tributrio 2008 a 2012
R$milhes
Desporto e Lazer No Exerccio RPNP Gasto Tributrio Total
4
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB 204 368 248 820 0,01 0,01 0,01 0,03 154 328 282 764 0,00 0,01 0,01 0,02 257 0,01 439 0,01 354 0,01 1.050 0,03 313 0,01 692 0,02 399 0,01 1.403 0,03 377 0,01 565 0,01 613 0,01 1.555 0,04 1.305 0,01 2.392 0,01 1.896 0,01 5.593 0,03
OFSS
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB de cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
No que se refere ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), desde 2008, verifica-se que 60 a 70% do total das despesas liquidadas na funo se refere liquidao de restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Essa tendncia evidencia o volume expressivo de restos a pagar inscritos ao final dos exerccios, o que compromete a programao financeira e o planejamento do rgo em cada ano. Com relao aos gastos tributrios, observam-se aumentos contnuos ao longo dos anos. Somente em 2012, tais gastos foram incrementados em 53% em relao ao ano anterior, representando cerca de 39% dos valores totais investidos em Desporto e Lazer. Verifica-se, no entanto, desigual distribuio regional dos incentivos fiscais relativos ao desporto. De acordo com o Demonstrativo de Gastos Tributrios 2012, disponibilizado pela Secretaria da Receita Federal, a regio Sudeste foi contemplada, em 2012, com 64% do valor total dos recursos renunciados. Inversamente, a regio Norte participou com apenas 3,5% de todo o benefcio tributrio concedido ao setor no ano de 2012. O grfico a seguir apresenta os valores liquidados, no perodo de 2008 a 2012, nas subfunes tpicas da funo Desporto e Lazer, considerando os valores liquidados por outras funes de governo. Na subfuno Desporto de Rendimento, esto alocados os gastos relacionados ao custeio da participao de equipes brasileiras em eventos nacionais e internacionais, bem como realizao de obras e eventos para o segmento. Em funo dos V Jogos Mundiais Militares de 2011, o Ministrio da Defesa tambm executou, nos exerccios de 2010 e 2011, despesas nessa subfuno, razo pela qual houve aumento significativo da execuo oramentria nesses perodos e queda acentuada em 2012. Considerando-se a execuo oramentria realizada somente pelo ME no mbito da funo Desporto e Lazer, observam-se aumentos gradativos na execuo de recursos na subfuno Desporto de Rendimento. De 2011 para 2012 ocorreu aumento de 12% em despesas liquidadas.
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Segundo o ME, em seu relatrio de gesto do exerccio de 2012, um problema que prejudicou a execuo oramentria da subfuno Desporto de Rendimento foi a demora na definio, entre os governos municipal e estadual do Rio de Janeiro e o governo federal, da matriz de responsabilidades relativa preparao dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa Realizada (OI) nas Subfunes Tpicas 2008/2012
R$ milhes 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2008 2009 2010 2011 2012 811 - Desporto de rendimento 812 - Desporto Comunitrio 813 - Lazer
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI, despesa realizada e, no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Na subfuno Desporto Comunitrio esto alocadas despesas relativas incluso social pelo esporte, ao funcionamento de ncleos de esporte educacional e implantao e modernizao de instalaes esportivas em comunidades em situao de vulnerabilidade social. Tais gastos cresceram cerca de 116% entre 2008 e 2011 e diminuram cerca de 13% em 2012. Cabe ressaltar que, em 2012, o montante alocado nessa subfuno superou em 158% os valores executados na subfuno Desporto de Rendimento. Por fim, o aumento observado na execuo oramentria da subfuno Lazer decorreu da liquidao, pelo Ministrio da Cultura, de despesas referentes implantao de espaos integrados de esporte, cultura, lazer e servios pblicos. A prxima tabela apresenta o detalhamento da execuo oramentria da funo Desporto e Lazer em 2012. Chama ateno o percentual de 25% de inscritos em restos a pagar no processados. Ademais, quando comparado ao total empenhado, esse percentual chega a 70%.
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Execuo oramentria - 2012

R$milhes
Desporto e Lazer OFSS Fonte: Sia. 1 Percentuais calculados em relao dotao atualizada. 2 Restos a pagar no processados inscritos ao nal do exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Dotao Atualizada 3.587 Empenho 1.257 % 35% Liquidado3 377 % 11% Pago 367 % 10% RPNP 880 % 25%
Os ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica evidenciaram os efeitos gerados pelo crescente volume de recursos inscritos em restos a pagar. Ressaltaram que a execuo de restos a pagar de exerccios anteriores concorrem com o oramento atual, em detrimento das aes originalmente previstas na lei de diretrizes oramentrias. Segundo o gestor, a diferena significativa entre o valor empenhado e os valores liquidados e pagos, decorreu, principalmente, da situao peculiar envolvida nos empenhos relativos s aes de implantao e modernizao de infraestrutura para esporte educacional recreativo e de lazer, cujos pagamentos ocorrem em funo do andamento da execuo fsica das operaes contratadas. Outros dois fatores concorreram para a situao: o elevado nmero de convnios firmados no final do exerccio (sessenta convnios), cujo impacto financeiro dever ocorrer a partir de 2013 e o reduzido limite de pagamento disponibilizado pelo Decreto7.680/2012.
Aes de controle externo

Em decorrncia de determinao proferida por meio do Acrdo3.134/2011TCUPlenrio, que cuidou de levantamento das aes de governo nas reas aeroporturia, de mobilidade urbana e de estdios e turismo, fontes de maior impacto na realizao da Copa do Mundo de 2014, este Tribunal de Contas instaurou processo de fiscalizao de orientao centralizada, com o objetivo de consolidar as fiscalizaes realizadas sobre os diversos temas afetos realizao do evento, as quais revelam a situao das aes governamentais voltadas realizao da Copa do Mundo de 2014 at 31/7/2012. Mesmo aps ser objeto de anlise por meio do citado acrdo, a situao referente s obras de mobilidade urbana apresentou modesta evoluo. Se, por um lado, dos 49 empreendimentos faltam apenas cinco operaes a serem contratadas junto Caixa Econmica Federal, por outro, em apenas onze contratos houve desembolsos pela instituio financeira. Em 33 operaes h uma srie de pendncias para a liberao do primeiro desembolso. Observou-se ainda que boa parte das obras ainda no foi sequer iniciada (Acrdo3.011/2012-TCU-Plenrio). Esse mesmo problema foi tratado no Acrdo 1.036/2012-TCU-Plenrio, por meio do qual este Tribunal alertou os rgos responsveis de que a concluso das obras at o mundial constitua condio necessria para a utilizao do Regime Diferenciado de Contratao (RDC) Lei12.462/2011 e para a flexibilizao dos limites de endividamento estabelecidos na Resoluo43/2001 do Senado Federal.
313
Ainda em relao Copa do Mundo de 2014, cabe lembrar que o Tribunal de Contas da Unio constituiu monitoramento para dar continuidade fiscalizao das aes gerenciais a cargo do Ministrio do Esporte (ME), com foco em duas vertentes: a primeira, relativa avaliao da regularidade das avenas pactuadas pelo ME para o gerenciamento e coordenao dos preparativos para a Copa do Mundo; e a segunda, voltada apreciao da atualizao da matriz de responsabilidades do Mundial de 2014 e do acompanhamento, pelo ME, do andamento de cada ao listada no documento. Identificou-se que, apesar dos avanos empreendidos com a atualizao do primeiro ciclo da matriz, que envolve a infraestrutura de base, compreendendo os estdios, a mobilidade urbana e os portos e aeroportos, ainda estariam ausentes certas aes como, por exemplo, obras de entorno dos estdios de futebol. Alm disso, diante da falta de informaes detalhadas sobre o andamento das aes do segundo e terceiro ciclos e da reformulao do quadro diretivo do ME, considerou-se prudente reiterar determinao para que fosse apresentado cronograma com descrio das etapas, prazos e metas para a publicao do segundo ciclo da matriz de responsabilidades em cada uma das reas de ao de planejamento, a exemplo de hotelaria, segurana e telecomunicaes. No que concerne avaliao da regularidade das avenas pactuadas pelo Ministrio do Esporte, verificou-se, por meio do monitoramento, que havia avenas em execuo pelo ME no noticiadas no relatrio bimestral. Em face da constatao, foi reiterada determinao ao ME no sentido da obrigatoriedade de encaminhamento bimestral ao TCU de todos os convnios, contratos e ajustes que tenham relao com a Copa do Mundo de 2014 (Acrdo563/2012-TCU-Plenrio).
4.3.7
Segurana Pblica
A segurana pblica, nos termos do art. 144 da Constituio, dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, tendo em vista a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Alm das polcias Federal, Rodoviria Federal e Ferroviria Federal, vinculadas ao Ministrio da Justia, as polcias civis e militares e os corpos de bombeiros militares, no mbito dos estados e do Distrito Federal, atuam como instrumentos para o regular desempenho das atividades de segurana pblica, no cumprimento do mandamento constitucional. Com o advento do PPA 2012-2015, dispensou-se especial ateno ao elemento territorial, buscando o fortalecimento das aes de restabelecimento da presena do Estado em regies deflagradas, que se caracterizam pela segregao socioeconmica dos espaos urbanos e pela extrema vulnerabilidade de seus habitantes, bem como aos necessrios mecanismos de integrao entre as instituies responsveis pela promoo da segurana pblica em todos os nveis federativos, notadamente as foras policiais. A aproximao destas corporaes com a comunidade e a capacitao dos seus agentes tambm mereceram destaque, ao lado do aperfeioamento do sistema penitencirio nacional, considerado elemento estratgico para o sucesso da poltica em comento. Nesse contexto, o PPA vincula as aes correlatas funo Segurana Pblica a um macrodesafio especfico, voltado promoo da segurana pblica e da integridade dos cidados, mediante o combate violncia e o desenvolvimento de uma cultura de paz. Ademais, dentro da lgica de organizao inaugurada pelo novo modelo de planejamento
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federal, destacam-se os programas temticos Segurana Pblica com Cidadania e Gesto de Risco e Resposta a Desastres, que responderam por 21% das liquidaes totais de despesas no exerccio de 2012 e renem os principais objetivos e iniciativas associados poltica de segurana pblica. O programa de Gesto e Manuteno do Ministrio da Justia, por seu turno, acumulou 59% do total das liquidaes, um percentual expressivo, que se justifica por abrigar ao destinada ao pagamento do pessoal ativo dessa atividade governamental com carter intensivo em mo de obra.

Em termos de oferta de bens e servios sociedade, destaca-se, no mbito da subfuno Policiamento: realizao de onze convnios, por meio da Estratgia Nacional de Fronteiras (Enafron), para aparelhamento de 387 unidades operacionais; recebimento de cinco veculos scanner utilizados no enfrentamento de ilcitos tpicos da regio fronteiria; capacitao de profissionais de segurana pblica para atuao dentro do escopo do programa Crack: possvel Vencer. Verificaram-se, ainda, avanos legislativos concernentes funo, especialmente a aprovao da Lei 12.681/2012, cujo projeto foi parcialmente motivado por deliberao do TCU (Acrdo 2.718/2008-TCU-Plenrio), e que instituiu o Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica (Sinesp), com a finalidade de armazenar, tratar e integrar informaes de todo o pas, utilizando-as como subsdio ao planejamento e execuo da poltica de segurana pblica em nvel nacional; e a Lei 12.683/2012, alterando legislao anterior para tornar mais eficiente a persecuo penal relativa aos crimes de lavagem de dinheiro. A propsito do Sinesp, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) atuou na celebrao de convnios junto aos demais entes federativos com o fim de apoiar a estruturao, o reaparelhamento e a modernizao tecnolgica das instituies de segurana pblica, empenhando R$ 77,7 milhes em recursos destinados a tais transferncias. A Senasp tambm firmou diversos convnios sob o abrigo do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), para implementao de polticas sociais de preveno da violncia, entre outros objetos. O Pronasci possibilitou, ademais, a concesso de bolsa-formao a agentes de segurana pblica, tendo sido liquidados recursos da ordem de R$ 140 milhes no exerccio, conta de dotaes oriundas da subfuno atpica Formao de Recursos Humanos. O desenvolvimento das citadas aes colaborou para a consecuo parcial de objetivos correlatos ao programa Segurana Pblica com Cidadania, precipuamente o fortalecimento das aes integradas para a superao do trfico e a ampliao da presena do Estado em territrios ditos conflagrados isto , territrios de exceo, em que se verifica a excluso de direitos civis e sociais para a maioria de seus moradores, marcados por misria, ausncia de servios pblicos e contnua situao de violncia. Contudo, a ausncia de informaes atualizadas no que se refere aos indicadores do programa, exceo daqueles relacionados populao carcerria, prejudicam a anlise do eventual sucesso das iniciativas. No tocante subfuno Informao e Inteligncia, sobressaram-se as atividades desempenhadas pela Secretaria Extraordinria de Segurana para Grandes Eventos (Sesge), com o objetivo de executar o Plano Nacional para a Segurana em Grandes Eventos. Foram empenhados R$ 451,5 milhes (70% da dotao oramentria atualizada),
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em despesas com aes preventivas associadas ao fortalecimento de instituies de segurana pblica e defesa civil e implantao de soluo integrada dos sistemas de inteligncia e telecomunicaes para grandes eventos. Parcela relevante dos recursos (R$ 270,2 milhes) foi canalizada para o Sistema Integrado de Comando e Controle (SICC), que compreende um conjunto de centros para gesto integrada de operaes e resposta a incidentes de segurana pblica. Tais centros concentraro em um ambiente nico as informaes relativas segurana pblica durante os grandes eventos, possibilitando a tomada de deciso tempestiva e eficaz, por meio de protocolos de ao preestabelecidos, e de trabalho conjunto dos rgos envolvidos. Esto previstos um Centro de Comando e Controle Nacional, sediado em Braslia (com redundncia no Rio de Janeiro); doze Centros Integrados de Comando e Controle regionais, um para cada cidade-sede da Copa do Mundo 2014; doze Centros de Comando e Controle Locais, um para cada estdio; e 24 Centros de Comando mveis, distribudos de acordo com a necessidade e o planejamento das respectivas cidades-sede, sendo ao menos duas unidades para cada uma. Em 2012, foram adquiridos equipamentos de imageamento areo e de firewall que integraro os referidos centros. Em relao s aes de capacitao profissional voltadas para grandes eventos, no ano de 2012 foram treinados aproximadamente quatrocentos servidores do Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF) em cursos da rea de inteligncia, controle de distrbios e tcnicas policiais de combate ao crime. A meta que esse nmero chegue a cinco mil ao final do perodo do PPA vigente. Quanto subfuno Defesa Civil, cumpre esclarecer que a Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), unidade do Ministrio da Integrao Nacional, o rgo central do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (Sinpdec), coordenando as aes de proteo e defesa civil em todo o territrio nacional. A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) foi instituda pela Lei 12.608/2012, que disps sobre o Sinpedec e sobre a criao de sistema de informaes e monitoramento de desastres visando ao oferecimento de informaes atualizadas para preveno, mitigao, alerta, resposta e recuperao em situaes de desastre. As duas grandes vertentes de atuao da defesa civil compreendem, em essncia, aes de preveno e de resposta a desastres. Com enfoque em preveno, foram celebrados quarenta convnios em apoio a obras preventivas de desastres (sistemas de abastecimento de gua, pontes, reservatrios de amortecimento de cheias), totalizando cerca de R$77 milhes. Iniciaram-se, ainda, setenta empreendimentos de drenagem urbana sustentvel, com vistas a promover a preveno de desastres, com foco nos municpios mais suscetveis a tais acontecimentos. Entre as aes de resposta, salientam-se a implementao de socorro, assistncia e restabelecimento dos servios essenciais, mediante noventa e duas transferncias obrigatrias que beneficiaram municpios em dezoito estados. Destaca-se, alm disso, o atendimento a cerca de setecentos municpios do semirido por meio da Operao Carro Pipa. Para aes de reconstruo, foram realizadas cento e vinte e duas transferncias para recuperao de obras de arte, encostas, taludes, eroses, entre outras, favorecendo, tambm, dezoito estados. Por outro lado, observa-se a inflexo da curva de gastos totais com preveno, em relao ao total despendido na subfuno em comento. De 2009 a 2011, a participao relativa dos valores liquidados em aes preventivas vinha em tendncia crescente, de 8,9% para 15,7%. Em 2012, contudo, tal percentual caiu para 14,4%, acompanhado de uma
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reduo, em valores absolutos, de R$ 8,5 milhes, considerados os dois ltimos exerccios. O diagrama adiante esclarece a questo:
Valores liquidados (OFSS + RPNP) em aes de Defesa Civil: 2008-20121

R$ milhes 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
111,59 138,89 237,76 191,57 183,05 482,56 1.405,84 2.359,82 1.021,68 1.081,48
2008
2009 Preveno a Desastres
2010
2011 Resposta a Desastres
2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Pontuem-se, por fim, as aes realizadas pelo Departamento Penitencirio Nacional com suporte na subfuno atpica Custdia e Reintegrao Social. No escopo do Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional, foram entregues 3.296 vagas, buscando alcanar o objetivo de reestruturar e modernizar o sistema criminal e penitencirio, por meio do cumprimento digno e seguro da pena. Apesar desse esforo, entretanto, observou-se elevao no dficit de vagas no sistema penitencirio de 197.976, em 31/12/2010, para 240.503, em 30/6/2012 e na populao carcerria total 496.251, em 31/12/2010, e 549.577, em 30/6/2012. Os indicadores em questo sinalizam dificuldades para o cumprimento da meta de reduo do dficit carcerrio em 8%, ao longo do perodo do atual PPA.

A dotao total aprovada para a funo Segurana Pblica, aps experimentar ligeira reduo quando comparados os anos de 2010 e 2011, voltou a receber incremento em 2012, alcanando o montante de R$ 11,5 bilhes. Desse total, foram empenhados 75% (percentual pouco inferior mdia do conjunto das funes para este exerccio, de 76,6%,
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e idntico ao total empenhado no exerccio de 2011 para a citada funo). Ainda em comparao com 2011, a razo entre liquidao e dotao atualizada sofreu decrscimo de cinco pontos percentuais (de 63% para 58%), acarretando igual acrscimo no valor relativo inscrito em restos a pagar no processados (de 12% para 17%). A tabela em seguida consolida tais dados.

R$ milhes
Segurana Pblica OFSS Dotao Atualizada 11.505 Empenho 8.647 % 75% Liquidado 6.720 % 58% Pago 6.707 % 58% RPNP 1.927 % 17%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao dotao atualizada. 2 Restos a pagar no processados inscritos ao nal do exerccio.
Na tabela adiante, amplia-se o horizonte temporal da srie para expor os valores liquidados no ltimo exerccio e nos quatro imediatamente anteriores, permitindo-se observar a evoluo do gasto total conta da funo ao longo do perodo.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2008 a 2012

R$ milhes
2008 Segurana Pblica Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB No Exerccio RPNP Total 5.523 451 5.974 0,18 0,01 0,20 6.543 726 7.268 0,20 0,02 0,22 8.011 1.032 9.043 0,21 0,03 0,24 6.470 1.052 7.522 0,16 0,03 0,18 6.720 933 7.653 0,15 0,02 0,17 Valor 33.267 4.193 37.460 %PIB 0,18 0,02 0,20 2009 2010 2011 2012 Total
OFSS
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB de cada exerccio. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Nota-se, em resposta ao incremento da dotao destinada funo, em 2012, a reverso do movimento de queda do montante total, em valores absolutos, ocorrido entre os anos de 2010 e 2011, retomando-se a trajetria ascendente observada de 2008 a 2010. Tal constatao reflete, tambm, a recuperao do valor total liquidado nas subfunes tpicas associadas funo Segurana Pblica: Policiamento; Defesa Civil; e Informao e Inteligncia. O grfico a seguir ilustra o ponto.
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Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas - 2008 a 20121

R$ milhes 3.000
2.500
2.000
181 - Policiamento 182 - Defesa Civil 183 - Informao e Inteligncia
1.500
1.000
500
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, em R$ milhes, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

O TCU realizou, nos ltimos anos, diversas fiscalizaes relacionadas Segurana Pblica, entre as quais se destacam duas auditorias operacionais e um levantamento, conforme descrito a seguir. Primeiramente, cita-se auditoria operacional para examinar a qualidade e a segurana do controle migratrio, realizado pela Polcia Federal, e aduaneiro, realizado pela Receita Federal, nos aeroportos brasileiros, motivada pela importncia da fiscalizao em aeroportos no sentido de garantir a segurana nacional, especialmente no combate ao trfico internacional de drogas e pessoas, aliada perspectiva de aumento do fluxo em aerdromos em virtude dos grandes eventos previstos para ocorrer no pas nos prximos anos. As anlises evidenciaram a insuficincia de pessoal do Departamento de Polcia Federal (DPF) para o exerccio das atividades de controle migratrio, bem como fragilidades no sistema utilizado para gerir tal controle. Em consequncia, o TCU dirigiu, por meio do Acrdo 1.449/2012-TCU-Plenrio, determinaes e recomendaes ao DPF no sentido de corrigir tais imperfeies. Registra-se tambm a realizao de auditoria operacional acerca do Sistema Nacional de Polticas sobre Drogas, buscando avaliar, especialmente, a atuao dos rgos de segurana pblica na regio de fronteira do pas em relao represso
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da oferta de drogas, bem como o gerenciamento dos bens apreendidos oriundos do trfico. Em concluso, verificou-se que o DPF possui vrias limitaes (infraestrutura, equipamentos e pessoal) que dificultam o combate ao narcotrfico na regio fronteiria. Entre outras deliberaes, o Tribunal recomendou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que avalie a priorizao de concursos pblicos para o DPF, e ao Ministrio da Defesa que elabore, em articulao com o prprio DPF, projeto de capacitao dos Comandos Militares localizados na regio de fronteira, para que haja uma atuao mais efetiva nas aes de combate ao trfico de drogas (Acrdo 360/2012-TCU-Plenrio). Por fim, destaca-se levantamento de auditoria realizado com o objetivo de conhecer a organizao e o funcionamento da estrutura de governana e operacionalizao da segurana pblica da Copa do Mundo FIFA 2014. A fiscalizao apontou falhas no monitoramento de gastos e aes, na integrao entre os atores responsveis pelo processo e na tempestividade do planejamento das atividades, tendo o TCU atuado no sentido de elidir tais lacunas (Acrdo 614/2013-TCU-Plenrio).
4.3.8
Defesa Nacional
Em cumprimento ao disposto no art. 21, inciso III, da Constituio, a Unio exerce a competncia de assegurar a defesa nacional por intermdio do Ministrio da Defesa (MD), como rgo de direo superior das Foras Armadas (FFAA), e das foras singulares da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, responsveis por preparar e implementar a Poltica Nacional de Defesa. O principal objetivo da atuao governamental nessa rea estabelecer as condies necessrias ao preparo e capacitao do pas para garantir a soberania, o patrimnio nacional e a integridade territorial, de acordo com a Poltica Nacional de Defesa (PND). Com a instituio da Estratgia Nacional de Defesa (END) em 2008, revisada em 2012, o MD traou metas para assegurar o alcance dos objetivos contidos na referida poltica, por meio de 25 diretrizes que se desdobram em trs eixos estruturantes: reorganizao das Foras Armadas, reorganizao da base industrial de defesa, e implantao de uma poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas. Alm das diretrizes, a END traz os objetivos estratgicos das Foras Armadas, definindo as prioridades de cada fora singular e o cronograma de tarefas e serem realizadas nos prximos vinte anos, sobretudo no planejamento e na execuo das medidas resultantes da PND. Em 2012, deu-se continuidade implantao das aes decorrentes da Estratgia Nacional de Defesa, com destaque para a publicao da Lei 12.598/2012, que estabelece as normas especficas de contrataes de interesse da Defesa, alm de dispor sobre regime especial tributrio para a indstria de defesa (Retid) e empresas envolvidas na cadeia produtiva dos produtos estratgicos do setor. Nesta seara, merece destaque o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), documento, de carter pblico, por meio do qual se dar o acesso ao amplo contexto da END em perspectiva de mdio e longo prazos, permitindo, assim, o acompanhamento do oramento e do planejamento plurianual relativos ao setor. At o final de maro, o LBDN encontrava-se no Congresso Nacional, juntamente com o Plano de Articulao e Equipamentos de Defesa, aguardando aprovao.
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Com o advento do PPA 2012-2015, o principal programa associado funo passou a ser o da Poltica Nacional de Defesa, que contempla as iniciativas de reaparelhamento e de adestramento das Foras Armadas. O programa dispe de seis indicadores para a avaliao dos resultados da atuao da defesa e, em 2012, teve uma despesa liquidada de R$ 7,9 bilhes, conforme se apresenta a seguir.
Despesa Liquidada na Funo 2012

R$ milhes
Cd. 2046 2058 Total Programa Mar, Zona Costeira e Antrtida Poltica Nacional de Defesa Funo Defesa Nacional 50 7.891 7.942 Demais 3 100 103 Total 53 7.992 8.045
No conjunto das realizaes da Marinha no programa temtico Poltica Nacional de Defesa, destacam-se as aes Implantao de Estaleiro e Base Naval para Construo e Manuteno de Submarinos Convencionais e Nucleares (R$ 1.192 milhes), Construo de Submarinos Convencionais (R$ 287 milhes) e Aquisio de Meios Navais (R$ 299 milhes), informados com as respectivas dotaes oramentrias. No mesmo programa, ressalta-se a prioridade dada pela Marinha ao Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB) e modernizao e manuteno da operacionalidade da Fora Naval. Entre os objetivos da Marinha no PPA 2012-2015, sobressaem a adequao dos meios operacionais da Marinha para assegurar a capacidade de defesa e segurana martima e a elevao da capacidade operativa da Marinha para o cumprimento de sua destinao constitucional e atribuies subsidirias, por meio do seu preparo e emprego, cujo principal indicador, com ndice realizado de 35,9%, revela a eficcia das aes em curso na Fora Naval para a melhoria de sua atuao na defesa. O Exrcito se destacou com as aes Recuperao da Capacidade Operacional (para a qual foi destinado crdito extraordinrio de R$ 1.327,3 milhes, dos quais apenas 48 milhes liquidados); Aprestamento do Exrcito (R$ 214 milhes liquidados); e Apoio a Comunidades Afetadas por Desastres ou Calamidades (para a qual foi destinado crdito extraordinrio de R$ 381,2 milhes, dos quais R$ 179 milhes liquidados). Vale salientar tambm os projetos estratgicos prioritrios da Fora Terrestre, em especial as aes Implantao do Sistema de Defesa Ciberntica (R$ 33 milhes liquidados), Aquisio de meios blindados (R$ 45 milhes liquidados) e Implantao do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras SISFRON (R$ 62 milhes liquidados). Dos objetivos da defesa terrestre, merecem destaque a adequao da infraestrutura das instalaes terrestres para ampliar a capacidade de articulao das unidades militares do Exrcito sob a gide do trinmio monitoramento, mobilidade e presena militar; e a adequao dos meios operacionais do Exrcito para assegurar a capacidade de defesa terrestre, ambos expressos no indicador de adequao da Fora
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Terrestre, com ndice realizado de 27,75%, o que representa um resultado aqum do esperado em 2012. Quanto Aeronutica, quase metade da despesa executada no programa (R$ 4.500 milhes) ocorreu na subfuno Defesa Area, o que decorre dos elevados gastos nas aes Operao e Manuteno de Equipamentos e Sistemas do Controle do Espao Areo Brasileiro (R$1.276,3milhes, dos quais R$430 milhes foram liquidados), Desenvolvimento de Cargueiro Ttico Militar de 10 a 20 Toneladas - Projeto KC-X (R$ 1.103,3 milhes, dos quais R$ 860 milhes liquidados), Aquisio de helicpteros de mdio porte de emprego geral projeto H-X BR (R$ 865 milhes, dos quais R$ 503 milhes liquidados), Modernizao e Revitalizao de Aeronaves Projeto AM-X (R$719 milhes, dos quais R$ 312 milhes liquidados), e Manuteno e Suprimento de Material Aeronutico (R$ 949 milhes liquidados). No que se refere aos objetivos relacionados Fora Area, os que mais contriburam em 2012 para o resultado da defesa foram a elevao da capacidade operativa da Fora Area Brasileira para o cumprimento de sua destinao constitucional, por meio do seu preparo e emprego; e a promoo do desenvolvimento e da capacitao tecnolgica da Aeronutica e da Indstria Aeroespacial Nacional, visando ampliao da capacidade de defesa area, cujo indicador da adequao da Fora Area apresentou decrscimo de 44,88% para 44,32%. O ndice previsto a cada ano do PPA 2012-2015 acrescido de 4,28%, resultado da diferena entre 62% (meta desejada) e 44,88% (ndice em 2011), dividido por quatro (quatro anos do PPA). O ndice permaneceu praticamente estagnado, no atingindo o desejado de 49,16% em 2012, por no ter havido a elevao esperada nos valores das aes que suportam a atividade area. Importa salientar ainda que, desde 2004, o Brasil mantm contingente de mais de mil militares das Foras Armadas na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti Minustah, principal despesa da ao Participao brasileira em misses de paz, que em 2012 totalizou a cifra de R$ 177 milhes, no mbito do programa temtico Poltica Externa. Por fim, indo ao encontro de um dos eixos estruturantes da END, cumpre consignar que a Poltica Espacial teve um gasto de 215 milhes, com nfase nas aes Participao da Unio no capital da Alcntara Cyclone Space ACS (R$ 85 milhes), Desenvolvimento de Veculos Lanadores de Satlites (18,5 milhes) e implantao do Complexo Espacial de Alcntara (R$ 24,2 milhes).

No perodo 2008 a 2012, conforme se apresenta a seguir, o gasto com defesa ampliou-se, em valores nominais, de R$ 22.165 milhes para R$ 33.716 milhes. A proporo do gasto em relao ao Produto Interno Bruto cresceu 6%, passando de 0,73% para0,77% do PIB.
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Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) 2008 a 2012

R$ milhes
Defesa Nacional No OFSS Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio Total 2008 Valor 20.187 1.979 22.165 %PIB 0,67 0,07 0,73 2009 Valor 23.263 1.953 8 25.224 %PIB 0,72 0,06 0,00 0,78 2010 Valor 28.081 2.700 7 30.788 %PIB 0,74 0,07 0,00 0,82 2011 Valor 27.940 3.835 31.775 %PIB 0,67 0,09 0,77 2012 Valor 29.690 4.020 6 33.716 %PIB 0,67 0,09 0,00 0,77 Total Valor 129.161 14.486 22 143.669 %PIB 0,69 0,08 0,00 0,77
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio.
O incremento foi resultado no apenas da ampliao de despesas liquidadas com pessoal e encargos sociais, que passaram de R$ 13.385 milhes em 2008 para R$ 17.750 milhes em 2012 (crescimento de 32,6%), mas, tambm, da despesa com investimento, que cresceu de R$3.276 milhes em 2008 para R$7.723 milhes em 2012, valor que inclui os restos a pagar no processados de R$ 2.474 milhes, representando um crescimento de 135% no perodo. O investimento respondeu, em parte, necessidade de recompor o acervo blico nacional excessivamente deteriorado. Entre as subfunes tpicas, a Defesa Area apresentou-se superior s demais em 2008 e 2009, em razo, principalmente, do desenvolvimento das aes destinadas aquisio e modernizao de aeronaves e logstica de aviao. Em 2010 e 2011, em decorrncia do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub), as despesas correspondentes subfuno Defesa Naval ultrapassaram os gastos com a Defesa Area, que voltaram posio de destaque em 2012, em decorrncia dos gastos no reaparelhamento da Fora Area (projetos KC-X cargueiro ttico, H-X BR helicpteros, e de modernizao de aeronaves, AM-X). Na funo Defesa Nacional, 57% da despesa liquidada foram realizados na subfuno Administrao Geral, alcanando um montante de R$19.332 milhes em 2012. Os recursos liquidados nas subfunes consideradas tpicas alcanaram 29,4% (R$9.917 milhes). A tabela a seguir evidencia que 88% do oramento relativo Defesa Nacional foram empenhados, 71% liquidados e apenas 17% da dotao foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do exerccio.

R$ milhes
Defesa Nacional Dotao Atualizada Empenho OFSS 41.800 36.977 % 88% Liquidado 29.690 % 71% Pago 29.501 % 71% RPNP 7.287 % 17%
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O grfico a seguir apresenta a evoluo das despesas liquidadas, incluindo restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio, e a despesa realizada nas subfunes tpicas nos ltimos cinco anos.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2008/2012
5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2008 2009 2010 2011 2012 151 - Defesa Area 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre R$ milhes
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, em R$ milhes, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Em 2012, o TCU deu continuidade fiscalizao nas obras do estaleiro que se insere entre as iniciativas para a obteno de submarino movido energia nuclear da Marinha (Acrdo 711/2013-TCU-Plenrio sigiloso). Tambm em 2012, foi levada adiante a atuao fiscalizatria para tratar de transferncia de tecnologia (TC 005.910/2011-0), como resultado do levantamento operacional realizado no Projeto H-XBR (TC 009.996/2010-9, Acrdo 1.170/2011-TCU-Plenrio sigiloso). Por fim, o TCU realizou auditoria no projeto de emprego das Foras Armadas na Conferncia da ONU Rio +20 (TC 015.207/2012-9), cujos resultados aguardam apreciao desta Corte.
4.3.9
Funo Trabalho
A funo Trabalho est relacionada, essencialmente, manuteno do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), nico instrumento gratuito, com rede de atendimento em todo o territrio nacional, com objetivo de integrar as aes de emprego. Essa integrao ocorre por meio da intermediao de mo de obra (IMO), habilitao ao seguro-desemprego (HSD) e qualificao social e profissional (QSP), dentre outras atividades. Cerca de 95% dos recursos oramentrios dessa funo esto destinados ao programa temtico Trabalho, Emprego e Renda, o terceiro programa em termos de volume de recursos na rea social no mbito do PPA 2012-2015.
324
Esse programa est associado ao macrodesafio Projeto Nacional de Desenvolvimento, que busca assegurar a continuidade do ciclo de expanso da economia como forma de reduzir a pobreza e a desigualdade. Dentre os objetivos a serem atingidos, destaca-se, no mbito da funo Trabalho, a ampliao do nmero de ocupados e da formalizao dos vnculos empregatcios. Nesse contexto, merece destaque o objetivo 0287 do programa Trabalho, Emprego e Renda, que se refere a consolidar o SPETR no territrio nacional, ampliando o alcance da promoo de polticas pblicas que visem ao aumento da insero do trabalhador no mundo do trabalho. O alcance desse objetivo depende da atuao articulada de todos os entes da federao Unio, estados, DF e municpios , uma vez que as aes centrais do SPETR so executadas de forma descentralizada, em grande medida por meio dos postos do Sistema Nacional de Emprego (Sine). Os recursos vinculados Funo Trabalho so provenientes, em grande parte, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), fundo contbil, de natureza financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (tem), que tem como principal fonte a arrecadao do PIS/Pasep. Os recursos do FAT so destinados a programas de proteo do trabalhador (60%) e financiamento de programas de desenvolvimento econmico (40%), sob a gesto do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Nos ltimos anos, as receitas primrias do FAT no tm sido suficientes para custear as despesas com os benefcios e demais aes relacionadas aos programas mencionados, o que acarreta resultados primrios deficitrios. A cobertura desses dficits, inicialmente feita pelas receitas de juros obtidos em aplicaes financeiras dos valores administrados pelo fundo, nos ltimos anos passou a depender de aporte de recursos do Tesouro. De acordo com o Boletim de Informaes Financeiras do FAT relativo ao 6 bimestre de 2012, o dficit de 2012 foi de R$2,8 bilhes de reais, sendo necessrio o aporte de R$5,3 bilhes do Tesouro Nacional. Considerados apenas os recursos do exerccio corrente, a transferncia de recursos do Tesouro Nacional em 2012 foi 5.164,77% maior que aquela realizada em 2011. As projees constantes do Boletim Informaes Financeiras do FAT apontam para a ampliao da dependncia dessas transferncias nos prximos exerccios, fato que enseja preocupao quanto sustentabilidade do fundo.

A funo Trabalho teve valores liquidados da ordem de R$41,55 bilhes em 2012. O programa mais relevante na execuo oramentria foi o Programa Trabalho, Emprego e Renda, com R$ 39,96 bilhes liquidados no exerccio, representando, portanto, 96,16% desse total. O programa temtico 2071 - Trabalho, Emprego e Renda, compreende a maioria das aes precpuas do SPETR: pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial; manuteno, modernizao e ampliao da rede de atendimento do Programa do SeguroDesemprego no mbito do Sistema Nacional de Emprego; aes de qualificao profissional relacionadas ao Plano Nacional de Qualificao (PNQ); identificao da populao por meio da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), dentre outras. No ano de 2012, o benefcio do seguro-desemprego foi concedido a 8,8 milhes de trabalhadores, sendo 88,64% desse total relativo modalidade formal. Quanto ao abono salarial, foram beneficiadas 18,4 milhes de pessoas. O seguro-desemprego e o abono
325
salarial representaram um dispndio de R$27,6 e 12,3 bilhes, respectivamente (Boletim de Informaes Financeiras do FAT 2012). O nmero de segurados do Seguro-Desemprego cresceu 23,37% no perodo, e o de beneficiados com o Abono Salarial subiu 35,99%. Destaque-se o crescimento do nmero de beneficirios do Seguro Desemprego na modalidade pescador artesanal, de 159,28% entre 2008 e 2012. Os motivos do crescimento nessa ltima modalidade foram levantados por meio do processo deste tribunal (TC013.872/2012-5). Dentre os indicadores relacionados no PPA 2012-2015, destacam-se aqueles que objetivam demonstrar a evoluo da cobertura dessas aes, bem como das aes relacionadas qualificao profissional e cobertura do SPETR:
Desempenho dos indicadores do Programa Trabalho, Emprego e Renda

Indicadores Taxa de cobertura do Seguro-Desemprego (relao entre os trabalhadores segurados na modalidade Trabalhador Formal e os demitidos sem justa causa, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged) Taxa de Cobertura do Abono Salarial (relao entre os trabalhadores beneciados pelo Abono Salarial que efetivamente receberam o benefcio e aqueles identicados na Relao Anual de Informaes Sociais Rais com direito ao benefcio) Taxa de cobertura da Poltica Pblica de Qualicao (relao entre inscritos nos cursos no mbito do PNQ em todas as modalidades de execuo e o total de trabalhadores inscritos no Sistema Pblico de Emprego por meio da rede de atendimento do Sine) Taxa de cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (razo entre o nmero de trabalhadores (re)colocados pelo Sine e os admitidos segundo registros no Caged) Fonte: SIOP. Unidade de Medida Referncia Data ndice 2012 Data ndice
31/12/2010
78,12
30/11/2012
76,20
31/12/2010
96,32
31/7/2012
95,08
31/12/2009
1,73
30/11/2012
0,05
31/12/2010
6,50
30/11/2012
3,60
Todos os ndices apurados em 2012 para os referidos indicadores esto abaixo dos ndices de referncia estabelecidos no PPA. Quanto aos indicadores Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego e Taxa de Cobertura do Abono Salarial, a queda observada pequena (2,5 e 1,3%, respectivamente). Em ambos os casos, o MTE avalia o patamar em que se encontram os ndices apurados como satisfatrios. Especificamente quanto aos indicadores relacionados Taxa de Cobertura da Poltica de Qualificao e Taxa de Cobertura do SPETR, observa-se um desempenho significativamente pior em 2012 se comparados com os ndices de referncia, com reduo de 97,1% e 44,6%, respectivamente. No caso da cobertura da poltica de qualificao, a queda foi resultado da baixa execuo das principais aes relacionadas ao Plano Nacional de Qualificao, que decorreu do no estabelecimento de convnios no exerccio de 2012. Essa deciso se deveu ao fato de o PNQ estar em processo de reformulao pelo MTE, em razo de irregularidades apuradas anteriormente nessas aes.
326
Nesse sentido, destaca-se a auditoria realizada para avaliar a estrutura e as aes de controle das transferncias voluntrias no MTE (TC026.669/2007-9). Apesar de tratarse de trabalho realizado h cerca de cinco anos, o cumprimento das determinaes dele decorrentes ainda esto sendo monitoradas pelo Tribunal e continuam produzindo consequncias no mbito do ministrio. Por meio dos Acrdos 1.687/2009, 2.812/2010 e 2.773/2011, todos do Plenrio, foram expedidas determinaes de carter bastante amplo ao MTE e ao Conselho Deliberativo do FAT (Codefat). Dentre elas, destacam-se as determinaes para que o ministrio somente formalizasse convnios na medida em que dispusesse de condies tcnico-operacionais de avaliar adequadamente os planos de trabalho, acompanhar a concretizao dos objetivos previstos nas avenas e analisar, em prazo oportuno, as respectivas prestaes de contas. As fragilidades em processos de transferncias voluntrias foram observadas tambm em auditorias mais recentes que alcanaram aes de qualificao profissional no mbito do Planseq (TC005.313/2011-2, Acrdo 2.251/2012-TCU-Plenrio) e do Projovem Trabalhador (TC031.247/2011-3, Acrdo 2.175/2012-TCU-Plenrio). Ambos os processos esto em fase de apreciao. Quanto Taxa de Cobertura do SPETR, o MTE informou que o clculo desse ndice em 2012 apresentou dificuldades relacionadas obteno de informaes completas, tanto em virtude das mudanas no sistema informatizado utilizado na rede de atendimento quanto pela incapacidade do Sine em acompanhar o crescimento do mercado de trabalho na mesma proporo da colocao de mo de obra.

Nos ltimos cinco anos, o gasto tributrio na Funo Trabalho cresceu 78,65% em termos nominais. Observa-se uma tendncia de crescimento da participao dos gastos dessa funo em relao ao PIB. Esse percentual, que era de 1,10% em 2008, alcanou 1,41% em 2012, correspondendo a um aumento de 28,18%.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa Realizada (OI) e Gasto Tributrio 2008 a 2012
R$ milhes
Trabalho No Exerccio RPNP Gasto Tributrio Total
4
2008 Valor 21.983 210 11.216 33.408 %PIB 0,72 0,01 0,37 1,10
2009 Valor 28.631 640 11.738 41.009 %PIB 0,88 0,02 0,36 1,27
2010 Valor 31.083 603 12.837 44.523 %PIB 0,82 0,02 0,34 1,18
2011 Valor 35.980 305 14.682 50.967 %PIB 0,87 0,01 0,35 1,23
2012 Valor 41.554 276 20.037 61.868 %PIB 0,94 0,01 0,46 1,41
Total Valor 159.230 2.034 70.511 231.775 %PIB 0,86 0,01 0,38 1,25
OFSS
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
327
Observa-se razovel estabilidade nas diferentes fontes de financiamento nos ltimos anos, com um aumento relativo da participao dos gastos tributrios no exerccio de 2012. Os gastos tributrios, ou seja, renncias tributrias que beneficiaram a funo Trabalho em 2012 foram da ordem de R$20 bilhes, correspondendo a 0,46% do PIB. As principais aes beneficiadas foram Aposentadoria por Molstia Grave ou Acidente de Trabalho (39,51%), Indenizao por Resciso do Contrato de Trabalho (18,53%), Renncia Previdenciria Desonerao da Folha (16,70%) e Benefcios Tributrios e Fundo de Aposentadoria Programada Individual Fapi (10,29%). Em quinto lugar no volume de recursos est o Programa de Alimentao ao Trabalhador, com 3,73%. Dentre as subfunes relacionadas funo Trabalho, destaca-se a de Proteo e Benefcios ao Trabalhador, que respondeu por 94,7% dos valores liquidados na funo, seguida das subfunes de Fomento ao Trabalho e de Empregabilidade. O grfico ilustra a evoluo dessa despesa liquidada:
R$ milhes 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 331 - Proteo e Benefcios ao Trabalhador 332 - Relaes de Trabalho 333 - Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e consultas ao Sia. 1 Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Subfuno 331 Proteo e Benefcios ao Trabalhador

Quase a totalidade dos recursos dessa subfuno (cerca de 98%) est relacionada ao pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, os quais correspondem s polticas passivas da funo Trabalho e constituem gastos obrigatrios. Entre 2008 e 2012, houve um crescimento de 91,55% dos valores liquidados na subfuno, atribudo pelo MTE poltica de valorizao do salrio mnimo, ao crescimento do mercado de trabalho formal e da alta taxa de rotatividade de mo de obra.
Subfno 334 Fomento ao Trabalho

A subfuno manteve tendncia de crescimento. No entanto, quase 98% dos valores liquidados em 2012 referem-se funo Encargos Especiais, relativos ao Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico a cargo do BNDES (0158), que corresponde transferncia constitucional dos 40% da arrecadao do FAT. Apenas 1,57% esto
328
relacionados funo Trabalho. A maior parte desse montante (94%) referese ao Subveno Econmica em Operaes de Microcrdito Produtivo Orientado (00JO), cujos valores liquidados em 2012 atingiram R$227 milhes, sob responsabilidade do Ministrio da Fazenda, no rgo 74000 - Operaes Oficiais de Crdito.
Subfuno 333 Empregabilidade

Abrange aes importantes para as polticas de emprego, como a Manuteno da Rede de Atendimento do Programa Seguro-Desemprego no mbito do Sine e a Qualificao Social e Profissional, gastos no obrigatrios que constituem aes relativas s polticas ativas da funo Trabalho, e que, ao longo dos ltimos anos, vm tendo sua importncia relativa reduzida. Os valores totais liquidados na subfuno apresentam tendncia de queda a partir de 2010. Em 2012, foram liquidados R$172,6 milhes, contra R$228,20 em 2010, uma reduo de 24,36%. Aproximadamente 88% dos valores liquidados em 2012 esto relacionados Funo Trabalho (R$152 milhes). Dos R$152 milhes liquidados na funo Trabalho em 2012, R$86 milhes referemse liquidao de restos a pagar inscritos em exerccios anteriores (56,58%). O representativo volume de restos a pagar se refere aos Convnios Plurianuais nicos (CPUs), firmados com estados, DF e municpios para funcionamento dos postos do Sine. Considerando apenas os valores liquidados na funo Trabalho relativamente ao oramento de 2012 (R$66 milhes), cerca de 51% referiram-se ao de manuteno dos postos do Sine (R$33,7 milhes). A dotao inicial para essa ao na LOA 2012 foi de R$128,6 milhes. Apenas 3,20% foram destinados ao Plano Territorial de Qualificao Planteq (R$2,4 milhes) e no houve execuo oramentria para o Plano Setorial de Qualificao Profissional para os Beneficirios do Programa Bolsa Famlia (Planseq). A dotao inicial para essas aes, prevista na LOA 2012, foi de R$57 e 105 milhes, respectivamente, o que revela um percentual de execuo extremamente baixo, em decorrncia da deciso do MTE de no firmar novos convnios no exerccio e de reformular o PNQ ante irregularidades apontadas em transferncias voluntrias.

A tabela a seguir evidencia que 87% do oramento relativo funo Trabalho foram empenhados, 85% liquidados e apenas 2% foram inscritos em restos a pagar. Esses dados demonstram uma reduo, em termos percentuais, da execuo oramentria em 2012, se comparados aos dados de 2011, quando os valores liquidados alcanaram 94%. Tambm evidenciam um aumento de 100% do volume de recursos inscritos em restos a pagar, que passaram de R$470 milhes para R$949 milhes.

R$ milhes
Trabalho OFSS Dotao Atualizada 48.801 Empenho 42.502 % 87% Liquidado 41.554 % 85% Pago 41.504 % 85% RPNP 949 % 2%
329

Dentre os trabalhos desenvolvidos pelo TCU cujas concluses relacionam-se com o desempenho governamental na funo Trabalho, destaca-se a auditoria realizada para avaliar a estrutura e as aes de controle das transferncias voluntrias no MTE (TC026.669/2007-9). Considerando que grande parte das aes relativas funo Trabalho so executadas de forma descentralizada, os controles exercidos sobre as transferncias voluntrias assumem especial importncia. A referida auditoria apontou importantes fragilidades nos procedimentos levados a efeito pelo rgo, em todas as fases do processo, desde a celebrao do ajuste, sua execuo e monitoramento, e anlise de prestao de contas. Apesar de tratar-se de trabalho realizado h cerca de cinco anos, o cumprimento das determinaes dele decorrentes ainda esto sendo monitoradas pelo Tribunal e continuam produzindo consequncias no mbito do ministrio. Por esse motivo, por meio dos Acrdos 1.687/2009, 2.812/2010 e 2.773/2011, todos do Plenrio, foram expedidas determinaes de carter bastante amplo ao MTE e ao Codefat. Dentre elas, destacam-se as determinaes para que o ministrio somente formalize convnios na medida em que disponha de condies tcnico-operacionais de avaliar adequadamente os planos de trabalho, acompanhar a concretizao dos objetivos previstos nas avenas, e analisar, em prazo oportuno, as respectivas prestaes de contas (Acrdo 1.687/2009-TCU-Plenrio, item 9.3.5), bem como a que estabeleceu prazo para que o rgo analisasse as prestaes de contas pendentes (Acrdo2.773/2011TCUPlenrio, item 9.1.2). As fragilidades em processos de transferncias voluntrias foram observadas tambm em trabalhos de auditoria mais recentes que alcanaram aes de qualificao profissional no mbito do Planseq (TC 005.313/2011-2) e do Projovem Trabalhador (TC031.247/2011-3). No primeiro caso, foram determinadas audincias dos responsveis (Acrdo 2.251/2012-TCU-Plenrio) e, no segundo, alm de audincias, foi realizada a citao dos responsveis (Acrdo 2.175/2012-TCU-Plenrio). Ambos os processos esto em fase de apreciao. Merece destaque, tambm, o levantamento realizado no seguro-desemprego do pescador artesanal (TC 013.872/2012-5, Acrdo 524/2013-TCU-Plenrio), que buscou identificar as causas do significativo aumento do nmero de beneficirios e dos dispndios com a ao ao longo dos ltimos anos.
4.3.10 Funo Gesto Ambiental

O PPA 2012-2015, valorizando o direito constitucional a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida, destaca a importncia da integrao da questo ambiental no processo de desenvolvimento econmico do pas. Por meio de instrumentos econmicos e de conscientizao, o governo espera que produtores, empresas e consumidores levem em conta os benefcios e os danos ambientais decorrentes de suas decises de produo e consumo. O atual PPA introduziu onze macrodesafios que visam a orientar as polticas pblicas federais no quadrinio. A funo Gesto Ambiental insere-se no macrodesafio relativo ao Projeto Nacional de Desenvolvimento, com a busca da reduo das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de emprego e distribuio de renda. Contudo, a transversalidade
330
inerente gesto ambiental faz com que outros macrodesafios tambm contenham a vertente ambiental, como o caso, por exemplo, do desafio de erradicar a pobreza extrema, a ser buscado por meio dos programas Oferta de gua e Biodiversidade, entre outros. A dotao atualizada da funo totalizou no ano R$ 8.457 milhes, sendo que R$ 5.514 milhes (65%) foram atribudos ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) e R$2.938 milhes (35%), ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA). A atuao governamental buscou enfocar polticas voltadas a obras de infraestrutura hidrulica, conservao e uso sustentvel da biodiversidade, gesto de recursos hdricos, explorao sustentvel das florestas, ao combate s mudanas climticas e ao desmatamento, qualidade ambiental e ao aperfeioamento do processo de licenciamento e controle ambiental, de maneira a gerar riquezas e distribuio de renda. Dos programas temticos da funo Gesto Ambiental, o programa Oferta de gua recebeu o maior aporte de recursos (R$ 3.386 milhes, 40% da dotao). Esse programa, inserido nas polticas de infraestrutura do governo, est sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional e prope-se a executar obras de infraestrutura hidrulica, com destaque para as que recebero as guas do Projeto de Integrao do Rio So Francisco. No exerccio, liquidou somente 12% de seu oramento (R$418 milhes). Dos trs objetivos do programa, verificou-se que um deles (aumentar oferta de gua em sistemas integrados) registrou 8% de execuo da meta proposta, e, em relao aos outros dois objetivos, registrou-se que ambos se encontram em fase de discusso, elaborao e contratao. O Projeto de Integrao do Rio So Francisco ser analisado em detalhes no tpico sobre desenvolvimento regional, no captulo sobre crescimento inclusivo deste relatrio. O programa Segurana Alimentar e Nutricional, o segundo maior oramento da funo (R$1.462 milhes, 17% da dotao total), pertence s polticas sociais do governo e tambm executado em sua quase totalidade pelo Ministrio da Integrao Nacional. O programa tem por objetivo principal prover acesso gua potvel para a populao em extrema pobreza, por meio especialmente da construo de cisternas e outras estruturas simplificadas de abastecimento de gua. No ano, foram liquidados 34% de sua disponibilidade oramentria, e quase 157 mil famlias foram atendidas, da meta de 730 mil famlias at 2015. Alm da funo Gesto Ambiental, o programa tambm executado em outras funes de governo, com destaque para a funo Assistncia Social, a qual detm a maior parcela do oramento do programa. O Ministrio do Meio Ambiente responsvel pelo terceiro maior programa temtico da funo, com 6% dos recursos oramentrios (R$ 529 milhes). O programa Mudanas Climticas, que faz parte das polticas de desenvolvimento produtivo e ambiental do governo, tem como principal objetivo financiar a execuo de projetos de mitigao e adaptao s mudanas do clima. No ano, foram liquidados apenas 2% (R$12 milhes) dos recursos disponibilizados. O baixo percentual de liquidao deveu-se ao atraso dos trmites burocrticos para formalizar aditivo de contrato com o Banco Nacional de Desenvolvimento Social, o qual viabiliza o uso dos recursos do Fundo Clima, que financia as referidas aes. O procedimento administrativo somente foi concludo na segunda quinzena de dezembro, e os recursos financeiros foram liberados apenas no encerramento do exerccio. Contudo, apesar de tal adversidade, o programa conseguiu superar a meta proposta e apoiou 74 projetos em 2012, alm de monitorar os 23 projetos contratados em 2011. Em 2012, merecem tambm destaque os significativos resultados obtidos na reduo das emisses nacionais de gases de efeito estufa, alcanados graas contnua
331
reduo do desmatamento das florestas do pas, cujos esforos so financiados primordialmente pelo programa Florestas, Preveno e Controle do Desmatamento e dos Incndios. Com dotao oramentria de R$ 238 milhes, o programa, executado pelo MMA, liquidou 58% de seu oramento, e seu principal resultado foi uma queda contundente do desmatamento no bioma Amaznia, atingindo o menor nvel histrico desde que comeou a ser medido, em 1988. Outros destaques da rea ambiental ocorridos em 2012 referem-se aprovao do novo Cdigo Florestal (Lei 12.651/2012), normativo que dispe sobre a proteo da vegetao nativa, em substituio Lei 6.938/1981, e a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), que aconteceu na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 2012. Sobre a execuo oramentria da funo Gesto Ambiental, a tabela a seguir demonstra a evoluo, nos ltimos cinco anos, dos valores liquidados no mbito do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), tanto do prprio exerccio como dos restos a pagar no processados (RPNP) inscritos em exerccios anteriores.
R$milhes
2008 Gesto Ambiental Valor No Exerccio OFSS RPNP Total 857 2.344 0,03 0,08 1.546 3.230 0,05 0,10 2.157 4.259 0,06 0,11 1.185 3.529 0,03 0,09 1.332 4.096 0,03 0,09 7.077 17.459 0,04 0,09 1.487 %PIB 0,05 Valor 1.683 %PIB 0,05 Valor 2.102 %PIB 0,06 Valor 2.344 %PIB 0,06 Valor 2.764 %PIB 0,06 Valor 10.381 %PIB 0,06 2009 2010 2011 2012 Total
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total, conforme destacado no tpico 4.3. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Observou-se um crescimento dos valores liquidados do OFSS em relao ao volume de recursos movimentados em 2011. Os valores liquidados relativos ao oramento fiscal do prprio exerccio tiveram um aumento de 18%. Sua principal subfuno, Recursos Hdricos (44% do total empenhado e liquidado no exerccio), sofreu um incremento de 109%, com um total de despesas de R$1.207 milhes, contra R$578 milhes no perodo anterior. Os programas com maior participao nesse resultado foram Oferta de gua e Segurana Alimentar e Nutricional, ambos introduzidos pelo novo PPA. A parcela referente aos restos a pagar no-processados inscritos em exerccios anteriores e liquidados em 2012 teve um incremento de 12% em relao a 2011, demonstrando que permanece a tendncia de que uma parte significativa da execuo oramentria seja realizada por meio dos RPNP, haja vista que essa rubrica representou 33% da execuo da despesa em 2012. semelhana de 2011, a subfuno Recursos Hdricos foi responsvel por 85% dos gastos com RPNP da funo, com um montante de R$1.135 milhes. A forte utilizao da rubrica RPNP foi uma constante nos ltimos cinco anos, a qual representou,
332
sempre, no mnimo, um tero das despesas do exerccio, cujo pico ocorreu em 2010, quando essa participao chegou a 51% da execuo daquele ano. Quanto evoluo, desde 2008, do OFSS do prprio exerccio, observa-se um crescimento paulatino. Entre 2008 e 2012, houve um crescimento nominal de 86%. J em relao ao PIB, esse crescimento foi de 28%, demonstrando um fortalecimento da funo. O grfico a seguir apresenta a evoluo das despesas liquidadas nos ltimos cinco anos (empenhadas no exerccio e relativas a restos a pagar inscritos em exerccios anteriores) das principais subfunes tpicas da funo Gesto Ambiental, executadas tanto nesta como em outras funes de governo.
3.000 2.500 2.000
Milhes
541 - Preservao e Conservao Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperao de reas Degradadas 544 - Recursos Hdricos
1.500 1.000 500 0
545 - Meteorologia 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
Entre 2008 e 2012, houve um crescimento de 116% no total de despesas liquidadas dessas subfunes. Apenas a subfuno Recuperao de reas Degradadas sofreu uma reduo da ordem de 42% no perodo, sendo que essa detm o menor volume de recursos liquidados de todas as subfunes tpicas (0,6%). Deve-se salientar tambm que importantes aes para recuperao de reas degradadas, em especial, pastagens, esto classificadas na subfuno Preservao e Conservao Ambiental e so patrocinadas por meio do Plano Setorial de Agricultura de Baixa Emisso de Carbono, executado pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), na funo Agricultura. Contudo, o programa responsvel Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao tambm registrou uma baixa liquidao de seu oramento naquela subfuno, da ordem de 12%. J a subfuno Preservao e Conservao Ambiental, segundo maior oramento das subfunes tpicas, apesar de ter tido um aumento de sua dotao, registrou um volume de recursos liquidados inferior ao do ano anterior. Tal fato decorreu dos problemas enfrentados pelo programa Mudanas Climticas, j mencionados. A tabela a seguir exibe a execuo do oramento em 2012, incluindo os valores inscritos ao final do exerccio em restos a pagar no-processados.
333

R$milhes
Gesto Ambiental Dotao Atualizada OFSS 8.457 Empenho 5.530 % 65% Liquidado 2.764 % 33% Pago 2.738 % 32% RPNP 2.766 % 33%
Quanto execuo do oramento de 2012, apenas 33% da dotao atualizada foi efetivamente liquidada no exerccio e outros 33% foram lanados em RPNP. Contudo, excluindo-se dessa anlise os programas de gesto e manuteno dos rgos e considerando-se apenas os programas temticos, verifica-se que a funo Gesto Ambiental liquidou somente 22% (R$ 1.539 milhes) de sua dotao atualizada (R$ 7.114 milhes). Esse resultado deveu-se em grande parte ao desempenho dos dois principais programas da funo, que, juntos, detm 68% da dotao total para programas temticos (R$ 4.847 milhes). Os programas Oferta de gua e Segurana Alimentar e Nutricional liquidaram no perodo 12% e 34% de seus respectivos oramentos. Quanto aos RPNP inscritos ao final do exerccio, seguindo a mesma anlise anterior e considerando-se apenas os programas temticos, verifica-se que o percentual inscrito em RPNP (R$ 2.717 milhes), em relao dotao atualizada (R$ 7.114 milhes), de 38%. Contriburam para esse resultado os trs programas com maior aporte de recursos: o programa Oferta de gua inscreveu 42% de seu oramento em RPNP (R$1.438 milhes), o programa Segurana Alimentar e Nutricional lanou 31% (R$450 milhes), e o programa Mudanas Climticas registrou 72% (R$ 381 milhes) de sua dotao em restos a pagar noprocessados inscritos ao final do exerccio.

Um dos trabalhos desenvolvidos pelo TCU na rea ambiental em 2012 foi o monitoramento das quatro auditorias em mudanas climticas, apreciadas em 2009, nas seguintes reas: polticas pblicas na Amaznia e voltadas s mudanas climticas (rea de mitigao Acrdo2.293/2009-TCU-Plenrio); aes governamentais destinadas s zonas costeiras, ante os impactos das mudanas climticas (rea de adaptao Acrdo2.354/2009-TCU-Plenrio); aes governamentais destinadas a garantir a segurana hdrica na regio do semirido brasileiro (rea de adaptao Acrdo 2.462/2009-TCUPlenrio); e aes governamentais destinadas agropecuria, ante os cenrios de mudanas climticas (rea de adaptao Acrdo2.513/2009-TCU-Plenrio). O monitoramento, que resultou no Acrdo 1.454/2012-TCU-Plenrio, verificou avanos importantes, como a elaborao, pelo Mapa, do Plano ABC, que busca consolidar uma economia de baixa emisso de carbono na agricultura. Outros avanos relevantes referem-se incorporao gradual, pelo MMA, da varivel mudanas climticas no planejamento das polticas para o setor hdrico, bem como a incluso dos cenrios de mudanas do clima, pela Agncia Nacional de guas, nas aes de gesto de recursos hdricos. Outra importante ao refere-se criao do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais na estrutura do Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao,
334
que visa a elaborar alertas de desastres naturais relevantes para aes de proteo e de defesa civil no territrio nacional. Entretanto, deve-se salientar que o Mapa e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no reportaram a adoo de aes de adaptao aos cenrios de mudanas climticas voltadas agropecuria do pas. Considerando que o clima insumo bsico para o setor agropecurio, torna-se temerria a no adoo de providncias para adaptao da agropecuria ao cenrio projetado de mudana do clima. Outro trabalho de destaque na rea ambiental em 2012 foi o levantamento de auditoria com o objetivo de realizar um diagnstico de como estavam sendo internalizados, nas polticas pblicas nacionais, os compromissos assumidos pelo Governo Brasileiro em decorrncia da Conferncia Rio-92, especificamente no mbito das Convenes sobre Mudana do Clima, Diversidade Biolgica e Combate Desertificao, e da Agenda 21 (Acrdo 1.404/2012-TCU-Plenrio). O levantamento concluiu que a adeso s convenes internacionais derivadas da Rio-92 foi responsvel por parte dos avanos ocorridos no pas na rea ambiental. Contudo, apurou-se que no h uniformidade no nvel da internalizao dos compromissos assumidos nas Convenes pelo Brasil nas polticas pblicas nacionais, tampouco no grau de institucionalizao de estruturas responsveis pela implementao de tais Convenes. Observou-se um maior processo de internalizao para os compromissos assumidos na Conveno sobre Mudana do Clima e na Conveno sobre Diversidade Biolgica. Os mesmos progressos, no entanto, no foram observados em relao Conveno de Combate Desertificao e Agenda 21. O TCU tambm realizou auditoria nos empreendimentos relativos s usinas hidreltricas de Jirau e Santo Antnio, em construo no Rio Madeira, em Rondnia (Acrdo 3.413/2012-TCU-Plenrio). O objetivo do trabalho foi verificar a regularidade dos licenciamentos ambientais dos referidos empreendimentos. O Tribunal constatou que as condicionantes, as medidas mitigadoras e as medidas compensatrias no esto sendo suficientes para combater todos os efeitos sociais negativos decorrentes da construo das usinas Jirau e Santo Antnio nas comunidades remanejadas. Adicionalmente, verificouse que o efetivo usufruto pela populao dos benefcios advindos da compensao social restou comprometido, em decorrncia de uma atuao deficiente dos governos local e estadual. Por fim, de forma geral, observou-se que o processo de licenciamento ambiental das usinas Jirau e Santo Antnio atendeu aos trmites legais determinados pela legislao correlata.
4.3.11 Funo Cincia e Tecnologia

De acordo com a Constituio Federal, compete ao Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgica. Essas diretrizes de atuao visam o desenvolvimento cultural, social e econmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do pas, objetivos que passam pela atuao integrada dos setores privado e pblico. Na esfera federal, as iniciativas pblicas so centralizadas no Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), ao qual incumbe coordenar a execuo de programas e aes que consolidam a poltica nacional de cincia, tecnologia e inovao, assim como a atuao das instituies que realizam e fomentam pesquisas no pas. A definio da rea como eixo estruturante do desenvolvimento econmico nacional est entre os macrodesafios do PPA 2012-2015, com quatro grandes objetivos associados:
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reduzir a defasagem tecnolgica; contribuir para a insero internacional soberana do Brasil; fomentar a economia verde e criativa; e contribuir para a erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais. Em 2011, foi elaborada a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI), poltica nacional para o perodo de 2012 a 2015. Em razo de sua relao com a poltica industrial, a ENCTI foi concebida em articulao com o Plano Brasil Maior (PBM), desenvolvido no mbito do Ministrio Do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), e est estruturada em quatro eixos: (i) promoo da inovao nas empresas; (ii) formao e capacitao de recursos humanos; (iii) fortalecimento da pesquisa e da infraestrutura cientfica e tecnolgica; e (iv) novo padro de financiamento pblico para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Os investimentos nacionais em atividades de cincia e tecnologia constituem um dos principais indicadores adotados pelo MCTI para mensurar a participao do setor no esforo nacional para o desenvolvimento. Esses investimentos compreendem tanto os dispndios pblicos, em todos os nveis de governo, como os dispndios realizados pelo setor empresarial. De acordo com dados preliminares de 2011, fornecidos pelo MCTI, o dispndio nacional total em C&T, composto pelos gastos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e em Atividades Cientficas e Tcnicas Correlatas (ACTC), cresceu 4,6% em relao a 2010. No perodo de 2008 a 2011, o gasto total passou de R$54,7 bilhes para R$68,1 bilhes. Considerados apenas os gastos em P&D, o crescimento foi de 6,8%, passando de R$46,8 bilhes em 2010 para R$50 bilhes em 2011. Em relao aos dispndios privados, os dados preliminares consolidados pelo MCTI indicam um crescimento mdio real de 8,4% entre 2004 e 2011. Essa estimativa, no entanto, poder ser revista quando o IBGE divulgar os dados da prxima Pesquisa de Inovao (Pintec), relativa ao perodo de 2009 a 2011, cujos dados esto previstos para serem divulgados em outubro de 2013.
Anlise da Execuo do Gasto

Em 2012, os investimentos pblicos em Cincia e Tecnologia foram viabilizados tanto por recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) como de outras fontes, a exemplo das renncias de receitas tributrias. O montante executado, considerando o oramento, representa um crescimento de cerca de 50% em relao a 2008, conforme dados do quadro a seguir. No tocante participao dos gastos oramentrios em relao ao PIB, observou-se um aumento de 0,13% (2011) para 0,14% (2012). Em valores nominais, essa elevao foi de aproximadamente 16%, alcanando R$6,2 bilhes. No que se refere aos restos a pagar no processados (RPNP), observou-se um aumento de cerca de 95% no montante inscrito, quando comparados os valores nominais de 2008 e 2012. Para efeito de comparao, importante notar que o oramento liquidado cresceu aproximadamente 50% no mesmo perodo. Nesse sentido, em termos percentuais, houve aumento na relao entre RPNP e oramento liquidado: em 2008, o montante inscrito em RPNP representava aproximadamente 19% do oramento liquidado; em 2012, essa relao subiu para 24%. Conforme demonstra a tabela seguinte, os recursos oriundos de benefcios tributrios destinados promoo de objetivos da funo C&T foram superiores aos recursos oramentrios diretamente executados no exerccio em anlise, mantendo-se a tendncia observada nos anos anteriores.
336
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Gasto Tributrio - 2008 a 2012

R$milhes
Cincia e Tecnologia OFSS No Exerccio RPNP 2008 Valor 4.104 772 7.992 12.868 %PIB 0,14 0,03 0,26 0,43 2009 Valor 5.022 794 7.140 12.956 %PIB 0,16 0,02 0,22 0,40 2010 Valor 5.555 919 8.007 14.481 %PIB 0,15 0,02 0,21 0,38 2011 Valor 5.333 1.287 8.594 15.214 %PIB 0,13 0,03 0,21 0,38 2012 Valor 6.188 1.505 8.929 16.622 %PIB 0,14 0,03 0,20 0,38 Total Valor 26.201 5.276 40.662 72.139 %PIB 0,14 0,03 0,22 0,39
Gasto Tributrio4 Total
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
Considerados somente os valores do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), foram liquidados cerca de R$ 5 bilhes do oramento do MCTI nas subfunes tpicas da funo C&T, Desenvolvimento Cientfico, Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia, e Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico, includa a liquidao dos RPNP inscritos em exerccios anteriores. Esse montante equivale a 65,7% do total liquidado em 2012. Porm, se considerados os montantes de outras funes de governo que utilizam as referidas subfunes, o total liquidado sobe para R$6,8bilhes. J o montante do oramento executado em subfunes tpicas de outras funes, ou seja, atpicas da funo C&T, como Administrao Geral e Produo Industrial, por exemplo, alcanou cerca de R$2,7 bilhes. Entre 2008 e 2012, observa-se a seguinte evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas, conforme grfico abaixo.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) nas Subfunes Tpicas - 2008/2012

R$ milhes 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 571 - Desenvolvimento Cientfico 572 - Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia 573 - Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico
Os dados apresentados mostram que a subfuno Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia apresentou o maior volume de execuo, sendo responsvel por 44,4% dos valores liquidados em 2012. Assim como vem ocorrendo desde 2008, parte do grande crescimento observado nessa subfuno decorreu da incluso da ao Financiamento
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de Projetos de Desenvolvimento Tecnolgico de Empresas, sob superviso do Fundo Nacional do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), que tem por finalidade a concesso de recursos para emprstimos operados pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). Anteriormente, essa ao era classificada na subfuno atpica Outros Encargos Especiais. Em 2012, a referida ao contribuiu com R$933 milhes de reais em recursos liquidados na subfuno. Sobre a execuo do oramento de 2012, o quadro a seguir mostra que foram empenhados 72% da dotao autorizada para a funo, que inclui os recursos oramentrios destinados ao MCTI, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e s demais entidades que compem o sistema nacional de CT&I. Porm, os percentuais de valores liquidados e pagos no apresentaram o mesmo desempenho, atingindo 57% e 53% do total da despesa autorizada, respectivamente. Ademais, observa-se que 15% do oramento aprovado para a funo C&T foram inscritos em restos a pagar sem que tenha sido verificada a sua liquidao.
Execuo Oramentria em 2012

R$milhes
Cincia e Tecnologia OFSS Dotao Atualizada 10.828 Empenho 7.811 % 72% Liquidado 6.188 % 57% Pago 5.742 % 53% RPNP 1.623 % 15%
Conforme mencionado, os gastos tributrios realizados na funo Cincia e Tecnologia tm sido superiores s despesas diretas realizadas via oramento, nos ltimos cinco anos. Os incentivos fiscais previstos na Lei 8.248/1991 (Lei de Informtica) e na Lei11.196/2005 (Lei do Bem), juntamente com a subveno econmica instituda pela Lei 10.973/2004 (Lei da Inovao), so instrumentos importantes para a promoo das polticas pblicas de CT&I e de indstria. Os gastos tributrios decorrentes da Lei do Bem e da Lei de Informtica tm por finalidade promover a inovao tecnolgica como elemento essencial para o crescimento da produtividade e da competitividade das empresas brasileiras. O quadro a seguir demonstra os gastos tributrios relacionados funo, entre 2008 e 2012.
Gastos Tributrios 2008-2012

R$milhes
Gasto Tributrio Desp. com Pesquisas Cientcas e Tecnolgicas Entidades Sem Fins Lucrativos - Cientca Incluso Digital Informtica Mquinas e Equipamentos - CNPq 2008 1.149 105 1.369 3.261 492 2009 739 87 1.262 3.103 502 2010 771 73 1.294 3.571 495 2011 850 90 1.945 3.772 435 2012 904 96 2.068 3.851 493
338
Gasto Tributrio PADIS - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico PDTI/PDTA Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de Inovao Renncia Previdenciria - Tecnologia da Informao e Comunicao - TI e TIC Tecnologia de Informao - TI e Tecnologia da Informao Total Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
2008 0 1 1.583 31 0 7.991
2009 0 0 1.383 60 3 7.139
2010 0 0 1.727 68 8 8.007
2011 15 0 1.410 75 3 8.595
2012 16 0 1.499 0 3 8.930
Seguindo a tendncia verificada nos anos anteriores, o gasto tributrio decorrente da Lei de Informtica foi o que apresentou maior volume em 2012. O valor projetado para esse item de R$3,8bilhes, o que representa aproximadamente 43% de todos os gastos tributrios associados funo C&T. Em seguida, destacam-se os gastos tributrios decorrentes dos incentivos para aes de incluso digital, com valor projetado de R$ 2 bilhes (23% do total), e os referentes a pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao (Lei do Bem), cujo valor projetado de R$1,5 bilho (17% do total). A distribuio regional dos gastos tributrios relacionados funo C&T ao longo do perodo de 2008 a 2012 pode ser visualizada no grfico a seguir:
Distribuio Regional dos Gastos Tributrios na Funo C&T 2008-2012 (R$milhes)

6.374 5.204 5.790 5.931 6.221
N NE CO
1.191 58 288 49 386 104 127
1.258 84 405 65
1.594 453 135 141
1.859 474
1.938
SE S
144
151
2008 2009 2010 Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
2011
2012
O grfico acima mostra que a maior parte dos gastos tributrios relacionados funo C&T ainda se concentra nas regies Sul e Sudeste, beneficiadas com R$37 bilhes entre 2008 e 2012. Desse montante, a regio Sudeste contou com R$ 29 bilhes, o que equivale a 72% do total dos gastos tributrios verificados no perodo. Embora com participaes menores, as regies Nordeste, Centro-Oeste e Norte tm apresentado um crescimento ao longo dos ltimos anos. O Nordeste aumentou sua participao de 4% para 5% do total de gastos tributrios no perodo, passando de R$288 milhes em 2008 para R$474 milhes em 2012. No Centro-Oeste, a participao saltou de 1% para 2% do total, passando de R$49 milhes em 2008 para R$151 milhes em 2012. Por sua vez, o Norte, que conta com gastos tributrios especficos para o seu desenvolvimento e no contemplados no grfico acima, evoluiu de 0,73% para 1,62% do total, passando de R$58 milhes em 2008 para R$144 milhes em 2012.
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Resultado da Ao Governamental
O prximo quadro mostra a execuo oramentria dos programas temticos do PPA 2012-2015 que apresentaram a maior liquidao de valores na funo C&T em 2012.
Valores Liquidados (OFSS) nos Programas Finalsticos

R$milhes
Funo Cd. 2021 2056 2059 Total Programa Cincia e Tecnologia Cincia, Tecnologia e Inovao Poltica Espacial Poltica Nuclear 2.637 213 434 3.284 Demais 1 2 0 3 2.638 215 434 3.287 Total
O programa temtico Cincia, Tecnologia e Inovao apresentou o maior volume de valores liquidados entre programas temticos da funo C&T, contribuindo com aproximadamente 80% do total da execuo oramentria em 2012. Entre as aes executadas por meio desse programa, que conta com o maior oramento na funo, destacam-se o fomento pesquisa e a concesso de diversas modalidades de bolsas pelo CNPq, a concesso de subveno econmica para projetos de desenvolvimento tecnolgico e a equalizao de taxas de juros para financiamento de inovao operadas pela Finep, o repasse de recursos para os contratos de gesto firmados com as organizaes sociais vinculadas ao MCTI e o financiamento de projetos de pesquisa com recursos dos fundos setoriais. O programa temtico Poltica Nuclear liquidou o segundo maior volume de recursos na funo, sendo responsvel por aproximadamente 13% de toda execuo oramentria. As aes oramentrias que mais contriburam para esse desempenho foram a Fabricao do Combustvel Nuclear, com R$ 337 milhes, e a Produo de Substncias Radioativas para rea Mdica, com R$ 47 milhes, que juntas representaram cerca de 88% do total liquidado no programa. O programa temtico Poltica Espacial foi responsvel por aproximadamente 7% do total liquidado na funo. As aes oramentrias que mais contriburam para esse desempenho foram a Participao da Unio no Capital da Alcntara Cyclone Space (ACS), com R$85 milhes, e a Implantao do Complexo Espacial de Alcntara (CEA), com R$21 milhes, que juntas representaram cerca de 50% do total liquidado no programa. Da forma como foi concebido, o PPA 2012-2015 estabeleceu indicadores e objetivos para cada programa temtico. Para cada objetivo, foram estabelecidas metas a serem atingidas no perodo de 2012 a 2015. No quadro abaixo, so apresentados dados referentes ao alcance parcial das metas definidas para alguns dos treze objetivos do programa temtico Cincia, Tecnologia e Inovao.
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Resultados Parciais de Metas Vinculadas aos Objetivos do Programa Temtico Cincia, Tecnologia e Inovao
Objetivo Fomentar o processo de gerao e aplicao de novos conhecimentos Realizar pesquisa cientca e expandir e modernizar a infraestrutura cientca, tecnolgica e de inovao Consolidar o Sistema Brasileiro de Tecnologia (Sibratec) Meta Ampliar de 3.500 para 10 mil o nmero de projetos de pesquisa apoiados pelo CNPq Conectar 41 campi em municpios mdios a 1 Gbps e 681 campi em municpios pequenos a 100 Mbps Realizar 17.000 atendimentos anuais de extenso tecnolgica em micro, pequenas e mdias empresas pelas redes Sibratec Quantidade Alcanada 5.912 Data de Referncia 28/12/2012
11
31/12/2012
920
31/12/2012
Ampliar para 120 o nmero de Promover a pesquisa, o desenvolvimento empresas que realizam pesquisa e tecnolgico e a inovao em tecnologias desenvolvimento em nanotecnologia estratgicas de carter transversal em seus processos produtivos Promover a formao e capacitao de RH nas Engenharias e demais reas tecnolgicas Promover CT&I para a incluso produtiva e o desenvolvimento social Alcanar o nmero anual de 500 empresas apoiadas pelo programa RHAE Apoiar 150 projetos de tecnologia social, tecnologia assistiva e extenso tecnolgica
22
31/12/2012
84
28/12/2012
30/11/2012
Fonte: Sistema de Informaes Gerenciais do MCT (Sigmct)

Por meio do Acrdo 2.707/2011-TCU-Plenrio, o Tribunal apreciou o relatrio de levantamento sobre aspectos relacionados com a gesto do Fundo de Descomissionamento das usinas nucleares Angra I e II, prolatando duas importantes determinaes Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen). A primeira deliberao teve por finalidade a concluso das aes necessrias para a edio e a publicao das normas regulamentadoras sobre a gesto da reserva financeira para o descomissionamento das usinas nucleares brasileiras, necessrias a garantir o pleno atendimento do item i do artigo 26 da Conveno Conjunta para o Gerenciamento Seguro de Combustvel Nuclear Usado e dos Rejeitos Radioativos, promulgada pelo Decreto 5.935/2006, que exige disponibilidade de pessoal qualificado e de recursos financeiros para garantir a segurana do descomissionamento de instalaes nucleares. A segunda determinao teve por objetivo a regulamentao dos requisitos bsicos de segurana nuclear a serem atendidos durante o planejamento e a implementao do descomissionamento de usinas nucleoeltricas no pas, tambm com o objetivo de atender ao dispositivo legal citado. Alm das determinaes sintetizadas acima, o Tribunal recomendou Cnen que comunicasse ao Ministrio de Minas e Energia (MME) e Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) os diversos parmetros que devem balizar, por ocasio das revises tarifrias anuais, o clculo da parcela de custo referente composio do fundo de descomissionamento, incluindo informaes sobre o saldo atual da reserva financeira, o valor total previsto, o fluxo de caixa projetado e o tempo de vida til remanescente para cada usina nuclear.
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Por meio do Acrdo 1.550/2011-TCU-Plenrio, foi apreciado o relatrio de monitoramento do cumprimento das deliberaes constantes do Acrdo519/2009-TCUPlenrio, referente a auditoria operacional realizada no Programa Nacional de Atividades Nucleares. No acrdo, o Tribunal tambm fez recomendaes Cnen, dentre as quais se destacam as referentes: apresentao do plano de ao das inspees realizadas nas instalaes que necessitam ser fiscalizadas; realizao de estudos para subsidiar a edio de normativo que estabelea critrios objetivos para definio do que seja instalao de reduzido risco; concluso de estudos para ajustar a norma de licenciamento de instalaes nucleares s especificidades dos reatores de pesquisa e fixao de realizao de inspeo regulatria, como requisito para renovao da autorizao de operao. Em 2012, foi realizada nova etapa do monitoramento, no mbito do TC 007.818/2012-2, que ser apreciado pelo Tribunal. Tambm em 2012, por meio do Acrdo 2.343/2012-TCU-Plenrio, foi apreciada a auditoria realizada na Secretaria de Poltica de Informtica (Sepin) do MCTI. A auditoria teve como objetivo verificar a conformidade da gesto sobre a concesso, fiscalizao e utilizao de recursos provenientes de renncia de receitas da Lei de Informtica em projetos de pesquisa e desenvolvimento. O trabalho apresentou constataes que corroboraram os resultados dos trabalhos anteriores realizados pelo Tribunal quanto deficincia e precariedade dos controles internos da gesto da Lei de Informtica pela Sepin. De forma geral, verificou-se que, embora os resultados dos projetos em pesquisa e desenvolvimento sejam uma grande preocupao da secretaria, no so envidados os devidos esforos na boa e regular gesto dos recursos oriundos da referida lei, que se faz to necessria diante da materialidade e relevncia do instrumento como viabilizador da poltica nacional de CT&I. Entre outras medidas, o Tribunal determinou a adoo de providncias para que a Secretaria da Receita Federal do Brasil disponibilize informaes tempestivas, atualizadas e confiveis sobre os beneficirios das renncias fiscais previstas na Lei de Informtica, de forma a propiciar Sepin a correta verificao da contrapartida exigida pela norma.
4.3.12 Funo Agricultura

O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), principal operador governamental da funo agricultura, responsvel pela gesto das polticas pblicas de estmulo agropecuria, pelo fomento do agronegcio e pela regulao e normatizao de servios vinculados ao setor. Para operacionalizao dos programas e aes governamentais da funo Agricultura, o Mapa possui em sua estrutura cinco Secretarias, 27 Superintendncias Federais de Agricultura (SFA), localizadas nos estados e no Distrito Federal, seis Laboratrios Nacionais Agropecurios (Lanagro) e dois rgos singulares, o Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet) e a Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac). Alm disso, pertencem estrutura do Mapa as empresas pblicas, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), e as sociedades de economia mista, Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A (Ceasa/MG), Companhia de Armazns e Silos de Minas Gerais (Casemg) e a Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp).
342
Entre os macrodesafios do Plano Plurianual 2012/2015, o principal, associado funo Agricultura, o Projeto Nacional de Desenvolvimento. Para o setor agropecurio, o macrodesafio conta com programas voltados ao aumento da produtividade, com investimentos em tecnologia e inovao, no sentido de aumentar a capacitao dos trabalhadores rurais, e de difuso de novas tecnologias, tanto em mecanizao quanto em melhoramento gentico til pecuria e agricultura. Tal macrodesafio est diretamente relacionado a outro, Cincia, Tecnologia e Inovao. Nesse sentido, os trs principais programas operados pelo Mapa so: 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao; 2028 - Defesa Agropecuria e 2042 - Inovaes para a Agropecuria. O conjunto de objetivos e metas vinculados a esses programas convergem para o alcance dos objetivos estratgicos da perspectiva da sociedade constantes do Plano Estratgico do Mapa, quais sejam: aumentar a produo de produtos agropecurios noalimentares e no-energticos; ampliar a participao da agroenergia na matriz energtica; garantir a segurana alimentar; e impulsionar o desenvolvimento sustentvel do pas por meio do agronegcio. Esses objetivos estratgicos representam os resultados que o ministrio espera entregar sociedade. Para isso, so desenvolvidos processos e projetos diversos em todas as reas de atuao, como poltica agrcola, defesa, fomento e pesquisa agropecuria. Os principais indicadores definidos para esses objetivos so descritos a seguir.
Aumentar a Produo de Produtos Agropecurios No-alimentares e No-energticos

Indicador/Ano ndice composto da produo de produtos no-alimentares e no-energticos Fonte: IBGE. *Dados preliminares. 2009 120 2010 164 2011 228 2012 228*
Esse ndice sinaliza se as aes desenvolvidas para a manuteno de nveis adequados de abastecimento e preo desses produtos atendem ao que preconizado no objetivo estratgico. Apesar de no se dispor dos dados consolidados de produo dos produtos que compem o indicador, em 2012, estima-se que o ndice se mantenha no mesmo nvel de 2011. Os produtos considerados para sua contabilizao so: borracha, madeira, couro, algodo e fibras.
Ampliar a Participao da Agroenergia na Matriz Energtica

Indicador/Ano Taxa de participao da agroenergia na matriz energtica brasileira* (%) 2009 32,0 2010 31,5 2011 29,5 2012 ND**
Fonte: Balano Energtico Nacional 2012 da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). * Inclui outras fontes renovveis, onde h uma pequena participao de energia solar e elica. ** ND = No disponvel.
O indicador avalia os resultados obtidos com as atividades e aes para a ampliao da participao da agroenergia na matriz energtica. Os dados oficiais da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) para o ano de 2012 devero ser divulgados em julho/2013.
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Garantir a Segurana Alimentar

Indicador/Ano Volume de produo agropecuria em kg per capita ndice de conformidade de produtos de origem animal e vegetal Fonte: SPA e SDA/Mapa. * Dados estimativos. 2009 963 0,82 2010 989 0,75 2011 1043 0,84 2012 1103* 0,86
Os dados preliminares referentes ao volume de produo agropecuria per capita apontam para uma expectativa de 1.103 kg de produtos por habitante/ano, um aumento de 5,7% em relao a 2011, principalmente pelo crescimento da safra de milho. O ndice de conformidade de produtos de origem animal e vegetal avalia as iniciativas constantes do Programa de Defesa Agropecuria, que gera resultados, como o aumento das fiscalizaes e anlises de produtos de origem animal e vegetal, buscando a eliminao de resduos e contaminantes em toda a sua cadeia produtiva.
Impulsionar o Desenvolvimento Sustentvel do Pas por meio do Agronegcio

Indicador/Ano Variao do PIB do agronegcio (%) Variao do valor da exportao de produtos do agronegcio (%) Fonte: MDIC, SRI/Mapa e Cepea/Esalq/USP. *Dados atualizados em agosto/2012. 2009 -5,84 -9,8 2010 5,37 18 2011 4,38 23,7 2012 -1,91* 0,9*
A variao do PIB do agronegcio considera o fato de que o desenvolvimento do pas alcanado com crescimento econmico e melhoria da qualidade de vida da populao. O PIB do agronegcio uma medida de crescimento econmico e se reflete na qualidade de vida da populao por meio da gerao de renda e empregos. A variao do valor da exportao de produtos do agronegcio repercute a contribuio do agronegcio para o aumento das exportaes brasileiras, como reflexo das aes desenvolvidas pelo Mapa na criao e na manuteno de novos mercados para produtos brasileiros.
Evoluo oramentria e dos gastos tributrios

A tabela a seguir contm a evoluo, nos ltimos cinco anos, dos valores liquidados no mbito do OFSS (do prprio exerccio e dos restos a pagar no processados), da despesa realizada no OI e do gasto tributrio, em valores absolutos e em percentuais do PIB.
R$ milhes
Agricultura No OFSS Exerccio RPNP 2008 Valor 7.952 1.941 %PIB 0,26 0,06 2009 Valor 11.485 1.360 %PIB 0,35 0,04 2010 Valor 9.420 2.203 %PIB 0,25 0,06 2011 Valor 9.897 4.081 %PIB 0,24 0,10 2012 Valor 10.513 3.934 %PIB 0,24 0,09 Total Valor 49.266 13.519 %PIB 0,27 0,07
344
Agricultura OI
4
2008 Valor 5 %PIB 0,00 0,37 0,70
2009 Valor 7 11.093 23.945 %PIB 0,00 0,34 0,74
2010 Valor 7 11.617 23.247 %PIB 0,00 0,31 0,62
2011 Valor 15 13.060 27.053 %PIB 0,00 0,32 0,65
2012 Valor 19 13.883 28.349 %PIB 0,00 0,32 0,64
Total Valor 52 60.961 123.798 %PIB 0,00 0,33 0,67
Gasto Tributrio5 11.308 Total 21.206
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio. 5 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
A variao nominal dos valores liquidados no OFSS, incluindo a liquidao de restos a pagar no processados (RPNP), aferida entre os anos final e inicial da srie, correspondeu a um acrscimo de 46%. Em relao ao exerccio anterior, houve um acrscimo de R$469 milhes, correspondente a 3%. Os gastos tributrios em 2012 aproximaram-se de R$14 bilhes, havendo um acrscimo de 6% em relao ao exerccio anterior, e representando 49% do total de recursos destinados funo Agricultura em 2012. Considerando os anos final e inicial da srie, houve um acrscimo de 23% do gasto tributrio, aproximando de R$61 bilhes nos ltimos cinco anos. De acordo com demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal, os gastos tributrios concentraram-se em duas rubricas: Agricultura e Agroindstria, R$8 bilhes, e Renncia Previdenciria Exportao da Produo Rural, R$3 bilhes, representando, respectivamente, 60% e 25% do total do gasto tributrio da funo.
Subfunes tpicas
R$ milhes 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 601 - Promoo da Produo Vegetal 602 - Promoo da Produo Animal 603 - Defesa Sanitria Vegetal 604 - Defesa Sanitria Animal 605 - Abastecimento 606 - Extenso Rural 607 - Irrigao
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia.
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O grfico demonstra a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas, nos ltimos cinco exerccios. Em 2012, os valores relativos s subfunes Promoo da Produo Vegetal e Abastecimento representaram 92% do total da funo agricultura. Houve um acrscimo de 25% nos gastos da subfuno Promoo da Produo Vegetal em relao a 2011. A subfuno Abastecimento teve uma pequena variao em relao ao exerccio anterior, um decrscimo de 3,0%. Com exceo da subfuno Promoo da Produo Vegetal, as demais apresentaram decrscimo dos gastos em relao ao exerccio anterior.

R$ milhes
Agricultura OFSS Dotao Atualizada 22.229 Empenho 16.474 % 74% Liquidado 10.513 % 47% Pago 10.223 % 46% RPNP 5.961 % 27%
No que se refere execuo do oramento, foram empenhados 74% da dotao atualizada, sendo que apenas 47% foram liquidados, ocorrendo, ainda, a inscrio de quase R$6 bilhes de restos a pagar no processados, representando 27% da dotao atualizada. Em relao ao exerccio anterior, os valores inscritos em restos a pagar praticamente no variaram, embora permaneam elevados, representando um risco para a boa gesto oramentria, uma vez que compromete a execuo do oramento do exerccio.

Entre os trabalhos realizados pelo TCU na funo Agricultura em 2012, merecem destaque: Acrdo 2.961/2012-TCU-Plenrio: auditoria operacional na rea de defesa sanitria vegetal e animal, exercida, direta e indiretamente, na faixa de fronteira brasileira pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. O trabalho teve por objetivo estudar e avaliar os programas e aes especficos de governo na rea de defesa sanitria animal e vegetal, executados na faixa da fronteira brasileira, com nfase nos que abranjam o controle de entrada de pragas e doenas, bem como nas rotinas, procedimentos e parcerias a cargo dos rgos responsveis por essa poltica pblica. As principais constataes da auditoria foram deficincias fsicas das instalaes dos postos de fronteira, ausncia de fiscalizao de bagagens de passageiros, inexistncia de equipamentos necessrios fiscalizao e ao tratamento de mercadorias rejeitadas e fragilidade na fiscalizao ostensiva nas vias alternativas de acesso ao pas. Com vistas a sanar os problemas detectados, foram feitas recomendaes Secretaria de Defesa Agropecuria do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, com as quais se espera contribuir para reduzir o risco de ingresso e propagao de pragas e doenas no pas, mediante a adequao da infraestrutura e da lotao de pessoal nas unidades de Vigilncia Agropecuria Internacional; aumento da qualificao dos fiscais para o exerccio de suas atribuies; identificao tempestiva de deficincias no desempenho do programa,
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bem como das medidas necessrias para san-las; integrao entre as unidades responsveis pelo programa; integrao com outros rgos cujas atividades relacionam-se com as aes do programa; aplicao efetiva das sanes pecunirias contra comportamentos de risco; e tratamento e controle mais adequado da destruio de material orgnico proveniente das reas primrias. Acrdo 1.158/2012-TCU-Plenrio: auditoria coordenada com membros da Organizao das Entidades Fiscalizadoras Superiores do Mercosul e Associados (EFSUL), que contou com a participao das Entidades Superiores de Fiscalizao (EFS) da Argentina, Bolvia, Brasil e Paraguai, com o objetivo de avaliar o Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa (Pama). A auditoria concluiu que o Pama precisa se reestruturar para fazer frente aos desafios e riscos externos, de modo a ser tratado como programa regional, pois ter um slido sistema veterinrio no Brasil no suficiente para garantir que no haver contaminao vinda de outros pases. preciso que os servios sanitrios dos pases vizinhos estejam em bom nvel e que possam trabalhar de forma coordenada com o Mapa. Com a implementao das recomendaes efetuadas espera-se que o Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa otimize seu potencial de combater as fragilidades regionais e aperfeioar o controle dos servios sanitrios nas fronteiras, bem como que funcione como importante mecanismo dos pases para implementar as atividades regionais de incremento da transparncia, de intercmbio tcnico e de coordenao dos agentes pblicos e privados. Acrdo 2.244/2012-TCU-Plenrio: auditoria operacional realizada para atender a Solicitao do Congresso Nacional com o objetivo de avaliar as condies de escoamento da produo do agronegcio, identificando-se os principais gargalos a esse escoamento, seus impactos econmicos, o planejamento governamental e o estgio de implementao das intervenes demandadas para san-los. Entre as concluses da auditoria, destaca-se a de que os gargalos logsticos geram uma srie de perdas ao agronegcio, que se torna menos competitivo, uma vez que tem que destinar parcela considervel de sua renda para transportar a produo da fazenda at os portos, muito acima do que desembolsado em outros pases. Tais perdas se revelam na diminuio da renda do produtor rural e da gerao de empregos, tributos e demais receitas oriundas do agronegcio, em especial aquelas ligadas s exportaes. Nesse trabalho, no foram expedidas determinaes ou recomendaes s entidades envolvidas, to somente, foi encaminhado o relatrio Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) da Cmara dos Deputados e a diversos rgos governamentais visando a subsidiar suas atividades. Cabe registrar, ainda, que, em setembro de 2012, nos autos do TC 039.811/2012-3, o Tribunal iniciou auditoria operacional no Sistema de Seguro Rural Brasileiro, compreendendo o Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) e o Fundo Garantia Safra. O objetivo da auditoria identificar gargalos e oportunidades de melhoria para a efetiva implantao do Seguro Rural no Brasil. A auditoria resultou de levantamento realizado pelo Tribunal, que apontou a rea de Seguro Rural como de alto risco quanto ao seu desempenho como poltica pblica de mitigao de riscos financeiros na agricultura, bem como de alto potencial para prevenir prejuzos do governo federal com a rolagem de dvidas dos agricultores, advindas de catstrofes envolvendo questes climticas, cambiais e de preos.
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A auditoria ainda no foi concluda, mas espera-se que o resultado desse trabalho sirva como marco inicial para a discusso do atual modelo de mitigao de riscos da atividade agropecuria adotado pelo governo federal com base na concepo das polticas do Programa de Subsdio ao Prmio de Seguro Rural, Programa de Garantia da Atividade Agropecuria e do Fundo Garantia Safra.
4.3.13 Comunicaes
De acordo com o art.21, incisos X, XI e XII, alnea a, da Constituio Federal compete Unio manter o servio postal e o correio areo nacional, e explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes e de radiodifuso sonora e de sons e imagens. Compete ao Ministrio das Comunicaes (MC) como atribuio principal planejar e definir as polticas pblicas de comunicaes para as citadas reas. A ao do ministrio exercida tambm por meio de instituies a ele vinculadas: a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), concebida para viabilizar o atual modelo das telecomunicaes brasileiras e para exercer as atribuies de outorgar, regulamentar e fiscalizar; a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), com a atribuio de executar e controlar, em regime de monoplio, os servios postais em todo o territrio brasileiro; e a Telecomunicaes Brasileiras S. A. (Telebras), sociedade annima aberta, de economia mista, que, desde 2010, tem por objetivo principal a implantao do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). O Plano Plurianual 2012-2015 (PPA 2012-2015) definiu onze macrodesafios que orientaro as polticas pblicas federais consubstanciadas nos programas governamentais. A funo Comunicaes est englobada pelo macrodesafio Infraestrutura, cujo objetivo expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integrao do territrio nacional e do pas com a Amrica do Sul. O PPA 2012-2015 foi dividido em programas temticos. A funo Comunicaes faz parte dos programas temticos de infraestrutura, mais especificamente o Programa Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia. Esto entre suas metas: o atendimento de todas as escolas pblicas rurais com internet banda larga; a oferta de banda larga fixa a 10 Mbps e mvel em redes 4G nas cidades-sede da Copa das Confederaes de 2013, da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016, bem como o atendimento aos requisitos de qualidade necessrios realizao dos eventos, notadamente a estabilidade na largura de banda oferecida e no fornecimento do servio. Outra meta relevante chegar a 40 milhes de domiclios com internet banda larga de qualidade por meio do PNBL e atingir 70% da populao fazendo uso da internet (seja em casa, no trabalho, ou em telecentros e outros pontos de acesso), levando em considerao desigualdades regionais e com foco no atendimento das classes de menor poder aquisitivo.
Anlise da Execuo do Gasto

O gasto na funo Comunicaes compreende os valores liquidados da execuo oramentria no mbito do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e do Oramento de Investimento (OI); os valores liquidados de restos a pagar no processados (RPNP); e o gasto tributrio; no total de R$ 5,8 bilhes no perodo 2008-2012, sendo a mdia anual de R$ 1,45 bilho, conforme tabela a seguir. Verifica-se que, embora, no mesmo perodo, os
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gastos nominais tenham crescido 33%, a participao em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) manteve-se praticamente constante.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), despesa realizada (OI) e gasto tributrio 2008 a 2012
R$ milhes
Comunicaes
No OFSS Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio5 Total
2008 Valor
407 397 214 114 1.133
2009 Valor
405 63 235 136 840
2010 Valor
549 107 244 51 950
2011 Valor
686 375 269 52 1.381
2012 Valor
767 139 543 55 1.503
Total Valor
2.813 1.081 1.505 408 5.807
%PIB
0,01 0,01 0,01 0,00 0,04
%PIB
0,01 0,00 0,01 0,00 0,03
%PIB
0,01 0,00 0,01 0,00 0,03
%PIB
0,02 0,01 0,01 0,00 0,03
%PIB
0,02 0,00 0,01 0,00 0,03
%PIB
0,02 0,01 0,01 0,00 0,03
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio. 5 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
Em 2010, a execuo do OFSS aumentou em torno de 36% quando comparada de 2009, passando de R$ 405 milhes para R$ 549 milhes, devido retomada da execuo dos programas do Funttel e a contratao de novos servidores para compor o quadro da Anatel. Entre 2010 e 2011, observa-se a evoluo dos valores liquidados do OFSS no prprio exerccio, com variao positiva de cerca de 25%, principalmente como reflexo da participao da Unio no capital da Telebrs, responsvel por cerca de 70% do acrscimo. Em 2012, a execuo do OFSS apresentou um acrscimo de 11% em relao a 2011, alcanando R$767 milhes. O principal responsvel por esse acrscimo foi o aumento de recursos para as aes de incluso digital. No que tange aos valores de RPNP, verifica-se uma reduo de mais de 60% em relao a 2011. Com referncia ao OI, observa-se que o valor aplicado mais do que dobrou, comparando-se 2012 com 2011, parcialmente em decorrncia dos investimentos da Telebras na infraestrutura de telecomunicaes para atender a Copa do Mundo FIFA 2014. O gasto tributrio, relacionado renncia fiscal, manteve-se na faixa dos anos anteriores, em torno de R$50 milhes. No grfico seguinte, que apresenta a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas da funo Comunicaes, verifica-se um forte crescimento da execuo na subfuno Comunicaes Postais, do ano de 2011 para 2012. J a subfuno Telecomunicaes mantevese estvel desde 2010.
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500 400 300 200 100 0 721 - Comunicaes Postais 722 - Telecomunicaes R$ milhes
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI , despesa realizada, e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
2008
2009
2010
2011
2012

Em 2012, entre as diversas aes de controle externo relacionadas com a funo Comunicaes, destaca-se a fiscalizao, nos termos da Instruo Normativa TCU27/1998, da outorga de servios postais, mediante atividade de franquia postal, s Agncias de Correios Franqueadas (AGF). No trabalho, foram examinados os dois primeiros estgios do processo de outorga. O primeiro estgio consiste na anlise dos estudos de viabilidade tcnica e econmica. O segundo estgio examina a conformidade do edital de licitao e da minuta de contrato com os dispositivos pertinentes. O certame tinha como objetivo concluir o processo de substituio de todas as agncias de Correios contratadas sem licitao (ACF) por AGF, mediante a contratao de 818 AGF, adicionalmente s 523 unidades j contratadas com base no processo licitatrio realizado em 2009. No resultado do acompanhamento pelo Tribunal consignou-se, principalmente, pela aprovao do 1 e 2 estgios e determinou-se Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos que revise e complemente o atual modelo de viabilidade econmico-financeira das AGF, mediante a realizao de estudos segmentados que contemplem as diversas categorias de AGF (Acrdo1.778/2012-TCU-Plenrio). Outro trabalho a ser ressaltado o acompanhamento da outorga de autorizao de uso de radiofrequncias nas subfaixas de 450MHz e 2,5GHz. Esse certame atendia aos arts. 3 e 4 do Decreto 7.512/2011, que determinaram a licitao das referidas subfaixas com os objetivos de: levar conectividade s regies rurais ou de baixa densidade demogrfica, por meio da subfaixa de 450MHz; e disponibilizar a chamada quarta gerao (4G) da tecnologia de comunicaes mveis em banda larga nas cidades brasileiras pela subfaixa de 2,5GHz. A atuao do Tribunal na anlise do primeiro estgio dessa licitao permitiu a correo de parmetros e premissas utilizados inicialmente pela Anatel, o que propiciou maior robustez ao estudo de viabilidade econmico-financeira apresentado. Nesse
350
sentido, entre as mudanas que foram propostas pelo TCU e acatadas pela Anatel, ressaltam-se: crescimento do custo de operao (Opex) coerente com o aumento do nmero de usurios ao longo dos anos; atualizao do custo mdio ponderado do capital (WACC), que apresentava valores de 2007, com a correo do clculo da respectiva taxa real a partir da taxa nominal; e correo do clculo do imposto de renda e da depreciao anual no fluxo de caixa. Ressalte-se tambm a fiscalizao do TCU referente s aes da Anatel para a Copa do Mundo 2014, que correspondem a recursos da ordem de R$ 170 milhes. Tais recursos sero investidos em projetos para fiscalizao das telecomunicaes pela agncia nas reas de uso temporrio do espectro, fiscalizao e monitoramento do espectro, banco de dados e mobilidade, e preveno de situaes de emergncia e desastres (infraestrutura crtica). O acompanhamento pelo Tribunal permitiu identificar que, apesar da confirmao do Brasil como pas-sede da Copa ter ocorrido em 2007, a Resoluo do Gecopa que destacou recursos para as telecomunicaes s foi publicada em 2012, e a Anatel s aprovou o documento prevendo projetos importantes para atender grandes eventos esportivos em 2011. Ademais, observou-se a insuficincia do quadro de pessoal da agncia para atender a demanda de projetos surgidos com a Copa, bem como o distanciamento do Conselho Diretor da Agncia em relao ao andamento das aes e a falta de publicao no Portal da Transparncia da CGU e no Portal Copa Transparente do Senado Federal referentes a esses projetos. De forma a mitigar tais achados, foi determinado Anatel que tomasse providncias para incluso das informaes atinentes aos investimentos includos na matriz de responsabilidades da Copa do Mundo 2014 no stio de acompanhamento do Senado Federal na internet (Acrdo136/2013-TCU-Plenrio). Nesse diapaso, tambm se recomendou agncia que adote providncias para recompor a fora de trabalho; crie pgina especfica na internet para publicidade do andamento das aes para a Copa do Mundo; e exija a submisso do andamento e do cronograma das aes para a apreciao do conselho, entre outras. Outro trabalho relevante na rea de telecomunicaes foi o atendimento solicitao do Congresso Nacional referente aos sistemas de faturamento e cobrana das empresas de telefonia fixa e mvel. A anlise dos relatrios de fiscalizao da Anatel nas prestadoras de telefonia fixa apontou que h diversas fragilidades nos sistemas de faturamento e cobrana das concessionrias, desde os processos de medio do consumo entrega de faturas. Observou-se tambm que nenhuma auditoria especfica nos sistemas de faturamento e cobrana das prestadoras do servio mvel foi realizada. Nesse sentido, o Tribunal determinou agncia que estude a viabilidade de realizar auditoria especfica nos sistemas de cobrana e faturamento das prestadoras do servio mvel pessoal e recomendou que o regulamento especfico que tratar dos problemas de atendimento e cobrana nos servios de telecomunicaes leve em considerao as demandas apresentadas pelos usurios tanto na central de atendimento da agncia quanto nos rgos de defesa de consumidor (Acrdo210/2013-TCU-Plenrio).
4.3.14 Funo Energia

A Unio detentora do monoplio sobre a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; refinao do petrleo nacional ou
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estrangeiro; importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes dessas atividades; transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem. Entretanto, pode contratar com empresas estatais ou privadas a realizao de tais atividades. Compete-lhe tambm explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua e os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza, bem como exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Altamente intensivos em capital, os investimentos no setor de energia historicamente sempre dependeram da atuao do Estado que, direta e indiretamente, envida esforos no sentido de oferecer esse bem sociedade. Conforme contextualizao do Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE 2021) so evidentes os desafios para melhorias estruturais no setor de energia, dado o padro elevado de crescimento econmico ante o cenrio positivo da economia brasileira pautado, especialmente, nas perspectivas favorveis para os prximos anos relativas aos investimentos voltados realizao dos eventos esportivos que sero realizados no pas ainda nesta dcada, e nas oportunidades ligadas aos setores de infraestrutura e de explorao e produo de petrleo. A Mensagem Presidencial do PPA 2012-2015, relativamente ao trecho Energia para o Desenvolvimento Sustentvel, menciona que os esforos do governo federal visam promover a segurana do suprimento de energia eltrica, a modicidade tarifria e a universalizao do acesso, conciliando as necessidades de expanso do sistema proteo ao meio ambiente e s oportunidades de desenvolvimento regional. Destaca-se para o horizonte do PPA o crescimento das fontes renovveis para a ampliao do fornecimento ao sistema, notadamente na Regio Norte, com os grandes projetos hidreltricos, e nas regies Nordeste e Sul, com a implantao de parques elicos. Tambm est prevista a expanso do sistema de transmisso de energia eltrica, com vistas adequao do Sistema Interligado Nacional (SIN) aos fluxos inter-regionais de energia e integrao dos grandes empreendimentos de gerao e de todas as capitais brasileiras ao sistema. A dinamizao dos investimentos em infraestrutura no setor de energia eltrica durante o perodo do PPA 2012-2015 visa a superao de gargalos que poderiam inviabilizar a sustentao do crescimento econmico. A referida Mensagem Presidencial registra que a possibilidade de explorao das novas reservas nos campos do Pr-Sal tambm provocar uma significativa expanso dos investimentos e permitir reduzir a vulnerabilidade externa do pas com afluxo, no primeiro momento, dos investimentos diretos para a cadeia produtiva do setor de petrleo e gs e, no segundo momento, pelo acmulo de divisas oriundas da explorao dos recursos naturais. Alm dos investimentos especficos na explorao e produo, ser necessrio ampliar e capacitar a indstria petrolfera nacional para produzir os equipamentos necessrios ao novo volume de produo de petrleo. Para melhor visualizao da evoluo, segue grfico correspondente srie histrica do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio e do Oramento de Investimentos dos ltimos cinco exerccios das subfunes de Energia consideradas tpicas.
352
Evoluo do oramento da funo energia (OFSS + OI) nas subfunes tpicas

R$milhes 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2008 2009 2010 2011 2012
752 - Energia Eltrica 753 - Combustveis Minerais
754 - Biocombustveis 751 - Conservao de Energia
A tabela a seguir sintetiza a execuo do OFSS de 2012. O ndice de empenho atingiu 68% da dotao oramentria disponibilizada e tem consonncia com as limitaes impostas pelo cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2012 (Decreto 7.680/2012).

R$milhes
Energia OFSS Dotao Atualizada 1.162 Empenho 796 % 68% Liquidado 686 % 59% Pago 665 % 57% RPNP 110 % 9%
Na tabela adiante, apresentada a evoluo da execuo do oramento na funo Energia nos ltimos cinco anos, com a maior parte dos gastos executados no Oramento de Investimentos.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP), Despesa Realizada (OI) e Gasto Tributrio 2008 a 2012
R$milhes
Energia No Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio5 2008 Valor 462 90 50.809 144 %PIB 0,02 0,00 1,68 0,00 2009 Valor 645 72 67.191 640 %PIB 0,02 0,00 2,07 0,02 2010 Valor 534 122 78.102 1.262 %PIB 0,01 0,00 2,07 0,03 2011 Valor 551 60 75.588 1.553 %PIB 0,01 0,00 1,82 0,04 2012 Valor 686 64 90.024 1.651 %PIB 0,02 0,00 2,04 0,04 Total Valor 2.879 408 361.714 5.249 %PIB 0,02 0,00 1,95 0,03
OFSS
353
Energia Total
2008 Valor 51.361 %PIB 1,69
2009 Valor 67.908 %PIB 2,10
2010 Valor 78.758 %PIB 2,09
2011 Valor 76.199 %PIB 1,84
2012 Valor 90.775 %PIB 2,06
Total Valor 365.001 %PIB 1,96
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio. 5 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos. Aes de Controle Externo
Contedo Local na Indstria do Petrleo e Gs Natural

Contedo local uma poltica prioritria do governo para fortalecer a indstria brasileira no setor de petrleo e gs natural. O objetivo garantir que haja contrapartida para o desenvolvimento da indstria nacional e gerao de renda no pas, quando da explorao desses recursos. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), com o objetivo de analisar a fiscalizao do cumprimento do compromisso de contedo local (CL) das concessionrias de explorao de petrleo e gs natural, constatou a existncia de passivo em termos de blocos a serem fiscalizados, e identificou fragilidades nos processos de trabalho e riscos de que a acumulao de atividades possa comprometer a apurao de CL e impactar a efetividade da poltica. O Acrdo 2.815/2012-TCU-Plenrio determinou ANP que encaminhasse, no prazo de 180 dias, minuta de portaria ou nota tcnica estabelecendo os critrios mnimos para o exame dos requisitos para anlise de CL. Tambm foi recomendado agncia o aprimoramento de metodologia de seleo de blocos para fiscalizar o contedo local, alm da identificao de tcnicas de auditoria e da elaborao ou atualizao de manuais de procedimentos de fiscalizao.
Mercado de Etanol no Brasil

A Corte de Contas promoveu levantamento com o objetivo de avaliar o cenrio atual do mercado interno de etanol, bem como as polticas governamentais e a eficcia regulatria para o setor, ante os riscos de desabastecimento e de instabilidade de preos. O levantamento destacou os seguintes riscos: a) insuficincia da expanso da oferta para o atendimento da crescente demanda de etanol; b) insuficincia dos novos investimentos para sustentar a produtividade e a ampliao da produo de canadeacar e etanol; c) insuficincia dos mecanismos de monitoramento do setor e de induo de correes do mercado; d) insuficincia dos estoques de passagem do etanol para abastecimento no perodo de entressafra da cana-de-acar. As concluses do trabalho resultaram em determinao ANP para que apresente ao TCU informaes acerca da regulao das novas competncias a ela atribudas pela Lei 12.490/2011, de modo a demonstrar os instrumentos estabelecidos pela agncia e os resultados obtidos ao longo do exerccio 2012, em alinhamento s diretrizes de poltica energtica constantes da legislao federal. Aos Presidentes do Conselho Nacional de Poltica Energtica e do Conselho Interministerial do Acar e do lcool foi determinado que informem a este Tribunal as metas anuais de participao do etanol e da biomassa de cana-de-acar na matriz energtica nacional, at 2020, bem como os indicadores e as aes correlacionadas, de modo a viabilizar o acompanhamento do cumprimento das diretrizes contidas nas Leis 9.478/1997
354
(arts. 1 e 2) e 12.187/2009 (arts. 6, 11 e 12) em conjunto com o Decreto 7.390/2010, e da eficcia das respectivas polticas setoriais. (Acrdo3.356/2012-TCU-Plenrio).
Segurana Operacional e Ambiental na Explorao e Produo Offshore de Petrleo e Gs Natural

A fiscalizao, motivada aps relevante acidente com derramamento de leo ocorrido em novembro de 2011, no campo de Frade, na bacia de Campos, abrangeu trs aspectos da atuao da ANP, do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e da Diretoria de Portos e Costas (DPC) da Marinha do Brasil: licenciamento e autorizaes prvias; fiscalizao; e resposta a emergncias. Entre as situaes identificadas constatou-se a necessidade de aprimoramento nos controles de segurana operacional, ambiental e resposta a acidentes em unidades offshore plataformas instaladas em reas ocenicas para que alcancem nveis de segurana compatveis com o crescimento da produo no mar. Quanto aos requisitos operacionais, verificou-se que a ANP autoriza o funcionamento de plataformas petrolferas com base em documentos declaratrios das concessionrias, denominados Documentao de Segurana Operacional (DSO), sem que as informaes sejam checadas a bordo, reduzindo a eficcia da sua fiscalizao. Apurou-se tambm que existem plataformas com autorizao de operao pela ANP que nunca foram submetidas a inspees a bordo. Quanto segurana ambiental, constatou-se que o Ibama no estabelece formalmente critrios para orientar suas vistorias nas plataformas, nem fiscaliza regularmente a disponibilidade de equipamentos e materiais de resposta a emergncias estabelecida nos Planos de Emergncia Individuais (PEI), tampouco a localizao das embarcaes de apoio s plataformas offshore. Quanto aos requisitos de segurana das estruturas navais, os procedimentos, a abrangncia e a fora de trabalho empregados pela DPC na fiscalizao foram considerados suficientes. O Acrdo 2.752/2012-TCU-Plenrio fez uma srie de recomendaes aos trs rgos objetivando o aprimoramento contnuo dos processos de licenciamento, fiscalizao e resposta a emergncias.
Vencimento das Concesses do Setor Eltrico

No Acrdo 3.012/2011-TCU-Plenrio, o TCU fixou prazo de sessenta dias para que o Ministrio de Minas e Energia (MME) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) apresentassem planos de ao concernentes s concesses vincendas em 2015, envolvendo as concessionrias de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, que representam parte significativa do sistema de produo de energia eltrica do pas. Ao fiscalizatria de monitoramento das providncias adotadas fundamentou o Acrdo 1.042/2012-TCU-Plenrio, por meio do qual foram renovadas as determinaes do Acrdo 3.012/2011-TCU-Plenrio. Entretanto, depois desta deliberao sobrevieram a Medida Provisria (MP) 579, de 11/9/2012, e o Decreto 7.805, de 14/9/2012, que a regulamenta, dispondo sobre os procedimentos previstos para os contratos de concesses vincendos. Tais normativos prescrevem, em suma, que as concesses em questo podem ser prorrogadas, desde que as concessionrias interessadas anuam s condies ali definidas, atinentes tarifa a ser calculada pela Aneel e aos montantes de indenizao por ativos no amortizados, fixados com base no mtodo do valor novo de reposio, alm do que atribuem ao poder concedente, representado pelo MME, e Aneel, incumbncias indispensveis.
355
Realizado o monitoramento das determinaes do Acrdo 1.042/2012-TCUPlenrio, cujo atendimento representaria o cumprimento tambm do Acrdo 3.012/2011-TCU-Plenrio, o Plenrio do TCU decidiu sobrestar a apreciao do atendimento, pelo MME, quanto apresentao do plano de ao para o enfrentamento das questes relacionadas ao vencimento dos contratos de concesso de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, a partir de 2015; e determinou ao MME que, com base nos princpios da impessoalidade, da indisponibilidade do interesse pblico e da supremacia do interesse pblico, inclusse, nos contratos abrangidos pela MP 579/2012 e pelo Decreto 7.805/2012, clusula de salvaguarda ao errio, semelhana da salvaguarda atribuda aos concessionrios, prevista nos 5 e 6 do art.15 da mencionada medida provisria, para o caso de serem detectados futuramente erros ou inconsistncias nos clculos, sobretudo no que diz respeito s indenizaes, de modo a possibilitar o ajuste e a compensao dos valores calculados quando da realizao dos processos de reviso tarifria de que trata o caput do art.15 da MP 579/2012 (Acrdo 3.149/2012-TCU-Plenrio).
Reserva Global de Reverso (RGR)

A Reserva Global de Reverso (RGR) forma-se por meio de um encargo tarifrio embutido nas tarifas reguladas do setor eltrico, portanto, o nus recai sobre os consumidores. Esse encargo destinava-se a suportar possveis reverses de ativos no amortizados do setor eltrico quando do vencimento do prazo contratual das concesses. Por lei, inseriram-se outros objetos para a destinao dos recursos desse encargo, inclusive, financiamentos por meio de emprstimos a custo de 5% ao ano, para a expanso do setor eltrico. A auditoria realizada pelo TCU teve como escopo: a) a regulao e a fiscalizao da RGR; b) a aderncia da gesto da RGR s normas existentes e finalidade para a qual foi criada; c) a estratgia de gesto da RGR visando, entre outros, a utilizao dos recursos da reserva durante eventual processo de reverso das concesses vincendas a partir de 2015. Do Acrdo 1.931/2012-TCU-Plenrio, destacam-se determinaes Aneel para que, no prazo de 180 dias, exija que a Eletrobras divulgue no seu stio na internet, com periodicidade adequada, dados sobre a arrecadao e sobre as aplicaes dos recursos da RGR, detalhando, entre outros aspectos, todos os projetos que receberam recursos provenientes deste encargo e a situao atualizada de cada operao; e para que regule os critrios pelos quais a Eletrobras, atual gestora do fundo, que ao mesmo tempo beneficiria da RGR, passe a expor com transparncia os riscos dos emprstimos concedidos por essa empresa nas demonstraes contbeis desse encargo tarifrio, face s sucessivas renegociaes de dvidas.
Metodologia de Clculo do Reajuste Tarifrio

Em resposta a uma Solicitao do Congresso Nacional, o TCU realizou Auditoria que abordou a metodologia utilizada pela Aneel na definio do reajuste das tarifas de energia eltrica previsto nos contratos de concesso das distribuidoras, sua aderncia aos princpios legais subjacentes concesso dos servios de distribuio de energia eltrica e regularidade dos clculos realizados. A falha apontada nos autos fiscalizatrios consistiu na omisso regulatria por parte da Aneel que propiciou, no caso de aumento da demanda de energia, ganhos indevidos s concessionrias de servios de distribuio de energia eltrica, ou seja, a Parcela A calculada no reajuste tarifrio absorve indevidamente os ganhos de escala decorrentes
356
do aumento de demanda, que no so repassados para o consumidor, provocando o desequilbrio econmico-financeiro do contrato. Destaque-se que a Aneel, tendo reconhecido a falha metodolgica, promoveu mudana na metodologia do reajuste tarifrio. Na Sesso de 10/12/2012, o TCU manifestou-se sobre o mrito do TC 021.975/2007-0, por meio do Acrdo 3.438/2012-TCU-Plenrio. Na ocasio, foi acolhido pela maioria dos Ministros o entendimento do Ministro Revisor, Exmo. Sr. Raimundo Carreiro, no seguinte sentido: a) o erro metodolgico no reajuste anual das distribuidoras foi sanado a partir de fevereiro de 2010; b) no compete ao TCU decidir sobre o reembolso aos consumidores dos valores indevidos recebidos pelas concessionrias de distribuio anteriormente a essa data; c) cabe aos consumidores buscar a reparao de eventual leso a direito junto ao Poder Judicirio.
4.3.14.1 Poltica Nacional de Combustveis

O petrleo encabea a matriz energtica de praticamente todos os pases. Sua importncia decorre de suas caractersticas que o tornam chave no funcionamento das economias mundiais e que so bastante apreciadas, quais sejam: capacidade de realizao de estoques; facilidade no transporte; abundncia; e versatilidade, uma vez que suas caractersticas fsico-qumicas permitem a sua decomposio em diferentes derivados, tais como a gasolina e leo diesel, em lubrificantes, em fertilizantes e em matrias-primas para indstria petroqumica. Ante este cenrio, a discusso do tema se torna importante, mormente quando se dependente de petrleo e derivados estrangeiros para atendimento ao mercado domstico, que nos ltimos anos experimenta forte crescimento impulsionado pelo aumento da renda da populao em geral. Portanto, tendo em vista a pauta das polticas pblicas atuais nos campos energtico, econmico e estratgico, torna-se oportuno verificar as tendncias e os acontecimentos dos ltimos anos sobre importaes e exportaes de petrleo e seus derivados, apresentando as principais aes do pas para aumento da produo de petrleo, que incluem as aes estruturantes para o Pr-Sal, bem como para o incremento no processamento nas refinarias para atendimento ao mercado, e ainda, nesse sentido, enfatizar o tema da autossuficincia anunciada pelo governo federal em 2006. Tambm quanto s aes governamentais para ampliao da produo, faz-se meno aos efeitos das paralisaes das rodadas de licitao de blocos exploratrios (2008 a 2012), e no que tangente segurana no abastecimento, aborda-se a importncia da criao de estoques estratgicos de combustveis. Por fim, em face da importncia da Petrobras para o cenrio das polticas do setor de petrleo, gs natural e biocombustveis, faz-se avaliao sucinta da situao econmicofinanceira da Estatal no ano de 2012, com nfase na sua capacidade de investimento.
Evoluo e situao da produo, importao, exportao e consumo dos principais combustveis

Importaes e Exportaes de Petrleo Cru
O grfico adiante detalha nos ltimos 10 anos a evoluo, em termos de milhes de barris, da exportao e importao de petrleo cru.
357
Importaes e Exportaes de Petrleo Cru

250 200
Milhes de barris
150 100 50 0
Importao Exportao
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: ANP, a partir de dados fornecidos pela Secretaria de Comrcio Exterior (MDIC).
V-se que a partir de 2008 o Brasil passou a exportar mais, em termos de volume, do que importar, permanecendo esta situao ainda em 2012. Contudo, observa-se que desde 2010, aps atingir o pico de 230 milhes de barris, a exportao vem caindo gradualmente, chegando ao patamar de 200 milhes em 2012 (queda de cerca de 13%). A queda na exportao, no entanto, no representou uma diminuio na mesma proporo nas receitas de exportao em funo, basicamente, da diferena entre os valores mdios do petrleo cru praticados nos referidos anos de 2010 e 2012. Os preos do petrleo cru exportado em 2010 foram em mdia de US$ 70,69 o barril. Em 2012 este valor foi de US$ 101,26, o que de certo modo compensou moderadamente a queda na exportao. Porm, caso o patamar de exportao fosse igual ao de 2010 (230 milhes de barris) a diferena a acrescentar balana comercial seria de aproximadamente trsbilhes de dlares. Importante destacar que, em razo do petrleo nacional ser de qualidade inferior ao importado, existe diferenciao histrica entre os preos praticados de importao e exportao. No que tange chamada autossuficincia, a anlise considerando apenas a importao e exportao de petrleo cru pode ser incrementada quando se adiciona as receitas e os dispndios com importaes de derivados em geral. Em 2006 foi anunciado que o pas era autossuficiente na produo de petrleo, na medida em que se comparou a exportao com a importao em termos de volumes absolutos de petrleo. Todavia, a rigor, a autossuficincia alcanada quando o consumo interno menor do que a produo. No entanto, no caso brasileiro, h a dificuldade de afirmar se o pas foi realmente autossuficiente na produo, uma vez que os petrleos empregados nas refinarias so formados por misturas de leos importados e nacionais. Isso porque as refinarias brasileiras no possuem a estrutura de refino necessria para processar apenas o leo nacional, o qual possui a caracterstica de ser, em termos gerais, mais pesado que o importado. Em mdia, no Brasil se refinam misturas que variam em torno de 20% de petrleo importado e 80% de nacional. Ademais, em face da incapacidade atual de atendimento da demanda de derivados pelas refinarias nacionais, o pas ainda fortemente dependente de importaes, principalmente de leo diesel, que possui considervel importncia para a economia.
358
Desse modo, para que fosse possvel avaliar a dependncia externa e verificar a autossuficincia em termos financeiros, no grfico que segue foram coligidos as receitas e os dispndios com a importao e exportao de petrleo cru e de todos os derivados comercializados, tais como nafta, leo diesel, leo combustvel, querosene de aviao, gasolina, gs liquefeito de petrleo (GLP), entre outros.
Dispndios com Importaes e Receitas com Exportaes de Petrleo Cru e Derivados.

40 35 30
Bilhes de Dlares
25 20 15 10 5 Dispndios Receitas
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: ANP, a partir de dados fornecidos pela Secretaria de Comrcio Exterior (MDIC).
A primeira avaliao que pode ser realizada o crescimento vertiginoso nos montantes negociados com o exterior a partir de 2003 e ruptura dessa tendncia logo em 2009, em virtude da crise financeira mundial. A partir de 2009, com o arrefecimento no consumo, os montantes negociados foram menores, mas indicaram que as receitas com as exportaes foram maiores que os dispndios com importaes. Situao tambm observada em 2010. Com a retomada do consumo interno os dispndios aumentaram. Nos anos de 2011 e 2012 os gastos com importao foram superiores aos ganhos com as exportaes, demonstrando que o pas, pelo menos em termos financeiros, ainda no consolidou uma margem positiva frente dependncia que possui de importaes. No que tange aos dados de exportao e importao, seja de petrleo cru, ou derivados, os dados oficiais correspondem data de registro das operaes e no necessariamente data em que ocorreram. Conforme informaes do MDIC, alguns registros tm prazos de at trs meses para serem incorporados s estatsticas, motivo pelo qual os dados oficiais de 2012 no contemplam todas as transaes realizadas no ano. O ano de 2012 comeou com a quebra do recorde de produo de petrleo, aproximadamente 2,2 milhes de barris/dia. No entanto, como se observa no grfico seguinte, aps o pico alcanado em janeiro, a produo diminuiu ao longo do ano at setembro, em que foi registrada a produo de 1,9milhes de barris/dia, correspondente ao menor valor desde julho de 2009.
359
Evoluo da Produo Diria de Petrleo em Milhes de Barris

2,5 2
Milhes de Barris
1,5 1 0,5 0
jan/03 jan/04 jan/05 jan/06 jan/07 jan/08 jan/09 jan/10 jan/11 jan/12
Produo Diria
Fonte: ANP.
Segundo o relatrio de atividades da Petrobras 2012, a reduo na produo de petrleo pela Estatal foi consequncia de alguns fatores concomitantes: a) fechamento do Campo de Frade devido exsudao ocorrida em 2011; b) paradas programadas em nmero superior ao estimado; e c) problemas operacionais com interrupes alm das previstas. Alm disso, h que se destacar a queda de produtividade do ps-sal na Bacia de Campos, que chegou ao mnimo de 67% em abril. Novamente segundo o relatrio de atividades, em dezembro este percentual j se encontrava em 78%, como consequncia, principalmente, do Programa de Aumento da Eficincia Operacional da Unidade de Operaes da Bacia de Campos (PROEF), lanado em abril, com o objetivo de buscar o aumento da confiabilidade da entrega da produo de leo por meio de intervenes e manutenes em plataformas e sistemas submarinos. O destaque dos fatos ocorridos com a Petrobras faz-se necessrio para o entendimento das estatsticas dado sua parcela de participao na produo de petrleo no pas, que, em dezembro de 2012, por exemplo, correspondia a 94,1%. Algumas outras estatsticas, segundo dados da ANP, do conta de que ao final de 2012, foram produzidos 754 milhes de barris de petrleo e 26 bilhes de metros cbicos de gs natural, com mdia de produo de 2.067 mil barris/dia e 76,2 milhes m/dia, respectivamente -5% e 7% em relao 2011. No ano de 2012, a mdia da dependncia externa da gasolina A foi prximo de 12% do mercado, do GLP na casa de 20% e do leo diesel de 14%.
Poltica de preos dos principais combustveis derivados de petrleo

Composio dos preos dos principais combustveis ao consumidor
A figura adiante em forma de bomba de combustvel empilhada, retirada do stio eletrnico da Petrobras, apresenta de forma didtica as percentagens das diferentes composies do preo da gasolina C, que, segundo a ResoluoANP57/2011, corresponde mistura de gasolina A e etanol anidro, nas propores definidas pela legislao em vigor, e do diesel B5.
360
A Portaria 678/2011 do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), fixou, a partir de 1/10/2011, o percentual obrigatrio de etanol anidro combustvel gasolina A em 20%, composio que vigeu durante todo o ano de 2012. Para o diesel, a situao semelhante, alterando-se apenas os percentuais, levandose ainda em considerao a adio de biodiesel, fixado em 5% pela Lei 11.097/2005, para a formao do diesel B5.
Composio do preo ao consumidor nal da gasolina tipo C e diesel B5.

17% 10% Distribuio e Revenda Custo Etanol Anidro 15% 5% 14% 6% Distribuio e Revenda Custo do Biodiesel ICMS CIDE e PIS/PASEP e COFINS
28%
ICMS
8%
CIDE e PIS/PASEP e COFINS 60% Realizao Petrobras
37%
Realizao Petrobras
Gasolina C
Diesel B5
Baseada na mdia dos preos de gasolina e diesel ao consumidor nal das principais capitais; composio da gasolinaC: 80% gasolina A e 20% Etanol Anidro; composio do diesel: 95% leo diesel e 5% biodiesel; perodo de coleta: 31/3/2013 a 6/4/2013. Elaborao: Petrobras, a partir de dados da ANP e CEPEA/USP; Fonte: http://www. petrobras.com.br/pt/produtos/composicao-de-precos/, acesso em 15/4/2013.
Ao se avaliar a poltica de formao de preos da Petrobras, estar-se- abordando a parcela referente realizao da Estatal, que corresponde remunerao recebida pela venda pelas refinarias.
Poltica de formao de preos de derivados da Petrobras

A Petrobras define os preos de refinaria da gasolina e leo diesel por meio da sistemtica de paridade de importao do produto, que simula o custo de importao do produto por terceiros, tendo em vista uma perspectiva de mdio e longo prazo. Segundo esta lgica, os custos incorridos pela Companhia para produo ou importao eventual desses produtos no so empregados na precificao da gasolina e do leo diesel nas refinarias, conforme exemplifica o grfico seguinte, com dados atualizados at o dia 31/12/2012. O grfico apresenta a evoluo dos Preos Mdios de Realizao da Petrobras com a venda de derivados no pas e dos Preos Mdios de Realizao do Golfo Americano, regio escolhida entre outras referncias internacionais em virtude de sua proximidade com o pas. A disposio dessas curvas no mesmo grfico apresenta momentos em que a Petrobras estaria auferindo ganhos no mercado interno em relao aos preos praticados externamente, bem como momentos em que se estaria tendo perdas com o mercado interno considerando os valores maiores praticados externamente.
361
Poltica Comercial de Preos de Derivados: Paridade de Preos de Mdio e Longo Prazo.
Fonte: Petrobras
Em 2012, houve reajuste dos preos da gasolina e do diesel nas refinarias da Petrobras. Entretanto, a fim de evitar que esse aumento de preos fosse repassado ao consumidor final, o governo federal, por meio do Decreto 7.764/2012, reduziu a zero as alquotas da CIDECombustveis incidentes, entre outros derivados, sobre a gasolina, o diesel e o lcool etlico combustvel. O valor da alquota permaneceu zerada at o final do ano. A evoluo da situao dos ltimos anos (2011 e 2012) demonstra que a rea de Abastecimento da Petrobras continuar a ter prejuzos pelo menos at que haja mudanas no cenrio atual. O que se observa atualmente : a) demanda crescente por derivados; b) incapacidade de curto prazo de se aumentar a oferta por aumento da capacidade de refino; c) importao de derivados a preos mais elevados do que os praticados no mercado interno; e d) ausncia de sinalizao de mercado que evidencie a necessidade de adequao do consumo, com efeitos diretos no mercado de etanol, que encontra dificuldades em razo da baixa competitividade. Com a popularizao da tecnologia flex dos automveis, ocorrida a partir de 2003, houve crescimento considervel no consumo de etanol hidratado, que saltou de 3,25 milhes de m para 16,47 milhes de m em 2009, crescimento de 407%. O consumo de gasolina C cresceu tambm nesse perodo, mas em taxas menores (grfico seguinte). A partir de 2008, no entanto, com o advento da crise financeira internacional, que afetou sobremaneira o setor sucroalcooleiro, e com isto a competitividade do etanol hidratado, houve migrao do consumo na direo da gasolina C, acarretando aumento do consumo desse derivado de 25,17milhes de m, em 2008, para 39,82milhes de m em 2012, crescimento de 58%. O etanol, por seu turno, no perodo de 2009 a 2012 teve queda de 40% no consumo.
362
Entre outros fatores que explicam a perda de competitividade do etanol hidratado frente gasolina, destaca-se que o valor da gasolina C ao consumidor final ficou praticamente sem reajustes durante o perodo de 2006 at incio de 2011, lembrando-se que o etanol possui um teto tcnico, em termos de eficincia energtica, em relao gasolina C. Em mdia, considerase que para o etanol hidratado ser vantajoso ao consumidor final, o preo do derivado de canadeacar deve custar at 70% do preo da gasolina C na bomba de combustvel.
Vendas de Gasolina C e Etanol Hidratado.

45 40
Milhes de Metros Cbicos
35 30 25 20 15 10 5 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Gasolina C Etanol Hidratado
Fonte: ANP.
O crescimento acentuado no consumo da gasolina impactou o perfil de importao e exportao de derivados. Conforme o grfico abaixo, o Brasil saiu da situao de exportador de gasolinaA, com receitas de US$1,8 bilhes em 2007, para a de importador, com dispndios em torno de US$3 bilhes de dlares em 2012.
Dispndios com Importao e Receitas com Exportao de Gasolina A.

3.000 2.500
Milhes de Dlares (FOB)
2.000 1.500 1.000 500 0 Dispndio Receitas
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: ANP.
A evoluo da dependncia externa do Brasil da gasolina A nos ltimos anos apresentada no grfico adiante, na qual tambm so plotados o consumo e a produo interna de gasolina, bem como a variao do Produto Interno Bruto.
363
O aumento recente do consumo de gasolina A alm de ser explicado pelo deslocamento do etanol na matriz, tambm pode ser entendido como consequncia das polticas de reduo de impostos no setor automotivo. Conforme dados da Fenabrave, o mercado de automveis comerciais leves praticamente triplicou de 2003 a 2012, chegando ao patamar de aproximadamente 3,5 milhes de veculos ao final deste ano. Em 2012, foi registrado recorde no nvel de poluio atmosfrica na regio metropolitana de So Paulo. H indcios de que este fato decorra do aumento da frota de veculos, tanto leves quanto pesados, e do aumento do uso de veculos para transporte individual, embora condies meteorolgicas especficas tambm possam ter contribudo para sua ocorrncia. Entretanto, o estabelecimento de limites de emisso mais restritivos pelo governo federal tem levado ao desenvolvimento de combustveis de melhor qualidade e reduzido teor de enxofre, como o diesel S50, disponibilizado ao mercado em 2012, contribuindo, assim, para mitigar, parcialmente, o impacto ambiental.
Dependncia Externa da Gasolina A e Variao do PIB.

40 35 30
Milhes de m3
50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
25 20 15 10 5 0
-30%
Produo Gs A Fonte: ANP
Consumo Gs A
Dep. Externa (%)
Cresc. PIB (%) Anual
O que se mostra de incongruente, no entanto, a sinalizao de mercado que se observa do grfico, em que se compreende um aumento acentuado do consumo de combustvel, na mesma medida em que o PIB segue tendncia de queda, uma vez que, de maneira indicativa, as duas variveis deveriam caminhar na mesma direo, pois o consumo de combustvel termmetro da atividade econmica, sendo a gasolina um indicador do consumo das famlias.
Capacidade de reno e perspectivas

O parque de refino brasileiro, no perodo de 2002 a 2012, sofreu modificaes relacionadas ao aumento da capacidade instalada de processamento de petrleo, capacidade de converso de resduos em derivados mdios e ao atendimento aos requisitos mais restritivos de qualidade dos produtos, notadamente gasolina e leo diesel. No que concerne ao aumento da capacidade de refino, este foi decorrente de trs fatores: a) projetos de adaptao em unidades de refinarias j instaladas; b) entrada em operao de
364
uma nova unidade de refinao Refinaria Potiguar Clara Camaro (RPCC), no estado do Rio Grande do Norte (RN); e c) aumento do fator de utilizao das instalaes atuais.
Produo de Gasolina e Diesel

Conforme consta do Relatrio de Atividades 2012 da Petrobras, comparando-se os anos de 2011 e 2012, verifica-se um aumento de cerca de 5% na produo de derivados pela companhia em geral. Houve aumento de 10,4% na produo de gasolina e 6,5% na produo de leo diesel de 2011 a 2012.
Novas plantas de reno

Considerando os quatro projetos que esto sendo encaminhados pela Petrobras (Rnest, Comperj e Refinarias Preminun I e II), a estimativa de se incrementar a capacidade de produo de leo diesel em mais de 98 mil m por dia, e 26 mil m por dia de gasolina. A execuo financeira da Petrobras relativa a esses quatro projetos, no ano de 2012, foi de quase sete bilhes de dlares, cerca de 22% do oramento total destinado a esses empreendimentos. A Tabela abaixo, representa um resumo dos principais aspectos relativos ao andamento dos mencionados projetos no ano de 2012.
Andamento dos projetos referentes s novas renarias, no ano de 2012.

Renaria Evoluo fsica acumulada (%) Inicial Abreu e Lima (Rnest) Comperj Premium I Premium II 49,6 25,5 6,6 1,1 Final 68 45,1 31,2 10 6,2 out/17 dez/17 7.573 m3/d 7.573 m3/d 30.036m3/d - 10 ppm 30.036 m3/d - 10 ppm Valor total estimado total (US$ bilhes) Previso de entrada em operao 1 fase nov/14 abr/15 Capacidade de produo de derivados Nafta 3.616 m3/d 7.530 m3/d Diesel 25.837 m3/d 12.559 m3/d GLP 1.527 m3/d 1.327 m3/d 1.872 m3/d 1.872 m3/d
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados fornecidos pela Petrobras.
Em 2012, o processamento de petrleo mdio nas refinarias foi de 1,9 milho de barris/dia; o fator de utilizao mdio das refinarias no Brasil foi de 96%; o volume refinado total foi de 708milhes de barris; o volume refinado de petrleo cru nacional foi de 563milhes de barris (79,5% do total); o volume refinado de petrleo cru importado foi de 146milhes de barris (20,5% do total).
Paralisao das rodadas de licitao de concesses de blocos exploratrios

At o final de 2012, a ltima rodada de licitaes de blocos exploratrios de petrleo e gs natural tinha sido realizada em dezembro de 2008. A justificativa do governo federal para a pausa nas licitaes foi consubstanciada nas necessidades de mudana no marco regulatrio, haja vista a descoberta da promissora provncia petrolfera do Pr-Sal. Desde ento, criou-se novo mecanismo de contratao, partilha de produo, bem como foram suscitadas discusses sobre a distribuio dos royalties decorrentes da produo de petrleo no pas, o que contribui sobremaneira para a paralisao das rodadas.
365
A indstria de petrleo trabalha com o risco exploratrio, ou seja, possibilidades de no encontrar reservatrios de petrleo ou gs natural. Alm disso, entre a descoberta e o incio da produo propriamente dita existe intervalo considervel, que em alguns casos pode passar de 10 anos. Por essas razes, quantificar os prejuzos para a economia do pas em relao paralisao das rodadas, do final de 2008 at o final de 2012, torna-se uma tarefa difcil. No sentido de se buscar informaes estruturadas sobre os efeitos da paralisao das rodadas na indstria nacional do petrleo, foram consultados a Confederao Nacional da Indstria (CNI), o Instituto Brasileiro do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (IBP), que congrega as empresas produtoras, e a Organizao Nacional da Indstria do Petrleo (Onip), que associa empresas produtoras, fornecedoras e instituies de ensino. As entidades, por seu turno, no expuseram estudos que pudessem apresentar possveis consequncias da descontinuidade da realizao das rodadas. No entanto, IBP e Onip manifestaram que longos perodos sem oferecimento de novas reas para explorao adiam investimentos e afastam investidores, com consequente adiamento de encomendas para a indstria fornecedora. Esclareceram, ainda, que a periodicidade das rodadas gera previsibilidade, permitindo planejamento e estratgias de longo prazo, recursos esses que dinamizam a economia e ajudam na promoo do desenvolvimento do pas. Em outra linha de anlise, buscou-se realizar possvel correlao entre o histrico de reas em concesso com a produo de petrleo. O grfico que segue apresenta a evoluo, desde a rodada zero (1998), do total das reas em concesso at o final de 2012. As tentativas de correlao entre produo de petrleo e gs natural e rea em concesso foram consideradas insatisfatrias em funo de duas situaes: o lapso temporal entre explorao e produo, e a no correlao existente entre rea e produo em razo do risco exploratrio. Observa-se tambm que, desde o inicio dos leiles, no se alcanou mais o patamar da rodada zero, em termos de rea, o que poderia caracterizar uma perda de potencial de produo ao longo do tempo. Contudo, da mesma forma como colocado acima, no possvel correlacionar ou quantificar produo em face da rea concedida.
Evoluo do total das reas em concesso, no perodo de 1998 a 2012.

500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total de rea Concedida Acumulada (em km)

Fonte: ANP.
366
Desse modo, a despeito dos possveis prejuzos que foram trazidos para a indstria, avalia-se que sejam diludos no tempo, partindo-se do pressuposto de que as rodadas retornaram com o anncio do governo federal do prximo leilo para maio de 2013, tendo em vista a publicao da Resoluo CNPE 3, de 18/12/2012, que autoriza a realizao da dcima primeira rodada de licitaes para blocos produo de petrleo e gs natural.
Aes governamentais relativas aos contratos de partilha de produo

A previso para se realizar a primeira licitao na modalidade de partilha o ms de novembro de 2013, em atendimento a diretrizes expedidas pela Presidncia da Repblica. No obstante tal cronograma, o CNPE, at o final de 2012, no deliberou sobre temas de sua competncia concernentes realizao das rodadas de licitao nos regimes de partilha, tais como a definio dos blocos que sero objeto de partilha de produo e dos parmetros tcnicos e econmicos dos contratos correspondentes. Em relao definio de blocos, requisito inicial para a realizao do procedimento licitatrio, a ANP vem desenvolvendo, continuamente, estudos na rea do pr-sal, j que de sua competncia a promoo de estudos e levantamentos geolgicos, geofsicos e geoqumicos, com a finalidade de elevar o conhecimento sobre o potencial petrolfero das bacias sedimentares brasileiras. Nesse sentido, a Agncia j dispe de quatro reas aptas a serem ofertadas na primeira licitao no regime de partilha da produo. Alm disso, as diretrizes para a elaborao do primeiro leilo da partilha e o respectivo contrato esto sendo estudados em conjunto com a ANP, a Casa Civil e o Ministrio da Fazenda. A minuta do contrato de partilha j se encontra em estgio avanado, aguardando as diretrizes do CNPE e do MME quanto aos parmetros a serem utilizados para a sua finalizao. Outro ponto relevante diz respeito implantao da PPSA. Estudos para a elaborao do estatuto da Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S/A - PPSA esto sendo conduzidos no mbito do MME, para posterior discusso com os demais rgos envolvidos - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda e Casa Civil. J foi elaborada minuta de decreto para regulamentao da PPSA. A previso para sua implantao setembro de 2013. O capital social dever ser integralizado quando da criao da empresa, com a publicao do decreto contendo o estatuto. A Tabela abaixo, apresenta um resumo do andamento das aes relativas aos contratos de partilha de produo.
Andamento das aes relativas aos contratos de partilha de produo

Aes Situao No esto denidos os primeiros blocos para licitao no regime de partilha de produo. Apesar de j haver reas tecnicamente aptas indicao pela ANP e estas serem de conhecimento do MME, a avaliao e denio tcnico/poltica entre o CNPE/MME e a Presidncia da Repblica ainda no ocorreu. No esto denidos. O MME aguardava a denio dos royalties do pr-sal e a denio de blocos para subsidiar a denio dos parmetros.
Denio dos blocos
Denio dos parmetros tcnicos e econmicos do contrato
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Aes Denio de diretrizes e elaborao minutas de edital e contrato para licitao. Instituio da PPSA
Situao No esto concludas. Apesar de adiantadas a discusso das minutas de edital e contrato entre a ANP e o MME, elas no podem ser nalizadas porque falta o estabelecimento de diretrizes do MME ANP e a denio dos parmetros tcnicos pelo CNPE. No realizada falta a aprovao do estatuto, a edio de decreto de criao e a integralizao do capital da empresa.
Fonte: Levantamento das aes estruturantes para explorao de petrleo no polgono do pr-sal (TC 013.895/20125).
Situao do Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis

O Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis (Sinec) foi institudo pela Lei8.176/1991, e regulamentado pelo Decreto238/1991. De acordo com o Decreto, o Sinec tem por finalidade assegurar a normalidade do abastecimento nacional de petrleo, de seus combustveis derivados, de lcool destinado para fins carburantes e de outros combustveis lquidos carburantes. Foi institudo, em 2002, o Comit Tcnico 4 (CT-4) do CNPE, que promoveu, junto ANP, estudos sobre estoques estratgicos de combustveis, a partir da anlise dos mercados de petrleo, gs liquefeito de petrleo (GLP), querosene de aviao (QAV), gasolina, leo diesel e leo combustvel. Nesse mesmo ano, a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) realizou o Estudo sobre Estoques Estratgicos de Combustveis. O trabalho abrangeu um perodo de 50anos, de 1951 a 2000, e concluiu que nenhum evento, seja externo ou interno, trouxe risco que restringisse a oferta de combustveis a ponto de provocar desabastecimento, implicando to somente oscilaes nos preos desses produtos. Alm disso, outra questo considerada que a produo brasileira, poca, encontrava-se em elevao significativa, com projeo de autossuficincia iminente. Nesse sentido, entendeu-se que pases autossuficientes fazem estoques com o objetivo de controlar o mercado internacional, divergindo, portanto, do objetivo postulado pela legislao brasileira no tocante instituio dos estoques estratgicos de combustveis no pas. Com base nessas concluses, o Comit recomendou ao CNPE proposies no sentido da desnecessidade de se institurem estoques estratgicos de petrleo e combustveis no Brasil. Alm disso, props que o CNPE recomendasse a revogao do art.4 da Lei 8.176/1991 e a adequao da redao do inciso V do art.2 e do inciso XIII do art.8, ambos da Lei 9.478/1997, os quais tratam do Sinec e do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis. O CT-04 recomendou ainda que o CNPE deliberasse ANP a elaborao de um Plano de Contingncias, no sentido de minimizar eventuais impactos no suprimento destes produtos que possam ser decorrentes de eventos internos ou externos, tais como greves, acidentes ou conflitos externos. Em que pese tais recomendaes, no se verificou, desde ento, nenhuma ao adotada pelo CNPE com o propsito de formalizar quaisquer das proposies formuladas pelo CT-04, em 2002, por ocasio da concluso dos estudos procedidos. Verificou-se com isso que o MME no vem atuando, desde ento, na implementao do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis.
368
Desse modo, embora o MME tenha esclarecido as razes que levaram a no implementao de estoques estratgicos de combustveis no pas, no houve qualquer formalizao a respeito, resultando no descumprimento da legislao vigente.
Viso Geral da Situao Econmico-Financeira da Petrobras em 2012

Situao Econmico-Financeira
Em 2012, a Petrobras apresentou o menor lucro lquido atribuvel aos acionistas dos ltimos cinco anos, totalizando R$21,2 bilhes, uma queda de 36% em relao ao ano anterior. Esse resultado representou uma margem de rentabilidade lquida de 8%. O valor de mercado da companhia, seguindo a mesma tendncia, caiu de R$291,6 bilhes para R$254,8bilhes no ano. Desde que atingiu seu mais alto valor de mercado, de R$380 bilhes, em 2010, a Petrobrs j se desvalorizou, aproximadamente, em R$125 bilhes, como possvel observar a seguir:
Evoluo do Lucro Lquido Consolidado e Valor de Mercado x Valor Patrimonial (2008 a 2012).
Lucro Lquido Consolidado (R$ milhes)
35.189 30.051 21.182
32.988
33.313
2008
2009
2010
2011
2012
Valor de Mercado x Valor Patrimonial (R$ bilhes) 400

380 347 330 343
300
224
307 292 164 138 255
200 100
2008
2009 Valor de Mercado
2010
2011 Valor Patrimonial
2012
Fonte: Petrobras (Relatrio de Atividades 2012, p. 6).
O montante de perda de valor de mercado consolidou outra tendncia: a do distanciamento entre o valor patrimonial (R$ 345,4 bilhes) e o valor de mercado (R$254,8bilhes). Em termos percentuais, o valor de mercado representou 74,3% do valor patrimonial em 2012, o que acentuou a diferena constatada em 2011, ano em que houve a inverso entre esses valores.
369
As justificativas apresentadas pela companhia para a queda nos resultados se baseiam: a) no aumento da importao de derivados de petrleo a preos mais elevados, sem um aumento proporcional no preo de venda; b) na desvalorizao cambial do dlar americano frente ao real, que causou impacto sobre o resultado financeiro e os custos operacionais; c) no aumento de despesas relacionadas baixa de poos secos; e d) na queda de 2% na produo de petrleo, a qual totalizou 1.980barris/dia no Brasil em 2012. Ao se considerar, isoladamente, os resultados das reas de negcio, destaca-se uma expanso de 12% no resultado operacional da Explorao e Produo (E&P), que alcanou R$69,2 bilhes. Em contrapartida, a rea de Abastecimento (responsvel pelo refino do petrleo e pelo transporte e comercializao dos derivados), que sofreu o maior impacto do aumento na importao dos derivados, teve seu prejuzo operacional majorado em 136%, totalizando perdas operacionais de R$34,2bilhes. Grande parte do prejuzo atribudo ao Abastecimento proveio do aumento da importao de petrleo e derivados, sem um reajuste correspondente no preo de revenda. O saldo financeiro da balana comercial da Companhia, calculado com base nas exportaes e importaes de petrleo e derivados, sem considerar gs natural, gs natural liquefeito (GNL) e nitrogenados, apresentou dficit de US$ 10,7 bilhes, em consonncia com os volumes importados, conforme a Tabela adiante:
Importaes e exportaes de petrleo e derivados pela Petrobras (2011 e 2012).

Exerccio 2012 Importao de petrleo Importao de derivados Importao de petrleo e derivados Exportao de petrleo Exportao de derivados Exportao de petrleo e derivados Exportao (import.) lquida de petrleo e derivados Fonte: Petrobras (Relatrio do Mercado Financeiro 2012, p. 8). 346 433 779 364 184 548 -231 2011 362 387 749 428 203 631 -118 2012 x 2011 (%) -4 12 4 -15 -9 -13 -96
Anlise do Fluxo de Caixa

Um aspecto relevante na anlise da situao financeira da Petrobras refere-se a suas aplicaes financeiras de liquidez imediata. A Companhia iniciou o ano de 2012 com uma posio de caixa de R$ 35,7 bilhes e terminou o exerccio com R$ 27,6 bilhes. A diferena representou uma diminuio de R$ 8,1 bilhes durante o ano (reduo de 22,71%), como apresenta a demonstrao de fluxo de caixa resumida na tabela a seguir.A demonstrao nos permite concluir que os recursos gerados pelas atividades operacionais em 2012 (R$54,1bilhes) foram R$2,2bilhes inferiores ao caixa gerado em 2011. Alm disso, foram insuficientes para suprir toda a demanda por recursos nas atividades de investimento, que sofreram expressivo aumento de R$17,1bilhes, totalizando R$74,9bilhes em desembolso financeiro. Cumpre salientar que o saldo lquido das atividades de investimento sofreu impacto positivo de R$4,3bilhes, representado pela venda de Notas do Tesouro Nacional (NTN), anteriormente dadas em garantia Fundao Petrobras de Seguridade Social (Petros).
370
Comparativamente a 2011, houve variao de R$ 7,3 bilhes na posio desses ttulos e valores mobilirios no montante de R$ 11,6 bilhes em 2011, ou seja, em 2012, a venda desses ttulos contribuiu menos para reduzir o fluxo de caixa negativo da companhia. Importa destacar que apenas R$359milhes em carteira na Petrobras.
Fluxo de caixa consolidado.

R$ milhes
31/12/2012 Caixa e equivalentes de caixa no incio do exerccio (+) Recursos gerados pelas atividades operacionais (-) Recursos utilizados em atividades de investimento Investimentos em rea de negcios Ttulos e Valores Mobilirios (=) Fluxo de caixa lquido (+) Financiamentos lquidos (+) Captaes (-) Amortizaes (-) Dividendos pagos (+) Aquisio de participao de acionistas no controladores (+) Efeito de variao cambial sobre caixa e equivalente caixa Caixa e equivalentes de caixa no nal do exerccio Fonte: Petrobras (Relatrio de Atividades 2012, p. 62). 35.747 54.145 -74.939 -79.263 4.324 -20.794 17.316 48.931 -31.615 -6.187 520 1.026 27.628 31/12/2011 29.416 56.322 -57.838 -69.445 11.607 -1.516 18.277 40.433 -22.156 -10.659 46 183 35.747
Em razo da insuficincia na gerao de caixa, a companhia teve de recorrer a recursos externos para mitigar o impacto da sada de recursos financeiros, realizando um financiamento lquido de R$ 17,316 bilhes. Considerando que o fluxo de caixa lquido das atividades operacionais foi negativo em R$20,794 bilhes, a variao constatada nos investimentos, de R$17,101 bilhes, respondeu por 82% do fluxo negativo total. A expanso dos investimentos, a qual se analisa a seguir, portanto, foi o principal responsvel pela necessidade de captao de recursos, enquanto a reduo na capacidade de gerao operacional de caixa representou apenas 10% do dficit de caixa no perodo.
Anlise do Investimento
O Plano de Negcios e Gesto 2012-2016 da Petrobras (PNG 2012-2016) previu investimentos da ordem de US$47,3bilhes por ano, e considerou a gerao operacional de caixa como a principal fonte de financiamento. Neste cenrio de expanso de despesas de capital, uma reduo na gerao de caixa das atividades operacionais, como aconteceu em 2012, pode representar risco capacidade de financiar os projetos, com impacto na proporo do capital de terceiros no patrimnio bruto da companhia. O investimento bruto consolidado da Petrobras em 2012 foi de R$84,1bilhes. Desses, R$ 79,3 bilhes impactaram no caixa. Em termos absolutos, essa expanso representou dispndios adicionais de R$11,6bilhes. Entretanto, ao considerarmos as perdas de capital (depreciao, depleo e amortizao), que em 2012 atingiram a cifra de R$21,8bilhes, o investimento liquido cai para R$62,4bilhes. Comparado a 2011, cujo investimento liquido
371
foi de R$54,8bilhes (R$17,7bilhes de depreciao, depleo e amortizao), o aumento foi de R$7,6bilhes, ou 13,8%. Como se observa da tabela abaixo, o segmento de E&P recebeu 51% do total investido (R$43bilhes). Os recursos foram aplicados em atividades de desenvolvimento da produo (R$26bilhes), explorao (R$12bilhes) e infraestrutura (R$5bilhes). Esses investimentos tm como principal objetivo expandir os nveis de produo de leo tanto nos campo do pr-sal quanto no ps-sal. Logo aps o E&P, o Abastecimento foi a segunda rea de negcio a receber mais investimentos, representando 34% do total (R$ 28,9 bilhes), dos quais R$ 21,7 bilhes serviram a projetos de refino, sendo R$ 9,4 bilhes na Refinaria Abreu e Lima (Rnest). A ampliao do parque de refino tambm contempla a implantao da primeira fase do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj).
Investimentos consolidados.
RS milhes
2012 Explorao e produo Abastecimento Gs e Energia Internacional Explorao e produo Abastecimento Gs e Energia Distribuio Outros Distribuio Biocombustvel Corporativo Total de Investimentos 42.970 28.860 4.133 5.098 4.649 259 11 145 34 1.307 299 1.437 84.137 % 51 34 5 6 91 5 3 1 2 2 100 2011 34.251 27.117 3.848 4.440 3.951 315 52 100 22 1.157 503 1.230 72.546 % 47 37 5 6 90 7 1 2 2 1 2 100 D% 25 6 8 15 18 (18) (79) 45 55 13 (41) 17 16
Fonte: Petrobras (Relatrio Mercado Financeiro 2012, p. 16).
Em termos relativos, alguns ndices so esclarecedores a respeito do peso dos investimentos no oramento da Petrobras. A tabela seguinte indica que em quase todas as bases de comparao, o investimento sofreu uma expanso em relao ao ano anterior, alcanando aumento de 80% em relao ao Lucro Lquido no perodo:
ndices de Investimento.
ndices de Investimento* Investimento Bruto/Caixa Investimento Bruto/Depreciao Investimento Bruto/Gerao de Caixa Investimento Bruto/Patrimnio Lquido Investimento Bruto/Receita de Vendas 2012 3,05 3,87 1,55 0,25 0,30 2011 2,03 4,09 1,29 0,22 0,30 2012/2011 (%) 50 (5) 21 12 1
372
ndices de Investimento* Investimento Bruto/Lucro Bruto Investimento Lquido/Lucro Lquido
2012 1,19 2,98
2011 0,94 1,66
2012/2011 (%) 26 80
*Indicadores baseados nas informaes disponveis nas Demonstraes Financeiras Consolidadas 2012. Fonte: Petrobras (Demonstraes Financeiras Consolidadas 2012).
Uma expressiva expanso nos investimentos, conjugada a uma gerao de caixa inferior, pode causar um aumento na necessidade de recursos para suprir a demanda por investimentos, aumentando o endividamento lquido, com possvel incremento no risco de crdito da companhia e no custo de captao, razo pela qual se deve atentar para a situao creditcia da Petrobras em 2012, avaliada a seguir.
Anlise do Endividamento
O estoque de endividamento total da Companhia aumentou R$40,8bilhes em 2012, passando de R$155,5bilhes, no final de 2011, para R$196,3bilhes (aproximadamente 57% do valor patrimonial da Companhia). Esse aumento de 26% nos financiamentos teve como consequncia um resultado financeiro negativo de R$3,7milhes (contra uma receita financeira de R$122milhes no exerccio de 2011), refletindo tambm os efeitos da depreciao cambial sobre o maior endividamento lquido. Do montante total do endividamento, 55% esto atrelados ao dlar, enquanto outros 16% so devidos em reais, porm indexados ao dlar. Consequentemente, o risco cambial da dvida atrelada moeda americana atinge 71% do total, sujeitando o endividamento a um risco cambial relevante. Como se observa no grfico adiante, desde 2010, alm da operao de capitalizao da empresa (quando foram captados R$120,2bilhes), houve incremento do endividamento de longo prazo em aproximadamente R$80bilhes, para fazer face ao grande volume de investimentos previstos no Plano de Negcios.
Endividamento consolidado
R$bilhes
181,0
136,6 147,8 100,9 86,9 73,4 61,0 103,0
50,9 48,8 13,9
15,6
15,1
19,0
15,3
2008 Curto Prazo
2009
2010 Longo Prazo
2011
2012
Endividamento Lquido
Fonte: Petrobras (Relatrio de Atividades 2012, p. 6).
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O endividamento lquido total da companhia (levando em considerao as disponibilidades e os ttulos pblicos em carteira) atingiu o patamar de R$147,8bilhes, em 31/12/2012, aumento de 43,5% em relao ao ano anterior e de 142% comparativamente a 2010. Sintomtica dessa alterao financeira, a estrutura de capital da companhia apresentou ndice de endividamento lquido (razo entre o endividamento lquido e a soma do endividamento lquido com o patrimnio lquido) de 30% e um indicador dvida lquida/EBITDA ajustado de 2,77. O primeiro, portanto, manteve-se no intervalo da meta de 25-35% estabelecida no PNG20122016, enquanto o segundo, com limite definido em at 2,5x, ultrapassou o limite estipulado no plano de negcios. Importante salientar que 92,1% do endividamento constam no passivo no circulante (obrigaes a serem liquidadas aps o exerccio social seguinte), e, como se observa abaixo, R$ 110,6 bilhes (61%) do principal e juros desse montante tm prazo de vencimento de 2018 em diante, possibilitando Companhia avanar em seu ciclo de investimentos antes da amortizao da maior parte da dvida, em caso de manuteno da situao atual.
Vencimentos do principal e juros dos nanciamentos no passivo no circulante (R$milhes).

Anos 2014 2015 2016 2017 2018 em diante Total 2012 Consolidado 8.535 14.560 27.924 19.186 110.613 180.818 Controladora 2.746 3.317 13.887 7.129 43.192 70.271
Fonte: Petrobras (Demonstraes Financeiras Consolidadas 2012).
Concluso
Em face da abrangncia dos assuntos, para melhor inteleco do trabalho, faz-se destaque de dados e informaes dos principais temas abordados:
Exportaes
Desde 2010, aps atingir o pico de 230 milhes de barris, a exportao vem caindo gradualmente, chegando ao patamar de 200 milhes em 2012 (queda de 15%). Caso fosse mantido o patamar de 2010 a diferena a acrescentar balana comercial seria de aproximadamente trsbilhes de dlares.
Autossucincia
A rigor, a autossuficincia alcanada quando o consumo interno provido integralmente pela produo interna. No entanto, no caso brasileiro, existe a dificuldade de se asseverar se de fato o pas foi autossuficiente na produo, como anunciado, principalmente, quando se tm em vista as diferentes caractersticas dos petrleos empregados nas refinarias. Em mdia, no Brasil se refinam misturas que variam em torno de 20% de petrleo importado e 80% de nacional, em virtude de as refinarias brasileiras no possurem estrutura de refino para processar apenas petrleo nacional, caracteristicamente mais pesado que o importado.
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Dependncia externa
Em face da incapacidade atual de atendimento pelas refinarias frente s crescentes taxas de consumo do mercado interno de derivados, o pas ainda dependente de importaes dos principais combustveis. No ano de 2012, a mdia da dependncia externa da gasolina A foi prximo de 12% do mercado, do GLP na casa de 20% e do leo diesel de 14%. O crescimento acentuado no consumo da gasolina nos ltimos anos fez com que o Pais sasse da situao de exportador de gasolina A, com receitas de 1,8 bilhes de reais em 2007, para a de importador, com dispndios em torno de trsbilhes de reais em 2012.
Poltica de preos da Petrobras

Avaliou-se que o setor de Abastecimento da Petrobras continuar a ter prejuzos pelo menos at que haja mudanas no cenrio atual, qual seja: demanda crescente por derivados; incapacidade de curto prazo de se aumentar a oferta com aumento da capacidade de refino; importao de derivados a preos mais elevados do que os praticados no mercado interno; ausncia de sinalizao de mercado que evidencie a necessidade de adequao do consumo, com efeitos diretos no mercado de etanol que encontra dificuldades em face da baixa competitividade. Conforme apresentado, a poltica de manuteno de preos na bomba de combustvel sinaliza de maneira divergente a situao da economia para o consumidor final. Enquanto houve um aumento considervel no consumo de combustveis nos ltimos trs anos, de 2010 a 2012, o pas vem experimentando taxas de crescimento do PIB muito aqum do crescimento dessa demanda.
Paralisao das rodadas de licitao de concesses de blocos exploratrios

A despeito dos possveis prejuzos que foram trazidos para a cadeia de fornecimentos da indstria do petrleo e sua economia, os quais no foram possveis de quantificar, avalia-se que estes sejam diludos no tempo, partindo-se da informao de que as rodadas retornaram com o anncio do governo federal do leilo realizado em maio de 2013, fundamentada pela publicao da Resoluo CNPE 3, de 18/12/2012, que autoriza a realizao da dcima primeira rodada de licitaes para blocos de produo de petrleo e gs natural. A rodada ofertou um total de mais de 121 mil km2 de rea. Comparativamente s rodadas anteriores, sem considerar a Rodada Zero, esta foi a sua maior oferta de blocos, inferior apenas stima rodada, realizada em 2006, quando ofertaram-se 168 mil km2 de rea.
Contratos de Partilha de Produo

Foi identificado que, apesar de j haver reas consideradas tecnicamente aptas indicao para oferta em leilo de blocos (explicar melhor) pela ANP, de conhecimento do MME, a avaliao e definio tcnico/poltica entre o CNPE/MME e a Presidncia da Repblica ainda no havia ocorrido. Os parmetros tcnicos e econmicos do contrato tambm no estavam definidos, em decorrncia de o MME estar aguardando a concluso das discusses sobre os royalties do Pr-Sal, bem como a definio de blocos para assim subsidiar a definio de tais parmetros. Averiguou-se que as discusses das minutas de edital e de contrato entre a ANP e o MME estavam adiantadas, mas no poderiam ser finalizadas pela falta de diretrizes da prpria Agncia e do Ministrio e da definio de parmetros tcnicos do CNPE.
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Quanto criao da PPSA, j foi elaborada minuta de decreto para regulamentao da Empresa Pblica. A previso para sua implantao setembro de 2013.
Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis

No mbito do CNPE, em 2002, estudos demonstraram que a criao de estoques estratgicos de combustveis no seriam necessrios. Foram realizadas recomendaes no sentido de que o Conselho deliberasse sobre a no efetividade atual dos estoques, bem como sobre a sinalizao ANP para que elaborasse plano de contingncias, no intuito de se minimizar eventuais impactos no suprimento de combustveis por ocasio de eventos interno ou externos, tais como greves, acidentes ou conflitos. Desde a elaborao dos estudos, nenhuma ao foi adotada pelo CNPE, motivo pelo qual prope-se recomendar ao Conselho Nacional de Poltica Energtica que, conforme competncia a ele atribuda pela Lei9.478/1997, de assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis, tome providncias no sentido de que o Poder Executivo encaminhe, anualmente, o Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis como parte integrante do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, conforme previso insculpida no 1, do art. 4, da Lei 8.176/1991.
Situao Econmico-Financeira da Petrobras

A anlise da situao econmico-financeira da Petrobras em 2012 permitiu observar uma reduo da gerao de caixa, da lucratividade e do valor de mercado. Em contrapartida, verificou-se expanso nos investimentos necessrios para o aumento de produo nos campos do pr-sal e ps-sal, e tambm para o crescimento do parque de refino. Como consequncia, houve aumento de presso sobre as disponibilidades de caixa da empresa, reduzidas em R$ 8,119 bilhes (queda de 22,71% em relao ao caixa de 31/12/2011) e sobre o financiamento total, que aumentou em R$ 40,76 bilhes. Os indicadores de endividamento, contudo, ainda se encontravam prximos aos limites estabelecidos pela empresa. Trata-se, entretanto, de um cenrio que requer cautela, tendo em vista os desafios da Petrobras diante da perspectiva de explorao do polgono do pr-sal. Conforme determinado pela Lei12.351/2010, toda contratao para explorao e produo no pr-sal dever ser feita diretamente com a Petrobras ou mediante leilo de blocos, na condio de que a empresa tenha a participao mnima de 30% no consrcio vencedor. A lei do pr-sal tambm reserva a condio de operadora nica Estatal.
Recomendao
i. ao Conselho Nacional de Poltica Energtica que, conforme competncia a ele atribuda pela Lei9.478/1997, de assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis, tome providncias no sentido de que o Poder Executivo encaminhe, anualmente, o Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis como parte integrante do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, conforme previso insculpida no 1, do art. 4, da Lei 8.176/1991.
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4.3.15 Funo Transporte

A atuao do Estado na infraestrutura de transporte se realiza por meio de interferncias nos subsistemas areo, terrestre e aquavirio. Ao longo do desenvolvimento do transporte de passageiros e de cargas, o modal rodovirio tornou-se o principal meio de transporte do pas, respondendo por, aproximadamente, 58% do volume de movimentao nacional de cargas e 48% do transporte interestadual de passageiros. Em 2012 a malha rodoviria federal pavimentada era composta por 64 mil km. Ocorre que, devido extenso territorial e ao perfil econmico do Brasil, exportador de produtos minerais e agrcolas, o modal hidrovirio e o ferrovirio so capazes de realizar o transporte de cargas com mais eficincia, causando menor impacto ambiental. Alm disso, levantamento realizado pelo Ministrio dos Transportes em 2012 estimou que, sob certas condies e para determinados fluxos de carga, os fretes hidrovirios e ferrovirios podem ser 62% e 37% mais baratos do que os fretes rodovirios. Em vista disso, o governo federal objetiva alterar a configurao da matriz de transportes brasileira. Entre outras medidas, pretende elevar a participao do transporte aquavirio de 13% para 29%, e do modal ferrovirio no transporte de cargas, de 25% para 35%, at 2025, consolidando seis eixos estruturantes ferrovia nortesul, nova transnordestina, integrao oeste-leste, integrao centro-oeste, ferronorte e ferrovia do pantanal. No subsistema aquavirio (hidrovirio e martimo), destaca-se a importncia do modal martimo (ou porturio), que responde por aproximadamente 95% do volume de exportaes brasileiras. O modal hidrovirio, por sua vez, se beneficia de uma rede fluvial de 42 mil km de extenso, sendo que 28 mil km so navegveis, dos quais 60% situam-se na bacia amaznica. Frise-se que nessa regio o transporte de passageiros feito predominantemente pela gua. Percebe-se, portanto, o grande potencial desse modal ainda pouco explorado, que, de forma integrada com os demais, pode formar uma plataforma multimodal eficiente no transporte de passageiros e de cargas. Entretanto, para o desenvolvimento de uma matriz multimodal equilibrada e eficiente, necessrio, antes de tudo, o comprometimento dos formuladores com o planejamento e a integrao das polticas de transporte. Nesse sentido, observa-se que, apesar de o Ministrio dos Transportes (MT) ter, entre suas competncias, a poltica nacional de transportes ferrovirio, rodovirio e aquavirio, alm da participao na coordenao dos transportes aerovirios e servios porturios, no h, ainda, uma integrao adequada das competncias e atribuies de cada agente pblico nesse processo. Ressalta-se que diversos agentes estatais participam em menor ou maior grau do planejamento, do desenvolvimento e da execuo das diversas polticas, cada um com seus interesses. necessria, portanto, a existncia de um rgo centralizador, que integre as diversas instncias decisrias. Essa funo cabe ao Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit). Segundo a Lei 10.233/2001, cabe ao Conit propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. O Conit, apesar de ter sido criado em 2001, com presidncia atribuda ao Ministro de Estado dos Transportes, ainda no exerceu plenamente seu papel de integrador das polticas pblicas do setor. Ao contrrio: no obstante tenham sido proferidas diversas recomendaes
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do TCU (citam-se os Acrdos1.926/2004-TCU-Plenrio e 1.204/2012-TCUPlenrio), at o final de 2012 no foi verificada a sua efetiva atuao. Assim, enquanto o Conit no exerce o papel de coordenador das polticas, o planejamento de transporte no governo federal realizado em funo do Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), cujo objetivo formalizar e perenizar instrumentos de anlise, sob a tica da logstica, para dar suporte ao planejamento de intervenes pblicas e privadas na infraestrutura e na organizao dos transportes, de modo que o setor possa contribuir efetivamente para a consecuo das metas econmicas, sociais e ambientais do pas, em horizontes de mdio a longo prazos, objetivando o desenvolvimento sustentado. Nesse contexto, em 2012 foi criada a Empresa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL), transformao da Empresa de Transporte Ferrovirio de Alta Velocidade S.A. (ETAV), cuja funo estruturar e qualificar, por meio de estudos e pesquisas, o processo de planejamento integrado de logstica no pas, interligando rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias. Uma de suas principais competncias justamente atuar como secretaria executiva do Conit na coordenao e na implementao das proposies do conselho. Alm dessa mudana, foi lanado em 2012 o Programa de Investimento em Logstica (PIL), iniciativa governamental de ampliar os investimentos pblicos e privados nos diversos modais, inclusive por meio de concesses e de parcerias pblico-privadas (PPPs). O PIL tem como objetivo desenvolver e integrar os modais de transporte rodovirio, ferrovirio, areo e porturio. Estimam-se investimentos da ordem de R$ 210 bilhes, o que coloca em evidncia a atuao dos agentes acima mencionados. Na esfera dos investimentos privados, h diversos planos de concesso em andamento. Com a criao da Secretaria de Aviao Civil, em 2011, vinculada Presidncia da Repblica, o governo federal concluiu, em 2012, as primeiras trs concesses de aeroportos administrados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero): Guarulhos, em So Paulo; Viracopos, em Campinas; e JK, em Braslia. J esto em andamento os estudos para a concesso dos aeroportos de Galeo, no Rio de Janeiro, e Confins, em Belo Horizonte. O PIL Aeroporturio tem como objetivos melhorar a qualidade dos servios e a infraestrutura aeroporturia para os usurios; ampliar a oferta de transporte areo populao brasileira; e reconstruir a rede de aviao regional. Somente para este ltimo objetivo, em parceria com estados e municpios, esto previstos investimentos da ordem de R$ 7 bilhes. No campo da poltica porturia, de competncia da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR), a edio da Medida Provisria 595/2012 alterou o marco legal do setor, j em sintonia com o PIL Portos. Os objetivos desse programa so: estmulo expanso dos investimentos do setor privado, modernizao da infraestrutura e da gesto porturia, e aumento da movimentao de cargas com reduo de custos. No modal ferrovirio, a empresa pblica Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., vinculada ao Ministrio dos Transportes, a responsvel pela construo e explorao da infraestrutura ferroviria federal, em conformidade s diretrizes do MT. O PIL Ferrovirio tem como objetivos o resgate das ferrovias como alternativa logstica, a quebra do monoplio na oferta de servios ferrovirios e a reduo das tarifas. Para a consecuo desses objetivos, est em elaborao modelo de negcio no qual o governo contrata a construo, a manuteno e a operao da ferrovia, a Valec compra a
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capacidade de transporte da ferrovia e faz a sua oferta pblica, assegurando o direito de passagem dos trens em todas as malhas, buscando a modicidade tarifria.

No Plano Plurianual 2012-2015, a funo transporte desenvolvida em seis programas temticos, e para cada programa h diversos objetivos e metas associados. Os valores liquidados em 2012 foram:
Valores liquidados por Programa Temtico - 2012

R$ milhes
Funo Cd. 2017 Aviao Civil 2055 Desenvolvimento Produtivo 2072 Transporte Ferrovirio 2073 Transporte Hidrovirio 2074 Transporte Martimo 2075 Transporte Rodovirio Total Programa Transporte 1.166 4.708 506 19 452 4.208 11.059 Demais 3.963 3.963 1.166 8.671 506 19 452 4.208 15.022 Total
Os valores mais abrangentes da atuao governamental no setor de transporte podem ser vistos no demonstrativo abaixo, que incorpora os valores liquidados da execuo oramentria e dos restos a pagar no processados, discriminados por subfunes da funo transporte e, de forma agregada, por outras subfunes executadas na funo:
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e despesa realizada (OI) por subfunes 2012
R$ milhes Execuo da Funo Transporte por Subfunes Valor Subfunes de Transporte 781 782 783 784 Transporte Areo Transporte Rodovirio Transporte Ferrovirio Transporte Hidrovirio 13.410 1.234 9.413 1.083 1.649 % 65,3 6,0 45,8 5,3 8,0 Execuo das Subfunes de Transporte em Outras Funes Valor 5.678 19 922 Total das Subfunes de Transporte Valor 19.088 1.253 9.413 1.083 2.571
Subfuno
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Subfuno
Execuo da Funo Transporte por Subfunes Valor % 0,2 34,7 100,0
Execuo das Subfunes de Transporte em Outras Funes Valor 4.737 NA NA
Total das Subfunes de Transporte Valor 4.768 NA NA
785
Transportes Especiais Outras Subfunes
31 7.138 20.548
Total
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Sia. 1 No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 2 Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. 3 Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = No aplicvel.
Para efeito de comparao, o grfico a seguir apresenta os valores liquidados nas subfunes de transporte referente aos anos de 2008 a 2012:
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2008 a 2012
R$ milhes 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 781 - Transporte Areo 782 - Transporte Rodovirio 783 - Transporte Ferrovirio 784 - Transporte Hidrovirio 785 - Transportes Especiais
Entre os valores liquidados, ressalta-se o da subfuno transporte rodovirio, que respondeu por 50% do valor total executado nas subfunes tpicas, demonstrando a concentrao de investimentos nesse modal, apesar do objetivo governamental de alterar a matriz tradicionalmente dependente do transporte por rodovias. Acrescenta-se, ainda, que os investimentos no modal rodovirio e ferrovirio, desde 2010, vm decrescendo, ainda que o desenvolvimento da infraestrutura de transporte seja prioridade na poltica pblica do governo federal.
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Anlise da execuo do gasto em 2012

A tabela abaixo contm a execuo oramentria de 2012 na funo transporte:

R$ milhes
Transporte OFSS Dotao Atualizada 34.432 Empenho 22.414 % 65% Liquidado 12.121 % 35% Pago 12.020 % 35% RPNP 10.293 % 30%
Observa-se que houve empenho de 65% e liquidao de 35% da dotao total atualizada. Em relao s dotaes consignadas no oramento da Unio para os programas temticos, foram destinados: R$ 19 bilhes para Transporte Rodovirio, R$6 bilhes para Desenvolvimento Produtivo, R$ 3 bilhes para Transporte Ferrovirio, R$ 2 bilhes para Aviao Civil, R$ 2 bilhes para Transporte Martimo e R$ 0,6 bilho para Transporte Hidrovirio. Tm-se, como percentual de liquidao em cada programa temtico, respectivamente: 22%, 78%, 16%, 55%, 23% e 3%. Dessa forma, em termos de liquidao, dois programas se destacam: Desenvolvimento Produtivo e Transporte Hidrovirio. O programa Desenvolvimento Produtivo, de responsabilidade do Ministrio dos Transportes, tem como objetivo modernizar, renovar e ampliar a frota mercante brasileira e o parque nacional de longo curso, de cabotagem e navegao interior. O financiamento de embarcaes para a marinha mercante promoveu a ampliao da frota nacional e a reduo de sua idade mdia. Em 2012, foram entregues 34 embarcaes e esto em construo outras 91. A construo, a ampliao e a modernizao de estaleiros esto entre as prioridades do programa, a fim de possibilitar o aumento da gerao de emprego e renda e o desenvolvimento tecnolgico do setor. No programa Transporte Hidrovirio, destaca-se o Plano Nacional de Integrao Hidroviria (PNIH), cuja atualizao em 2012 concluiu que esto disponveis 21 mil km de vias interiores para a navegao comercial. Apesar disso e do potencial de transporte de passageiros na regio norte e do transporte de cargas nas hidrovias federais, as intervenes de manuteno e adequao hidroviria referentes sinalizao, aos destocamentos, s retiradas de obstculos e s dragagens esto atrasadas; ainda, h dificuldades na emisso e manuteno das licenas ambientais para intervenes nas hidrovias. Considerando a meta de implantar 52 instalaes porturias pblicas na regio norte, vinculada ao objetivo de desenvolver o transporte aquavirio de passageiros e misto (passageiros e cargas) na Regio Norte, apenas 6 instalaes foram concludas em 2012, o que sugere que haver dificuldades na sua realizao. O programa Transporte Rodovirio, por sua vez, o carro-chefe do governo federal em termos de volume de recursos oramentrios na funo transporte, embora sua execuo tenha sido de apenas 22%. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), autarquia vinculada ao MT, responsvel pela execuo do oramento de 2012 na monta de R$ 18 bilhes, vem apresentando deficincias organizacionais e operacionais, j identificadas por esta Corte, que comprometem a gesto das obras e dos projetos, bem como
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o cumprimento dos investimentos e dos prazos. Conforme relatrio que acompanhou o Acrdo 3.448/2012-TCU-Plenrio, a autarquia incumbida de construir, conservar e manter rodovias no pas no pode permanecer sem condies gerenciais e materiais compatveis com suas enormes responsabilidades. Dentre os objetivos do programa Transporte Rodovirio, destaca-se assegurar condies permanentes de trafegabilidade, segurana e conforto aos usurios das rodovias federais, por meio da manuteno das vias e da adequao e recuperao da capacidade estrutural das pontes. Os valores liquidados nas aes que compem o objetivo alcanaram a cifra de R$ 1 bilho. Como ao individual, ressalta-se a construo do rodoanel de So Paulo, inserida no objetivo de ordenar o trfego rodovirio de passagem nos trechos de permetro urbano que possuam nvel de servio inadequado ou alto ndice de acidentes, por meio de intervenes nas rodovias federais. Em 2012, a liquidao dessa ao alcanou R$ 0,5 bilho, de uma dotao autorizada de R$ 0,7 bilho. Por sua vez, o programa Transporte Ferrovirio, de importncia estratgica para a reduo do denominado Custo Brasil, restringiu-se, praticamente, ao de construo da Ferrovia Norte-Sul, que compe o objetivo de ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma integrada com os demais modos de transporte, em que se liquidou R$ 0,4 bilho dos R$0,5 bilho dotado ao programa. Os problemas que ocorrem na Valec, principal executora das aes de desenvolvimento da malha ferroviria federal, so diversos. Pode-se, inclusive, fazer uma analogia aos problemas que acometem o Dnit, em especial no tocante aos aspectos de planejamento, projetos e gesto. H vrias auditorias do TCU em trechos da ferrovia norte-sul que corroboram essas constataes. Apenas a ttulo de ilustrao cita-se o Acrdo 2.908/2012- TCU-Plenrio, resultante de auditoria realizada nas obras do lote 5S da extenso sul da ferrovia norte-sul, que constatou avano desproporcional das etapas do servio, liquidao irregular da despesa e deficincias do projeto bsico. Entre os objetivos do programa Transporte Martimo, os objetivos de ampliar a capacidade porturia, por meio da adequao da infraestrutura e superestrutura nos portos organizados martimos brasileiros e de promover a melhoria da infraestrutura de turismo martimo de passageiros e a integrao porto-cidade por meio da revitalizao de reas porturias responderam por R$ 0,36 bilho, do total liquidado de R$ 0,45 bilho em 2012. Por fim, uma maneira mais abrangente de perceber a ausncia de planejamento e de capacidade de realizao do Brasil na infraestrutura de transporte pode ser visualizada na posio relativa que o pas ocupa nos ndices do The Global Competitiveness Report elaborado pelo Frum Econmico Mundial sob a sigla de Global Competitiveness Index (GCI) ndice de Competitividade Global. Quanto menor a classificao que o pas ocupa no ranking, melhor posicionado competitivamente ele est. Os referidos ndices, construdos para um universo de 139 pases em 2010 e para 144 pases em 2012, so reproduzidos em programas temticos do PPA 2012-2015, sob a denominao de ranking de qualidade: da infraestrutura aeroporturia; da infraestrutura ferroviria; da infraestrutura porturia; das estradas. Esses ndices, respectivamente, foram de 93, 87, 123 e 105 em 31/12/2010; e de 134, 100, 135 e 123 em 31/12/2012. Ou seja, o Brasil, em 2012, piorou sua posio nas quatro classificaes de qualidade mencionadas: queda de 41 posies na qualidade da infraestrutura aeroporturia; de 13, na qualidade da infraestrutura ferroviria; de 12, na qualidade de
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infraestrutura porturia; e de 18, na qualidade das estradas. Em termos de qualidade da infraestrutura geral, o Brasil desceu da posio 84, em 2010, para a posio 107, em 2012. Na tabela seguinte, nota-se que os investimentos do governo federal na funo Transporte, incluindo o oramento de investimentos das estatais e o gasto tributrio, situam-se no percentual de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB). H consenso no governo da necessidade de elevar esse percentual para 1%, o que significaria a execuo de R$43 bilhes, que, ainda assim, no alcanariam os investimentos de outros pases emergentes, que investem de 4% a 6% do PIB.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), despesa realizada (OI) e gasto tributrio 2008 a 2012
R$ milhes
Transporte No OFSS Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio5 Total 2008 Valor 4.861 4.721 554 1.236 11.371 %PIB 0,16 0,16 0,02 0,04 2009 Valor 8.337 5.800 611 1.243 %PIB 2010 Valor %PIB 2011 Valor %PIB 2012 Valor %PIB Total Valor %PIB 0,26 0,17 0,03 0,04 0,50
0,26 11.974 0,18 0,02 0,04 7.543 948 1.341
0,32 10.800 0,20 0,03 0,04 7.416 1.549 1.497
0,26 12.121 0,18 0,04 0,04 6.686 1.741 2.130
0,28 48.092 0,15 32.165 0,04 0,05 5.404 7.446
0,38 15.991
0,49 21.805
0,58 21.262
0,51 22.678
0,52 93.107
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e consultas ao Sia. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna Total, conforme destacado no tpico 4.3. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Despesa realizada no exerccio. 5 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.
O gasto tributrio, da ordem de R$ 2 bilhes em 2012, representa um volume significativo de recursos. Gastos tributrios so gastos indiretos do governo realizados por intermdio do sistema tributrio, visando atender objetivos econmicos e sociais. Na funo transporte, destaca-se o gasto tributrio embarcaes e aeronaves, no valor de R$ 1 bilho, ou seja, o governo desonerou esses setores por meio de incentivos tributrios, principalmente os relativos s contribuies para o PIS/COFINS, visando possibilitar aos agentes maior capacidade de investimento.

Em 2011, foi realizada auditoria operacional no Dnit com o objetivo de avaliar a gesto das obras rodovirias. A anlise dos dados coletados durante a fiscalizao mostrou que havia ineficincia e controle insuficiente na avaliao de projetos, no havia procedimento padro para apenar projetistas por falhas graves na execuo do projeto contratado e no havia aplicao de penalidades s supervisoras e empreiteiras por descumprimento contratual. A partir dos achados da auditoria, foi elaborada proposta de soluo estruturada para cumprimento pelo Dnit. O julgamento desse processo culminou no Acrdo 3.448/2012-TCU-Plenrio que, entre outras medidas, determinou ao Dnit
383
o encaminhamento de relatrio sobre as providncias adotadas e o plano de ao para a implementao das demais medidas consignadas na proposta de soluo. Outra auditoria operacional realizada no Dnit, em 2011, que teve por escopo as aes desenvolvidas por ele para a manuteno, a conservao e o reparo das obras de arte especiais (OAE) pontes, viadutos e outros das rodovias federais, revelou que, das 4.469 OAE, apenas 25% estavam cadastradas no sistema de gerenciamento informatizado mantido pela autarquia. Por meio do Acrdo 725/2012-TCU-Plenrio, deliberado nesse processo, determinou-se, entre outras medidas, que a autarquia complementasse e mantivesse atualizados os dados do Sistema de Gerenciamento de Obras de Arte Especiais (SGO); e promovesse a recuperao das obras de arte especiais das rodovias federais no concedidas em estado crtico e problemtico, mapeadas pelo SGO em 2004, assim como de outras que estivessem identificadas na mesma condio. No que diz respeito competncia constitucional do TCU em acompanhar, fiscalizar e avaliar as concesses e permisses da Administrao Pblica Federal, normatizada pela IN-TCU 27/1998, esta Corte tambm deliberou sobre diversos processos concessrios. Referentes s concesses aeroporturias, em dezembro de 2011 foram exarados os seguintes acrdos aprovando, com ressalvas, em vista da constatao de impropriedades nos estudos de viabilidade tcnica, econmico-financeira e ambiental, o 1 estgio de acompanhamento dos aeroportos de Guarulhos (Acrdo 3.232/2011-TCUPlenrio), Braslia JK (Acrdo 3.233/2011-TCU-Plenrio) e de Viracopos (Acrdo 3.234/2011-TCUPlenrio). Em 2012, foi prolatado o Acrdo157/2012-TCU-Plenrio, que aprovou, tambm com ressalvas, o 2 estgio de acompanhamento, com anlise do edital de pr-qualificao e de licitao, dos citados aeroportos. Referente concesso de servio pblico de transporte ferrovirio de passageiros mediante trem de alta velocidade (TAV), em 2012 foi exarado o Acrdo 3.349-TCU-Plenrio, por meio do qual os ministros do TCU acordaram em ratificar diversos subitens do Acrdo 1.510/2010-TCU-Plenrio, que aprovou com ressalvas o 1 estgio da concesso de outorga do servio pblico e determinou, entre outras medidas, a previso no edital e na minuta de contrato da concesso de vedao quanto a pedido de reequilbrio econmico-financeiro, por parte do contratado, em decorrncia da frustrao da demanda projetada pelos estudos de viabilidade, bem como o estabelecimento de outros mecanismos que venham a proteger o Errio no caso de inviabilidade do empreendimento decorrente de tal frustrao. Esta Corte de Contas tambm realizou auditoria nos contratos de concesso para explorao das rodovias BR 101/SC e BR 116/376/PR, a fim de avaliar a atuao da ANTT no tocante regulao, ao controle e fiscalizao da execuo dos contratos de concesso. Segundo o relatrio, a ANTT apresentou deficincias nos procedimentos de fiscalizao e de regulao, o que no assegurou o cumprimento do contrato e da qualidade do servio prestado ao longo de todo o perodo da concesso. Consoante o Acrdo3.346/2012-TCUPlenrio, entre outras medidas, os ministros do TCU acordaram em realizar audincias de diversos gestores da agncia. Em atendimento a solicitao do Congresso Nacional, o TCU realizou auditoria nos contratos de concesso que constituem o Programa de Concesses de Rodovias do Estado do Paran, a fim de apurar a ocorrncia de desequilbrios econmico-financeiros. Por meio do Acrdo 346/2012-TCU-Plenrio, determinou-se ao Departamento de Estradas e Rodagem do Paran (DER), entre outras medidas, que restabelecesse o equilbrio econmico-financeiro dos contratos firmados com as empresas concessionrias Rodovias do
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Norte S/A (Econorte), Rodovias Integradas do Paran S/A (Viapar), Rodovia das Cataratas S/A (Ecocataratas), Caminhos do Paran S/A, Concessionria de Rodovias Integradas S/A (Rodonorte) e Concessionrio Ecovia Caminhos do Mar S/A.
385
Auditoria do Balano Geral da Unio
5.
AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO
5.1 INTRODUO
O objetivo deste captulo apresentar os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da Unio (BGU) referente ao exerccio de 2012, que, por sua vez, tem o intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2012 e os resultados patrimonial, financeiro e oramentrio da Unio tambm de 2012. O escopo do presente captulo est na verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal. As constataes se referem somente ao aspecto contbil das transaes e saldos auditados e relatados. As anlises sobre efeitos fiscais e oramentrios de algumas das transaes aqui relatadas foram abordadas no captulo 3 do presente relatrio. Nesse sentido, a apresentao dos resultados da auditoria foi organizada nas seguintes sees: Seo 5.2: Opinio de auditoria sobre o BGU; Seo 5.3: Fundamentao tcnica para a opinio emitida; Seo 5.4: Assuntos que merecem nfase; Seo 5.5: Deficincias nos controles internos; Seo 5.6: Recomendaes para o aperfeioamento do BGU; e, Seo 5.7: Balano Geral da Unio divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Em continuao ao processo de aperfeioamento da auditoria do Balano Geral da Unio, institucionalizado por meio de projeto do TCU financiado pelo Banco Mundial, o presente captulo inovou na estrutura e na apresentao dos efeitos dos erros identificados sobre a confiabilidade das demonstraes financeiras consolidadas que compem o Balano Geral da Unio.
5.2 OpINIO
DE aUDITORIa SOBRE O
BaLaNO GERaL
Da
UNIO
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal e ao art. 36 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, foram examinadas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio relativas ao exerccio encerrado em 31/12/2012. As demonstraes contbeis consolidadas abrangem os rgos e as entidades federais pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e, conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, so compostas pelos balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais. As empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos da Unio apenas sob a forma de participao acionria constam nas demonstraes contbeis consolidadas como investimentos.
5.2.1
Responsabilidade pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio
Nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, e do art. 7, inciso VI, do Decreto 6.976/2009, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, a
389
Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
5.2.2
Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio
Compete ao Tribunal de Contas da Unio emitir parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, que consistem nos balanos gerais da Unio e no relatrio sobre a execuo dos oramentos. Este captulo trata especificamente da auditoria realizada sobre o Balano Geral da Unio. Foram adotadas neste trabalho as Normas de Auditoria do TCU (NATs). Uma auditoria envolve a execuo de procedimentos selecionados para a obteno de evidncias a respeito dos valores apresentados nas demonstraes contbeis consolidadas. Os procedimentos selecionados dependem do julgamento do auditor, incluindo a avaliao dos riscos de distoro relevante nas demonstraes contbeis consolidadas, mesmo que causada por fraude ou erro. Nessa avaliao de riscos, o auditor considera os controles internos relevantes para a elaborao e adequada apresentao das demonstraes contbeis consolidadas ao planejar os procedimentos de auditoria que so apropriados em determinada circunstncia. Uma auditoria inclui, tambm, a avaliao da adequao das prticas contbeis utilizadas e a razoabilidade das estimativas contbeis realizadas, bem como a avaliao da apresentao das demonstraes contbeis tomadas em conjunto. Nesse sentido, as evidncias de auditoria obtidas, as quais sero descritas a seguir, so suficientes e apropriadas para fundamentar a opinio com ressalva para as demonstraes contbeis consolidadas constantes do BGU 2012.
5.2.3
Fundamentos para a opinio com ressalva para as informaes patrimoniais
Aps aplicao dos procedimentos de auditoria sobre as demonstraes consolidadas da Unio, as seguintes constataes impediram a emisso de uma opinio sem ressalva ao Balano Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais: 1. Ausncia de registro contbil das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro e o Patrimnio Lquido em R$ 1,25 trilho; 2. Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro em R$ 147 bilhes; 3. Divergncias de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes na Dvida Ativa; 4. Divergncia de R$ 53 bilhes em Crditos Parcelados; 5. Divergncia de R$ 28,9 bilhes no saldo da Dvida Mobiliria Interna; 6. Registro contbil intempestivo de R$ 6,9 bilhes de aumentos de capital na Caixa Econmica Federal;
390
7. Defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias, que em 31/12/2012 ficaram subavaliadas em R$ 4 bilhes; 8. Divergncia de R$ 933 milhes em Bens Imveis de Uso Especial; 9. Falha de divulgao sobre a aplicao de recursos da Financiadora de Estudos e Projetos na Conta nica do Tesouro Nacional; 10. Falha de divulgao de transaes com partes relacionadas; 11. Falha de divulgao dos critrios de mensurao das rodovias; 12. No implementao de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social; 13. No contabilizao da depreciao de bens imveis; e, 14. Limitao de escopo em relao ao reconhecimento de crditos tributrios a receber.
5.2.4
Fundamentos para a opinio com ressalva para as informaes oramentrias e nanceiras
As seguintes constataes impediram a emisso de uma opinio sem ressalva ao Balano Oramentrio e ao Balano Financeiro: 1. Recebimento de R$ 1,3 bilho em receita de dividendos em condies no previstas no Estatuto do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); 2. Efeitos financeiros no governo federal do lucro lquido do BNDES aumentado em R$ 2,38 bilhes; 3. Falha na classificao contbil de R$ 7 bilhes em juros sobre capital prprio; e, 4. Ausncia de contabilizao das renncias de receitas.
5.2.5
Opinio com Ressalva
Diante das evidncias obtidas e das constataes de auditoria sobre o Balano Geral da Unio, possvel concluir que, exceto pelos possveis efeitos dos assuntos elencados nos tpicos anteriores, as demonstraes contbeis consolidadas da Unio refletem, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2012, bem como os resultados oramentrios, financeiros e patrimoniais relativos ao exerccio encerrado nessa data, em conformidade com as disposies da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas aplicveis contabilidade federal.
5.2.6
nfases
As nfases abrangem temas que, apesar de apropriadamente apresentados e divulgados nas demonstraes contbeis, so de fundamental importncia para o entendimento destas. Nesse sentido, cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio tambm para os seguintes assuntos, ressaltando, porm, que eles no afetaram a opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas do governo federal. 1. Expressivo montante de ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro; e, 2. Aumento significativo do saldo de obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos oramentrios.
391
5.3 FUNDaMENTaO
5.3.1
TCNICa paRa aS OpINIES EMITIDaS
Opinio com ressalva para as informaes patrimoniais
5.3.1.1 Ausncia de registro contbil das provises matemticas previdencirias do RPPS dos servidores civis federais
O Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos Civis (RPPS Civis) est atualmente disciplinado pela Constituio Federal, pela Lei Complementar 101/2000, e pelas leis 8.112/1990, 9.717/1998 e 10.887/2004. Adicionalmente, h dispositivos infralegais que tratam da contabilizao do RPPS Civis, que so as Portarias-MPS 402/2008, 403/2008 e 916/2003, alm de outros normativos aplicados contabilidade pblica. No campo constitucional, o art. 40 da Carta Magna estabelece que, aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Com vistas a regulamentar o dispositivo constitucional, foi editada a Lei 9.717/1998. Referido diploma estabeleceu que os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos civis federais, estaduais, distritais e municipais, assim como os dos militares dos estados e do Distrito Federal, deveriam estar baseados em normas gerais de contabilidade e aturia. Essa mesma imposio, que tem por fim garantir o equilbrio financeiro e atuarial dos regimes prprios de previdncia, foi reiterada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, nos termos do art. 69. Como forma de acompanhamento do equilbrio, o mesmo normativo exigiu, no 2 de seu art. 4, que o Anexo de Metas Fiscais, integrante do projeto de lei de diretrizes oramentrias, deveria conter avaliao da situao financeira e atuarial desses regimes. No mesmo sentido, disps o art. 53, 1, que as projees atuariais do regime prprio dos servidores pblicos constassem do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Visando cumprir os dispositivos da LRF, o Ministrio da Previdncia Social (MPS) elabora anualmente as projees atuariais do RPPS dos servidores civis federais. O grfico seguinte descreve a evoluo do passivo atuarial desse regime ao longo dos oito ltimos anos.
Evoluo do passivo atuarial do RPPS de servidores civis federais nos ltimos 8 anos
R$ bilhes 1500 1000 500 0
dez/05
dez/06
dez/07
dez/08
dez/09
dez/10
dez/11
dez/12
Fontes: Projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2007 a 2014.
392
Apesar de esses nmeros j estarem sendo produzidos e divulgados h vrios anos, eles no vinham sendo evidenciados no Balano Geral da Unio. Inclusive, a ausncia da evidenciao desse passivo nos demonstrativos contbeis federais deu ensejo a que o TCU, quando da emisso do Parecer Prvio sobre Contas de Governo referentes ao exerccio de 2011, proferisse recomendao Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para que, conjuntamente e sob a coordenao do primeiro:
a) institucionalizem os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do RPPS, inclusive com a incluso de dispositivos nos manuais emitidos pela STN; b) elaborem e encaminhem a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 dias, com as medidas necessrias para o registro contbil no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) do passivo atuarial do RPPS da Unio, avaliando quais os recursos humanos, materiais e tecnolgicos para tanto; e, c) enquanto no houver registro contbil do passivo atuarial, apresentem em notas explicativas s demonstraes contbeis consolidadas da Unio as projees atuariais e os efeitos decorrentes da eventual contabilizao sobre o patrimnio lquido da Unio;
Sem prejuzo da anlise sobre o cumprimento das recomendaes exaradas em 2011, que ser objeto de estudo no captulo 7 deste relatrio, a leitura do Balano Patrimonial da Unio referente a 31/12/2012 evidencia que, novamente, no houve registro de saldos das rubricas contbeis atinentes situao atuarial do RPPS Civis. No entanto, as projees atuariais para o regime, inclusive com seus efeitos sobre o patrimnio lquido da Unio, caso o passivo atuarial fosse contabilizado, foram inseridas no item 5.2.7 das notas explicativas que acompanham o BGU 2012, em consonncia com a recomendao acima descrita no item c. Nesse sentido, de acordo com as informaes apresentadas nas notas explicativas, o passivo atuarial decorrente do RPPS Civis seria de R$ 1,1 trilho. Esclarecem, ainda, que a obrigao deveria ser registrada no grupo Passivo No Financeiro, em contrapartida conta Ajuste de Passivo Atuarial, pertencente ao grupo Patrimnio Lquido. Percebe-se, assim, que, caso fosse efetuado esse lanamento contbil, haveria um grande impacto no patrimnio lquido da Unio, que deixaria de possuir uma situao positiva de R$761 bilhes, em 31/12/2012, para apresentar um passivo a descoberto de R$345 bilhes, na mesma data. No entanto, quanto mensurao do passivo, cabe ressaltar que os valores divulgados em notas explicativas se referem a 31/12/2011. Dados mais recentes do MPS revelam que o passivo atuarial, em 31/12/2012, foi de R$ 1,25 trilho. Destarte, o valor que deveria ser evidenciado para o passivo a descoberto seria de R$ 490 bilhes. O grfico a seguir permite a visualizao dos efeitos da evidenciao desse passivo para os exerccios de 2011 e 2012.
393
Impacto do passivo atuarial na situao patrimonial da Unio em 2011 e 2012

R$ trilhes
4,45 3,88 3,96 3,88 3,20 4,10 3,96
3,00
0,88
0,76
-0,23 -0,49
BGU divulgado em 2011
BGU divulgado em 2012 Ativo Real Passivo Real
BGU 2011 com passivo atuarial
BGU 2012 com passivo atuarial
Patrimnio Lquido
Fontes: BGU 2011 e 2012 e Projetos de LDO de 2011 e 2012.
Acerca do tema, a despeito da defasagem na data de referncia utilizada para o clculo, importante salientar que a evidenciao do passivo atuarial do RPPS Civis em nota explicativa representou um avano em relao ao Balano Geral da Unio referente a 2011, uma vez que permitiu ao usurio da informao contbil ter conhecimento dessa relevante obrigao do ente federado. No entanto, essa forma de divulgao ainda no confere a clareza e a transparncia requeridas dos demonstrativos publicados. Em razo disso, foram requisitados ao MPS esclarecimentos acerca da viabilidade de se promover o registro contbil do passivo atuarial da Unio com o RPPS Civis. Por meio do Ofcio 224/2013/DRPSP/SPPS, de 19/3/2013, a pasta ministerial informou que tecnicamente no h quaisquer obstculos contabilizao do passivo atuarial da Unio, haja vista que o Plano de Contas estipulado para os RPPS desde 2003, pela Portaria MPS 916/2003, contempla as contas e procedimentos necessrios ao registro contbil. Adicionalmente, questionou-se a Secretaria do Tesouro Nacional acerca do no reconhecimento, no Balano Patrimonial da Unio referente a 2012, do passivo atuarial do RPPS Civis. Em resposta, o rgo informou que a contabilizao das provises matemticas previdencirias do regime ainda necessitaria de estudos adicionais. Alm disso, aventou que a soluo poderia se dar mediante a criao, pela Unio, de rgo ou fundo para gerir o regime previdencirio de seus servidores civis, por meio da qual seria realizada a capitalizao patrimonial do regime, e, consequentemente, o reconhecimento, na contabilidade do futuro fundo, no s do passivo atuarial, mas tambm dos ativos que o capitalizaro. Com relao necessidade de novos estudos sobre as provises matemticas previdencirias, cumpre registrar, consoante j salientado acima, que o Ministrio da Previdncia Social elabora anualmente as projees atuariais do RPPS dos servidores
394
civis federais, as quais so divulgadas nos projetos de LDO. Esses nmeros decorrem de Nota Tcnica produzida por aturio, a partir de um conjunto de premissas e hipteses atuariais previstas na Portaria MPS 403/2008 e definidas pelo MPS. Ou seja, a despeito dos aprimoramentos requeridos pela STN, j existe um nmero oficial de projeo atuarial adotado pelo prprio governo federal. Quanto segunda justificativa, no se vislumbram motivos para condicionar a contabilizao do passivo atuarial criao de um fundo ou rgo para gerir o RPPS. Isso porque as informaes contbeis e financeiras da futura unidade gestora do regime previdencirio prprio dos servidores civis da Unio sero incorporadas s demonstraes financeiras consolidadas do governo federal, ou seja, ao BGU. Portanto, em ltima instncia, o passivo atuarial do RPPS Civis um passivo da Unio. certo que, conforme consignado anteriormente, a contabilizao do passivo atuarial tornaria o patrimnio lquido da Unio negativo. No entanto, h que se registrar que essa situao no anormal em se tratando de governos nacionais, haja vista o alto nvel de endividamento e o acmulo de obrigaes sociais juridicizadas de um ente contbil dessa natureza. A ttulo de exemplo, a tabela abaixo permite a avaliao econmico-financeira de governos que evidenciam os passivos atuariais em suas demonstraes financeiras consolidadas.
Exemplos de contas governamentais estrangeiras que evidenciam o passivo atuarial

bilhes
EUA 2011-2012 (USD) Ativo total Passivo total Patrimnio Lquido Passivo atuarial 2.748 -18.849 -16.101 -6.274 Comisso Europeia 2011 () 138 -171 -34 -31 Reino Unido 2010-2011 () 1.228 -2.421 -1.193 -960 Canad 2011-2012 (CAD) 371 -921 -550 -204
Fontes: EUA: U.S. Governments Fiscal Years 2012 and 2011 Consolidated Financial Statements; Comisso Europeia: Contas Anuais Consolidadas da Unio Europeia Exerccio de 2011; Reino Unido: Certicate and Report of the Comptroller and Auditor General: Whole of Government Accounts 2010-11; Canad: Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 2011-2012.
possvel observar que, em diferentes nveis de intensidade, o passivo atuarial influencia a situao patrimonial dos governos estrangeiros. Da decorre a importncia de sua divulgao adequada, pois permite aos leitores da informao contbil concluir sobre a capacidade desses governos arcarem com suas obrigaes financeiras e previdencirias futuras por meio de seus bens e direitos contabilizados. Registre-se, ainda, que, mesmo em mbito nacional, diversos estados e municpios tm evidenciado em suas demonstraes contbeis o passivo atuarial de seus servidores civis, apresentando, em consequncia, um patrimnio lquido negativo. O grfico abaixo traz alguns exemplos de evidenciao do passivo atuarial de governos estaduais.
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Exemplos do impacto do passivo atuarial do RPPS na situao patrimonial de estados

R$ bilhes 350 250 150 50 -50 -150 -250 -350 Bahia (2012) Rio de Janeiro (2011) Pernambuco (2010) Mato Grosso do Sul (2011) Saldo Patrimonial Negativo Passivo Real (exceto passivo atuarial) Passivo Atuarial RPPS Estadual Ativo Real
Fontes: Contas dos governadores dos estados.
Tem-se, portanto, que, a despeito de o valor calculado pelo MPS para o passivo atuarial ter sido informado em nota explicativa ao BGU, o que, em princpio, permite ao usurio da informao contbil ter conhecimento da existncia dessa obrigao, seu registro na contabilidade federal consiste em etapa fundamental para a melhora da qualidade das informaes patrimoniais da Unio providas sociedade. Destarte, ante a existncia um valor oficial para o passivo decorrente do RPPS Civis, aliada inexistncia de impedimentos para seu registro, cabe recomendar ao Ministrio da Previdncia Social, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, que: contabilize, ainda em 2013, as provises matemticas previdencirias do Regime Prprio dos servidores pblicos civis federais, com dados de informao atuarial referente a 31/12/2012; e, contabilize as variaes dessas provises to logo estejam concludas as atualizaes atuariais anuais. Ainda com relao matria, consta das notas explicativas ao BGU que o clculo do passivo atuarial do RPPS Civis efetuado pelo MPS adotou como premissa uma taxa de juros de 6% ao ano. Esse valor corresponde ao limite superior permitido pelo art. 9 da Portaria MPS 403/2008 para a referida taxa, cujo limite inferior est em 0%. Com a taxa de juros utilizada, o valor do passivo atuarial divulgado nos projetos de LDO o menor dentre os possveis, consoante se pode verificar do grfico abaixo.
Simulaes do passivo atuarial do RPPS Civis com diferentes taxas de juros

R$ bilhes
7.918
1.495
1.251
0,00
5,00
Taxa de Juros (%)
6,00
Fonte: Ofcio 224/2013/DRPSP/SPPS.
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Dessa forma, tendo em vista o impacto significativo que a taxa de juros adotada gera no resultado do passivo atuarial, cumpre recomendar tambm ao Ministrio da Previdncia Social que realize estudos sobre a adequao da taxa de juros utilizada no clculo das provises matemticas previdencirias, visando aproximar tanto quanto possvel o nmero resultante desse clculo da realidade atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais civis.
5.3.1.2 Reticao irregular de Restos a Pagar no processados

De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/1964, so considerados Restos a Pagar (RP) as despesas empenhadas no decorrer do exerccio, mas no pagas at o seu encerramento, em 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no processadas. Entende-se por processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas, conforme preconiza o art. 67 do Decreto 93.872/1986. Ainda de acordo com supramencionada lei (art. 92), os restos a pagar, sejam processados ou no, compem a dvida flutuante, que faz parte do conjunto de obrigaes consignadas no passivo da entidade de acordo com a apurao no final do exerccio. Alm disso, a Lei Complementar 101/2000 tratou de estabelecer que a escriturao contbil das inscries em Restos a Pagar deveria ser feita de modo a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo. Entretanto, os restos a pagar inscritos no exerccio de 2012 foram retificados, ou seja, deduzidos do total dos passivos (dvidas) do Balano Geral da Unio. Consta no Balano Patrimonial da Unio dois itens de informaes relacionados aos Restos a Pagar no processados inscritos em 31/12/2012. Um trata do registro de inscrio dessa obrigao no passivo financeiro (separados por RP em liquidao e RP a liquidar). O outro se refere retificao, no mesmo valor inscrito como RP a liquidar, anulando assim, o impacto da dvida no passivo total, conforme recorte do demonstrativo na tabela a seguir. Cabe ressaltar que a retificao consignada em outro grupo do passivo, o passivo no financeiro, e no no mesmo grupo de contas, conforme preconizam as boas prticas contbeis de evidenciao.
Srie histrica do registro dos Restos a Pagar no processados e respectivas reticaes no Balano Patrimonial da Unio
R$ milhes
Passivo Passivo Financeiro Restos a pagar no processados A liquidar Em liquidao Passivo No Financeiro Reticao dos Restos a pagar no processados (146,547) (116.937) (103.282) (92.218) (67.941) 150.401 146.547 3.853 116.937 103.282 92.126 67.941 2012 2011 2010 2009 2008
Fonte: Consolidao das Contas Pblicas, disponvel em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_ governamental/relatorios_demonstrativos.asp>.
Vale ressaltar que essa mesma distoro foi objeto de ressalva no exerccio de 2011. Na ocasio, no foram realizadas quaisquer recomendaes ou determinaes em razo do
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Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, no qual foram feitas as seguintes determinaes Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal:
9.1.4. abstenha-se de retificar no Balano Patrimonial o montante dos restos a pagar exigveis, registrando-os como despesa sob a tica patrimonial; 9.1.5. ante o disposto no art. 43, 1 e 2, da Lei n 4.320/1964, volte a executar, para os restos a pagar no exigveis, a rotina de retificao de restos a pagar utilizada anteriormente ao ano de 2007;
A diferena entre a inscrio e a retificao dos restos a pagar nos anos de 2011 e 2012 refere-se ao cumprimento do item 9.1.4 da supramencionada deciso. No exerccio de 2012, os restos a pagar exigveis, representados no Balano Patrimonial pelo item RP no processados em liquidao, no foram retificados. J os RP no processados a liquidar foram retificados no passivo no financeiro, conforme demonstrado na tabela anterior. De acordo com o item 9.1.5 do acrdo em referncia, tal retificao deveria ter-se dado nos moldes da sistemtica vigente at 2006, qual seja, do lado do Ativo. Esse procedimento de segregao dos RPs para fins de retificao no foi realizado no exerccio de 2011, quando a retificao se deu pelo valor total inscrito. Dessa forma, a retificao dos restos a pagar a liquidar, no valor de R$146,54 bilhes, permanece registrada no passivo no financeiro do Balano Patrimonial de 31/12/2012, causando distoro no valor real do total do passivo. Esse procedimento, alm de ser contrrio norma vigente, ao princpio contbil da prudncia e determinao exarada por este Tribunal, ainda provocou uma distoro na informao contbil registrada no passivo no financeiro, subavaliando-o em 4,89%, em 2012. Embora o registro da retificao no gere impacto na apurao do supervit financeiro, h prejuzo na integridade da informao, podendo inclusive evidenciar um passivo no financeiro negativo, em certas situaes. Embora j tenha sido discutida em processo anterior, a retificao de RP no processados configurou-se como ressalva, por estar registrada no Balano Patrimonial da Unio de 31/12/2012 em desconformidade com determinao outrora proferida pelo TCU. Destarte, entende-se desnecessrio fazer reiteraes das propostas j consignadas em processo anterior. Contudo, espera-se que as determinaes feitas em processo j discutido neste Tribunal sejam bastante para contribuir para devido cumprimento da legislao e dos princpios de contabilidade, corrigir a informao contbil, evidenciar a variao real do passivo no financeiro e melhorar a informao sobre a real composio dos grupos de contas do passivo no financeiro.
5.3.1.3 Divergncias de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes em saldos da Dvida Ativa
A Lei 4.320/1964, em seu art. 39, 2, define como dvida ativa tributria o crdito da fazenda pblica proveniente de obrigao legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas. Os crditos provenientes das demais origens, por suas vezes, so considerados dvida ativa no tributria. A dvida ativa abrange, portanto, os crditos em favor da Unio, devidamente inscritos a esse ttulo, cuja liquidez e certeza foram apuradas. Tais crditos constituem fonte potencial de
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fluxos de caixa, com impacto positivo pela recuperao de valores a receber. Sua gesto varia conforme a natureza e titularidade dos crditos, estando a cargo de trs unidades bsicas: a. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN): crditos no tributrios, crditos tributrios no previdencirios e crditos tributrios previdencirios; b. Procuradoria-Geral Federal (PGF): crditos de titularidade das fundaes pblicas e autarquias federais, exceto Instituto Nacional do Seguro Social e Banco Central do Brasil (Bacen); e, c. Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC): crditos de titularidade do Bacen. Conforme mencionado no subitem 3.3.2.3 deste relatrio, que trata da recuperao de crditos da Unio, foram identificadas diferenas entre as informaes gerenciais e contbeis de estoque de crditos inscritos em dvida ativa. A primeira divergncia refere-se aos saldos da dvida ativa registrados no ativo do Ministrio da Fazenda, que agrega as unidades gestoras da PGFN, e aos valores informados por aquela Procuradoria-Geral na parte II da PCPR 2012, em seo especfica que trata da dvida ativa (item 2.2.6). De acordo com a tabela a seguir, verifica-se a diferena de R$ 135,4 bilhes entre os valores informados pela PGFN e os valores constantes das contas de ativo do Ministrio da Fazenda, evidenciando, inclusive, que a diferena apontada aumentou 23% em relao ao exerccio de 2011.
Dvida ativa PGFN PCPR X Balano Patrimonial 2011-2012

R$ bilhes
PCPR 2012 Informaes PGFN Montantes em estoque Posio Crditos no tributrios Crditos tributrios Crditos previdencirios Total (A) Diferena (B-A) 31/12/2011 31/12/2012 Variao Posio 67,4 715,9 215,4 998,7 74,8 840,1 231,7 1.146,6 11,0% 17,0% 7,6% 14,8% Dvida ativa no tributria Dvida ativa tributria Dvida ativa previdenciria Total (B) Balano Patrimonial 2012 Saldos contas do ativo* 31/12/2011 31/12/2012 Variao 0,4 892,9 215,4 1,108,7 0,6 1.049,7 231,7 1.282,0 56,0% 18,0% 7,6% 15,6%
31/12/2011 31/12/2012 Variao 110,0 135,4 23,1%
Fontes: PCPR 2012 e Sia. * Saldos das contas 12211.02.01, 12211.03.01 e 12211.03.02, referentes ao Ministrio da Fazenda (gesto Tesouro).
A segunda divergncia envolve os saldos constantes do Siafi ao final de 2012 relativos aos crditos inscritos em dvida ativa das autarquias e fundaes pblicas federais e os valores em estoque informados pela PGF tambm na parte II da PCPR 2012. De acordo com a tabela a seguir, verifica-se a diferena de R$ 1,7 bilho entre os valores informados pela PGF e os valores constantes das contas de ativo das autarquias, fundaes e fundos da administrao indireta. Embora no tenha sido objeto de ressalva em 2011, tal diferena reduziu-se em 37,1% relativamente quele exerccio.
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Dvida ativa PGF PCPR X Balano Patrimonial 2011-2012

R$ milhes
PCPR 2012 Informaes PGF Montantes em estoque Posio Crditos parcelados Crditos no parcelados 31/12/2011 31/12/2012 Variao Posio 279,7 292,3 4,5% Dvida ativa tributria (curto prazo) Dvida ativa no tributria (curto prazo) Dvida ativa tributria (longo prazo) Dvida ativa no tributria (longo prazo) Total (A) Diferena (B-A) 5.226,6 2.743,1 7.529,2 1.724,5 44,0% -37,1% Total (B) 31/12/2011 31/12/2012 Variao Balano Patrimonial 2012 Saldos contas do ativo* 31/12/2011 31/12/2012 Variao 0,2 -
4.946,9
7.236,9
46,3%
11,8
11,3
-4,2%
1.029,1
1.133,9
10,2%
6.928,8 7.969,7
8.108,3 9.253,7
17,0% 16,1%
Fontes: PCPR 2012 e Sia. * Saldos das contas 11611.00.00, 11612.00.00, 12211.02.01 e 12211.03.01, referentes s autarquias, fundaes e fundos da administrao indireta (tipos de administrao 03, 04 e 79, respectivamente).
Por fim, a terceira divergncia diz respeito ao montante de R$ 39.342.374.370,75 em estoque de crditos inscritos em dvida ativa do Bacen, igualmente informado pela PGBC na parte II da PCPR 2012. Em um exame preliminar, verificou-se que tal montante, embora materialmente relevante, no est devidamente contabilizado no Siafi, em que pese haver registro, nesse mesmo sistema, das receitas da dvida ativa arrecadadas pelo Bacen em 2012, da ordem de R$6.243.017,51 (conta contbil 41930.00.00 UG/Gesto 25201/17804). Segundo a Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade 750/1993, o princpio contbil da oportunidade refere-se ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais para produzir informaes ntegras e tempestivas. Considerando as divergncias de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes sobre os valores que representam a dvida ativa da Unio, resta dvida ao usurio da informao quanto fidedignidade e integridade dos registros contbeis, comprometendo a sua relevncia. Na PCPR 2012 (p. 190 e seguintes), logo aps os nmeros da dvida ativa apresentados por PGFN, PGF e PGBC, a STN apresenta demonstrativos em que evidencia a variao do saldo da dvida ativa registrado no Siafi, partindo do saldo de 2011 para o valor apresentado em 2012. Aquela Secretaria informa que as informaes apresentadas pela PGFN tm como base dados de sistemas prprios, que no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes dvida ativa da Unio, efetivada no Siafi. No se encontram razes para os valores da dvida ativa da Unio sob a gesto da PGFN no se compatibilizarem com os valores registrados no Siafi relativos gesto PGFN, uma vez que os nmeros do Siafi so provenientes do prprio sistema da PGFN sistema Sida. No h esclarecimentos adicionais na PCPR ou notas explicativas do BGU que demonstrem que diferenas conceituais podem impactar de forma to significativa (R$135,4 bilhes) os nmeros da dvida ativa da Unio, nem a quantificao dessas diferenas.
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Quanto dvida ativa previdenciria, cujo registro no Siafi feito de forma manual, diferentemente das demais naturezas de crditos inscritos, os valores informados pela PGFN esto perfeitamente de acordo com os registros constantes no Siafi, que retratam um crdito no valor de R$ 231.674.139.645,04, em 31/12/2012. A divergncia em comento tem constado como ressalva nos relatrios das Contas de Governo h alguns exerccios. No relatrio relativo ao exerccio de 2007, existe informao de que teria sido aprovada sistemtica de emisso, pela PGFN, de mapas gerenciais da movimentao do estoque da dvida ativa para posterior lanamento no Siafi, que deveria viger at que fosse concluda a integrao entre o Siafi e o Sida. Naquele exerccio, afirmou-se:
(...) com base nessa sistemtica temporria, foi possvel verificar que os valores constantes dos mapas gerenciais do estoque da dvida ativa de 2007, informados ao Tribunal pela PGFN-MF e pela Procuradoria-Geral Federal (responsvel pela cobrana da dvida ativa do INSS), esto compatveis com aqueles contabilizados no Siafi, na conta 1.2.2.1.1.00.00 dvida ativa.
De fato, nos exerccios de 2009 e 2010, foram identificadas diferenas da ordem de R$1,5 bilho a maior no registro contbil. Apesar de ser uma diferena relevante, foi apenas nos ltimos dois exerccios, 2011 e 2012, que essa divergncia aumentou drasticamente, ultrapassando a casa dos R$ 100 bilhes. Questionada acerca do assunto, a PGFN informou que os valores constantes do Siafi so alimentados pelo Mapa/TCU, criado por iniciativa da STN e TCU para automatizar a rotina de alimentao dos registros da dvida ativa da Unio no Siafi, conforme regras de negcio estabelecidas em 2007. Dessa forma, a PGFN enumerou cenrios para a divergncia apurada: i. o referido mapa no estar contabilizando adequadamente os eventos do Sida; ii. o Siafi estar contabilizando incorretamente os valores provenientes do mapa; e, iii. o Siafi estar carregando saldos indevidos. Ou seja, o problema aparenta residir no processamento automtico dos registros contbeis da dvida ativa da Unio. Aquela Procuradoria esclarece, tambm, que pretende especificar solicitao de auditoria para sua Coordenao de Tecnologia de Informao para avaliar se a origem do problema est no elo Sida/Mapa, mas que, para avaliar se o problema reside no prprio Mapa ou no Siafi, demandaria a atuao conjunta da STN, com participao do TCU. Diante do exposto, e considerando que no exerccio anterior no foram emitidas recomendaes em relao a esta ressalva, entende-se pertinente recomendar que a STN, em conjunto com a PGFN, apure as atualizaes necessrias no processamento automtico da contabilizao da dvida ativa da Unio, para que se corrijam as divergncias entre os valores dos sistemas Sida e Siafi, e apresente demonstrativo da conciliao dos valores registrados em 2012 nos dois sistemas, evidenciando, se for o caso, os valores indevidamente contabilizados. No caso da PGF, ainda no h um sistema centralizado de gesto da dvida ativa sob sua responsabilidade, o que compromete sobremaneira o fornecimento de informaes de suporte fidedignas para os devidos registros contbeis, haja vista o universo de 154 autarquias e fundaes pblicas federais representadas por essa procuradoria. Quanto ao Bacen, considerando que as informaes de arrecadao da dvida ativa sob sua responsabilidade j constam do Siafi ao menos desde 2002, depreende-se, por simetria,
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que as informaes do correspondente montante em estoque de crditos inscritos em dvida ativa de titularidade do banco tambm devam constar do sistema oficial de contabilidade da Unio, de forma a evidenciar integralmente os crditos da fazenda pblica, nos termos do art.39, 2, da Lei 4.320/1964 e em observncia ao princpio da oportunidade. Tal providncia, inclusive, j foi anunciada pelo Bacen a este Tribunal em reunio realizada em 9/8/2012, oportunidade em que o banco se comprometeu a enviar os dados de sua dvida ativa ao Siafi. No obstante, ainda que as medidas saneadoras visando conciliao das informaes gerenciais e contbeis de estoque de crditos inscritos em dvida ativa venham a ser efetivamente adotadas pelos rgos envolvidos, possvel que ainda subsistam divergncias residuais de difcil identificao, tal como observado em relao s informaes de arrecadao da dvida ativa, analisadas nos captulos 3 (subitem 3.3.2.3) e 7 deste relatrio. Nesse sentido, recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a ProcuradoriaGeral do Banco Central e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano-Geral da Unio a conciliao entre os valores de estoque da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos e entidades gestoras e os saldos contbeis de crditos inscritos em dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais.
5.3.1.4 Divergncia de R$ 53 bilhes em saldos de Crditos Parcelados

Conforme mencionado no subitem 3.3.2.3 deste relatrio, que trata da recuperao de crditos da Unio, foi identificada diferena entre os saldos dos Crditos Parcelados registrados no ativo (contas contbeis 1.2.2.1.8.01.00 e 1.2.2.1.8.02.00), referentes unidade gestora da Secretaria da Receita Federal do Brasil (170010), e os valores informados por aquela Secretaria na parte II da PCPR 2012, em seo especfica que trata dos Parcelamentos de Crditos (item 2.2.5). De acordo com a tabela a seguir, verifica-se a diferena de R$ 53 bilhes entre os valores informados pela RFB e os valores constantes das contas de ativo ao final de 2012.
Crditos Parcelados PCPR X Balano Patrimonial 2011-2012

R$ bilhes
PCPR 2012 Informaes RFB Montantes em estoque Posio Parcelamentos fazendrios e conjuntos Parcelamentos previdencirios Total (A) Diferena (A-B) Fontes: PCPR 2012 e Sia. * Saldos das contas 12218.01.00 e 122218.02.00 referentes UG 170010 RFB. 31/12/2011 31/12/2012 130,9 21,4 152,3 98,8 122,3 43,0 165,3 53,0 Balano Patrimonial 2012 Saldos contas do Ativo* Posio Crditos tributrios parcelados Crditos de contribuies parcelados Total (B) 31/12/2011 31/12/2012 14,7 38,8 53,5 33,5 78,8 112,3
31/12/2011 31/12/2012
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Importante destacar que foi includa nova rubrica no quadro relativo ao estoque dos crditos parcelados da PCPR de 2012, que se refere modalidade Lei n 11.941/2009 e MP n 449/2008, em atendimento a recomendao proferida por esta Corte de Contas no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011. Essa rubrica contm valores tanto para o exerccio de 2012 quanto para o exerccio de 2011. Com isso, o valor do crdito parcelado fazendrio/conjunto do exerccio de 2011 aumentou R$ 81,1 bilhes em relao ao informado na PCPR de 2011 (R$ 49,8 bi). Dessa forma, com os novos nmeros de 2011, a divergncia que havia sido apurada em R$ 17,7 bilhes naquele exerccio alcana o somatrio de R$ 98,8 bilhes. Da mesma forma como outras divergncias identificadas nos valores constantes do BGU, a divergncia apurada nos crditos parcelados levanta dvida ao usurio da informao acerca da fidedignidade do registro contbil. Uma vez que a diferena alcana o montante de R$ 53 bilhes, o processo de mensurao do ativo em questo fica comprometido, revelando a no observncia do princpio da oportunidade (Resoluo-CFC 750/1993). Com efeito, o princpio da oportunidade refere-se ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais para produzir informaes ntegras e tempestivas. A potencial falta de integridade da informao contbil dos crditos parcelados que ora se ressalva pode ocasionar a perda de sua relevncia. Questionada a respeito da inconsistncia, a RFB informou haver dois fatores que justificam a situao encontrada. O primeiro seria relativo ao fato de os nmeros informados na PCPR pela RFB e os registrados no Siafi no se referirem mesma data-base, ou seja, so posies em datas diferentes. O segundo se refere ocorrncia de erro na contabilizao do estoque dos crditos parcelados, em virtude de mudanas de procedimentos. Ademais, consoante assinalado no subitem 3.3.2.3 deste relatrio, os valores gerenciais dos estoques de crditos dos parcelamentos autorizados pelas leis 11.941/2009 e 11.960/2009 foram obtidos a partir de estimativas efetuadas pela RFB. Todos esses fatores evidenciam que h fragilidades nos controles internos e que a ausncia de uma sistemtica de conciliao se traduz em registros contbeis inconsistentes, intempestivos e incompletos. O assunto em questo foi objeto de ressalva no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica dos exerccios de 2009, 2010 e 2011, oportunidades em que se discutiu no s a contabilizao dos crditos a receber pelo regime de competncia, como tambm a forma de contabilizao desse ativo, envolvendo registro manual com defasagem temporal, e que captura apenas as variaes de saldos, no evidenciando os fluxos aumentativos e diminutivos do montante em estoque. No entanto, a deciso acerca da legalidade da contabilizao de tais crditos est pendente do julgamento dos embargos de declarao interpostos ao Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio. Dessa forma, o assunto tratado nesta auditoria apenas como ressalva, dado que os valores foram contabilizados no BGU de 2012. Ademais, por limitao de escopo, no se emitir recomendao, devendo-se aguardar a posio oficial definitiva do Tribunal acerca da adequao do reconhecimento contbil desse ativo.
5.3.1.5 Divergncia de R$ 28,9 bilhes no saldo da Dvida Mobiliria Interna

A Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) a dvida do governo federal sob a forma de ttulos pblicos, cujos fluxos de recebimentos e pagamentos so
403
realizados em reais. Os ttulos pblicos relativos DPMFi podem estar em poder do pblico (mercado) ou do Banco Central. Nas principais estatsticas e relatrios sobre a DPMFi, a Secretaria do Tesouro Nacional somente considera a parcela da dvida em poder do pblico. O Balano Geral da Unio reflete os dados da DPMFi registrados na contabilidade da Unio (Siafi), calculados pelo sistema DPI pelo mtodo da apropriao. Nesse mtodo, registram-se os valores de entrada, faz-se a aplicao da atualizao do indexador do ttulo, a apropriao do desgio e do prximo juro vincendo. Comparando os dados da DPMFi em poder do pblico constante no balancete contbil do Siafi com os valores divulgados no Relatrio Anual da Dvida (RAD), identificase distoro conforme quadro a seguir.
Divergncias no saldo da Dvida Mobiliria Interna

R$ bilhes
Fonte de informao Sia 2012 RAD 2012 Fontes: Sia, STN, e PCPR 2012. Estoque da DPMFi em mercado 1.945,6 1.916,7 Diferena em relao ao Sia 28,9
Os dados divulgados no RAD tm por base o estoque da DPMFi apurado pelo critrio de competncia, ou seja, os juros so contabilizados pro rata, apropriando-se os valores devidos, independentemente da ocorrncia de pagamentos no perodo. Com base nessa metodologia, incorpora-se ao valor nominal de cada um dos ttulos a variao do indexador no perodo entre a data de emisso e a data de clculo do estoque. Em seguida, calcula-se cada um dos fluxos individuais com base no valor nominal atualizado. E, por fim, cada um dos fluxos atualizados descontado entre a sua data de vencimento e a data de referncia (data de clculo do estoque), com base na taxa interna de retorno (TIR) de emisso dos ttulos. A STN afirma na PCPR 2012 que foi mantida, na divulgao do RAD, a metodologia utilizada pelo Banco Central quando gestor da dvida pblica, visto que essas informaes so analisadas mais para fins estatsticos pelos agentes de mercado, evitando, assim, descontinuar as sries estatsticas. Destaca, ainda, que a contagem de tempo utilizada nas duas metodologias ser unificada, com a plena utilizao do Sistema Integrado da Dvida (SID), para a base dias teis/252. Entretanto, justifica que no possvel certificar se o ajuste eliminar todas as divergncias de valores das metodologias. Segundo o Tesouro Nacional, fica a critrio do gestor escolher qual metodologia mais adequada e transparente para apurao do clculo de estoque. Sem embargo, v-se que os dados contbeis da dvida mobiliria esto distorcidos levando-se em considerao a divergncia presente em um dos principais instrumentos de divulgao do Tesouro Nacional, o Relatrio Anual da Dvida, implicando confronto com o princpio da transparncia. Embora a STN considere que a harmonizao das metodologias de estoque caminha em conjunto com a implantao e efetiva entrada em produo do SID, faz-se necessrio recomendar quela Secretaria do Ministrio da Fazenda que informe, em notas explicativas, as metodologias utilizadas na apurao dos valores informados de estoque, detalhando as
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divergncias residuais, mesmo aps a implementao do referido sistema, com indicao do montante da divergncia, suas razes e seus efeitos para a anlise da evoluo e da composio da Dvida Mobiliria Federal interna.
5.3.1.6 Registro intempestivo dos aumentos de capital na Caixa Econmica Federal

Em 2012, o governo federal realizou dois aumentos de capital na Caixa Econmica Federal (CEF): o primeiro em agosto, no valor de R$ 1,5 bilho, e o segundo em dezembro, no montante de R$ 5,4 bilhes, totalizando R$ 6,9 bilhes. O capital social da CEF em 31/12/2011 era de R$ 15 bilhes. Em 31/12/2012, passou para R$ 22 bilhes. Todavia, a Secretaria do Tesouro Nacional s realizou o registro contbil dessas transaes em janeiro de 2013, descumprindo o princpio da oportunidade, que determina a tempestividade dos registros contbeis, de modo a retratar as transaes e eventos que afetem a situao e os resultados econmico-financeiros das entidades, garantindo assim a integridade e a fidedignidade da informao contbil. Em relao ao primeiro aumento de capital, a STN, por meio do Ofcio 36/2013/ Copar/Supof/STN/MF-DF, de 17/4/2013, apresentou os seguintes esclarecimentos:
O registro do aumento de capital da CAIXA, ocorrido em agosto de 2012, realizado com a transferncia de aes da PETROBRAS, dependia da atualizao dos registros da participao da Unio na PETROBRAS e no Banco do Brasil. A Unio permutou com o FFIE (Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao), em agosto de 2012, 48.150.000 aes ON (ordinrias) do BB (Banco do Brasil) por 51.853.486 aes ON da PETROBRAS, conforme Decreto s/n, de 29/08/2012. Entretanto, em abril de 2012, a Unio substituiu aes do BB depositadas no FGE (Fundo de Garantia Exportao) por ttulos da dvida pblica. O contrato referente a esta operao s foi disponibilizado para registro em 27/12/2012.
A STN complementa informando que, em razo de os saldos registrados no Siafi representarem o estoque da participao da Unio, no era possvel fazer o registro do aumento de capital na Caixa, ocorrido em agosto de 2012, antes da regularizao dos registros do BB e da Petrobras, decorrentes de operaes anteriores ao referido aumento de capital. Quanto ao segundo aumento de capital, a STN justifica a demora no registro ao atraso do encaminhamento das informaes e documentos relativos transao ao setor responsvel pelos registros no Siafi, o que s ocorreu aps a primeira quinzena de janeiro de 2013. A intempestividade dos registros afeta no s a qualidade da informao sobre a composio das participaes societrias da Unio, em especial na CEF e na Petrobras, mas tambm poderia afetar o clculo da equivalncia patrimonial desses investimentos permanentes para o exerccio de 2012. Diante dessa constatao, recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que registre de forma tempestiva todo e qualquer ato ou fato da administrao pblica federal passvel de contabilizao segundo as normas contbeis aplicveis ao governo federal, em observncia ao princpio contbil da oportunidade.
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5.3.1.7 Defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias

Ao final do exerccio de 2012, a Unio possua participao societria majoritria em 47 empresas (23 sociedades de economia mista e 24 empresas pblicas) e minoritria em 55 empresas, alm de participao em uma empresa binacional. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Mcasp) estabelece que as participaes em empresas e consrcios pblicos ou pblico-privados em que a administrao tenha influncia significativa devem ser mensuradas ou avaliadas pelo mtodo da equivalncia patrimonial (item 02.05.04.01). Conforme o Mcasp, pelo mtodo de equivalncia patrimonial (MEP), o investimento inicialmente registrado a preo de custo e o valor contbil aumentado ou reduzido conforme o patrimnio lquido da investida aumente ou diminua. Todavia, o Mcasp no define qual a defasagem aceitvel entre a data do Balano Geral da Unio e a data do balano da empresa investida utilizado para o registro da equivalncia patrimonial. H referncias normativas que estabelecem limites para essa defasagem. Essas referncias podem ser utilizadas como boas prticas e como normas complementares estrutura de relatrio financeiro aplicvel ao governo federal. A Lei 6.404/1976, por meio do art. 248, inciso I, estabelece uma defasagem mxima de sessenta dias entre esses balanos. J as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Ipsas, sigla em ingls) estabelecem uma defasagem mxima de trs meses (Ipsas 7.31). Atualmente, no BGU, essa defasagem de doze meses. O BGU de 2012 apresenta a situao financeira das participaes societrias em 31/12/2011, pois so utilizadas as demonstraes contbeis das investidas emitidas nesta data. Essa ressalva j foi apresentada no Parecer Prvio das Contas de Governo da Repblica de 2011. Naquele momento, a STN alegou, por meio do Ofcio 71/2012/Coger/ Gabin/STN/MF-DF, de 16/3/2012, que a defasagem decorria basicamente da necessidade de aguardar a aprovao das demonstraes contbeis pelas assembleias das empresas estatais, ocorridas at 30 de abril do ano subsequente, nos termos da Lei 6.404/1976. Isso no justifica a defasagem existente, tanto que as principais estatais federais tambm so controladoras de outras empresas e registram a equivalncia patrimonial de seus investimentos permanentes, independentemente do prazo da assembleia, visando cumprir o art. 248, inciso I, da lei mencionada. A defasagem recorrente ao longo dos ltimos anos e tem evidenciado um valor incorreto do estoque de participaes societrias da Unio. De fato, h algumas restries cronolgicas para o registro da equivalncia patrimonial por meio das demonstraes contbeis das empresas estatais publicadas em 31 de dezembro, visto que essas s so divulgadas a partir de fevereiro, quando o sistema contbil do governo federal j no aceita mais registros contbeis para o exerccio anterior encerrado. Entretanto, considerando a defasagem aceitvel prevista na Lei 6.404/1976 e nas Ipsas, possvel registrar a equivalncia patrimonial a partir de demonstraes contbeis intermedirias das empresas estatais, divulgadas em setembro e em outubro de cada ano, reduzindo assim a defasagem dos atuais doze meses para dois ou trs meses, no mximo. Caso fossem utilizadas as demonstraes contbeis do 3 trimestre de 2012 para o clculo da equivalncia patrimonial das cinco maiores participaes societrias da Unio,
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que representam quase 90% do total de investimentos permanentes avaliados pelo MEP, haveria um reduo de aproximadamente R$ 4 bilhes em relao a dezembro de 2011. Todavia, esses nmeros no seriam comparveis, por terem bases de clculo distintas. Nesse sentido, ainda considerando o exemplo citado, caso fossem comparadas as posies dos investimentos da Unio em setembro de 2011 e de 2012, seria possvel verificar a evoluo desses investimentos para uma mesma data-base e com um nvel de defasagem de apenas trs meses, conforme tabela a seguir.
Evoluo das participaes societrias da Unio entre set/2011 e set/2012

R$ milhes
Empresas Investidas Petrobras Eletrobras BNDES Banco do Brasil Caixa Econmica Federal Subtotal 5 maiores set/11 (A) 95.848 31.683 56.374 29.142 18.028 231.075 set/12 (B) 98.350 32.620 55.572 32.385 22.460 241.387 Variao (C)=B-A 2.502 937 -802 3.243 4.432 10.312
Fonte: Ofcio 31/2013/Copar/Supof/STN/MF-DF, de 28/3/2013.
Assim, visando aproximar o valor divulgado no BGU da real situao dos investimentos permanentes da Unio, recomenda-se STN que utilize demonstraes contbeis intermedirias das empresas estatais investidas, com a menor defasagem possvel em relao data do encerramento do exerccio, 31 de dezembro, para fins de registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias da Unio. Cabe recomendar, tambm, que sejam apresentadas em notas explicativas as seguintes informaes: defasagem entre a data do Balano Geral da Unio e a data das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas utilizadas para o clculo da equivalncia patrimonial; valor das participaes societrias calculadas a partir das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas de 31 de dezembro; e, os efeitos da defasagem existente para a anlise da situao financeira dos investimentos permanentes do governo federal. Acerca do tema, cabe consignar que, por meio do Ofcio 2/2013/Copar/Supof/ STN/MF-DF, de 14/5/2013, a STN se comprometeu a registrar a equivalncia patrimonial das cinco maiores empresas investidas a partir das demonstraes financeiras referentes ao 3 trimestre e do restante dos investimentos avaliados por este mtodo por meio das demonstraes financeiras do 1 semestre de cada exerccio. Embora este seja um passo inicial para a reduo da atual defasagem, opta-se por manter as recomendaes mencionadas para fins de acompanhamento nas Contas de Governo de 2013.
5.3.1.8
Divergncia de R$ 933 milhes no saldo de bens imveis de uso especial
A Portaria Interministerial STN/SPU 322/2001 estabeleceu o Sistema de Gerenciamento dos Imveis de Uso Especial da Unio (Spiunet), gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, com o objetivo de controlar o patrimnio da Unio. Trata-se da principal
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fonte alimentadora do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) para efeito de contabilizao dos imveis, devendo-se manter a tempestiva compatibilidade entre as informaes existentes nos sistemas. De acordo com o Manual Siafi, as contas contbeis do subgrupo 14.211.10.00 (Imveis de Uso Especial) apresentaro os saldos constantes do Sistema de Patrimnio da Unio (Spiunet), no que se refere aos imveis de uso especial. As eventuais divergncias encontradas devero ser ajustadas no prprio sistema Spiunet. O sistema Spiunet, porm, no permite saber o saldo em outro perodo que no seja o atual. Esse assunto foi objeto de anlise pelo TCU no mbito do Acrdo639/2007-TCUPlenrio, em que se apontaram diversas falhas na contabilizao dos imveis utilizados pelo Servio Pblico Federal no Spiunet. O saldo de imveis de uso especial verificado no Siafi no encerramento do exerccio de 2012 era de R$ 227,19 bilhes. A SPU informou que o valor dos imveis de uso especial da Unio no Spiunet em 31/12/2012 era de R$226,26 bilhes, consistindo numa divergncia de R$933 milhes entre os dois sistemas. A SPU esclareceu que parte desta divergncia se deve a alteraes manuais no Siafi de valores originalmente lanados pelo Spiunet. Outros lanamentos que concorrem para a divergncia encontrada decorrem da possibilidade de lanamento, pelas unidades gestoras, de valores contbeis diretamente no Siafi, sem que este dado passe pelo Spiunet. Ressalte-se que esses tipos de lanamentos, em tese, no deveriam ocorrer, uma vez que a principal fonte alimentadora do Siafi, no que se refere aos imveis de uso especial, o Spiunet. No obstante as determinaes e recomendaes j expedidas pelo TCU, no sentido de sanar as inmeras fragilidades no sistema de gesto de imveis da Unio (vide Deciso 295/2002-TCU-Plenrio, Acrdo 682/2003-TCU-Plenrio e Acrdo 745/2006-TCU-1 Cmara), verifica-se que ainda possvel encontrar inconsistncias no registro dos imveis de uso especial da Unio. As inconsistncias entre os valores dos imveis de uso especial tambm foram motivo de ressalva no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo da Repblica de 2011. A importncia da correta contabilizao de ativos nos sistemas informatizados da administrao pblica federal no caso, o Spiunet e o Siafi reside no fato de que as inconsistncias nas informaes dessas bases de dados ocasionam distores no Balano Geral da Unio, em face de incorretos registros nas respectivas contas atinentes aos bens imveis. Ademais, no se pode esquecer a possvel ofensa ao princpio contbil da oportunidade, que vela pela tempestividade e integridade do registro do patrimnio e das suas mutaes. Nesse sentido, cabe destacar que as inconsistncias encontradas entre os registros dos dois sistemas (Siafi e Spiunet) so recorrentes, apesar das reiteradas recomendaes do TCU no sentido de corrigi-las. Assim, cabe recomendao SPU, em conjunto com a STN e as Setoriais Contbeis da administrao pblica federal, para que efetuem com regularidade a conciliao entre os sistemas Siafi e Spiunet, a fim de se evitar divergncias de saldos entre esses sistemas, em observncia ao princpio contbil da oportunidade. Ademais, recomenda-se SPU, em conjunto com a STN, que estudem e implantem mecanismos de controle dos lanamentos referentes aos imveis de uso especial diretamente no Siafi, a fim de se evitar a ocorrncia de novas divergncias entre o Spiunet e o Siafi.
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5.3.1.9 Falha de divulgao sobre a aplicao de recursos da Finep na Conta nica

As disponibilidades de caixa da Unio, depositadas no Banco Central do Brasil, conforme estabelecido pelo art. 164, 3, da Constituio Federal, so movimentadas sob os mecanismos da Conta nica do Tesouro Nacional (art. 1 da Medida Provisria 2.170/2001). Dessa forma, os recursos da conta nica que compem o ativo financeiro do Balano Patrimonial da Unio so mantidos no Bacen, representando uma obrigao deste perante o Tesouro Nacional. Nos termos do art. 7 do Decreto 6.976/2009, cabe STN, como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, promover a conciliao da Conta nica do Tesouro Nacional com as disponibilidades no Banco Central do Brasil. Tal conciliao, referente a 31/12/2012, constou entre as notas explicativas do Balano Patrimonial (Nota 1 Ativo Financeiro Disponvel). Nessa nota, a STN apresenta a composio da Conta nica do Tesouro Nacional, segundo os saldos constantes do Siafi. Comparativamente aos dados divulgados pelo Bacen, a STN esclarece que houve diferena somente em relao ao saldo de um dos itens que compem a conta nica. Essa informao foi confirmada pelo Bacen, por meio do Ofcio Audit/Gabin-2013/0039, de 21/3/2013, conforme quadro a seguir.
Divergncia em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional em 31/12/2012

R$ milhes Composio da Conta nica 1 - Tesouro Nacional 2 - INSS 3 - Recursos da Dvida Pblica Total Fontes: STN e Bacen. Tesouro Nacional (A) 323.685 14.151 257.750 595.586 Bacen (B) 348.499 14.151 257.750 620.400 Divergncia (A-B) -24.814 -24.814
Na mencionada nota explicativa, a STN justifica a divergncia entre os saldos em funo da contabilizao no Siafi de ordens bancrias para pagamento no dia til seguinte ao de encerramento do exerccio (R$ 22.789 milhes), bem como de ordens bancrias do tipo 58, referentes folha de pagamento (R$ 8,6 milhes). Tais ordens bancrias foram contabilizadas no Siafi em 2012, mas a baixa efetiva na conta nica no Bacen ocorreu somente em 2013. Observa-se, no entanto, que a conciliao apresentada pela STN em nota explicativa (R$22.798 milhes) no abrangeu a totalidade da diferena entre o saldo das disponibilidades de caixa registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen (R$24.814 milhes). Questionada sobre isso, a STN encaminhou alterao nota explicativa, em 27/3/2013, adicionando, entre as justificativas para a diferena dos saldos, a utilizao de diferentes amostras de dados. Segundo a STN, os dados apresentados nas demonstraes contbeis consideravam apenas os valores referentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, enquanto que os valores considerados pelo Bacen no se limitavam a
409
esses oramentos. Essa diferena representava um valor de pouco mais de R$ 2 bilhes, em 31/12/2012, e de R$ 22 milhes, em 31/12/2011. De acordo com a Ipsas 1 (Apresentao das Demonstraes Contbeis), as notas explicativas devem, entre outros quesitos, prover informao adicional que no tenha sido apresentada nas demonstraes contbeis, mas que seja relevante para a compreenso de qualquer uma dessas demonstraes (item 127, alnea c). Para elucidar a questo, consulta ao saldo da Conta nica do Tesouro Nacional no Siafi, excetuando os OFSS, revelou o montante de R$ 2.017 milhes na conta 11112.01.22 recursos da conta nica aplicados. Desse valor, exatos R$ 2.000 milhes foram lanados em 28/12/2012 pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), a ttulo de aplicao de recursos na conta nica. Ademais, foi constatado que a Finep uma empresa pblica vinculada ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. At ento, somente rgos da administrao direta, autarquias e fundaes, inclusive fundos por elas administrados, que possuam autorizao legislativa para aplicar recursos, utilizavam a modalidade de aplicao na conta nica, a teor do estabelecido pela MP 2.170/2001. Para as estatais, o Bacen estabelecia a aplicao de seus recursos somente em fundos extramercados do Banco do Brasil (Resoluo-CMN 3.284/2005). Contudo, a aplicao de recursos da Finep no final do exerccio de 2012 encontra respaldo devido edio da MP 600, tambm em 28/12/2012. Esse normativo promoveu alterao na MP 2.170/2001, incluindo o art. 5-A com a seguinte redao: ficam as empresas pblicas federais, exceto as instituies financeiras, autorizadas a aplicarem os seus recursos financeiros na Conta nica do Tesouro Nacional. Segundo esclarecimentos apresentados pela Finep, por meio do Ofcio Pres/ Finep 4.981/13, de 17/4/2013, essa empresa pblica federal havia sido reconhecida como instituio financeira pelo Banco Central em 1967. No entanto, com a implantao de nova regulamentao do Sistema Financeiro Nacional, decorrente do Acordo de Basilia I, em 1988, a Finep, desde ento, ainda no teria sido tipificada como instituio financeira pelas novas regras, pois necessitaria de uma regulamentao especfica que reconhecesse suas caractersticas peculiares. Ainda de acordo com o ofcio, a Finep, desde 2002, estaria buscando, junto ao Bacen, a referida tipificao. Nesse perodo, ocorreu a edio de algumas leis (10.332/2001, 11.540/2007 e 12.593/2012) que teriam contribudo para esse processo, assim como a contratao de diversas consultorias e servios que estariam auxiliando na modernizao da Finep e adequao de seu modelo institucional, processos e sistemas. Isso seria necessrio para caracterizar as singularidades da empresa e definir seus indicadores, sem os quais no seria possvel obter o reconhecimento como instituio financeira. No obstante, a falta de detalhamento sobre essa questo na nota explicativa leva a uma compreenso incompleta pelo usurio do BGU sobre a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen, ainda mais por se tratar de aplicao indita de recursos financeiros de empresa pblica federal no dependente na conta nica. Dessa forma, cabe recomendar STN que explicite detalhadamente, na nota explicativa sobre a divergncia dos saldos da conta nica, toda e qualquer informao adicional que seja relevante para total compreenso dessa diferena.
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5.3.1.10 Falha de divulgao de transaes com partes relacionadas

Segundo as normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor pblico (Ipsas 20), as partes so consideradas relacionadas quando uma delas tem o poder de controlar a outra ou de exercer influncia significativa sobre esta no que tange a decises financeiras e operacionais, bem como quando a entidade considerada parte relacionada e outra entidade estiverem sujeitas a controle comum. Assim, as operaes que envolvam transferncia de recursos e obrigaes entre tais entidades so consideradas transaes entre partes relacionadas. Nesse sentido, so consideradas partes relacionadas: i. Entidades que direta, ou indiretamente por meio de um ou mais intermedirios, controlam ou so controladas pela entidade a qual as demonstraes contbeis se referem; ii. Coligadas; iii. Indivduos que possuem, direta ou indiretamente, uma participao na entidade que os propicia ter influncia significativa sobre ela, e familiares prximos de cada indivduo; iv. Pessoal-chave da administrao e membros prximos da famlia do pessoal-chave da administrao; e, v. Entidades nas quais uma participao significativa mantida, direta ou indiretamente, por qualquer pessoa descrita nos dois itens anteriores, e sobre a qual esta pessoa capaz de exercer influncia significativa. A divulgao adequada de transaes dessa espcie permite ao usurio da informao contbil verificar se as operaes foram efetuadas nas mesmas condies de comutatividade e independncia que caracterizam as transaes com terceiros alheios s entidades. Nesse sentido, recomendvel que essas informaes forneam elementos suficientes para que se possa compreender a magnitude, as caractersticas e os efeitos dessas transaes sobre a situao financeira e sobre os resultados da entidade. A despeito disso, nas notas explicativas do Balano Geral da Unio de 2012 no foram divulgadas as transaes do governo federal com suas partes relacionadas. A cada ano, o governo federal tem ampliado o nmero e o valor das transaes com as empresas estatais que controla. Assim, tais transaes devem ser adequadamente divulgadas, no intuito de reduzir a assimetria de informao entre as entidades envolvidas, a sociedade brasileira e os mercados nacional e internacional, bem como evidenciar possveis conflitos de interesses envolvidos. Nada obstante a ausncia de informaes no BGU, possvel identificar algumas transaes entre o governo federal e suas empresas controladas a partir das notas explicativas constantes das demonstraes contbeis publicadas por essas entidades. Invertendo-se a relao descrita pela empresa controlada, podem-se aferir os efeitos dessas transaes sobre os saldos do governo federal, conforme quadro a seguir.
Ativos e passivos do governo federal em 2012 de transaes com controladas

R$ milhes
Parte relacionada Banco do Brasil Ativos 9.684 Passivos 651
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Parte relacionada BNDES Caixa Econmica Federal Eletrobras Petrobras
Ativos 372.920 616 169.345 4.934
Passivos 67.142 1.952 205.585 37.794
Fonte: Notas explicativas das demonstraes contbeis das empresas estatais.
Feitas essas consideraes sobre a importncia da compreenso e divulgao de transaes com partes relacionadas, cabe recomendar Secretaria do Tesouro Nacional que inclua em notas explicativas: a natureza dos relacionamentos com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridas no exerccio com essas entidades; bem como os elementos necessrios para esclarecer a significncia destas transaes para suas operaes e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas. Por fim, cabe destacar que os efeitos fiscais de determinadas transaes com as partes relacionadas foram analisados e relatados no captulo 3 do presente relatrio (item 3.5.1.1).
5.3.1.11 Falha de divulgao dos critrios de mensurao de rodovias

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, assim como a Norma Internacional de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Ipsas 17), que trata da mensurao e do registro do ativo imobilizado, definem como ativos de infraestrutura aqueles que normalmente podem ser conservados por um nmero significativamente maior de anos do que a maioria dos bens de capital. Para serem classificados como ativos de infraestrutura, os bens devem ainda ser parte de um sistema ou de uma rede, especializados por natureza e no possurem usos alternativos. Exemplos desses ativos incluem redes rodovirias, sistemas de esgoto, sistemas de abastecimento de gua e energia, rede de comunicao, pontes, caladas, calades, dentre outros. O reconhecimento e a mensurao dos ativos de infraestrutura seguem a mesma base utilizada para os demais ativos imobilizados, ou seja, o custo ou, ainda, o valor justo na data de aquisio. Para os casos de reconhecimento inicial, no havendo nenhuma evidncia disponvel para determinar o valor de mercado pelo fato de sua natureza especializada, o valor justo pode ser estimado usando-se o custo de reposio depreciado. Assim, a mensurao deve considerar todos os custos diretamente atribuveis para disponibilizar o ativo no local e em condies de utilizao, tais como gastos com o planejamento da obra, com a preparao do terreno, mo de obra, materiais etc. Com o objetivo de registrar os ativos de infraestrutura no Balano Patrimonial da Unio, em 2011, foi criada a conta 14211.23.01 Bens de Uso Comum Ativos de Infraestrutura Rodovias. Em 2012, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) efetuou lanamentos na conta Bens de Uso Comum Ativos de Infraestrutura Rodovias no valor de R$182 bilhes. Esse lanamento foi mencionado nas Notas Explicativas do BGU de 2012, sem esclarecer, porm, os critrios utilizados para mensurar o valor das rodovias registradas.
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No que se refere divulgao, tanto a Ipsas 17 quanto o Mcasp recomendam, para cada classe do ativo imobilizado reconhecida nas demonstraes contbeis, esclarecer ao usurio das informaes contbeis os critrios de mensurao utilizados para determinar o valor contbil dos ativos registrados pela primeira vez. A metodologia utilizada pelo Dnit para a mensurao e o registro inicial das rodovias federais foi a do Custo Mdio Gerencial (ms-base novembro/2011), parmetro estabelecido pelo Dnit como referencial de custo de construo de rodovias. A estimativa do custo considerou ainda o estado de conservao da rodovia, o tipo de pavimentao, os custos de manuteno, sinalizao, desapropriao, superviso, estudos ambientais e de viabilidade tcnica, entre outros custos necessrios para disponibilizar os ativos para o uso. O quadro a seguir exemplifica o valor registrado no Siafi das principais rodovias federais, de acordo com a metodologia pelo Dnit.
Valores registrados no Sia Principais Rodovias Federais 31/12/2012

Rodovia BR 040 BR 060 BR 070 BR 101 BR 116 BR 135 BR 153 Extenso (km) 1.565,0 1.433,4 1.313,1 5.606,5 5.323,5 2.259,2 3.518,2 Valor (R$) Rodovia Extenso (km) 2.675,7 3.616,3 2.275,7 3.953,1 1.104,5 1.064,3 2.519,9 Valor (R$) 5.846.786.115 7.663.390.440 4.782.517.470 7.126.016.130 4.460.643.780 3.780.539.940 7.751.132.700
3.722.538.120 BR 158 3.288.911.850 BR 163 3.024.971.400 BR 174 12.360.013.410 BR 230 13.598.527.110 BR 262 5.168.458.320 BR 316 8.209.035.330 BR 364
Fontes: Sia, Ofcio 89/DAF/DNIT e Processo n 50600.052538/2012-51.
Portanto, cabe uma ressalva quanto divulgao da informao relativa metodologia de clculo utilizada na mensurao das rodovias federais, uma vez que as notas explicativas ao BGU 2012 apenas mencionam o registro em seu valor total, R$ 182 bilhes. Assim, cabe recomendar que a STN, em conjunto com o Dnit, inclua em notas explicativas do BGU os critrios de mensurao das rodovias reconhecidas como ativos de infraestrutura da Unio.
5.3.1.12 No implementao de entidade contbil especca para o Fundo do RGPS

A Lei 4.320/1964 define como fundo o produto de receitas especificadas por lei vinculadas a determinados objetivos ou servios. Essa segregao tem o propsito de assegurar que os recursos financeiros destacados no sejam gastos em outras reas. Com objetivo de separar a gesto dos recursos destinados aos beneficirios do Regime Geral de Previdncia Social, o art. 250 da Constituio definiu que a Unio poderia constituir um fundo para este fim. Posteriormente, a Lei Complementar 101/2000 regulamentou o dispositivo constitucional criando Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRGPS), vinculando-o ao ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Segundo o 1 do art. 68 da LRF, o fundo constituir-sede bens mveis e imveis, valores e rendas do Instituto Nacional
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do Seguro Social (INSS) no utilizados na operacionalizao deste; de bens e direitos vinculados por fora de lei; das receitas das contribuies sociais; do produto da liquidao de bens e ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia Social; do resultado da aplicao financeira de seus ativos; dos recursos provenientes do oramento da Unio. Complementarmente, o inciso IV do art. 50 da LRF impe que, alm de obedecer s normas de contabilidade pblica, a escriturao das receitas e despesas previdencirias dever ser apresentada em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos. Em que pesem essas determinaes legais, passados treze anos, o FRGPS ainda no foi completamente implementado. As receitas, despesas e o patrimnio da entidade ainda no esto organizados de forma separada do INSS, contrariando o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A ausncia de entidade contbil especfica para o FRGPS foi relatada como ressalva no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica do exerccio de 2011. Na ocasio, foi prolatada recomendao para que o INSS, em conjunto com os ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Previdncia Social, elaborasse uma poltica e estabelecesse procedimentos de contabilizao para o FRGPS, em consonncia com o que dispem os normativos vigentes. Em razo dessa recomendao, o INSS, em conjunto com o MPS e a STN, apresentou um cronograma de implementao do mencionado fundo, esclarecendo quais etapas fundamentais para o cumprimento do estabelecido na legislao esto sendo adotadas. De acordo com as Notas Explicativas constantes na parte VII da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2012, a previso para implantao do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social para janeiro 2014 (p. 636). As providncias adotadas at o presente momento foram: 1. Criao no Siafi de novo rgo denominado Fundo do Regime Geral de Previdncia Social FRGPS (cdigo 37904) e Unidade Oramentria associada (cdigo 33904); 2. Criao de CNPJ do FRGPS (16.727.230/001-97); 3. Criao das unidades gestoras 513001 (Coordenao de Finanas do FRGPS), 513002 (Setorial Oramentria do FRGPS) e 513003 (Coordenao de Contabilidade do FRGPS); 4. Duplicao das unidades gestoras das superintendncias e vinculao das novas UGs ao FRGPS; 5. Duplicao das unidades gestoras das gerncias executivas e vinculao das novas UGs ao FRGPS. Outras aes ainda esto em andamento e, segundo o INSS, estaro implementadas at janeiro de 2014: 1. Mapeamento e transferncia de todo o patrimnio pertencente ao FRGPS para as novas UGs vinculadas ao novo fundo; 2. Segregao da folha de benefcios administrados pelo INSS, em benefcios previdencirios e no previdencirios. Essa ao depende de soluo de tecnologia de informao, para isso est sendo criado o Sistema de Pagamento de Benefcios (o SisPagBen); 3. Criao, no INSS, de estrutura organizacional prpria para o FRGPS. Em face das medidas adotadas, entendeu-se desnecessrio apresentar proposta de encaminhamento adicional. Contudo, a no implementao completa do FRGPS ainda configura um problema para o BGU, por no haver segregao entre as informaes
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contbeis das instituies envolvidas, dificultando o conhecimento individual do que pertence ao fundo, j que, por ser uma entidade de previdncia, os investimentos e retornos devem estar claramente associados ao prprio fundo. Cabe destacar, ainda, que a falta de segregao entre os ativos/passivos e as receitas/ despesas do INSS e do FRGPS trouxe prejuzos devida evidenciao do patrimnio de cada entidade, assim como transparncia na gesto das despesas previdencirias no exerccio de 2012. Desse modo, a instituio do FRGPS, alm de proporcionar maior transparncia na evidenciao do patrimnio pertencente ao FRGPS, contribuir para melhorias dos controles internos na execuo das despesas previdencirias e, principalmente, para a apresentao dos demonstrativos contbeis e financeiros especficos para o FRGPS, em obedincia LRF.
5.3.1.13 No contabilizao da depreciao de bens imveis

A depreciao refere-se reduo do valor dos bens pelo desgaste ou perda de utilidade por uso, ao da natureza ou obsolescncia. De acordo com a Ipsas 17, que trata do ativo imobilizado, o valor deprecivel de um ativo deve ser alocado de forma sistemtica ao longo da sua vida til estimada. A Norma Brasileira de Contabilidade (NBC T) 16.9, que trata dos critrios e procedimentos para o registro contbil da depreciao, da amortizao e da exausto de ativos tangveis, estabelece a obrigatoriedade do registro da depreciao. Quanto depreciao do imobilizado da Unio, o Manual Siafi estabeleceu o incio dos registros contbeis a partir de 2010, com cronograma de implantao at 2014. Ressalte-se que, apesar de tanto o Mcasp quanto o Manual Siafi trazerem orientaes quanto ao registro da depreciao dos ativos, o cronograma citado trata apenas do registro da depreciao dos bens mveis. De acordo com a STN e a SPU, o registro da depreciao apenas dos bens mveis, nesse momento, justifica-se pelo fato de o sistema Spiunet, que abrange os bens imveis de uso especial da Unio, no permitir o registro da depreciao. Ademais, a grande quantidade de imveis de uso especial impossibilitaria o registro manual da depreciao, como est sendo feito com os bens mveis. Assim, a STN e a SPU esto trabalhando na criao e implantao de um novo sistema de controle de imveis de uso especial, que vir a substituir o Spiunet, e incluir o registro da depreciao de imveis, entre outras funcionalidades. O novo sistema, ainda em fase de especificao, tem previso de implantao em 2016. Em relao aos bens de infraestrutura Rodovias registrados pelo Dnit no exerccio de 2012, cabe ressaltar que a Ipsas 17 esclarece que se referem a itens do imobilizado e, como tais, devem ser depreciados, assim como o restante do imobilizado. Ademais, quanto evidenciao da depreciao, as demonstraes contbeis devem divulgar, para cada classe de ativo reconhecida, os mtodos de depreciao utilizados, as vidas teis ou as taxas de depreciao utilizadas, o valor contbil bruto e a depreciao acumulada. Registre-se que, apesar de a metodologia de clculo utilizada para a mensurao das rodovias federais considerar o estado de conservao dos ativos de infraestrutura (vide item 5.3.1.11 Critrios de Mensurao de Rodovias), a depreciao acumulada e os critrios estabelecidos de depreciao no esto claramente divulgados. A ttulo de exemplo de boas prticas de divulgao de critrios estabelecidos para a depreciao de ativos de infraestrutura, tem-se o caso da Inglaterra, que divulga, em suas
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demonstraes contbeis, as diferentes vidas teis estabelecidas para a depreciao dos seus ativos de infraestrutura, conforme o quadro a seguir.
Vida til Ativos de infraestrutura da Inglaterra

Grupo do Ativo de Infraestrutura Rodovias Camada de sub-pavimento e terraplenagem Tneis e aterros Pontes e viadutos Pista Pavimento estrada Estrada fundaes Sinalizao Estaes Infraestrutura de gua Fonte: Whole of Government Accounts/England/2011. Vida til 20 a 120 anos Indenida (no deprecivel) at 100 anos at 100 anos at 50 anos at 15 anos at 50 anos 15 a 40 anos at 50 anos 80 a 150 anos
A ausncia do registro da depreciao dos imveis da Unio compromete a avaliao do patrimnio federal, provocando distores de difcil quantificao no Balano Patrimonial. Assim, cabe uma ressalva em decorrncia da falta do registro da depreciao dos bens imveis da Unio, bem como dos bens de infraestrutura Rodovias. Por fim, cabe recomendao STN, em conjunto com a SPU, no sentido de incluir a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do governo federal, contemplando a depreciao dos bens de infraestrutura. Ademais, recomenda-se que, enquanto no haja o registro contbil da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura da Unio, seja preparada uma estimativa de depreciao para bens imveis de uso especial, pela SPU, e das rodovias, pelo Dnit, para fins de avaliao do nvel de materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do registro da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura.
5.3.1.14 Limitao de escopo relativa ao reconhecimento de crditos tributrios a receber

O reconhecimento como ativos reais nos patrimnios dos entes pblicos de crditos a receber decorrentes de tributos e contribuies a arrecadar traz consigo implicaes jurdicas, fiscais, oramentrias, financeiras e contbeis de impacto potencial relevante para as finanas pblicas de toda a federao. Em face disso, a legalidade do registro contbil desses ativos foi analisada pelo Tribunal de Contas da Unio no mbito do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio. Todavia, pelo teor da deciso prolatada em 1/2/2012, no restou claro se o regime de competncia pode efetivamente ser aplicado para reconhecimento da receita pblica. Em razo de tal obscuridade,
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o Ministrio Pblico junto ao TCU interps, em 23/2/2012, embargos de declarao ao Acrdo158/2012-TCU-Plenrio, os quais ainda no foram apreciados pelo Tribunal. Portanto, na data-base de referncia das demonstraes contbeis da Unio (31/12/2012), e at o encerramento da auditoria do BGU, no havia critrio para orientar o exame acerca do reconhecimento e da mensurao dos crditos tributrios a receber registrados no balano patrimonial, inclusive provises, bem como das variaes patrimoniais deles decorrentes, computadas na demonstrao das variaes patrimoniais. Assim, essa ausncia de critrio representou uma limitao de escopo desta auditoria. No obstante, os crditos tributrios a receber com pendncias de compensao, uma das espcies de crdito ento reconhecidas pela Unio, tiveram seus saldos baixados em 2012 por se tratar de crditos extintos, segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil. J a proviso para perdas provveis, cuja ausncia foi ressalvada no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011, foi constituda em 2012. Em paralelo, possvel que parcela dos crditos tributrios a receber registrados no ativo da Unio ao final de 2012 tenha se convertido em receita ainda naquele exerccio. Isso porque a contabilizao da arrecadao de receitas administradas pela RFB tem periodicidade decendial e baseia-se nos fluxos de ingresso de recursos, obedecendo ao regime de caixa estabelecido no inciso I do art. 35 da Lei 4.320/1964; ao passo que a escriturao dos respectivos crditos a receber e de suas variaes patrimoniais tem periodicidade mensal e baseia-se na variao dos estoques apurados nos sistemas gerencias de cobrana, cujos dados fornecidos contabilidade possuem defasagem de um ms (at o segundo semestre de 2011, essa defasagem era de dois meses).
5.3.2
Opinio com ressalva para as informaes oramentrias e nanceiras
5.3.2.1 Recebimento de dividendos em condies no previstas no Estatuto do BNDES

Os dividendos representam uma das principais formas de retorno do investimento de acionistas. Segundo o art. 201 da Lei 6.404/1976, a companhia pode pagar dividendos conta de lucro lquido do exerccio, de lucros acumulados e de reserva de lucros; e conta de reserva de capital, no caso das aes preferenciais. As normas legais sobre o tema visam dar estabilidade aos interesses e relacionamentos entre administradores, fiscais e acionistas. Para isso, so utilizadas referncias das demonstraes contbeis levantadas periodicamente pelas companhias para o clculo dos dividendos. A regra geral a distribuio anual de dividendos, conforme preconizado no art. 202 da referida lei. Todavia, o art. 204 prev que a companhia que, por fora de lei ou de disposio estatutria, levantar balano semestral, poder declarar, por deliberao dos rgos de administrao, se autorizados pelo estatuto, dividendo conta do lucro apurado nesse balano. Alm da distribuio semestral, o 1 desse dispositivo legal amplia a possibilidade de a companhia, nos termos de disposio estatutria, levantar balano e distribuir dividendos em perodos menores que um ano, desde que o total dos dividendos pagos em cada semestre do exerccio social no exceda o montante das reservas de capital.
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A partir das demonstraes contbeis do 3 trimestre de 2012, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social destinou R$ 1,3 bilho do lucro lquido do perodo para a distribuio de dividendos antecipados. Ocorre que o Estatuto do BNDES, aprovado pelo Decreto 4.418/2002 e alteraes posteriores, no prev pagamento de dividendos a partir do lucro lquido apurado em demonstraes contbeis levantadas em perodos menores do que um semestre. O art. 24 do Estatuto define que o BNDES levantar demonstraes financeiras e proceder apurao do resultado em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio. A Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Parecer 1803/STN/Copar, de 26/12/2012, foi favorvel ao pagamento de dividendos no montante citado, que, somado antecipao de Juros sobre Capital Prprio (JSCP) de R$ 1,0 bilho, totalizou R$ 2,3 bilhes. No referido parecer depreendem-se basicamente trs tipos de justificativas para a antecipao de dividendos e de JSCP: 1. econmico-financeira: ao informar que o lucro apresentado pelo BNDES, acumulado at setembro de 2012, foi de R$ 4,78 bilhes, corroborando o histrico positivo da instituio, e que o ndice de Basileia do banco estava bem acima do mnimo exigido pelo Banco Central; 2. jurdica: ao informar que, apesar de o Estatuto do BNDES no prever o pagamento de dividendos intermedirios, a transao estaria respaldada pelo art. 204 da Lei6.404/1976; 3. fiscal: ao informar que, apesar de o pagamento ser realizado por meio de ttulos, considera-se receita para o setor pblico, reduzindo o valor da dvida lquida e tambm afetando positivamente o resultado primrio. Entretanto, a base legal utilizada como fundamento jurdico no permite o pagamento de dividendos intermedirios trimestrais sem previso estatutria. Tal lio pode ser depreendida da prpria literalidade do art. 204 da Lei 6.404/1976, a seguir reproduzido:
Art. 204. A companhia que, por fora de lei ou de disposio estatutria, levantar balano semestral, poder declarar, por deliberao dos rgos de administrao, se autorizados pelo estatuto, dividendo conta do lucro apurado nesse balano. 1 A companhia poder, nos termos de disposio estatutria, levantar balano e distribuir dividendos em perodos menores, desde que o total dos dividendos pagos em cada semestre do exerccio social no exceda o montante das reservas de capital de que trata o 1 do artigo 182. 2 O estatuto poder autorizar os rgos de administrao a declarar dividendos intermedirios, conta de lucros acumulados ou de reservas de lucros existentes no ltimo balano anual ou semestral.
Questionada sobre esse tema, a STN informou, por meio do Ofcio 36/2013/Copar/ Supof/STN/MF-DF, de 17/4/2013, que, no intuito de suprir a ausncia de disposio estatutria sobre a matria, foi publicado o Decreto s/n, de 28/12/2012, que autoriza o Conselho de Administrao do BNDES a declarar dividendos intermedirios.
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Por meio do Ofcio 2/2013/Copar/Supof/STN/MF-DF, de 14/5/2013, a STN complementa alegando que o estatuto da instituio (BNDES) no foi modificado porque no havia previso de que seriam distribudos dividendos intermedirios em outros exerccios, tornando inoportuna uma modificao permanente naquele documento para atender uma necessidade pontual. E finaliza informando que a autorizao para pagamentos de dividendos intermedirios foi feita tambm por meio de instrumento de mesma hierarquia legal. Tambm questionado sobre o assunto, o banco informou que a distribuio de dividendos pelo BNDES durante o exerccio de 2012 em condies no previstas no seu Estatuto decorreu do atendimento aos Ofcios do Ministrio da Fazenda e mediante autorizao do Conselho de Administrao do BNDES realizada pelos decretos da Presidncia, considerando que o Estatuto Social do BNDES aprovado e/ou alterado por meio de decreto federal. Por meio do Ofcio 2/Copar/Supof/STN/MF-DF, de 21/12/2012, a STN informa ao BNDES que possui expectativa de realizao, em 28/12/2012, do pagamento de dividendos intermedirios conta do lucro lquido apurado nas demonstraes financeiras de 30/9/2012. Cabe destacar que o decreto utilizado para autorizar a referida distribuio de dividendos no tem como objeto a alterao do Estatuto do BNDES, mas to somente a autorizao ao Conselho de Administrao do BNDES a declarar dividendos. Para isso, o decreto se fundamenta no disposto no art. 25 do Anexo ao Decreto 4.418/2002, isto , do Estatuto do BNDES. O mencionado dispositivo estatutrio apenas apresenta as principais formas de destinao do lucro lquido do exerccio, decorrente de proposta do Conselho de Administrao ao ministro de estado da Fazenda. Ocorre que a anlise do art. 25 do Anexo ao Decreto 4.418/2002 deve ser feita em conjunto com o art. 24 da mesma norma, que, conforme j mencionado, estabelece que o BNDES levantar demonstraes financeiras e proceder apurao do resultado apenas em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio. Assim, a simples divulgao de demonstraes financeiras trimestrais no permite ao BNDES a distribuio de dividendos referentes ao primeiro ou ao terceiro trimestres. Nos termos do 1 do art. 204 da Lei 6.404/1976, necessria a previso estatutria para a viabilizao dessa alternativa. Um exemplo do cumprimento dessa norma legal pode ser observado no art. 42 do Estatuto do Banco do Brasil, que estabelece poderem ser levantados balanos intermedirios em qualquer data, inclusive para pagamento de dividendos. A utilizao de decreto que no tem por objeto a alterao estatutria do BNDES, mas sim a autorizao para a distribuio de dividendos em condies no previstas no estatuto da entidade, afeta a segregao da gesto patrimonial entre o governo federal (controlador) e a referida empresa pblica (controlada), que condio essencial para o cumprimento adequado e transparente do princpio da entidade contbil. Quanto a este aspecto, por meio do Ofcio 2/2013/Copar/Supof/STN/MF-DF, de 14/5/2013, a STN alega que o decreto apenas autorizou o Conselho de Administrao a declarar dividendos intermedirios e aquele Colegiado poderia, ou no, exercer tal prerrogativa baseado em suas concluses acerca da disponibilidade de caixa, efeitos do pagamento sobre o patrimnio de referncia, perspectiva de crescimento da carteira de crdito, etc. Nesse sentido, a STN conclui que o princpio da entidade contbil est preservado.
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Todavia, conforme mencionado acima, por meio do Ofcio 2/Copar/Supof/STN/ MF-DF, de 21/12/2012, enviado ao BNDES, a prpria STN previamente informou o interesse em receber dividendos do banco a partir das demonstraes financeiras do 3 trimestre de 2012. Alm disso, o BNDES informou que a referida distribuio de dividendos decorreu especfica e diretamente da autorizao por decreto presidencial e dos ofcios enviados pela STN. Portanto, h elementos suficientes para constatar a fragilizao do princpio da entidade contbil. Diante da mencionada antecipao dos dividendos, constatou-se que a receita de dividendos do governo federal ficou superavaliada em R$ 1.298 milhes, equivalente: a 10% do total da remunerao a acionistas (dividendos e JSCP) paga pelo BNDES em 2012, a 4,6% do total das receitas de dividendos e a 1,6% das receitas patrimoniais do governo federal. Assim, cabe recomendar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social que somente proponha o pagamento de dividendos para resultados apurados nas demonstraes contbeis levantadas em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio, conforme dispe o seu Estatuto Social, aprovado pelo Decreto 4.418/2002. Recomenda-se, ainda, Presidncia da Repblica que no autorize as empresas estatais federais a declararem dividendos intermedirios em condies no previstas em seus respectivos estatutos. Por fim, cabe recomendar Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie em notas explicativas do Balano Geral da Unio toda e qualquer transao no rotineira que tenha efeitos materialmente relevantes nas finanas federais, inclusive antecipaes de dividendos.
5.3.2.2 Efeitos no BGU do lucro lquido do BNDES aumentado em R$ 2,38 bilhes

Conforme apresentado no captulo 3 do presente relatrio, item 3.5.1.1, que trata do resultado primrio da Unio em 2012, a receita de dividendos do governo federal foi afetada pelo aumento em R$ 2,38 bilhes do lucro lquido do BNDES de 2012, decorrente da Resoluo-CMN 4.175/2012. Enquanto o captulo 3 apresenta os efeitos desse fenmeno sobre o resultado fiscal do governo federal, o presente relato visa destacar seus efeitos contbeis no Balano Geral da Unio. O relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras do BNDES apresentou opinio com ressalva, em razo do lucro lquido individual e consolidado do exerccio e do semestre, findos em 31 de dezembro de 2012, estar aumentado em R$ 2,38 bilhes, aps efeitos tributrios. No relatrio, explicitado que a administrao do banco manteve registrado na conta de ajuste de avaliao patrimonial, no patrimnio lquido, em 31/12/2012, um ajuste negativo no mesmo montante do lucro majorado, correspondente perda de carter permanente em certos investimentos em aes classificados na categoria disponvel para venda. Ainda segundo o relatrio, as prticas contbeis adotadas no Brasil, aplicveis s instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, requerem que o ajuste negativo em aes considerado como perda de carter permanente seja apropriado no resultado do exerccio em que ocorrer o fato, como despesa do perodo. No entanto, no caso do BNDES, isso no foi realizado devido publicao da Resoluo-CMN 4.175, de 27/12/2012. Esse normativo criou uma exceo regra de
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contabilizao de ttulos e valores mobilirios estabelecida pela Circular 3.068/2001, editada pela Diretoria Colegiada do Bacen, aps delegao de competncia realizada pelo CMN. De acordo com a Circular-Bacen 3.068/2001, os ttulos e valores mobilirios adquiridos por instituies financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, exceto cooperativas de crdito, agncias de fomento e sociedades de crdito ao microempreendedor, devem ser registrados pelo valor efetivamente pago, inclusive corretagens e emolumentos, e classificados nas seguintes categorias: 1. Ttulos para negociao: aqueles ttulos e valores mobilirios adquiridos com o propsito de serem ativa e frequentemente negociados; 2. Ttulos mantidos at o vencimento: aqueles ttulos e valores mobilirios, exceto aes no resgatveis, para os quais haja inteno e capacidade financeira da instituio de mant-los em carteira at o vencimento; e, 3. Ttulos disponveis para venda: aqueles ttulos e valores mobilirios que no se enquadrem nas categorias anteriores. Ao tratar dos valores mobilirios classificados como ttulos disponveis para venda, o art. 6 da mencionada circular determina que as perdas de carter permanente experimentadas por esses ativos devem ser reconhecidas imediatamente no resultado do perodo. Ou seja, ao elaborar suas demonstraes contbeis no encerramento do exerccio, a entidade regulada pela Circular-Bacen 3.068/2001 deve reconhecer essas perdas permanentes como despesa do perodo. Todavia, conforme mencionado, o art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012 estabeleceu uma exceo regra do pargrafo anterior. De acordo com o dispositivo, o BNDES est dispensado de reconhecer no resultado do exerccio as perdas permanentes verificadas em aes recebidas pela instituio, em transferncia da Unio, para aumento de capital e classificadas na categoria ttulos disponveis para venda que representem, no mximo, 25% de sua carteira de ttulos e valores mobilirios. Segundo a nota explicativa 27 das demonstraes contbeis consolidadas do BNDES, devido Resoluo-CMN 4.175/2012, foram apuradas perdas de carter permanente no montante de R$ 2,38 bilhes, lquido de efeitos tributrios, sendo R$ 906 milhes de ttulos prprios do BNDES e R$ 1.474 milhes de ativos da controlada BNDES Participaes S.A. BNDESPar, as quais esto mantidas na conta de ajustes de avaliao patrimonial no patrimnio lquido. J a nota explicativa 13.2.2 informa que as perdas por reduo no valor recupervel referentes a aes que o BNDES reconheceu no resultado do exerccio de 2012 foram reclassificadas para os Outros Resultados Abrangentes (na conta ajuste de avaliao patrimonial) para fins de consolidao e apurao do resultado de equivalncia patrimonial do BNDES. Questionado sobre a referida exceo, o Banco Central do Brasil, por meio do Ofcio 327/2013-BCB/Secre, de 17/4/2013, que encaminha o Parecer 213/2013-Denor/Dicon, de 16/4/2013, do Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor), apresentou pelo menos cinco justificativas tcnicas para a publicao da Resoluo-CMN 4.175/2012: 1. A natureza econmica e contbil das aes recebidas pelo BNDES em transferncia da Unio para aumento de capital: o parecer informa que no se trata de aes com objetivo de realizao (venda), bem como no se trata de fonte de financiamento de curto prazo, uma vez que so aes destinadas ao capital prprio (aumento de capital). Ademais, o arrazoado complementa que as aes, por sua natureza, no
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possuem vencimento e, por consequncia, no podem ser classificadas na categoria de ttulos mantidos at o vencimento; 2. O Conservadorismo Contbil da regra ento vigente: o parecer informa que as perdas consideradas permanentes (irreversveis) devem ser reclassificadas da conta destacada do patrimnio lquido e reconhecidas no resultado do perodo. Alm disso, o documento informa tambm que as categorias e critrios de classificao estabelecidos na Circular-Bacen 3.068/2001 tiveram como base os padres internacionais elaborados pelo International Accounting Standards Board (Iasb); 3. A volatilidade do lucro do BNDES: segundo o Denor, o reconhecimento de variaes de preo no resultado do perodo pode gerar forte volatilidade ao lucro, comprometendo a fidedignidade do resultado, uma vez que valorizaes ou desvalorizaes podem ser revertidas ao longo do tempo, particularmente quando a instituio financeira no possuir qualquer inteno de alienar essas aes ou na existncia de impedimento de ordem estatutria ou regulamentar; 4. A natureza jurdica e econmica do BNDES: informa o parecer que essa volatilidade desnecessria exatamente o que se visa combater, no caso do BNDES, tendo em vista, notadamente, que essa instituio uma das principais fontes de financiamento de longo prazo de projetos de interesse estratgico para o Pas, a exemplo do Setor de Energia, alm de ostentar caractersticas prprias decorrentes de sua condio de principal instrumento de execuo de poltica de investimentos do Governo Federal; e, 5. A indisponibilidade das aes de emisso de sociedades de economia mista federais, recebidas pelo BNDES da Unio para aumento de capital: de acordo com o Denor, por representarem investimentos estratgicos, o BNDES no pode dispor dessas aes sem o consentimento da Unio. Ocorre que, do ponto de vista contbil, inclusive na perspectiva da elaborao da poltica contbil por rgos reguladores, a exceo prevista pelo art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012 no possui fundamentos vlidos, conforme se observa na anlise individualizada dos argumentos apresentados pelo Bacen. Quanto primeira justificativa, se a natureza das aes justifica uma contabilizao diferenciada, isso no deveria ocorrer apenas para o BNDES. De fato, as aes recebidas pela empresa pblica em transferncia da Unio para aumento de capital no possuem vencimento. Todavia, as aes recebidas por outras instituies financeiras tambm no possuem. No que tange segunda justificativa, o conservadorismo contbil visa, em ltima instncia, prudncia em decises econmico-financeiras que possam afetar a organizao que levanta as demonstraes financeiras, assim como os usurios externos dessas demonstraes. Por isso, o conservadorismo contbil busca resguardar o contador e os usurios de informaes contbeis em circunstncias em que a regra contbil pode afetar os resultados econmico-financeiros, buscando menores valores para ativos e maiores para passivos. Portanto, a prudncia contbil caminha na contramo da Resoluo-CMN 4.175/2012, e no o contrrio. Ademais, o teor da referida resoluo no possui respaldo nos padres internacionais de contabilidade, os quais fundamentaram a edio e a publicao da Circular-Bacen 3.068, em 2001, conforme informado pelo prprio Bacen.
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Mais recentemente, foram editados os Pronunciamentos do Comit de Pronunciamentos Contbeis, tambm chamados de CPCs. Dentre esses normativos, o CPC 38, especificamente, que trata das regras de reconhecimento e mensurao dos instrumentos financeiros, no prev qualquer possibilidade de exceo regra de reconhecimento, no resultado do perodo, das perdas de carter permanente com ttulos e valores mobilirios classificados nas categorias ttulos disponveis para venda. Assim, caso o Bacen, como importante instituio de normatizao contbil no cenrio brasileiro, discorde do teor das normas internacionais de contabilidade e dos pronunciamentos do CPC que tratam do reconhecimento e mensurao de instrumentos financeiros, h a possibilidade tcnica e institucional de discusso em fruns adequados sobre eventuais alteraes dessas normas, a partir das argumentaes produzidas no mbito do Bacen. Quanto terceira justificativa, o Bacen alega que as perdas com aes recebidas pelo BNDES em transferncia da Unio para aumento de capital no so permanentes (irreversveis). No entanto, se essas perdas no fossem consideradas permanentes, no se enquadrariam na circunstncia prevista no teor do art. 6 da Circular-Bacen 3.068/2001. A deciso sobre a natureza da perda cabe ao prprio BNDES. Caso este banco considerasse que as perdas com aes recebidas em transferncia da Unio para aumento de capital no fossem permanentes, poderia no reconhec-las no resultado do perodo. Com relao quarta justificativa, cabe destacar que o caput do art. 1 da CircularBacen 3.068/2001 excepcionou as cooperativas de crdito, agncias de fomento e sociedades de crdito ao microempreendedor da obrigatoriedade de atender ao disposto na circular. Nesse caso em particular, no h dvidas sobre os destinatrios da norma estabelecida. Caso o Bacen considere que o BNDES deva possuir um conjunto normativo especfico, fundamental que seja fornecida a transparncia devida para eventual tratamento especial ao banco. Registre-se que, no caso da Resoluo-CMN 4.175/2012, no restou claro qual o objetivo da regulao contbil-prudencial do CMN. Por fim, no que toca quinta justificativa tcnica, a indisponibilidade das aes de emisso de sociedades de economia mista federais recebidas pelo BNDES da Unio para aumento de capital decorre de dispositivo especfico estabelecido pela entidade controladora, o governo federal. Primeiramente, cabe destacar que somente em alguns casos h essa indisponibilidade. Alm disso, essa circunstncia deve ser tratada junto ao governo federal, e no solucionada por meio de exceo regra contbil. Ademais, por meio do Parecer 239/2013-Denor, de 7/5/2013, o Bacen acrescenta a importncia de sua funo como regulador prudencial, que visa a garantir o regular funcionamento das instituies que compem o sistema financeiro, mitigando a ocorrncia de eventos que possam colocar em risco a estabilidade dos mercados e a situao econmica do pas. Nesse sentido, o Bacen alega que a elaborao da poltica contbil para as instituies reguladas por ele tem que estar alinhada atividade regulatria do banco. Todavia, no h elementos na Resoluo-CMN 4.175/2012 e nos argumentos apresentados pelo Bacen que demonstrem a proteo do sistema financeiro nacional, nem mesmo do prprio BNDES. Na verdade, a exceo permitida pela resoluo fere alguns dos preceitos mais bsicos da contabilidade, como, por exemplo, a transparncia, a consistncia e a prudncia. Em relao transparncia, no est claro qual o motivo para a exceo estabelecida. As justificativas foram apresentadas especificamente no mbito desta auditoria e se demonstraram infundadas. Conforme destacado, do ponto de vista contbil, se as
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mencionadas perdas no fossem consideradas permanentes, mesmo sem a resoluo, elas seriam mantidas no patrimnio lquido. Alm disso, houve uma quebra de consistncia, que, alm de afetar a comparabilidade das demonstraes contbeis do BNDES, sem a devida transparncia, pode impactar significativamente na relevncia e, em ltima instncia, a utilidade da informao contbil da instituio, pois pode ensejar uma insegurana razovel sobre a fidedignidade dos valores do lucro lquido do banco. Por ltimo, a prudncia deve especialmente balizar a poltica contbil estabelecida pelo CMN para as instituies do sistema financeiro nacional, principalmente quanto aos bancos pblicos federais, visto que o governo federal compe o CMN e tambm possui interesses nas instituies financeiras controladas pela Unio. A exceo permitida pelo art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012 afeta no s as demonstraes financeiras individuais e consolidadas do BNDESPar e do BNDES de 2012, mas tambm o Balano Geral da Unio do mesmo exerccio. A nova regra aumentou o lucro lquido do BNDES e, consequentemente, a capacidade de remunerao do banco ao seu nico acionista. Portanto, o valor da receita de dividendos da Unio pode estar afetado tanto em 2012 quanto em 2013, a depender da poltica de destinao de resultado para a reserva para margem operacional. A tabela seguinte detalha as destinaes do lucro lquido de 2012 e compara com uma simulao sobre as destinaes caso o lucro lquido no estivesse aumentado em R$ 2,38 bilhes.
Efeitos da Resoluo-CMN 4.175/2012 na destinao do resultado do BNDES

R$ milhares
Destinaes do resultado Lucro Lquido Reserva legal Reserva de incentivos scais Lucro Lquido ajustado Destinao do lucro lquido ajustado Remunerao ao acionista mnima obrigatria Remunerao ao acionista complementar Reserva para futuro aumento de capital Reserva para margem operacional 2012 8.183.496 409.174 27.604 7.746.718 7.746.718 1.936.680 2.616.149 1.162.008 2.031.881 % 100,0% 5,0% 0,3% 94,7% 100% 25,0% 33,8% 15,0% 26,2% Simulao 5.803.496 290.174 27.604 5.485.718 5.485.718 1.371.430 ? 822.858 ? 15,0% % 100% 5,0% 0,5% 94,5% 100% 25,0%
Fonte: Adaptado das notas explicativas das demonstraes nanceiras do BNDES de 2012. 1 Para os ns desta simulao, foi alterado o valor do Lucro Lquido, a partir de informaes da nota explicativa 27 das demonstraes nanceiras consolidadas do BNDES de 2012. Consequentemente, os valores referentes s destinaes foram recalculados, exceo da reserva de incentivos scais, que teve o seu valor mantido.
Conforme se depreende da tabela acima, caso fossem desconsiderados os efeitos da Resoluo-CMN 4.175/2012, o saldo do lucro lquido a ser destinado, aps apropriao dos dividendos mnimos e da reserva para futuro aumento de capital, seria de R$ 3,3 bilhes (inferior, portanto, aos R$ 4,6 bilhes apurados). Esse montante corresponderia ao valor mximo tanto para a remunerao complementar dos acionistas quanto para a constituio
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de reserva para margem operacional, que, em ltima instncia, acaba sendo revertida em exerccios seguintes para distribuio de dividendos complementares decorrentes de lucros de exerccios anteriores. Assim, caso fosse destinado o mesmo montante que consta na tabela acima para a reserva para margem operacional (aproximadamente R$ 2 bilhes), restaria apenas R$ 1,3 bilho para dividendos complementares em 2012, metade do que foi de fato distribudo. Se, por hiptese, o montante destinado para a referida reserva fosse menor, no intuito de viabilizar uma distribuio de dividendos no mesmo patamar do que de fato foi realizado em 2012, no exerccio de 2013 haveria um valor menor na reserva disposio para uma eventual distribuio de dividendos complementares do exerccio anterior. Diante disso, cabe recomendar ao Conselho Monetrio Nacional que: em face da ausncia de motivao razovel para a adoo dos procedimentos excepcionais previstos no art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012, reestabelea, para os exerccios seguintes, o procedimento contbil estatudo pela Circular-Bacen 3.068/2001, no que tange s perdas de carter permanente observadas em valores mobilirios classificados como ttulos disponveis para venda; reforce a transparncia sobre os motivos para edio de normas de contabilidade voltadas para instituies ou segmentos especficos; e, adote como incio de vigncia das normas contbeis publicadas pelo Conselho o exerccio seguinte quele em que a norma foi publicada. Essas recomendaes buscam fornecer maior transparncia e coerncia para a poltica contbil das instituies financeiras no Brasil, evitando, assim, eventuais conflitos de interesses decorrentes do relacionamento existente entre os bancos estatais, o Banco Central do Brasil, o Conselho Monetrio Nacional e o governo federal. Nesse sentido, as recomendaes visam tambm resguardar a credibilidade do sistema financeiro nacional como um todo perante a sociedade brasileira e o mercado financeiro.
5.3.2.3 Falha na classicao contbil de R$ 7 bilhes em Juros sobre Capital Prprio

Nos termos do art. 9 da Lei 9.249/1995, a pessoa jurdica poder deduzir, para efeitos da apurao do lucro real, os juros pagos ou creditados individualizadamente a titulares, scios ou acionistas, a ttulo de remunerao do capital prprio, calculados sobre as contas do patrimnio lquido e limitados variao, pro rata die, da Taxa de Juros de Longo Prazo. Apesar de se tratar de um tipo de remunerao do capital investido pelo acionista, os juros sobre capital prprio so instituto jurdico especfico e devem ser registrados, portanto, em conta contbil especfica, tanto no pagamento quanto no recebimento. Cabe alertar que o 7 do art. 9 da citada lei estabelece que o valor dos juros pagos ou creditados pela pessoa jurdica, a ttulo de remunerao do capital prprio, poder ser imputado ao valor dos dividendos obrigatrios, sem prejuzo da incidncia do imposto de renda na fonte. Atualmente o governo federal contabiliza todo montante de remuneraes decorrentes de seus investimentos permanentes em uma nica conta (41322.00.00), sem especificar o que receita de dividendos, de juros sobre capital prprio ou at mesmo a atualizao pela taxa Selic de dividendos complementares de exerccios anteriores.
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A Secretaria do Tesouro Nacional informou que, devido ao fato de a Unio fazer jus aos dois tipos de remunerao, dividendos e juros sobre capital prprio, no h diferenciao entre as duas formas de recolhimento. Todavia, para controles internos da STN, h registros especficos sobre os recolhimentos relativos a dividendos e a juros sobre capital prprio. Por meio do Ofcio37/2013/Copar/Supof/STN/MF-DF, de 19/4/2013, a STN informou que, em 2012, foram obtidos juros sobre capital prprio no montante de R$ 7 bilhes, equivalente a 25% do total da remunerao do governo federal no exerccio com suas participaes societrias. Considerando que a especificao detalhada dessas receitas representa um importante instrumento de controle e de transparncia para as finanas federais, cabe recomendar Secretaria do Tesouro Nacional que contabilize receitas decorrentes de Juros sobre Capital Prprio em conta especfica.
5.3.2.4 Ausncia de contabilizao das renncias de receitas

O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais, nos termos do que preceituam o inciso VII do art.15 da Lei 10.180/2001 e o inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009. Conforme relatado em exerccios anteriores, essa evidenciao feita de forma bastante incipiente nas demonstraes contbeis da Unio e no se tm verificado avanos no sentido de se fazer um registro contbil mais completo das renncias de receitas. No exerccio de 2012, da mesma forma que em 2011, os registros contbeis contemplaram apenas os chamados Incentivos Fiscais (conta de deduo da receita 49100.00.00) e as subvenes econmicas (conta de despesa 33390.45.00), que alcanaram os montantes de R$54,7 milhes e R$16.381 milhes, respectivamente. Utilizando-se como parmetros os dados do Demonstrativo dos Gastos Tributrios (DGT), elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, e do Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios, elaborado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE), ambas unidades integrantes do Ministrio da Fazenda (MF), evidenciam-se no grfico a seguir as diferenas entre os valores contabilizados no Siafi e as projees oficiais dos citados documentos.
Renncias de receitas da Unio Contabilizao Sia X Projees ociais RFB e SPE 2012
R$ milhes
172.594,5
Incentivos Fiscais Conta Siafi 49100.00.00 Renncias Tributrias e Previdencirias - DGT/RFB Subvenes Econmicas Conta Siafi 33390.45.00 Benefcios Financeiros e Creditcios - SPE
43.996,7 16.381,0 54,7
Fontes: RFB e SPE. *Nota: No foram considerados valores negativos para os subsdios.
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Vale registrar que os demonstrativos da RFB e da SPE, utilizados como parmetros no grfico, no integram as demonstraes contbeis da Unio, no sendo, portanto, informaes oficiais do Sistema de Contabilidade Federal. Alm disso, as metodologias de projeo, empregadas nos demonstrativos da RFB e da SPE, dos chamados gastos tributrios e dos benefcios financeiros e creditcios diferem dos respectivos critrios de reconhecimento e mensurao empregados na contabilizao dos incentivos fiscais e das subvenes econmicas. No obstante, os valores contabilizados no Siafi esto, em certa medida, contemplados nas respectivas projees. As causas apontadas pela Secretaria do Tesouro Nacional para a ausncia de contabilizao das renncias de receita residem nas dificuldades relativas s fontes de informao, definio de metodologias de clculo, identificao do gestor da renncia e defasagem inerente ao processo de apurao dos valores efetivamente renunciados. A ausncia de uma evidenciao adequada das renncias de receita dificulta o acompanhamento dos custos de polticas pblicas financiadas por essa via, reduzindo, consequentemente, a transparncia e as condies de fiscalizao e controle social. No exerccio de 2011, esta ressalva ensejou recomendao para que a STN efetuasse estudos conjuntos com a RFB, a SPE e com os rgos gestores de renncias de receitas que julgasse pertinentes, com vistas elaborao de uma poltica e ao estabelecimento de procedimentos para evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos e entidades federais. Na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2012 e no Relatrio de Gesto de 2012 da RFB, a recomendao em questo permaneceu pendente de atendimento. A RFB esclareceu que a questo foi tratada em conjunto com a STN e a SPE. Que foram realizadas diversas reunies sobre o tema e que foi produzida uma minuta de documento contendo a sntese dos assuntos tratados. Tal documento conteria: i. exposio dos procedimentos de contabilizao de renncias constantes do Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico; ii. explicao do processo de mensurao das renncias tributrias, bem como da sua natureza; e, iii. mensurao dos benefcios creditcios e financeiros. A partir dos temas abordados, o grupo teria concludo que: i. o registro contbil das renncias deve ser efetuado no Siafi mediante contas de compensao; ii. a atribuio de realizar o registro contbil da renncia deve ser do rgo gestor responsvel por cada renncia. No entanto, o referido documento no foi formalizado e encaminhado a este Tribunal em tempo hbil para anlise, permanecendo a recomendao pendente de atendimento. Contudo, cabe ressaltar, desde j, a necessidade do devido alinhamento entre: i. a concluso preliminar de STN, RFB e SPE no sentido de que o registro contbil das renncias de receitas se d em contas de compensao: deve-se esclarecer se sero utilizadas contas de controle do sistema oramentrio (subgrupo 19100.00.00 Execuo Oramentria da Receita) ou dos demais atos e fatos potenciais (subgrupos 19900.00.00 e 29900.00.00 Compensaes Ativas e Passivas Diversas, tal como no caso da renncia decorrente do incentivo a projetos culturais de que trata a Lei8.313/1991, grupo de contas 19996.56.00 Captao de Recursos Incentivados), bem como se os efeitos patrimoniais diminutivos dos gastos tributrios e dos benefcios financeiros
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e creditcios sero, em algum momento, reconhecidos em resultado, via deduo da receita arrecadada (grupo 49000.00.00) ou por meio de outras contas; e, ii. o procedimento-padro previsto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, editado pela STN, que prev a escriturao das renncias como deduo da receita arrecadada: deve-se esclarecer se, no novo plano de contas, o registro se dar unicamente em contas da classe 6 Controles da Execuo do Planejamento e Oramento ou se eventuais variaes patrimoniais diminutivas (classe 3) tambm sero reconhecidas. A despeito disso, estando concludos os estudos e delineando-se as diretrizes no sentido de se progredir na contabilizao das renncias, entende-se pertinente recomendar STN, em conjunto com a RFB, a SPE e setoriais contbeis que julgar pertinentes, que elabore e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ao com as medidas necessrias ao registro contbil das renncias de receita sob responsabilidade dos rgos gestores da administrao pblica federal, visando ao efetivo cumprimento do disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009.
5.4 ASSUNTOS
5.4.1
QUE MERECEM NfaSE
Expressivo montante de ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro
Como j mencionado neste relatrio, cabe STN promover a conciliao da Conta nica do Tesouro Nacional com as disponibilidades mantidas no Banco Central do Brasil. Para alguns tipos de ordens bancrias, o dia da contabilizao no Siafi (D) e o da baixa das disponibilidades financeiras no Bacen (D + 1 ou D + 2) so diferentes. Na transio dos exerccios, esse mecanismo de pagamento contribui significativamente para a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen. O quadro seguinte ilustra o valor total de ordens bancrias emitidas em dezembro, mas sacadas somente em janeiro, em comparao ao saldo da conta nica em dezembro, nos ltimos cinco exerccios.
Ordens bancrias emitidas em dezembro e sacadas em janeiro 2008 a 2012

R$ milhes Data 31/12/2008 31/12/2009 31/12/2010 31/12/2011 31/12/2012 Fonte: Sia. Saldo da Conta nica (A) 245.364 394.426 388.374 457.793 595.587 Valor total de OBs emitidas em dezembro e sacadas em janeiro (B) 9.834 11.906 16.645 18.333 22.789 % de OBs em relao Conta nica (B/A) 4,01% 3,02% 4,29% 4,00% 3,83%
Questionada sobre os motivos da liberao de cotas s unidades executoras para emisso de ordens bancrias, notadamente sobre a concentrao no ltimo dia do exerccio, a STN, por meio do Ofcio 7/2013/GESFI/Cofin/Supof/STN/MF-DF, de 28/3/2013,
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alegou: a) o volume considervel da arrecadao de recursos no final do ms; b) a presso adicional pela liberao de recursos no final do exerccio, decorrente da abertura de crditos adicionais em dezembro; c) o grande volume de liberaes de despesas obrigatrias, como despesas de pessoal, transferncias constitucionais e benefcios previdencirios; d)a concentrao de pagamentos pelas UGs no final de dezembro, devido data-limite para emisso de empenhos constante do Decreto de Programao Oramentria e Financeira; e) a necessidade de cumprimento das metas fiscais estabelecidas pela Lei de Diretrizes Oramentrias, em especial o compromisso com resultado primrio. Ainda segundo a STN, a emisso de ordens bancrias no ltimo dia de dezembro impactaria o caixa somente no exerccio financeiro seguinte. Em consequncia, do ponto de vista fiscal, tais pagamentos tambm impactariam o resultado primrio somente do exerccio financeiro seguinte, vez que o resultado seria apurado sob a tica caixa. No obstante essas justificativas, os pagamentos realizados na transio do exerccio podem ter afetado os indicadores fiscais de 2012. Isso porque, tal como registrado no Relatrio e Parecer Prvio das Contas de Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2011, essa prtica de postergar um montante materialmente relevante de sada de caixa de dezembro para janeiro pode ocasionar superavaliao do supervit primrio do governo federal. Em vista disso, cabe chamar a ateno do usurio da informao do BGU sobre o fato de que o montante de ordens bancrias emitidas em dezembro, mas sacadas somente em janeiro, aumenta a cada ano, o que pode afetar os indicadores fiscais dos exerccios considerados.
5.4.2
Aumento signicativo do saldo de obrigaes registradas no passivo nanceiro em razo de insucincia de crditos oramentrios
O art. 35 da Lei 4.320/1964 dispe que pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Por sua vez, o art. 50, inciso II, da LRF dispe que, alm de obedecer s normas de contabilidade pblica, as despesas e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia. Em virtude dessas disposies legais, entende-se que as despesas pblicas devem ser reconhecidas conforme o regime de competncia, utilizando-se oramento do exerccio a que se referem. Por meio da auditoria do BGU do exerccio de 2012, foi identificado o valor de R$ 3.408.322.193,56 em despesas com benefcios previdencirios de competncia de dezembro 2012, contabilizadas e pagas como despesas de competncia do exerccio de 2013. A mencionada despesa foi inicialmente registrada no Siafi pelo INSS em 2012, por meio das notas de lanamento 2012NL002911 e 2012NL002912 (UG 510001/Gesto 57202), contabilizando um crdito na conta 21219.08.11 (benefcios previdencirios por insuficincia de crditos de recursos) e o respectivo dbito em mutaes passivas (conta contbil 52331.18.00). Esse lanamento teve por objetivo evidenciar uma obrigao com parte da folha de pagamento de competncia de dezembro de 2012 para a qual no havia crdito oramentrio para empenhar. No exerccio de 2013 o saldo da conta contbil 21219.08.11 foi baixado por meio da nota de lanamento 2013NL000011 (UG 510001/Gesto 57202) ao mesmo tempo em que o referido valor (parte da folha de pagamento de benefcios previdencirios) foi contabilizado por meio dos documentos 2013FL1/2/3/40/41/50/43/44/45/46/47/48/49 no Siafi (UG
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510001/Gesto 57202). Isso significa que o pagamento foi empenhado normalmente como despesa do exerccio de 2013. A baixa do saldo da conta do passivo se deu por meio do evento 580890, evento este destinado a registrar a baixa de obrigaes apropriadas sem crdito oramentrio, quando da prescrio da obrigao ou execuo oramentria da despesa. Enquanto a contabilizao das notas de lanamento 2012NL002911 e 2012NL002912 creditaram a conta de passivo e debitaram mutaes passivas, a 2013NL000011 debitou a conta de passivo e creditou mutaes ativas. O contador do INSS, responsvel pela contabilizao e pelo pagamento dos benefcios previdencirios, formalizou a situao como uma ressalva na Declarao Anual do Contador, apresentando as justificativas que suportaram a deciso de pagar despesas do exerccio de 2012 com se fossem despesas de 2013. Cabe salientar que os motivos para a deciso de pagar despesas do ano anterior no ano corrente se deram em razo da insuficincia de crdito oramentrio para empenhamento da totalidade das despesas previdencirias do exerccio de 2012. O INSS informa tambm que, no decorrer do exerccio de 2012, solicitou suplementao oramentria para complementar o total das despesas anuais. Entretanto, no houve deferimento do pedido de abertura de crditos oramentrios pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). No lugar de alocar recursos oramentrios adicionais, a SOF emitiu a Nota Tcnica 20/2012, com o objetivo justificar o indeferimento. Esse procedimento gerou um aumento de R$3,4 bilhes no passivo financeiro do Balano Patrimonial da Unio de 31/12/2012, registrados como obrigaes em razo da insuficincia de crditos oramentrios para devido empenho. Se, na ocasio, houvesse crditos oramentrios para empenhar o valor da folha de benefcios, esses teriam sido registrados como Restos a Pagar Processados no exerccio financeiro seguinte. Como a conta contbil de restos a pagar faz parte do sistema financeiro, os valores nela registrados so computados para todos os efeitos neste sistema. J a conta contbil definida para registrar os R$3,4 bilhes faz parte do sistema patrimonial da contabilidade pblica e, como tal, no gera efeitos no sistema financeiro. Nesse sentido, cabe alertar aos usurios das informaes contbeis do governo federal que houve um registro de R$ 3,4 bilhes na conta contbil 21219.08.11 (benefcios previdencirios por insuficincia de crditos de recursos), referente a despesas com benefcios de 2012, empenhados e liquidados em janeiro de 2013 como despesas do exerccio de 2013. Esse procedimento foi adotado em razo da falta de oramento para o empenho em 2012.
5.5 DEfICINCIaS
5.5.1
NOS CONTROLES INTERNOS CONTBEIS
Baixa conabilidade do documento Declarao do Contador
A Declarao do Contador um dos elementos que constam dos Relatrios de Gesto das Unidades Jurisdicionadas (UJs) ao TCU. Segundo a Portaria-TCU 150/2012, um dos objetivos da Declarao do Contador levantar informaes quanto elaborao e fidedignidade das informaes contidas nas demonstraes contbeis elaboradas pelas UJs. Ainda segundo a referida portaria, a declarao tem como objetivo especfico evidenciar a responsabilidade do contador quanto ao registro, anlise e elaborao das demonstraes contbeis das unidades jurisdicionadas.
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Para tanto, a declarao poder ser elaborada de duas formas distintas, de acordo com o julgamento do contador: 1. Declarao Plena: quando as demonstraes contbeis refletirem a adequada situao oramentria, financeira e patrimonial da UJ que apresenta o relatrio de gesto e estiverem de acordo com os princpios e as normas brasileiras de contabilidade; 2. Declarao Com Ressalvas: quando houver circunstncias que, na opinio do contador, impeam a emisso da declarao plena. Feitas tais consideraes, possvel constatar a importncia do contador no processo de prestao de contas para a manuteno da transparncia da situao oramentria, financeira e patrimonial de unidades distribudas por todo o governo federal. Trata-se de uma das principais atividades de controle contbil dentro da estrutura de controles internos do Sistema de Contabilidade Federal. Todavia, as declaraes emitidas por contadores de rgos relevantes do governo no indicam erros contbeis graves constatados na auditoria do Balano Geral da Unio, demonstrando a fragilidade desse controle, alm de induzir os controles que so realizados aps a emisso da declarao a concluir que no h problemas na respectiva unidade jurisdicionada. Desse modo, recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a no emitir Declarao Plena caso no haja evidncias suficientes e adequadas de que no h erros materialmente relevantes na contabilidade de suas respectivas unidades jurisdicionadas.
5.5.2
Alto nmero de restries contbeis
De acordo com a Lei 10.180/2001 e o Decreto 6.976/2009, os rgos do Sistema de Contabilidade Federal devem realizar conformidade contbil dos atos e fatos da gesto oramentria, financeira e patrimonial praticados pelos ordenadores de despesa e responsveis por bens pblicos, vista dos princpios e normas contbeis aplicadas ao setor pblico. Os procedimentos relativos conformidade contbil foram disciplinados pela Secretaria do Tesouro Nacional por meio da Instruo Normativa-STN 6/2007. De acordo com esse normativo, a conformidade contbil consiste na certificao dos demonstrativos contbeis gerados pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). O registro da conformidade contbil realizado por contabilista devidamente habilitado em Conselho Regional de Contabilidade, designado e credenciado no Siafi como contador responsvel. Segundo a referida instruo normativa, a conformidade contbil deve ser registrada com restrio quando observadas as seguintes situaes: a) falta de registro da conformidade de registros de gesto; b) inconsistncias ou desequilbrios nas demonstraes contbeis; c) demonstraes contbeis que no espelhem as atividades fins da unidade de evidenciao contbil; d) inconsistncias detectadas em auditorias contbeis automticas do Siafi; ou e) quaisquer inconsistncias que comprometam a qualidade das informaes contbeis. Somente se no houver nenhuma dessas circunstncias poder ser registrada a conformidade contbil sem restrio. Em dezembro de 2012, dentre os 29 rgos contbeis superiores do Poder Executivo Federal, apenas o Comando da Aeronutica e o Ministrio da Defesa no tiveram restries na conformidade contbil. Alm disso, para o Ministrio do Esporte, Gabinete
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da Vice-Presidncia da Repblica e Advocacia-Geral da Unio no constam registro de conformidade contbil. Todos os outros 24 rgos superiores apresentaram algum tipo de restrio. A tabela a seguir classifica os rgos contbeis superiores segundo a mdia de restries por rgo contbil subordinado.
Restries contbeis dos rgos superiores do Poder Executivo Federal 2012

Cdigo rgo 49000 36000 33000 22000 30000 38000 53000 28000 55000 20101 42000 56000 41000 26000 32000 25000 24000 54000 20113 44000 39000 35000 52121 52131 52000 Qtde restries 39 89 39 53 88 25 58 18 11 49 40 23 13 358 14 34 24 3 8 24 4 1 3 3 0 Qtde rgos subordinados 2 6 3 5 10 3 8 3 2 9 8 5 3 97 4 11 8 1 3 9 2 1 4 4 0 Mdia de restrio por rgo subordinado 19,50 14,83 13,00 10,60 8,80 8,33 7,25 6,00 5,50 5,44 5,00 4,60 4,33 3,69 3,50 3,09 3,00 3,00 2,67 2,67 2,00 1,00 0,75 0,75 -
rgos
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Sade Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Justia Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Presidncia da Repblica Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades Ministrio das Comunicaes Ministrio da Educao Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Fazenda Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao Ministrio do Turismo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Meio Ambiente Ministrio dos Transportes Ministrio das Relaes Exteriores Comando do Exrcito Comando da Marinha Ministrio da Defesa
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Cdigo rgo 52111 51000 20102 20114 Total Fonte: Sia 2012.
rgos
Qtde restries 0
Qtde rgos subordinados 0
Mdia de restrio por rgo subordinado -
Comando da Aeronutica Ministrio do Esporte Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica Advocacia-Geral da Unio
sem registro de conformidade sem registro de conformidade sem registro de conformidade 1.021 211 4,84
No mbito do levantamento de auditoria realizado para obter um diagnstico acerca do atual modelo de contabilidade adotado na administrao pblica federal (TC018.795/2011-0), foi destacado que a conformidade contbil um dos aspectos a ser considerados na garantia da qualidade das informaes contbeis. Mencionou-se que essa ferramenta possui um alto potencial de controle das finanas pblicas, mas que o nvel de utilizao ainda abaixo do desejvel, em razo, principalmente, das limitaes na codificao das restries e da hierarquizao inadequada dos tipos de restrio. Tendo em vista as limitaes apontadas no referido levantamento, foi recomendado STN que procedesse reviso do funcionamento da conformidade contbil, com o intuito de segregar restries segundo sua natureza, em especial aquelas relacionadas a deficincias em controles internos contbeis e administrativos, falhas de contabilizao, erros materialmente relevantes nas demonstraes contbeis e irregularidades na gesto financeira, conforme subitem 9.6.6 do Acrdo 1.979/2012-TCU-Plenrio (Sesso de 1/8/2012). Em atendimento recomendao, a STN criou um grupo de trabalho sobre a conformidade contbil, o que culminou na reformulao da respectiva macrofuno no Siafi, publicada em 12/4/2013, incluindo uma nova organizao das restries contbeis. Como visto na tabela anterior, as demonstraes contbeis de 2012 dos rgos superiores do Poder Executivo Federal apresentaram 1.021 restries. Em mdia, foram 35,2 ocorrncias por rgo superior. Considerando os 211 rgos contbeis (unidades de evidenciao) vinculados aos rgos superiores, a mdia reduz-se para 4,84 restries por rgo contbil subordinado. Em 2011, houve 978 restries, sendo que em mdia foram 36,2 ocorrncias por rgo superior e 4,6 restries por rgo contbil subordinado. Destaca-se que em 2011 eram 27 rgos superiores e 212 rgos a eles vinculados. Houve um pequeno aumento no nmero absoluto de restries contbeis (4,4%) e na mdia de restries por rgo contbil subordinado (5,2%). Essa elevada quantidade de restries indica a existncia de problemas na contabilidade dos rgos, o que, como visto, compromete a qualidade das informaes contbeis constantes do Siafi. Em vista disso, considera-se oportuno recomendar STN que oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das restries contbeis no final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes.
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5.5.3
Ausncia de setorial contbil especca para a STN
Nos termos da Lei 10.180/2001, o Sistema de Contabilidade Federal compreende as atividades de registro, tratamento e controle das operaes relativas administrao oramentria, financeira e patrimonial da Unio, com vistas elaborao de demonstraes contbeis. O art. 17 da referida lei estabelece que integram o sistema: a Secretaria do Tesouro Nacional, como rgo central; e os rgos setoriais, que so unidades de gesto interna dos ministrios e da Advocacia-Geral da Unio. O 3 do referido dispositivo define que os rgos setoriais ficam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central do sistema. O Decreto 6.976/2009 organiza as setoriais contbeis em trs tipos: 1. Setorial Contbil de Unidade Gestora, que a unidade responsvel pelo acompanhamento da execuo contbil de determinado nmero de Unidades Gestoras Executoras e pelo registro da respectiva conformidade contbil; 2. Setorial Contbil de rgo, que a Unidade Gestora responsvel pelo acompanhamento da execuo contbil de determinado rgo, compreendendo as Unidades Gestoras deste rgo, e pelo registro da respectiva conformidade contbil; 3. Setorial Contbil de rgo Superior, que a unidade de gesto interna dos Ministrios e rgos equivalentes responsveis pelo acompanhamento contbil dos rgos e entidades supervisionados e pelo registro da respectiva conformidade contbil. A organizao do Sistema Contabilidade Federal nessa estrutura permite o estabelecimento de uma cadeia de controles internos contbeis, em que o rgo central supervisiona a setorial de rgo superior, que supervisiona a setorial de rgo, que, por sua vez, supervisiona a setorial de unidade gestora. Essas estruturas contbeis so responsveis por realizar alguns dos principais controles contbeis manuais do governo federal. Outra parcela relevante de controles contbeis j est automatizada no sistema de informaes contbeis, o Siafi. Dentre esses controles contbeis manuais esto: a Declarao do Contador, j descrita no tpico anterior, e a Conformidade Contbil (tambm abordada neste captulo), que, segundo a Instruo Normativa-STN 6/2007, consiste na certificao dos demonstrativos contbeis gerados pelo Siafi. A STN tem um papel fundamental na organizao do Sistema de Contabilidade Federal, como rgo central. Contudo, alm dessa funo, a STN tambm a unidade gestora responsvel por administrar a maior parte da dvida pblica federal, as participaes societrias da Unio, a Conta nica do Tesouro, entre outros importantes agregados econmico-financeiros. Apesar disso, atualmente, no h uma setorial contbil especfica da STN para realizar a conformidade contbil e para emitir uma Declarao do Contador, procedimentos estes que forneceriam algum nvel de segurana sobre a fidedignidade das informaes contbeis da STN. Atualmente, a setorial contbil do Ministrio da Fazenda a unidade responsvel por realizar esses controles tanto para a STN quanto para o restante do ministrio, a exceo da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que criaram setoriais especficas recentemente. Essa acumulao de competncias no mbito da setorial contbil do Ministrio da Fazenda impede uma anlise mais especializada dos registros e demonstraes contbeis
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da STN, pois a setorial deve verificar tambm a contabilidade referente s atividades administrativas do ministrio. Assim, esto na mesma setorial a contabilidade decorrente de atos de pessoal, licitaes, contratos do Ministrio da Fazenda e a contabilidade de centenas de bilhes de reais em contas com alta complexidade tcnica e que, por isso, exigem uma setorial contbil totalmente especializada. Cabe ressaltar que essa constatao j foi indicada no Acrdo 1.979/2012-TCUPlenrio, em que foi recomendado STN que criasse uma setorial especfica. Todavia, considerando que a referida setorial ainda no existe e que esse controle de extrema relevncia para a fidedignidade do Balano Geral da Unio, cabe reiterar a recomendao Secretaria do Tesouro Nacional para que crie setorial contbil especfica para realizar a conformidade contbil de seus registros contbeis e tambm para emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes contbeis.
5.6 RECOMENDaES
paRa O apERfEIOaMENTO DO
BGU
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

Recomenda-se ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social que somente proponha o pagamento de dividendos para resultados apurados nas demonstraes contbeis levantadas em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio, conforme dispe o seu Estatuto Social, aprovado pelo Decreto 4.418/2002.
Conselho Monetrio Nacional

Recomendar ao Conselho Monetrio Nacional que: a. em face da ausncia de motivao razovel para a adoo dos procedimentos excepcionais previstos no art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012, reestabelea, para os exerccios seguintes, o procedimento contbil estatudo pela CircularBacen 3.068/2001, no que tange s perdas de carter permanente observadas em valores mobilirios classificados como ttulos disponveis para venda; b. reforce a transparncia sobre os motivos para edio de normas de contabilidade voltadas para instituies ou segmentos especficos; c. adote como incio de vigncia das normas contbeis publicadas pelo Conselho o exerccio seguinte quele em que a norma foi publicada.
Ministrio da Previdncia Social

Recomenda-se ao Ministrio da Previdncia Social que realize estudos sobre a adequao da taxa de juros utilizada no clculo das provises matemticas previdencirias, visando aproximar tanto quanto possvel o nmero resultante desse clculo da realidade atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais civis.
Presidncia da Repblica
Recomenda-se Presidncia da Repblica que no autorize as empresas estatais federais a declararem dividendos intermedirios em condies no previstas em seus respectivos estatutos.
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Secretaria do Tesouro Nacional

Recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que: a. informe, em notas explicativas, as metodologias utilizadas na apurao dos valores informados de estoque da Dvida Mobiliria Federal interna, detalhando as divergncias residuais, mesmo aps a implementao do Sistema Integrado da Dvida, com indicao do montante da divergncia, suas razes e seus efeitos para a anlise da evoluo e da composio dessas obrigaes; b. registre de forma tempestiva todo e qualquer ato ou fato da administrao pblica federal passvel de contabilizao segundo as normas contbeis aplicveis ao governo federal, a exemplo dos aportes para aumento de capital efetuados na Caixa Econmica Federal em agosto e dezembro de 2012, em observncia ao princpio contbil da oportunidade; c. sejam apresentadas em notas explicativas as seguintes informaes: defasagem entre a data do Balano Geral da Unio e a data das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas utilizadas para o clculo da equivalncia patrimonial; valor das participaes societrias calculadas a partir das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas de 31 de dezembro do ano a que se referir o BGU; e, os efeitos da defasagem existente para a anlise da situao financeira dos investimentos permanentes do governo federal; d. explicite detalhadamente, na nota explicativa sobre a divergncia entre o saldo da conta nica constante do BGU e aquele divulgado pelo Banco Central do Brasil, toda e qualquer informao adicional que seja relevante para total compreenso dessa diferena; e. inclua em notas explicativas: a natureza dos relacionamentos com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridas no exerccio com essas entidades; bem como os elementos necessrios para esclarecer a significncia destas transaes para suas operaes e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas; f. evidencie em notas explicativas toda e qualquer transao no rotineira que tenha efeitos materialmente relevantes nas finanas federais, inclusive antecipaes de dividendos; g. contabilize receitas decorrentes de Juros sobre Capital Prprio em conta especfica; h. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a no emitir Declarao Plena caso no haja evidncias suficientes e adequadas de que no h erros materialmente relevantes na contabilidade de suas respectivas unidades jurisdicionadas; i. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das restries contbeis ao final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes, dentro do exerccio a que se referem, e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes; j. crie setorial contbil especfica para a Secretaria do Tesouro Nacional com vistas a realizar a conformidade contbil de seus registros e tambm emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes.
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Recomendaes que exigem coordenao institucional

Recomenda-se ao Ministrio da Previdncia Social que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, contabilize: ainda em 2013, as provises matemticas previdencirias do Regime Prprio dos servidores pblicos civis federais, com dados de informao atuarial referente a 31/12/2012; assim como as variaes dessas provises, to logo estejam concludas as atualizaes atuariais anuais. Recomenda-se Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional e as setoriais contbeis da administrao pblica federal, efetue com regularidade a conciliao entre os sistemas Siafi e Spiunet, a fim de se evitar divergncias de saldos entre esses sistemas, em observncia ao princpio contbil da oportunidade. Recomenda-se Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, estude e implante mecanismos de controle dos lanamentos referentes aos imveis de uso especial diretamente no Siafi, a fim de se evitar a ocorrncia de novas divergncias entre o Spiunet e o Siafi. Recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com o Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, inclua em notas explicativas do BGU os critrios de mensurao das rodovias reconhecidas como ativos de infraestrutura da Unio. Recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a ProcuradoriaGeral do Banco Central e a Controladoria-Geral da Unio, faa constar anualmente em nota explicativa do Balano Geral da Unio a conciliao entre os valores de estoque da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos e entidades gestoras e os saldos contbeis de crditos inscritos em dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais. Recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio, inclua a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do governo federal, contemplando a depreciao dos bens de infraestrutura. Recomenda-se que, enquanto no haja o registro contbil da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura da Unio, seja preparada uma estimativa de depreciao para bens imveis de uso especial, pela Secretaria do Patrimnio da Unio, e das rodovias, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, para fins de avaliao do nvel de materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do registro da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura. Recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e setoriais contbeis que julgar pertinentes, elabore e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ao com as medidas necessrias ao registro contbil das renncias de receita sob responsabilidade dos rgos gestores da administrao pblica federal, visando ao efetivo cumprimento do disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009.
5.7 BaLaNO GERaL
Da
UNIO
DIVULgaDO pELa
STN
Conforme mencionado no item 5.2.1, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, de acordo com a Lei4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como
437
necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro. Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, as demonstraes contbeis obrigatrias so compostas pelos balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais. A seguir esto reproduzidas as demonstraes contbeis consolidadas do governo federal referentes ao exerccio de 2012. O objetivo da reproduo dessas demonstraes facilitar o entendimento das ressalvas apresentadas neste captulo. A numerao dos tpicos de cada ressalva ou nfase est identificada no respectivo item de informao das demonstraes contbeis consolidadas.
Balano Patrimonial
R$ bilhes
Ativo Ativo Financeiro Disponvel (5.3.1.9 e 5.4.1) Crditos em Circulao 31/12/2012 730 675 55 31/12/2011 581 530 50 Passivo Passivo Financeiro Depsitos Obrigaes em Circulao (5.3.1.2 e 5.4.2) Valores Pendentes a Curto Prazo Ativo No Financeiro Realizvel a Curto Prazo Realizvel a Longo Prazo (5.3.1.3; 5.3.1.4 e 5.3.1.15) 3.234 204 2.208 3.298 464 2.258 Passivo No Financeiro (5.3.1.1) Obrigaes em Circulao Exigvel a Longo Prazo (5.3.1.5) Resultado de Exerccios Futuros Permanente Investimentos (5.3.1.6; 5.1.3.7 e 5.3.1.10) Imobilizado (5.3.1.8; 5.3.1.11; 5.3.1.13 e 5.3.1.14) Intangvel 823 286 577 273 Passivo Real 3.203 2.997 31/12/2012 206 16 189 1 2.997 525 2.470 2 31/12/2011 183 31 150 1 2.815 562 2.251 2
536 1
303
Patrimnio Lquido Patrimnio Social/Capital Social Reservas Ajustes de Exerccios Anteriores Resultados Acumulados Resultado do Exerccio Resultados de Exerccios Anteriores (9) (2) (7) 3.965 761 763 8 882 17 5 5 855 292 562 3.879
Ativo Real
3.965
3.879
Passivo Real + Patrimnio Lquido
438
Demonstrao das Variaes Patrimoniais

R$ bilhes
Variaes Ativas Variaes Oramentrias Receitas Correntes Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Industrial Receita de Servios Outras Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Receita Corrente entre rgos do OFSS Receitas de Capital Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos/ Financiamentos Outras Receitas de Capital Receita de Capital entre rgos do OFSS Dedues da Receita Mutaes Ativas Incorporao de Ativos Desincorporao de Passivos Variaes Extraoramentrias Receitas Extraoramentrias Acrscimos Patrimoniais Incorporao de Ativos Ajustes de Bens, Valores e Crditos Desincorporao de Passivos Ajustes de Obrigaes Resultado da Equivalncia Patrimonial Ajustes de Exerccios Anteriores Resultado Patrimonial Dcit Total das Variaes Ativas 2012 2.861 1.169 374 593 81 1 48 1 71 799 551 14 36 197 (37) 930 78 851 2.792 3 2.789 1.373 388 898 93 30 8 114 5.767 7.824 49 14 669 567 2 40 59 1 (43) 869 79 790 5.254 4 5.250 3.303 258 1.032 67 45 545 Mutaes Passivas Desincorporao de Ativos Incorporao de Passivos Variaes Extraoramentrias Despesas Extraoramentrias Decrscimos Patrimoniais Desincorporao de Ativos Ajustes de Bens, Valores e Crditos Incorporao de Passivos Ajustes de Obrigaes Resultado da Equivalncia Patrimonial Ajustes de Exerccios Anteriores Resultado Patrimonial Supervit Total das Variaes Passivas 5.767 647 88 559 3.299 5 3.293 1.308 222 1.322 412 21 9 2011 2.570 1.075 353 543 66 1 48 Despesas de Capital Investimentos Inverses Financeiras Amortizao/Renanciamento da Dvida Despesas entre rgos do OFSS 742 67 54 621 1 Variaes Passivas Variaes Oramentrias Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Despesas entre rgos do OFSS 2012 2.469 1.080 189 135 754 2 2011 2.332 1.010 182 131 680 16 667 48 39 577 2 655 82 573 5.199 6 5.193 3.593 86 593 369 6 547 292 7.824
439
Balano Financeiro
R$ bilhes
Ingressos Oramentrios Receitas Correntes Receitas Tributrias Receitas de Contribuio Receitas Patrimoniais (5.3.2.1; 5.3.2.2 e 5.3.2.3) Receitas Industriais Receitas de Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Receitas Correntes Intraoramentrias Receitas de Capital Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos Outras Receitas de Capital Receitas de Capital Intraoramentrias Dedues de Receita Extraoramentrios Valores em Circulao Valores a Classicar Valores Pendentes a Curto Prazo Depsitos Obrigaes em Circulao Receita Extraoramentria Ajustes de Direitos e Obrigaes Disponibilidades do Exerccio Anterior Conta nica do Tesouro Nacional INSS Recursos Disposio da Dvida Pblica Aplicaes Financeiras Outras Disponibilidades Total Geral 2012 2011 Dispndios 2012 2011 1.931 1.701 Oramentrios 1.169 1.075 374 593 81 1 48 1 71 799 551 14 36 197 (37) 353 543 66 1 48 49 14 669 567 2 40 59 1 (43) Despesas de Capital Investimentos Inverses Financeiras Amortizao da Dvida Despesas de Capital Intraoramentrias Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Despesas Correntes Intraoramentrias 1.822 1.677 1.080 1.010 189 135 754 2 742 67 54 621 1 182 131 680 16 667 48 39 577 2
1.936 3.472 Extraoramentrios 309 1 285 16 680 1 838 1 697 31 425 2 Valores em Circulao Valores a Classicar Valores Pendentes a Curto Prazo Depsitos Obrigaes em Circulao Despesa Extraoramentria Ajustes de Direitos e Obrigaes Disponibilidades para o Exerccio Seguinte Conta nica do Tesouro Nacional INSS Recursos Disposio da Dvida Pblica Aplicaes Financeiras Outras Disponibilidades
1.900 3.428 526 1 285 31 417 5 309 3 697 18 922 6
643 1.478 530 293 10 155 42 30 462 228 6 155 37 36
634 1.473 675 324 14 258 48 31 530 293 10 155 42 30
4.398 5.635 Total Geral
4.398 5.635
440
Balano Oramentrio Receitas

R$ bilhes
2012 Receitas 2011 Excesso/ Excesso/ Previso Previso Previso Previso Realizao Insucincia Realizao Insucincia Inicial Atualizada Inicial Atualizada Arrecadao Arrecadao 1.190 404 623 67 1 47 1 47 960 847 5 29 1 78 2.150 57 Excesso de Arrecadao Subtotal II Dcit Total 2.150 2.150 1.190 404 623 67 1 47 1 47 960 847 5 29 1 78 2.150 49 2.257 2.257 196 1.949 57 1.949 1.949 (118) 201 49 307 307 54 1.966 39 1.966 1.966 54 1.966 10 2.015 2.015 59 1.701 39 1.701 1.701 10 314 314 (5) 265 1.150 348 604 81 1 48 1 68 799 554 14 34 (21) 161 293 (9) (5) 46 916 829 5 28 46 916 829 5 28 31 658 568 2 29 16 258 261 3 (1) (1) 40 56 19 (14) 1.050 348 552 57 1 45 1.050 348 552 57 1 45 1.043 339 559 66 1 48 (3) 7 9 (7) (8)
Receitas Correntes Receitas Tributrias Receitas de Contribuio Receitas Patrimoniais Receitas Industriais Receitas de Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Receitas de Capital Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprst. Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital Subtotal I
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Balano Oramentrio Despesas

R$ bilhes
2012 Despesas Dotao Dotao Execuo Inicial Atualizada 1.121 203 141 777 1.029 80 48 874 27 2.150 2.150 5 5 54 31 23 2.257 2.257 3 3 11 8 3 1.840 110 1.949 2 2 44 23 20 417 (110) 307 1.143 207 152 785 1.051 83 61 888 19 3 3 1 1 1.091 204 135 751 732 58 54 621 2 2 1 1 2011 Economia Economia Dotao Dotao / Excesso Execuo / Excesso Inicial Atualizada Execuo Execuo 53 3 17 33 318 25 7 268 19 1.047 200 170 678 917 63 44 784 26 1.964 1.964 2.014 2.014 1.677 24 1.701 1.072 200 170 702 935 65 47 804 19 1 1 2 1 1 2 2 2 1 2 2 1 1 337 (24) 313 1 1.008 197 131 679 665 47 41 577 64 3 39 23 270 18 6 227 19 1 1 1 1
Crditos Iniciais/ Suplementares Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Despesas de Capital Investimentos Inverses Financeiras Amortizao da Dvida Reserva de Contingncia Crditos Especiais Despesas Correntes Outras Despesas Correntes Despesas de Capital Investimentos Inverses Financeiras Crditos Extraordinrios Despesas Correntes Outras Despesas Correntes Despesas de Capital Investimentos Inverses Financeiras Subtotal Supervit Total
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Crescimento Inclusivo
6.
A mensagem presidencial que encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei do Plano Plurianual 2012-2015, cujo primeiro exerccio de vigncia objeto central de anlise neste relatrio, elegeu como estratgia fundamental para o pas promover o crescimento econmico por meio da incluso social e regional, razo pela qual o tema foi elevado a condio de destaque no Relatrio das Contas do Governo referentes a 2012. Trata-se de declarao estratgica cujo delineamento est abalizado em duplo pressuposto: i) de que o crescimento econmico que se revele concentrador no pode ser objetivo de um pas com uma imensa dvida social, com enorme contingente populacional sem acesso pleno aos direitos consagrados na Constituio; e ii) de que o prprio crescimento da economia pode se beneficiar da integrao de grupos sociais e regies aos processos de produo e consumo, ampliando o potencial de recursos aplicados na gerao de riquezas no pas. Trabalhos recentes publicados pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) apontam para a mesma direo, enfatizando a importncia de formular polticas pblicas capazes de promover o crescimento inclusivo em pases com diferentes padres sociais e econmicos. A OCDE refere-se explicitamente busca simultnea de dois dividendos: a reduo das desigualdades e o fortalecimento do crescimento sustentvel do PIB. No relatrio do estudo Anlise Territorial do Brasil, lanado oficialmente no incio de 2013, a OCDE direciona essa mesma perspectiva para a questo das disparidades regionais brasileiras. O relatrio evidencia como as regies, em diferentes escalas territoriais, apresentam indicadores socioeconmicos muito desiguais, caracterizando um quadro de iniquidade que aparta elevados contingentes de brasileiros dos benefcios associados ao crescimento recente da economia do pas. A entidade reitera, em sua anlise, que a reverso desse panorama uma das chaves para a manuteno de ndices elevados para o crescimento econmico nacional. Assim, o conceito de incluso deve ser compreendido, de forma prioritria, como a busca pela equidade na distribuio das riquezas do pas, com vistas construo de uma sociedade mais justa e harmnica. Representa a possibilidade de que cada cidado possa usufruir de forma plena dos bens e servios gerados pelo Estado e pela iniciativa privada, inserindo-se na produo, de um lado, e na repartio do produto, de outro. Mas, alm desse propsito fundamental, alicerado nos amplos direitos que a sociedade brasileira consolidou no texto constitucional, a incluso em suas mltiplas expresses, de natureza social, regional, produtiva e digital, entre outras permite ampliar o aproveitamento das potencialidades para o crescimento econmico do pas. Decorre desse entendimento a concluso de que a persistncia das diversas formas de excluso impe limites magnitude, ao ritmo de expanso e ao alcance desse crescimento. Sob essa perspectiva, a atuao governamental com vistas a ampliar a incluso de pessoas, grupos sociais e regies excede a busca pela equidade e integra os esforos por assegurar a explorao do pleno potencial de crescimento do pas, criando condies para elevar a gerao de riquezas, melhorar sua distribuio e, por conseguinte, promover mais incluso, realimentando um ciclo virtuoso de desenvolvimento. H diversas formas de ilustrar as desigualdades socioeconmicas no pas e a forma como elas limitam o potencial nacional de crescimento. A tabela a seguir, por exemplo, demonstra a participao das macrorregies na populao total e no PIB do
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pas, em 2010, evidenciando que, embora o Nordeste tenha quase 28% dos habitantes, a regio responde por menos de 14% do PIB nacional.
Participao das Macrorregies na Populao e no PIB Nacional

Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Fonte: IBGE. Populao (% do Brasil) 7,4 27,8 8,4 42,1 14,3 Participao no PIB (%) 9,6 13,5 5,0 55,3 16,5
Essa evidente disparidade na participao regional no produto ilustra a questo, mas sem esgot-la. Ao contrrio: a anlise de diferentes ndices, nos mais diversos aspectos da realidade social e econmica do pas, incluindo nveis de educao, investimento em inovao, disponibilidade de infraestrutura e capital humano, presena do Estado e servios bsicos sociedade, demonstra que ciclos de perpetuao de desigualdades sociais e regionais muito sedimentados tm desempenhado um papel estrutural na limitao do desenvolvimento do pas. A esse propsito, como mencionado, o PPA 2012-2015 incorporou uma perspectiva de crescimento inclusivo em suas diretrizes, que se expressam em onze macrodesafios que orientam as polticas pblicas federais ao longo da durao do plano, por meio dos programas temticos que devem traduzir as prioridades de governo e organizar a atuao estatal. O primeiro desses macrodesafios se refere ao projeto nacional de desenvolvimento, cuja consecuo deve ser alcanada, nos termos do PPA, por intermdio da reduo das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda. Diversos outros macrodesafios procuram delinear a estratgia enunciada, combinando esforos de criao de infraestrutura produtiva e objetivos de incluso social e regional, expressos como norteadores em diversas reas de atuao governamental relacionadas garantia de direitos individuais e sociais, como: superar a pobreza extrema e reduzir as desigualdades sociais; consolidar a cincia, tecnologia e inovao como eixo estruturante do desenvolvimento econmico; propiciar o acesso educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorizao da diversidade; promover o acesso universal sade, previdncia e assistncia social, assegurando equidade e qualidade de vida; fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo a universalizao do acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos; expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade; e fortalecer a democracia e estimular a participao da sociedade. Ademais, a discusso em torno dos vetores para o crescimento econmico sustentvel tem ganhado novos contornos com os resultados aqum do esperado para a evoluo anual do PIB. De fato, como mencionado no Relatrio das Contas do Governo referentes a 2011, a taxa reduzida naquele ano subverteu as expectativas estabelecidas nos anos anteriores, especialmente em 2010, quando o PIB alcanou uma evoluo de 7,5%. Nos dois ltimos anos,
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contudo, elevaes pouco expressivas, de 2,7% e 0,9%, sinalizam a existncia de limitaes estruturais que podem comprometer a sustentabilidade do crescimento do pas. Dessa forma, se no ano anterior o TCU procurou analisar os entraves ao crescimento consistente e duradouro, a nfase em 2012 lanada sobre as polticas inclusivas, que devem ser capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras, atendendo proposta central do PPA para o perodo que se iniciou no referido exerccio. Em termos de restrio de escopo, nota-se que os levantamentos de auditoria que deram origem a este captulo no focalizam, em todos os casos, o xito dos programas temticos na promoo da incluso. Na realidade, as anlises assumem o pressuposto de que polticas destinadas educao bsica, sade bsica, incluso digital e ao desenvolvimento regional, entre outras, tm um vis prioritariamente inclusivo, mas podem no alcanar seus melhores resultados por problemas de concepo, execuo ou acompanhamento. Portanto, cumpre verificar a qualidade da gesto das polticas pblicas inclusivas sob diferentes perspectivas, como a seleo de objetivos e a formulao de planos coerentes para sua consecuo, a disponibilidade de recursos e condies de articulao para sua implementao, o monitoramento dos processos e dos resultados, entre outros aspectos estruturais que podem aumentar a probabilidade de que haja xito na atuao de governo. Em decorrncia desse enfoque, as falhas e limitaes porventura identificadas nas polticas setoriais selecionadas podem representar um menor nvel de incluso social e regional, o que, ante a concepo do PPA e a prpria busca mais geral por novos padres de crescimento inclusivo, pode concorrer para a manuteno das desigualdades socioeconmicas e reduzir as taxas potenciais de crescimento do PIB. Um eixo presente de forma ampla nas anlises que compem este captulo diz respeito distribuio regional dos esforos de governo em funo dos parmetros que caracterizam o desenvolvimento desigual ao longo do territrio brasileiro. Por isso, a estrutura deste captulo se inicia com uma anlise intrinsecamente multissetorial, a partir de ponderaes sobre a dinmica das desigualdades regionais no Brasil, englobando programas temticos direcionados a fatores estruturais, necessrios para romper os mecanismos de reproduo das desigualdades e criar condies mais favorveis integrao das regies menos desenvolvidas no processo produtivo nacional, com vistas gerao de oportunidades, renda e melhores condies de vida. A anlise evidencia a distncia existente entre os diagnsticos, que enfatizam a questo regional, e a atuao do governo por meio dos programas do PPA, que no expressam a prioridade do tema em reas como educao superior; cincia, tecnologia e inovao; transporte rodovirio; apoio a micro e pequenas empresas; e comunicao digital. Em seguida, abrindo as abordagens setoriais, o tpico sobre Educao Bsica enfoca a atuao do governo federal na formulao e na implementao das polticas voltadas para esse nvel de ensino. So analisados pontos que podem ser melhorados no projeto de lei do Plano Nacional de Educao (PNE), ainda pendente de deliberao no Congresso Nacional, e no programa temtico Educao Bsica do PPA2012-2015, como a necessidade de se atacar mais incisivamente as desigualdades regionais em matria educacional em ambos os planos. Diante da ausncia de institucionalizao do regime de colaborao entre os entes federados, so evidenciadas iniciativas da Unio no sentido de coordenar e induzir a ao dos sistemas de ensino, bem como analisado o desempenho de algumas aes estratgicas empreendidas pelo governo federal em 2012 em face do planejado.
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Na sequncia, o tpico sobre Sade, com nfase na Ateno Bsica, aponta avanos obtidos nos ltimos anos, tanto em termos de planejamento quanto de execuo das aes governamentais, assim como problemas que limitam os resultados dos programas de governo e impedem uma rpida reverso das desigualdades sociais e regionais no que diz respeito sade. Apresentam-se dados que demonstram que o gasto pblico per capita e o percentual do PIB investido na rea ainda so expressivamente inferiores ao que ocorre em pases com sistemas semelhantes, como Portugal e Reino Unido, de forma correlacionada a indicadores discrepantes em relao a esses pases em aspectos fundamentais, como mortalidade infantil e expectativa de vida. O tpico seguinte, sobre a Previdncia, tem o objetivo de avaliar alguns dos possveis efeitos inclusivos do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), Assim, busca-se examinar se os recursos e servios previdencirios tm sido distribudos de maneira a contribuir para a reduo de iniquidades sociais e regionais, principalmente no que concerne ao efeito dos benefcios sobre a renda das famlias, taxa de cobertura previdenciria da populao e qualidade dos servios previdencirios prestados. Em especial, so analisados os possveis efeitos inclusivos da previdncia rural, tendo em vista a falta de sustentabilidade desse subsistema de benefcios. A anlise prossegue com tpicos referentes infraestrutura social e econmica do pas, iniciando com os setores de Energia e Comunicaes. No setor de Energia, so examinados os mecanismos de incluso social presentes no Plano Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB), como o Selo Combustvel Social (SCS) e a organizao dos Polos de Produo de Biodiesel. So apresentados dados que mostram que, apesar de haver evoluo na incluso produtiva da agricultura familiar na cadeia de produo do biodiesel, o PNPB ainda tem-se mostrado pouco efetivo. Ainda em relao ao setor de Energia, so analisadas as metas e os resultados alcanados pelo Programa Luz Para Todos na etapa atual do programa, iniciada em 2011 e com concluso prevista para 2014. No setor de Comunicaes, o enfoque recai sobre Incluso Digital, com anlises sobre as medidas adotadas pelo governo para promover no apenas a infraestrutura de acesso internet, mas tambm a disponibilizao de contedos adequados e a formao de profissionais e usurios para que possam consumi-los. Enfoque especial dado ao programa Cidades Digitais e aos entraves que dificultam sua implementao. Em seguida, so apresentadas anlises relativas ao setor de Transportes, divididas em Aviao Regional e Transporte Ferrovirio. No tocante Aviao Regional, so examinadas as medidas e providncias adotadas pela Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica (SAC/PR) quanto formulao e gesto das polticas pblicas de fomento aviao regional, bem como as causas para a baixa execuo oramentria e financeira observada em 2012. Tambm so analisados os principais mecanismos de incentivo aviao regional: o Programa de Investimentos em Logstica - Aeroportos (PIL Aeroportos), a subveno de tarifas e o subsdio de rotas. Em relao ao Transporte Ferrovirio, analisam-se os resultados da ao governamental, em 2012, no sentido de promover o objetivo principal do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), de melhorar o equilbrio na distribuio modal na matriz de transportes de cargas do pas, com a reduo da participao do modal rodovirio e o aumento da participao relativa dos outros modais, inclusive o ferrovirio. Entre as causas apontadas para a baixa execuo oramentria e financeira das aes do setor, tmse: estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, projetos bsicos e executivos
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dos empreendimentos, deficientes e/ou desatualizados; erros ou no conformidade normativa no dimensionamento de quantitativos de servios e bens dos empreendimentos, demandando quantidades excessivas de termos aditivos; entre outras. Por fim, o tpico sobre Saneamento aborda o imenso desafio que o pas precisa superar nessa rea. Demonstra-se que, embora o ritmo de investimento no setor tenha se elevado bastante em anos recentes, h ntida insuficincia na disponibilidade de servios essenciais populao, com exceo de reas mais urbanizadas, sobretudo no Sudeste brasileiro. De forma ampla, as demais regies ainda apresentam elevados ndices de domiclios sem coleta de esgoto, assim como um elevado contingente de municpios sem tratamento de esgoto. A gravidade do quadro, que aflige especialmente a regio Norte, reflete-se em diversos indicadores de sade pblica, expressando os danos causados por doenas relacionadas s deficincias de saneamento bsico, o que requer uma atuao governamental mais clere e efetiva. Em conjunto, sem a pretenso de abordar o tema de forma exaustiva, pretendese que as anlises apresentadas contribuam para indicar os pontos fortes e as limitaes verificadas nas polticas pblicas de natureza inclusiva, selecionadas para compor este captulo. Tanto nos tpicos referentes a polticas sociais, quanto nos que descrevem programas direcionados para a infraestrutura econmica, evidencia-se a necessidade de aprimoramento da ao governamental e, por conseguinte, de qualificar e intensificar a busca pelo duplo propsito de promover a incluso de pessoas, grupos sociais e regies, e criar condies para que o pas logre um crescimento econmico equitativo e sustentvel.
6.1 DESENVOLVIMENTO REgIONaL

O TCU vem realizando, desde 2009, uma sequncia de fiscalizaes sobre a atuao governamental direcionada reduo das desigualdades regionais brasileiras, sobretudo devido relevncia constitucional do tema e expressiva materialidade dos recursos pblicos envolvidos, que superaram o montante de R$30 bilhes em 2012. Apesar da crescente destinao de recursos federais ao longo de vrias dcadas, as disparidades regionais tm se mantido em patamares bastante elevados, configurando um quadro de persistente desequilbrio no desenvolvimento socioeconmico brasileiro. Os dados seguintes expem esse quadro crnico, focalizando o perodo de 2003 a 2010 e utilizando como recorte territorial as macrorregies do pas.
Evoluo do PIB per capita por macrorregies brasileiras 2003 a 2010

R$
Regio Sudeste Centro-Oeste Sul Norte Nordeste Fonte: IBGE 2003 12.424 12.228 11.440 5.780 4.355 2004 14.009 13.846 12.677 6.680 4.899 2005 15.469 14.606 13.206 7.241 5.499 2006 16.912 15.546 14.156 7.988 6.028 2007 19.277 17.844 16.564 9.135 6.749 2008 21.183 20.372 18.258 10.216 7.488 2009 22.147 22.365 19.325 10.626 8.168 2010 25.987 24.952 22.722 12.701 9.561
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A relao entre o maior e o menor PIB per capita das regies, que chegava a 2,85 em 2003, mantinha-se em 2,72 em 2010. Em que pese o avano experimentado pela regio Centro-Oeste, no restrito ao perodo analisado, evidencia-se que as regies historicamente menos desenvolvidas Norte e Nordeste permanecem muito aqum do nvel de riqueza alcanado pelo restante do pas. Fiscalizaes anteriores se dedicaram a vrios elementos estruturais da atuao governamental que tm contribudo para a persistncia das desigualdades regionais, demonstrando problemas de formulao e governana da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) que concorrem para sua falta de efetividade. Neste tpico, entretanto, o foco no se restringe referida poltica pblica, enfatizando anlises de programas temticos do PPA2012-2015 como instrumentos para reduo das desigualdades regionais e promoo do crescimento inclusivo e sustentvel do pas. Esse direcionamento se fundamenta em trabalhos prvios sobre a PNDR e seus instrumentos de financiamento, que ressaltaram a necessidade de que polticas de desenvolvimento regional englobem questes sociais, econmicas e ambientais, o que significa contemplar mltiplas relaes entre temas como nveis de educao, investimentos em infraestrutura, capacidade de gerao de emprego e renda, entre outros. A ideia central dessa abordagem que o panorama da desigualdade regional se insere em um ciclo deletrio, em que os resultados das disparidades se refletem em condies inferiores de insero social e econmica, que, por sua vez, acirram as prprias diferenas entre as regies. Dessa forma, com base na literatura da rea, nas experincias internacionais e nos relatos de tcnicos do governo federal, destacam-se as principais causas para a gerao e a manuteno das disparidades regionais em diferentes escalas geogrficas, enfatizando a perspectiva das regies menos desenvolvidas: Nveis inferiores de educao e qualificao profissional; Investimento comparativamente reduzido em inovao e competitividade; Indisponibilidade de infraestrutura econmica e social, em termos quantitativos e qualitativos; Reduzida capacidade institucional, inclusive no mbito governamental; Falta de identificao das potencialidades locais; Menor atratividade para investimentos pela iniciativa privada. Esse amplo conjunto de fatores, relacionados a diversas polticas setoriais, apresenta forte congruncia com a experincia de poltica de desenvolvimento regional da Unio Europeia. A esse respeito, pode-se citar a poltica de coeso expressa no contexto da Estratgia Europa 2020, que se fundamenta em trs vetores: desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento e na inovao; crescimento sustentvel, com eficincia no emprego de recursos e reforo competitividade; e economia inclusiva, com vistas ao aumento da taxa de participao no mercado do trabalho. Como desdobramento dessa estratgia, so definidos os campos de atuao prioritria do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coeso, os quais, de forma consolidada, respondem por mais de um tero do oramento global da Unio Europeia:
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Educao e qualificao profissional para garantir a competitividade das regies a longo prazo; Desenvolvimento de novas tecnologias, como base para a sustentabilidade do crescimento econmico; Infraestrutura energtica e de transporte inteligente, de forma a assegurar melhores condies para a competitividade regional e a acessibilidade; Acesso a internet de alta velocidade, dentro do apoio a tecnologias de informao que visem ampliao da produtividade e competitividade regionais; Eficincia energtica e o uso de energias renovveis, como fundamento para o desenvolvimento regional sustentvel; Desenvolvimento empresarial, para estimular as economias regionais com a criao e a expanso de empresas especialmente os pequenos e mdios empreendimentos. Essa perspectiva mais abrangente do impacto das atuaes setoriais de governo sobre o padro de desenvolvimento regional contribuiu para definir o escopo deste tpico, buscando-se analisar a abordagem geral proposta no PPA e em programas temticos relacionados a educao, inovao, infraestrutura e desenvolvimento da capacidade empresarial. Em que pese sua diversidade de objetos, este tpico no procura abranger toda a anlise setorial; de fato, os diversos tpicos que compem o captulo sobre crescimento inclusivo deste relatrio enfatizam a distribuio de recursos e resultados entre as regies brasileiras, reforando o carter transversal da promoo do desenvolvimento regional. Alm disso, ressalta-se a restrio de escopo, pois este tpico no pretende analisar o desenho dos programas temticos ou sua execuo no Oramento Geral da Unio, mas verificar de que forma os programas contemplam a questo das desigualdades regionais, verificando se essa varivel explicitada nos seus indicadores, objetivos e metas. Para evitar superposies com os demais tpicos, a anlise se concentra em cinco programas temticos, identificados a seguir com a correspondente previso de recursos para o quadrinio de vigncia do PPA: Cincia, Tecnologia e Inovao (R$ 45,7 bilhes); Comunicao para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia (R$ 11,7 bilhes); Educao Superior Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso (R$ 48,4 bilhes); Micro e Pequenas Empresas (R$82,1 bilhes); e Transporte Rodovirio (R$ 59,1 bilhes). Ao longo dos itens seguintes, sobre o PPA e os programas temticos mencionados, nota-se, de forma geral, a ausncia de diretrizes integradoras da atuao pblica, assim como a insuficincia de instncias de articulao intergovernamental, que poderiam contribuir para que os programas se reforassem mutuamente, com aes complementares e sinrgicas. Ao contrrio, as intervenes fragmentadas prevalecem e, assim, minimizam a efetividade das polticas pblicas, o que se torna especialmente grave ante as desigualdades expressivas nas reas analisadas, constituindo mecanismos de perpetuao das disparidades regionais. Ao final do tpico, tambm apresentada uma anlise especfica sobre o Projeto de Integrao do Rio So Francisco (PISF), empreendimento de infraestrutura hdrica com o propsito de assegurar a oferta de gua para as populaes dos estados de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. Com base nas informaes apuradas pelo TCU em fiscalizaes realizadas a partir de 2005, so evidenciados os problemas recorrentes que tm concorrido para os atrasos e desperdcios na execuo das obras.
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Plano Plurianual 2012-2015

Conforme destaca a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o PPA 2012-2015 foi construdo a partir da dimenso estratgica definida pelo governo e organizado luz dos cenrios econmico, social, ambiental e regional. Acerca do tratamento dado regionalizao no mbito do PPA 2012-2015 e dos oramentos anuais, bem como a forma pela qual esses instrumentos so direcionados para a reduo das desigualdades regionais, a SPI pondera que o plano consiste em um instrumento poltico-institucional especfico e no exclusivo, com o propsito de organizar e traduzir em linguagem acessvel a atuao governamental para o quadrinio. Nesse sentido, destaca que instrumentos como o Plano Decenal de Expanso de Energia, o Plano Brasil Sem Misria, o Plano Nacional de Logstica de Transportes e o Plano Nacional de Educao, entre outros, existiam anteriormente elaborao do atual PPA. Assim, uma vez que os planos setoriais perpassam a vigncia do plano plurianual, no foi adotado um diagnstico nico sobre as disparidades regionais, optando-se pela agregao de planos setoriais pr-existentes. Com vistas a minimizar as diferenas conceituais entre as parte envolvidas, o Ministrio do Planejamento elaborou o documento intitulado Orientaes para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015, contendo a descrio da nova estrutura do PPA, assim como o detalhamento de seus atributos. Observa-se que, ao tratar da regionalizao, o documento no especifica um padro para o planejamento. Orienta, ao contrrio, que a regionalizao ser expressa em macrorregies, estados ou municpios, mas que, em casos especficos, podero ser aplicados recortes mais adequados para o tratamento de determinadas polticas pblicas, como regio hidrogrfica, bioma, territrios de identidade e reas de relevante interesse mineral. Embora seja pertinente a opo por no se definir um padro nico de recorte territorial para fundamentar diversas formas de atuao governamental, ressalta-se a inexistncia de um diagnstico geral que busque promover a integrao das polticas pblicas em torno do objetivo de reduzir as disparidades regionais. A atuao fragmentada, como tem salientado o TCU em diferentes trabalhos sobre programas de natureza multissetorial, tende a reduzir a eficincia no aproveitamento dos recursos pblicos e limitar a efetividade da ao de governo. A esse propsito, dois aspectos devem ser ressaltados em relao ao processo de elaborao do PPA e ao prprio plano aprovado: no est evidenciada a utilizao dos diagnsticos, critrios e diretrizes previstas na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), a poltica destinada a promover um desenvolvimento regional equnime; e no se recorreu a mecanismos institucionais de articulao intersetorial, que pudessem contribuir para a gerao de programas coerentes e sinrgicos entre si, no que diz respeito reduo das disparidades regionais. Alm disso, ressalta-se que a existncia de metas regionalizadas no PPA no implica a identificao precisa dos recursos no oramento. Ao verificar a destinao espacial das despesas pblicas nos oramentos da Unio, no mbito do TC016.574/2010-9, equipe de auditoria do TCU concluiu que as informaes obtidas no Siafi e em outros sistemas, como o Siape e o Dataprev, no fornecem um quadro realista da distribuio regionalizada da despesa pblica, pois 90% das despesas discricionrias do Oramento Fiscal e da Seguridade Social so descritas com abrangncia nacional. A esse propsito, o Acrdo851/2013-TCU-
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Plenrio incluiu deliberaes ao Ministrio do Planejamento, Secretaria do Tesouro Nacional e Controladoria-Geral da Unio, no sentido de que sejam elaborados planos de ao com vistas a qualificar a disponibilidade de informaes sobre a regionalizao da despesa oramentria.
Programa Temtico Cincia, Tecnologia e Inovao

A elaborao do programa em anlise, a cargo do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, conforme informa o prprio rgo, ancorou-se na Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) 2012-2015. A ENCTI est voltada para o enfrentamento de cinco grandes desafios: i) reduo da defasagem cientfica e tecnolgica que separa o Brasil das naes mais desenvolvidas; ii) expanso e consolidao da liderana brasileira na economia do conhecimento da natureza; iii) ampliao das bases para a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento de uma economia de baixo carbono; iv) consolidao do novo padro de insero internacional do Brasil; e v) superao da pobreza e reduo das desigualdades sociais e regionais. Em relao a esse ltimo aspecto, a tabela seguinte evidencia parte dos reflexos da desigualdade regional sobre a distribuio da promoo da inovao no territrio brasileiro, e, dessa forma, parcela do desafio da ENCTI. Nota-se que os pedidos de patentes concedidos ao longo da srie histrica concentram-se no Sul e, principalmente, no Sudeste: em conjunto, as duas regies alcanam 96,5% do total do pas.
Pedidos de patentes concedidos no Instituto Nacional de Propriedade Industrial

Grandes Regies Sudeste Sul Nordeste Centro-Oeste Norte Total Fonte: MCTI. 2006 360 118 9 11 498 2007 276 94 10 7 387 2008 374 137 6 9 3 529 2009 483 181 13 10 687 2010 456 180 13 14 2 665 2011 585 199 12 5 801
Ademais, como ressalta o MCTI em relao ao investimento das instituies estaduais de ensino superior em pesquisa e desenvolvimento, observa-se que, entre os anos de 2006 e 2010, a regio Sudeste concentrou mais de 90% do total dos investimentos previstos. Nesse contexto, tambm segundo o rgo, entre os desafios para a rea de cincia e tecnologia esto: elevar o investimento do setor privado em pesquisa, desenvolvimento e inovao; consolidar um sistema nacional de inovao com capacidade de articular empresas, universidades e agentes financiadores; e promover uma forte desconcentrao regional das atividades cientficas e tecnolgicas. O ministrio salienta que o objetivo de promover a desconcentrao regional das atividades cientficas e tecnolgicas est previsto na legislao de fundos como o CT - Aeronutico, o CT - Agronegcio, o CT - Biotecnologia, o CT - Energia e o CT - Infra, entre outros, sob a forma de obrigatoriedade de aplicao de, no mnimo, 30% dos recursos
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nas instituies sediadas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Nesse sentido, destaca-se a presena, no mbito do PPA, do indicador Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) Investidos nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, no programa temtico Cincia, Tecnologia e Inovao. louvvel a incluso do objetivo de promover o desenvolvimento regional nos planos relativos rea e na legislao que direciona os recursos correspondentes. Entretanto, embora o MCTI frise o apoio do rgo formulao de estratgias para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com o envolvimento dos respectivos estados e em consonncia com a ENTCI, no foi evidenciada, especialmente no mbito do programa temtico em anlise, a articulao da perspectiva de cincia, tecnologia e inovao com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Alm disso, ao analisarmos as 39 metas associadas aos objetivos do programa Cincia, Tecnologia e Inovao, observa-se que h apenas uma regionalizada e outra com atuao especfica na Amaznia. Ademais, quando se considera a distribuio regional da renncia tributria na funo Cincia e Tecnologia, responsvel pela aplicao de R$7,9 bilhes em 2012, tornase patente a concentrao de recursos que essa modalidade de gasto pblico gera na rea: 72,9% dos benefcios so destinados ao Sudeste, e 20,1%, ao Sul, perfazendo um total de 93,0% para as duas regies mais desenvolvidas do pas. Trata-se de uma discrepncia elevada no direcionamento de recursos, atuando em sentido contrrio aos propsitos explicitados pelo ministrio.
Programa Temtico Comunicao para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia

Como resultado da formulao do planejamento estratgico do Ministrio das Comunicaes durante o primeiro semestre de 2011, elaborou-se o programa temtico Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, que, segundo o rgo, foi concebido em harmonia com as diretrizes, as metas e os resultados a serem alcanados no mdio prazo pelo rgo. O ministrio afirma que todas as aes e metas referentes rea de incluso digital no PPA contemplam a reduo das desigualdades regionais, com destaque para a meta nacional de uso da internet por 70% da populao brasileira e por 40% da populao das classes D e E. Na mesma direo, menciona o Projeto Cidades Digitais, destinado a assegurar a prestao de servios governamentais por meio da internet em 3.700 municpios, entre aqueles de menor ndice de desenvolvimento humano (IDH-M abaixo de 0,800). De acordo com o projeto, que analisado em maior profundidade em tpico especfico deste captulo, 61% dos municpios a serem beneficiados esto localizados nas regies Norte e Nordeste, o que decorreu da incorporao de critrios nos processos de seleo que garantiam a preferncia para os municpios com piores condies sociais e econmicas. Os grficos a seguir ilustram a distribuio macrorregional dos municpios beneficiados pelo projeto.
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Distribuio regional dos municpios que integram o Projeto Cidades Digitais

Quantidade de Municpios do Programa Cidades Digitais, por Regio
36
Qtd. de municpios (em %) Sul: 19% Norte: 16%
13 1
15
15
Sudeste: 19% Centro-Oeste: 1%
Norte
Nordeste Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Nordeste: 45%
Fonte: Ministrio das Comunicaes.
Tambm cabe registrar o Projeto Banda Larga nas Escolas Pblicas, cujo acompanhamento feito pela Anatel em parceria com o MEC, que, at outubro de 2012, ativou conexes de internet em mais de 5 mil escolas pblicas urbanas. A definio de prioridade das regies a serem implantadas foi feita com base nas reas mais deficitrias tecnologicamente e visando a possibilidade de crescimento socioeconmico local. De todo modo, em relao disponibilidade e ao emprego de recursos de tecnologia de informao e comunicao (TIC), as discrepncias entre as regies continuam muito elevadas, e podem ser demonstradas por meio de diversos indicadores. De acordo com a ltima pesquisa da TIC Domiclios de 2012, referente a 2011, a parcela de indivduos que declararam ter acessado a internet nos trs meses anteriores pesquisa foi de apenas 45% da populao brasileira em 2011. Essa proporo foi mais baixa nas regies Norte e Nordeste, na proporo de 36% e 32% respectivamente, enquanto nas regies Sudeste, Sul e CentroOeste esses nmeros representavam patamar superior a 50% em todas as regies. O grfico seguinte evidencia a distribuio regional da disponibilidade domiciliar de computadores com acesso internet, caracterizando o desnvel entre as regies.
Proporo de domiclios com microcomputador com acesso internet (em %)

50% 40% 30% 20% 10% 0%
20,2% 21,3% 36,5% 46,1% 42,0% 38,6%
Brasil
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Fonte: Ministrio das Comunicaes
Demonstrando um cenrio ainda mais desigual, o prximo grfico apresenta o percentual da populao com acesso internet fixa, em cada macrorregio brasileira. Nesse caso, as regies Norte e Nordeste situam-se abaixo de 50% da mdia brasileira, e a relao
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entre os extremos ainda mais expressiva: a proporo de populao com acesso a internet fixa no Norte corresponde a apenas 22% da proporo verificada no Sudeste.
Proporo da populao com acesso a internet xa nas macrorregies (em %)

16 14 12 10 8 6 4 2 0
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
3,3 4,1 10,2 14,9 12,4 10,5
Fonte: Ministrio das Comunicaes.
Os nveis reduzidos de acesso aos recursos de TIC podem afetar a competitividade das regies Norte e Nordeste, representando obstculos para sua insero produtiva e, por conseguinte, limitando sua contribuio para o desenvolvimento nacional. A distncia entre as regies menos desenvolvidas e o nvel mdio do pas evidencia que um esforo governamental elevado ter que ser feito ao longo dos prximos anos. Em relao ao programa temtico Comunicao para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, dos 26 indicadores utilizados, nenhum se refere questo regional. Alm disso, apesar de predominarem metas regionalizadas, adota-se de forma exclusiva o recorte macrorregional; com isso, os diagnsticos mais atuais, que contemplam das desigualdades internas s grandes regies, no so considerados para efeito de direcionamento das aes governamentais.
Programa Educao Superior Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso

O Ministrio da Educao informou que o objetivo de contribuir para a reduo das desigualdades regionais integra a elaborao das polticas pblicas do setor e expressa-se por meio das metas a elas associadas. Essas polticas so consubstanciadas no PPA 20122015 por meio de trs programas temticos: Educao Bsica, abordado em tpico especfico deste captulo sobre crescimento inclusivo; Educao Profissional e Tecnolgica, cujos objetos foram tratados no relatrio das Contas de Governo referentes a 2011; e Educao Superior Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso, o qual ser enfatizado nesta anlise. Segundo o MEC, a elaborao dos programas contemplou as diretrizes emanadas no projeto de lei do Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020 e no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Em relao educao superior, especificamente, o rgo cita que tem investido em aes voltadas expanso, reestruturao e interiorizao da rede federal. Por meio do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), foram adotadas medidas para o crescimento do ensino superior pblico, promovendo expanso fsica, acadmica e pedaggica. A interiorizao tem sido uma das diretrizes norteadoras dessa expanso, com foco voltado para necessidades e vocaes de cada regio.
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O MEC cita que, entre 2009 e 2010, foram criadas quatro universidades, em Foz do Iguau/PR, Santarm/PA, Redeno/CE e Chapec/SC, e acrescenta que, em 2011, foram encaminhados projetos de lei para a criao de outras quatro universidades, em Juazeiro do Norte/CE, Marab/PA, Barreiras/BA e Itabuna/BA. Os critrios para a expanso de vagas partem de premissas como: a universalizao de atendimento aos Territrios da Cidadania; o atendimento a municpios populosos e com baixa receita per capita; a ateno a municpios com percentual elevado de extrema pobreza; o atendimento prioritrio a municpios e microrregies com populao acima de 50.000 habitantes; a necessidade de interiorizao da oferta pblica de educao profissional e ensino superior. Apesar das medidas relatadas, o desafio imposto pelo nvel de discrepncia entre as regies continua elevado, como demonstram diversos indicadores relacionados rea. A ttulo de exemplo, o grfico a seguir apresenta a distribuio regional de instituies de ensino superior (IES) no Brasil, com forte prevalncia do Sudeste, que concentra quase metade das IES brasileiras.
Distribuio regional das instituies de ensino superior (em nmeros absolutos e percentuais)
242 Sudeste: 48% 432 1069 Sul: 16% Norte: 6% Nordeste: 19% 139 370
Fonte: Ipea.
Centro-Oeste: 11%
No mesmo sentido, a tabela seguinte apresenta a disponibilidade de vagas de graduao por 1000 habitantes, em cada unidade da Federao. A discrepncia entre os estados elevada, o que se pode evidenciar, no caso, pela comparao entre os extremos da tabela: enquanto o estado de So Paulo tem uma oferta de 46 vagas por 1.000 habitantes, essa proporo de apenas 6 no Par e no Maranho. Ressalta-se, contudo, que esse quadro no de responsabilidade exclusiva do governo federal, haja vista que esto includas, nos dados em anlise, as vagas ofertadas em estabelecimentos estaduais e em instituies privadas.
Distribuio regional das instituies de ensino superior (em nmeros absolutos e percentuais)
UF SP DF PR MS SC Vagas em graduao nas Instituies de Ensino Superior 1.920.749 95.870 375.769 84.748 178.806 Populao 41.587.182 2.609.998 10.512.349 2.477.542 6.317.054 Vagas por 1.000 habitantes 46 37 36 34 28
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UF RJ AP RR MT GO ES RS MG SE RO PI TO RN AM AC BA PB PE AL CE PA MA
Vagas em graduao nas Instituies de Ensino Superior 377.850 14.808 9.079 56.806 104.482 59.422 173.829 312.078 32.410 24.445 42.147 17.555 40.039 42.334 8.720 162.459 42.892 93.402 26.491 69.927 46.597 39.717
Populao 16.112.678 684.309 460.165 3.075.936 6.080.716 3.547.055 10.733.030 19.728.701 2.089.819 1.576.455 3.140.328 1.400.892 3.198.657 3.538.387 746.386 14.097.534 3.791.315 8.864.906 3.143.384 8.530.155 7.688.593 6.645.761
Vagas por 1.000 habitantes 23 22 20 18 17 17 16 16 16 16 13 13 13 12 12 12 11 11 8 8 6 6
Fonte: Simec/MEC e IBGE.
Em relao ps-graduao, o ministrio menciona que o programa de concesso de bolsas de estudo, no pas e no exterior, tem como objetivo acelerar o desenvolvimento da pesquisa cientfica e tecnolgica e a formao de recursos humanos em regies onde a ps-graduao ainda incipiente, como nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O MEC ressalta que, no perodo de 2008-2012, houve um crescimento de 120% no nmero de bolsas concedidas para essas regies. Segundo informa o ministrio, o resultado foi alcanado a partir de iniciativas que promoveram concesses adicionais de bolsas para aquelas regies. Alm disso, cabe mencionar a criao do Programa Pr-Amaznia, com o objetivo de desenvolver aes na regio que estimulem o desenvolvimento em reas como biodiversidade e sustentabilidade, e prev a concesso de bolsas de doutorado, iniciao cientfica e ps-doutorado. Finalmente, o MEC acrescenta que os diagnsticos acerca das disparidades regionais vm sendo registrados nos Planos Nacionais de Ps-graduao (PNPG). Nesse sentido, o PNPG 2011-2020 destaca como medidas a serem implementadas: a induo de programas de ps-graduao em reas de interesse nacional e regional, em especial a Amaznia e o mar; o estmulo formao de centros de excelncia e de redes de pesquisa e ps-graduao, para formao regional de recursos humanos e aumento da massa crtica de pesquisa, com nfase
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no desenvolvimento regional e superao das desigualdades socioeconmicas; a atrao e fixao de pessoal qualificado nas regies necessitadas, com programas de enxoval e contratao de grupos de pesquisa, e no apenas pesquisadores individuais e formao de pessoal local; e a adoo de um conjunto de mecanismos para corrigir as distores existentes em regies geogrficas, em reas do conhecimento e no sistema de ensino. No entanto, observa-se que essa preocupao com as desigualdades regionais no est explicitada no PPA. Primeiramente, nota-se que nenhum dos dez indicadores do programa temtico Educao Superior Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso procura sinalizar aspectos regionais. Alm disso, os objetivos do programa no expressam diretrizes e esforos para reduzir as discrepncias de desenvolvimento entre as regies brasileiras, nas diversas escalas territoriais. Por fim, no mesmo sentido, as diversas metas associadas aos objetivos no esto regionalizadas no plano.
Programa Transporte Rodovirio

As aes do governo federal na rea de infraestrutura devem assegurar condies de crescimento do emprego e da renda, e, ao mesmo tempo, possibilitar a eliminao de problemas estruturais que impactam a vida dos cidados e das empresas. Nesse contexto, o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), institudo em 2007, serviu de base para a formulao dos investimentos necessrios no mbito do PPA 2012-2015, integrando-se ao Programa de Acelerao do Crescimento e contribuindo para dotar o setor de uma viso estratgica de longo prazo. O PNLT est fundamentado nos conceitos de territorialidade e ocupao do territrio nacional, e nos impactos da infraestrutura no desenvolvimento das diversas regies do pas, contribuindo para que os programas temticos, em especial o programa Transporte Rodovirio, pudessem ser estruturados regionalmente. Segundo o Ministrio dos Transportes, o diagnstico utilizado no PNLT para considerar a questo regional reflete uma dinmica que busca congregar todas as partes interessadas setor empresarial, usurios, autoridades e trabalhadores , estabelecendo um processo permanente de participao da sociedade. Esse processo permitiu incorporar a demanda por aes pblicas setoriais de outras instncias de governo, a partir de contribuies de todas as secretarias de transportes dos governos estaduais na elaborao do PNLT, induzindo os estados a desenvolverem seus planos de logstica e transportes em consonncia com o plano nacional. Em decorrncia, o PNLT fundamenta-se nos seguintes aspectos atinentes questo regional: reorganizao de polticas, programas e projetos de investimento visando a promoo de ganhos sociais e ambientais, com a utilizao das vantagens microrregionais; ordenao do territrio a partir das diversas possibilidades de produo e consumo; busca permanente do desenvolvimento econmico regional, com gerao de empregos e de riqueza; aumento da competitividade das regies, em que o transporte evolui de uma condio perifrica para se constituir em elemento fundamental de manuteno da competitividade no longo prazo. Nesta anlise, a nfase est no transporte rodovirio, haja vista que o modal ferrovirio e a aviao regional so tratados em tpicos especficos neste captulo sobre a promoo do crescimento inclusivo. Ademais, deve-se considerar o importante papel exercido pelo transporte rodovirio no desenvolvimento regional, uma vez que o modal exerce impacto significativo na qualidade de vida das regies menos favorecidas, podendo funcionar como um indutor de desenvolvimento para a atividade econmica e a transformao social.
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Na matriz de transporte brasileira, o modal rodovirio responde por aproximadamente 52% da carga movimentada. Essa preponderncia representa um desafio constante para o governo em relao s condies de trafegabilidade das vias, especialmente quando se considera o desnvel de qualidade ofertada entre as macrorregies do pas, o que refora, por sua vez, a prevalncia de diferenas regionais significativas de estrutura logstica. O grfico a seguir demonstra a distribuio de rodovias pelas regies, destacando a quilometragem de estradas pavimentadas.
Extenso das rodovias, por macrorregio brasileira

Km 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 Total Pavimentadas
Norte
147.218 20.462
Nordeste
443.766 58.477
Sudeste
533.379 70.536
Sul
384.747 40.434
Centro-Oeste
204.544 29.180
Fonte: CNT. Pesquisa CNT de Rodovias 2012. Confederao Nacional do Transporte (adaptado). *Somatrio das federais, estaduais e municipais.
Por sua vez, a qualidade da malha rodoviria nacional, fator essencial para manuteno da eficincia de custos no sistema logstico, um grande problema a ser enfrentado, pois as regies Norte e Nordeste ainda sofrem historicamente com a qualidade das vias e, consequentemente, com as implicaes negativas em suas respectivas economias.
Prevalncia de rodovias com estado geral bom ou timo, por macrorregies brasileiras
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Brasil
8,5% 37,3% 30,3% 30,3% 49,9% 51,7%
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: CNT. Pesquisa CNT de Rodovias 2012. Confederao Nacional do Transporte (adaptado).
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Levando-se em conta a mdia nacional de 37,3% de estradas classificadas como boas ou timas, e que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste alcanam apenas 8,5%, 30,3% e 30,3% respectivamente, apura-se um desnvel mnimo de 7 pontos percentuais quando comparados ao ndice nacional e mais de 20 pontos percentuais em relao mdia das regies Sul e Sudeste. Ante o quadro acima, a ao governamental deve contemplar as diferenas nacionais e adequar a capacidade dos eixos rodovirios federais, para garantir o atendimento s demandas de cargas e ao volume de trfego. Com esse intuito, o programa temtico direcionou os empreendimentos em funo de vetores logsticos, priorizando a distribuio dos recursos para atendimento das metas do PPA de forma equilibrada.
Empreendimentos rodovirios do PAC: percentual de investimentos estimados por vetor logstico

17% 5% 18% 18% 24%
Fonte: Ministrio dos Transportes (adaptado).
13%
Amaznico: 13% Centro-Norte: 5% Centro-Sudoeste: 18% Leste: 24% Nordeste Meridional: 18% Nordeste Setentrional: 5% Sul: 17%
As regies Sul e Sudeste, devido ao grande parque industrial e agrcola instalado, intensa urbanizao e condies favorveis ao desenvolvimento, concentram atualmente uma significativa quantidade de rodovias, amplamente utilizadas para o escoamento da produo. Em contrapartida, a regio Norte contempla a menor extenso rodoviria do pas, devido presena da Bacia Hidrogrfica do Rio Amazonas, que ocupa grande parte dessa regio e dificulta a implantao de rodovias. Levando em conta essas diferenas, a atual sistemtica de regionalizao por vetores logsticos oferece ao setor pblico uma viso mais abrangente da estrutura socioeconmica vigente no pas, constituindo um indicativo para as intervenes necessrias do governo central de forma regionalizada.
Programa Micro e Pequenas Empresas

Segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego, em 2011, as micro e pequenas empresas (MPE) foram responsveis por 51,6% dos empregos privados no agrcolas formais e quase 40% da massa de salrios no pas. Trata-se, assim, de um importante instrumento de promoo de renda e emprego, bem como fator essencial na construo de um projeto de desenvolvimento econmico e social. Ante a importncia estratgica das MPE e com o objetivo declarado de promover um ambiente economicamente competitivo e socialmente equitativo, o governo federal delineou, por meio do Plano Brasil Maior (PBM), uma poltica no mbito econmicoempresarial que orienta as aes do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Entre as metas do PBM correlacionadas ao programa temtico em anlise,
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cita-se como exemplo o fortalecimento do setor de micro, pequenas e mdias empresas, aumentando-as em 50% at o final de 2014. De acordo com o MDIC, as polticas pblicas em curso atendem ao objetivo de promover um desenvolvimento socioeconmico mais equilibrado, na medida em que so formuladas por meio do Frum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte e dos Fruns Regionais de Micro e Pequenas Empresas. O primeiro, presidido pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, um espao de debates e de conjugao de esforos entre governo e setor privado, para elaborao de propostas e aes orientadas s MPE. Seu objetivo principal divulgar e promover o fortalecimento do segmento. Por sua vez, os Fruns Regionais de Micro e Pequenas Empresas propiciam um espao de articulao com os demais entes federativos, para elaborao das polticas pblicas em interao com o Frum Permanente. Desde 2007, quando o primeiro Frum Regional foi institudo, ainda sob a gide do PPA2008-2011, houve uma evoluo gradual na estratgia de implantao dos fruns, de forma a alcanar sua quase totalidade ao final de 2012 a exceo o estado do Acre. O MDIC ainda destaca que os Fruns Regionais contemplam o componente da regionalizao e constituem a base para a atuao do Frum Permanente, no papel de formulador das polticas, sendo as demandas reunidas pelos Fruns Regionais tratadas e transformadas, no mbito do Frum Permanente, em planos de ao nacionais para a implementao da poltica pblica de apoio s MPE. Apesar disso, a anlise do programa temtico Micro e Pequenas Empresas evidencia que nenhum dos seus indicadores expressa desigualdades regionais de qualquer natureza. Da mesma forma, os objetivos do programa no expressam diretamente nenhuma inteno de promover o desenvolvimento regional, no permitindo concluir que a atuao consubstanciada no PPA atue nessa direo. Alm disso, como desdobramento dos objetivos, h apenas uma meta regionalizada, referente capacitao de 100.000 micro e pequenas empresas e empreendedores. Mesmo nesse caso, a regionalizao no privilegia as regies menos desenvolvidas: considerando a distribuio da meta por 1.000 habitantes, verificam-se ndices de 0,3 no Norte e de 0,4 no Nordeste, contra 0,5 no Sudeste, 0,8 no Sul e 1,3 no Centro-Oeste.
I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional (CNDR)

Ao longo de 2012, foram realizadas conferncias estaduais e regionais com o propsito de debater propostas para uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O processo culminou com a realizao, j em 2013, da etapa nacional da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional, com a aprovao de princpios e diretrizes para a evoluo da PNDR. A realizao das vrias etapas foi conduzida pelo Ministrio da Integrao Nacional, em torno de quatro eixos temticos: Governana, Participao Social e Dilogo Federativo; Financiamento do Desenvolvimento Regional; Desigualdades Regionais e Critrios de Elegibilidade; e Vetores de Desenvolvimento Regional Sustentvel. Nesse ltimo eixo, foram contemplados grandes fatores estruturais de natureza transversal, que podem eliminar as restries ao desenvolvimento socioeconmico harmnico das regies brasileiras e reduzir as disparidades regionais. Com essa perspectiva, foram consideradas vertentes como a disponibilidade de estrutura produtiva, a priorizao da educao, a valorizao da cincia, tecnologia e inovao, e o investimento em infraestrutura.
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Alm disso, nos documentos da I CNDR, destacam-se dois dos princpios eleitos para reger os esforos de promoo do desenvolvimento regional: a educao como principal vetor do desenvolvimento regional, com nfase na formao para a cidadania, empreendedorismo, inovao, cincia e tecnologia, e valorizao do capital humano, das riquezas naturais, da biodiversidade e da sustentabilidade; e coeso e integrao territorial por meio de poltica permanente de infraestrutura econmica e social, que promova a integrao logstica, proporcionando escoamento da produo, bem-estar e mobilidade da populao e atrao de investimentos local/regional, de forma a garantir sustentabilidade socioeconmica e ambiental. Essa abordagem alinha-se recomendao exarada no Relatrio das Contas do Governo referentes a 2011, no sentido de que a concepo das polticas pblicas voltadas reduo das desigualdades regionais no pode prescindir da atuao setorial integrada, que permita a incorporao de vetores de desenvolvimento cuja evoluo pode representar o xito na equalizao dos padres socioeconmicos das regies brasileiras, em seus mltiplos recortes territoriais.
Concluso
Embora o desafio de reduzir as expressivas desigualdades socioeconmicas entre as regies brasileiras esteja presente em boa parte dos planos setoriais e nas diretrizes gerais do PPA, em que se expressa como um macrodesafio a ser superado pelo pas, a priorizao desse propsito e sua traduo em entregas sociedade no esto delineadas na maior parcela dos programas temticos analisados neste tpico. Ao contrrio: de forma geral, nota-se que os indicadores, os objetivos e as metas dos programas no refletem a preocupao com as disparidades regionais em setores com impacto decisivo sobre o nvel de desenvolvimento das regies. Alm disso, ressalta-se a reduzida capacidade de integrao intersetorial, que se nota nos processos de planejamento governamental, e, por conseguinte, nos planos e programas, inclusive no prprio PPA. Como se tem reiterado em diversos trabalhos de fiscalizao conduzidos pelo TCU, sobretudo no mbito dos processos TC033.934/20118, TC 013.705/2009-6 e TC 015.133/2011-7, a atuao fragmentada tem implicado a perda de eficincia e a minimizao dos resultados, o que especialmente relevante e grave em polticas pblicas cuja natureza intrinsecamente multissetorial, como ocorre com o desenvolvimento regional. Nesse sentido, a retomada, em 2012, dos trabalhos da Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, instncia responsvel por coordenar e articular as polticas setoriais com impacto regional, sob a gesto da Casa Civil, assim como os esforos para elaborao de uma nova verso da PNDR com uma perspectiva mais abrangente da ao estatal, levados adiante pelo Ministrio da Integrao Nacional, tem o potencial de contribuir para uma inflexo na forma de atuao governamental nessa rea. Finalmente, no que diz respeito reviso da PNDR, espera-se que a evoluo conceitual advinda da Conferncia Nacional possa adquirir fora normativa e institucional, consubstanciando as novas propostas em uma poltica efetiva do Estado brasileiro, capaz de assegurar cumprimento ao propsito de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais, insculpido como objetivo fundamental da Repblica no art.3 da Constituio.
463
6.1.1
Projeto de Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrcas do Nordeste Setentrional
O Projeto de Integrao do rio So Francisco com as bacias do Nordeste Setentrional (PISF) um empreendimento de infraestrutura hdrica para usos mltiplos, que visa assegurar oferta de gua para as populaes do serto e do agreste dos estados de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. Segundo informaes do Ministrio da Integrao Nacional (MI), o PISF uma importante ao estruturante no mbito da poltica nacional de recursos hdricos e tem por objetivo a garantia de gua para o desenvolvimento socioeconmico dos estados mais vulnerveis s secas. Nesse sentido, o PISF pretende assegurar oferta de gua a cerca de doze milhes de habitantes de 391 municpios, em reas de menor disponibilidade hdrica regional per capita, viabilizando o suprimento garantido de gua para a rea mais ocupada do Polgono das Secas. O projeto tambm procura viabilizar o desenvolvimento sustentvel em reas com potencial produtivo e de competitividade econmica, no que tange insero regional na economia. Assim, ao mesmo tempo em que tenciona garantir o abastecimento por longo prazo de grandes centros urbanos da regio (Fortaleza, Juazeiro do Norte, Crato, Mossor, Campina Grande, Caruaru e Joo Pessoa) e de centenas de pequenas e mdias cidades inseridas no semirido, o projeto pretende beneficiar reas do interior do Nordeste com razovel potencial econmico, e que se mostram estratgicas no mbito de uma poltica de desconcentrao do desenvolvimento. As obras do PISF esto sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional e integram o Eixo gua e Luz para Todos do Programa de Acelerao do Crescimento, entre as aes de Recursos Hdricos. A previso de investimentos situa-se atualmente em R$8,2 bilhes, referentes 1 Etapa do PISF. A relevncia do projeto, os elevados montantes de recursos pblicos empregados e previstos, e a ocorrncia marcante de problemas e riscos recorrentes, com possveis danos ao errio, conforme descrito nos prximos itens, enseja ateno especial do TCU e da sociedade.
Evoluo Financeira e Metas do Projeto

O Projeto de Integrao do Rio So Francisco contempla atualmente a execuo de dois eixos, o Eixo Norte (trechos I, II, III e IV) e o Eixo Leste (trecho V). O Eixo Norte abarca 402 km de extenso e levar gua para o Serto dos estados de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio Grande do Norte. O Eixo Leste, compreendendo 217 km de extenso, beneficiar parte do Serto e do Agreste dos estados de Pernambuco e da Paraba. O Eixo Leste tem uma vazo prevista da ordem de 10 m/s, o que representa 0,54% da vazo do rio So Francisco, com captao no reservatrio de Itaparica e trmino no aude Poes (trecho V), j na bacia do rio Paraba, no estado da Paraba. No reservatrio Barro Branco est previsto um novo canal adutor, denominado Ramal do Agreste (trecho VII), que atender a bacia do rio Ipojuca, no estado de Pernambuco. Esse trecho atualmente de responsabilidade do Governo do Estado de Pernambuco. A primeira etapa de implantao do Eixo Norte subdividida em dois trechos de obras, os trechos I e II. A captao desse eixo ocorre no rio So Francisco prximo cidade de Cabrob/PE e a vazo contnua prevista de 16,4 m/s. Ainda no Eixo Norte, a segunda fase do Projeto So Francisco compreender o trecho III (com aproximadamente 70 km),
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que vai do reservatrio Caiara (PB) para a bacia do rio Salgado (CE), e o trecho IV (com aproximadamente 80 km), que vai do reservatrio Caiara ao reservatrio Angicos na bacia do rio Apodi (RN). O projeto, para implantao de sua primeira etapa, foi inicialmente dividido em dezesseis lotes de obras. Posteriormente, o Ministrio da Integrao Nacional, com os objetivos de operar o sistema de forma sequencial, de garantir o cumprimento de cronogramas e de acompanhar de forma mais eficiente o PISF, definiu um novo programa de metas, fsicas e temporalmente definidas. Assim, o Eixo Leste e o Eixo Norte esto divididos, atualmente, em trs metas cada um (Metas 1N, 2N, 3N, 1L, 2L e 3L). At o final de 2012, apenas as metas 1N e 2N estavam contratadas. Todas as demais metas deveriam ser licitadas e contratadas at maro de 2013, consoante informaes do prprio ministrio. Nessa configurao atual haver itens remanescentes de um contrato a serem executados pela nova contratada, o que possibilitar que alguns trechos de obra tenham duas empresas executando servios ao mesmo tempo em um mesmo lote. A correlao entre os lotes de obras inicialmente licitados e a as atuais metas apresentada a seguir.
Projeto de Integrao do rio So Francisco Metas

Meta 1L 2L 3L 1N 2N 3N Lotes Exrcito, Lote 9 e Lote 13 Lote 9, Lote 10, Lote 11, Lote 12 e Lote 13 Lote 12 Exrcito, Lote 1, Lote 2, Lote 3, Lote 4 e Lote 8 Lote 5 Lote 6, Lote 7 e Lote 14
Esquema atual de contratao do Projeto de Integrao do rio So Francisco
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O Eixo Leste tinha previso de estar concludo em dezembro de 2010, e o Eixo Norte, em dezembro de 2012. Entretanto, com os atrasos verificados ao longo do tempo, essas datas foram alteradas e atualmente a previso que o Eixo Leste seja finalizado em dezembro de 2014 e os trechos I e II do Eixo Norte, apenas em dezembro de 2015. As obras e os servios da 1 Etapa do PISF apresentavam, at o final de 2012, uma execuo financeira de 42%, conforme informaes do relatrio de janeiro de 2013 da gerenciadora das obras. No Eixo Leste, o Canal de Aproximao, sob a responsabilidade do Exrcito Brasileiro, encontrava-se com 97% de execuo. No Eixo Norte, o Canal de Aproximao j est concludo.
Lote Lote 1 Lote 2 Lote 3 Lote 4 Lote 5 Lote 6 Lote 7 Lote 8 Lote 9 Lote 10 Lote 11 Lote 12 Lote 13 Lote 14 Eixo Situao Contratual* N N N N N N N N L L L L L N Ativo Ativo Encerrado por decurso de prazo Encerrado por decurso de prazo Ativo Encerrado Encerrado Ativo Rescindido Ativo Ativo Ativo Ativo - Aditivo em anlise Ativo Andamento da Obra Em andamento Em andamento Paralisada Paralisada Em mobilizao Paralisada - manuteno de canteiro Paralisada - manuteno de canteiro Em andamento Paralisada Obra em ritmo muito lento Em andamento Em andamento Obra civil da EBV-1 concluda Em andamento % Financeiro realizado 73,4 46,4 41,4 11,7 0,0 53,1 15,5 38,7 48,6 60,2 93,7 73,7 73,7 70,7
Fonte: Relatrio de Progresso de janeiro de 2013, emitido pela Gerenciadora, Consrcio ArcadisLogos-Concremat (1376-REL-3200-00-00-037-R00). * Situao em janeiro de 2013.
A condio de execuo dos lotes de construo se reflete na situao das metas, atual modelo de licitao, contratao e acompanhamento do empreendimento. Consoante j descrito, as metas compreendem as obras remanescentes de contratos anteriores, que foram encerrados, e as obras complementares que no foram contratadas anteriormente, mas constam dos atuais projetos executivos.
Meta Trecho 1L 2L 3L 1N 2N Captao no reservatrio de Itaparica at o reservatrio Areias/PE 16 km Reservatrio Areias/PE at o reservatrio Barro Branco/PE 167 km Reservatrio Barro Branco/PE at o aude Poes/PB 34 km Captao em Cabrob/PE at o reservatrio de Jati/CE 140 km Reservatrio Jati/CE at o reservatrio Boi II/CE 39 km Situao Remanescentes em licitao Remanescentes em licitao Levantamento dos remanescentes Licitado** Licitado** % de execuo* 75 55 26 44 13 Previso de concluso 4/2014 6/2015 6/2015 9/2014 12/2014
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Meta Trecho 3N Reservatrio Boi II/CE at o reservatrio Engenheiro vidos/PB 81 km
Situao Levantamento dos remanescentes
% de execuo* 33
Previso de concluso 12/2015
Fonte: 6 Balano do PAC2 Fevereiro de 2013. * O percentual de execuo se refere ao andamento dos contratos encerrados ou em andamento no respectivo trecho de cada meta e tambm ir incorporar a execuo dos servios remanescentes. Quando se atingir 100% de execuo da meta, o trecho estar completamente concludo, considerando-se os contratos de obras como os remanescentes; ** A execuo dos contratos dos remanescentes das Metas 1N e 2N encontrava-se com 0% de execuo, em fase de mobilizao.
Dessa forma, verifica-se que, depois de transcorrido o prazo inicialmente previsto para a concluso da obra, o projeto ainda no cumpriu seu objetivo, nem mesmo parcialmente, de levar gua s regies do Nordeste que sofrem com a estiagem. Como consequncia dos atrasos e deficincias, a obra que custaria cerca de R$ 4,8 bilhes em 2007 passou a custar R$ 8,2 bilhes em 2012. Reajustamentos de preos agravados pela demora na entrega da obra e sucessivos aditivos so os responsveis pelo incremento no custo do empreendimento. Soma-se a isso o custo social de no ter a populao atendida com oferta de gua e os prejuzos advindos da seca, haja vista nenhuma parcela do canal estar apta a armazenar gua at o momento. Em princpio, a concluso sequencial dos trechos, a partir do rio So Francisco, poderia colocar o canal parcialmente em funcionamento. Entretanto, at 2012, os lotes menos atrasados, ou seja, com maior grau de execuo, no guardavam, necessariamente, relao com a ordem sequencial necessria para colocar em funcionamento parte do canal. Assim, por exemplo, no Eixo Leste, a sequncia dos lotes a partir do rio : 9, 10, 11, 12, 13. Entretanto, o lote 9, que o inicial, o que apresenta menor execuo financeira (48,6%) em comparao com os demais lotes do Eixo Leste. Portanto, os lotes com maior execuo no tm funcionalidade sem a concluso do lote 9. De forma semelhante, no Eixo Norte, a sequncia dos lotes de canal a partir do rio : 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 14. O lote 8 inclui as estaes de bombeamento, dispersas por todo o eixo. Observa-se que o lote 14 tem um dos maiores nveis de execuo (70,7%), porm sem funcionalidade alguma sem a concluso dos lotes anteriores. O mesmo ocorre com o lote 6, com execuo de 53,1%, que posterior ao lote 5, que, por sua vez, ainda est com 0% de execuo. Nota-se que, com as novas licitaes de obras remanescentes, divididas em 3 metas para cada eixo (1L, 2L e 3L; 1N, 2N e 3N), o MI previu um cronograma de concluso sequencial, que visa permitir a entrada em funcionamento de parte do canal, a partir de 2014.
Problemas Recorrentes e Riscos

Por meio das auditorias realizadas no PISF ao longo dos ltimos anos, descritas adiante neste tpico, constatou-se a recorrncia de alguns problemas relevantes na atuao governamental, que impactaram e continuam afetando o cumprimento dos objetivos do empreendimento e, por consequncia, o atendimento das demandas de gua da populao do serto e do agreste nordestinos. Destaca-se que, em funo das aes de controle empreendidas, o Tribunal prolatou diversas determinaes e recomendaes que procuraram colaborar com o aperfeioamento e a correo dos projetos, dos oramentos, da fiscalizao e da superviso das obras, bem como garantir a manuteno das obras e servios j executados e que eventualmente ficaram sujeitos a
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intempries devido paralisao dos contratos. Em vista das diversas irregularidades apontadas, tambm foram necessrias audincias dos gestores, de modo a apurar responsabilidades quanto a pagamentos indevidos, atrasos injustificados, ausncia de levantamentos preliminares e projetos deficientes. Adicionalmente, em vista das paralisaes realizadas unilateralmente por algumas construtoras ao longo de 2010 e 2011, foi determinada a autuao de processos administrativos visando apurar os motivos das paralisaes temporrias, que resultaram no atraso das obras, sem prvia autorizao do MI, e as irregularidades relativas fiscalizao deficiente.
Projetos decientes
As aes de controle indicam que o principal problema relacionado ao empreendimento refere-se ao seu planejamento. A irregularidade de projetos deficientes vem sendo apontada pelo Tribunal ao longo dos anos, tanto em fiscalizaes de editais como em contratos de execuo das obras. A utilizao de projetos deficientes repercute em todo o planejamento do PISF, tendo por consequncia a ocorrncia de falhas na execuo do empreendimento que resultaram em inmeras revises de projetos, aditivos contratuais, e ajustes de cronograma, que procuraram adequar o planejamento e a execuo das obras realidade das condies de campo. Essas revises, em alguns trechos da obra, alteraram substancialmente os objetos contratados. A consequncia mais imediata observada no PISF foi a constante alterao de seu cronograma. Tendo em vista as deficincias apontadas, o cronograma inicialmente proposto teve de ser alterado na medida em que o planejamento era ajustado realidade da obra. Aps diversas modificaes, o cronograma em vigor estima a concluso do Eixo Leste para junho de 2015 e do Eixo Norte para dezembro de 2015, segundo o 6 Balano do PAC. Ressalta-se, ainda, que os projetos deficientes esto relacionados com problemas no oramento e no levantamento de informaes que subsidiaram a sua confeco. Em verdade, devido s falhas no projeto, os oramentos e os boletins de medio acabam por no refletir o projeto elaborado, consequncia imediata de a realidade da obra ser diferente da projetada.
Riscos de deteriorao de obras em decorrncia dos atrasos

Sem a concluso das obras, o canal fica sujeito a intempries, sob a ao do sol e da chuva. Em decorrncia dessa exposio, fiscalizaes constataram a ocorrncia de trincas no concreto de revestimento, descolamento de placas, eroso de taludes e corroso de armaduras expostas. As auditorias do Fiscobras 2012 (consolidao dos trabalhos de fiscalizao de obras pblicas integrantes do oramento da unio referentes ao exerccio de 2012, realizada pelo TCU) englobaram achados relativos deteriorao das obras (TC004.552/2012-1 Eixo Norte e TC 004.551/2012-5 Eixo Leste), motivo pelo qual foram exaradas determinaes Secretaria de Infraestrutura Hdrica do MI, com vistas adoo de procedimentos que minimizem os problemas, assegurem o refazimento das obras e a responsabilizao dos que tenham dado causa s paralisaes e aos prejuzos.
Principais motivos de atrasos nos contratos de obra do PISF

Nas fiscalizaes realizadas durante o ano de 2012, citadas no item anterior, buscouse identificar as principais causas que levaram aos atrasos na execuo do PISF e s constantes alteraes nos cronogramas da obra. Nesse sentido, foram levantados os seguintes motivos de atrasos e paralisaes: alteraes das solues de projeto inicialmente licitadas, demora do MI na avaliao e aprovao dos preos dos servios novos, morosidade na eliminao de
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interferncias (eltricas, hidrulicas, estruturas de drenagem, pontes), demora na emisso de autorizao de supresso vegetal e indefinio das reas de jazidas para fornecimento de materiais para a obra. Como se observa, os motivos dos atrasos nas obras do PISF esto relacionados s falhas de projetos e de gerenciamento deficientes.
Decincias na scalizao e na superviso do empreendimento por parte do MI

O acompanhamento das obras do PISF realizado por empresas contratadas pelo Ministrio, sendo uma empresa supervisora para cada um dos lotes de obras e uma empresa gerenciadora para todo o empreendimento. O MI possui ainda quadro prprio de gestores alocados para o acompanhamento e a fiscalizao do empreendimento. As deficincias na fiscalizao e na superviso das obras do PISF vm sendo apontadas desde 2008, e resultaram em: medio e pagamento de servios no realizados, acrscimo em contrato alm do legalmente permitido, existncia de atrasos injustificados nas obras, inadequao e morosidade das providncias adotadas pela Administrao para sanar interferncias, ocasionando atrasos e a execuo de servios com qualidade deficiente. Deve-se ressaltar, ainda, que a deficincia no gerenciamento tem impacto direto no ndice de alteraes contratuais e na constante necessidade de ajustes no cronograma das obras.
Sobrepreo de servios
Trata-se de irregularidade que vem sendo apontada desde 2005, tanto em fiscalizaes de editais como de contratos de execuo. Deve-se atentar para o fato de que o oramento da obra um dos produtos do projeto. Se ele deficiente, a previso de custos resta prejudicada e tem por consequncia a possibilidade da ocorrncia de sobrepreo. Diversas impropriedades so observadas em oramentos que tiveram por base projetos imperfeitos: ausncia de composies de preos, ausncia de critrio de aceitabilidade de preos unitrios, ausncia de ART dos oramentos, ausncia de justificativas de custos e deficincia no levantamento de informaes quanto aos materiais a serem utilizados na obra.
Aspectos que merecem ateno

No exerccio de 2012 foi dado incio s licitaes das obras remanescentes dos Eixos Norte e Leste, contemplando as obras e servios que no puderam ser executadas no mbito dos contratos firmados inicialmente. Nesse aspecto, considerando os problemas e as irregularidades aqui descritas que decorreram de deficincias nos projetos e na fiscalizao, importante ressaltar a oportunidade de se investir na qualidade dos projetos das obras que se iniciaro, bem como no gerenciamento e superviso do empreendimento. A interface existente entre as obras j executadas e aquelas que esto sendo licitadas item que merece especial ateno, a fim de evitar a repetio dos problemas de projeto e fiscalizao. Em relao aos projetos, preciso identificar e quantificar com preciso quais servios sero contratados para dar continuidade obra e at mesmo quais devero ser refeitos, caso tenha ocorrido deteriorao de parcelas do empreendimento. No tocante fiscalizao e gerenciamento da obra, todas as providncias relativas ao avano dos trechos dentro do cronograma previsto devem ser acompanhadas pela administrao, haja vista a importncia social da concluso do PISF no contexto da distribuio hdrica na regio nordestina. Tais medidas visam minimizar a necessidade de futuros aditivos decorrentes de servios no previstos inicialmente, o que permitir novo aumento de custos e atrasos e consequentemente aumentar a dificuldade de gerenciamento da obra.
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Devido relevncia socioeconmica e ao vulto dos recursos destinados sua implantao, o Projeto de Integrao do rio So Francisco vem sendo fiscalizado anualmente pelo TCU desde o ano de 2005, com o objetivo de subsidiar o Congresso Nacional na fiscalizao de obras e em sua funo de controle externo. Dessa forma, as informaes prestadas por este Tribunal sobre o empreendimento tm-se mantido atualizadas ao longo dos anos. Por conseguinte, as deliberaes prolatadas no mbito dos respectivos processos que cuidaram das fiscalizaes possuem informaes sobre as licitaes realizadas pelo empreendimento, a execuo dos contratos e o andamento das obras, bem como sobre o monitoramento das determinaes e recomendaes prolatadas por este Tribunal de Contas. Ao longo desse perodo de sete anos foram realizadas quinze fiscalizaes, sendo seis exclusivamente em editais de licitao e nove em contratos de execuo de obras, de superviso e de execuo de projetos. Ressalta-se que, alm das aes de fiscalizao, o Tribunal atuou por diversas vezes na instruo de representaes e solicitaes de informaes apresentadas por aqueles legitimados conforme o Regimento Interno do TCU. No ano de 2005, foram fiscalizadas as concorrncias para a contratao da superviso e de empresa para a execuo das obras e para elaborao do projeto executivo. Ainda nesse ano, foi autuado um processo de acompanhamento (TC 004.375/2005-7), instrumento de fiscalizao que tem por objetivo examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto ao longo da execuo do empreendimento do PISF, guardando a memria das aes de controle realizadas. Atualmente, no mbito desse processo, est sendo realizado o monitoramento do cumprimento das deliberaes prolatadas pelo Tribunal ao MI nos processos de controle que trataram do PISF. Tambm em 2005 foi realizada auditoria de natureza operacional que permitiu a avaliao das perspectivas de cumprimento dos objetivos do projeto, a delimitao de sua abrangncia e a indicao de falhas no planejamento de obras complementares e na gesto de recursos hdricos pelos entes envolvidos, o que culminou na prolao de diversas recomendaes ao Ministrio da Integrao Nacional, Agncia Nacional de guas (ANA) e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) (Acrdo 2.017/2006-TCU-Plenrio). Em 2006, a fiscalizao priorizou os trechos sob a responsabilidade do Exrcito. J em 2007, o foco de atuao do Tribunal voltou a ser os editais das concorrncias para contratao da superviso, da execuo de obras e de empresa para elaborao dos projetos executivos. Em 2008 foram fiscalizados os contratos decorrentes desses certames. Em 2009, priorizou-se a anlise das despesas com mo de obra dos profissionais contratados pelas empresas supervisoras. Em 2010, as auditorias realizadas focaram os contratos de obras civis (Eixos Norte e Leste) e o edital da concorrncia cujo objeto era a execuo das obras civis dos lotes 5 e 8 (Eixo Norte) e 15, 16, 17 e 18 (Ramal do Agreste), revogado pelo MI em decorrncia da necessidade de ajustes. Em 2011, houve trs fiscalizaes relativas ao PISF. Em duas delas o objeto eram os editais das obras dos lotes 5 e 8, integrantes do Eixo Norte do Projeto. A terceira fiscalizao se concentrou nos contratos de obras e superviso dos lotes 9, 10, 11, 12 e 13, referentes ao Eixo Leste do Projeto. Por fim, em 2012, foram objeto de controle todos os contratos das obras civis dos Eixos Norte e Leste, inclusive os trechos sob a responsabilidade do Exrcito Brasileiro. Os
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trabalhos de fiscalizao desse ano identificaram os principais motivos das paralisaes e atrasos nas obras do PISF.
Concluso
A primeira etapa do Projeto de Integrao do rio So Francisco foi concebida para assegurar oferta de gua a mais de 12 milhes de pessoas residentes em 391 municpios do agreste e do serto de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio Grande do Norte. O empreendimento consiste em distribuir gua de regies com abundncia desse recurso para locais que historicamente sofrem com o problema da seca. A presena de gua condio inerente ao combate pobreza e fome e ao fomento do desenvolvimento de uma regio. A distribuio de gua gera capacidade de produo, de estmulo economia e de distribuio de renda, alm de trazer qualidade de vida para as pessoas, por propiciar melhores condies de higiene e sade. O PISF comeou a ser concebido antes de 2005 e desde ento o governo federal empreende esforos para a completude do empreendimento, posto que sua concluso e operao tm como premissa trazer desenvolvimento e melhores condies de vida a populao assistida. A primeira licitao do Eixo Norte ocorreu em 2005, mas as obras s foram de fato contratadas em 2007 em virtude de problemas de projeto e planejamento. Naquele momento, a previso de concluso seria 2010. O Eixo Leste foi iniciado depois do Eixo Norte e tinha previso de concluso para 2012. Desde ento, do valor atual orado para execuo das obras e servios da 1 etapa do PISF, cerca de R$ 8,2 bilhes, apenas R$ 5,66 bilhes encontram-se contratados, segundo dados do relatrio de dezembro de 2012 da gerenciadora. O novo prazo informado pelo Ministrio da Integrao para entrega da obra dezembro de 2015 para o Eixo Norte e junho desse mesmo ano para o Eixo Leste. O atraso na entrega do empreendimento atesta que at o momento o PISF no cumpriu seu objetivo primordial que assegurar oferta de gua s regies necessitadas. Muito j se investiu, mas problemas recorrentes de projeto e planejamento e o acompanhamento deficiente da execuo das obras no permitiram a operao do canal, ainda que de forma parcial. No momento, o grande desafio que se apresenta controlar e acompanhar o empreendimento de forma a evitar a recorrncia dos problemas de projetos e de superviso. O avano da obra depende de um efetivo acompanhamento por parte de quem a gere, porquanto depende de aes tempestivas para dar cumprimento ao cronograma pactuado. Novos atrasos penalizaro ainda mais a populao a ser beneficiada e redundaro em novos acrscimos ao valor da obra. Alm disso, haver impactos em outros subsistemas de distribuio hdrica que sero alimentados pelo canal, muitos em fase de construo, como adutoras e canais que dependem desse projeto para se tornarem viveis.
6.2 EDUCaO BSICa

6.2.1 Introduo
O dever do Estado em assegurar educao de qualidade para todos os brasileiros, alm de um direito social constitucionalmente resguardado, constitui pressuposto para o sucesso de qualquer estratgia de governo voltada para o crescimento econmico, que viabiliza a integrao de pessoas, grupos sociais, regies e territrios a esse processo. Nos
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termos do art. 205 da Constituio Federal, a educao deve ser promovida visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O nvel de escolaridade influencia diretamente o acesso a oportunidades de emprego, a obteno de maiores nveis de renda; aumenta a produtividade e impulsiona a inovao. Para alm da esfera econmica, a educao capaz de afetar os mais diversos aspectos de uma sociedade, como a melhoria de indicadores de sade e a reduo das taxas de criminalidade. Trata-se, pois, de direito indutor do alcance de outros direitos, de elemento transformador de realidades nacionais e, portanto, de indiscutvel instrumento de incluso social e reduo de desigualdades regionais. Segundo Alexandre Rands Barros, as histricas defasagens educacionais entre as regies brasileiras constituem a principal fonte das disparidades regionais no pas, especialmente quanto ao atraso relativo do Nordeste em relao s regies Sul e Sudeste (BARROS, Alexandre Rands. Desigualdades regionais no Brasil: natureza, causas, origens e soluo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011). Nesse sentido, a melhoria da educao brasileira constitui objetivo necessrio em uma estratgia de superao das desigualdades entre as regies e, por conseguinte, de desenvolvimento do pas. Neste tpico, o enfoque recai sobre a atuao do governo federal na formulao e implementao das polticas de educao bsica. Parte-se do pressuposto de que esse nvel de ensino fundamental para o desenvolvimento do pas, visto que constitui a base para que o educando adquira formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania, bem como para progredir nos estudos posteriores e no trabalho. Embora os dados mais recentes sobre educao, publicados especialmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e pelo Instituto de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), evidenciem avanos em diversos indicadores da educao brasileira, as desigualdades entre regies, territrios e grupos sociais persistem at os dias atuais. Ainda se vislumbram carncias e atrasos educacionais, cuja superao demanda atuao governamental estruturada e planejada, capaz de corrigir problemas histricos que dificultam o acesso de todos educao de qualidade e impedem o pleno exerccio de direito constitucionalmente assegurado a todos os brasileiros. As desigualdades em matria educacional so aboradadas no prximo item. Em seguida, feita uma breve descrio dos principais instrumentos de planejamento que norteiam a atuao do governo federal na educao bsica. Nos tpicos a seguir, so evidenciadas algumas concluses de levantamento realizado por este Tribunal com o objetivo de avaliar se a atuao do governo federal em educao bsica por meio da formulao, implementao, monitoramento e avaliao est orientada para o alcance dos resultados pretendidos.
6.2.2
Desigualdades educacionais
A taxa de analfabetismo da populao com 15 anos ou mais de idade reduziu-se de 11,4% em 2004 para 8,6% em 2011, conforme dados mais recentes disponveis da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. A despeito disso, o grfico seguinte evidencia que o analfabetismo atinge mais intensamente as faixas etrias mais avanadas da populao e se concentra, sobretudo, nas regies Norte e Nordeste.
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Taxa de analfabetismo nacional por faixa etria e regio 2011
15 a 17 anos
18 a 24 anos 2,3 3,3 0,8 0,9 0,7 1,7
25 a 29 anos 3,9 5,9 1,2 1,2 1,4 2,8
30 a 39 anos 6,2 12,4 2,1 1,9 2,9 5,2
40 a 49 anos 11,5 18,7 3,6 3,4 5,3 8,1
50 anos ou mais 26,3 35,6 11 11,5 17,1 18,6
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
1,4 2,1 0,8 0,6 0,5 1,2
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), Pnad 2011.
A Constituio Federal assegura educao bsica gratuita e obrigatria dos 4 aos 17 anos de idade, a ser implementada progressivamente at 2016, conforme a Emenda Constitucional 59/2009. Apesar disso, na Pnad 2011, apurou-se que a mdia de anos de estudo do brasileiro de 7,3 anos, tempo insuficiente para se completar o ensino fundamental, que de nove anos.
Nmero mdio de anos de estudo por regio

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Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
2009
2011
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, 2009/2011.
As disparidades regionais tambm se revelam em relao a esse ndice. Em 2011, as regies Norte e Nordeste apresentaram, respectivamente, nmero mdio de anos de estudo de 6,6 e 6,2, valores inferiores s demais e mdia nacional, de 7,3 anos.
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No tocante questo do acesso, o grfico a seguir traz informaes sobre as trs etapas que compem a educao bsica: educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio.
Taxa de escolarizao das pessoas de 4 a 17 anos em 2011 por faixa etria e regio
100 90 80 70 60 50 4 ou 5 anos
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
65,5 83,5 81,6 66,9 66,3 77,4
6 a 14 anos
96,5 98,1 98,7 98,3 98,3 98,2
15 a 17 anos
83,2 83,1 84,7 82,2 85,2 83,7
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), Pnad 2011. 1 A taxa de escolarizao corresponde percentagem dos estudantes de um grupo etrio em relao ao total de pessoas do mesmo grupo.
Nota-se importante dficit de escolarizao no que se refere s crianas de 4 ou 5 anos de idade, populao alvo da chamada educao infantil. Os dados do uma dimenso do desafio que se afigura para o pas, dada a meta de se ter 96% das crianas nessa faixa etria na escola em 2016, prevista no Projeto de Lei 8.035/2010 (PL8.035/2010), referente ao Plano Nacional de Educao 2011-2020 (PLPNE 2011-2020). Em relao ao ensino fundamental, o grfico demonstra que o problema foi praticamente solucionado em relao s crianas de 6 a 14 anos, faixa etria alvo do ensino fundamental. Para essa etapa do ensino, conforme opinio majoritria dos especialistas e dos gestores entrevistados, o principal desafio a qualidade, uma vez que o acesso, do ponto de vista tcnico, pode ser considerado universalizado. Por sua vez, a situao dos jovens de 15 a 17 anos, populao alvo do ensino mdio, merece ateno tanto no que diz respeito ao acesso como qualidade. A taxa de escolarizao desse grupo, em 2011, diminuiu em relao a 2009, quando alcanou 85,2%, conforme dados da Pnad realizada naquele ano. H que se ressaltar que a universalizao do atendimento escolar para a populao nessa faixa etria est prevista para ser alcanada em 2016, conforme estabelecido na Emenda Constitucional59/2009 e na meta 3 do PLPNE 2011-2020. Para cumpri-la, seria necessrio um aumento da taxa de escolarizao em torno de 2% ao ano a partir de 2013, o que requer esforo considervel tendo em vista o desempenho do indicador na Pnad 2011. Alm do desafio de se universalizar o acesso ao ensino mdio, h que se considerar a necessidade de melhoria da qualidade desse nvel de ensino. O Ideb do ensino mdio permaneceu praticamente estagnado em 2011. A mdia nacional cresceu 0,1, alcanando 3,7, e a mdia de nove estados caiu em relao a 2009 (Acre, Par, Maranho, Paraba,
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Alagoas, Bahia, Esprito Santo, Paran e Rio Grande do Sul). Nesse ritmo, o pas apenas alcanaria a mdia de 6,0, equivalente dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em 2057. H que se destacar, no entanto, que, no Brasil, as mdias escondem realidades muito diferentes. No mapa a seguir, essa discrepncia evidenciada no tocante s mdias do Ideb nos anos iniciais do ensino fundamental em 2011, por unidade da Federao (UF). Enquanto a mdia nacional foi de 5,1, as mdias mais baixas ficaram entre 3,4 e 3,92 e as mais altas entre 5,48 e 6.
Ideb: mdias nos anos iniciais do ensino fundamental 2011 (base: rede pblica)
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
Ao se considerarem as redes municipais, as discrepncias so ainda maiores: se por um lado o municpio com maior mdia, localizado em Minas Gerais, alcanou 8,3 pontos, por outro, aquele com pior ndice, localizado no Rio Grande do Norte, ficou com 2,4 pontos. Vislumbra-se, pois, que em todas as etapas da educao bsica h problemas srios a serem enfrentados, que demandam ao estratgica do governo para resolv-los. A despeito de o papel de executor das polticas de educao bsica ser caracterstico de estados, municpios e DF, em funo do disposto no art. 211 da Constituio Federal, a atuao da Unio na coordenao e induo dos demais sistemas, fundamentada no mesmo dispositivo constitucional e no art.8 da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) Lei 9.394/1996, crucial para o alcance dos resultados que se buscam na rea. Considerando, pois, a descentralizao que peculiar educao nacional, o ente central possui a responsabilidade de garantir organicidade aos objetivos e metas das polticas educacionais, de modo a viabilizar sua implementao. Assim, a efetividade das polticas voltadas para a educao bsica depende, fundamentalmente, da iniciativa, da coordenao e da liderana do governo federal.
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6.2.3
Principais planos da educao bsica
Trs grandes planos orientam a atuao do governo federal em relao educao bsica: o Plano Plurianual (PPA), previsto no art. 165, 4, da Constituio Federal; o Plano Nacional de Educao (PNE), estabelecido no art.214 da Constituio; e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que rene uma srie de programas educacionais do governo federal. A despeito de o PPA ser o principal instrumento de planejamento governamental, em matria educacional so os planos setoriais que orientam a elaborao e a execuo dos demais planos, inclusive do prprio PPA, pois estabelecem metas de longo prazo, que extrapolam a vigncia do PPA. o caso do PNE relativamente educao. Nessa esteira, o PPA entendido como ponto intermedirio para alcance das metas do PNE 2011-2020, o que se depreende da prpria contextualizao do macrodesafio associado educao. Por meio dele, descreve-se uma viso sistmica dos compromissos da poltica de educao a partir de trs programas temticos educao bsica, educao profissional e tecnolgica e educao superior. Quanto educao bsica, o PPA contempla um programa, com dezesseis iniciativas alinhadas a quatro objetivos:
0596 - Elevar o atendimento escolar, por meio da promoao do acesso e da permanncia, e a conclusao na educaao bsica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em colaboraao com os entes federados, tambem por meio da ampliaao e qualificaao da rede fisica. 0597 - Promover, em articulaao com os sistemas de ensino estaduais e municipais, a valorizaao dos profissionais da educaao, apoiando e estimulando a formaao inicial e continuada, a estruturaao de planos de carreira e remuneraao, a atenao a saude e a integridade e as relaes democraticas de trabalho. 0598 - Apoiar o educando, a escola e os entes federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da educaao basica, a ampliaao da oferta de educaao integral e a alfabetizaao e educaao de jovens e adultos segundo os principios da equidade, da valorizaao da pluralidade, dos direitos humanos, do enfrentamento da violncia, intolerncia e discriminaao, da gestao democratica do ensino publico, da garantia de padrao de qualidade, da igualdade de condioes para acesso e permanncia do educando na escola, da garantia de sua integridade fisica, psiquica e emocional, e da acessibilidade, observado o regime de colaboraao com os entes federados. 0599 - Fortalecer a gestao e o controle social, a cooperaao federativa e intersetorial e as formas de colaboracao entre os sistemas de ensino e produzir provas e avaliacoes. informacoes estatisticas, indicadores, estudos, diagnosticos, pesquisas, exames,
O PNE um plano decenal institudo por lei. Seu objetivo, de acordo com o art.214 da CF/1988, articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir
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diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades. A primeira edio do plano vigeu de 2001 a 2010, mas ficou muito longe dos objetivos e das metas traadas. Dentre os principais motivos para o desempenho bastante restrito do PNE 2001-2010, destaca-se a ausncia de mecanismos de financiamento, incluindo os decorrentes dos vetos presidenciais ao texto da lei especialmente aos dispositivos que fixavam o investimento pblico em educao como percentual do Produto Interno Bruto do pas. Por sua vez, o PL8.035/2010, que trata do PNE 2011-2020, foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em dezembro de 2010, mas, at o final de 2012, sua tramitao no havia sido concluda. Entre as metas referentes Educao Bsica previstas no PLPNE 2011-2020, destacam-se as relativas ao Ideb, identificadas no quadro a seguir.
Meta 7 (PL8.035/2010): Fomentar a qualidade da educao bsica em todas etapas e modalidades, com melhoria do uxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes mdias nacionais para o Ideb:
Ideb Anos iniciais do ensino fundamental Anos nais do ensino fundamental Ensino Mdio 1 ano 4,9 4,4 3,9 3 ano 5,2 4,7 4,3 5 ano 5,5 5,0 4,7 7 ano 5,7 5,2 5,0 10 ano 6,0 5,5 5,2
Outra meta relevante refere-se ampliao do investimento pblico em educao pblica de forma a atingir, no mnimo, 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do pas no quinto ano de vigncia do plano e, no mnimo, 10% do PIB ao final do decnio. A respeito do montante fixado como percentual do PIB, ressalta-se que superar a mdia de investimentos em educao verificada entre os pases da OCDE, de 6,2% do PIB, de acordo com o estudo Education at a Glance 2012, elaborado pela organizao. A despeito disso, h que se refletir sobre a distribuio de tais recursos, uma vez que o mesmo estudo demonstrou, em 2009, grandes diferenas entre os gastos por estudante nas etapas que compem a educao bsica, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Gasto anual por estudante 2009

US dlares
Nvel de ensino1 Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Educao superior Brasil 1.696 2.405 2.235 11.741 Mdia da OCDE 6.670 7.719 9.312 13.728
Fonte: Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Education at a Glance 2012 (com adaptao). 1 Os nveis de ensino do estudo da OCDE foram adaptados de acordo com os nveis descritos na Lei 9.394/1996 (LDB).
O PDE, por sua vez, foi lanado em 2007 pelo governo federal, com objetivo, entre outros, de sistematizar e integrar a atuao de todas as esferas de governo, com vistas a enfrentar as desigualdades de oportunidades educacionais. Nesse sentido, a execuo das aes voltadas ao alcance de tal objetivo pressupe o compartilhamento de competncias
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polticas, tcnicas e financeiras entre os entes, que passaram a ser regidas pelo Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, estabelecido pelo Decreto6.094/2007. Conforme apresentado no documento PDE: razes, princpios e programas, elaborado pelo MEC, o PDE assenta-se sobre os seguintes pilares: viso sistmica da educao, territorialidade, desenvolvimento, regime de colaborao e responsabilizao e mobilizao social. Destaca-se, contudo, que no h, efetivamente, um documento formal que defina e limite as aes que esto contidas no PDE. Em seu formato inicial, o plano congregava mais de quarenta programas organizados em torno de quatro eixos: educao bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. Alguns desses programas j estavam em curso quando do lanamento do PDE pelo MEC, enquanto outros foram agregados nos anos seguintes. Atualmente, de acordo com dados do MEC, 58 programas esto integrados no PDE (incluindo todos os eixos do plano), sem prejuzo de novas aes que venham a se tornar prioridade para o governo federal, como o Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, lanado em 2012 ou as aes de educao dentro dos planos multissetoriais da Presidncia da Repblica, como o caso do Brasil Carinhoso.
6.2.4
Destaques sobre o planejamento da educao bsica
Oportunidades de melhorias na estruturao do PLPNE e do PPA 2012-2015

De acordo com o Ministrio da Educao, os diagnsticos utilizados para fixao das metas constantes dos trs planos PPA, PDE e PLPNE so baseados, principalmente, no censo da educao bsica, realizado anualmente pelo Inep e principal instrumento de coleta de informaes da educao bsica. Tambm so utilizados pelo MEC, nesse processo, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e a Prova Brasil, igualmente conduzidos pelo Inep, assim como as pesquisas e censos realizados pelo IBGE, incluindo a Pnad. Segundo especialistas consultados, os trs grandes planos mencionados contemplam, de modo geral, os principais problemas a serem enfrentados na educao bsica brasileira, que podem ser sistematizados da seguinte forma, a depender do nvel de ensino: i) acesso/ permanncia; ii) qualidade; e iii) equidade. Diante do protagonismo que o PNE possui no planejamento das polticas educacionais para o pas, servindo como parmetro para os demais planos, h que se destacar que, embora haja vrios estudos que tratem dos principais problemas que se buscam resolver na educao bsica, a proposta do PNE2011-2020 no traz, em seu prprio texto, diagnstico que evidencie a importncia e adequao das metas nele traadas. O MEC procurou suprir a ausncia por meio de notas tcnicas, encaminhadas Cmara dos Deputados no primeiro semestre de 2011 para subsidiar as discusses sobre o projeto de lei. Contudo, para melhor acompanhamento e monitoramento das metas, o ideal que tais documentos sejam tornados pblicos, mormente na forma de anexos ao projeto de lei do PNE 2011-2020 e, quando de sua aprovao, prpria lei. Ademais, h que se explicitar qual o valor de referncia para cada meta, ou seja, a situao de que se parte em cada uma das metas propostas. Ao se facilitar o acesso aos diagnsticos e aos pontos de partida de cada meta, fomentam-se o monitoramento e a avaliao dos objetivos e das metas planejados, o que serve tanto ao controle quanto prpria tomada de deciso pelos atores responsveis por sua gesto.
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Em relao s metas traadas no PPA 2012-2015, alguns pontos precisam ser aperfeioados em oportuna reviso do plano, no tocante ao programa temtico Educao Bsica. Primeiramente, nada obstante os objetivos que compem o programa temtico educao bsica estarem alinhados com as diretrizes e metas do PNE, o PNE tem prazo de vigncia de dez anos e aplica-se a todos os entes federados, enquanto o PPA restringe-se ao perodo de quatro anos e esfera federal de governo. Dessa forma, a referncia direta das metas do PPA s do PNE dificulta o monitoramento e a avaliao do desempenho especfico do governo federal para alcan-las, uma vez que o plano plurianual diferencia-se do plano nacional tanto em termos do prazo para implementao como da amplitude de sua aplicao. Outrossim, verifica-se que a nova estrutura do PPA, analisada no item 4.2 deste relatrio, no contempla metas intermedirias, o que dificulta o monitoramento do plano e, por conseguinte, a realizao de ajustes e revises que previnam riscos e corrijam eventuais desvios no curso de implementao das polticas pblicas.
Necessidade de estratgia especca para a reduo das desigualdades regionais

Constam do PLPNE 2011-2020 algumas estratgias voltadas para o enfrentamento das grandes desigualdades regionais em matria educacional. Enquanto umas focam nos alunos beneficirios de programas de transferncia de renda (por exemplo, estratgias 1.14 e 3.6 do PL8.035/2010), outras aduzem explicitamente necessidade de promover a igualdade de oportunidades e o desenvolvimento das regies menos desenvolvidas do pas (estratgias 1.2 e 7.9). Entretanto, tais estratgias apenas apresentam intenes gerais, carecendo de aes detalhadas que propiciem sua operacionalizao. Assim, relevante que a Unio, no seu papel de coordenadora da poltica nacional de educao (LDB, art.8, 1), oriente a organizao e articulao de aes efetivas para a reduo das desigualdades regionais, que devero ser detalhadas tanto nos planos setoriais, incluindo o PDE, como no PPA. No PPA 2012-2015, contudo, no constam metas e iniciativas que consideram as necessidades particulares das regies com os piores indicadores educacionais embora haja iniciativas que buscam a incluso de grupos sociais, como quilombolas, afrodescendentes, portadores de necessidades especiais, populao rural etc. Especificamente no caso do Ideb, a despeito de, como visto anteriormente, as mdias esconderem realidades discrepantes, as metas constantes no PPA 2012-2015 so, genericamente, as de elev-lo a 5,2, para os anos iniciais do ensino fundamental, 4,7 para os anos finais do ensino fundamental e para 4,3 para o ensino mdio. No se verificam, portanto, no plano plurianual do governo federal, metas nem iniciativas especficas para atacar a persistente questo das desigualdades regionais em matria educacional.
Necessidade de indicadores complementares ao Ideb

O Ideb considerado pelo MEC o indicador mais relevante e estratgico para a educao bsica. Consta tanto das metas do PLPNE quanto do PPA 2012-2015. Criado em 2007, como parte da nova viso integrada do PDE sobre as polticas pblicas de educao, o Ideb foi formalmente institudo pelo Decreto 6.094/2007, que o elegeu como o indicador objetivo para aferir a qualidade da educao bsica e possibilitar o cumprimento das metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso Todos pela Educao. O ndice calculado e divulgado a cada dois anos pelo Inep e composto de dois fatores: (i) dados sobre aprovao escolar obtidos no Censo Escolar e (ii) mdias de
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desempenho nas avaliaes realizadas pelo Inep (Saeb e Prova Brasil). Assim, avalia, a um s tempo, o fluxo escolar (aspecto quantitativo) e a proficincia dos alunos (aspecto qualitativo), permitindo traar metas para os sistemas de ensino. No obstante a relevncia do ndice, em entrevista realizada com especialistas e representantes do ministrio, ponderou-se que o Ideb no avalia o sistema educacional como um todo, pois no retrata outras dimenses que tambm evidenciam a qualidade do ensino, como a estrutura da escola, os professores, entre outros. Essa preocupao est refletida no art.11 do PLPNE, que prev a criao do Sistema Nacional de Avaliaao da Educaao Basica, com avaliao no apenas de rendimento do alunado, mas tambm do corpo de profissionais da educaao, da infraestrutura das escolas, dos recursos pedagogicos disponiveis e dos processos da gestao. Outro aspecto destacado pelos entrevistados refere-se periodicidade de apurao do Ideb. Por ser bianual, pode ocasionar duplicao de esforos nos estados, que necessitam realizar aferio intermediria de seus desempenhos, com o fim de corrigir eventuais problemas de desempenho que possam reduzir seu ndice na avaliao seguinte do Ideb. Embora isso possa induzir um crculo virtuoso de melhoria da educao bsica, a sobreposio de esforos gera desperdcio de recursos pblicos. Por essa razo, estados e governo federal j dialogam em busca de soluo para o problema, que deve ser contemplado na criao e implementao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica.
Ausncia de formalizao do regime de colaborao: necessidade de mecanismos de colaborao, coordenao, induo e responsabilizao dos atores envolvidos
Considerando a natureza descentralizada das polticas de educao bsica, os limites e as dificuldades do pacto federativo e a rotatividade administrativa decorrente da alternncia democrtica dos governos, o alcance dos resultados pretendidos nessa rea est intrinsecamente relacionada existncia de mecanismos que possibilitem a articulao e a coordenao entre os sistemas de educao federal, estaduais, municipais e distrital. Ademais, h que se assegurar o mximo empenho dos responsveis por sua gesto e desenvolvimento. Nesse sentido, o PLPNE 2011-2020 prev, entre outros mecanismos, que o poder pblico dever instituir, em lei especfica, contados dois anos da publicao desta lei, o Sistema Nacional de Educao, responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino, em regime de colaborao, para efetivao das diretrizes, metas e estratgias do Plano Nacional de Educao. Tais mecanismos se revelam necessrios ante a ausncia, no corpo do projeto de lei, de definio clara de responsabilidades e atribuies entre os diversos atores envolvidos na implementao das estratgias do PNE para a educao bsica, sob o risco de virem a se tornar meras intenes gerais, em virtude da dificuldade de operacionalizao e controle das aes requeridas. Nesse sentido, premente que se aprove o novo PNE, uma vez que, ao entrar em vigor, iniciar a contagem do prazo de dois anos para instituio do sistema nacional de educao, bem como ser possvel exigir que se desenvolvam os demais instrumentos de coordenao necessrios implementao do plano. Outro mecanismo que pode contribuir para o comprometimento dos entes com o PNE consiste na possibilidade de responsabilizao no caso de descumprimento de atribuies em matria educacional. Sobre o tema, tramitam no Congresso Nacional quatorze projetos de lei que tratam da chamada Lei de Responsabilidade Educacional, todos apensados ao PL 7.420/2006. Entre eles, chama ateno o PL8.039/2010, encaminhado pelo Poder Executivo, com proposta de alterar a Lei da Ao Civil Pblica (Lei7.347/1985) para disciplinar a ao civil pblica de responsabilidade educacional.
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notrio que uma Lei de Responsabilidade Educacional tem grande potencial para contribuir com o processo de comprometimento de todas as esferas de governo com a melhoria da qualidade da educao bsica. Entretanto, o tema controverso, como demonstra a quantidade de projetos de lei que tratam do tema, requerendo cautela em sua deliberao.
Iniciativas da Unio para suprir a ausncia de formalizao do regime de colaborao

A despeito da ausncia de institucionalizao do regime de colaborao entre os entes e de um instrumento de responsabilizao que os vincule, algumas iniciativas da Unio merecem ser destacadas, uma vez que contribuem para o alcance dos resultados pretendidos para a educao bsica. A primeira iniciativa refere-se ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, lanado no conjunto do PDE, em 2007. O Compromisso estabeleceu 28 diretrizes que passaram a nortear o apoio suplementar e voluntrio da Unio s redes pblicas de educao bsica dos municpios, dos estados e do Distrito Federal. De acordo com o MEC, a adeso ao Plano de Metas de carter voluntrio e foi realizada por todos os entes federados. Nesse sentido, a assistncia tcnica e financeira prestada pela Unio por meio de transferncias voluntrias passou a ser estruturada em um Plano de Aes Articuladas (PAR), firmado entre a Unio, por meio do Ministrio da Educao ou suas autarquias, e cada ente federado. At 2012, o PAR orientaria as transferncias realizadas pela Unio por meio de termo de compromisso. Com a Lei 12.695/2012, foram autorizadas transferncias diretas, executadas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), sem necessidade de convnio, ajuste, acordo ou contrato. A partir da instituio da sistemtica do PAR, as escolhas dos projetos que contam com aporte de recursos federais passaram a pautar-se nos diagnsticos realizados pelos prprios gestores locais, e no mais nos projetos apresentados sem conexo com um diagnstico sistmico de necessidades. Dentre os critrios de prioridade de atendimento da Unio, via PAR, devem ser observados o Ideb, as possibilidades de incremento desse ndice e a capacidade financeira e tcnica do ente apoiado, nos termos do art.8, 2, do Decreto 6.094/2007. Com essas inovaes, ampliou-se a possibilidade de acesso dos entes mais necessitados aos recursos federais. Alm do PAR, outra iniciativa do MEC para promover a articulao e o engajamento dos demais entes para o alcance das metas do PNE consistiu na criao da Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino (Sase) em 2011 (criada pelo Decreto7.480/2011).
6.2.5
Implementao dos planos de educao bsica
Atividades e recursos previstos para viabilizar o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos
Na estrutura de financiamento da educao no Brasil, a Uniao divide a aplicaao de seus recursos na manutenao do sistema federal, na execuao de programas proprios e em transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Os estados somam os recursos recebidos da Uniao aos provenientes de suas fontes e os municipios, por sua vez, recebem recursos da Uniao e dos estados, os quais sao acrescidos aos seus recursos proprios. Observa-se, portanto, um regime de colaborao, no qual a Unio tem funo normativa, redistributiva e supletiva em relao aos demais entes, de acordo com a Constituio.
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De acordo com o art.10 do PLPNE, os planos plurianuais, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais devem ser elaborados de modo a assegurar recursos compatveis com a implementao do PNE. O dispositivo visa salvaguardar a coeso entre o planejado setorialmente e os instrumentos de financiamento das polticas pblicas. Em nota tcnica do MEC encaminhada ao Congresso Nacional, percebe-se que a ampliao dos investimentos pblicos em educao, como percentual do PIB, esteve diretamente relacionada a mudanas estruturais no marco regulatrio referente matria. Nesse sentido, citam-se: i) a substituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), que proporcionou aumento de 3,9% para 5,0% na relao entre investimento pblico em educao e PIB; ii) a criao do piso nacional para o magistrio, que provocou aumento nas despesas de pessoal em educao; e iii) a ampliaao da obrigatoriedade da educao para as crianas a partir dos 6 anos de idade em 2006 e dos 4 anos em 2009. Consta do PPA a previso de aplicao de R$127,6 bilhes, nos quatro anos de sua vigncia, para financiamento do programa temtico Educao Bsica. Em 2012, dos R$27,4 bilhes (0,6% do PIB de 2012) aprovados na Lei Oramentria Anual, foram liquidados R$21,5 bilhes, distribudos segundo o grfico a seguir, segundo dados disponveis no Siga Brasil.
Despesa liquidada nas aes oramentrias relacionadas ao Programa 2030 - Educao Bsica 2012
R$ bilhes 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0E36 8744 0515 20RP 20RQ 0509 12KU 0E53 2CRO 0969 Outras
Legenda / Aes 0E36 - Complementao da unio ao Fundeb 8744 - Apoio alimentao escolar na educao bsica 0515 - Dinheiro direto na escola para a educao bsica 20RP - Infraestrutura para a educao bsica 20RQ - Produo, aquisio e distribuio de livros e materiais didticos e pedaggicos para a educao bsica Fonte: Siga Brasil (Senado Federal).
0509 - Apoio ao desenvolvimento da educao bsica 12KU - Implantao de escolas para educao infantil 0E53 - Apoio ao transporte escolar para a educao bsica - Caminho da Escola 20RO - Concesso de bolsas de apoio educao bsica 0969 - Apoio ao transporte escolar na educao bsica
Mais de trs quartos dos recursos do programa esto concentrados em cinco aes oramentrias, que envolvem a complementao da Unio ao Fundeb, o Programa
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Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), infraestrutura e o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD).
Implementao, em 2012, das metas do PPA 2012-2015

A anlise sobre o alcance das metas parciais do PPA, assim consideradas aquelas relativas frao correspondente ao exerccio de 2012, deve ser tomada em perspectiva, visto que, nem sempre se mostra possvel ou tecnicamente coerente distribuir a meta quadrienal igualmente em quatro exerccios. Ademais, o PNE, como j anotado, constitui-se em projeto de lei que ainda tramita no Congresso Nacional, estando, portanto, suscetvel a alteraes at que se complete o processo legislativo e a lei passe a produzir efeitos no ordenamento jurdico. No contexto deste trabalho, procurou-se concentrar a demonstrao dos dados referentes s aes estratgicas consideradas mais impactantes para a educao bsica, segundo avaliao da Secretaria de Educao Bsica do MEC (SEB/MEC), quais sejam: Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (Proinfncia); construo e cobertura de quadras poliesportivas em escolas; Brasil Carinhoso; e Programa Mais Educao. Alm dessas, foram pesquisados os dados do Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica (Parfor), conduzido pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Proinfncia
O Proinfncia tem por foco a construo de unidades de educao infantil e aquisio de mobilirios e equipamentos por meio de transferncias voluntrias aos municpios e ao Distrito Federal. A construo se d com base em projeto padronizado desenvolvido pelo MEC/FNDE, sendo facultada ao ente federado interessado a apresentao de projeto prprio. O programa inclui, ainda, assistncia tcnica, por parte do MEC, para que os entes aderentes formulem propostas pedaggicas compatveis com suas identidades educacional e sociocultural. Segundo a SEB/MEC, at 2011, 2.543 escolas foram objeto de convnios firmados com mais de 2.300 municpios beneficiados. O investimento teria superado R$2,4 bilhes at ento. Ainda em 2011, o programa passou a compor a segunda etapa do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Assim, a construo de creches e pr-escolas seria uma das aes prioritrias no sentido de fomentar a ampliao da oferta de educao infantil. Nesse sentido, a SEB/MEC considera que a referida ao contribui para o incremento do nmero de matrculas na educao infantil. No PPA 2012-2015, encontra-se a seguinte meta relacionada ao Proinfncia: Apoiar a construo de 7.000 creches e pr-escolas. H que se destacar, contudo, que se trata de meta vaga, que no explicita de que forma o apoio da Unio ser prestado, no deixando claro parmetro que ser utilizado para aferir a realizao esperada para o perodo do plano. A SEB/MEC informa que, no exerccio de 2012, foram aprovadas as construes de 1.628 escolas de educao infantil nos municpios e Distrito Federal. Desse modo, e considerando as ressalvas antes registradas no que concerne distribuio das metas no perodo quadrienal, observa-se que o nmero de 2012 compatvel com a meta prevista para o final do perodo de vigncia do PPA (7.000 escolas). Percebe-se, no grfico a seguir, que, embora os valores repassados pelo governo federal no mbito do Proinfncia tenham aumentado em 2012, tanto o nmero de escolas como o de municpios atendidos diminuiu em relao ao ano anterior. Tal constatao pode indicar duas
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situaes ocorrendo isolada ou conjuntamente. Uma seria o aumento no custo das escolas. Nesse caso, h que se registrar que o programa prev diferentes tipos de projetos-padro, de acordo com a quantidade de crianas a ser atendida, implicando, consequentemente, variao nos custos de cada um. Outra seria uma maior concentrao de escolas nos municpios atendidos.
Programa Proinfncia: valores repassados pelo governo federal 2007-2012

Escolas/Municpios (unidades) 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2.500 Valor (R$ milhes) 2.000 1.500 1.000 500 -
2007 Fonte: painel.mec.gov.br
2008
2009
2010
2011
2012
Municpios
Escolas
Embora se tenha verificado queda em 2012, mostra-se alcanvel a meta de 7.000 escolas a serem construdas com o apoio do governo federal ao final do perodo quadrienal (2012-2015). Para tanto, nos trs anos restantes ser necessrio elevar o nmero a patamar superior ao atingido em 2012 (cerca de 1.790 escolas/ano).
Quadras poliesportivas
No mbito do PAC 2, consta, tambm, ao referente cobertura e construo de quadras poliesportivas cobertas em escolas. Essa ao teve incio em 2011. No PPA 20122015 existem duas metas relacionadas: Apoiar a cobertura de 5.000 quadras esportivas escolares; Apoiar a construo de 7.116 quadras esportivas escolares. Sobre o desempenho dessa ao, o MEC informou o nmero de quadras poliesportivas que tiveram sua construo e cobertura aprovadas em 2012: 1.448 e 1.669, respectivamente. De acordo com os nmeros apresentados, para que seja alcanada a meta de apoiar a construo de 7.000 quadras cobertas no perodo 2012-2015, ser preciso aumentar, nos prximos anos, o nmero atingido em 2012 (menos de 1.500) para mais de 1.800 quadras/ano. J em relao cobertura, o nmero de 2012 indica tendncia favorvel ao alcance da meta final do quadrinio (5.000). No entanto, h que se ressaltar que quadras aprovadas no necessariamente se traduzem em quadras cobertas ou construdas e entregues sociedade. Nesse sentido, o indicador utilizado pelo ministrio no suficiente para aferir o cumprimento das referidas metas.
Brasil Carinhoso
Ainda no mbito da educao infantil, destaca-se o programa Brasil Carinhoso, lanado em 2012, cujo objetivo a ampliao da oferta de educao infantil com melhora da qualidade do atendimento. Destaca-se que esta ao est inserida no mbito do Plano Brasil Sem Misria e envolve, alm do MEC, os Ministrios do Desenvolvimento Social e da Sade.
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Com relao distribuio de renda, ainda conforme o MDS, o benefcio atende famlias com pelo menos um filho de 15 anos e ainda abaixo da linha da pobreza (R$70,00/ pessoa/ms), a despeito de receberem o auxlio do Programa Bolsa Famlia. Assim, o objetivo complementar a renda familiar, de maneira que todos os seus membros superem aquele patamar mnimo de renda mensal. No mbito da educao, especificamente, a Unio repassa recursos para alimentao escolar. Segundo a SEB/MEC, a partir da implementao do programa, houve incremento de 66% no valor repassado para alimentao escolar na educao infantil (de R$0,60 para R$1,00 por aluno/dia nas creches e de R$0,30 para R$0,50 por aluno/dia nas pr-escolas). Tambm h previso de transferncias suplementares da Unio aos municpios para atendimento de crianas de 0 a 4 anos de idade, cujas famlias sejam beneficirias do programa Bolsa Famlia. A SEB/MEC informa que o programa permitiu que prefeituras passassem a receber um acrscimo de 50% em relao ao valor anual mnimo por aluno para a educao infantil, que em 2012 foi fixado nacionalmente em R$1.362,00. A SEB/MEC indica como metas do PPA 2012-2015 relacionadas ao programa as seguintes: Elevar progressivamente a taxa de frequncia escola para a populao de 4 e 5 anos, de forma a alcanar a meta do PNE; Elevar progressivamente taxa de frequncia escola para a populao de 0 a 3 anos, de forma a alcanar a meta do PNE. A secretaria pondera que ainda no dispe dos dados referentes a 2012. Por serem apurados anualmente, na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, somente esto disponveis para o pblico a partir do terceiro trimestre do ano seguinte apurao nacional. Entretanto, com os dados referentes a 2011 e com a projeo segundo a meta que tem por referncia o PNE, a SEB/MEC elaborou o grfico seguinte.
Taxa de frequncia por faixa etria (%) educao infantil

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
84% 81% 75% 77% 50% 32% 93% 96% 96%
70% 63%
23% 13% 17% 18% 21%
25%
20
05 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015 016 017 018 019 020 021 022 023 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Freq. pop. 0-3 anos (real) Freq. pop. 4-5 anos (real)
Fonte: SEB/MEC.
Freq. pop. 0-3 anos (meta PNE) Freq. pop. 4-5 anos (meta PNE)
Observa-se que, tanto na faixa de 0 a 3 anos de idade como na de 4 a 5 anos, os valores alcanados em 2010 e 2011 ficaram abaixo do desempenho necessrio para o alcance da
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meta estipulada no projeto de lei do PNE. Como mencionado anteriormente, o atendimento populao de 4 a 5 anos ser considerado universalizado quando o percentual atingir 96%, o que est previsto para o ano de 2016. Do ponto de vista da execuo oramentria, foram pagos R$170,7 milhes em 2012, primeiro ano do programa. A maior parte do total pago refere-se a recurso suplementar para matrculas em creches de crianas de at 48 meses de idade, pertencentes a famlias atendidas pelo programa Bolsa Famlia (R$131 milhes ou 77% do total).
Programa Mais Educao (PME)

O objetivo desse programa fomentar a educao integral por meio de atividades socioeducativas no contraturno escolar, considerando uma jornada diria mnima de sete horas. Visa a ampliar o tempo e o espao educativo de crianas, adolescentes e jovens matriculados nas redes de ensino pblicas. Sua execuo se d por meio de repasses diretos s escolas Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) , alm de complementao para alimentao escolar, envio de equipamentos s escolas e formao especfica para professores. Segundo a SEB/MEC, o PME busca colaborar para que o Brasil supere a escola de turnos e crie condies que permitam a educao integral, a escola de dia inteiro. A SEB/MEC indica a seguinte meta do PPA 2012-2015 associada ao programa: Expandir a oferta de educao em tempo integral em escolas pblicas de educao bsica, de forma a alcanar a meta do PNE. De forma semelhante s metas relacionadas ao programa Brasil Carinhoso, antes mencionadas, a SEB/MEC alerta que ainda no dispe dos nmeros de 2012. O indicador apurado pelo censo escolar realizado pelo Inep e publicado a partir do segundo trimestre do ano seguinte apurao do censo. Acrescenta que a projeo da meta traada linearmente considerando o valor inicial apurado em 2011 (30,5%) e a meta final prevista na lei do PNE, a ser aprovada pelo Congresso Nacional (50%). No grfico a seguir, encontram-se alguns dados relevantes colhidos na base de dados do MEC disponvel na internet (http://painel.mec.gov.br/). De incio, o nmero de escolas que aderiram ao programa desde 2008.
Escolas que aderiram ao programa Mais Educao

Unidades 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Escolas (estaduais) Escolas (municipais)
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: http://painel.mec.gov.br.
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Observa-se substancial incremento nos nmeros do programa desde 2008 (1.408 escolas), em especial, no ano de 2012, quando contabilizou 32.074 escolas (aumento de 113% em relao a 2011). A SEB/MEC relata esforo de articulao ministerial junto ao Ministrio do Desenvolvimento Social, no sentido de identificar reas de maior vulnerabilidade no pas e mapear quais seriam as escolas prioritrias a serem contempladas pelo programa. O critrio de prioridade a quantidade de alunos pertencentes a famlias beneficirias do programa Bolsa Famlia. Tendo ocorrido em 2011, esse movimento de articulao pode explicar a elevao do nmero em 2012. Ressalte-se, contudo, que o grfico anterior diz respeito s escolas que aderiram ao programa. O nmero de escolas efetivamente atendidas inferior (28.075 em 2012). Isso ocorre devido a contingncias que impedem que determinado ente ou escola receba recursos por transferncia voluntria (p. ex. omisso/rejeio da prestao de contas de repasses anteriores). Ademais, h escolas que aderem ao programa durante o ano e recebem os recursos no ltimo quadrimestre, quando optam por executar o contraturno apenas no ano seguinte, de forma a no prejudicar seu plano de trabalho. Ainda assim, verifica-se que o nmero de escolas atendidas tambm aumentou significativamente aproximadamente 107% (de 13.032 em 2011 para 28.075 em 2012), como indica o grfico a seguir.
Programa Mais Educao: escolas atendidas

Unidades 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
4.638 1.380 9.661 13.032 28.075
2008
2009
2010 Escolas atendidas
2011
2012
Fonte: http://painel.mec.gov.br.
Em 2012, foram repassados R$1,33 bilhes para a educao integral, um incremento de cerca de 61% em relao a 2011 (R$ 824,31 milhes). Ressalta-se, ainda, que o PDDE a principal ao de repasse de recursos para a finalidade do programa Mais Educao. Em 2012, como em 2011, o PDDE correspondeu a, aproximadamente, dois teros do valor total repassado para a educao integral. Entre as outras aes que se somam ao PDDE no Mais Educao, a de maior relevncia, em termos financeiros, a de apoio alimentao escolar.
Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica (Parfor) e Universidade Aberta do Brasil (UAB)
O Parfor um programa criado para atender a oferta emergencial de cursos de licenciaturas e de cursos ou programas especiais dirigidos aos docentes em exerccio h pelo menos trs anos na rede pblica de educao bsica (...), conforme disposto no art.11, III, do Decreto6.755/2009.
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Seu objetivo induzir e fomentar a oferta de educao superior, gratuita e de qualidade, para professores atuantes na rede pblica de educao bsica. Assim, possibilitaria a esses profissionais a obteno da formao exigida pela LDB, de forma a contribuir para a melhoria da qualidade da educao bsica. A oferta de turmas especiais se d nos seguintes cursos: licenciatura, segunda licenciatura e formao pedaggica. A UAB tem objetivo semelhante no que toca formao de professores da educao bsica pblica. Inclui, tambm, oferta de cursos a dirigentes, gestores e outros profissionais desse nvel de educao. Adicionalmente, objetiva reduzir as desigualdades na oferta de ensino superior e desenvolver um sistema nacional de educao superior distncia. Esse sistema, j em operao, atua na articulao entre as instituies de ensino superior e os governos estaduais e municipais, no intuito de atender as demandas locais. Compe-se, portanto, de universidades pblicas que oferecem cursos de nvel superior para a populao com dificuldade de acesso formao universitria. O PPA prev a seguinte meta relacionada ao Parfor e UAB: Elevar o percentual de professores da educao bsica que possuem formao especfica de nvel superior obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em que atuam, de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020. Segundo espelho do monitoramento em elaborao pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/ MP), o Parfor registra 61.006 matrculas em 2012. Com relao UAB, a quantidade de matrculas indicada no grfico seguinte.
UAB: matrculas por tipo de curso 2008-2012

Unidades
160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
2008 2009 2010 2011 2012
o o o nto so lad rad a en me are uto aliz Ext oa eci Do ach ei p B f s r E e Ap 64 5.274 0 3.900 0
4.188 9.367 14.021 21.176 8.570 16.750 22.086 24.207 0 0 0 0 8.543 36.279 51.005 66.426 0 389 3.006 4.938
o o al ra o log rad nci atu ma ca n ue est nci q e M e For ggi Tec c S i L a Ped
0 19.766 50.305 81.341 113.162 140.687 0 0 0 0 2.800 289 542 544 542 751 3.087 4.790 5.029 5.904 6.877 107 107 64 166
Fonte: Secretaria Executiva/MEC.
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Observa-se que, de um modo geral, a quantidade de matrculas subiu em todos os tipos de cursos desde 2008. Se, por um lado, no constam matrculas pelo sistema UAB para cursos de doutorado, por outro lado, os nmeros de mestrado atingiram 2.800 matrculas em 2012. Tambm so crescentes os nmeros relativos a licenciatura. De todo modo, considerando-se o conjunto de todos os tipos de cursos, as matrculas cresceram substancialmente ao longo dos anos. Em 2012, o nmero se aproximou de 250 mil, com crescimento de cerca de 19% em relao a 2011.
6.2.6
Mecanismos de monitoramento do alcance das metas
A SEB/MEC menciona a utilizao do Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle do Ministrio da Educao (Simec). Trata-se de instrumento eletrnico desenhado para monitorar, avaliar e acompanhar o andamento das polticas e planos educacionais, inclusive dos programas do PPA. O sistema desenvolvido em plataforma web, sendo possvel acess-lo de todas as regies do pas. Possibilita o registro de restries que, eventualmente, estejam dificultando a consecuo de determinado objetivo e acumula dados histricos que demonstram a evoluo de diversos indicadores, inclusive aqueles referentes s metas do PPA. Por fim, a SEB anota que regularmente atualizado e possui mdulo pblico de acesso a seus dados. De fato, o modelo de dados contido no Simec permite monitorar as aes do MEC. A verificao pode ser feita de forma rpida, a qualquer momento. Assim, permite ao gestor federal, por exemplo, identificar, instantaneamente, os entes e/ou aes que apresentam execuo insatisfatria. Da mesma forma, pode o gestor municipal/estadual usar o sistema para identificar as aes cuja efetiva realizao encontra-se distante das metas previstas e, assim, a elas dedicar maior esforo de gesto. O sistema constitui, portanto, importante instrumento para a gesto na rea educacional, bem como para os rgos de controle e para a sociedade. Todavia, em pelo menos dois trabalhos realizados pelo TCU, identificaram-se falhas na atualizao dos dados constantes do Simec (Acrdo 2.165/2012-TCU-Plenrio e processo TC026.598/2011-6, ainda no apreciado). Em ambos os casos, a falha deviase, principalmente, s administraes dos entes federados, responsveis por alimentar o sistema com os dados de execuo fsica de muitas aes. No h norma que constranja os gestores municipais/estaduais a lanar as informaes no sistema com periodicidade definida. No h sano caso transcorra grande perodo de tempo sem a devida alimentao do sistema. O funcionamento viabilizado por cooperao entre a Unio e os demais entes. A SPI/MP, por sua vez, informa que o processo de monitoramento das metas da educao bsica no PPA 2012-2015 o mesmo desenvolvido para os demais programas temticos. O processo disciplinado pelo Decreto 7.866/2012, segundo o qual o rgo responsvel por determinado objetivo no PPA prestar informaes sobre as metas e as respectivas iniciativas associadas (art. 6, 1). Dessa forma, a secretaria acompanha as informaes prestadas pelos rgos setoriais no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), sensibilizando-os acerca da importncia da qualidade das informaes prestadas. A depender da necessidade, pode tambm solicitar esclarecimentos adicionais diretamente aos responsveis pelo preenchimento.
489
6.2.7
Riscos que podem comprometer os objetivos e metas estabelecidos
No levantamento realizado, verificou-se que o risco que mais pode impactar a consecuo dos objetivos e metas estabelecidos para a educao bsica a no aprovao dos recursos alocados para seu alcance, sugeridos em 7% do PIB para o quinto ano de vigncia do PNE a ser aprovado e 10% para o dcimo ano. Embora haja controvrsias em relao ao patamar de recursos que deve ser destinado educao na proposta encaminhada pelo Poder Executivo foi sugerido o aumento final de 7%, enquanto o substitutivo final aprovado pela Cmara dos Deputados foram fixados 10% , assegurar recursos suficientes para a consecuo de todo o plano crucial para sua viabilidade. A necessidade de se aumentar o investimento pblico como percentual do PIB foi evidenciada, pelo MEC, por meio de nota tcnica encaminhada ao Congresso Nacional para subsidiar a discusso do PLPNE. Na nota, o ministrio estimou o impacto financeiro da mudana de cenrio que se busca por meio das metas do plano. Outro risco identificado, que possui relao com o primeiro consiste na aprovao do percentual de investimento em 10% do PIB sem definio de como esse investimento seria viabilizado. Dessa forma, a discusso que ora se trava em torno da destinao dos recursos oriundos do pagamento dos royalties do petrleo e do pr-sal ter impacto relevante para o sucesso do plano. Mais um risco que se associa ao aumento do investimento em educao consiste na possvel extrapolao dos limites para gastos com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais limites so fixados em 60% da receita corrente lquida para estados e municpios (art. 19, incisos II e III, da LRF). Ocorre que, em municpios pequenos, onde percentual significativo de gastos destina-se educao, o incremento de recursos nessa funo, cuja principal rubrica pagamento de pessoal, poderia ser mais que proporcional ao incremento da receita corrente lquida do municpio e, assim, elevar as despesas com pessoal desses municpios a ponto de exceder o limite imposto pela LRF. Se por um lado a aprovao do percentual requerido no PNE trar mais recursos aos entes para serem aplicados em educao, de outro lado, poder gerar restries quanto aplicao desses recursos, em virtude das sanes previstas na LRF para o caso de descumprimento dos limites nela impostos (art. 23), como o impedimento de receber transferncias voluntrias. Destaca-se, ainda, que a ausncia de institucionalizao do regime de colaborao entre os entes constitui outro risco ao alcance dos objetivos traados para a educao bsica. Nesse sentido, imperioso que o Sistema Nacional de Educao seja disciplinado e implementado, bem como os demais instrumentos para articulao entre os sistemas de ensino, previstos no PL8.035/2010: elaborao de planos de educao estaduais, municipais e distrital, ou adequao dos planos j aprovados em lei, em consonncia com as diretrizes, metas e estratgias previstas no PNE, no prazo de um ano contado da publicao da lei que o aprovar (art. 8, caput); formulao do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, de maneira a assegurar a consignao de dotaes oramentrias compatveis com as
490
diretrizes, metas e estratgias do PNE e com os respectivos planos de educao, a fim de viabilizar sua plena execuo (art. 10); medidas adicionais em mbito local ou instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre os entes federados, podendo ser complementadas por mecanismos nacionais e locais de coordenao e colaborao recproca (art. 7, 2); regime de colaborao especfico para implementao de modalidades de educao escolar que necessitem considerar territrios tnico-educacionais e a utilizao de estratgias que levem em conta as identidades e especificidades (art. 7, 4); criao de uma instncia permanente de negociao e cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art. 7, 5); fortalecimento do regime de colaborao entre os municpios mediante a adoo de arranjos de desenvolvimento da educao (art. 7, 6).
Por fim, destaca-se o risco de excessiva demora no processo legislativo, levando a uma aprovao tardia do PNE, fato que retardaria ou mesmo inviabilizaria a consecuo de alguns objetivos e metas previstos.
6.2.8
Concluso
O dever do Estado em assegurar educao de qualidade para todos os brasileiros, alm de um direito social constitucionalmente resguardado, constitui pressuposto para o sucesso de qualquer estratgia de governo voltada para o crescimento econmico, viabilizando a integrao de pessoas, grupos sociais, regies e territrios a esse processo. Estudos sobre desenvolvimento regional demonstram que a educao est na raiz das desigualdades sociais do pas, cuja superao depende da ao estratgica do governo. Considerando a descentralizao caracterstica da educao nacional, o ente central possui a responsabilidade de garantir organicidade aos objetivos e metas das polticas educacionais, de modo a viabilizar sua implementao. Assim, a efetividade das polticas voltadas para a educao bsica depende, fundamentalmente, da iniciativa, da coordenao e da liderana do governo federal. A partir da viso geral do planejamento do governo federal para a educao bsica, consolidado no projeto de lei relativo ao PNE 2011-2020 e no PPA 2012-2015, verificamse avanos significativos em relao aos planos e aes anteriores, a partir dos quais se vislumbram perspectivas de melhorias para esse nvel educacional. Contudo, restam pontos a serem melhorados no tocante estruturao dos planos, especialmente quando se considera a relao entre eles. Em razo de seu protagonismo, importante que o projeto de lei do PNE passe a contemplar, na forma de anexo, as notas tcnicas que o fundamentaram. Ainda, a referncia direta das metas do PPA s do PNE dificulta o monitoramento e a avaliao do desempenho especfico do governo federal para alcan-las, em razo das diferenas de prazo e amplitude dos planos. Outrossim, fundamental atacar mais incisivamente as desigualdades regionais em matria educacional. Em relao ao PLPNE 2011-2020, as estratgias que tratam do assunto carecem de aes detalhadas que propiciem sua operacionalizao; do contrrio, no passaro de meras intenes gerais. J quanto ao PPA 2012-2015, no constam metas e iniciativas que considerem as necessidades particulares das regies com os piores
491
indicadores educacionais. Adicionalmente, as mdias do Ideb escondem as enormes diferenas entre as regies. Tambm se observam oportunidades de melhorias no tocante aos indicadores destinados a aferir os resultados alcanados pela ao governamental em educao bsica. Identifica-se a necessidade de aprimoramento do Ideb, especialmente por ser o referencial nacional de qualidade do ensino. Embora o indicador responda por duas importantes dimenses fluxo escolar e proficincia dos alunos , deixa de retratar outras igualmente relevantes, como corpo de profissionais da educaao, infraestrutura das escolas, recursos pedagogicos disponiveis e processos da gestao. Considerando a natureza descentralizada das polticas de educao bsica, o PLPNE 2011-2020 prev a criao do Sistema Nacional de Educao, responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino para o alcance dos resultados almejados. A efetiva instituio desse sistema torna-se fundamental em razo da ausncia, no corpo do projeto de lei, de definio clara de responsabilidades e atribuies entre os diversos atores envolvidos na implementao das estratgias do PNE para a educao bsica. Diante da inexistncia de um regime institucionalizado de colaborao entre os entes federados, merece destaque a iniciativa da Unio de instituir o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao. Como consequncia, a assistncia tcnica e financeira, que era prestada pela Unio mediante transferncias voluntrias, passou a ser estruturada em um Plano de Aes Articuladas (PAR). Por meio do PAR, as escolhas dos projetos que contam com aporte de recursos federais passaram a pautar-se nos diagnsticos realizados pelos prprios gestores locais. Outra iniciativa do MEC para promover a articulao foi a criao da Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino (Sase). Identificam-se, ainda, riscos capazes de dificultar e at mesmo inviabilizar a evoluo do cenrio educacional pretendida pelo PLPNE 2011-2020. O principal deles consiste na no aprovao, ou aprovao parcial, do incremento de recursos direcionados educao como percentual do PIB. Destacam-se tambm o risco relacionado possibilidade de extrapolao dos limites para gastos com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, haja vista o pagamento de professores ser um dos principais componentes da necessidade de ampliao dos recursos. Por fim, ressalta-se que a ausncia de institucionalizao do regime de colaborao entre os entes, como o Sistema Nacional de Educao, tambm pode comprometer o alcance dos resultados almejados. possvel afirmar que a transformao que se espera para e educao bsica brasileira pode ser alcanada se o projeto de lei PNE atualmente em discusso for aprovado e o plano for devidamente implementado. Entretanto, entre as etapas de formulao e implementao dos planos, mormente em uma rea cujos resultados so mais perceptveis no longo prazo, como o caso da educao, h percalos e riscos considerveis, cuja mitigao depende, fundamentalmente, de instrumentos de monitoramento e avaliao operantes, tempestivos e confiveis, bem como de instrumentos que garantam transparncia e accountability da atuao do governo. Ciente de que possui papel fundamental como indutor de boas prticas nesse processo, o Tribunal de Contas da Unio tem intensificado e aprimorado sua atuao, com vistas ao aperfeioamento da gesto pblica e, em ltima instncia, em prol do desenvolvimento do pas. Na esteira do processo de especializao das unidades tcnicas do Tribunal, que passam a atuar a partir de uma viso sistmica das reas sobre as quais atuam, foi criada uma unidade especializada para o controle da atuao governamental na
492
educao. Ademais, tendo em vista as peculiaridades inerentes s polticas descentralizadas, como o caso da educao bsica, o Tribunal tem firmado parcerias junto aos tribunais de contas estaduais e municipais, com vistas maior efetividade das aes de controle. Nesse sentido, est em curso auditoria coordenada com 25 tribunais de contas, com o objetivo de identificar problemas que afetam a qualidade do ensino mdio em todo o Brasil.
6.3 SaDE
6.3.1 Introduo
As polticas pblicas de sade apresentam caractersticas peculiares, uma vez que a Constituio estabeleceu a universalidade do acesso, a integralidade da ateno e a igualdade da assistncia a todos, alm de dispor que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem o Sistema nico de Sade (SUS), com direo nica em cada esfera de governo. Um dos principais instrumentos de planejamento do SUS se constitui no Plano de Sade, responsabilidade comum da Unio, estados, Distrito Federal e municpios. O Plano Nacional de Sade (PNS), para o quadrinio 2012-2015, tem por objetivo aperfeioar o SUS, para que a populao tenha acesso integral a aes e servios de qualidade, de forma oportuna, contribuindo, assim, para a melhoria das condies de sade, para a reduo das iniquidades e para a promoo da qualidade de vida dos brasileiros. Os objetivos e as diretrizes contidas no Plano Nacional de Sade 2012-2015 vm ao encontro dos objetivos expressos no programa temtico Aperfeioamento do SUS do PPA 2012-2015, haja vista a percepo comum sobre a necessidade de aprimoramento da gesto, de forma a enfrentar as dificuldades para a operacionalizao do modelo descentralizado, decorrentes de uma estrutura federativa e da diversidade de realidades regionais que caracterizam o Brasil. As polticas pblicas de sade tambm assumem um papel relevante em relao ao processo de incluso social e de induo ao desenvolvimento econmico do pas, conforme estudo do Ministrio da Sade. Segundo essa perspectiva, a ateno especial ao papel da sade condio sine qua non para o desenvolvimento, inclusive com efeitos que podem ser percebidos sobre a renda dos indivduos, a empregabilidade do mais baixo estrato de renda da sociedade, a capacidade de aprendizado da populao e a expectativa de vida. No Brasil as oportunidades de acesso s aes e servios pblicos de sade variam de acordo com os locais onde so prestados, haja vista as diferenas econmicas, sociais e geogrficas existentes entre as diversas regies do pas. Resultados divulgados em 2012 para o ndice de Desempenho do SUS (Idsus) indicador sntese criado pelo Ministrio da Sade para avaliar o acesso e a qualidade dos servios de sade no pas demonstraram as disparidades regionais encontradas no acesso s aes e servios pblicos de sade. De acordo com o ndice, o Brasil possui Idsus equivalente a 5,47. A regio Sul teve pontuao de 6,12, seguida por Sudeste (5,56), Nordeste (5,28), Centro-Oeste (5,26) e Norte (4,67). O Plano Nacional de Sade 2012-2015 ainda destaca que, no pas, h grande desigualdade no acesso, resultante, entre outros fatores, da concentrao de servios em determinadas regies, bem como de sua carncia ou mesmo inexistncia em inmeros municpios. A equidade e o acesso universal aos servios de sade ficam prejudicados
493
tambm pela dificuldade apresentada por inmeros municpios em fixarem profissionais de sade em seu territrio, principalmente nas regies Norte e Nordeste. Alm das diferenas relacionadas capacidade instalada e aos recursos humanos existentes nas unidades da Federao, existem tambm capacidades de financiamento diversas. Segundo o art. 198, 1, da Constituio Federal, o SUS ser financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes. Os gastos totais passaram de R$65,1 bilhes em 2004 para R$159,1 bilhes em 2011. O crescimento anual do gasto por habitante do SUS, computando-se as trs esferas de governo, foi de quase 133%, em valores nominais, no perodo de 2004 a 2011, conforme tabela a seguir.
Gastos com aes e servios pblicos de sade (Unio, estados e municpios) 2004 a 2011
R$ mil
Gasto Sade/ Despesa Ano
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Federal Desp. per capita

180,10 201,68 218,18 234,00 256,68 304,31 324,84 375,90
Estadual % PIB
1,68 1,73 1,72 1,66 1,61 1,80 1,68 1,75
Municipal % PIB
0,83 0,80 0,84 0,85 0,92 1,00 1,01 0,99
Total % PIB Despesa

65.140,46 68.663,14 84.103,93 93.238,45 108.864,70 125.057,64 138.456,09 159.176,28
Despesa
16.028,24 17.236,13 19.798,77 22.566,27 27.926,88 32.258,75 37.264,00 40.969,72*
Desp. per capita

88,27 93,58 106,01 119,19 147,26 168,47 195,35 216,50
Despesa
16.408,71 20.281,22 23.555,00 26.368,68 32.267,63 34.528,63 39.266,90 45.874,28
Desp. per capita
Desp. per capita
% PIB
32.703,51 31.145,77 40.750,15 44.303,49 48.670,19 58.270,26 61.965,19 72.332,28
90,37 0,85 110,17 0,95 126,19 0,99 138,57 0,99 171,17 1,07 180,32 1,07 205,64 1,06 243,59 1,11
358,74 3,36 405,63 3,48 450,38 3,55 492,75 3,51 575,12 3,60 653,11 3,86 725,93 3,76 835,99 3,84
Fonte: Datasus e Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops). * O Estado de Alagoas no transmitiu os dados com despesa em sade no Siops em 2011.
Apesar do crescimento nominal das despesas, discute-se o subfinanciamento do setor, uma vez que o gasto do SUS passou de 3,4% do PIB em 2004 para 3,8% em 2011, aqum do que preconiza a Organizao Mundial de Sade (OMS), que estabelece o montante de 6% do PIB. Houve tambm uma mudana na composio dos gastos das trs esferas do governo entre 2004 e 2011. Em 2004, a Unio era responsvel por quase 50% do financiamento do SUS; em 2011, mais da metade (55%) do financiamento do SUS passou a ser realizado com recursos provenientes dos estados e municpios, reduzindo a participao da Unio a 45%. Informaes sobre pases com modelos pblicos de atendimento universais mostram, de acordo com o Conselho Federal de Medicina (CFM) e dados da OMS, que o Brasil o que tem a menor participao do Estado (Unio, estados e municpios). Esse percentual fica em 44%, pouco mais que a metade do investido pelo Reino Unido (84%), Sucia (81%), Frana (78%), Alemanha (77%), Espanha (74%), Canad (71%) e Austrlia (68%). Essa comparao entre pases evidenciada na tabela seguinte, juntamente a outras diferenas entre indicadores como IDH, expectativa de vida e taxa de mortalidade neonatal.
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Gasto pblico e privado com sade, em pases selecionados com sistemas de sade universais
Investimentos per capita em sade (US$) Pas Setor Pblico e Privado 478 3.438 3.722 3.969 4.219 3.067 4.314 3.484 1.386 2.690 921 Setor Pblico 443 2.893 3.033 3.093 3.243 2.258 3.047 2.369 921 1.825 401 Participao do Gasto Pblico (%) 93% 84% 81% 78% 77% 74% 71% 68% 66% 68% 44% Expectativa de Vida2 Taxa de Mortalidade Neonatal, por 1000 nascidos vivos3 3 3 2 2 3 3 4 3 7 2 12
IDH
Cuba Reino Unido Sucia Frana Alemanha Espanha Canad Austrlia Argentina Portugal Brasil
0,849 0,885 0,872 0,885 0,863 0,888 0,937 0,775 0,809 0,699
78 80 81 81 80 82 81 82 75 79 73
Fonte: Demograa Mdica no Brasil 2011; OMS, Estatsticas Sanitrias Mundiais 2012. 1 O ndice de Desenvolvimento Humano, de acordo com a ONU, leva em conta trs fatores: dados de sade, com base na expectativa de vida ao nascer; de educao, com informaes sobre mdia de anos de estudo da populao adulta e anos esperados de escolaridade para crianas; e renda nacional bruta, que identica os recursos que caram no pas. 2 Esperana de vida ao nascer ou expectativa de vida: nmero mdio de anos que um recm-nascido esperaria viver se estivesse sujeito a uma lei de mortalidade (IBGE). 3 Compreende o nmero de bitos de crianas com menos de quatro semanas de vida (0 a 28 dias incompletos), por mil nascidas vivas (Datasus).
O PNS 2012-2015 projeta, em suas diretrizes, a expanso das portas de entrada do SUS, com destaque para a ateno primria. Esse destaque decorre de evidncias de que sistemas orientados pelos princpios da ateno primria em sade, entendida no Brasil como ateno bsica, alcanam melhores resultados em diversos indicadores, a exemplo de taxas de mortalidade geral, de mortalidade por doena cardaca e de mortalidade infantil; melhor deteco precoce de cnceres tais como clon-retal, mama, uterino e melanoma; nmero de crianas com baixo peso ao nascer e maior expectativa de vida; alm de maior satisfao dos usurios, maior equidade e menores custos. Tais constataes so tambm corroboradas pela OMS, ao salientar a necessidade de se reduzir o enfoque desproporcionado em cuidados tercirios especializados, frequentemente referidos como hospitalo-centrismo. Nesse sentido, a maioria dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem feito esforos no sentido de diminuir a dependncia nos especialistas e tecnologias hospitalares, de forma a controlar os custos, alm de acelerar a mudana dos cuidados prestados no hospital especializado para os cuidados primrios. A experincia brasileira tem ratificado essas concluses. A ateno bsica vem ocupando cada vez mais centralidade no SUS, com a proposta de constituir-se em ordenadora dos sistemas locais e regionais de sade, bem como eixo estruturante
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de muitos programas e projetos no mbito federal. O reconhecimento que o SUS tem conquistado com a ateno bsica justifica-se no s pela rapidez e escala de sua expanso de cobertura, como tambm pelos resultados associados Estratgia Sade da Famlia (ESF). A Sade da Famlia a principal estratgia para reorientar o sistema de sade a partir da ateno bsica famlia. operacionalizada mediante a implantao de equipes multiprofissionais responsveis pelo acompanhamento de um nmero definido de famlias, localizadas em uma rea geogrfica delimitada, onde grande parte dos problemas de sade pode ser solucionada. Dessa forma, contribui para reduzir a necessidade de atendimento de urgncia e emergncia, e, entre outros aspectos, para diminuir o nmero de internaes, aumentar a cobertura vacinal e ampliar as consultas de pr-natal. Os benefcios do fortalecimento da ateno bsica e a diminuio das internaes hospitalares foram abordados em auditoria operacional realizada por este Tribunal (Acrdo1.188/2010-TCU- Plenrio). Os resultados das anlises desenvolvidas demonstraram que a expanso da ESF, representada pelo crescimento dos recursos federais investidos, pelo percentual de pessoas cadastradas e pelos percentuais de cobertura, est associada ao decrscimo nas principais taxas de internaes avaliadas, tais como, doena diarreica aguda (DDA) em menores de cinco anos de idade; acidente vascular cerebral (AVC) na populao de 40 anos e mais; e insuficincia cardaca congestiva (ICC) em maiores de 40 anos. Por ltimo, a rpida transio demogrfica observada no Brasil acarreta impactos importantes na sade da populao e pode trazer forte repercusso ao SUS, em decorrncia, especialmente, do aumento da carga das doenas crnicas no transmissveis (DCNT), o que refora a relevncia de se priorizar aes de preveno sade e linhas de cuidado especficas no mbito da ateno bsica. Informaes do PNS 2012-2015 destacam que, em 2007, essas doenas representaram cerca de 67% dos bitos notificados. As doenas cardiovasculares foram a principal causa: 29,4% de todos os bitos declarados, seguidas por cncer (15,1%), doenas respiratrias (5,6%) e diabetes (4,6%). Registra-se, adicionalmente, que em 2011 foi pactuada uma nova Poltica Nacional de Ateno Bsica (Pnab), a qual define que a ateno bsica caracteriza-se por um conjunto de aes de sade, no mbito individual e coletivo, que abrange a promoo e a proteo da sade, a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao, a reduo de danos e a manuteno da sade, com o objetivo de desenvolver uma ateno integral que impacte na situao de sade e autonomia das pessoas e nos determinantes e condicionantes de sade das coletividades. Neste tpico, so analisados aspectos relacionados interao dos planos de governo; as diretrizes e os objetivos que expressam as escolhas do governo federal para as polticas de ateno bsica, em comparao com os resultados internacionais e nacionais considerados como referncia; os principais problemas de acesso enfrentados pelas polticas de ateno bsica; e os mecanismos de articulao intra e intersetoriais existentes. Em relao execuo da poltica nacional de ateno bsica, so analisados os aspectos oramentrios, os critrios definidos para repasse de recursos, a equidade nas transferncias de recursos na ateno bsica e investimentos entre 2009 e 2012, as desigualdades no acesso a mdicos e estabelecimentos de sade entre as regies e unidades da Federao e os resultados alcanados pelos objetivos, metas e indicadores propostos nos planos de governo.
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6.3.2
Planejamento
O PNS 2012-2015 e o PPA 2012-2015 representam os principais instrumentos de planejamento do SUS e do governo federal com vistas a estabelecer os parmetros necessrios para a execuo de aes e servios de sade. No mbito do Sistema nico de Sade, o planejamento tambm pautado em diversos artigos da Lei8.080/1990, da Lei Complementar141/2012, do Decreto7.508/2011 e de normativos especficos do Ministrio da Sade, que definem os instrumentos bsicos do sistema de planejamento do SUS, quais sejam, o Plano de Sade, a Programao Anual de Sade e o Relatrio Anual de Gesto. O Plano de Sade definido como o instrumento bsico que, em cada esfera de gesto, apresenta as intenes e os resultados a serem buscados no perodo de quatro anos, expressos em objetivos, diretrizes e metas. A Programao Anual de Sade dever conter a definio das aes que, no ano especfico, iro garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano de Sade; a identificao dos indicadores que sero utilizados para o monitoramento da Programao; e a definio dos recursos oramentrios necessrios ao cumprimento da Programao. Por fim, o Relatrio Anual de Gesto representa o instrumento que apresenta os resultados alcanados com a execuo da Programao Anual de Sade e orienta eventuais redirecionamentos que se fizerem necessrios. As aes e servios de ateno bsica esto contemplados no PPA 2012-2015, no programa temtico Aperfeioamento do SUS. Ressalte-se que, a partir da aprovao da Lei 12.593/2012, que instituiu o PPA 2012-2015, houve alteraes na estrutura e nas categorias a partir das quais o plano se organizava. No caso do Ministrio da Sade, houve a agregao da ateno bsica junto s demais polticas setoriais do rgo, entre as quais se destacam assistncia ambulatorial e hospitalar especializada, assistncia farmacutica e insumos estratgicos, preveno e controle de doenas e agravos. Em entrevistas com gestores do Ministrio da Sade, foi destacado o esforo em trazer harmonizao entre os instrumentos de planejamento do SUS e do governo federal, observado, ainda, o planejamento estratgico do rgo, que se iniciou em 2011 e tem vigncia at 2015, a partir da apresentao de quatorze objetivos e duas diretrizes transversais relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento e ao Programa Brasil Sem Misria. Esses elementos foram utilizados como referncia para a definio dos quatorze objetivos do programa temtico Aperfeioamento do SUS e das quatorze diretrizes do Plano Nacional de Sade 2012-2015. H semelhana tambm entre metas e indicadores propostos, consolidados na tabela a seguir.
Comparao de Caractersticas e Atributos PNS 2012-2015 e PPA 2012-2015

Caractersticas dos Planos Total PPA 2012-2015 Total PNS 2012-2015 Semelhana entre os Planos* Diferena entre os Planos** Fonte: SPO/MS. * Atributos do PPA no PNS. ** Atributos do PPA que no constam no PNS. Objetivos 14 14 14 0 Metas 174 111 103 71 Indicadores 29 29 23 6
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A partir da aprovao do Plano Nacional de Sade para o quadrinio 2012-2015, o Ministrio da Sade deu incio elaborao de sua Programao Anual de Sade (PAS) para o ano de 2012. Nesse processo, houve compatibilizao com os objetivos e iniciativas propostos no PPA, nas metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e nos recursos alocados na Lei Oramentria Anual. Por um lado, a unificao dos principais programas do Ministrio da Sade no PPA 2012-2015 induziu uma maior integrao, tanto da ateno bsica como das demais polticas setoriais de sade, cuja execuo tendia a fragmentar-se diante da prpria departamentalizao das secretarias. Dessa forma, seguiu-se a tendncia de articulao intrassetorial, necessria implantao da ateno bsica como base da estruturao das Redes de Ateno Sade forma de organizao de aes e servios de sade voltada integralidade da ateno e qualificao das prticas de gesto do cuidado, de forma a assegurar a resolubilidade dos servios prestados. Por outro lado, persistem os desafios de monitoramento, avaliao e responsabilizao por programas e redes temticas e do processo de conformao das redes nas unidades da Federao. Importante notar que, apesar de a elaborao e a publicao dos instrumentos de planejamento do SUS serem obrigatrias para estados e municpios, contando inclusive com sistema de informaes para anlises estratgicas de monitoramento e avaliao da gesto do SUS, no Sistema de Apoio ao Relatrio de Gesto (Sargsus) no se encontra disponvel para consulta, por exemplo, a Programao Anual de Sade (PAS) do governo federal, relativa ao ano de 2012. Destaque-se, inclusive, que o art.36, 2, da Lei Complementar 141/2012 passou a estabelecer que os entes da Federao devem encaminhar a programao anual do Plano de Sade ao respectivo Conselho de Sade, para aprovao antes da data de encaminhamento da lei de diretrizes oramentrias do exerccio correspondente, qual ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico. O 4 do art. 165 da Constituio Federal disciplina que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser apreciados pelo Congresso Nacional, alm da previso de participao expressa da comunidade, nos termos da Lei 8.142/1990, nas Conferncias de Sade e nos Conselhos de Sade. Segundo informaes do Ministrio da Sade, no processo de construo do PNS para o quadrinio 2012-2015, foi assegurado o dilogo com estados e municpios mediante apresentao da proposta de plano Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e aprovao pelo Conselho Nacional de Sade. Ressalta-se que os entes federados precisam negociar e pactuar aes, servios, organizao do atendimento e outras relaes dentro do sistema pblico de sade. o que se chama de pactuao intergestores. Ela pode ocorrer na Comisso Intergestora Bipartite (estados e municpios) ou na Comisso Intergestora Tripartite (os trs entes federados). Os instrumentos legais preveem, de forma comum, que o processo de planejamento da sade ser ascendente e integrado, do nvel local at o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Sade, compatibilizando-se as necessidades das polticas de sade com a disponibilidade de recursos financeiros. A realizao das Conferncias Nacionais de Sade a cada quatro anos, por exemplo, trazem uma perspectiva de controle social de carter ascendente, a partir da realizao de conferncias municipais e estaduais prvias, cujos resultados tm como objetivo contribuir na construo das polticas pblicas de sade. Contudo, o relatrio final da 14 Conferncia Nacional de Sade foi aprovado em dezembro de 2011, posteriormente ao envio do PPA ao
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Congresso, em agosto de 2011, e aps a aprovao do Plano Nacional de Sade 2012-2015 na 227 Reunio Ordinria do Conselho Nacional de Sade, em novembro do mesmo ano, fato que limitou a incorporao de recomendaes na elaborao dos planos. Entende-se, assim, que deve ser feita recomendao para que o Ministrio da Sade publique a Programao Anual de Sade (PAS) para o ano de 2013, de forma a se dar transparncia e permitir o acompanhamento anual das aes, metas, indicadores e recursos oramentrios que iro garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano Nacional de Sade 2012-2015, em conformidade ao que dispe o art.36, 2, da Lei Complementar 141/2012. Prope-se tambm recomendar ao Ministrio da Sade a reviso das Portarias 3.085/2006 e 3.332/2006, para adequar a data de realizao das Conferncias Nacionais de Sade, de modo que as conferncias sejam realizadas em data anterior elaborao do PPA e do Plano de Sade, permitindo que suas recomendaes possam ser incorporadas naqueles documentos, em atendimento ao disposto no 4 do art.165 e no art.198 da Constituio.
Objetivos, diretrizes e metas da ateno bsica nos instrumentos de planejamento

O programa temtico Aperfeioamento do SUS destaca dois objetivos, retratados como diretrizes do PNS 2012-2015, que expressam as escolhas do governo federal para a Poltica Nacional de Ateno Bsica: a) Garantia do acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, mediante aprimoramento da poltica de ateno bsica e da ateno especializada; b) Contribuio adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes de trabalho dos trabalhadores do SUS. Para atingir os objetivos propostos, os planos projetam um conjunto de metas para o perodo 2012-2015, com nfase no fortalecimento da ateno primria, junto ateno especializada, a partir de metas que especificam a implantao, ampliao e reforma das Unidades Bsicas de Sade (UBSs), a expanso de equipes de Sade da Famlia, Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal e ateno sade domiciliar, ampliao da adeso do Programa Sade na Escola, implantao de complexos reguladores, alm de um conjunto de programas voltados formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes de trabalho dos trabalhadores do SUS. Destaque pode ser dado ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (Pmaq), que procura induzir a instituio de processos que ampliem a capacidade das gestes federal, estaduais e municipais, alm das equipes de ateno bsica, em ofertarem servios que assegurem maior acesso e qualidade, de acordo com as necessidades concretas da populao. Em relao aos profissionais de sade de nvel superior (mdicos, odontlogos e enfermeiros), o governo federal criou o Programa de Valorizao do Profissional da Ateno Bsica (Provab), que teve seu primeiro edital lanado em dezembro de 2011. A ampliao da residncia em sade em todas as especialidades e regies do pas pode constituir tambm estratgia importante no perodo. Ademais, est prevista a ampliao de programas visando reorientao da formao profissional, assegurando uma abordagem integrada do processo sade-doena, com nfase na ateno bsica, nas redes de ateno sade e nas linhas de cuidado. O foco na expanso e qualificao da ateno bsica vai ao encontro de orientaes de organismos internacionais, como a Organizao Pan-americana de Sade (Opas/OMS),
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alm de caractersticas de sistemas de sade de pases centrados na ateno bsica, a exemplo de Portugal e Reino Unido, cujos detalhes esto dispostos a seguir.
Caractersticas da ateno bsica no Brasil, Reino Unido e Portugal

Caractersticas Gasto per capita Gasto pblico com sade como % do PIB Existncia de cobertura universal dos servios de sade Mortalidade infantil Esperana de vida ao nascer Cobertura ateno bsica Mdico por 1.000 habitantes Quantitativo de pessoas atendidas por um mdico da famlia Brasil U$ 320 4% Portugal U$ 1604 7% Reino Unido U$ 2895 8%
sim 17% 73 anos 59,5% 1,95
sim 3% 79 anos 100% 3,76
sim 5% 80 anos 100% 2,64 Em mdia, um mdico GP (general practitioners) responsvel por 1.432 pacientes. Mdico generalista, enfermeira, parteira e agentes comunitrios de sade. Sim, o GP.
A Pnab dene como Em mdia, um mdico mximo 4.000 pacientes por responsvel por 1.500 equipe. pacientes. Mdico generalista, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade.
Caractersticas da equipe multiprossional
Mdico, enfermeira, tcnico auxiliar de sade. Sim, Unidades Locais de Sade. Salrio xo + hora extra. Essa forma de pagamento est sendo substituda por: 1) Salrio bsico + pagamentos de captao baseado no tamanho da lista e ajustado ao perl da populao; 2) Pagamento por servios especcos, como visitas domiciliares e pequenas cirurgias; 3) Compensaes para cuidados preventivos; 4) Pagamento para servios especcos prestados a mulheres grvidas, incluindo cuidados psnatal.
Existncia de Unidade Sim, UBS. Bsica de Sade ou similares
Forma de remunerao dos mdicos de famlia
O MS repassa o incentivo aos municpios que fazem o pagamento, variando os valores conforme a localidade. Lugares remotos pagam mais.
Salrio composto por cinco elementos: salrio bsico, atividades programadas adicionais, suplementos por plantes realizados, pagamento de prmios por excelncia clnica, alm de outras taxas e compensaes.
Existncia de avaliao de desempenho
Programa de Melhoria do Acesso e Qualidade pode aumentar os recursos nanceiros repassados s equipes, que podem ser utilizados para aumentar o salrio dos prossionais. 2012-2015
Pagamento por Desempenho (PpD) por meio da contratualizao de metas.
Quality and Outcomes Framework (QOF): oferece pagamentos extras aos servios prestados pelo GP, relacionados ao alcance de padres de qualidade. 2010-2015
Perodo de vigncia de Planos Nacionais de Sade
2012-2016
500
Caractersticas
Brasil
Portugal O planejamento, a regulao e a maior parte do nanciamento cam com o governo central. J os governos regionais implementam as polticas, administram a sade no nvel local e nanciam parte da ateno bsica. 81,1% da populao recorre ao SNS, 10,1% tm acesso Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado, 1,3% no utiliza nenhum subsistema de sade e 7,5% utilizam outros subsistemas.
Reino Unido
Autonomia das provncias em relao ao governo central
Sistema federativo, no qual estados, municpios e DF tm autonomia.
Governo central nancia a sade pblica e formula as polticas. O governo local organiza e administra a sade em seu territrio.
Populao coberta pelo Sistema Pblico
78,8% coberto pelo SUS e 21,2% pelo sistema privado.
87,7% da populao coberta pelo sistema pblico e 12,3% pelo sistema privado.
Fontes: OMC, OCDE, The European Observatory on Health Systems and Policies, CFM, Cremesp, Decreto-Lei 298/2007 de Portugal.
Embora o PPA 2012-2015 e o PNS 2012-2015 no estabeleam metas de indicadores para o ano de 2015, possvel, a partir de dados do IBGE e do planejamento do Ministrio da Sade, estabelecer previso para alguns dos indicadores. De acordo com os parmetros utilizados na projeo da populao do Brasil realizada pelo IBGE Reviso 2008, o pas poder reduzir sua mortalidade infantil para 18,2 bitos de menores de 1 ano para cada mil nascidos vivos at 2015, e a esperana de vida ao nascer dever atingir os 74,8 anos, conforme dados que seguem.
Metas para 2015 em ateno bsica

Indicador Cobertura da equipe de sade da famlia Cobertura das equipes de sade bucal Cobertura de agentes comunitrios de sade Esperana de vida ao nascer Mortalidade infantil Fonte: IBGE e MS. Meta para 2015 58,94% 44,51% 72,59% 74,79 anos 18,2%
Alm disso, a meta do governo federal chegar, em 2035, mesma proporo de mdico por 1.000 habitantes do Reino Unido, que 2,7. Segundo estudo realizado pelo Conselho Federal de Medicina, mantendo o cenrio atual, o mesmo ritmo de crescimento da populao e de escolas mdicas, dentro de 8 anos, em 2022, o Brasil atingiria a razo de 2,52 mdicos por 1.000 habitantes. Alm disso, de forma geral, pode-se concluir, da comparao dos dois quadros, que o Brasil provavelmente no estar, em 2015, no mesmo patamar de Portugal e do Reino Unido em relao cobertura da ateno bsica, taxa de mortalidade infantil, esperana de vida ao nascer e razo de mdicos por 1.000 habitantes. Apesar de existirem diferenas nas caractersticas dos sistemas de sade, o modelo centrado na ateno bsica se assemelha ao adotado por Portugal e Reino Unido para a melhoria dos indicadores bsicos da sade (mortalidade infantil, cobertura da ateno bsica, esperana de vida ao nascer). O foco na expanso e qualificao da ateno bsica no
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Brasil tem o potencial de trazer como resultado o aprimoramento das condies de sade da populao e, consequentemente, dos principais indicadores relacionados a esse tema. Em anlise dos melhores e piores resultados alcanados pelos municpios brasileiros no Idsus, verificou-se que, quanto maiores os percentuais da ESF, maiores as pontuaes do Idsus em 2011. Os nmeros mostraram que, no geral, os municpios com os melhores Idsus, a exemplo dos municpios de Vitria e Belo Horizonte, apresentaram ndices de acesso e de qualidade do SUS superiores, maior mdia de cobertura da ESF, menor ndice de mortalidade infantil, melhores resultados no Pmaq e maior quantidade de mdicos e equipamentos por habitante. Isso demonstra que o foco na expanso e qualificao da ateno bsica impacta diretamente os resultados de sade dos municpios. Conclui-se que a estratgia de expanso e consolidao da ateno bsica, adotada no PPA 2012-2015 e no PNS 2012-2015, alinha-se s orientaes de organismos internacionais e s caractersticas de pases com sistemas de sade centrados na ateno bsica, com resultados positivos no acesso a aes e servios e na melhoria das condies de sade da populao.
Principais Problemas
No levantamento que subsidiou a elaborao deste tpico, apurou-se que, em relao qualidade e equidade no acesso ateno bsica, os principais problemas se referem distribuio da oferta de servios, dificuldade de fixao de profissionais das equipes de sade da famlia em determinadas regies, deficincias na formao dos mdicos, instalaes e equipamentos inadequados e falta de articulao com outros nveis da ateno sade. Os avanos do SUS so significativos, particularmente no que se refere ampliao da cobertura de aes de ateno bsica e da Estratgia da Sade da Famlia. No entanto, ainda existem desafios relacionados expanso da cobertura, ainda inferior quela observada em pases com sistemas de sade centrados na ateno bsica (como Portugal e Reino Unido), alm da dificuldade de ampliao da ESF nos grandes centros urbanos. Na auditoria operacional realizada na ateno bsica (Acrdo 1.188/2010-TCUPlenrio), mencionada anteriormente, foi constatado que a evoluo das taxas de cobertura da ESF ocorreu de forma mais acelerada nos municpios menores, especialmente aqueles com at 20 mil habitantes. Enquanto nesse porte de municpio a cobertura atinge 100% desde 2005, a mdia nacional, no mesmo perodo, est em torno de 50%. Os grandes centros urbanos foram os que menos expandiram a estratgia: em 2001 atingiam 14%, e em 2008 chegaram a 30%. A distribuio da oferta de servios na ateno bsica apresenta tambm grandes desigualdades regionais, o que causa iniquidades no acesso aos servios. Estudo recente do Conselho Regional de Medicina do Estado de So Paulo (Cremesp), em conjunto com o Conselho Federal de Medicina, demonstrou que as regies Sul (2,09), Sudeste (2,67) e CentroOeste (2,05) do Brasil tm uma proporo mdico/paciente mais adequada, enquanto as regies Nordeste (1,23) e, principalmente, Norte (1,01) apresentam um significativo dficit de mdicos em relao populao de 1.000 habitantes (CFM/Cremesp; Demografia Mdica no Brasil, vol. 2, 2013, p. 36). Relata-se, ainda, a dificuldade de fixao desses profissionais em reas mais remotas. As razes para a no fixao dos mdicos vo desde dificuldades para continuar a formao profissional (por exemplo, devido falta de oferta de residncias mdicas), passando por condies de trabalho, planos de carreira e remunerao, at o desenvolvimento
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socioeconmico local. Ademais, h o predomnio de vnculos de trabalho precrios no SUS para profissionais de sade em muitos municpios, o que estimula a alta rotatividade. Em relao deficincia da formao dos mdicos, o estudo do Cremesp em parceria com o CFM demonstrou que a especialidade Medicina da Famlia e Comunidade ocupa o 19 lugar no ranking do nmero de mdicos por especialidade. So apenas 3.253 mdicos especialistas nessa rea, que representam 1,21% do total de mdicos com especializao no Brasil. Em geral, conforme as entrevistas com gestores do Ministrio da Sade, os mdicos que trabalham nas equipes de sade da famlia so profissionais recm-formados, com pouca experincia e que permanecem na equipe somente at conseguirem vaga em alguma residncia mdica em especialidades mais atrativas. Uma das iniciativas recentes para solucionar parte dos problemas descritos acima, foi a publicao, pelo MEC, da Portaria Normativa 2/2013, que estabelece critrios e padro decisrio para os pedidos de autorizao de cursos de graduao em medicina protocolados at 31 de janeiro de 2013. Entre os procedimentos, o MEC levar em considerao, principalmente, a demanda social por mdicos em cada unidade da Federao, com base em dados atualizados anualmente pelo MS. A portaria tambm determina que a avaliao do MEC para concesso da autorizao depende da existncia de pelo menos trs programas de residncia mdica nas especialidades prioritrias (clnica mdica; cirurgia; ginecologiaobstetrcia; pediatria; medicina de famlia e comunidade). No que se refere s instalaes e equipamentos inadequados, especialistas afirmam que a maioria das UBS so pequenas, com infraestrutura deficiente, pouco equipadas e com quadro profissional nem sempre completo, com maiores dificuldades nas reas rurais/ pequenos municpios das regies norte e nordeste. Considerando a necessidade de aperfeioar a estrutura fsica das UBS para o melhor desempenho das aes das ESF, de expandir a ateno primria por meio da implantao de novas equipes em grandes municpios e de se atender s necessidades de melhoria das condies das UBS, identificadas em pesquisas realizadas pelo Ministrio da Sade, foram editadas diversas portarias, contemplando a instituio do Plano Nacional de Implantao de Unidades Bsicas de Sade para Equipes de Sade da Famlia e do Programa de Requalificao de Unidades Bsicas de Sade (reforma e ampliao). Segundo a Pnab, a responsabilidade de garantir recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes para o funcionamento das Unidades Bsicas de Sade das secretarias municipais de sade. O programa de Requalificao de UBS no prev recursos para essa finalidade; na prtica, os equipamentos so adquiridos principalmente por emendas parlamentares. Com relao articulao com outros nveis de ateno sade, constatou-se que h diversas falhas. A Pnab define como funo desse nvel de ateno coordenar e organizar o cuidado sade, acompanhando e organizando o fluxo de usurios entre os diferentes pontos de ateno das redes. A ateno bsica deve ser a porta de entrada do sistema e deve encaminhar, conforme a necessidade, o paciente para os demais nveis de ateno e para os servios de apoio. No entanto, a referncia e a contrarreferncia no funcionam conforme previsto. Muitos pacientes no passam pela ateno bsica e vo diretamente aos servios de urgncia e emergncia. Alm disso, a contrarreferncia ainda dificultada por questes culturais, pois o paciente no quer voltar para a ateno bsica, acreditando que ser melhor acompanhado por um mdico especialista.
503
A regulao tambm no funciona de uma maneira uniforme no Brasil. H alguns estados e municpios onde a central de regulao tem um papel ativo na organizao dos servios de sade; porm, em muitos lugares ainda no h regulao ou ela feita de forma bastante rudimentar, por meio de telefone, sem o uso de sistema informatizado. Em entrevista, tcnicos do Departamento de Regulao, Avaliao e Controle de Sistemas (DRAC/MS) informaram que apenas 30% das UBS tinham internet, o que dificultava mais ainda a regulao. Ademais, auditoria operacional realizada por este Tribunal na Poltica Nacional de Regulao do SUS (Acrdo 1.189/2010-TCU-Plenrio), em 2009, evidenciou que o processo de regulao assistencial tem sua eficincia comprometida em virtude de: precria integrao na gesto dos complexos reguladores; no compartilhamento de informaes quanto disponibilidade de leitos; ausncia de grade resolutiva que oriente as internaes hospitalares; desconhecimento do processo de Tratamento Fora de Domiclio (TFD); insuficiente divulgao da poltica de regulao assistencial do SUS, tanto para os usurios quanto para os profissionais de sade; e indisponibilidade total ou parcial de funcionalidades nos sistemas informatizados de regulao. Nesse sentido, apesar das alteraes realizadas no modelo de planejamento governamental, identificam-se relevantes problemas enfrentados para aprimoramento da poltica pblica de ateno bsica, aos quais se relacionam os objetivos, diretrizes e metas propostas nos planos de governo.
Mecanismos de Articulao Inter e Intrassetoriais

A ateno bsica apresenta mecanismos de articulao intersetorial com dois programas implementados por outros rgos da administrao pblica federal, quais sejam: Programa Sade na Escola (PSE) e Programa Bolsa Famlia (PBF). O Programa Sade na Escola foi institudo pelo Decreto Presidencial 6.286/2007, como uma poltica intersetorial entre os Ministrios da Sade e da Educao, na perspectiva da ateno integral (promoo, preveno, diagnstico e recuperao da sade e formao) sade de crianas, adolescentes e jovens do ensino pblico bsico, no mbito das escolas e unidades bsicas de sade. A gesto do PSE centrada em aes compartilhadas e corresponsveis. A coordenao compartilhada e cada setor autnomo no que se refere sua agenda especfica. A articulao intersetorial das redes pblicas de sade, de educao e das demais redes sociais se d por meio dos Grupos de Trabalho Intersetoriais (GTI), nos mbito federal, estadual e municipal, responsveis pela gesto do incentivo financeiro e material, pelo apoio institucional s equipes de sade e educao na implementao das aes, pelo planejamento, monitoramento e avaliao do programa. Por sua vez, o Programa Bolsa Famlia, institudo pela Lei 10.836/2004, trata da oferta e do monitoramento de aes de sade relativas ao cumprimento das condicionalidades pelas famlias beneficirias do programa. Uma das principais caractersticas do programa a associao da transferncia de renda com acesso aos direitos sociais bsicos de sade e nutrio, constituindo-se como elemento fundamental para a incluso social das famlias. Assim, as famlias beneficirias devero ser assistidas por uma equipe de ateno bsica (agentes comunitrios e sade da famlia) ou por uma UBS. No PBF, a coordenao da agenda intersetorial normalmente cabe assistncia social (Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome), que se articula com a sade e a educao. J nos nveis descentralizados, o grau de articulao intersetorial varivel.
504
As grandes metas do PBF e outras agendas prioritrias para o desenvolvimento social reforam a articulao intersetorial. De acordo com tcnicos do Departamento de Ateno Bsica (DAB/MS), considerando o tempo de programa e a existncia de vrios fruns e instncias de articulao, a relao entre os setores produtiva. H capacitaes e reunies conjuntas com estados, colegiados mensais e discusses conjuntas de pesquisas e resultados. Est em discusso, por exemplo, um acordo de cooperao tcnica para compartilhamento de bancos de dados e produo de estudos conjuntos entre MS e MDS, alm da articulao de informaes dos sistemas gerenciais de cada setor pelo MDS, que colaboram para uma maior articulao. As aes e servios de ateno bsica tambm apresentam mecanismos de interao intrassetoriais, caracterizadas nas Redes de Ateno Sade (RAS). O art.198 da Constituio Federal estabelece que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico. Ademais, o Decreto 7.508/2011 dispe que a integralidade da assistncia sade se inicia e se completa na Rede de Ateno Sade, mediante referenciamento do usurio na rede regional e interestadual, conforme pactuado nas Comisses Intergestores. A Portaria GM/MS 4.279/2010 estabeleceu diretrizes para a organizao da Rede de Ateno Sade no mbito do SUS. O normativo conceitua as RAS como arranjos organizativos de aes e servios de sade, de diferentes densidades tecnolgicas. Essa rede, integrada por meio de sistemas de apoio tcnico, logstico e de gesto, busca garantir a integralidade do cuidado. Uma das caractersticas da RAS a formao de relaes horizontais entre os pontos de ateno com o centro de comunicao na ateno bsica. A organizao da RAS tem a ateno bsica como coordenadora do cuidado e ordenadora da rede. Consoante a Portaria GM/MS4.279/2010, experincias tm demonstrado que a organizao da RAS contribui para a superao da fragmentao das aes e servios de sade. Nesse sentido, um dos atributos da RAS a ateno primria em sade, estruturada como primeiro nvel de ateno e porta de entrada do sistema. Essa ateno primria deve ser constituda de equipe multidisciplinar que cubra toda a populao, integrando, coordenando o cuidado e atendendo as suas necessidades de sade. Cabe ateno primria integrar verticalmente os servios que normalmente so ofertados de forma fragmentada, pelo sistema de sade convencional. A partir do referencial estabelecido na Portaria GM/MS 4.279/2010, foram pactuadas na Comisso Intergestora Tripartite (CIT), no mbito da RAS, as seguintes redes temticas: Rede Cegonha; Rede de Ateno Psicossocial; Rede de Ateno s Urgncias; Rede de Cuidado Pessoa com Deficincia; e Rede de Ateno Sade das Pessoas com Doenas Crnicas.
6.3.3
Financiamento
O financiamento da ateno bsica no Brasil de responsabilidade das trs esferas de governo, sendo que os recursos federais integram o programa temtico Aperfeioamento do SUS, no mbito do PPA 2012-2015. Segundo o art. 2 da Portaria 2.488/2011, os recursos oramentrios devem onerar as seguintes aes: Piso de Ateno Bsica (PAB) Varivel - Sade da Famlia; Piso de Ateno Bsica (PAB) Fixo; Construo de Unidades Bsicas de Sade (UBS); Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade; e Ateno Sade Bucal.
505
Foram executados na funo Sade, em 2012, mais de R$ 71 bilhes. Desse total, 18% destinaram-se ao custeio da ateno bsica, ou seja, aproximadamente R$13 bilhes. Nos ltimos cinco anos, as despesas executadas mantiveram-se constantes em relao s variaes dos gastos com sade e do governo federal, mas apresentaram uma variao de aproximadamente 15% em relao ao PIB.
Evoluo das Despesas Liquidadas na Ateno Bsica 2008 a2012

R$milhes
Ano 2008 2009 2010 2011 2012 Total Ateno Bsica (A) 8.012 8.345 9.502 10.901 13.110* A/B 18% 17% 17% 17% 18% Despesas Funo Sade (B) 44.553 49.733 55.787 63.966 71.617 A/C 2% 2% 2% 2% 2% Despesas governo federal (C)** 473.855 546.124 621.661 676.908 757.361 A/D 0,26% 0,26% 0,25% 0,26% 0,30% PIB (D) 3.032.203 3.239.404 3.770.085 4.143.013 4.402.537
Fonte: Sia Gerencial/IBGE. * Entre 2008 e 2011, foram consideradas as despesas liquidadas no Programa 1214 Ateno Bsica. Em 2012, devido s alteraes do PPA 2012-2015, foram considerados os gastos do Ministrio da Sade nas aes 12L5, 20AD, 20AI, 20B1, 2272, 4641, 8573, 8577, 8581, 8730, 8735. **Exceto Encargos Especiais.
Em 2012, a dotao atualizada das aes executadas em ateno bsica foi de cerca de R$17,1 bilhes, 32% superior ao ano de 2011 (R$12,9 bilhes). Desse valor, foi executado o montante de R$ 13,1 bilhes, dos quais cerca de 95% foram distribudos entre o PAB Varivel (62%) e o PAB Fixo (33%), demonstrando que o gestor federal est priorizando o financiamento da Sade da Famlia.
Evoluo da Dotao Atualizada e Execuo da Despesa com Ateno Bsica em Sade 2011 a2012
R$milhes
Cod 20AD 8577 8581 8730 12L5 Ao Piso de Ateno Bsica (PAB) Varivel Sade da Famlia Piso de Ateno Bsica (PAB) Fixo Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade Ampliao da Resolutividade da Sade Bucal na Ateno Bsica e Especializada Construo de Unidades Bsicas de Sade - UBS Dotao Atualizada 2011 7.198 4.446 502 75 554 181 12.956 2012* 8.128 4.422 Variao 12,93% -0,54% Execuo da Despesa 2011 6.707 3.981 49 16 56 93 10.902 2012* 8.066 4.405 167 142 110 221 13.111 Variao 20% 11% 242% 807% 98% 137% 20%
2.972 492,12% 267 257,04% 942 70,18%
Demais Aes Total Fonte: Sia Gerencial.
402 121,78% 17.133 32,25%
*Em 2012, devido s alteraes do PPA 2012-2015, foram considerados os gastos do Ministrio da Sade nas aes 12L5, 20AD, 20AI, 20B1, 2272, 4641, 8573, 8577, 8581, 8730, 8735.
506
Foi expressivo o aumento da dotao atualizada entre 2011 e 2012 nas aes Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade e Ampliao da Resolutividade da Sade Bucal na Ateno Bsica e Especializada. No primeiro caso, a elevao deve-se criao de um novo instrumento voltado elaborao do oramento, as emendas de iniciativa popular, no mbito do projeto de Lei Oramentria Anual de 2012, resultando num oramento de R$ 2,6 bilhes em 2012 para o Ministrio da Sade, quase trs vezes mais do que a soma das emendas oradas para os anos de 2009, 2010 e 2011. Em relao segunda ao, o aumento se deve juno da sade bucal na ateno bsica e especializada, devido alterao de programas e aes no PPA 2012-2015. As despesas na ateno bsica so, na maioria, realizadas por transferncias a municpios. A partir de 2008, por ocasio da organizao em blocos de financiamento (Portaria 204/2007), houve o incremento nesse tipo de modalidade de aplicao, que passou de R$ 7,8 bilhes, em 2008, para R$ 12,7 bilhes, em 2012. Observa-se, ainda, o crescimento do montante de despesas no PAB varivel e PAB fixo em relao s demais aes. Os grficos seguintes apresentam esses dados.
Evoluo das despesas na ateno bsica por modalidade de aplicao (2008 a 2012)
R$milhes 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2008 Transferncias Estados
Fonte: Sia Gerencial.
2009
2010 Aplicaes Diretas
2011
2012
Transferncias Municpios
Evoluo das despesas na ateno bsica por ao (2008 a 2012)

R$milhes 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 Demais Aes
20AD - Piso de Ateno Bsica Varivel - Sade da Fam. 8577 - Piso de Ateno Bsica Fixo
Fonte: Sia Gerencial.
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Os valores transferidos pelo Fundo Nacional de Sade para municpios mostram que, apesar da criao de inmeras estratgias financiadas no mbito do PAB varivel, cerca de 91% dos recursos abrangem as estratgias do Programa Sade da Famlia (41%), Agentes Comunitrios de Sade (33%), Sade Bucal (9%) e Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (8%), conforme tabela a seguir.
Valores Transferidos Fundo a Fundo por Estratgia no PAB Varivel em 2012

R$mil
Estratgia 1 2 3 4 Programa Sade da Famlia Agentes Comunitrios de Sade Sade Bucal Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (Pmaq) Demais Total Fonte: Fundo Nacional de Sade. *Valores Transferidos pelo Regime de Caixa. Valor Transferido* 3.540.323 2.891.049 779.082 739.485 772.855 8.722.794 Participao (%) 41% 33% 9% 8% 9% 100%
De forma sucinta, observa-se que os recursos oramentrios destinados execuo da Poltica Nacional de Ateno Bsica, republicada pela Portaria 2.488/2011, oneram principalmente o PAB varivel e o PAB fixo, cujas despesas executadas somaram cerca de R$12,4 bilhes em 2012, as quais foram transferidas na modalidade fundo a fundo, sobretudo a municpios.
Critrios Aplicados nas Transferncias de Recursos na Ateno Bsica e Investimentos na Rede de Servios
No mbito federal, os recursos destinados sade so organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento, conforme disciplinamento da Portaria 204/2007. Segundo o Ministrio da Sade, existia, at 2012, um conjunto de 216 portarias vinculadas Portaria204/2007, as quais detalham e instituem componentes e incentivos financeiros nos seis blocos de financiamento existentes: Ateno Bsica, Ateno de Mdia e Alta Complexidade, Vigilncia em Sade, Assistncia Farmacutica, Gesto do SUS e Investimentos na Rede de Servios de Sade. A Lei Complementar 141/2012, em seu art.17, estabelece que o rateio dos recursos da Unio vinculados a aes e servios pblicos de sade e repassados aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios observar as necessidades de sade da populao, as dimenses epidemiolgica, demogrfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e de servios de sade e, ainda, outros critrios dispostos no art. 35 da Lei 8.080/1990. O pargrafo primeiro do art. 17 da LC 141/2012 estabelece que o Ministrio da Sade publicar, anualmente, utilizando metodologia pactuada na comisso intergestores tripartite e aprovada pelo CNS, os montantes a serem transferidos a cada ente federado, para custeio das aes e servios pblicos de sade.
508
Relativamente aos recursos destinados a investimentos, segundo o 2, sua programao ser realizada anualmente e, em sua alocao, sero considerados prioritariamente critrios que visem a reduzir as desigualdades na oferta de aes e servios pblicos de sade e garantir a integralidade da ateno sade. Tal determinao foi referendada na LDO 2012, a qual dispe que a distribuio regional dos recursos destinados a investimentos em sade, observada a legislao vigente, considerar prioritariamente critrios que visem reduzir as desigualdades na oferta de aes e servios pblicos de sade. O Ministrio da Sade informou que a construo da nova metodologia de rateio indicada na LC141/2012 um processo complexo, em face da estrutura de oramentao e financiamento do sistema de sade e da lgica de financiar programas de sade via portaria. Tais programas, nos oramentos do MS, chegaram a ser vinculados a mais de 300 aes oramentrias, de modo que, provavelmente, haver necessidade de se rever a estrutura oramentria do ministrio, em funo da possvel agregao de aes ou de outras situaes decorrentes da nova metodologia. Assim, sua elaborao demandaria um perodo de transio (de 2 a 4 anos), para no desorganizar a assistncia populao. Quanto ao 1 do art. 17 da LC 141/2012, o Ministrio da Sade adotou uma sistemtica provisria para dar publicidade aos montantes a serem transferidos a cada estado, ao Distrito Federal e a cada municpio, para o exerccio de 2012. Foi destacada, ainda, a instituio de diversos grupos de trabalho, tendo como objetivos: i)dentificar e analisar as portarias programticas, alinhando-as aos referidos blocos de financiamento, aos critrios da LC141/2012 e Lei8.080/1990; e ii) elaborar proposta de nova metodologia, de forma a impactar o projeto de oramento para 2014, no que couber e for possvel. Em anlise do conjunto de critrios aplicados s transferncias de recursos na ateno bsica (33 portarias) e de parte dos investimentos na rede de servios voltados s aes de ateno bsica (5 portarias), apurou-se que: em dezoito portarias est definido apenas um dos critrios estabelecidos no art.17 da LC141/2012; em dez, h mais de um critrio definido; e as dez portarias restantes no tratam expressamente de critrios de transferncia de recursos. Entre os critrios determinados esto: capacidade de oferta de aes e servios de sade (42%), seguida pelas dimenses demogrficas (18%), espaciais (13%), necessidades em sade da populao (11%), dimenses socioeconmicas (11%) e dimenses epidemiolgicas (5%). Ressalta-se o fato de a capacidade de oferta de aes e servios de sade ser o critrio predominante, abordagem que tende a direcionar recursos para onde j h oferta e, por conseguinte, manter as desigualdades, pois aqueles que tm capacidade reduzida recebero menos recursos. Especialistas e publicaes do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) enfatizam a excessiva publicao de portarias pelo Ministrio da Sade para definir recursos especficos para vrios setores, o que aumenta a fragmentao do financiamento dos blocos e dificulta avaliar se as transferncias realizadas efetivamente apresentam critrios para reduzir as desigualdades. Tcnicos do DAB/MS tambm relatam que existiriam melhorias a serem adotadas em algumas portarias que disciplinam investimentos na ateno bsica, a exemplo das Portarias2.226/2009 (institui, no mbito da Poltica Nacional de Ateno Bsica, o Plano Nacional de Implantao de Unidades Bsicas de Sade para Equipes de Sade da Famlia) e 2.198/2009 (dispe sobre a transferncia fundo a fundo de
509
recursos federais a estados, Distrito Federal e municpios, destinados aquisio de equipamentos e material permanente para o Programa de Ateno Bsica de Sade, da Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada, e da Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e Hemoderivados). No primeiro caso, o Ministrio da Sade editou, para 2013, um novo manual para solicitao de recursos destinados a investimentos, alinhado com a LC141/2012, e reviu as portarias afetas questo. Foram editadas as Portarias 339, 340, 341 e 342 no ano de 2013, com vistas a definir critrios de priorizao de propostas, procedimentos de execuo dos projetos e controle na transferncia dos recursos. Com relao segunda portaria, h necessidade, ainda, de se definirem, junto ao Fundo Nacional de Sade, critrios de priorizao das propostas, especificao de equipamentos e prazos para execuo dos projetos aprovados. A falta de critrios que estabeleam uma priorizao nas propostas de investimentos a serem selecionadas pelo DAB/MS pode resultar em alocao de recursos em municpios j estruturados, em detrimento daqueles que tm mais necessidade, dadas as caractersticas loco-regionais de sade e as desigualdades regionais existentes em oferta de infraestrutura, equipamentos e recursos humanos. Dessa forma, deve ser feita recomendao para que o Ministrio da Sade, em articulao com o Conass (Conselho Nacional de Secretrios de Sade) e Conasems (Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade), proceda reviso da Portaria 2.198/2009, de forma a definir critrios de priorizao das propostas, especificao de equipamentos e prazos para execuo dos projetos.
Transferncias federais na ateno bsica e investimentos de 2009 a 2012

Para analisar a equidade no acesso s aes e servios de sade, foram utilizadas as transferncias federais per capita realizadas de 2009 a 2012 entre regies e municpios, e algumas de suas caractersticas socioeconmicas, a exemplo do PIB per capita e do grau de dependncia em relao s transferncias intergovernamentais, alm de aspectos referentes capacidade de oferta de aes e servios de sade, como estrutura fsica e disponibilidade de profissionais. As transferncias realizadas pelo bloco de financiamento da ateno bsica, segundo informaes dos repasses realizados pelo FNS (regime de caixa), elevaram-se de R$8,3 bilhes em 2009 para R$13,3 bilhes em 2012, enquanto aquelas do bloco de financiamento de Investimento na Rede de Servios de Sade (que inclui investimentos na ateno bsica e nos demais nveis de ateno sade) tiveram um incremento de R$44 milhes para R$1,1 bilho. Ao se apurarem as transferncias federais realizadas na ateno bsica em termos per capita, os estados da Paraba (R$ 118,31), Tocantins (R$ 117,37) e Piau (R$ 115,82) apresentam os maiores valores, em comparao ao Distrito Federal (R$ 31,80) e So Paulo(R$ 43,90) e o valor per capita nacional de R$ 69,30. No caso dos investimentos, os estados do Acre (R$14,66), Roraima (R$14,36) e Tocantins (R$12,49) receberam cerca de quatro vezes mais recursos, em termos per capita, que os estados de So Paulo (R$3,39) e Rio de Janeiro (R$3,66), com um valor per capita nacional de R$6,01.
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Transf. ateno bsica per capita por UF 2012

R$
DF SP RJ RS ES PR PA NA AM GO MS AP RO RR MG MT SC PE BA CE AC SE AL RN MA PI TO PB 31,80 43,90 51,35 51,44 65,09 66,32 69,05 69,30 71,15 71,26 77,18 77,21 78,19 78,44 79,14 79,57 79,58 84,49 84,57 86,70 89,04 91,59 92,36 99,63 99,92 115,82 117,37 118,31
20
40
60
80
100
120
140
Fonte: Fundo Nacional de Sade/IBGE
Transf. Investimentos per capita por UF 2012

R$
SP RJ PE ES AM SE RS MA NA BA DF SC AP PR PA MG AL GO PI PB RR MS MT RN CE TO RO AC 3,39 3,66 3,94 3,98 4,18 5,30 5,45 5,89 6,01 6,25 6,37 6,55 6,66 6,70 6,94 7,24 7,47 7,52 7,87 7,98 8,28 9,42 10,34 10,77 11,54 12,49 14,36 14,66
10
15
20
Fonte: Fundo Nacional de Sade/IBGE
511
Em termos regionais, verificou-se uma variao nos recursos transferidos para ateno bsica, entre 2009 e 2012, de 48% na regio Norte, cujos recursos per capita passaram de R$51,36 para R$76,16; 59% na regio Nordeste, de R$58,21 para R$92,66; de 65% na regio Sudeste, de R$33,21 para R$54,90; de 58% na regio Centro-Oeste, de R$42,29 para R$66,85; e de 63% na regio Sul, de R$38,93 para R$63,57. Segundo os dados, a regio Nordeste mantm os maiores valores per capita, seguida da regio Norte, enquanto a regio Sudeste segue em ltimo.
Transferncias na Ateno Bsica em termos per capita por Regio 2009 a 2012
R$
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Recursos Ateno Bsica per capita (R$)
Norte
51,36 59,41 68,73 76,16
Nordeste
58,21 68,25 77,15 92,66
Sudeste
33,21 38,48 43,31 54,90
Centro-Oeste
42,29 49,47 56,80 66,85
Sul
38,93 44,53 49,64 63,57
Nacional
43,17 50,19 56,75 69,30
AB Per Capita 2009 AB Per Capita 2010 AB Per Capita 2011 AB Per Capita 2012
Fonte: Fundo Nacional de Sade.
Em relao s transferncias realizadas para investimentos, verificou-se um incremento gradual entre os anos de 2009 e 2012. No ano de 2012, as transferncias per capita foram maiores nas regies Centro-Oeste (R$8,25) e Norte (R$7,92), seguidas pelas regies Nordeste (R$7,19) e Sul (R$6,18), superiores ao valor nacional de R$6,01, enquanto a regio Sudeste apresentou um valor per capita de R$4,41.
Transferncias em Investimentos em termos per capita por Regio 2009 a 2012

R$
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Recursos Investimentos per capita (R$)
Norte
0,25 2,41 4,77 7,92
Nordeste
0,23 2,76 3,29 7,19
Sudeste
0,30 2,33 3,02 4,41
Centro-Oeste
0,31 1,87 3,87 6,18
Sul
0,38 1,59 2,88 8,25
Nacional
0,28 2,34 3,35 6,01
Inv Per Capita 2009 Inv Per Capita 2010 Inv Per Capita 2011 Inv Per Capita 2012
512
No ano de 2012, os recursos federais transferidos per capita na ateno bsica e investimentos foram de R$69,30 e R$6,01, valores que, segundo tcnicos dos conselhos de secretrios de sades (Conass e Conasems), especialistas entrevistados e prprios gestores do DAB, apontam o subfinanciamento enfrentado para execuo das aes e servios pblicos de sade, consideradas as necessidades de um modelo de sade universal e integral, centrado na ateno bsica. Somados os recursos destinados ateno bsica e investimentos no SUS, tem-se um total de R$75,31 transferidos per capita em 2012, cerca de 20% da despesa per capita do governo federal em 2011 (R$375,90). Encontra-se em desenvolvimento estudo do Ministrio da Sade, em parceria com o Ipea, para mensurar as reais necessidades de financiamento do SUS, cuja primeira fase abrange uma estimativa dos custos na ateno bsica, com nfase em recursos humanos, contemplando as trs esferas de governo. Os grficos apresentados indicam que as regies Norte e Nordeste obtiveram incrementos de recursos per capita entre os anos de 2009 e 2012, tanto no bloco de financiamento da ateno bsica como de Investimentos na Rede de Servios de Sade. Nota-se, ainda, que o maior aporte per capita nas transferncias relacionadas a investimentos foi para o CentroOeste, regio que apresenta o segundo maior PIB per capita do pas e menor dependncia de receitas oriundas de transferncias intergovernamentais, a exemplo dos recursos do SUS, em contraposio s necessidades da regio Norte, com piores resultados referentes a esses e outros indicadores,mostrados na tabela seguinte.
Caractersticas das Regies Brasileiras

Indicadores Socioeconmicos Regio Percentual de Receitas de Transf. Intergovernamentais/ Receita Total 65% 76% 78% 57% 65% 67% PIB per capita regional 2010 19.766,33 12.701,05 9.561,41 25.987,86 22.722,62 24.952,88 Idsus Mdicos/ 2011 1.000 hab.4 5,47 4,67 5,28 5,56 6,12 5,26 2,00 1,01 1,23 2,67 2,09 2,05 Capacidade de Oferta Estabelecimentos Leitos para de sade internao pblicos/ disponveis ao SUS/ 10.000 hab.5 1.000 hab.6 2,88 2,42 3,65 2,31 3,27 2,93 1,64 1,48 1,70 1,55 1,86 1,64
Brasil Regio Norte Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul Regio Centro-Oeste
Fonte: Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops). 1 Indicador municipal aferido em 2011 no Siops 1.2 Participao % das transferncias intergovernamentais (excludas as dedues) na receita total do municpio (excludas as dedues): Grau de dependncia em relao s transferncias de outras esferas de governo. 2 PIB per capita regional de 2010 (IBGE). 3 Sala de Gesto Estratgica/MS. 4 Total de mdicos registrados no CFM por regio no relatrio Demograa Mdica no Brasil, ano 2012, V. 2, segundo a populao brasileira em 2012 (IBGE). 5 Total de estabelecimentos de sade pblicos por esfera administrativa constantes da tabela 5 da Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria AMS realizada em 2009, segundo a populao brasileira em 2012 (IBGE). 6 Total de leitos para internao em estabelecimentos de sade, por esfera administrativa constantes da tabela 14 da Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria AMS realizada em 2009, segundo a populao brasileira em 2012 (IBGE).
513
Ao se agregar anlise o porte populacional dos municpios, observou-se que, no perodo 2009/2012, cerca de 89% (3.901) dos municpios brasileiros, os quais apresentam populao de at 50 mil habitantes, receberam praticamente o dobro, em termos de transferncias per capita, do que foi repassado para os municpios com populao acima de 500 mil habitantes (1% do total de municpios) na ateno bsica. Em relao aos recursos transferidos para investimentos, por sua vez, observouse maiores valores per capita nos municpios com at 10 mil habitantes (48% do total de municpios brasileiros) e poucas variaes nas demais faixas populacionais e o valor nacional.
Transferncias na Ateno Bsica per capita por faixa populacional 2009 a 2012
R$
140 Recursos Ateno Bsica per capita (R$) 120 100 80 60 40 20 0 0 at 5.000 80,24 91,07 104,37 130,07 5.001 at 10.000 74,70 86,18 98,59 118,40 10.001 at 20.001 at 50.001 at 100.001 at 20.000 500.000 50.000 100.000 69,28 80,70 92,32 111,33 56,35 65,78 75,71 92,39 43,32 50,10 57,21 70,16 32,91 38,24 42,32 51,76 acima de 500.000 27,92 32,64 36,09 44,50 Nacional 43,17 50,19 56,75 69,30
AB Per Capita 2009 AB Per Capita 2010 AB Per Capita 2011 AB Per Capita 2012
Transferncias em Investimentos per capita por faixa populacional 2009 a 2012

R$
12 Recursos Investimentos per capita (R$) 10 8 6 4 2 0 0 at 5.000 0,00 0,81 4,00 10,45 5.001 at 10.000 0,00 0,85 3,31 9,07 10.001 at 20.001 at 50.001 at 100.001 at 20.000 500.000 50.000 100.000 0,01 0,81 2,38 6,76 0,09 1,29 2,57 5,42 0,21 1,97 3,57 5,95 0,37 2,79 3,54 5,28 acima de 500.000 0,50 3,55 3,84 5,95 Total geral 0,28 2,34 3,35 6,01
Inv Per Capita 2009 Inv Per Capita 2010 Inv Per Capita 2011 Inv Per Capita 2012
Segundo o porte populacional, portanto, os recursos referentes s transferncias da ateno bsica per capita contemplam de forma mais equitativa um conjunto maior de municpios menores (municpios com menos de 50 mil habitantes) do que aqueles relacionados aos investimentos (municpios com menos de 10 mil habitantes).
514
Essa predominncia de transferncias per capita para os municpios de menor porte populacional alinha-se prevalncia de necessidades: esses municpios, que representam quase 90% do total de municpios brasileiros, apresentam maior dependncia de transferncias de recursos intergovernamentais, a exemplo dos recursos federais destinados ao SUS, e menores valores relacionados ao PIB per capita, em comparao aos municpios de maior densidade populacional.
Caractersticas socioeconmicas dos municpios segundo faixa populacional

Faixa Populacional At 5.000 hab De 5.001 a 10.000 hab De 10.001 a 20.000 hab De 20.001 a 50.000 hab De 50.001 a 100.000 hab De 100.001 a 500.000 hab Acima de 500.000 hab Brasil Percentual de Receitas de Transf. Intergov./Receita Total 84,9% 82,61% 82,85% 78,15% 73,43% 61,59% 47,5% 64,41% PIB per capita municipal 12.608 10.526 9.154 11.463 14.451 21.122 23.610 19.766,33 Quantidade de municpios 1.298 1.395 1.208 1.054 323 248 38 5564 % 23% 25% 22% 19% 6% 4% 1% 100%
Fonte: Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops). 1 Indicador municipal aferido em 2011 no Siops 1.2 Participao % das transferncias intergovernamentais (excludas as dedues) na receita total do municpio (excludas as dedues): Grau de dependncia do municpio em relao s transferncias de outras esferas de governo. 2 Mdia do PIB per capita municipal de 2010 (IBGE). 3 No total de 5.564 municpios contabilizados, Fernando de Noronha est vinculado ao municpio de Recife (base de dados IBGE).
Os dados analisados no levantamento de auditoria que originou este tpico tambm permitem visualizar que, dos 5.565 municpios brasileiros, cerca de 13% no receberam nenhum investimento entre os anos de 2009 e 2012. Esses municpios tm em comum algumas caractersticas, como a predominncia do menor porte populacional e parmetros socioeconmicos inferiores. Entre os fatores que podem estar associados menor variao da distribuio dos recursos transferidos per capita para investimentos, quando comparados aos da ateno bsica, esto a recente criao do bloco de investimentos na Rede de Servios de Sade e a discusso em torno de critrios que permeiam essas transferncias. Ademais, destaca-se a necessidade de fortalecimento de mecanismos de carter federativo e intergovernamental que viabilizem a gesto regionalizada e compartilhada, a exemplo dos Contratos Organizativos de Ao Pblica (Coap) e dos instrumentos de planejamento que permeiam os investimentos regionais (PPI, PDR e PDI), alm de um diagnstico preciso sobre as reais necessidades de investimentos na ateno bsica e do seu respectivo custo. Nas entrevistas realizadas junto a tcnicos do Conass e Conasems, tambm foi colocada a necessidade de treinamento permanente voltado ao planejamento e gesto nas secretarias municipais de sade, uma vez que os projetos de investimentos dependem de iniciativa destas junto ao DAB/MS.
515
O acesso com equidade e qualidade s aes e servios pblicos de sade constitui o principal macrodesafio que dever orientar as polticas pblicas federais nos prximos quatro anos. Nada obstante o aumento das transferncias per capita entre os anos de 2009 e 2012, com destaque para as regies Norte e Nordeste, ainda esto presentes desigualdades regionais na oferta dos servios de sade, alm dos resultados de alguns indicadores, analisados nas prximas sees. Segundo especialistas, as melhoras no acesso no foram suficientes para reverter as imensas desigualdades sociais e regionais na utilizao de servios de sade. Em outras palavras, o acesso tem correlao positiva com o poder aquisitivo, caracterizando uma relevante disparidade social, agravada pelas dificuldades de acesso enfrentadas pelas populaes de Norte e Nordeste. Os resultados apurados demonstraram a distribuio das transferncias federais de recursos do SUS (ateno bsica e investimentos) entre regies, unidades da Federao e municpios brasileiros, segundo parmetros que permitem uma aproximao em torno da equidade no acesso s aes e servios pblicos de sade, considerando como referencial o financiamento federal per capita. H que se considerar tambm a viabilidade de se avaliarem os resultados do sistema municipal de sade advindos dos investimentos realizados na modalidade fundo a fundo, anteriormente realizados mediante convnios, os quais poderiam demonstrar se os recursos transferidos esto contribuindo para a melhoria da organizao da ateno sade e, no longo prazo, se existem melhorias em termos de acesso dos usurios e melhoria da sade local. Ressalta-se que esta Corte de Contas j se pronunciou sobre a necessidade de se verificarem os repasses de recursos federais a municpios por meio de transferncias voluntrias, em face de indcios da ausncia de eficcia, eficincia e efetividade nessas aes, a partir de representao formulada pelo Ministrio Pblico junto ao TCU. Constatou-se concentrao de transferncias voluntrias em municpios sem observar regio, nvel populacional e IDH; ausncia de coordenao entre os rgos na liberao de recursos por meio de convnios; ineficincias decorrentes do fato de as transferncias dependerem, principalmente, da iniciativa dos interessados ou de um parlamentar; e ausncia de indicadores e metas precisos, que permitam verificar os resultados, inclusive em termos de impacto nas condies de vida da populao, e que possam ser utilizados como critrios para o recebimento de novos recursos pelos municpios (Acrdo2.518/2012-TCU-Plenrio).
6.3.4
Infraestrutura e oferta de servios na ateno bsica
A Poltica Nacional de Ateno Bsica implementada a partir de um conjunto de unidades de sade e recursos humanos que prestam servios assistenciais. Neste item, so descritos a estrutura dessa oferta (estabelecimentos de sade) e os recursos humanos existentes (mdicos cadastrados no Cnes) por regio e unidade da Federao. O conhecimento em torno da capacidade de oferta das aes e servios de sade na ateno bsica e nos demais nveis de ateno torna-se ainda mais relevante diante da necessidade de se definirem mapas de sade regionais, estaduais e nacionais para fins de planejamento do SUS, conforme prev o art. 16 do Decreto 7.508/2011, bem como para rateio dos recursos da Unio vinculados a aes e servios pblicos de sade repassados a estados, Distrito Federal e municpios, na forma do art.17 da LC141/2012.
516
No SUS, a garantia de ateno bsica em sade de responsabilidade da administrao municipal. Os gestores dos sistemas locais de sade so responsveis, em seu territrio, pela organizao e execuo das aes de sade em unidades de sade prprias. As unidades da ateno bsica compem a estrutura fsica bsica de atendimento aos usurios do SUS, as quais prestam atendimento nas especialidades bsicas e nos programas de sade pblica. Oferecem servios de acompanhamento infantil, imunizao, ateno prnatal, controle e tratamento de doenas sexualmente transmissveis, tuberculose, hansenase, acompanhamento de hipertenso e diabetes e atividades de vigilncia epidemiolgica. Nessas unidades, atuam mdicos das especialidades: clnica mdica, pediatria, ginecologia e obstetrcia. Na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008 com enfoque no acesso a servios de sade, destacou-se que os postos ou centros de sade foram os locais declarados como mais procurados (56,8%), seguido pelos consultrios particulares (19,2%) e pelo ambulatrio de hospital (12,2%). Segundo a pesquisa, o tipo de servio usado como porta de entrada ao sistema de sade varia segundo a idade, o sexo e, principalmente, a renda familiar. As pessoas mais jovens e com menor renda familiar tm como porta de entrada mais usual os postos ou centros de sade, enquanto o consultrio privado mais procurado por mulheres, idosos e pessoas de nvel mais alto de renda. Segundo dados disponibilizados pelo Ministrio da Sade, existem no pas de 44.437 unidades bsicas de sade, que representam aproximadamente 64% do total de estabelecimentos pblicos no pas, cuja distribuio regional est demonstrada na tabela abaixo.
Distribuio dos Estabelecimentos de Sade na Ateno Bsica - Brasil e regies 2012

Tipo de Estabelecimento Centro de Sade/Unidade Bsica Posto de Sade Unidade Mista Unidade Mvel Fluvial Total Geral Percentual Total de UBS por Regio Razo de UBS por 10.000 hab.(1) Cobertura Equipe de Ateno Bsica(2) Fonte: DRAC/Cnes/MS. (1) Total de unidades bsicas de sade, informadas pelo DRAC/MS, segundo a populao brasileira em 2012 (IBGE). (2) Indicadores de Transio Pacto pela Sade e Coap - 2012 Brasil. Datasus, ano 2012. Centro-Oeste 2.497 508 26 1 3.032 7% 2,13 55,92 17.094 38% 3,04 70,08 Nordeste 12.178 4.381 535 Norte 2.204 1.570 107 19 3.900 9% 2,42 51,93 Sudeste 11.015 2.200 65 3 13.283 30% 1,64 51,73 Sul 4.944 2.138 44 2 7.128 16% 2,59 59,72 Total 32.838 10.797 777 25 44.437 100% 2,31 58,31
A tabela registra que 68% dos estabelecimentos de sade para atendimento bsico esto no Nordeste (38%) e no Sudeste (30%). No obstante, o Sudeste apresenta a menor razo de estabelecimentos de sade na ateno bsica por 10 mil habitantes (1,64), seguido pelas regies Centro-Oeste (2,13), Norte (2,42), Sul (2,59) e Nordeste (3,04). Apurou-se tambm maior razo por 10 mil habitantes nas regies com maiores percentuais de cobertura das equipes de ateno bsica. Segundo a Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS) relativa ao exerccio de 2009, os estabelecimentos pblicos se diferenciam dos estabelecimentos privados
517
por apresentarem como caracterstica predominante o atendimento geral, sem uma definio de especialidade ou especialidades. Enquanto 72,4% dos estabelecimentos pblicos sem internao so de atendimento geral e apenas 6,0% so especializados, nos estabelecimentos privados a situao se inverte, sendo apenas 3,2% de atendimento geral e 60,4 % especializado. Essas propores no se alteram muito entre as grandes regies para o setor privado, mas no setor pblico variam de mais de 85% de servios de atendimento geral no Norte e no Nordeste, para 56,4% na Regio Sudeste. Segundo dados disponibilizados pelo Ministrio da Sade, existem no pas cerca de 39.389 mdicos cadastrados no Cnes, atuando em estabelecimentos de sade que prestam atendimento na ateno bsica (UBS). O Nordeste e o Norte apresentam as menores razes de profissionais por 10 mil habitantes trabalhando nesses estabelecimentos quadro grave quando se considera que essas mesmas regies tm os piores resultados em alguns indicadores acompanhados pela ateno bsica, relacionados mortalidade infantil, imunizao e ateno pr-natal.
Caractersticas da oferta de servios e indicadores na ateno bsica - Brasil e regies 2012

Especialidade/Regio Pediatria Ginecologia e Obstetrcia Clnica Mdica Subtotal Percentual Total de Mdicos por Regio Razo de Mdicos por 10.000 hab. Mortalidade Infantil Cobertura Vacinal Tetra e Penta Proporo de nascidos vivos de mes com 7 ou mais consultas de pr-natal 4 Fonte: DRAC/Cnes/MS. 1 Total de mdicos (pediatras, clnicos, ginecologistas e obstetras) que atuam nas unidades bsicas de sade, informados pelo DRAC/MS, segundo a populao brasileira em 2012 (IBGE). 2 IBGE, 2011. 3,4 Indicadores de Transio Pacto pela Sade e Coap - 2012 Brasil. Datasus, ano 2011. Centro-Oeste 502 521 1.057 2.080 5% 1,47 15,3 109,35 64,47 Norte 404 365 1.178 1.947 5% 1,21 20,5 95,27 39,60 Nordeste 1.395 1.487 3.721 6.603 17% 1,24 17,6 87,48 47,05 Sudeste 6.232 4.677 9.965 20.874 53% 2,59 12,8 102,80 72,77 Sul 1.649 1.657 4.579 7.885 20% 2,87 11,0 101,79 74,75 Total 10.182 8.707 20.500 39.389 5% 2,06 15,1 97,76 61,30
Quando se apura a distribuio das unidades bsicas de sade por unidade da Federao, os resultados acompanham, com algumas diferenas de posies, uma tendncia de cobertura da Estratgia Sade da Famlia. O Distrito Federal tem a menor razo de UBS por 10 mil habitantes (0,64) e tambm a menor cobertura da ESF, em contraposio aos estados do Piau (4,35), Rio Grande do Norte (4,31), Paraba (4,24) e Roraima (4,13).
518
Razo UBS/10 mil hab. por UF (2012)

DF SP RJ AM MA GO MS NA RO PR PA ES RS TO CE MG PE SC BA MT AL AC SE AP RR PB RN PI 0,64 1,15 1,30 1,81 2,07 2,26 2,30 2,31 2,32 2,46 2,47 2,52 2,52 2,56 2,57 2,79 2,88 2,91 2,96 2,98 3,06 3,08 3,12 3,14 4,13 4,24 4,31 4,35
Fonte: DRAC/MS/Cnes e Populao IBGE 2012.
Cobertura da ESF por UF (2012)

DF SP RS PA RJ AM ES NA PR AP RO RR MT BA GO MS PE CE SC MG AL RN AC MA TO SE PB PI 18% 31% 40% 43% 45% 48% 53% 55% 58% 59% 59% 61% 62% 63% 65% 65% 69% 70% 71% 71% 73% 75% 75% 77% 83% 85% 93% 96%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Fonte: SAGE e Populao IBGE 2012.
519
Os mdicos que atuam nas Unidades Bsicas de Sade, por sua vez, esto distribudos principalmente nas regies Sudeste e Sul. Os estados do Rio Grande do Sul, So Paulo, Esprito Santo e Paran apresentam aproximadamente quatro vezes mais profissionais de sade na ateno bsica do que os estados de Tocantins, Cear e Maranho.
Razo mdicos nas Unidades Bsicas de Sade/10 mil hab. por UF 2012
06 3, 2, 83 2, 82 35 2, 25
3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0
3,
31
2,
19
1, 99 1, 98 1, 97 1, 89
2,
06
2,
72 66 1,
1,
62
1, 47 1, 46
1,
50
1,
26 21
1, 11 1, 10
1,
1,
16 11
1,
0,
97 79 0, 75
1,
0,
RS SP ES PR RN MG SC NA MS DF AL AP RJ PE AC RO SE RR AM GO BA MT PA PI PB MA CE TO
Fonte: Cnes/Populao IBGE 2012.
A pesquisa Demografia Mdica no Brasil: cenrios e indicadores de distribuio, de 2013, destacou que a concentrao de mdicos estaria associada localizao de estabelecimentos de sade. Nesse sentido, a presena mdica estaria diretamente relacionada capacidade instalada dos servios, nos quais as maiores razes de mdicos por habitante se encontrariam em estados com mais estabelecimentos ou servios, tais como as UBS, hospitais gerais e especializados. Ademais, a concentrao ou disperso dos profissionais dependeria, igualmente, do porte dos municpios, com um maior nmero deles atuando nas grandes cidades, onde esto as oportunidades de emprego e renda, de especializao e de qualidade de vida, conforme o mapa a seguir.
Distribuio de UBS, segundo razo mdico/habitante por Unidades da Federao Brasil, 2013
Fonte: Demograa Mdica no Brasil: cenrios e indicadores de distribuio, 2013.
520
0,
73
Estudo realizado pelo Conselho Federal de Medicina indica que, mantendo o cenrio atual, o mesmo ritmo de crescimento da populao e de escolas mdicas, dentro de oito anos, em 2022, o Brasil atingiria a razo de 2,52 mdicos por 1.000 habitantes, prximo referncia do Reino Unido (2,64). Contudo, as regies Norte e Nordeste alcanariam a razo de 2,53 e 2,58, respectivamente, apenas 19 anos depois, em 2045. O aumento da taxa nacional, portanto, no reduzir as desigualdades entre regies e entre os setores pblico e privado da sade, caso no sejam adotadas novas polticas de atrao e fixao de mdicos. A carncia de mdicos nas regies Norte e Nordeste aponta para os desafios enfrentados para expanso da ateno bsica, consideradas as evidncias de que h uma relao direta entre a diminuio das taxas de mortalidade e o aumento da quantidade de mdicos na ateno primria. Em relao presena de mdicos no setor privado, o estudo realizado em 2011 pelo CFM e pelo Cremesp ressaltou que existe uma diferena abissal na disponibilidade de mdicos para a populao coberta por planos de sade em relao populao que depende exclusivamente do SUS. Mais especificamente, o setor privado passou a disponibilizar mais postos de trabalho para os mdicos (354.536) do que o setor pblico (281.481), enquanto menos de um quarto da populao brasileira coberta por planos de sade. Diversos estudos relacionados sade coletiva e financiamento do setor destacam, ainda, que os incentivos vinculados renncia de arrecadao fiscal acabaram favorecendo a expanso da oferta hospitalar privada. Segundo dados informados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 2012, o montante de gastos tributrios associados ao abatimento de parte dos gastos das famlias e empresas com assistncia sade no imposto de renda, por exemplo, foi projetado em R$12,8 bilhes, enquanto em 2008 foi aproximadamente de R$5,1 bilhes. Nesse sentido, discute-se em particular a necessidade de regulao mais rigorosa do mercado de planos de sade, alm da adoo de polticas de valorizao dos profissionais de sade, o fortalecimento dos vnculos de trabalho e a implementao de um plano de carreira no mbito do SUS. Tais fatores, em conjunto, poderiam amplificar a presena, a disponibilidade e a dedicao exclusiva de maior parcela dos mdicos atualmente vinculados ao SUS.
6.3.5
Resultados alcanados pela ateno bsica em 2012
Para anlise dos resultados alcanados pela ateno bsica em 2012, foram selecionados metas, indicadores de eficcia (cobertura das equipes de agentes comunitrios, cobertura das equipes de sade bucal, cobertura das equipes de sade da famlia, cobertura do Programa Sade na Escola PSE) e efetividade (taxa de mortalidade infantil, a razo de mortalidade materna, e a esperana de vida ao nascer e proporo de internaes por causas sensveis ateno bsica Isab) constantes no PPA 2012-2015, no PNS 2012-2015 e no Coap, relacionados direta ou indiretamente com a ateno bsica. Cabe destacar que o PPA e o PNS, ao tratarem dos indicadores, no apresentam metas a serem alcanadas ao final dos planos, mas, to somente, um ndice de referncia (situao mais recente da poltica). Com a finalidade de avaliar os resultados alcanados em 2012, foram utilizadas projees do Ministrio da Sade e do IBGE para 2015. Em relao s metas executadas, utilizaram-se como parmetros as metas previstas para o final da vigncia do PPA 2012-2015.
521
Importante ressaltar que, ao interpretar os resultados dos indicadores de efetividade, deve-se ter em considerao que a sade possui diversos fatores determinantes e condicionantes, como moradia, saneamento bsico, renda, e educao. Dessa forma, os resultados desses indicadores no podem ser diretamente relacionados resolutividade ou no da ateno bsica, sendo esta apenas mais um fator a ser considerado. A distribuio dos resultados dos indicadores de cobertura das equipes na ateno bsica entre 2009 e 2012, por regies, segundo a meta prevista para 2015, est consolidada na tabela que segue.
Evoluo da cobertura das equipes na ateno bsica Brasil e regies 2009 a 2012
Indicador Ano 2009 Equipes sade da Famlia 2010 2011 2012 2009 Equipe de agentes comunitrios 2010 2011 2012 2009 Equipe de sade bucal 2010 2011 2012 Norte 50,55 52,64 50,9 51,35 82,86 82,4 80,03 79,78 49,5 32,8 32,7 33,4 Nordeste 70,69 72,84 72,54 72,55 83,87 86,9 87,05 86,88 74,8 56,9 58,3 58,2 Sudeste 38,07 39,95 41,88 44,24 43,33 45,73 48,04 50,3 29,1 20,1 22 23,3 Sul 49,37 50,83 51,72 53,69 54,68 55,85 56,22 57,25 45,3 30,9 32,1 33,9 Centro-Oeste 49,78 53,81 53,2 54,78 62,22 66,68 66,02 65,16 51,3 39 39,5 41,8 Brasil 50,69 52,75 53,41 54,84 60,85 63,17 64,06 65,04 47,5 34,3 35,7 36,7 43,92 72,59 58,94 Projeo 20154
1, 2 e 3 Fonte: DAB/SAS/MS, disponvel para consulta: www.saude.gov.br/sage. 4 Fonte: DAB/SAS/MS.
Verificou-se, em 2012, a manuteno da tendncia de maior cobertura das equipes de sade da famlia, agentes comunitrios e sade bucal na regio Nordeste. Destaca-se que ocorreu, em 2010, na regio Norte, uma importante diminuio na cobertura de equipe de sade bucal de 50%, em 2009, para 33%. Alm disso, vem ocorrendo, desde 2010, queda na cobertura das equipes de agentes comunitrios na regio Centro-Oeste. Alm das diferenas regionais, existem variaes na cobertura das equipes de sade da famlia conforme o porte populacional dos municpios, com tendncia de maior prevalncia dessa estratgia nos municpios menores. Em 2012, por exemplo, a cobertura de sade da famlia nos municpios com at 5 mil habitantes foi, em mdia, de 92%, enquanto a de municpios com mais de 500 mil habitantes foi de 36%.
Evoluo da cobertura das equipes de sade da famlia por faixa populacional 2009 a 2012
Faixa populacional/Ano 0 at 5.000 5.001 at 10.000 10.001 at 20.000 2009 91% 87% 83% 2010 91% 88% 85% 2011 92% 89% 86% 2012 92% 88% 86%
522
Faixa populacional/Ano 20.001 at 50.000 50.001 at 100.000 100.001 at 500.000 acima de 500.000 Brasil
2009 71% 55% 42% 33% 51%
2010 72% 56% 43% 34% 52%
2011 73% 58% 43% 35% 53%
2012 74% 59% 45% 36% 55%
Fonte: Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS Demas (Ministrio da Sade).
O PPA 2012-2015 estabelece a cobertura do Programa Sade na Escola (PSE) como um dos indicadores do programa temtico Aperfeioamento do SUS. Contudo, o Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS informou que no ocorre, atualmente, o monitoramento da cobertura do PSE, sendo o monitoramento desse programa feito por meio de aes realizadas e no pelo nmero de educandos atendidos em cada municpio, o que impossibilita a aferio da cobertura do PSE. Dessa forma, prope-se recomendar ao Ministrio da Sade a alterao do indicador Cobertura do Programa Sade na Escola do referido programa temtico. Os resultados alcanados pela taxa de mortalidade infantil, razo de mortalidade materna, esperana de vida ao nascer e proporo de internaes por causas sensveis ateno bsica, entre 2009 e 2011, esto distribudos regionalmente a seguir:
Evoluo da Taxa de Mortalidade Infantil, Mortalidade Materna, Esperana de Vida ao Nascer e Isab Brasil e regies 2009 a 2011
Indicador Ano/Regio 2009 Taxa de mortalidade infantil 2010 2011 2008 Razo mortalidade materna (RMM) 2009 2010 2011 2009 Esperana de vida ao nascer Proporo de internaes sensveis ateno bsica Isab4 2010 2011 2008-2010 2009-2011 Norte Nordeste Sudeste 22,3 21,0 20,5 72,2 72,4 72,7 40,2 40,0 20,3 19,1 17,6 70,4 70,8 71,1 42,2 41,0 13,9 13,4 12,8 74,6 74,9 75,1 31,3 30,8 Sul 12,0 11,6 11,0 75,2 75,5 75,7 31,4 30,7 Centro-Oeste Brasil 16,4 15,9 15,3 74,3 74,5 74,8 35,0 34,5 16,8 16,0 15,1 69 77,0 70,0 63 73,1 73,4 74,1 35,6 34,9 28,6 74,79 18,2 Projeo 20155
1 Fonte: MS/SVS/DASIS/CGIAE - SIM/Sinac. . Em 2011, dados preliminares, sujeitos a reviso. 2 Fonte: SIM-Sinasc, CGIAE/SVS/MS. No foram informados os dados regionais e a previso para 2015. Houve Aumento da RMM devido pandemia da infeco pelo vrus H1N1, na qual as grvidas foram um grupo de risco importante. Em 2011, dados preliminares, sujeitos reviso. 3 Fonte: IBGE. 4 Fonte: Demas/MS. No mbito do Idsus, o parmetro para atribuir nota mxima a um municpio um ndice de 28,6% de internaes sensveis ateno bsica em relao a todas as internaes (BRASIL. Ministrio da Sade. ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade Idsus: Ficha tcnica dos indicadores). 5 Fonte: IBGE.
523
A taxa de mortalidade infantil definida pelo IBGE como a frequncia com que ocorrem os bitos infantis (menores de um ano) para cada mil crianas nascidas vivas. Possui como referncia, no PPA 2012-2015, uma taxa de 20 por mil nascidos vivos, com data de apurao de 31/12/2007, e projeo, para 2015, segundo informaes do IBGE, de 18,2 por mil nascidos vivos. A reduo dessa taxa para 17,9 por mil nascidos vivos em 2015 um dos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Apesar de o Brasil ter alcanado a meta de taxa de mortalidade infantil estipulada no mbito dos ODM, h diferenas significativas dessa taxa entre as regies: a regio Norte, que possui o maior ndice, teve, em 2011, uma taxa de mortalidade de 20,5 por mil nascidos vivos, o que contrasta com as taxas das regies Sul (11,0) e Sudeste (12,8) no mesmo ano. A esperana de vida ao nascer tem como referncia, no PPA 2012-2015, o ndice de 73 anos (data de apurao de 1/1/2008), e a projeo, para 2015, segundo informaes do IBGE, de 74,8 anos. Conforme dados mais recentes do IBGE, de 2011, a esperana de vida ao nascer no Brasil alcanou 74,1 anos. A anlise regionalizada desse indicador, em 2011, demonstra que a regio Sul possui a maior expectativa (75,7) e a Regio Nordeste, a menor (71,1). A razo de mortalidade materna calcula o nmero de bitos maternos por cem mil nascidos vivos de mes residentes em determinado espao geogrfico, com objetivo de retratar a qualidade da ateno sade da mulher. A referncia para esse indicador, no PPA 2012-2015, de 75 bitos por cem mil nascidos vivos, com data de apurao de 1/1/2007. O dado mais recente do Ministrio da Sade (dado preliminar, sujeito correo), referente a 2011, de 63 bitos por cem mil nascidos vivos. A alta observada em 2009 ocorreu devido pandemia da infeco do vrus H1N1, em que as grvidas foram um grupo de risco importante. A proporo de internaes por causas sensveis ateno bsica um indicador utilizado como referncia para pactuao das metas comuns e obrigatrias para todas as regies de sade no mbito do Contrato Organizativo de Ao Pblica, com a finalidade de aferir acessibilidade e efetividade da ateno bsica. Internaes sensveis ateno bsica so internaes que podem ser evitadas ou reduzidas por uma ateno bsica resolutiva. Conforme o documento Idsus ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade, um resultado elevado do Isab significa que as internaes sensveis representam a maioria das internaes de mdia complexidade e, indiretamente, mede a baixa resolutividade da ateno bsica. Os dados recentes correspondem a uma mdia da apurao dos anos de 2009 a 2011, em que se verificou, para o Brasil, uma proporo de aproximadamente 35% de internaes por causas sensveis ateno bsica. Os dados por regio expem uma alta proporo de internaes sensveis ateno bsica nas regies Nordeste e Norte, alm de valores superiores ao parmetro estabelecido (29%) tanto para o Brasil como para todas as regies. No entanto, observa-se uma diminuio da proporo em 2009-2011, ao se comparar com a apurao de 2008-2010. As metas do PPA 2012-2015, relacionadas s aes de ateno bsica no programa temtico Aperfeioamento do SUS, so dispostas principalmente em dois objetivos: garantia de acesso da populao a servios de qualidade mediante aprimoramento da poltica de ateno bsica e da ateno especializada; e contribuio adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes de trabalho dos trabalhadores do SUS. Algumas das metas realizadas em 2012, segundo as respectivas regies, esto distribudas na tabela seguinte.
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PPA 2012-2015 Metas previstas e executadas na ateno bsica Brasil e regies 2012
Executado Meta/Regio Norte CentroNordeste Oeste Sul Sudeste Total (A) Meta Final do PPA(B) A/B
Objetivo: garantia de acesso da populao a servios de qualidade mediante aprimoramento da poltica de ateno bsica e da ateno especializada Implantar 3.272 UBS Ampliar a rea fsica de 20.000 UBS, priorizando 5.000 UBS no Nordeste Reformar 8.000 UBS Ampliar em 50.000 o nmero de agentes comunitrios de sade, passando de 245.000 agentes em 2011 para 295.000 at 2015 Ampliar em 5.300 o nmero de equipes de sade da famlia, passando de 31.660 equipes em 2011 para 36.960 at 2015 Ampliar em 7.200 o nmero de equipes de sade bucal, passando de 20.400 equipes em 2011 para 27.600 at 2015 Implantar as equipes de ateno sade domiciliar, chegando a 977 equipes at 2015 Promover a adeso de 5.556 Municpios ao Programa Sade na Escola Implantar 187 complexos reguladores 55 12 98 30.050 190 31 400 101.660 69 7 68 18.523 129 6 172 30.571 86 11 211 529 67 949 3.272 16,17% 20.000 0,34%
8.000 11,86%
76.461 257.265 295.000 87,21%
2.551
12.861
2.400
4.644
10.948
33.404
36.960 90,38%
1.636
10.078
1.824
2.897
5.768
22.203
27.600 80,45%
37
16
14
42
117
977 11,98%
199 -
1.374 -
236 -
234 -
452 -
2.495 -
5.556 44,91% 187 -
Objetivo: contribuio adequada formao, alocao, qualicao, valorizao e democratizao das relaes de trabalho dos trabalhadores do SUS Ampliar em quatro mil o nmero de residentes em sade em todas as especialidades prioritrias do SUS em todas as regies do pas, passando de 2.600 para 6.600 residentes at 2015, com especial ateno a residentes em sade da famlia Expandir o Pr-Sade para atingir um total de mil cursos de graduao da rea da sade Inserir cinco mil prossionais de sade no Provab, para atuao em municpios e localidades desprovidos de ateno sade
101
192
17
137
387
834
4.000 20,85%
38
190
37
206
238
709
1.000 70,90%
163
935
127
73
455
1.753
5.000 35,06%
Fonte: Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS Demas (Ministrio da Sade) e Sismob (Ministrio da Sade). 1 Dados de 11/4/2013 do Sistema de Monitoramento de Obras Sismob (Ministrio da Sade). 2 Os dados informados pelo Ministrio da Sade no foram regionalizados, abrangem 46 novas centrais de regulao.
525
Entre as metas relacionadas ateno bsica, esto as que tratam de melhorias na infraestrutura das UBS (implantao, ampliao e reformas). Apesar da baixa concluso dessas metas em relao meta final do PPA, vale ressaltar o nmero atual de habilitaes/ propostas aprovadas, conforme informaes disponibilizadas pelo Ministrio da Sade com base no Sistema de Monitoramento de Obras (Sismob): 4.604 de implantao, 5.674 de ampliao e 5.483 de reforma. Assim, h uma expectativa de aumento no nmero de obras concludas nos prximos anos. Em relao s metas de ampliao do nmero de equipes da ateno bsica, houve maior execuo das metas de equipes de agentes comunitrios (87%), equipes de sade da famlia (90%), e equipes de sade bucal (80%), em comparao implantao de equipes de ateno sade domiciliar (12%), observada a meta prevista para 2015. Contudo, se considerarmos as ampliaes efetivamente realizadas diante das equipes j existentes em 2011, os percentuais so de cerca de 25%, 33%, 25% para as trs primeiras metas, respectivamente. Quanto adeso de municpios ao Programa Sade na Escola, ao final de 2012, 2.495 municpios j tinham aderido ao programa, o que representa 45% da meta a ser alcanada em 2015. A maioria dessas adeses aconteceu na regio Nordeste (55%). A regio Norte foi a que menos aderiu ao programa, com 8% do total das adeses. O Ministrio da Sade informou que, no ano de 2012, foram implantadas 46 novas centrais de regulao. Os dados disponibilizados para monitoramento da meta so diferentes da mtrica do PPA, de implantao de complexos reguladores, o que torna difcil avaliar o cumprimento dessa meta, haja vista as diferenas na natureza desses dois tipos de unidades, conforme as disposies da Poltica Nacional de Regulao do SUS (Portaria GM/MS 1.559/2008). Assim, prope-se recomendar ao Ministrio da Sade que incorpore, no monitoramento das metas do PPA 2012-2015, informaes relativas implantao de complexos reguladores, alm das centrais de regulao, em virtude da divergncia encontrada entre a forma de acompanhamento do processo regulatrio do SUS e aquela proposta no programa temtico Aperfeioamento do SUS. No mbito do objetivo de contribuir para a adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes de trabalho dos profissionais da sade, destaca-se, em particular, a distribuio regional da meta de inserir cinco mil profissionais de sade no Provab: aproximadamente 53% do total foram alocados no Nordeste, conforme orientao de atuao desses profissionais em municpios e localidades desprovidos de ateno sade. No entanto, a segunda regio com maior proporo da execuo dessa meta foi a Sudeste (26%), deixando regies mais carentes de profissionais de sade na ateno bsica, em especial os mdicos, como as regies Norte e Centro-Oeste, com percentuais inferiores, de 9% e 7%, respectivamente.
6.3.6
Concluso
No que tange interao no processo de planejamento do PNS 2012-2015 e do PPA 2012-2015, observou-se a harmonizao entre os instrumentos de planejamento do SUS e do governo federal, haja vista a coerncia entre os objetivos, alm de semelhana em grande parte dos indicadores e metas. Contudo, verificou-se oportunidade de reviso das normas relacionadas operacionalizao do planejamento do SUS (Portaria 3.085/2006 e Portaria 3.332/2006), particularmente no que se refere ampla divulgao da Programao Anual
526
de Sade do governo federal, face ao que dispe o art.36, 2, da LC141/2012, bem como realizao das Conferncias Nacionais de Sade em data anterior elaborao do PPA e do PNS, para que as recomendaes possam ser incorporadas queles documentos. Em anlise comparativa das caractersticas da ateno bsica no Brasil, observados os modelos adotados em Portugal e no Reino Unido, verificou-se a existncia de diferenas relacionadas cobertura da ateno bsica, taxa de mortalidade infantil, esperana de vida ao nascer e razo de mdicos por 1.000 habitantes. No entanto, o planejamento em sade voltado expanso e qualificao da ateno bsica se coaduna com as aes adotadas por esses dois pases para a melhoria desses indicadores. Os principais problemas para o acesso com qualidade e equidade ateno bsica encontram-se retratados nos objetivos, diretrizes e metas dos planos e compreendem, por exemplo, distribuio da oferta de servios, dificuldade de fixao de alguns profissionais das equipes de sade da famlia em determinadas regies, deficincias na formao dos mdicos, instalaes e equipamentos inadequados e falta de articulao com outros nveis da ateno sade. As aes e servios de ateno bsica apresentam tambm mecanismos de articulao inter e intrassetoriais relevantes, a exemplo da integrao com os programas Bolsa Famlia e Sade na Escola, alm do papel da ateno bsica como ordenadora e coordenadora das Redes de Ateno Sade. Em 2012, os recursos destinados ateno bsica somaram cerca de R$13 bilhes, aproximadamente 18% da despesa executada na funo Sade. Os recursos relacionados ao PAB Varivel e ao PAB Fixo representaram 95% das despesas liquidadas em 2012, com predominncia das despesas relacionadas s estratgias de Sade da Famlia, Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal e Pmaq, transferidos em sua maioria para municpios. Verificou-se que os critrios aplicados s transferncias de recursos na ateno bsica e investimentos previstos no art.17 da LC141/2012 encontram-se fundamentados principalmente na capacidade de oferta de aes e servios de sade, o que tende a direcionar recursos para onde j existe a oferta. Dessa forma, mantm-se as desigualdades, uma vez que aqueles municpios que tm capacidade reduzida recebero, tambm, menor quantidade de recursos. A distribuio das transferncias federais de recursos do SUS (ateno bsica e investimentos) entre regies e municpios brasileiros, em relao a parmetros socioeconmicos e de capacidade de oferta e aes e servios de sade, a exemplo da dependncia em relao s transferncias de outras esferas de governo, PIB per capita e relao mdico/habitante, apontaram maiores resultados per capita, em relao mdia nacional, nas regies Norte e Nordeste e nos municpios de menor porte populacional, caracterizados por piores resultados nos indicadores selecionados. Ainda assim, dos 5.565 municpios brasileiros analisados, cerca de 13% no receberam nenhum investimento em sade entre os anos de 2009 e 2012. Esses municpios tm, em comum, caractersticas como a predominncia do menor porte populacional e piores ndices de desenvolvimento socioeconmico, condies de sade e estrutura do sistema de sade do municpio. Quanto distribuio regional da infraestrutura e recursos humanos na ateno bsica, apurou-se, em 2012, uma maior razo de estabelecimentos por 10 mil habitantes nas regies Nordeste (3,04) e Sul (2,59), seguidas da regio Norte (2,42). Contudo, as regies Norte e Nordeste apresentaram as menores razes de profissionais (pediatras, clnicos, ginecologistas e obstetras) por 10 mil habitantes trabalhando junto a esses estabelecimentos,
527
no obstante os piores resultados em alguns dos indicadores acompanhados pela ateno bsica, relacionados a mortalidade infantil, imunizao e ateno pr-natal. Para enfrentar esses problemas, o governo federal prope a execuo de metas voltadas expanso e melhoria da infraestrutura destinada ateno bsica, alm da qualificao e valorizao dos profissionais de sade. No ano de 2012, foi observado aumento da cobertura da Estratgia Sade da Famlia, sade bucal e agentes comunitrios de sade, conforme a tendncia dos ltimos anos. Tambm houve melhora dos indicadores de taxa de mortalidade infantil, razo de mortalidade materna, esperana de vida ao nascer e proporo de internaes por causas sensveis ateno bsica (Isab). Destaca-se, em relao taxa de mortalidade infantil, o alcance da meta estipulada para 2015 no mbito dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Porm, cabe ressaltar a permanncia da discrepncia desses indicadores entre as regies: Norte e Nordeste permanecem com os piores resultados de taxa de mortalidade infantil e esperana de vida ao nascer. Quanto ao Isab, apesar da melhora em relao apurao anterior, tanto o ndice do Brasil quanto o das regies brasileiras encontram-se acima do parmetro estabelecido pelo ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade, demonstrando alta proporo de internaes por condies que poderiam ser evitadas ou reduzidas por ateno bsica mais resolutiva. Apurou-se, ainda, que a atual sistemtica de monitoramento do Programa Sade na Escola no utiliza o indicador Cobertura do Programa Sade na Escola, existente no PPA 2012-2015, o que evidencia a necessidade de alterao do indicador no programa temtico Aperfeioamento do SUS. Verificou-se, tambm, a necessidade de maior transparncia das informaes relacionadas implantao de complexos reguladores, alm das centrais de regulao, em virtude da divergncia encontrada entre a forma de acompanhamento do processo regulatrio do SUS e aquela proposta no PPA. Em um contexto de crescimento inclusivo, a ateno bsica tem papel relevante, com a proposta de se constituir em ordenadora dos sistemas locais e regionais de sade e como eixo estruturante de programas e projetos no mbito federal. Alm disso, destacamse os resultados associados ao modelo de organizao desse nvel de ateno a Estratgia Sade da Famlia , com impacto imediato sobre a ampliao do acesso a aes e servios de sade e incluso social. Apesar da prioridade estabelecida pelo governo federal, existem desafios relacionados ao planejamento, ao financiamento e execuo das aes e servios pblicos de sade, tendo em vista a gesto compartilhada do SUS, alm das diferenas econmicas, sociais e geogrficas existentes entre as regies do pas. Seu enfrentamento requer articulao federativa, com vistas garantia do acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de sade, de forma a proporcionar o crescimento econmico e o compartilhamento equitativo de seus benefcios, alm da melhoria das condies de sade da populao.
528
Recomendaes
i. Ao Ministrio da Sade que: publique a Programao Anual de Sade (PAS) para o ano de 2013, de forma a se dar transparncia e permitir o acompanhamento anual das aes, metas, indicadores e recursos oramentrios que iro garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano Nacional de Sade 2012-2015, em conformidade ao que dispe o art.36, 2, da Lei Complementar141/2012; revise a Portaria 3.085/2006 e a Portaria 3.332/2006, de forma a compatibilizar a data de realizao das Conferncias Nacionais de Sade, para que sejam realizadas em data anterior elaborao do PPA e do Plano de Sade e suas recomendaes possam ser incorporadas a estes documentos, em atendimento ao disposto no 4 do art.165, c/c o art.198, todos da Constituio Federal; em articulao com o Conass e Conasems, revise a Portaria 2.198/2009 para definir critrios de priorizao das propostas encaminhadas por estados, Distrito Federal e municpios; especificao de equipamentos; e prazos para execuo dos projetos aprovados, em observncia ao art.17 da lei Complementar 141/2012; altere, junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o indicador destinado ao acompanhamento do Programa Sade na Escola no programa temtico Aperfeioamento do SUS, no PPA 2012-2015, em virtude do disposto no inciso I, 5, do art.21 da Lei 12.593/2012; e incorpore, no monitoramento das metas do PPA 2012-2015, informaes relativas implantao de complexos reguladores, alm das centrais de regulao, haja vista a divergncia encontrada na forma de acompanhamento do processo regulatrio do SUS e aquela proposta no programa temtico Aperfeioamento do SUS.
ii.
iii.
iv.
v.
6.4 PREVIDNCIa SOCIaL

Introduo
Programas de governo que visam promover incluso social geralmente direcionam ateno especial a populaes ameaadas, tais como populaes mais pobres e minorias sociais e polticas. No caso do combate pobreza, por exemplo, polticas de incluso social podem engloblar aes que produzam efeito distributivo de renda, o que geralmente ocorre quando se destinam proporcionalmente mais recursos para os grupos de menor renda. Polticas para reduo de iniquidades, isto , desigualdades que decorrem de injustias, tipicamente procuram ofertar mais servios ou benefcios aos que possuem menos riquezas ou oportunidades. A previdncia social, no que concerne a sua possvel funo de incluso social, difere de outros programas quanto ao nvel de discricionariedade atribuda aos governantes no processo de direcionamento e seleo das populaes-alvo. Isso porque a destinao dos benefcios previdencirios plenamente especificada em leis, as quais estabelecem os direitos dos segurados e detalham as regras para concesso dos benefcios. Do ponto de vista do financiamento, regimes previdencirios tambm diferem de outros programas de
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governo na medida em que possuem, tipicamente, fontes exclusivas de receitas. No caso do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), por exemplo, a Constituio Federal de 1988 veda a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de empregadores e trabalhadores para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios previdencirios (art. 167, inciso XI). Dessa forma, na execuo do programa de previdncia social, no cabe ao governo selecionar os grupos a serem beneficiados pelo programa, nem decidir a respeito da destinao de suas principais receitas. Seu papel se restringe, predominantemente, a desenvolver as aes necessrias para garantir aos indivduos o gozo de seus direitos previdencirios, tais como a anlise dos requerimentos de benefcios e a execuo dos respectivos pagamentos. A despeito da reduzida discricionariedade do governo quanto concesso dos benefcios previdencirios, enquanto poltica de estado, a previdncia social pode desempenhar funes inclusivas importantes associadas transferncia de renda e proteo dos trabalhadores e idosos. Isso foi ressaltado pelo atual governo na Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA 2012-2105, a qual destacou que a caracterstica marcante do atual ciclo de expanso refere-se conjugao de crescimento econmico com melhoria na distribuio de renda e incluso social. Nessa mensagem, a previdncia social foi mencionada como um dos programas promotores de crescimento com incluso social, particularmente no caso do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS). Para esse regime, foram estabelecidas metas para ampliar o nmero de microempreendedores individuais formalizados e melhorar o acesso da populao ao sistema, bem como a qualidade dos servios prestados. Alm disso, o PPA ressaltou que, aliado poltica de aumento real do salrio mnimo, o programa de previdncia social contribui para o aumento de renda e qualidade de vida da populao mais pobre, em especial, das reas rurais, representando, desse modo, uma das mais relevantes polticas de transferncia de renda em vigor. Essa posio do governo sugere a necessidade de se avaliar alguns dos possveis efeitos inclusivos do RGPS. Para isso, cabe examinar se os recursos e servios previdencirios tm sido distribudos de maneira a contribuir para a reduo de iniquidades sociais e regionais, principalmente no que concerne ao efeito dos benefcios sobre a renda das famlias, taxa de cobertura previdenciria da populao e qualidade dos servios previdencirios prestados. Cada um desses tpicos ser abordado a seguir. Os possveis efeitos inclusivos da previdncia rural merecem especial ateno, tendo em vista que o subsistema de benefcios rurais no se mostra sustentvel como regime previdencirio, conforme assinalado no captulo sobre ao setorial de governo neste relatrio (item 4.3.2). A falta de sustentabilidade decorre da ausncia de previso de fontes suficientes de custeio, pois o subsistema no exige comprovao de contribuio dos segurados para a concesso dos benefcios. Com isso, esse subsistema do RGPS assume caractersticas de um programa assistencial, cuja manuteno depende de recursos oramentrios do Tesouro Nacional.
Efeitos do RGPS sobre a renda e economia

O efeito distributivo dos benefcios previdencirios do RGPS, associado renda das famlias, pode ser avaliado em duas etapas. Primeiramente, pode-se examinar se o recebimento dos benefcios encontra-se associado a aumento significativo da renda das famlias.
530
Posteriormente, se forem detectados aumentos relevantes de renda dos domiclios que recebem benefcios, caberia analisar se os aumentos so maiores para as populaes mais pobres. Comparaes estatsticas (i.e., anlise de varincia) das rendas domiciliares per capita mdias, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE (Pnad 2011), revelaram que a renda mdia mensal referente aos domiclios urbanos foi significantemente maior que a renda dos domiclios rurais (F [1, 111.983] = 1.269,82; p<0,000). As anlises mostraram tambm que a renda mdia mensal per capita dos domiclios com beneficirios de aposentadoria e/ou penso foi significantemente maior que a renda mdia de domiclios sem beneficirios, tanto para a clientela urbana (F [1, 96.890] = 381,66; p < 0,000), como para a rural (F [1, 15.091] = 599,68; p < 0,000). Para a populao urbana, as rendas mdias com e sem benefcios foram iguais a R$ 1.063,56 e R$ 848,12, respectivamente, enquanto que, para a populao rural, as rendas mdias foram iguais a R$623,89 e R$358,91, para domiclios com e sem benefcios, respectivamente. Anlises separadas para cada regio demonstraram que esse aumento de renda domiciliar, associado ao recebimento de benefcios previdencirios, tambm foi estatisticamente significante em todas as regies do pas e para as duas populaes, rural e urbana. Os valores para as regies so mostrados na tabela a seguir.
Renda domiciliar per capita mdia com e sem benefcios previdencirios

R$milhes
Regio Populao Renda domiciliar per capita mdia (R$) (tamanho da amostra) 1.154 (11.101) 615 (1.077) 656 (25.363) 306 (6.300) 696 (12.478) 422(3.255) 1.016 (31.308) 559 (2.238) 1.116 (16.642) 701 (2.223) Renda domiciliar per capita mdia com benefcios (R$) (tamanho da amostra) 1.325 (2.657) 902 (274) 806 (7.604) 459 (2.302) 796 (2.712) 598 (771) 1.161 (10.692) 730 (808) 1.228 (5.766) 869 (973) Renda domiciliar per capita mdia sem benefcios (R$) (tamanho da amostra) 1.100 (8.444) 517 (803) 592 (17.759) 219 (3.998) 668 (9.766) 368 (2.484) 941 (20.616) 462 (1.430) 1.056 (10.876) 570 (1.250) Diferena entre renda mdia com e sem benefcios (R$) 225 386 215 240 128 230 220 268 171 299
CO CO NE NE Norte Norte SE SE Sul Sul
Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Fonte: IBGE, Pnad 2011.
Esses dados mostram que os benefcios previdencirios, aposentadoria e penso, relacionam-se significativamente com o aumento da renda dos domiclios. Com o objetivo de avaliar se esse aumento de renda teve efeito distributivo, ou seja, se ele foi proporcionalmente maior para populao de mais baixa renda, comparou-se, entre regies, a porcentagem de aumento na renda domiciliar em funo do recebimento de benefcios. Os dados revelaram que esse aumento de renda, medido em porcentagem, mostrou-se inversamente proporcional renda mdia das regies, ou seja, a porcentagem de aumento na renda dos domiclios tendeu a ser maior para regies com menores rendas mdias. Esse
531
efeito foi bem mais acentuado no caso da populao rural, que engloba os domiclios com menor renda per capita, como mostra o grfico seguinte.
Aumento de renda com benefcios previdencirios em funo da renda per capita domiciliar mdia
120 100 Aumento de Renda (%) 80 60 40 20 0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
Renda Domiciliar per capita mdia (R$) Urbana

Rural
O maior aumento de renda ocorreu para a populao rural na regio Nordeste (110%). O menor aumento foi observado para a populao urbana da regio Sul (16%). Esses dados ressaltam a importncia social dos benefcios previdencirios para a renda das famlias, especialmente para aquelas que vivem no meio rural, cujas rendas per capita em algumas regies situam-se, sem esses benefcios, abaixo de meio salrio mnimo, como o caso no Nordeste. Essa funo de distribuio de renda dos benefcios previdencirios concedidos populao rural ocorre a despeito de srias dificuldades relacionadas sustentabilidade do regime previdencirio da clientela rural, discutidas no captulo sobre anlise setorial do presente relatrio. Alm de aumentar a renda das famlias que recebem benefcios previdencirios, os recursos do RGPS podem contribuir tambm para movimentar as economias locais e regionais, na medida em que o pagamento dos benefcios distribui grandes quantias de recursos para todos os municpios brasileiros. Em 2012, os pagamentos de benefcios previdencirios somaram R$ 278,8 bilhes, dos quais R$ 216,3 bilhes e R$ 62,4 bilhes destinados s clientelas urbana e rural, respectivamente. Como mostra a tabela a seguir, a regio Sudeste recebeu mais da metade desse total de recursos, seguida das regies Nordeste, Sul, Centro-Oeste e Norte. Pode-se observar, ainda, que as regies diferem quanto proporo de recursos destinados s clientelas urbana e rural. Enquanto a maior parte dos recursos se destinou clientela urbana nas regies Sudeste (91%), Sul (78%) e Centro-Oeste (72%), maior parcela de recursos foi direcionada clientela rural nas regies Nordeste (51%) e Norte (53%).
532
Recursos do RGPS destinados s unidades da federao em 2012

R$milhes
Regies e Unidades da Federao Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Total Fonte: MPS. Urbano 4.442 413 163 1.052 84 2.281 120 328 27.977 1.400 1.167 4.004 1.844 2.036 6.053 1.889 1.292 8.292 133.625 23.250 3.653 29.731 76.991 40.933 11.463 10.340 19.130 9.365 1.600 1.275 3.632 2.858 216.342 Rural 5.024 791 241 625 111 2.441 97 718 29.320 4.235 2.322 5.098 1.758 2.441 3.944 1.160 901 7.462 13.047 7.273 1.224 536 4.014 11.467 4.397 2.342 4.728 3.577 698 959 1.806 115 62.436 Total 9.466 1.204 403 1.677 195 4.722 217 1.046 57.297 5.635 3.489 9.101 3.602 4.477 9.997 3.049 2.192 15.754 146.672 30.523 4.877 30.267 81.005 52.400 15.860 12.682 23.858 12.943 2.298 2.234 5.438 2.973 278.778
Com o propsito de analisar a importncia dos recursos do RGPS para a economia dos municpios, calculou-se a porcentagem que esses recursos, recebidos em 2012,
533
representaram do PIB de cada municpio (calculado para 2009 pelo IBGE). Os resultados indicaram que os recursos do RGPS representaram, em mdia, 14,4% do PIB dos municpios, variando de 0,05% a 85%. Ademais, para 25% dos municpios, esses recursos representaram mais de 19% do PIB, enquanto que para 10% e 5% deles, os benefcios somaram mais de 24% e 37% do PIB, respectivamente. Esses nmeros demonstram a relevncia econmica dos recursos provenientes de benefcios previdencirios para a economia da maioria dos municpios do pas. Quando se comparam os recursos destinados clientela urbana e rural, constatase que em 69,2% dos municpios brasileiros o volume de recursos para a clientela rural foi maior que aquele direcionado clientela urbana, porcentagem essa equivalente a 3.842 municpios em 2012. Portanto, apesar do volume total de recursos do RGPS destinados clientela urbana ser bem maior que aquele direcionado clientela rural, verifica-se que, na vasta maioria dos municpios, o volume de recursos recebidos do subsistema rural foi maior que aquele recebido pela clientela urbana, confirmando a predominncia de municpios com caractersticas rurais no pas. Tendo em vista a relevncia econmica dos recursos previdencirios para a maioria dos municpios brasileiros, cabe analisar se a distribuio desses recursos se d de forma inclusiva, ou seja, se mais recursos so proporcionalmente destinados a municpios mais pobres. Uma das maneiras de examinar esse ponto comparar o volume de recursos do RGPS, relativo ao PIB dos municpios, com o valor do PIB per capita dos municpios. O grfico abaixo mostra a porcentagem dos recursos do RGPS, com relao ao PIB, em funo do PIB per capita dos municpios. Pode-se observar que a porcentagem de recursos do RGPS, relativa ao PIB, diminui com o aumento do PIB per capita dos municpios, indicando que os municpios com menor renda per capita receberam, em 2012, proporcionalmente mais recursos do RGPS que os municpios com maior renda per capita.
Recursos do RGPS relativos ao PIB em funo do PIB per capita do municpio

Recursos do RGPS relativos ao PIB (%) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 PIB per capita do Municpio (R$) 350.000 400.000
Fontes: MPS e Pnad 2011.
Considerando que os recursos do RGPS destinados aos segurados nos municpios podem ser direcionados s clientelas urbana e rural, cabe analisar se os recursos desses dois subsistemas so igualmente distribudos no que concerne ao PIB per capita dos municpios.
534
Para isso, foram calculadas as porcentagens mdias de recursos do RGPS com relao ao PIB, agrupando os municpios em cada decil do PIB per capita (ou seja, valor de PIB per capita que agrupa cada parcela de 10% dos municpios) e separando os dados totais e os referentes aos subsistemas urbano e rural. Como se observa no prximo grfico, a porcentagem de recursos do RGPS, com relao ao PIB municipal, diminuiu sistematicamente com o aumento do PIB per capita municipal para os dados totais e para os recursos de benefcios rurais. Esse decrscimo no foi constatado para os recursos relativos aos benefcios urbanos, os quais no apresentam tendncia sistemtica crescente ou decrescente em funo do PIB per capita municipal. Esses dados demonstram que os recursos destinados clientela rural desempenham funo de distribuio de renda, na medida em que parcelas maiores de recursos, proporcionalmente ao PIB municipal, so destinadas aos municpios mais pobres. Essa funo distributiva dos recursos previdencirios ocorre a despeito dos graves problemas associados sustentabilidade do subsistema rural do RGPS, conforme discutido no captulo que analisa a ao setorial de governo.
Recursos do RGPS relativos ao PIB per capita em funo do PIB per capita do municpio
25 Recursos RGPS relativos ao PIB (%)
20
15 10 5
20
40
60
80
100
PIB per capita Municipal (decis) Urbana

Fontes: MPS e Pnad/2011.
Rural
Total
Taxas de cobertura do RGPS

A previdncia social tem como funo precpua a proteo das pessoas que perderam sua capacidade laboral, e de seus dependentes, em funo de eventos tais como doena, invalidez, idade avanada, maternidade e morte. Por isso, um dos aspectos a serem considerados na avaliao de sistemas previdencirios pblicos a abrangncia da proteo oferecida, tipicamente medida pela taxa de cobertura, calculada com base na proporo de pessoas, dentre a populao economicamente ativa, que contribuem para a previdncia social. No caso do Brasil, o Ministrio da Previdncia Social (MPS) tem adotado uma medida de proteo previdenciria que difere da taxa de cobertura tipicamente usada,
535
tendo em vista que procura considerar as peculiaridades da previdncia rural brasileira e as caractersticas da execuo do pagamento de benefcios assistenciais. A medida adotada computa o nmero de pessoas ocupadas, entre 16 e 59 anos de idade, que contribuem para regimes pblicos de previdncia (RGPS e regimes para servidores civis e militares), os segurados especiais (trabalhadores rurais em regime de economia familiar que no necessariamente contribuem) e as pessoas no contribuintes que recebem algum benefcio continuado (previdencirio ou assistencial). A justificativa do MPS para incluir os beneficirios de programas assistenciais continuados baseia-se na premissa de que essas pessoas, ao responderem o questionrio do IBGE que fundamenta a Pnad, podem considerar que o benefcio que recebem previdencirio, tendo em vista que o mesmo rgo, o INSS, responsvel pelo pagamento dos dois tipos de benefcios. Com base nos dados da Pnad 2011, o MPS estimou uma taxa de proteo previdenciria de 71%, para a populao geral, que corresponde a 60.469.145 trabalhadores protegidos. Desses, o MPS estimou que 54% eram contribuintes do RGPS, 8%, segurados especiais (trabalhadores rurais em regime de economia familiar), 7%, servidores civis ou militares, e 1%, beneficirios no contribuintes. O exame separado da taxa de proteo da populao rural e urbana indicou valores de 83% e 69%, respectivamente, revelando maior nvel de proteo para a populao rural, provavelmente devido aos segurados especiais, dos quais no so exigidas contribuies para que usufruam dos benefcios previdencirios. Como mencionado anteriormente, essa caracterstica no contributiva dos benefcios destinados maior parcela da populao rural, que so os segurados especiais, reveste esse subsistema do RGPS de potencial funo distributiva, que pode contribuir para reduo de iniquidades regionais. Em 2011, as aposentadorias representaram 72% dos benefcios previdencirios rurais emitidos, sendo que 93% dessas aposentadorias foram concedidas por idade, de acordo com dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS 2011). Essa expressiva proporo de aposentadorias por idade, no subsistema previdencirio rural, possibilita calcular uma taxa de cobertura de aposentadoria para essa populao, a partir dos microdados da Pnad 2011 (IBGE). A taxa de cobertura de aposentadoria rural pode ser calculada com base na porcentagem da populao rural em idade de se aposentar (i.e., mulheres com idade 55 e homens com idade 60) que recebe aposentadoria. Essa medida mais especfica do que o ndice de proteo previdenciria, adotado pelo MPS, e pode fornecer um panorama mais preciso do nvel de cobertura da populao rural, incluindo comparaes entre regies do pas. Em 2011, a taxa de cobertura de aposentadoria rural, calculada para todo o pas, foi igual a 86%. O exame da distribuio geogrfica da taxa de cobertura de aposentadoria rural, em funo da renda mdia rural dos estados, possibilita avaliar se a previdncia rural tem contribudo para reduzir iniquidades regionais, atendendo proporcionalmente mais os estados com menores rendas. O grfico a seguir mostra a taxa de cobertura previdenciria em funo da renda domiciliar per capita mdia para cada estado. Constatase que essa taxa de cobertura variou de 56%, no Amap, a 98%, no Rio Grande do Sul, com mdia calculada para todos os estados igual a 81%. Esses nmeros demonstram que h grande variao na taxa de cobertura de aposentadoria entre os estados. No que tange relao entre a taxa de cobertura e a renda mdia domiciliar nos estados, o grfico indica que no h tendncia linear crescente ou decrescente entre as duas medidas, ausncia essa corroborada por teste estatstico (ou seja, regresso linear
536
de taxa de cobertura em funo de renda no significante). Esses resultados permitem concluir que a taxa de cobertura da previdncia rural no difere, de forma sistemtica, entre estados ricos e pobres e, consequentemente, no contribui para aumentar nem para reduzir as iniquidades regionais relacionadas renda.
Taxa de cobertura de aposentadoria rural em funo da renda domiciliar per capita mdia nos estados
100 Taxa de Cobertura de Aposentadoria (%)
90
80
70
60
50
100
200
300
400
500
600
700
800
Renda Domiciliar per capita mdia (R$)

A formalizao de trabalhadores no sistema previdencirio constitui outra forma de ampliar a cobertura do regime. Com o propsito de aumentar a incluso previdenciria de trabalhadores informais, a Lei Complementar 128/2008, criou a figura jurdica do microempreendedor individual (MEI), empresrio individual a que se refere o art.966 do Cdigo Civil, Lei10.406/2002, que tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$60.000,00 mil reais,seja optante pelo Simples Nacional e exera atividade permitida ao MEI. Os tributos a serem recolhidos pelo optante como MEI so simplificados, incluindo o recolhimento da contribuio previdenciria prevista no 2odo art.21 da Lei8.212/1991, com alquota de 5% sobre o valor do salrio mnimo. O grfico a seguir mostra a evoluo do nmero de inscries no MEI de janeiro de 2010, quando havia 70.278 inscritos, a dezembro de 2012, quando o MEI contava com 2.665.605 inscritos. Pode-se observar que houve crescimento sistemtico ao longo do perodo de 36 meses, com um acrscimo praticamente constante de 76.822 inscries por ms (estimada com base em regresso linear). Esses dados sugerem que o MEI desempenha uma funo inclusiva, na medida em que tem contribudo para o aumento do nmero de trabalhadores formalizados e protegidos pela previdncia social. No entanto, essa concluso exige cautela, pois, conforme discutido no captulo sobre ao setorial, esse segmento do RGPS pode no se mostrar atuarialmente sustentvel, inclusive porque o aumento de inscries pode estar associado migrao, para a categoria de MEI,
537
de outras categorias de segurados, como os contribuintes individuais, cujas alquotas de contribuio so maiores. Se esse processo de migrao ocorrer, haver reduo de arrecadao do regime.
Nmero cumulativo de inscries no MEI de janeiro de 2010 a dezembro de 2012

3.000.000
Nmero de Inscries no MEI
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0 jul/09
Fonte: MPS.
jan/10
ago/10
fev/11
set/11
abr/12
out/12
mai/13
Datas de Apurao (final do ms)
Quanto distribuio geogrfica do processo de formalizao dos trabalhadores, a regio Norte apresentou o menor nmero de inscritos no MEI, com um total de 168.394, enquanto o Sudeste apresentou o maior nmero, totalizando 1.317.626 inscries. Essa informao sugere que o processo de formalizao tem sido maior nas regies mais ricas, depondo contra uma possvel contribuio do MEI para a reduo de desigualdades regionais associadas renda. Com o propsito de examinar mais detalhadamente as diferenas regionais, o grfico a seguir apresenta o nmero de inscritos no MEI, dividido pela respectiva populao em cada estado, como funo da renda domiciliar per capita mdia dos estados. Pode-se constatar que o nmero de inscries aumenta com a elevao da renda mdia dos estados, confirmando que o processo de formalizao tem sido mais acentuado nos estados com maiores rendas mdias, ou seja, nas regies mais ricas do pas. Isso sugere que o programa tem contribudo menos para aumentar a formalizao de trabalhadores em regies mais pobres do pas, as quais geralmente incluem estados com menores nveis de urbanizao e predominncia de populao rural. Esse ponto pode ser ilustrado pelo exame dos trs menores valores de inscries de MEI por populao, observados no Maranho (0,006), Piau (0,007) e Amazonas (0,008), que so estados com grande proporo de populao rural. Essa populao tenderia a ser menos influenciada por um programa como o do MEI, haja vista a possibilidade, na vasta maioria dos casos, de se tornarem beneficirios do regime, na condio de segurados especiais, sem a necessidade de comprovar qualquer contribuio.
538
Nmero de inscries no MEI, divido pela populao, como funo da renda domiciliar per capita mdia, nos estados
0,025
0,020 Inscries MEI/Populao
0,015
0,010
0,005
0,000
500
1.000
1.500
2.000

Fontes: MPS e IBGE (Pnad 2011).
Oferta de servios
O exame do papel inclusivo da previdncia social deve considerar, tambm, os servios prestados aos segurados em diferentes regies do pas, avaliando a equidade quanto ao acesso aos servios e qualidade do atendimento. Quanto qualidade de atendimento, o INSS tem adotado como medidas, entre outras, o tempo mdio de espera para atendimento (TMEA) e o tempo mdio de concesso (TMC), os quais so obtidos para cada agncia. O TMEA se refere ao nmero de dias entre a solicitao de agendamento e o atendimento na agncia. O TMC se refere ao nmero de dias entre o requerimento do benefcio e sua concesso. Com o propsito de examinar a qualidade do atendimento em diferentes regies do pas, a tabela a seguir apresenta os valores mdios de TMEA e TMC, calculados para os doze meses de 2012, para cada um dos estados da federao. Pode-se observar, na tabela, que os menores valores de TMEA ocorreram em Alagoas (5,9) e na Paraba (7,8), enquanto os maiores foram observados no Maranho (67,4) e no Par (38,2). Anlises estatsticas de comparao entre as mdias dos estados (anlise de varincia com testes post hoc) indicaram que a mdia no Maranho foi superior a todas as outras, seguida pela mdia obtida no Par, a qual foi significantemente (p < 0,05) maior que as demais mdias.
TMEA e TMC em cada estado em 2012

UF AC AL AM TMEA (dias) 9,7 5, 9 24,1 TMC (dias) 12,6 31,9 33,1 UF PB PE PI TMEA (dias) 7,8 22,6 20,2 TMC (dias) 14,1 29,4 27,6
539
UF AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA Fonte: MPS.
TMEA (dias) 17,2 19,4 18,4 26,0 21,1 25,2 67,4 18,2 19,1 11,2 38,2
TMC (dias) 21,0 28,2 23,4 39,6 33,5 28,7 67,0 26,4 23,9 18,3 38,3
UF PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
TMEA (dias) 26,4 20,9 9,6 16,3 27,3 25,5 26,5 16,0 12,9 25,9
TMC (dias) 50,0 29,5 12,5 35,1 27,4 36,7 47,2 34,7 26,4 28,8
Os menores valores de TMC foram observados no Rio Grande do Norte (12,5), no Acre (12,6) e na Paraba (14,1), enquanto os maiores ocorreram no Maranho (67,0), Paran (50,0) e Santa Catarina (47,2). Anlises estatsticas das diferenas entre as mdias (anlise de varincia com testes de comparao entre mdias) demonstraram que as mdias observadas no Rio Grande do Norte, Acre e Paraba no diferiram significantemente (p < 0,05) entre si e foram menores do que todas as demais. Essas mesmas anlises estatsticas mostraram que a mdia no Maranho foi significantemente (p < 0,05) maior que todas as outras, seguida pelas mdias em Santa Catarina e no Paran, as quais no diferiram entre si e se mostraram significantemente (p < 0,05) maiores que as mdias de todos os estados. Os dados permitem constatar ampla e significativa variao nos valores de TMEA e TMC entre os estados. O MPS informou que os longos tempos para atendimento e concesso registrados no Maranho foram devidos, pelo menos em parte, a uma alta taxa de no comparecimento aos agendamentos e uma elevada frequncia de solicitaes de agendamento por uma mesma mquina (mesmo nmero de IP). O ministrio informou, ainda, que as seguintes medidas foram tomadas, visando diminuir a demora: providncias para fortalecer a segurana do sistema de agendamento, mudanas na grade de agendamentos para melhor aproveitamento das vagas e deslocamento de servidores para aumentar a capacidade de atendimento das unidades. A comparao entre regies indicou que o TMEA variou de 18,3 dias, na regio Sudeste, a 26,1, na regio Sul. J o TMC oscilou entre 28,1, no Norte, e 44,6, no Sul. Para as duas medidas, a regio Sul apresentou os maiores tempos de espera para atendimento e concesso, sendo que os valores de TMEA e TMC nos trs estados sulinos situaram-se acima da mdia geral, calculada para todos os estados. Um exame dos valores de TMEA e TMC em funo do nvel de renda da populao nos estados pode fornecer indcios para averiguar se populaes pobres e ricas recebem servio previdencirio de qualidade semelhante. O grfico abaixo apresenta os valores de TMEA e TMC, calculados para cada estado, em funo da renda domiciliar per capita mdia em cada estado. Pode-se observar, no grfico, que no h qualquer tendncia linear crescente ou decrescente nos valores de TMEA e TMC com aumento da renda domiciliar per capita. Esses resultados indicam que a qualidade de atendimento, medida com base no TMEA e TMC, no difere, significativamente, em funo do nvel de renda da populao dos estados.
540
TMEA e TMC como funo da renda domiciliar per capita dos estados
Tempo de Atendimento (dias) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 500 TMEA
Fontes: MPS e Pnad/2011.
1.000 TMC
1.500
2.000
Pode-se observar na tabela que TMEA e TMC tendem a variar juntos, ou seja, os estados que apresentaram maiores valores de TMEA tambm tenderam a apresentar os maiores valores de TMC. Com o objetivo de examinar mais facilmente essa possvel associao entre as medidas, o grfico a seguir mostra os valores de TMEA em funo dos valores de TMC, obtidos para cada estado em 2012. Pode-se observar que aumentos de uma medida tenderam a ser acompanhados por aumentos na outra medida, tendncia essa confirmada por anlise estatstica (correlao de Pearson igual a 0,81; n = 27; p < 0,000). Essa alta correlao entre as duas medidas indica que diferentes fatores relacionados qualidade do servio tendem a variar na mesma direo, possivelmente em funo de condies diversas de funcionamento das agncias nos estados, como, por exemplo, quantidade de servidores proporcionalmente demanda nas agncias. Um grande volume de demanda por servios pode, por exemplo, gerar sobrecarga dos servidores responsveis e consequente aumento dos tempos de atendimentos e concesso.
Tempo mdio de atendimento (TMEA) como funo do tempo mdio de concesso (TMC)
Tempo Mdio de Atendimento (dias) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 Tempo Mdio de Concesso (dias) 60 70 80
Fonte: MPS.
541
Com o propsito de averiguar se o volume de demanda sobre as agncias do INSS encontra-se associado aos valores de TMEA e TMC, o grfico a seguir mostra as mdias de TMEA e TMC, calculadas para cada estado, em funo do nmero mdio de benefcios emitidos por agncia da Previdncia Social (APS) em cada estado, o qual pode ser interpretado como uma medida proximal do volume mdio de demanda nas agncias. Observa-se, no grfico, que os valores de TMEA e TMC tendem a aumentar, linearmente, com o aumento no nmero de benefcios emitidos por APS em cada estado, sendo que anlises estatsticas (regresso linear) indicaram que os aumentos so significantes (p < 0,00). Esses dados mostram que TMEA e TMC foram maiores nos estados com maior nmero de benefcios emitidos por APS, ou seja, nos estados com maior volume de demanda por agncia de atendimento, o que sugere a necessidade de o MPS avaliar mais detalhadamente a distribuio de agncias pelos estados e seu impacto na qualidade do atendimento.
TMEA e TMC como funo do nmero de benefcios emitidos por APS nos estados
80 Tempo de Atendimento (dias) 70 60 50 40 30 20 10 0 0 5.000 10.000 15.000 TMEA
Fonte: MPS.
20.000 TMC
25.000
30.000
35.000
Nmero de benefcios emitidos por APS
O Plano de Expanso da Rede de Atendimento do INSS (PEX) alinha-se ao objetivo estratgico do MPS de ampliar e adequar a rede de atendimento mediante a reforma de agncias existentes e construo de novas agncias. Se a construo de agncias for direcionada para atender estados que apresentam demanda excessiva de servios, a ao pode contribuir para o aumento da qualidade dos servios previdencirios. De 2009 a 2012, foram inauguradas, no mbito do PEX, 234 agncias do INSS. O exame da distribuio dessas agncias pelos estados pode permitir avaliar, preliminarmente, se a escolha dos locais das novas agncias tem considerado, em nvel estadual, a demanda proporcional por servios previdencirios nas agncias dos estados. O grfico abaixo mostra o nmero de APS construdas em cada estado, at 2012, como funo do nmero de benefcios emitidos por APS em cada estado (Boletim Estatstico da Previdncia Social, volume 17, nmero 12). Pode-se observar que o nmero de APS construdas apresentou uma leve tendncia de aumentar com o aumento do nmero de benefcios emitidos por APS nos estados. Porm, uma anlise estatstica (regresso linear)
542
dos dados mostrou que essa tendncia crescente no foi significante (p > 0,05), indicando no ser possvel concluir que o nmero de APS construdas nos estados esteve associado ao nmero de benefcios emitidos por APS nas unidades federadas, ou seja, a construo de APS no parece ter levado em considerao, de forma sistemtica, a demanda por servios existente nos estados. Isso pode ter ocorrido, inclusive, por razes que fogem ao controle do MPS, pois o PEX prev algumas condies para construo de agncias que dependem de ao dos municpios, como, por exemplo, a exigncia de que doem um terreno adequado para instalao de uma agncia. De qualquer forma, caberia recomendar ao MPS que considere o nvel de demanda por agncia nos estados no processo de construo de novas agncias.
Nmero de APS construdas como funo do nmero de benefcios emitidos por APS nos estados
40 35 Nmero de APS Construdas 30 25 20 15 10 5 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 Nmero de benefcios emitidos por APS
Fonte: MPS.
Concluso
As anlises realizadas indicam que o subsistema rural do RGPS desempenha significativa funo de incluso social na medida em que: 1) gera aumentos proporcionalmente maiores para domiclios com menores rendas per capita; e 2) destina proporcionalmente mais recursos, relativamente ao PIB, para municpios com menores PIB per capita. No entanto, esse processo de incluso se baseia na concesso de benefcios previdencirios sem a correspondente contribuio dos segurados ou indicao da origem dos recursos, o que reveste o programa de ntida conotao assistencialista, no mbito de um regime de previdncia. Dessa forma, o programa no se enquadra no tpico arcabouo de regime previdencirio, pois no conta com receitas que o tornem sustentvel, nem se enquadra nos moldes de outros programas assistenciais, pois no estabelece condicionantes para concesso dos benefcios, por exemplo, critrios de renda mxima para seus participantes (Acrdo 2.059/2012-TCU-Plenrio).
543
6.5 INfRaESTRUTURa: ENERgIa

6.5.1 Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) como poltica de Incluso Social
O biodiesel, combustvel biodegradvel derivado de fontes renovveis, pode ser produzido a partir de gorduras animais ou de leos vegetais extrados de espcies diversas de oleaginosas, entre as quais mamona, dend, girassol, canola, gergelim e soja. Em 2003, o governo federal instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) encarregado de apresentar, em noventa dias, estudos sobre a viabilidade de utilizao desse combustvel como fonte alternativa de energia. Em seu relatrio final, concluiu o grupo que o biodiesel pode contribuir favoravelmente para o equacionamento de questes fundamentais para o Pas, como a gerao de emprego e renda, a incluso social, a reduo das emisses de poluentes, as disparidades regionais e a dependncia de importaes de petrleo, envolvendo, assim, aspectos de natureza social, estratgica, econmica e ambiental. Concluiu tambm que:
(...) o Brasil, de modo diverso do que ocorre em outros pases, especialmente na Comunidade Europeia, no deve privilegiar rotas tecnolgicas, matriasprimas e escalas de produo agrcola e agroindustrial, diante do amplo leque de alternativas que se pode explorar com vistas a tornar a produo e o consumo de biodiesel um vetor de desenvolvimento, podendo atender, com as adaptaes devidas, necessidades, objetivos e metas os mais variados, consentneos com nossas diferentes realidades.
Foram apresentadas, dentre outras, as seguintes recomendaes:

2.Adotar a incluso social e o desenvolvimento regional, especialmente via gerao de emprego e renda, como princpios orientadores bsicos das aes do Governo direcionadas ao biodiesel, o que implica dizer que sua produo e consumo devem ser promovidos de forma descentralizada e no excludente em termos de rotas tecnolgicas, matrias-primas utilizadas, categorias de produtores, portes de indstria ou regies. O Norte e o Nordeste devem receber tratamento diferenciado por serem regies mais carentes e com amplas possibilidades de insero no mercado de biodiesel; (grifado) (...) 6.Inserir, de forma sustentvel, a agricultura familiar nas cadeias produtivas do biodiesel como vetor para seu fortalecimento, apoiando-a com financiamentos, assistncia tcnica e organizao produtiva, visando a oferta de matriasprimas de qualidade e em escala econmica, assim como a participao dos agricultores familiares e suas associaes como partcipes de empreendimentos industriais, de modo a ampliar os benefcios socioeconmicos auferidos; Responsveis: Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) e do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
544
Com base nos resultados desse GTI, foi lanado, em 2004, o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), cujo objetivo a implementao, de forma tcnica e economicamente sustentvel, da produo e do uso desse combustvel, com enfoque na incluso social e no desenvolvimento regional, via gerao de emprego e renda. Tambm so diretrizes do PNPB o aproveitamento das oleaginosas de acordo com as diversidades regionais; a segurana de abastecimento; a garantia de qualidade; e a busca da competitividade frente ao diesel produzido a partir de petrleo. Compete Comisso Executiva Interministerial (CEIB), subordinada Casa Civil da Presidncia da Repblica, propor as aes, diretrizes e polticas pblicas, bem como os atos normativos que se fizerem necessrios implementao do programa. Ao grupo gestor, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), compete a execuo das aes relativas gesto operacional e administrativa voltadas para o cumprimento das estratgias e diretrizes estabelecidas pela CEIB.Com a publicao da Lei11.097/2005, o biodiesel foi introduzido na matriz energtica brasileira, com a adio de percentual mnimo obrigatrio desse combustvel ao leo diesel de origem fssil comercializado ao consumidor final, em qualquer parte do territrio nacional.
Matrias-Primas utilizadas para produo do biodiesel

Nada obstante o enfoque do PNPB no aproveitamento de leos vegetais extrados de espcies diversas de oleaginosas de acordo com as peculiaridades regionais, tem-se que a gordura bovina a segunda matria-prima mais utilizada para a produo de biodiesel, perdendo somente para o leo de soja, como se pode depreender do grfico abaixo.
Matrias-primas Utilizadas para Produo de Biodiesel (Perfil Nacional) Dezembro / 2012

leo de Soja: 70,54% 18% 24% Gordura Bovina: 19,57% leo de Algodo: 5,68% 18% Outros Materiais Graxos: 2,27%
leo de Fritura: 0,99% Gordura de Porco: 0,55%
18% 13%
Gordura de Frango: 0,16% leo de Palma/Dend: 0,22% leo de Canola: 0,02%
Fonte: ANP.
Mecanismos de Incluso Social no PNPB

Para promover a incluso social por meio do PNPB, foi criado o Selo Combustvel Social (SCS), que consiste em um certificado concedido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) aos produtores de biodiesel que adquirem percentuais mnimos de matriaprima de agricultores familiares. Desde setembro de 2012, os percentuais vigentes so: 15% nas regies Norte e Centro-Oeste; 30% nas regies Sudeste, Nordeste e Semirido; e 35%, na safra 2012/2013, e 40%, a partir da safra 2013/2014, na regio Sul.
545
A concesso do direito de uso do selo permite ao produtor de biodiesel ter acesso s alquotas reduzidas de PIS/Pasep e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), bem como a melhores condies de financiamento e reserva de 80% do volume total negociado nos leiles de biodiesel conduzidos pela Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Como contrapartida desses benefcios e para fomentar a agricultura familiar na cadeia de produo do biodiesel, o produtor compromete-se com a celebrao prvia de contratos de compra e venda de matrias-primas com os agricultores familiares ou suas cooperativas e com a garantia de capacitao e assistncia tcnica aos agricultores contratados. Outros mecanismos de fomento participao dos agricultores familiares na cadeia produtiva do biodiesel utilizados pelo MDA so as estratgias de organizao da base produtiva por meio dos Polos de Produo de Biodiesel. Esses polos so espaos geogrficos compostos por diversos municpios, com a presena de agricultores familiares, produtores ou potenciais produtores de matrias-primas para fins de produo de biodiesel. O objetivo do projeto articular, por meio de parcerias, os diversos atores estaduais e territoriais relevantes para a evoluo da cadeia desse combustvel. Em 2012, o MDA atuou em 63 polos que envolvem 1.091 municpios em todo o Brasil.
Incluso da agricultura familiar: objetivos e metas do PNPB

O Plano Plurianual 2012-2015 estabeleceu os objetivos e as metas do PNPB relacionados incluso da agricultura familiar na cadeia do biodiesel: Objetivo: Ampliar e qualificar a participao da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel. Meta: 200.000 agricultores familiares participando da cadeia produtiva do biodiesel.
Regionalizao da Meta Regio Centro-Oeste Regio Nordeste Regio Norte Regio Sudeste Regio Sul Total 8.000 85.000 6.000 6.000 95.000
Objetivo: Organizar a agricultura familiar para comercializao e insero econmica em mercados institucionais, diferenciados e convencionais (interno e externo) e nas cadeias produtivas de energias renovveis. Meta: 90 cooperativas da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel. A meta inicial de incluso de famlias da agricultura familiar na cadeia do biodiesel partiu do Relatrio Final de 2003 do GTI, que apresentou as concluses dos estudos sobre a viabilidade de produo e uso do biodiesel. Os posteriores redimensionamentos dessa meta consideraram os resultados das avaliaes anuais e sistemticas do Selo Combustvel Social, com indicadores da incluso da agricultura familiar no PNPB, apresentados em detalhe pelo MDA, no balano de 2011, intitulado Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel: incluso social e desenvolvimento territorial.
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Na Avaliao de Impacto Regulatrio (AIR Biodiesel), em curso no mbito da CEIB, est em estudo a reviso da meta de nmero de famlias para 2015, estabelecendo entre 160 a 180 mil o novo nmero de famlias de agricultores familiares que devero participar da cadeia produtiva do biodiesel.
Execuo e Monitoramento do PNPB dados de incluso social

O MDA monitora a incluso produtiva da agricultura familiar no PNPB por meio do Sistema de Gerenciamento das Aes do Biodiesel (Sabido), no qual as empresas produtoras de biodiesel e as cooperativas da agricultura familiar informam sobre os contratos, compras e vendas de matrias- primas de agricultores familiares para fins de monitoramento e avaliao do Selo Combustvel Social. Embora o MDA avalie anualmente a insero da agricultura familiar, apresentando os resultados de diversos indicadores, construdos a partir da anlise e do monitoramento do Selo Combustvel Social, no h uma pea de planejamento formal que defina metas anuais para cada um dos indicadores medidos. A meta quanto ao nmero de famlias (200 mil) e cooperativas (90) da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel constante do PPA para o perodo de 2012-2015, o que dificulta o monitoramento anual dessa vertente do programa. A evoluo, nos ltimos cinco anos, de participao das famlias de agricultores familiares participantes do PNPB, foi a seguinte.
Famlias Beneciadas pelo PNPB versus Meta1

ANO Meta (n de famlias)1 Realizado (n de famlias) Realizado (%) Fonte: MDA/SAF. 1 As metas de 2008 a 2012 foram estabelecidas internamente pelo MDA com base nas avaliaes de concesso e manuteno do Selo Combustvel Social, e nas observaes e relatos de campo. 2 Dados estimativos uma vez que os dados completos no estavam disponveis at a concluso deste relatrio. 2008 40.000 27.858 70% 2009 55.000 51.047 93% 2010 100.000 100.371 100% 2011 115.000 104.295 91% 2012 125.000 97.7562 78%
Em 2012 a maior participao da agricultura familiar concentrou-se na Regio Sul.
Participao da agricultura familiar no PNPB em 2012

Sul: 63% Nordeste: 29% 29% Centro-Oeste: 5% Sudeste: 3% 63% Norte: 0%
Fonte: MDA/SAF.
5%
3%
0%
547
Quanto evoluo das aquisies de matria-prima para produo de biodiesel oriundas da agricultura familiar em relao ao total de matria-prima adquirida, a tabela seguinte mostra o comparativo.
Aquisies de Matria-prima
R$ milhes
Origem Agricultura Familiar (A) Outros fornecedores Total (B) A/B (%) Fonte: MDA/SAF. 1 Estimativa. Os dados completos no estavam disponveis at a concluso deste relatrio. 2008 276,54 2.133,00 2.409,54 11,48% 2009 677,34 2.626,76 3.304,10 20,50% 2010 1.058,70 3.013,23 4.071,93 26,00% 2011 1.519,16 4.903,49 6.422,65 23,65% 20121 1.497,50 5.990,00 7.487,50 20,00%
Em 2012, permaneceu em destaque a representatividade das Regies Sul e CentroOeste, em funo da tradicional participao da agricultura familiar na produo de soja, principal oleaginosa na produo do biodiesel, e do maior nmero de cooperativas da agricultura familiar no PNPB como fornecedoras de matria-prima.
Participao Regional no Total de Aquisies de Matria-Prima da Agricultura Familiar em 2012

0,40% 0,37% 3,74% 23,37% Sul: 72,12% Centro-Oeste: 23,37% Sudeste: 3,74% Norte: 0,40% 72,12%
Fonte: MDA/SAF.
Nordeste: 0,37%
V-se que, apesar da acentuada participao dos agricultores familiares do Nordeste no PNPB, as aquisies, em valores, oriundas da agricultura familiar dessa regio so pouco representativas, em relao ao total de aquisies de matria-prima da agricultura familiar.
Entraves diversicao do cultivo de oleaginosas alternativas

O principal incentivo do PNPB direcionado diversificao de matrias-primas produzidas pela agricultura familiar foi conformado em benefcios tributrios aos produtores de biodiesel que adquirem quaisquer oleaginosas daquela agricultura. Para tanto, o Decreto 5.297/2004 dispe sobre os coeficientes de reduo das alquotas da contribuio para o PIS/PASEP e da Cofins para o biodiesel, objetivando privilegiar a agricultura familiar, a diversificao de matrias-primas e as regies Norte (N), Nordeste (NE) e Semirido. Entretanto, tal estratgia no se revelou suficiente para motivar as empresas a promover a incluso de agricultores familiares na cadeia do biodiesel nas regies mais carentes (N e NE), com a produo de oleaginosas diversas, considerando que os dados
548
histricos dos ltimos cinco anos demonstram que o maior volume de matria-prima utilizada na produo do biodiesel continua sendo a soja.
Aquisies da Agricultura Familiar no PNPB por matria-prima (% do total comercializado)

Matria-prima Amendoim Canola Dend Gergelim Girassol Nabo Forrageiro Mamona leo de soja Soja Pinho Manso Total Fonte: MDA/SAF. *Estimativa: Os dados completos no estavam disponveis at a concluso deste relatrio. 100,00% 100,0% 1,86% 3,69% 92,59% 2008 0,04% 0,22% 0,89% 0,002% 0,71% 2009 0,2% 0,1% 0,4% 0,0% 0,2% 0,003% 4,0% 0,6% 94,6% 2010 0,10% 0,11% 0,32% 0,39% 0,11% 0,02% 4,38% 0,51% 94,06% 0,001% 100,00% 100,00% 100,00% 0,51% 0,91% 98,28% 0,31% 0,67% 98,89% 0,02% 0,11% 0,06% 2011 0,05% 0,13% 2012* 0,02% 0,05% 0,003%
Isso ocorre porque o preo da maioria dos leos vegetais de matrias-primas alternativas no mercado so mais elevados que o preo do leo de soja e que o prprio preo final do biodiesel, o que leva inviabilidade econmica da utilizao das oleaginosas alternativas na produo de biodiesel. Assim, a concesso da iseno ou diferenciao dos tributos do PIS/Cofins s empresas que usam as matrias-primas da agricultura familiar na produo de biodiesel, beneficia basicamente as aquisies de soja. A soja a cultura agrcola brasileira que mais cresceu nas ltimas trs dcadas. O aumento da produtividade est associado aos avanos tecnolgicos, ao manejo e eficincia dos produtores. Cultivada especialmente nas regies Centro-Oeste e Sul do pas, a soja se firmou como um dos produtos mais destacados da rea plantada em gros do pas. Para promover o aumento de produtividade e produo das oleaginosas alternativas, que contribuiria para a maturidade das cadeias produtivas e para eventuais quedas nos preos, so necessrios benefcios que fomentem essas culturas e atraiam a indstria parceira. Segundo o MDA, consensual entre os membros da Comisso Executiva que os benefcios de desonerao do PIS/Cofins no se aplicam e foram ineficazes no seu intuito original de promover a diversificao de matrias-primas na cadeia de produo do biodiesel. Em busca de soluo, est em curso no MDA a construo, junto com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), de proposta de medida tributria para desonerao da indstria produtora de leos vegetais e coprodutos (farelo, torta e outros), e no s de biodiesel, uma vez que grande parte das matriasprimas alternativas adquiridas da agricultura familiar direcionada produo de outros produtos que no o biodiesel.
549
Concluses e recomendaes
Embora os resultados da avaliao do Selo Combustvel Social indiquem a evoluo da agricultura familiar na cadeia de produo do biodiesel, o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) tem-se mostrado pouco efetivo. Primeiro, porque a participao de famlias de agricultores nas regies mais carentes do Norte e Nordeste foi pouco significativa, comprometendo dois dos principais objetivos do programa: a incluso social e o desenvolvimento regional. Tal constatao deve-se baixa organizao cooperativa dos agricultores familiares nessas regies e aos maiores custos das oleaginosas alternativas, fazendo prevalecer a soja, com boa estrutura de produo e tradio em cooperativismo, como principal matria-prima utilizada na fabricao do biodiesel. Segundo, porque, nada obstante o incremento do nmero de famlias participantes do programa, o crescimento do valor total de matrias-primas adquiridas para produo do biodiesel, de cerca de 84% nos ltimos trs anos, decorreu essencialmente das aquisies efetuadas dos fornecedores no oriundos da agricultura familiar, circunstncia que pode indicar tanto problemas relacionados produtividade, quanto distores nas polticas pblicas implementadas. Especificamente quanto s iniciativas para a diversificao de matria-prima (canola, caroo de algodo, girassol, mamona, palma), essas no tm sido suficientes para aumentar a participao de oleaginosas alternativas na produo do biodiesel. Pode-se inferir, dos nmeros apresentados, que os custos com conhecimento tecnolgico e capacidade de produo para culturas alternativas soja tm-se mostrado bem superiores aos incentivos tributrios previstos na legislao. Nesse sentido, prope-se a realizao de estudos que visem a mudanas nas diretrizes e polticas pblicas do programa, de forma a contribuir para o fomento do desenvolvimento tecnolgico, aumento da produtividade e maturidade das cadeias produtivas das oleaginosas alternativas, levando-se em conta as peculiaridades de cada regio. No tocante ao acompanhamento do PNPB, constatou-se que, por no ser anual a meta de incluso de famlias e cooperativas de agricultores familiares, no PPA 2012-2015, no se pode avaliar o cumprimento das metas de incluso social do programa, a partir dos resultados anuais decorrentes do monitoramento e avaliao do Selo Combustvel Social. A oportunidade de melhoria identificada diz respeito elaborao, no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, rgo responsvel pela operacionalizao da estratgia social do Programa, de uma pea formal de planejamento das metas alinhada aos indicadores acompanhados e medidos anualmente por meio do monitoramento do Selo Combustvel Social, de forma a permitir a avaliao anual dos resultados alcanados pelo PNPB. Assim, para contribuir com os processos de planejamento, monitoramento e avaliao dos resultados da incluso social no PNPB, prope-se recomendao ao Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA) para que: a. elabore uma pea de planejamento formal contendo as metas de incluso social do PNPB, em que haja detalhamento das metas em conformidade com as informaes extradas do monitoramento do Selo Combustvel Social, para que se tenha referencial de avaliao anual dos resultados; b. realize estudos que visem a mudanas nas diretrizes e polticas pblicas do programa, de forma a contribuir para o fomento do desenvolvimento tecnolgico, aumento da produtividade e maturidade das cadeias produtivas das oleaginosas alternativas, levando-se em conta as peculiaridades de cada regio.
550
Recomendaes
Ao Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), com vistas a contribuir com os processos de planejamento, monitoramento e avaliao dos resultados da incluso social no PNPB, prope-se recomendar que: i. elabore uma pea de planejamento formal contendo as metas de incluso social do Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), em que haja detalhamento das metas em conformidade com as informaes extradas do monitoramento do Selo Combustvel Social, para que se tenha referencial de avaliao anual dos resultados; ii. ii. realize estudos que visem a mudanas nas diretrizes e polticas pblicas do programa mencionado no item anterior, de forma a contribuir para o fomento do desenvolvimento tecnolgico, aumento da produtividade e maturidade das cadeias produtivas das oleaginosas alternativas, levando-se em conta as peculiaridades de cada regio.
6.5.2
O Programa Luz para Todos e a Incluso Social
Com a edio da Lei7.783/1989, a distribuio de energia eltrica foi reconhecida como servio pblico essencial. No entanto, esse servio no era acessvel a todos os cidados, principalmente os que moravam em reas remotas, onde o custo da ligao muito elevado, o que inibia investimentos a cargo da empresa distribuidora ou onerava excessivamente os consumidores. A partir de 2002, com a publicao da Lei 10.438/2002, tornou-se obrigatrio s distribuidoras de energia eltrica universalizar esse servio de acordo com metas estabelecidas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Para viabilizar a execuo da poltica de universalizao no setor eltrico, o governo federal criou o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica Programa Luz para Todos (LPT), por meio do Decreto 4.873/2003. Esse programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), operacionalizado pelas Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e executado pelas concessionrias e permissionrias de distribuio de energia eltrica.
Metas e Resultados Alcanados

Em sua primeira etapa, o LPT objetivou levar energia eltrica, at o ano de 2008, a dois milhes de lares que no dispunham do servio, segundo dados at ento disponveis, apurados pelo Censo IBGE/2000. No entanto, durante sua execuo, foram identificadas novas famlias sem energia eltrica, que no haviam sido detectadas pelo Censo ou que haviam se mudado para o campo aps a pesquisa, em parte, devido notcia da chegada da energia. Esses, entre outros fatores, determinaram a prorrogao do LPT para o final de 2010 (Decreto 6.442/2008) e depois para o final de 2011 (Decreto7.324/2010). A meta original de dois milhes de ligaes foi cumprida em maio de 2009, tendo beneficiado cerca de dez milhes de pessoas, segundo dados do MME. At julho de 2011,
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quando terminou a primeira etapa do LPT, cerca de 2,8 milhes de unidades consumidoras foram atendidas. Em 2011, iniciou-se uma nova etapa do programa, que, segundo o MME, visou a atender demanda adicional, notadamente das regies Norte e Nordeste do pas. Essas reas apresentavam maiores ndices de lares no atendidos, bem como grandes desafios logsticos para a execuo das obras. zA etapa atual, definida pelo MME e homologada pela Aneel, foi iniciada em 2011 e deve ser executada at 2014. A meta, definida com base nos contratos em andamento, no Censo IBGE/2010 e nas situaes especficas de cada distribuidora, foi estabelecida em 715.939 ligaes a serem concludas no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Na tabela a seguir, so apresentadas as metas especficas para o ano de 2012. Tambm so mostrados os percentuais de cumprimento das respectivas metas de cada estado.
Metas do Luz para Todos em 2012 e graus de implementao

UF AC AL AM AP BA CE GO MA MS MT PA PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE Previsto 2.400 4.652 12.882 7.078 45.000 9.654 6.311 20.051 1.829 6.627 47.979 5.400 16.000 1.500 1.350 2.500 8.544 7.390 1.030 0 505 Concludo 618 2.644 12.890 422 35.924 4.459 1.875 18.982 804 1.497 4.983 0 16.520 585 353 0 10.303 1.746 792 3 584 % Executado 25,75% 56,84% 100,06% 5,96% 79,83% 46,19% 29,71% 94,67% 43,96% 22,59% 10,39% 0,00% 103,25% 39,00% 26,15% 0,00% 120,59% 23,63% 76,89% No se aplica 115,64% % Dcit 74,25% 43,16% 0,00% 94,04% 20,17% 53,81% 70,29% 5,33% 56,04% 77,41% 89,61% 100,00% 0,00% 61,00% 73,85% 100,00% 0,00% 76,37% 23,11% No se aplica 0,00%
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UF SP TO Total
Previsto 2.868 7.529 219.079
Concludo 767 3.380 120.131
% Executado 26,74% 44,89% 54,83%
% Dcit 73,26% 55,11% 45,17%
Fonte: Ministrio de Minas e Energia (MME).
Percebe-se que das quase 220 mil ligaes previstas para 2012, apenas cerca de 120 mil foram concludas no prazo, o que corresponde a 54,83% da meta. A totalidade foi alcanada somente nos estados do Amazonas, Piau, Rondnia e Sergipe. O no cumprimento da meta de universalizao acarreta sanes, por meio de redutor tarifrio, ao agente executor faltante, conforme previsto no art. 14 da Resoluo Aneel223/2003. Quanto maior for o dficit, maior ser o redutor. Do ponto de vista histrico, a tabela seguinte mostra que, desde o incio da implementao do programa (2004) at o final de 2012, foram concludas aproximadamente trs milhes de ligaes, conta de R$11,8 bilhes. A tabela ainda evidencia que j foram contratadas obras no valor de quase R$ 14,4 bilhes. Assim, no incio de 2013 havia em torno de R$2,6bilhes contratados e ainda no pagos. Esses valores devem ser pagos aos agentes executores medida que as obras forem finalizadas.
Quantidades de Ligaes entre 2004 e 2012

Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Ligaes 69.999 378.046 590.013 397.877 441.427 357.970 419.204 247.862 120.131 3.022.529 Contratado (R$) 1.841.690.549,53 997.808.179,91 2.379.979.611,59 1.634.672.270,00 2.688.436.890,00 1.896.804.760,00 2.123.889.830,00 525.760.260,00 294.910.660,00 14.383.953.011,03 Liberado (R$) 409.571.975,68 700.082.497,26 1.804.411.772,06 1.908.741.678,70 1.681.157.097,14 1.319.514.867,12 2.010.690.658,01 1.303.002.028,66 667.386.456,97 11.804.559.031,60
Esses investimentos so financiados com recursos de dois fundos setoriais federais, a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) e a Reserva Global de Reverso (RGR). Alm desses recursos, os agentes executores tambm aplicam recursos prprios. Assim, o LPT custeado pela tarifa de energia eltrica paga por todos os consumidores do Brasil. O grfico seguinte compara as quantidades ligadas nos nove anos do programa. Percebe-se que a quantidade de instalaes eltricas entregues em 2012 s no foi menor que o resultado de 2004, ano inicial do programa.
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Quantidades de unidades ligadas por ano

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
O prximo grfico apresenta os percentuais de alcance das metas de cada ano. Ele mostra que, a despeito de em 2011 haver sido executado 106% da meta, em 2012 houve uma queda desse ndice para 55%.
Percentual de execuo das metas anuais

140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
De acordo com informaes obtidas junto coordenao do programa, esse baixo desempenho de 2012 teve como principal causa a entrada em recuperao judicial da empresa Celpa, que culminou na interveno pela Aneel, em 31/8/2012, nas demais empresas do Grupo Rede. Tal fato levou paralisao, pela Eletrobras, da anlise de todos os contratos desse grupo junto ao Programa Luz para Todos. Alm da Celpa (Par), o Grupo Rede controlador das Centrais Eltricas Matogrossenses S.A. (Cemat) e da Companhia de Energia Eltrica do Estado do Tocantins (Celtins), que tambm tm atuao no Luz para Todos.
Articulao com o Plano Brasil sem Misria

Entre os beneficirios do Programa Luz para Todos, encontram-se as pessoas atendidas pelo Plano Brasil sem Misria. Na articulao com o Programa Luz para Todos, o PBSM recebe do MME a lista dos beneficirios das ligaes de energia eltrica realizadas, especificados com nome e CPF e compara com a lista de pessoas em extrema pobreza, disponvel no Cadastro nico, para verificar o percentual de pessoas nessas condies que j foi atendido com instalaes eltricas do LPT.
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O objetivo da articulao entre o Luz para Todos e o Plano Brasil sem Misria para o quadrinio 2011 a 2014 que as 257 mil famlias em situao de extrema pobreza e tambm sem energia eltrica, verificadas pelo Censo IBGE 2010, sejam atendidas pelo programa. Entrementes, dados da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza, mostram que, de agosto de 2010 a agosto de 2012, 130.862 mil famlias em extrema pobreza foram atendidas pelo Programa Luz para Todos, ou seja, cerca de 50% da meta da atuao conjunta dos dois programas. Considerando que ainda restam 2013 e 2014, e que metade da meta foi atingida, considera-se que a meta do PBSM, no que diz respeito articulao com o Programa Luz para Todos, est se desenvolvendo satisfatoriamente.
Concluso
O Programa Luz para todos inovou ao tornar obrigatria a construo, pelas empresas de distribuio de energia, das instalaes eltricas destinadas a integrar os cidados brasileiros residentes em reas menos densamente povoadas. Aps a instituio do programa, em 2003, ao requerer uma ligao rede eltrica da distribuidora, o morador de uma rea rural no tem mais que arcar com os custos da infraestrutura, mas to somente com a conta de luz por ele utilizada. O Programa Luz para Todos construiu 3.022.529 instalaes eltricas rurais, ao custo final de R$12 bilhes, em nove anos de existncia. Entretanto, nos ltimos anos verificase um arrefecimento nos nmeros de ligaes realizadas. Considerando que, da meta de 715.939 ligaes, integrante do PAC 2 (2011-2014), 367.993 ligaes foram realizadas entre 2011 e 2012, o cumprimento da referida meta fica condicionado concluso de mais 174.000 ligaes em mdia, em cada um dos outros dois anos que restam (2013 e 2014). Por outro lado, considerando que em 2012 apenas 120.131 instalaes eltricas foram concludas, um ritmo bem menor que o necessrio, o MME deve ser diligente nesses dois anos que restam, ou no cumprir a meta do PAC 2 para o Programa Luz para Todos. Outro aspecto que, mesmo atingindo essa meta em 2014, no significa dizer que a meta estabelecida pela Aneel na Resoluo 223/2003, de universalizar o servio pblico de distribuio de energia eltrica em todo o territrio nacional at 2015, estar alcanada. Por esse motivo, importante que o MME e a Aneel monitorem e avaliem sistematicamente a execuo do programa nesse perodo, para que eventuais ajustes, que no apenas a prorrogao de prazo, possam ser tempestivamente efetivamos com o objetivo de atingir a universalizao.
6.6 INfRaESTRUTURa: COMUNICaES INCLUSO DIgITaL

O desenvolvimento da informtica e a acelerada expanso da internet trouxeram novas formas de interao social e econmica, alm de propiciar o acesso a volumes significativos de informao disponibilizadas nos meios de armazenamento digitais. As modernas Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) oferecem a oportunidade de se realizar compras e vendas de mercadorias e servios, operaes bancrias e de negociao de aes, consumir e compartilhar informaes e contedo de udio e vdeo, de onde o usurio estiver. No entanto, ao mesmo tempo, o progresso informacional tambm provocou o surgimento de uma nova classe de excluso social: a digital. So milhes de brasileiros que nunca usaram computador ou internet, e assim permanecem, cada vez mais distantes de
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novas oportunidades de trabalho, novos contedos culturais, bem como de novas formas de exercer sua cidadania. Nesse sentido, a incluso digital, em sentido estrito, pode ser definida como a garantia de acesso do cidado ao uso das TICs. Garantir acesso s TICs um dever do Estado moderno, que busca o progresso econmico e social e a reduo das desigualdades entre seus cidados. Desde a dcada de 90, diversos pases vm ampliando, via solues de mercado ou fornecimento direto de equipamentos e conexo internet, o acesso s TICs. Em diversos pases europeus, como o Reino Unido, Alemanha e Portugal, a nfase dos programas de incluso digital foi subsidiar a construo de uma moderna e capilarizada rede digital, de forma a propiciar a queda vertiginosa do custo do acesso e, ao mesmo tempo, garantir velocidades de conexo cada vez maiores. Entretanto, a realidade social desses pases difere muito da brasileira. Alm de promover o acesso a cidados hipossuficientes, impossibilitando solues puras de mercado, faz-se necessrio tambm preparar esses usurios para que possam usufruir plenamente desse acesso. A depender do nvel educacional do usurio, bem como de sua rede social, a apropriao efetiva da informao e o uso pleno das ferramentas de comunicao disponveis na internet podem ficar prejudicados. Torna-se necessrio, portanto, ir alm do mero provimento de acesso s TICs, contemplando tambm a formao desses usurios. Tal fato se coaduna com o resultado da pesquisa TIC Domiclios 2011, realizada pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (Cetic.br), que identificou como principal motivo pelo qual os entrevistados nunca utilizaram a internet a falta de habilidade com essa rede e com o computador. Alm disso, sem contedo adequado, o acesso internet pode se tornar desinteressante e desmotivador, configurando, em ltima instncia, desperdcio de recursos pblicos, representado por computadores sem utilizao e conexes rede subutilizadas. Uma poltica pblica completa de incluso digital deve contemplar, portanto, disponibilidade de acesso, existncia de contedo adequado e capacitao dos usurios.
PPA 2012-2015
O Plano Plurianual PPA 2012-2015 apresenta apenas metas para ampliao do acesso Internet, no Programa 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, Objetivo 0752 Promover o uso de bens e servios de comunicaes, com nfase nas aplicaes, servios e contedos digitais criativos para potencializar o desenvolvimento econmico e social do Pas:
40 % das populaes das classes D e E fazendo uso da internet (banda larga e discado) 70% da populao fazendo uso da internet banda larga e discado, levando em considerao desigualdades regionais e socioeconmicas 70% da populao da classe C fazendo uso da internet (acesso em banda larga e discado) Poder pblico de 3.700 municpios, dentre aqueles de menor ndice de desenvolvimento humano (IDH-M abaixo de 0,800) usando e oferecendo aplicaes e servios de comunicao digital
As metas apresentadas acima no contemplam plenamente a concepo moderna de incluso digital, que engloba, alm do acesso internet, a existncia de contedo adequado e a capacitao dos usurios. Alm disso, tais metas no se encontram anualizadas, dificultando o acompanhamento ano a ano de sua evoluo.
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Evoluo da incluso digital no Brasil

Estudos recentes divulgados pelo IBGE, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD realizada em 2005, 2008, 2009 e 2011, revelam que, em 2011, 46,5% das pessoas de 10 anos ou mais de idade acessaram a internet, no perodo de referncia dos ltimos trs meses. A evoluo desse percentual, nos anos pesquisados, est indicada no grfico a seguir:
Acesso internet por pessoas de 10 anos ou mais de idade 2005, 2008 2009 e 2011
2011
46,5
2009
41,6
2008
34,7
2005
20,9
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005/2011.
Um dado relevante obtido pela pesquisa diz respeito ao percentual de pessoas que utilizaram a internet, no perodo de referncia dos ltimos trs meses, na populao de 10 anos ou mais de idade, segundo os grupos de anos de estudo. Depreende-se, do grfico seguinte, que, quanto maior a escolaridade maior a proporo de pessoas que acessaram a internet, demonstrando que o sucesso da incluso digital tem como premissa a melhoria dos nveis educacionais.
Nmero de internautas por regio 2005, 2008 2009 e 2011

88 , ,6 46 ,5 47 ,4 51 ,2 ,7 41 34 ,3 28 ,3 33 ,0 20 ,9 23 ,8 5 7, 2 9, 5 11 3 90 ,2
Total
2,
Sem instruo e menos de 4

2005
10
,1
4a7
2008
22
,5
38 ,6
8 a10
2009
42 ,7
57
11 a 14
2011
,8
67 ,
0 71 ,5
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005/2011.
76 ,
1 81 ,0
15 ou mais
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Alm de diferenas educacionais e sociais, a pesquisa TIC Domiclios 2011, realizada pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao, citada anteriormente, identificou as diferenas regionais como um dos principais entraves para a incluso digital, conforme tabela abaixo. Observa-se que a excluso digital depende tanto da regio geogrfica do pas (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste, Centro-Oeste), quanto se a rea rural ou urbana.
Proporo de Domiclios com acesso Internet

Percentual (%) Total Brasil rea Urbana Rural Sudeste Nordeste Regio Sul Norte Centro-Oeste Sim 38 43 10 49 21 45 22 39 No 62 57 90 51 79 55 78 61
Fonte: Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (Cetic.br). TIC Domiclios 2011.
Buscando contextualizar a situao do Brasil em relao a outros pases, vale mencionar o ndice Integrado de Telefonia, Internet e Celular (Itic) de Incluso Digital, que mede o acesso das pessoas de 15 anos ou mais ao computador, internet e telefonia. Divulgado, em agosto de 2012, pelo Centro de Pesquisas Sociais da Fundao Getlio Vargas, com base em dados do Censo 2010 do IBGE e do Instituto Gallup, esse ndice foi de 51,3%, para o Brasil, colocando-o na 72 posio em ranking de incluso digital (entre 156 pases). O pas com maior ndice a Sucia (95,8%), seguido pela Islndia e Cingapura, empatados com 95,5%. Na Amrica do Sul, os ndices da Venezuela, Chile, Uruguai e Argentina estariam acima do brasileiro, com 63,3%, 56,5%, 55,3% e 55,3, respectivamente.
Estrutura governamental para coordenao das polticas de incluso digital

At 2011, os programas governamentais federais de incluso digital (ID) encontravam-se dispersos por diversos ministrios. Naquele ano, foi criada a Secretaria de Incluso Digital (SID), por meio do Decreto7.462/2011, e regulamentada em 2012 por meio da Portaria143/2012, do Ministrio das Comunicaes (MC). Suas principais atribuies so a formao, a execuo e a articulao de polticas pblicas relativas incluso digital no mbito do governo federal, que ficaram centralizadas na secretaria. Destaca-se que o papel de articulao da SID vai alm da coordenao das aes de incluso digital entre rgos do governo federal, abrangendo tambm entes federados, sociedade civil e setor acadmico na execuo da poltica de incluso digital. A importncia da integrao e coordenao entre os ministrios j havia sido apontada pelo Tribunal no mbito do TC 010.889/2005-5, que identificou poca a incapacidade do Ministrio das Comunicaes em manter uma interlocuo sustentvel com outros ministrios, em razo da difuso de diversos ncleos de discusso de polticas de incluso digital no mbito do governo, sem uma coordenao pela Casa Civil. Nesse sentido, o Acrdo 2.148/2005-TCU-Plenrio recomendou Casa Civil que avaliasse e
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acompanhasse a atuao do MC na formulao das polticas, diretrizes e prioridades para aplicao dos recursos do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust), que deveriam contemplar a integrao das aes governamentais relacionadas ao Programa de Incluso Digital mencionado no Decreto5.581/2005. A concentrao da articulao das aes de incluso digital no mbito federal em um nico rgo, e sua coordenao com outros entes federados, representa um avano de gesto na implementao dessas aes. Ressalta-se, entretanto, que a multiplicidade de atores e programas de incluso digital em todos os entes federados pode trazer grandes dificuldades para o papel de articulao a ser desenvolvido pela SID.
Principais polticas pblicas de incluso digital

Trs dos principais programas de ID do governo federal so o Telecentros.BR, o Gesac (Programa Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado) e o Cidades Digitais, todos coordenados pelo Ministrio das Comunicaes. O Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades (Telecentros. BR), que corresponde evoluo do programa Telecentros Comunitrios, trata de implantar infraestrutura para acesso internet, por meio de aquisio e distribuio de equipamentos de informtica e mobilirio, disponibilizao e manuteno do servio de conexo em banda larga rede, pagamento de bolsas de auxlio financeiro a jovens monitores e formao de monitores bolsistas e no bolsistas para atuarem nos telecentros, em parceria com outros agentes, como ministrios e organizaes no governamentais. Em 2012, seu regulamento foi atualizado por meio da Portaria16/2012 da Secretaria de Incluso Digital. Esse programa era conduzido pelo Ministrio do Planejamento, mas com a criao da SID sua coordenao foi transferida para o MC. De acordo com o MC, o nmero de telecentros previstos para implementao pelo programa de cerca de 6.000, que atendem no apenas aos programas de incluso digital do MC, mas tambm de outros ministrios, como o Programa Nacional de Incluso Digital do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao; o Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo) do Ministrio da Educao; e o Casas Digitais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. De forma a levantar informaes atualizadas sobre o estgio de implementao de todos os telecentros, o MC contratou o Cetic.BR para realizar tal pesquisa em todo o territrio nacional. No caso de previso nos instrumentos formais de oramento e planejamento, nem a LOA 2012 nem o PPA 2012-2015 apresentam metas ou meno direta aos telecentros. Alm disso, a Secretaria de Incluso Digital do Ministrio das Comunicaes informou que no h perspectiva de licitao para novos kits de equipamentos e mobilirio para a ampliao do programa. Verifica-se, portanto, que h falta de clareza em relao ao futuro do programa Telecentros.BR. Um dos mais antigos programas de ID no Brasil, inaugurado em 2002, o Programa Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado (Gesac). O programa oferece conexo de internet via satlite e terrestre, em sua maioria a telecentros, e direcionado prioritariamente para comunidades em estado de vulnerabilidade social, em todos os estados brasileiros, privilegiando as cidades do interior, sem telefonia fixa e de difcil acesso. Em 2012 foi publicada uma nova norma geral para o programa, por meio da Portaria 520/2012 do Ministrio das Comunicaes, regularizando as parcerias existentes e regulamentando o relacionamento entre telecentros e MC. No referido exerccio, a previso na
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LOA era de contratar e manter um total de 14.500 conexes ativas. Entretanto, o total contratado no perodo foi de 13.000, sendo que destas, em torno de 4.000 a 5.000 estavam voltadas para o Ministrio da Educao, no para atender telecentros, e sim escolas pblicas. O projeto Cidades Digitais o programa de incluso digital mais recente do governo federal, tendo sido institudo por meio da Portaria376/2011 do MC. Essa portaria define que os objetivos do projeto so: constituir redes digitais locais de comunicao nos municpios brasileiros; promover a produo e oferta de contedos e servios digitais; e facilitar a apropriao de tecnologias de informao e da comunicao pela gesto pblica local e pela populao, de maneira coordenada e integrada entre esferas dos poderes pblicos e da sociedade. A seo seguinte trata especificamente desse projeto. Analisando-se os programas Gesac, Telecentros.BR e Cidades Digitais, infere-se que as metas de incluso digital previstas no PPA, apresentadas acima, no se relacionam diretamente com tais programas. O plano no prev como meta um nmero definido de conexes Gesac, implantao de Telecentros ou de Cidades Digitais. Tais programas so mencionados apenas como iniciativas do objetivo 0752, sem contemplar metas ou indicadores.
Cidades Digitais e Incluso

O Cidades Digitais tem carter de projeto estruturante, de longo prazo, e objetiva estabelecer uma poltica contnua e efetiva que integre outras aes de incluso digital e que seja sustentvel ao longo do tempo. O projeto prev a implementao de aes de infraestrutura e o fornecimento de aplicativos e servios para as prefeituras que permitam a transparncia e a participao da sociedade civil no aperfeioamento dos instrumentos de gesto. No mbito da infraestrutura, h previso de implantao de conexo entre rgos e equipamentos pblicos locais internet, formando um anel de fibra tica que conectar rgos e pontos de acesso de governo de acordo com as especificidades de cada municpio. Complementarmente, pretende-se instalar pontos pblicos de acesso internet para uso livre e gratuito pela populao e uma soluo de gerenciamento da infraestrutura para o funcionamento da rede. Quanto aos aplicativos e servios previstos, pretende-se instalar aplicativos de governo eletrnico nas reas de finanas, tributos, educao e sade. A oferta de aplicativos de governo eletrnico tem como objetivo incluir digitalmente os cidados com menor grau de instruo e com menor renda familiar, pois o acesso s ferramentas de governo eletrnico est mais disseminado nas camadas de maior instruo e renda. Os grficos a seguir demonstram as diferenas de acesso s solues de governo eletrnico.
Proporo de indivduos que utilizaram governo eletrnico nos ltimos 12 meses

100% 80% 60% 40% 20% 0% Analfabeto Fundamental Escolaridade
Fonte: NIC.br Nov 2011/Jan 2012.
Sim No
Mdio
Superior
560
Proporo de indivduos que utilizaram governo eletrnico nos ltimos 12 meses

100% 80% 60% 40% 20% 0%
At 1 SM Mais de 1 SM at 2 SM Mais de 2 SM at 3 SM Mais de 3 SM at 5 SM Mais de 5 SM at 10 SM Mais de 10 SM
Sim No
Renda Familiar
Fonte: NIC.br Nov 2011/Jan 2012.
No aspecto de formao de monitores e usurios, o Cidades Digitais prev: i)qualificao e apoio a espaos pblicos e comunitrios de uso das tecnologias digitais; ii) formao e capacitao dos servidores pblicos na apropriao de tecnologias da informao e da comunicao; e iii) promoo de iniciativas conjuntas de capacitao, em parceria com outros programas sociais e institucionais, voltadas para garantir o uso dos equipamentos instalados. O projeto prev tambm: apoio a projetos de inovao e construo de contedos criativos e de aplicativos para utilizao em governos eletrnicos; fomento ao desenvolvimento local; articulao com outras polticas dos governos federal e estaduais; e participao do BNDES no financiamento para ampliao da rede, implantao de novos aplicativos, modernizao de equipamentos dos pequenos provedores e implantao do projeto nos municpios que adotarem o modelo de Cidades Digitais do MC. A infraestrutura implantada nos municpios ser doada pelo Ministrio das Comunicaes, que, em contrapartida, exigir a manuteno da rede em funcionamento por um perodo mnimo de trs anos. A parte de formao do projeto engloba a formao dos servidores de nvel ttico e operacional pela Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), dos servidores do escalo estratgico pela Universidade de Braslia (UnB) e da populao em geral pelo Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) do Ministrio da Educao. Infere-se, pela proposta do projeto, que o Cidades Digitais vai alm do mero fornecimento de acesso internet, contemplando tambm a disponibilizao de contedo por meio de aplicativos de governo eletrnico e a promoo de capacitao tanto de servidores pblicos como do cidado usurio do servio. A implantao do projeto teve como marco inicial a publicao do Edital de Chamamento Pblico01/2012-MC para seleo de propostas dos municpios ou consrcio de municpios. A meta prevista na LOA 2012 era implementar oitenta Cidades Digitais, ao custo de R$ 40 milhes. Dessa forma, foram selecionadas oitenta cidades para implementao em carter de experincia piloto. Diversos critrios foram utilizados para essa seleo, como por exemplo: o ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), a Densidade Domiciliar de Acesso de Banda Larga, receita corrente per capita inferior a R$ 1.200,00, populao menor que 50 mil habitantes e localidade geogrfica (mais especificamente, se o municpio integrante das regies Norte e Nordeste). Destaque-se que o ndice de desenvolvimento utilizado para o projeto Cidades Digitais (IFDM) diverge do ndice utilizado para definir a meta de incluso digital dos municpios menos desenvolvidos no PPA 2012-2015. O PPA define como meta para 2015 que
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o poder pblico de 3.700 municpios, dentre aqueles de menor ndice de desenvolvimento humano (IDH-M abaixo de 0,8), esteja usando e oferecendo aplicaes e servios de comunicao digital o IDH-M um ndice desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), com o objetivo de se medir o desenvolvimento humano de determinado municpio. Complementarmente, a nica meta formal prevista nos instrumentos pblicos de planejamento e oramento (LOA e PPA) so as oitenta cidades na LOA 2012. As aes do Ministrio das Comunicaes para 2013, publicadas na LOA 2013, foram remodeladas e, atualmente, no h uma ao especfica para execuo do projeto Cidades Digitais nem metas fsicas. E o PPA 2012-2015 no define metas para o programa, apresentando-o apenas como iniciativa, conforme citado anteriormente. Verifica-se, assim, que a evoluo do projeto no se encontra disposta nos instrumentos formais de planejamento e oramento, impossibilitando o conhecimento do nmero final de Cidades Digitais a serem implementadas e o controle da evoluo de sua implementao. Ao final de 2012, foi realizada a escolha das empresas integradoras que realizaro a instalao da infraestrutura de fibra tica prevista no projeto, e empenhados recursos na ordem de R$44 milhes para atender tal contratao. At meados de maro de 2013, 76 das 80 cidades selecionadas j haviam assinado o acordo de cooperao com o MC. Com relao ao monitoramento do projeto, foi disponibilizado na internet um formulrio para preenchimento pelas prefeituras, no qual registraro sua situao prvia implementao do projeto. O MC, em conjunto com o Ipea, pretende estabelecer indicadores que possibilitem medir a eficcia e efetividade do programa. Mesmo sem ter definido indicadores de monitoramento e acompanhamento e sem ter ainda inaugurado uma nica cidade do projeto piloto, foi iniciada a segunda etapa do projeto com a publicao da Portaria 13/2013 do Ministrio das Comunicaes. Essa portaria institui o processo de habilitao e seleo de propostas para o exerccio de 2013, com o objetivo de contemplar mais 150 cidades. Para esse ano, o projeto foi includo no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2).
Entraves na Implementao dos Programas de Incluso Digital

Foram relatados, pelas diversas instituies e especialistas entrevistados na execuo deste trabalho, diversos entraves que podem atrasar ou inviabilizar a execuo dos programas de incluso digital. Para o MC, as principais dificuldades enfrentadas na execuo desses programas so a escassez de recursos oramentrios e a necessidade de maior capilaridade para o ministrio chegar a estados e municpios, para que uma articulao mais direta na base garanta maior efetividade s medidas de incluso digital. No caso do projeto piloto do Cidades Digitais, um dos maiores entraves para sua execuo foi a mudana de prefeitos ocorrida na virada do ano de 2012 para 2013. Com vistas a mitigar esse problema, o MC determinou que cada prefeito definisse em sua cidade um coordenador de projeto, de forma a manter um ponto de contato permanente, menos dependente das mudanas polticas. O MC tambm encontrou dificuldades na execuo relacionadas ao marco regulatrio, mais especificamente na liberao das licenas de Servio Limitado Privado (SLP), expedidas pela Anatel. As licenas SLP representam a autorizao da Anatel para que as prefeituras possam estabelecer uma rede de telecomunicaes privada e prestar
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servios de telecomunicaes exclusivamente destinados populao do municpio. A condio para concesso da licena que os servios sejam de interesse pblico, relativos educao, cultura e informao, via acesso a portal/stio da prefeitura. O mesmo servio poderia ser prestado por uma operadora de Servio de Comunicao Multimdia (SCM) contratada pela prefeitura ou mesmo por uma estatal municipal, mas a licena SLP mais barata que a de SCM e a prestao do servio pode ser efetuada diretamente pela prefeitura. O projeto Cidades Digitais prev a conexo dos rgos pblicos municipais, formando uma rede privada em cada cidade. De acordo com o MC, diversos municpios apresentaram dificuldades na liberao das licenas, por problemas de documentao ou por desconhecimento dos procedimentos necessrios. Essas dificuldades resultaram em atraso no cronograma de execuo do projeto. A regulamentao do uso do solo por parte dos municpios contemplados no projeto tambm um entrave a sua execuo. O novo chamamento do projeto Cidades Digitais prev que a infraestrutura de fibra tica necessria para implementao das redes municipais que atendero o projeto seja enterrada no solo. Entretanto, por tratar-se de assunto de jurisdio municipal, as empresas que instalaro essa infraestrutura necessria devem obedecer a normativos diferentes, especficos de cada municpio. Alm disso, nem todos os municpios possuem regras claras, regulamentadas em dispositivos legais, sobre o uso do solo, dificultando a instalao das fibras ticas subterrneas nessas localidades. Outro entrave execuo do segundo chamamento do projeto Cidades Digitais a necessidade de contedo nacional mnimo obrigatrio em projetos financiados pelo BNDES. Nessa etapa, o MC pretende utilizar linhas de financiamento do BNDES para expandir a rede de fibras ticas, implantar os aplicativos de governo eletrnico e modernizar os equipamentos dos pequenos provedores e prefeituras. Entretanto, o banco exige um percentual mnimo de contedo nacional em seus financiamentos, que geralmente de 60%. O contedo nacional, de forma ampla, a parte do projeto que fabricada e/ou desenvolvida no Brasil, por empresa brasileira. A determinao de seu percentual segue critrios diferentes, dependendo da linha de financiamento contratada. A dificuldade do Ministrio das Comunicaes definir como ser garantido o contedo nacional mnimo especificado pelo BNDES. Ser necessrio adotar critrios diferentes para cada etapa do projeto. Por exemplo, para implantao da infraestrutura de redes, pode-se definir um percentual mnimo de fibra tica e equipamentos de telecomunicaes que devem ser adquiridos de fabricantes brasileiros. Para a etapa de desenvolvimento de aplicativos, pode-se definir um percentual mnimo do total de pontos de funo (critrio utilizado para medir o desenvolvimento de um software) a ser desenvolvido por empresas brasileiras, e assim por diante. Outro obstculo maior incluso digital a existncia de polticas pblicas desconexas entre diferentes poderes e nveis federativos. Muitos municpios possuem telecentros instalados pela Unio e tambm pela Cmara Municipal, enquanto outros no possuem nem um nem outro. A falta de coordenao entre os diferentes entes gera redundncia na prestao dos servios, desperdcio e falta de isonomia na aplicao dos recursos pblicos.
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A ausncia de um planejamento com metas e indicadores definidos para os programas de incluso digital tambm representa um obstculo sua adequada execuo e ao seu acompanhamento pela sociedade, incluindo os rgos de controle. Sem metas definidas e balizadas por indicadores, a execuo dos programas pode resultar em infraestruturas subutilizadas ou abandonadas, alm de dificultar a avaliao de sua efetividade na reduo da excluso social.
Concluso
A efetividade das polticas pblicas de incluso digital depende no apenas do fornecimento de infraestrutura de acesso internet, mas tambm da disponibilizao de contedos adequados e da formao de profissionais e usurios para que possam consumilos. A pesquisa TIC Domiclios 2011, realizada pelo Cetic.BR, identificou como principal motivo pelo qual os entrevistados nunca usaram a internet a falta de habilidade com o computador/internet. No entanto, percebe-se que no Brasil o foco, at muito recentemente, permanecia na ampliao da infraestrutura, relegando contedo e formao ao segundo plano. Essa falta de sinergia entre infraestrutura, contedo e formao comprometia o alcance das metas de incluso digital, levando situao de subutilizao de equipamentos e infraestrutura de rede. A criao da Secretaria de Incluso Digital, com um departamento especfico para a rea de articulao e formao, mostra uma inflexo no padro anteriormente adotado. Algumas aes previstas na rea de formao, como a formao tcnica para servidores do nvel ttico e operacional; a formao para servidores do escalo estratgico; e a formao da populao demonstram uma preocupao governamental em complementar a formao da populao para o uso mais efetivo da infraestrutura disponibilizada nos programas de ID. Destaque-se a falta de correlao direta entre as metas previstas no PPA 2012-2015 e os programas de incluso digital do MC. O nico projeto diretamente mencionado no plano o Cidades Digitais; ainda assim, apresenta-se disposto como iniciativa, sem metas ou indicadores especficos. A ausncia de metas e indicadores dos programas de incluso digital dificultam o controle de sua evoluo por parte da sociedade civil e dos rgos de controle, alm de comprometer a transparncia do planejamento governamental. O programa Cidades Digitais representa um avano na busca por sinergia entre infraestrutura, contedo e formao, ao contemplar a formao de servidores pblicos e usurios e o fornecimento de aplicativos de governo eletrnico. Entretanto, foi iniciado um novo chamamento de cidades interessadas no projeto sem se ter concludo a infraestrutura da fase piloto, o que pode prejudicar a implementao completa do projeto. A fase piloto tem como objetivo testar o programa e levantar eventuais problemas em sua execuo, para que possam ser feitos ajustes antes de sua implementao em maior escala. Sem essa avaliao, erros e obstculos encontrados na execuo da fase piloto podem acabar replicados nas fases de maior escala. Alm disso, como apontado pela Secretaria de Incluso Digital, a regulamentao do solo ainda um ponto crtico na execuo do segundo chamamento do projeto. Ressaltese que realizar um segundo chamamento, sem antes se contornar esse entrave, pode trazer dificuldades implementao do programa.
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6.7 INfRaESTRUTURa: TRaNSpORTES

6.7.1 Aviao regional e crescimento inclusivo
Ao incrementar a qualidade de vida dos habitantes de sua rea de alcance, a aviao regional exerce efeito positivo na fixao da populao em regies interioranas (BETTINI, Humberto. Um Retrato da Aviao Regional no Brasil. Revista de Literatura dos Transportes Relit. Leituras & Ensaios. Vol. 1, n. 1, pp. 46-65. Rede de Pesquisas em Transportes, 2007.). Contribuindo para a reduo das desigualdades regionais, essa forma de transporte representa fator de incluso econmica e social da populao atendida, alm de relevante fator de integrao nacional. Entende-se aviao regional como um subsetor da aviao comercial regular de passageiros que tem a particularidade de se dedicar operao area de ligao de centros urbanos menores relativamente aos aeroportos maiores, servindo de rede de distribuio s grandes companhias que realizam voos de longo curso ou interligando pequenas e mdias localidades. Conforme Plano de Competitividade elaborado pelo Ministrio do Turismo (Disponvel em http://www.abetar.com.br/estudos/ABETAR%20-%20Plano%20de%20 Competitividade%20Transporte%20A%C3%A9reo%20Regional.pdf. Acessoem 2/1/2013), o fenmeno pode ser considerado sob quatro critrios: a companhia area, a aeronave, os aeroportos ou a ligao area. Nota-se, entretanto, que nem a literatura especializada, nem as agncias governamentais, nem o setor privado convergem quanto aos parmetros exatos que permitam caracterizar determinada operao como sendo de aviao regional.Mesmo em relao principal varivel envolvida qual seja, o reduzido volume de passageiros transportados, configurando baixa densidade de trfego do aeroporto , registram-se controvrsias quanto aos valores anualizados e em hora-pico que definiriam determinadas operaes como sendo de aviao regional. A escassa demanda caracterizadora da aviao regional normalmente inviabiliza sua proviso mediante aeronaves de maior porte, cujos custos operacionais apresentamse proporcionalmente mais elevados. Considerando que essa caracterstica bsica induz o emprego de aeronaves menores, comum a caracterizao do servio de transporte areo regional em funo do nmero mximo de assentos que as aeronaves que prestam esse servio de aviao regional devem ostentar. A discusso em torno da conceituao da aviao regional relaciona-se a aspectos tcnicos dos modelos de aeronaves existentes e dos aerdromos de partida ou destino, revelando-se crucial para a conduo da poltica pblica de fomento ao setor. A fim de orientar tal poltica, a Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica (SAC/PR) conduziu a Consulta Pblica 2/2013, por meio da qual busca colacionar subsdios sobre os critrios para subvencionar a aviao regional no pas. A proposta contida naquela Consulta Pblica, ainda no consolidada, consiste em subvencionar a operao area em rotas de baixa e de mdia densidades de trfego, entendidas aquelas como envolvendo um aeroporto de baixa densidade de trfego, e estas envolvendo um aeroporto de mdia densidade (desde que no envolva um aeroporto de baixa densidade), assim definidos:
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Denies propostas no mbito da Consulta Pblica 2/2013-SAC/PR

Aeroportos de baixa densidade de trfego: aqueles com movimentao anual (embarque + desembarque + conexo) igual ou inferior a 50 mil passageiros, excludos os que atendam capitais. Aeroportos de mdia densidade de trfego: aqueles com movimentao anual (embarque + desembarque + conexo) entre 50 mil e 800 mil passageiros, excludos os que atendam capitais. Aeroportos de alta densidade de trfego: aqueles com movimentao anual (embarque + desembarque + conexo) superior a 800 mil passageiros ou que atendam a capitais.
Fonte: documento Proposta de Modelo de Subsdio, associado Consulta Pblica 2/2013-SAC/PR e disponvel no stio ocial http://www.aviacaocivil.gov.br/consulta-publica/proposta-de-modelo-de-subsidios.pdf.
Devido diminuta escala em que opera, a aviao regional se ressente de desvantagens intrnsecas para ratear custos fixos por passageiro e por quilmetro voado (Bettini, 2007: 49). Tais custos acabam impondo limitaes tambm s distncias percorridas denominadas, no campo da aviao, de etapas. Embora as aeronaves a jato que servem a aviao regional trafeguem a velocidades e em altitudes similares s que operam nas rotas de longa distncia, ostentando autonomia entre 900 e 1.700 milhas nuticas (GENERAL AUDIT OFFICE GAO. Aviation Competition. Regional jet service yet to reach many small communities. Report to the Honorable Olympia J. Snowe, United States Senate. Washington (DC), fevereiro de 2001), observa-se que as etapas mdias atendidas por aquele servio usualmente so inferiores s distncias cobertas nas rotas principais. Verificam-se divergncias na literatura especializada quanto a essa cobertura mdia, pois h obras que registram que a aviao regional concentra-se em trajetos entre 100 e 400 milhas (WENSVEEN, John G. Air Transportation. A management perspective. 7 ed. Surrey: ed. Ashgate Publishing Limited, 2011), enquanto outras consignam distncias entre 350 e 1.200 milhas (GAO, 2001: 5). Tal caracterstica acaba por determinar a exposio do setor a maior nmero de modais substitutos do que a aviao de longas rotas. A competio intermodal restringe a demanda da aviao regional aos potenciais passageiros com preferncias por minimizar seu tempo em trnsito e maximizar seu tempo no destino (Bettini, 2007: 51). A desvantagem comparativa em termos de custos operacionais expe as empresas de aviao regional eventual competio desproporcional por parte de empresas de grande porte. Embora no haja dados comprovando tais alegaes, empresrios do setor declaram haver prejuzo continuidade do transporte areo sempre que empresas de grande porte deixam de prestar tal servio em rotas de baixa e mdia densidade aps inviabilizarem economicamente a operao de empresas menores. Em virtude da dimenso reduzida desses mercados, frequentemente se observa uma nica empresa a prover o servio de transporte areo entre dois aerdromos de baixa intensidade de trfego, eis que, em funo dos custos mdios decrescentes no segmento de demanda existente, vrias linhas no comportam mais de uma firma economicamente vivel em operao (STARKIE, David. Aviaton Markets. Studies in Competition and Regulatory Reform. Hampshire: ed. Ashgate Publishing Limited, 2008). Quanto relao entre as empresas areas, o histrico brasileiro de competio entre firmas regionais e nacionais no a nica conformao possvel. A experincia internacional
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demonstra haver variedade de arranjos sustentveis, desde a proviso do transporte regional por empresas afiliadas s aerolneas principais at o caso em que tenha sido estabelecida determinada relao contratual entre empresas de mbito nacional e regional (GAO, 2001: 6). Analisando o caso norte-americano, verifica-se tendncia no apenas de cooperao entre empresas areas de grande porte e regionais, como tambm uma crescente diversificao das parcerias firmadas pelas regionais com as demais aerolneas (FEDERAL AVIATION AGENCY - FAA. What does the Future Hold for Regional Aviation? FAA Aviation Forecast Conference. Fairfax, 10 de maro de 2010. Disponvel em http://www.faa.gov/news/ conferences_events/aviation_forecast_2010/agenda/media/AF%20George%20Hamlin. pdf. Acesso em 22/4/2013). De fato, a experincia internacional aponta para a existncia de diversas solues possveis para o fomento da aviao regional, incluindo desde a concesso de incentivos fiscais s linhas ou s empresas operantes, passando por investimentos pblicos em aeroportos locais, at a regulao do setor, como no caso australiano (Starkie, 2008: 12). De todo modo, a aviao regional promove a interligao entre grandes centros urbanos e municpios de menor porte, propiciando a ampliao da cobertura do servio de transporte areo e favorecendo o desenvolvimento das localidades situadas em sua rea de alcance ou de influncia (catchment area), assim entendida como aquela a englobar entre 70 e 90% dos passageiros que utilizam determinado aeroporto (FIUZA, Eduardo P. S.; PIONER, Heleno Martins. Estudo Econmico Sobre Regulao e Concorrncia no Setor de Aeroportos. Srie Estudos Regulatrios. Rio de Janeiro: Anac, 2009). Para fins de estudos e simulaes, costumase arbitrar tal rea como tendo raio de 100 quilmetros a partir do aeroporto considerado. Ao interagir com o restante do sistema areo, a aviao regional amplia a rea de alcance dos aeroportos principais (hubs), os quais concentram e distribuem voos, proporcionando a escala necessria ao sistema de transporte areo como um todo, em um fenmeno alcunhado hub-raiding (AVIATION BRIEF. Hail and Farewell. Publicado em 28 de agosto de 2012. Disponvel em http://www.aviationbrief .com/?p=9066. Acessado em 23 de abril de 2013). Promove, assim, maior competio entre os aeroportos e entre as empresas areas neles operantes, ampliando a interseco de suas reas de cobertura. Relativamente s regies em que os modais de superfcie so ausentes ou particularmente precrios, a aviao regional revela-se meio clere, confortvel e seguro de transporte intermunicipal, possibilitando maior integrao da populao de pequenas localidades a novos mercados, a servios especializados de sade e a destinos tursticos (FERREIRA, Natlia dos Santos; LIMA, Carlos Renato Silva. Estudos da Competitividade do Turismo Brasileiro. Algumas Consideraes Acerca da Relao entre Transporte Areo Regional e Turismo. Ministrio do Turismo, 2006). Adicionalmente, a aviao regional promove a ligao area direta entre municpios de mdio porte (transporte point-to-point), desafogando os aeroportos de maior movimentao, usualmente empregados pelas companhias areas mais expressivas como hubs. A outro turno, ao interligar cidades menores aos grandes centros urbanos atuando como polarizadores (feeders) , a aviao regional proporciona ganhos de escala para o sistema de transporte areo dito principal, reforando a viabilidade econmica de todo o setor areo. As empresas de aviao regional, ao representarem potencial concorrncia para as linhas de maior distncia isto , atuando como potenciais firmas entrantes , desempenham papel de conteno dos preos praticados no mercado das rotas principais, fenmeno econmico denominado contestabilidade. Ademais, considerando que a
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formao de pilotos demanda treinamento e experincia em percursos de menor extenso/ durao, as companhias de aviao regional tradicionalmente tornam-se fonte de mo de obra qualificada para as aerolneas de grande porte. No obstante a importncia da aviao regional para o desenvolvimento econmico e social em pequenos e mdios municpios brasileiros, o Tribunal de Contas da Unio, em auditoria realizada na Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) em 2008, registrou a paulatina retrao daquele setor, eis que nos anos 1950 havia cerca de quatrocentos municpios com servio areo regular e, atualmente [i.e. 2008], so 150 (Relatrio do Acrdo 2.686/2011-TCU-Plenrio). Na oportunidade, concluiu-se que a reduo do bem-estar social decorrente da descontinuidade dos servios areos regulares em regies remotas seria mitigada mais adequadamente por meio de prticas setoriais de incentivo. O dilogo entre os tcnicos do TCU e da Anac indicaram haver desvantagens significativas em medidas diretas cogitadas poca, como a imposio de barreiras sada, a qual poderia reverter-se em barreiras entrada e na formao de reservas artificiais de mercado. Desde ento, renem-se evidncias de que a cobertura area de pequenos e mdios municpios no pas agravou-se, conforme dados da SAC/PR comentados a seguir.
Situao atual da aviao regional no Brasil

Examinando o mapa da infraestrutura aeroporturia, infere-se que a localizao dos aeroportos instalados acompanha a densidade populacional e a distribuio de renda do pas. Arbitrando uma rea de alcance de cem quilmetros para cada aerdromo, nota-se que os 714 aerdromos pblicos atualmente em operao atendem a cerca de 97,3% dos 5.561 municpios brasileiros. Desse total, a SAC/PR considera que 218 desempenham papel de polarizadores, servindo aos municpios vizinhos. Em 129 desses aeroportos, sediados em 127 municpios distintos, operam-se voos regulares. Estimando uma rea de influncia de cem quilmetros ao redor de cada uma dessas instalaes, percebe-se que 62% dos municpios, abarcando 79% da populao nacional, encontram-se atendidos por voos regulares, conforme mostra a imagem seguinte.
Municpios atendidos por voos regulares e respectiva densidade populacional
Fonte: Apresentao Panorama do Transporte Areo, Secretaria de Aviao Civil/PR, outubro de 2012.
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Passando anlise do volume de passageiros transportados, tem-se que, de acordo com os critrios originalmente apresentados no mbito da Consulta Pblica 2/2013-SAC/ PR, 37 aeroportos brasileiros classificar-se-iam como de alta densidade de trfego. Consoante o mais recente Anurio Estatstico Operacional da Infraero, os aeroportos relacionados acima responderam por mais de 96% da movimentao anual de passageiros. A associao representativa das empresas areas regionais (Abetar) reporta que o setor respondeu por 5,5% das movimentaes ocorridas em 2010 (CONFEDERAO NACIONAL DOS TRANSPORTES - CNT. Prximos desafios. Mesmo com taxas de crescimento superiores a 300%, a aviao regional ainda enfrenta gargalos na rea de infraestrutura. Revista CNT Transporte Atual. Janeiro de 2011). Quanto s empresas atuantes no setor, contam-se quinze firmas atualmente operando linhas areas regulares e 23 inoperantes, conforme relao mantida pela Anac em stio na internet (http://www2.anac.gov.br/arquivos/pdf/especializadas/regulares.pdf) e atualizada em abril de 2013. Conforme a Associao Brasileira das Empresas Areas (Abear), as mais expressivas empresas do setor nominalmente, TAM (41,89% do mercado) e Gol (34,27%) concentram seus negcios em rotas de alta demanda. Analisando isoladamente as empresas reas que no realizam voos entre capitais Brava, Passaredo, Sete e MAP , conclui-se que as quatro, juntas, somaram menos de 1% dos voos nacionais realizados em 2012 (ABETAR. Com subsdios e reforma de aeroportos, areas regionais querem voltar a crescer. Disponvel em http://www.abetar.com.br/ noticias.asp. Acesso em 22/4/2012). Desde 2010, dez companhias areas de aviao regional, entre elas a Abaet e a Sol, suspenderam suas operaes. Em comparao com outros pases de dimenses similares, a situao da aviao regional no Brasil incipiente. Exemplificando, nos Estados Unidos tal servio atende 636 comunidades (FAA, 2010: 3), enquanto que no Brasil os municpios servidos pela aviao regional no passam de 92 descontando-se os 37 aeroportos de alta densidade dos 129 aeroportos em que se observam voos regulares. Embora registrem incremento de demanda em perodos recentes, constata-se que as empresas que se dedicam ao transporte areo em regies de baixa densidade de trfego deparam-se com dificuldades para permanecer em funcionamento. No atinente poltica pblica para o setor, observa-se que, na esteira da liberalizao tarifria e operacional da aviao civil, o Sistema de Transporte Areo Regional (Sitar), institudo pelo Decreto76.590/1975, foi extinto em 1999. Na ausncia de um autntico sucedneo para o Sitar, a evoluo da aviao regional passou a se fiar no desenvolvimento dos aeroportos de menor porte. Para o aperfeioamento da infraestrutura aeroporturia local, a Lei8.399/1992 instituiu o Programa Federal de Auxlio a Aeroportos (Profaa), destinado a promover, por meio de convnios, melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expanso e construo de aerdromos de interesse regional ou estadual. Mais recentemente, a Medida Provisria 527/2011, convertida na Lei 12.462/2011, instituiu o Fundo Nacional da Aviao Civil (Fnac), cujos recursos correspondem aos do Profaa, acrescidos de adicional tarifrio imputado s tarifas de embarque internacional e dos valores auferidos em funo da concesso de aerdromos pblicos. O corrente plano plurianual associa, em seu programa temtico Aviao Civil, duas metas e quatro iniciativas ao objetivo de Ampliar a oferta de transporte areo regular de passageiros e cargas:
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Metas e iniciativas do PPA 2012-2015, Programa 2017 (Aviao Civil) Objetivo 0084 (Ampliar a oferta de transporte areo regular de passageiros e cargas)
Metas Ampliar para 1.000 o nmero de rotas servidas por transporte areo regular de passageiros e cargas; Ampliar para 150 o nmero de aeroportos atendidos por transporte areo regular de passageiros e cargas Iniciativas 007J - Efetivao de mecanismos de nanciamento de aeronaves 007K - Estmulo concorrncia entre os prestadores de servios de transporte areo regular 007M - Instituio de plano de incentivos para o desenvolvimento e a expanso do transporte areo regular de passageiros em ligaes de baixo e mdio potencial de trfego 007N - Promoo da expanso das capacidades acordadas por ocasio das negociaes dos Acordos sobre Servios Areos Fonte: Nota Informativa 2/2013-SE/SAC-PR, encaminhada via Ofcio 90/2013-SE/SAC/PR.
Adicionalmente, como diretriz para o desenvolvimento da aviao regional, o PPA 2012-2015 contempla a iniciativa 0078, que preconiza a construo, reforma, ampliao e adequao de aeroportos e aerdromos de interesse estadual e regional. Relacionada a essa iniciativa, a LOA 2012 inscreve duas aes em seu programa Aviao Civil. So elas as aes Construo de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual e Reforma e Ampliao de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual, ambas no mbito do Fnac e sob responsabilidade da SAC/PR. A primeira ao previa, para o produto aeroporto construdo, a meta de 78 unidades em territrio nacional, afora aerdromos nos municpios de Vitria da Conquista (BA) e Sobral (CE). A seu turno, a segunda ao contemplava uma meta de cem obras realizadas no pas, alm de intervenes nos aeroportos regionais de Cajazeiras (PB) e de Ji-Paran (RO). Na tabela seguinte, so sintetizadas as principais informaes oramentrias do referido programa, tais como dotao inicial, suplementar e extraordinria, alm do empenho autorizado e liquidado:
Programa 2017 Aviao Civil LOA 2012

R$ milhes
Dotao inicial (exceto emendas) Emendas parlamentares Crdito suplementar Crdito extraordinrio Subtotal Empenho autorizado Empenhado Liquidado Fonte: Nota Informativa 2/2013-SE/SAC-PR, encaminhada via Ofcio 90/2013-SE/SAC/PR. 128,00 99,50 12,80 170,79 411,09 268,49 216,42 -
A ausncia de liquidao de despesa oramentria impossibilitando os repasses financeiros e a execuo fsica das polticas pblicas vocacionadas a incentivar a evoluo
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da aviao civil foi determinada por dois fatores basilares. Primeiramente, nota-se que a modalidade de execuo das duas aes oramentrias indireta, calcada exclusivamente na celebrao de convnios com as unidades da Federao e, nesse sentido, seu andamento depende fundamentalmente da qualidade das propostas submetidas SAC/PR. Detectadas deficincias nos projetos bsicos ofertados pelos estados interessados, torna-se necessria sua devoluo ao ente proponente para correes. A outro turno, os limites de movimentao e empenho (contingenciamentos) impostos ao programa em tela impediram a realizao de repasses financeiros. Reporta a SAC/PR que os valores alocados nas rubricas oramentrias somente foram liberados em 28 de dezembro de 2012, frustrando o planejamento elaborado para aquele ano e inviabilizando a concretizao de qualquer meta no perodo.
Programa de investimento em aeroportos regionais e outras aes de incentivo para o desenvolvimento da aviao regional
No final de 2012, foi anunciado pelo governo federal o Programa de Investimentos em Logstica: Aeroportos, o qual pretende ampliar e melhorar a infraestrutura aeroporturia em todo o territrio nacional. Um dos objetivos do programa reconstruir a rede de aviao regional. Foram anunciados investimentos, na 1 fase do programa, da ordem de R$7,3 bilhes contemplando 270 aeroportos regionais, visando integrao do territrio nacional, o desenvolvimento dos polos regionais, o fortalecimento dos centros de turismo e a garantia de acesso s comunidades da Amaznia Legal. Todos os aeroportos que sero beneficiados j esto definidos, conforme indicado nos mapas regionais abaixo:
Aeroportos a serem beneciados pelo PIL Regio Norte
Fonte: Apresentao Programa de Investimentos em Logstica: Aeroportos, disponvel no stio ocial http://www. aviacaocivil.gov.br/noticias/2012/12/aeroportos-apresentacao-cerimonia.pdf.
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Aeroportos a serem beneciados pelo PIL Regio Nordeste
Aeroportos a serem beneciados pelo PIL Regio Centro-Oeste
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Aeroportos a serem beneciados pelo PIL Regio Sudeste
Aeroportos a serem beneciados pelo PIL Regio Sul
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A tabela seguinte indica a quantidade de aeroportos e o montante total de investimentos previstos por regio.
Aeroportos e investimentos por regio

Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Aeroportos 67 64 31 65 43 270 Investimentos (R$ bilhes) 1,7 2,1 0,9 1,6 1,0 7,3
Para a definio dos aerdromos que sero contemplados com os investimentos do programa, foram utilizados critrios socioeconmicos e espaciais. O primeiro grupo de critrios pretende atender trs grupos de municpios: 1) os polarizadores, obtidos com base em publicao do IBGE; 2) os indutores de turismo regional, que tem por referncia estudos do Ministrio do Turismo; e 3) escala populacional mnima regionalizada. O segundo grupo de critrios busca atender 1) municpios em regies isoladas ou de difcil acesso, localizados principalmente na Amaznia Legal, e 2) garantir a cobertura geogrfica do territrio nacional. Para fazer a estimativa inicial dos investimentos que seriam necessrios, os aeroportos foram divididos em trs categorias: pequenos, mdios e mdio-grandes, considerando o potencial de demanda. Cada uma dessas categorias, por sua vez, foi subdividida em outros trs grupos, em funo da dimenso das intervenes necessrias para cada aeroporto: manuteno, ampliao e novos aeroportos. Outra inovao significativa do Programa de Investimentos em Aeroportos que a gesto dos projetos e investimentos ser feita pelo Banco do Brasil. Essa atribuio ficou definida na Medida Provisria 600, de 28/12/2012, que acrescentou o art. 63-a na Lei12.462/2011. A contratao do Banco do Brasil pela SAC/PR, com o detalhamento da taxa de administrao a ser auferida pelo banco e outros detalhes da gesto do programa, dever estar concluda at o ms de abril. Posteriormente, sero contratadas pelo BB, por licitao, empresas de consultoria especializadas em aviao civil para elaborao de estudos preliminares e anteprojetos dos 270 aeroportos. A licitao para execuo das obras e aquisio dos equipamentos nos 270 aeroportos, a qual, de acordo com a MP 600/2012, poder ser pelo Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), est prevista para ocorrer at o fim de 2013. O papel da SAC/PR, alm de definir os municpios que sero beneficiados e repassar os recursos para o BB, ser tambm de monitorar a execuo do programa. Os 270 aerdromos pblicos objeto do programa de investimentos possuem modalidades mistas de outorga: 29 so operados pela Infraero e 241 pelos estados e municpios, por meio de convnios de delegao. A Lei 12.379/2011 prev tambm a possibilidade de concesso iniciativa privada, outorgadas diretamente pela Unio ou pelos estados e municpios delegatrios.
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Segundo a SAC/PR, existe uma enorme desigualdade de estrutura e capacidade de gesto entre os diferentes estados da Federao, tanto para realizao dos investimentos necessrios adequao dos aeroportos como tambm quanto para operao dos aerdromos pblicos. Um dos motivos de escolha do Banco do Brasil para gesto dos investimentos foi justamente nivelar a capacidade de execuo em todos os estados, considerando que o banco possui estrutura em todo o pas. Se a realizao dos investimentos fosse deixada a cargo dos estados, a tendncia seria aumentar ainda mais o hiato que separa os estados mais desenvolvidos dos mais carentes. Investir na capacitao dos estados seria um projeto de longo prazo, cujos resultados demorariam a surgir. Quanto operao dos aeroportos, no entanto, a ideia da SAC/PR de que continue sendo atribuio, em primeiro plano, dos estados e, complementarmente, dos municpios. Para tanto, com vistas a superar as dificuldades e lacunas de recursos humanos, est em elaborao, na secretaria, o Projeto de Capacitao de Gestores Aeroporturios de Aeroportos Regionais e j comeou a ser implementado o Projeto de Formao de Bombeiros de Aerdromo para Aeroportos Regionais. Ainda no sentido de incrementar a capacidade de gesto dos aeroportos regionais, poderia ser citada a criao da Infraero Servios, anunciada juntamente com o Programa de Investimentos em Aeroportos, mas ainda no efetivada, cujos objetivos seriam instituir uma academia de treinamento aeroporturio, prestar servios tcnicos especializados e operar aeroportos fora da rede Infraero. Como se v, o programa de investimentos para os aeroportos regionais estabelece um novo paradigma de investimentos para a aviao regional, tanto no que se refere ao montante de recursos e ao nmero e critrio de escolha dos aeroportos contemplados como no que diz respeito forma de execuo dos investimentos. Um dos motivos da nfase no Programa de Investimento em Logstica - Aeroportos o entendimento, compartilhado entre a SAC/PR e a Abetar (CNT, 2011: 44-47), de que muitas localidades deixam de ser atendidas por linhas regulares de transporte areo simplesmente pela falta de infraestrutura aeroporturia adequada. Algumas empresas areas manifestaram interesse em abrir rotas para determinadas localidades, mas deixam de faz-lo pela falta de condies mnimas de operao. Os problemas esto relacionados a condies das pistas de pouso, falta de ptio para aeronaves de maior porte, inexistncia de terminal de passageiros, ausncia de cerca no stio aeroporturio, inexistncia de carro de bombeiro, entre outros. A SAC/PR acredita, assim, que a proviso de infraestrutura aeroporturia adequada para os 270 municpios selecionados ser capaz, por si s, de induzir a oferta ou o aumento da oferta de servios areos em muitos desses aeroportos. Adicionalmente ao Programa de Investimento em Aeroportos, foram anunciadas pela Presidncia da Repblica, na mesma ocasio, outras duas iniciativas para fomento da aviao regional: a subveno de tarifas e o subsdio de rotas. A subveno de tarifas envolve o pagamento, pela SAC/PR ao operador aeroporturio ou ao Departamento de Controle do Espao Areo (Decea), com recursos do Fnac, de todas as tarifas relacionadas ao servio de transporte areo: 1) embarque; 2) pouso; 3) permanncia; 4) uso das comunicaes e dos auxlios navegao area em rota TAN; 5) uso das comunicaes e dos auxlios navegao area em rea de controle de aproximao TAT APP; 6) uso das comunicaes e dos auxlios navegao area em rea de controle de aerdromo TAT ADR, em voos regulares com origem ou destino em
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aeroportos regionais que processam menos de um milho de passageiros por ano. Tambm ser concedida iseno do Adicional de Tarifa Aeroporturia (Ataero) que incide sobre as trs primeiras tarifas citadas. Tomando como base o ano de 2014, a SAC/PR estimou em aproximadamente R$250 milhes o montante de recursos oramentrios que seriam necessrios para viabilizar essa subveno. Embora as tarifas aeroporturias e aeronuticas no sejam o item de maior peso no custo operacional das companhias areas, eles correspondem a algo em torno de 6,5%, variando muito em razo do porte da companhia, do tamanho das aeronaves utilizadas e da distncia das rotas percorridas. A proposta de subsdio a rotas regionais tambm foi anunciada conjuntamente com o programa de investimentos, em dezembro de 2012, e foi submetido consulta pblica em janeiro deste ano. De acordo com a SAC/PR, seria concedido subsdio para rotas que tenham como origem ou destino cidades de baixa e mdia densidade de trfego. As primeiras esto limitadas movimentao de at 50.000 passageiros por ano; a segunda, entre 50.000 e 800.000. A concesso do subsdio ser condicionada aos assentos ocupados, limitados a 50% da aeronave e at sessenta assentos. Tem como referncia o custo por assento por quilmetro (conhecido pelo acrnimo CASK) voado da rota, podendo ser um percentual desse valor, ainda no definido, mas que seria maior para rotas que envolvessem municpios de baixa densidade de trfego. A proposta visa estimular o surgimento de novas rotas e encorpar as rotas de menor densidade.
Perspectivas, riscos e desaos

Conforme discutido, a viabilidade econmica da aviao regional costuma ser afetada negativamente pela dificuldade de diluio de custos fixos entre o limitado nmero de passageiros. Essa dificuldade se afigura mais significativa em comunidades de menor renda, em que o rateio daqueles custos fixos onera proporcionalmente mais os usurios do servio, frequentemente inviabilizando a operao regular de voos e prejudicando, assim, a mobilidade intermunicipal da populao. Destarte, as polticas voltadas ao subsetor justificam-se em funo do interesse pblico atribudo integrao de localidades remotas por meio areo, garantindo a continuidade e regularidade da ligao estabelecida. Em 2012, contudo, as polticas pblicas de apoio aviao regional tiveram sua efetividade gravemente comprometida em razo da baixa execuo oramentrio-financeira observada. Dos entraves identificados, destacam-se os seguintes: 1) reduzida dotao inicial consignada ao Profaa; 2) baixa definio no escopo, produtos e indicadores das aes Construo de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual e Reforma e Ampliao de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual, ambas do programa Aviao Civil; 3) limitao movimentao e empenho (contingenciamento); 4) deficincias nos projetos submetidos; e 5) limitada capacidade gerencial e financeira para explorao dos aeroportos regionais por parte dos entes subnacionais. A fim de confrontar tais bices, o governo federal, lanando o Programa de Investimentos em Logstica - Aeroportos, anunciou medidas dedicadas a fomentar o setor aerovirio. Na prxima tabela os problemas encontrados em 2012 so associados com as providncias concebidas para solucion-los:
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Entraves poltica de fomento aviao regional e solues concebidas

Entraves detectados em 2012 Baixa dotao oramentria inicial (excetuadas emendas parlamentares) das aes Construo de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual e Reforma e Ampliao de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual, ambas do programa Aviao Civil. Denio insuciente dos escopos, produtos e indicadores das aes oramentrias Construo de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual e Reforma e Ampliao de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual, ambas do Programa Aviao Civil. Soluo concebida
A Lei 12.648/2012, reforou sobremaneira os recursos do Fundo Nacional de Aviao Civil, inclusive nele incluindo as receitas obtidas com a outorga de aeroportos.
Fuso, na Lei Oramentria de 2013, das aes Construo de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual e Reforma e Ampliao de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Estadual em nova ao oramentria: Construo, Reforma e Reaparelhamento de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Regional. Programa de Investimentos em Logstica - Aeroportos, anunciado no dia 20 de dezembro de 2012. A incluso da iniciativa no mbito do PAC, operada pelo Decreto 7.967, de 22 de maro de 2013, insere a ao Construo, Reforma e Reaparelhamento de Aeroportos e Aerdromos de Interesse Regional entre as rubricas de transferncias obrigatrias, premunindo a ocorrncia de contingenciamento.
Limite de movimentao e empenho. Os recursos apenas foram liberados em 28 de dezembro de 2012.
Decincias nos projetos bsicos submetidos A MP 600/2012, atribui ao Banco do Brasil a realizao das SAC/PR pelos estados para ns de licitaes e a contratao dos projetos e das respectivas obras. celebrao de convnios. A SAC/PR informou a elaborao, ainda incipiente, de Projeto de Capacitao de Gestores Aeroporturios de Aeroportos Regionais e de Projeto de Formao de Bombeiros de Aerdromo para Aeroportos Regionais. Noticia-se, ainda, que poder ser criada subsidiria da Infraero, provisoriamente denominada Infraero Servios, incumbida de prestar assistncia tcnica a aeroportos.
Limitada capacidade gerencial e nanceira dos entes federativos em administrar e manter os aerdromos regionais.
Fonte e mtodo: TCU/Segecex/Coinfra/SedTransportes, a partir da LOA 2013 e Nota Informativa 2/2013-SE/SAC-PR
Verifica-se que, embora ainda no se encontre inteiramente detalhado, o Programa de Investimentos em Logstica enderea diretamente os principais empecilhos s polticas de desenvolvimento da aviao regional. No cenrio centralizado que se delineia, e diferentemente do que at ento ocorria no mbito do Profaa, os aerdromos pblicos sero beneficiados no mais em razo de demandas estaduais, passando a se coordenar a seleo dos aeroportos segundo critrios tcnicos pr-definidos, em viso integrada de todo o territrio nacional. Embora se trate de iniciativa meritria, cumpre salientar os riscos associados ao programa em sua atual conformao embrionria, decorrentes, em grande medida, de sua ambiciosa extenso. Pondere-se que a inteno de construir, reformar ou reaparelhar 270 aeroportos concomitantemente, ainda mais tendo em conta que em 2012 no houve execuo fsica no programa Aviao Civil, envolve aes preparatrias e executrias de expressiva complexidade. A escala e a natureza do programa indita para seu agente executor, o Banco do Brasil acarretam significativas complicaes para todas as etapas do projeto, uma vez que cada iniciativa tem de ser monitorada individualmente. Nesse contexto, requerem especial ateno o planejamento, a contratao e avaliao de projetos, a licitao das obras, o acompanhamento da execuo fsica do contrato, bem assim eventuais medidas tendentes ao apenamento dos contratos em caso de inexecuo.
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Alm de demandar ampla capacidade de coordenao e vultosas equipes com expertise no setor, aptas a analisarem os aspectos tcnicos e financeiros de projetos de engenharia de forma tempestiva, precedentes indicam que esforos conduzidos sem a realizao de um projeto-piloto incorrem no risco de replicar falhas comuns a diversas das intervenes previstas. Os requisitos para o bom andamento de programas de tal envergadura incluem, ainda, a implantao de sistema, preferencialmente informatizado, para tratamento e gerenciamento de extenso volume de informaes. Sob o prisma do funcionamento dos aeroportos aps as intervenes promovidas, restam dvidas sobre a sustentabilidade do modelo antevisto, tendo em mente as restries dos estados e, principalmente, municpios derivadas de peculiaridades do atual desenho federativo. Malgrado a notcia de futura criao da Infraero Servios e de que a SAC/PR elaborar projetos de capacitao para gestores locais, sabe-se que as limitaes afetas aos estados e municpios no se restringem a questes de ordem tcnica, remontando insuficincia de capacidade econmico-financeira para manter a operao dos aerdromos erigidos. Afora as questes relativas eficcia do programa, resta examinar criticamente suas perspectivas de efetividade. Em outros termos, para alm de avaliar suas dificuldades intrnsecas, torna-se necessrio analisar seu potencial de impulsionar o subsetor de aviao regional caso seja executado a contento. Nesse ponto, cabe mencionar dois objetivos declarados do PIL - Aeroportos: o de melhorar a infraestrutura da rede existente e o de agregar novos aerdromos rede de transporte areo regular. Os documentos iniciais do programa a exemplo da proposta apresentada em sede da Consulta Pblica 2/2013 revelam a opo por incentivar o setor mediante a concesso de isenes de taxas aeroporturias e de subvenes econmicas. Ambos os tipos de incentivo envolvem diferentes custos de implantao, acompanhamento e controle por parte do ente pblico e diferem, ainda, quanto sua eficincia dizer, sobre o montante de recursos (ou de renncia de receitas) necessrio para produzir o mesmo resultado desejado. Dessa forma, relevante que a SAC/PR, na elaborao do sistema de incentivo do PIL - Aeroportos, sopese objetivamente as vantagens e desvantagens envolvidas nas desoneraes (e.g. iseno tributria) e benefcios financeiros (e.g. subveno econmica) pretendidos, lastreando sua deciso em estudo tcnico sobre o tema. Ademais, nota-se que o planejamento realizado at o momento tem tratado os aerdromos segundo parmetros uniformes, descurando de particularidades como a renda per capita das localidades por eles atendidas. Assim, fundamentando-se somente no nmero de passageiros transportados e na densidade demogrfica da regio servida, percebe-se que os estudos iniciais sugerem contemplar aeroportos de mdio porte situados em localidades prsperas, os quais j se afiguram economicamente viveis em condies de mercado. Nessas condies, torna-se provvel a ocorrncia do fenmeno descrito pela literatura econmica como peso-morto (deadweight loss), consistente, em linhas gerais, em subsidiar atividades que ocorreriam mesmo sem a presena do subsdio. Assim, mesmo que atingido o primeiro objetivo do PIL - Aeroportos, qual seja, melhorar a infraestrutura da rede existente, observar-se-ia o risco de se frustrar a segunda meta, consistente em agregar novos aerdromos rede de transporte areo regular. Em outros termos, a proposta submetida consulta pblica pela SAC/PR no leva em considerao diferenas regionais ou de renda da populao, de modo que cidades ou regies com baixa ou mdia densidade, mas com populao de alto poder aquisitivo,
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receberiam o mesmo subsdio que cidades equivalentes de baixa renda. Desse modo, de se questionar se essa medida teria o condo de induzir a oferta de servios de transporte areo nas regies mais necessitadas do pas ou se, ao revs, iria incentivar as empresas areas a se concentrarem em regies que, ainda que de baixa ou mdia densidade, tenham maiores condies econmicas de pagar pelo transporte areo. De forma geral, chama a ateno o fato de as propostas de subveno de tarifas e de subsdio das rotas regionais estarem sendo apresentadas pela SAC/PR em momento no qual os investimentos para adequar os aeroportos regionais apenas foram anunciados. De acordo com aquela secretaria, a proviso de infraestrutura aeroporturia adequada teria, por si s, o poder de induzir a oferta de servios areos em muitas localidades, para as quais existe uma percepo de demanda reprimida por parte das empresas areas. Oportuno, portanto, retomar as consideraes gravadas no relatrio que informa o Acrdo2.686/2011-TCU-Plenrio, no sentido de que A aviao regional, por sua vez, j no pode ser tratada de maneira uniforme, pois, ao menos nas regies mais desenvolvidas, ela tem se mostrado economicamente vivel. Nos ltimos anos, algumas empresas (...) apresentaram significativo crescimento. Mecanismos de subveno de tarifas e subsdio de rotas deveriam ser adotados de forma complementar e focados em localidades nas quais houvesse maior necessidade da populao. De acordo com as propostas apresentadas pela SAC/PR, rotas envolvendo cidades de regies ricas do interior de So Paulo, como Bauru e So Jos dos Campos, receberiam os mesmos incentivos que cidades pobres da Amaznia ou do interior do Nordeste. Ao invs de contribuir para a diminuio das desigualdades, os mecanismos de subsdio de rotas e subveno de tarifas acabariam por aumentar ainda mais a lacuna que separa as regies carentes das regies desenvolvidas do pas.
6.7.2 Contexto
Transporte ferrovirio para incluso e desenvolvimento
Na matriz de transporte brasileira, o transporte rodovirio atualmente participa com 58% da carga movimentada, o que demonstra que a economia brasileira ainda bastante dependente desse modo de transporte. Tal situao foi afetada por uma grande quantidade de problemas setoriais, acumulados durante as ltimas dcadas, o que certamente repercutiu em todo o sistema de logstica para o transporte regional de cargas e passageiros no pas. Essa situao propiciou o surgimento de dois principais gargalos do setor de transportes no Brasil: alto custo e desarticulao entre modais. Diante desse cenrio, o governo federal vem buscando direcionar investimentos na matriz de cargas do pas, de forma a induzir o aumento da participao dos demais modais. Um de seus principais objetivos consiste no aumento do modal ferrovirio de 25% da matriz de transporte de cargas no pas para 35% em 2025. O modal ferrovirio considerado fundamental para o desenvolvimento logstico e para uma maior integrao do territrio nacional, tendo como caracterstica marcante a elevada capacidade de carga. Alm de comportar grandes volumes, o modal se destaca pela eficincia energtica, quando comparado ao transporte rodovirio, com vantagem competitiva em percursos acima de 400 km. Um pas com a dimenso territorial brasileira (8,5 milhes km) e com grandes volumes de carga agrcolas e minerais no pode prescindir de uma alternativa logstica estratgica como as estradas de ferro.
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Outras vantagens competitivas do modal ferrovirio: custo de fretes, mais baixos no comparativo com as rodovias; o segundo transporte mais seguro, atrs apenas do transporte areo; e pouco poluente. Logo, os custos logsticos do pas poderiam ser menores caso houvesse maior participao do modal ferrovirio na matriz de transportes brasileira.
Planejamento Governamental
Ao fundamentar sua atuao setorial por uma viso estratgica de longo prazo, o governo federal tem desenvolvido esforos, por meio da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes do Ministrio dos Transportes (SPNT/MT), para equilibrar a matriz de distribuio dos modais de transportes (rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aerovirio). Para tanto, tem-se o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) como principal instrumento dessa transformao. O PNLT representa a retomada do planejamento setorial estratgico, em carter contnuo e dinmico, com horizonte de temporalidade de 2011 a 2031, destinado a orientar a implantao das aes pblicas e privadas no setor de transportes. O PNLT tambm serve de base para a elaborao dos planos plurianuais e como eventual subsdio para a definio da composio do portflio de projetos integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento. A principal meta apresentada no PNLT a de buscar maior equilbrio repartio modal de transportes, com a devida utilizao de cada um dos modais de acordo com sua principal vocao. Assim, busca-se a reduo da participao do modal rodovirio e o aumento da participao relativa dos outros modais, de forma a atender as demandas polticas de integrao, desenvolvimento e superao de desigualdades. Com vistas a proporcionar o crescimento nacional com a incluso de regies, a organizao do PNLT baseou-se em vetores logsticos estruturantes, fundados no reconhecimento de polos produtores e de seu transporte aos consumidores ou aos corredores de escoamento. Dessa forma, procurou-se aglutinar o pas em reas homogneas, de modo que o planejamento e a implementao de polticas pblicas favoream a regionalizao espacial logstica do pas, conforme demonstrado na figura a seguir.
Mapa dos Vetores Logsticos
Fonte: PNLT, 2007 Reviso 2009
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No caso do setor ferrovirio, o PNLT aponta que existe um grande potencial de captao de cargas transportadas pelo modo rodovirio. Logo, a expanso do sistema ferrovirio permitir a racionalizao do uso das rodovias e trar um melhor equilbrio na distribuio modal na matriz de transportes de cargas do pas. Essa expanso da malha ferroviria, prevista no PNLT, harmoniza-se com a reestruturao ocorrida no setor, capitaneada pela Lei 11.772/2008. Alm de alterar a relao descritiva das ferrovias estabelecidas no Plano Nacional de Viao, a referida lei consolida uma nova malha ferroviria brasileira, que ligar zonas de produo econmica, inclusive reas de expanso da fronteira agrcola e mineral, aos centros de processamento e consumo e aos portos brasileiros. Essa nova malha bsica, registrada na figura seguinte, visa preparar o pas para um novo ciclo de crescimento econmico, atendendo expanso da demanda interna e articulao com os portos exportadores.
Mapa do Programa de Expanso Ferroviria
Fonte: PNLT, 2007 Reviso 2009.
Tendo como fundamento os dados apresentados no PNLT, foi previsto, no PPA 2012-2015, investimentos no modal ferrovirio no montante de R$17 bilhes, sendo R$2,8 bilhes previstos para o exerccio 2012. Em relao expanso do modal, o PPA estabeleceu no programa temtico Transporte Ferrovirio, o objetivo que visa ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma a integrar com os demais modos de transportes. Para tanto, cada ferrovia foi considerada como uma iniciativa, ou seja, um bem a ser entregue sociedade, das quais destacamos como principais: Ferrovia Norte-Sul, Nova Transnordestina, Pantanal, Integrao Oeste-Leste, Integrao Centro-Oeste e Ferronorte.
581
Como meta fsica, foi definida, para o perodo de 2012-2015, a expanso de 4.546km da malha ferroviria, regionalizada por vetor logstico, de acordo com o arranjo contido no PNLT.
Objetivo Expanso da Malha Ferroviria (141) Meta Regionalizada

km
Regionalizao da Meta Vetor Logstico Centro-Norte Vetor Logstico Centro-Sudeste Vetor Logstico Nordeste Meridional Vetor Logstico Setentrional Total Fonte: Anexo I da Lei 12.593/2012. Total 855 941 1.022 1.728 4.546
Dessa forma, o planejamento governamental estratgico relativo ao transporte ferrovirio tem como parmetros os estudos elaborados pelo Ministrio dos Transportes, por meio da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes, contidos no PNLT. Este plano constituiu, assim, uma das principais fontes de insumos para a elaborao do programa temtico Transporte Ferrovirio contido no PPA 2012-2015.
Resultados da Ao Governamental em 2012

Os investimentos previstos no programa Transporte Ferrovirio para o perodo 20122015 somam R$17 bilhes. No exerccio de 2012, por meio da Lei Oramentria Anual (LOA), foram aprovados recursos a serem despendidos no valor de R$2,8 bilhes, sendo este valor acrescido para R$3,1 bilhes por meio de Crditos Adicionais, conforme a Tabela 2.
Execuo Oramentria do Programa Transporte Ferrovirio

R$ milhes
Esfera Oramento Fiscal e da Seguridade Social Despesas Correntes Despesas de Capital Oramento de Investimento das Empresas Estatais Totais Fonte: Siop. 1 Inclui crditos adicionais. 2 Valores pagos. Dotao 3.173,40 96,58 3.076,82 0 3.173,40 Executado 505,83 17,95 487,88 0 505.83 % de execuo 16% 19% 16% n.a. 16%
De acordo com os dados apresentados no Siop, o programa Transporte Ferrovirio registrou uma baixa execuo financeira, representando aproximadamente 16% dos recursos aprovados para o exerccio de 2012 e 3% dos recursos programados no PPA 20122015, conforme demonstrado no grfico seguinte.
582
Execuo Oramentria - Programa Transporte Ferrovirio 2012
PPA 2012-2015
0% Oramento at 2015
Fonte: Siop.
20%
40%
60%
80%
100%
Oramento para 2012
Executado em 2012
Entre os objetivos previstos no programa Transporte Ferrovirio, um dos principais o que visa expanso da malha ferroviria, com previso de execuo, em 2012, do montante de R$ 2,7 bilhes. Porm, o efetivamente gasto resultou em R$ 466 milhes, representando, assim, 17% dos recursos, conforme mostra a prxima tabela.
Execuo do Objetivo Expanso da Malha Ferroviria

R$ milhes
Iniciativas Ferrovia Norte-Sul Ferrovia Nova Transnordestina Ferrovia do Pantanal Ferrovia de Integrao Oeste-Leste Ferrovia de Integrao Centro-Oeste Ferroeste Total Fonte: Siop. 1 Inclui crditos adicionais. 2 Valores pagos. Dotao 1.589,32 39,13 0,33 951,91 68,53 60,00 2.709,22 Executado 437,55 0 0 28,60 0 0 466,15 % de execuo 28% 3% 17%
Alm disso, conforme se observa na tabela anterior, os recursos financeiros fixados foram aplicados apenas em duas das seis ferrovias previstas no PPA 2012-2015, Ferrovia Norte-Sul e Ferrovia de Integrao Oeste-Leste, sendo que a Ferrovia Norte-Sul foi responsvel pela execuo de 94% dos recursos efetivamente gastos. Nas tabelas seguintes, so apresentados os valores executados por trechos das ferrovias Norte-Sul a de integrao Oeste-Leste.
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Construo da Ferrovia Norte-Sul (EF 151)

R$ milhes
Ao (Trechos Ferrovirios) Aguiarnpolis Palmas no Estado do Tocantins Palmas/TO Uruau/GO Ouroeste Estrela dOeste Estado de So Paulo Santa Vitria Iturama Estado de Minas Gerais Anpolis Uruau Estado do Gois Estrela dOeste Panorama Estado de So Paulo Ouroverde de Gois So Simo Estado de Gois Total Fonte: Siop. 1 Inclui crditos adicionais. 2 Valores pagos. Dotao 24,16 185,91 129,09 231,94 200,73 0,33 817,14 1.589,30 Executado 2,13 18,64 22,40 18,37 13,14 0 362,85 437,53 % de execuo 9% 10% 17% 8% 7% 0% 44% 28%
Construo da Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (EF 334)

R$ millhes
Ao (Trechos Ferrovirios) Ilhes Caetit Estado da Bahia Caetit Barreiras Estado da Bahia Total Fonte: Siop. 1 Inclui crditos adicionais. 2 Valores pagos. Dotao 319,77 632,15 951,92 Executado 0 28,61 28,61 % de execuo 0% 5% 3%
Como causas da baixa execuo, o Ministrio dos Transportes apresentou as seguintes alegaes: Estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, projetos bsicos e executivos dos empreendimentos, deficientes e/ou desatualizados; Erros ou no conformidade normativa no dimensionamento de quantitativos de servios e bens dos empreendimentos, demandando quantidades excessivas de termos aditivos; Dificuldades na conduo e concluso dos processos licitatrios de contratao de obras e servios; Deficincia e insolvncia econmica, financeira e estrutural demonstradas por algumas empresas construtoras contratadas, no decorrer das obras; Baixo desempenho produtivo demonstrado por algumas empresas construtoras contratadas, no decorrer das obras; Licenciamento ambiental, no que tange obteno e suspenso de licenas, bem como atendimento de condicionantes ambientais. Na busca de solues para os problemas supracitados, o Ministrio dos Transportes, por meio dos Ncleos de Planejamento, Avaliao e Controle dos Empreendimentos do
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PAC (NPAC), localizados de maneira estratgica junto s regies de maior concentrao de projetos e obras, realiza o monitoramento do programa Transporte Ferrovirio. Como instrumentos de coordenao, so realizadas reunies mensais com a Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A, Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), para anlise de situao e acompanhamento dos empreendimentos junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com base nas informaes disponibilizadas por esses rgos. Alm disso, disso, encontra-se em implementao o desenvolvimento de indicadores de acompanhamento dos empreendimentos ferrovirios, de maneira anloga, aos dos empreendimentos rodovirios existentes.
Concluso
O modal ferrovirio tem se mostrado uma alternativa em potencial para melhorar o sistema de transporte de carga no Brasil, aumentando a competitividade das empresas do setor e melhorando a matriz de transporte brasileira. Entretanto, para que o transporte ferrovirio se torne mais competitivo, necessrio investimentos, tanto do setor pblico quanto do privado. Porm, a baixa execuo das aes previstas no PPA compromete a expanso da logstica ferroviria no pas. Dessa forma, o objetivo principal apresentado no PNLT, de um melhor equilbrio na distribuio modal na matriz de transportes de cargas do pas, dificilmente ser atingido. Os problemas apontados pelo Ministrio dos Transportes, relacionados baixa qualidade de projetos e s deficincias na gesto de procedimentos de contratao e acompanhamento da execuo de obras pblicas, vm sendo apontados pelo TCU em diversas fiscalizaes. Com vistas a reverter esse cenrio, o governo federal lanou, no exerccio de 2012, o Programa de Investimentos em Logstica em Ferrovias (PIL), com o objetivo de expandir e aumentar, por meio de concesses, a capacidade da malha ferroviria em aproximadamente 10 mil km, prevendo investimentos de R$91 bilhes para o perodo de 30 anos. Essas novas concesses de ferrovias visam desonerar o oramento pblico, compartilhando com a iniciativa privada a responsabilidade de expanso da malha ferroviria e sua manuteno e operao, com o propsito de resgatar a ferrovia como alternativa logstica e reduzis fretes. Entretanto, no que pese a flexibilidade e agilidade da iniciativa privada, a materialidade, relevncia e complexidade desses projetos ainda demandam significativos esforos do poder pblico, especialmente das agncias reguladoras. Dessa forma, independente da forma de estruturao dos projetos de infraestrutura ferroviria (obras pblicas ou concesses), o impacto positivo desses empreendimentos depende de uma forte estrutura de governana dos agentes executores das polticas pblicas.
6.8 INfRaESTRUTURa: SaNEaMENTO/PAC

O conceito de crescimento inclusivo est ligado posse, por parte da populao, das capacidades humanas necessrias para serem produtivamente empregadas para tomar parte das oportunidades econmicas disponveis. Tal foco leva em considerao o acesso da populao a bens pblicos e servios, o que inclui acesso a servios de educao e sade,
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bem como outros servios de infraestrutura, como gua tratada e condies sanitrias adequadas (McKinley, Inclusive Growth Criteria and Indicators: An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress, 2010). No mbito do arcabouo analtico de crescimento inclusivo, o acesso sade e educao pode ser tambm utilizado como medida do grau de equidade de oportunidades que a populao de um pas usufrui. Isso implica que todos os membros da sociedade devem ser providos com os meios adequados para formarem as capacidades humanas bsicas que so uma fundao essencial para a incluso social. O acesso a condies adequadas de provimento de servio de gua e saneamento integra o conjunto de metas do Milnio estabelecidas pela ONU em 2000, dentre aquelas associadas sustentabilidade ambiental. O objetivo era o de reduzir metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso sustentvel gua potvel e ao esgotamento sanitrio. De acordo com o artigo 21, inciso XX, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. A Carta estabelece ainda que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios a promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Em 2007, com base na previso contida na Constituio, foi editada a Lei 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico, a qual foi regulamentada apenas em 2010, com a edio do Decreto 7.217. De acordo com o artigo 3 desta lei, o saneamento bsico se compe do conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas;
No artigo 52 da lei est prevista a elaborao, por parte da Unio, com a coordenao do Ministrio das Cidades, do Plano Nacional de Saneamento Bsico, que ficou conhecido depois, abreviadamente, como Plansab, contemplando aes no setor em um horizonte de vinte anos, o qual dever conter, dentre outras questes, os objetivos e metas nacionais e regionalizadas para a universalizao dos servios de saneamento, diretrizes e orientaes para a consecuo da poltica no setor, bem como a proposio de programas, projetos e aes para a consecuo dos objetivos e das metas da Poltica Federal de Saneamento Bsico.
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Em abril de 2011 foi concluda a proposta para elaborao do Plansab, com base em trabalho coordenado pelo Ministrio das Cidades. Como forma de dar carter participativo ao processo, envolvendo a populao interessada, foram realizados cinco seminrios regionais, duas audincias pblicas e uma consulta pblica por meio da rede mundial de computadores, surgindo, a partir da, 537 propostas de alterao no plano, as quais podem ser acessadas por qualquer cidado no stio do Ministrio, no endereo www.cidades.gov.br. Da anlise dos indicadores constantes na proposta do plano, pode-se verificar a existncia de objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto (2015), mdio (2020) e longo prazos (2030) com vistas universalizao dos servios de saneamento bsico. O plano contempla quarenta macrodiretrizes, das quais decorrem 133 estratgias para sua consecuo, sendo proposto ainda conjunto de trs programas voltados para a consecuo dos objetivos e metas da poltica federal para o saneamento bsico. O primeiro programa voltado para o saneamento bsico integrado, com investimentos em aes estruturais, as quais abrangeriam mais de um componente do saneamento bsico. O segundo programa seria voltado para o saneamento rural, com a finalidade de atender com componentes do saneamento bsico a populao rural, os povos indgenas e as comunidades tradicionais. Por ltimo, o terceiro programa, que trata do chamado saneamento estruturante, voltado para o apoio gesto dos servios de saneamento com vistas sustentabilidade para o adequado atendimento populacional. Deve-se ressaltar que a operacionalizao das polticas pblicas realizada, em regra, pela execuo das aes no mbito do oramento, as quais devem respeitar as prescries contidas nas leis do oramento anual, de diretrizes oramentrias e do Plano Plurianual (PPA). O programa temtico do PPA 2012-2015 que trata diretamente do planejamento das aes de saneamento para o quadrinio o Programa 2068 Saneamento Bsico, que segmenta suas atividades em trs objetivos, voltados para a implantao de medidas estruturantes para melhoria da gesto em saneamento bsico, a ampliao do acesso aos servios de saneamento bsico em comunidades rurais, tradicionais e especiais (quilombolas, assentamentos da reforma agrria, indgenas, entre outras) e a expanso da cobertura e da melhoria da qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas. Embora o Plansab ainda esteja em discusso, no tendo sido convertido em lei, uma das metas do PPA, em seu primeiro objetivo, a de implantar atividades de monitoramento e reviso do plano de saneamento. O PPA prev, tambm, a estruturao e a implantao do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SINISA), que faz parte tambm de uma das macrodiretrizes do Plansab. De maneira geral, quando se faz um cotejo entre as metas existentes no Plansab, as metas que constam no programa temtico de saneamento do PPA e as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) na rea de saneamento, verifica-se que h coerncia entre os trs instrumentos, no sendo planos isolados, sem relao entre si. Embora alguns dos indicadores sociais do Brasil tenham melhorado nos ltimos anos, como o ndice de Gini, que, entre outras utilidades, mensura a desigualdade de renda entre os indivduos, os de mortalidade infantil e as estatsticas de crianas matriculadas nas escolas, as questes relativas ao saneamento bsico ainda esto longe de apresentarem resultado satisfatrio. De acordo com os dados da mais recente Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2011, e divulgada em 2012, 37,4% dos domiclios particulares no estavam ligados rede coletora de esgoto ou tinham fossa sptica ligada rede coletora. Com relao coleta de lixo, 11,2% dos domiclios particulares no eram servidos por coleta de lixo domiciliar.
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Dadas as dimenses continentais do Brasil, bem como as elevadas desigualdades sociais, regionais e econmicas, a situao no se apresenta de maneira uniforme, havendo grandes regies e unidades da federao mais bem aquinhoadas com os servios de saneamento e outras menos. Assim, a Regio Norte do pas conta com apenas 20,2% de seus domiclios com rede coletora de esgoto, ou fossa sptica ligada rede coletora, enquanto a Regio Sudeste, a que se encontra em melhor situao, conta com 87% de seus domiclios com esses servios disponveis. Embora, obviamente, a coleta de esgoto seja importante, no basta apenas realizla, mas tambm fazer o prvio tratamento do esgoto antes de lan-lo ao meio ambiente. Tambm sob esse aspecto podem ser observadas elevadas disparidades entre as unidades da federao. Por meio da mais recente Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, publicao do IBGE de 2008, foram apresentadas as estatsticas relativas ao percentual de municpios com servios de tratamento de esgoto por Unidade da Federao, conforme o grfico a seguir. Apenas uma unidade da federao, o Distrito Federal, que composto por somente um municpio, possui 100% de municpios com tratamento de esgoto, enquanto apenas 1,4% dos municpios do Maranho e 2,2% dos relativos ao Piau realizavam tratamento de esgoto em 2008. Ressaltese que o fato de um municpio realizar coleta e tratamento de esgoto no significa que a totalidade do esgoto seja tratada antes de seu lanamento ao ambiente.
Percentual de municpios com tratamento de esgoto 2008 Brasil e Unidades da Federao

Distrito Federal So Paulo Esprito Santo Rio de Janeiro Cear Mato Grosso do Sul Paran Brasil Pernambuco Gois Rio Grande do Norte Minas Gerais Bahia Paraba Acre Alagoas Mato Grosso Santa Catarina Rio Grande do Sul Roraima Amap Tocantins Sergipe Amazonas Par Rondnia Piau Maranho 4,8% 4,2% 3,8% 2,2% 1,4% 28,5% 27,6% 24,4% 22,8% 22,7% 20,4% 20,2% 18,2% 16,7% 16,3% 16,0% 15,1% 13,3% 12,5% 10,8% 9,3% 41,1% 48,9% 43,6% 58,7% 69,2% 78,4% 100%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, IBGE/2008.
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Quando se faz o cotejo da situao existente com relao ao saneamento entre 2001 e 2011, verifica-se que a situao melhorou, mas ainda restam grandes desafios. De acordo com o IBGE, em 2001 cerca de 61,7% dos domiclios urbanos declararam ter acesso, concomitantemente, a abastecimento de gua por rede geral, esgotamento sanitrio realizado por rede coletora de esgoto ou fossa sptica ligada rede coletora de esgoto e coleta direta ou indireta de lixo. Embora em 2011 esse percentual tenha se elevado a 69,4%, ainda assim os 30,6% restantes representam aproximadamente dezesseis milhes de domiclios. Embora tambm aqui se possa ver a elevada desigualdade entre as regies, conforme evidenciado na tabela a seguir, essa disparidade tende a se reduzir, uma vez que a evoluo nas melhorias em saneamento bsico nas regies menos afluentes, Norte e Nordeste, se d em ritmo superior ao das demais regies.
Proporo de domiclios particulares permanentes urbanos, com servios de saneamento, segundo as Grandes Regies 2001/2011
Brasil e Grandes Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 2001 (%) 10,6 34,5 84,9 56,6 38,3 61,7 2011 (%) 21,6 49,9 89,3 66,8 48,8 69,4 Evoluo 2001/2011 (%) 103,77 44,64 5,18 18,02 27,42 12,48
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, IBGE/2008.
Alm de configurar um direito da populao, sendo ainda um indicador de dignidade de vida, o adequado provimento de servios de saneamento de fundamental importncia no que concerne a questes ligadas sade, havendo conjunto alentado de publicaes onde apresentada relao entre saneamento e indicadores de sade. O IBGE criou o indicador Doenas Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI), em cujo clculo utilizado o nmero de internaes hospitalares ocorridas em consequncia das doenas relacionadas com a falta de saneamento (diarreias, hepatite A, dengue, febre amarelas, entre outras) em cotejo com o total da populao residente. De acordo com a evoluo dos dados, que pode ser vista no grfico a seguir, a situao apresentou acentuada melhora entre os anos de 1993 a 2000, e, a partir de 2001, certa estabilidade.
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Internaes hospitalares por doenas relacionadas ao Saneamento ambiental inadequado por 100.000 habitantes, Total e por categoria de doenas Brasil 1993-2010
800 700 600 500 400 300 200 100 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total Doenas Transmitidas por Inseto Vetor
Doenas de Transmisso Feco-oral
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da publicao Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel, IBGE/2012.
Muito embora condies adequadas de saneamento sejam essenciais para a sade e bem estar da populao, o nmero de municpios que possuem poltica municipal de saneamento bsico e Plano Municipal de Saneamento Bsico relativamente reduzido. De acordo com publicao recente do IBGE (Perfil dos Municpios Brasileiros 2011), 1.569 dos municpios do pas, 28,2% do total, tinham Poltica Municipal de Saneamento, e 768 municpios, 13,8% do total, possuam Plano Municipal de Saneamento Bsico. Ainda segundo os dados, confirmando a j diagnosticada discrepncia existente entre as regies do pas, a Regio Nordeste a que apresenta a pior situao, com apenas 6,58% dos municpios com plano, enquanto nas regies Sudeste e Sul os percentuais de municpios com Plano Municipal de Saneamento Bsico eram de 16,2% e 22,2%, respectivamente. Com relao aos dispndios em saneamento em mbito federal, convm segmentar os recursos nas suas duas modalidades, ou seja, recursos onerosos e no onerosos. Os onerosos representam os financiamentos federais, divididos em compromissos, que contemplam os valores de emprstimos contratados, e desembolsos, que representam os valores desembolsados para os contratos firmados, associados ao cronograma fsico das obras. J os recursos no onerosos so aqueles oriundos do Oramento Geral da Unio transferidos aos entes subnacionais. Nos grficos a seguir demonstrada a evoluo dessas duas modalidades de recursos. Em ambos os casos, observa-se que os montantes de recursos efetivamente desembolsados apresentaram trajetria crescente ao longo do perodo 2005-2011.
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Evoluo dos recursos federais em saneamento Onerosos

7 6 5 4 3 2 1 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 7 6 5 4 3 2 1 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
No-onerosos
Compromisso
Desembolso
Compromisso
Desembolso
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Ministrio das Cidades.
No que se relaciona ao PAC, as aes de Saneamento esto localizadas no eixo, maior nvel de agregao do programa, Cidade Melhor, no tipo Saneamento. A previso existente, quando da publicao do 6 balano do PAC, com informaes relativas a dezembro de 2012, era de dispndios em aes j iniciadas, de R$26,64 bilhes a serem desembolsados at o final de 2016. Na tabela a seguir, elaborada com base na situao existente em dezembro de 2012, apresenta-se um panorama das aes de saneamento pertencentes ao programa, segmentadas por subtipos, em nmero de dez. O subtipo o menor nvel de agregao das aes do PAC e representa as aes que possuem caractersticas comuns.
PAC Saneamento Subtipos

Subtipo Esgotamento sanitrio Saneamento integrado Esgoto Desenvolvimento institucional Manejo de resduos slidos Melhorias habitacionais para combate doena de Chagas Elaborao de projeto Estudos e Projetos Drenagem Resduos slidos Total Nmero total de aes 728 160 2.157 41 86 518 1.078 330 32 190 5.320 Nmero de aes iniciadas 541 148 1.709 40 84 482 1.073 102 27 55 4.261 Valor total das aes iniciadas (R$milhes) 14.743,99 7.303,37 2.291,98 1.368,38 330,66 222,29 158,98 120,23 83,36 16,24 26.639,48 Participao em valor (%) 55,35 27,42 8,60 5,14 1,24 0,83 0,60 0,45 0,31 0,06 100,00
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados fornecidos pela Sepac/MP relativos ao 6 Balano do PAC.
O montante de investimentos previstos a serem executados diretamente pela Unio reduzido frente ao total e os mesmos so realizados principalmente pela
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Fundao Nacional de Sade (Funasa), responsvel pela execuo direta de 1.229 aes, em municpios com menos de cinquenta mil habitantes. Os valores associados a essas aes correspondem a apenas 0,55% dos R$ 26,6 bilhes previstos como valor total das aes iniciadas. Preponderantes so as aes executadas pelas empresas de saneamento/ organizaes privadas (cooperativas e OSCIPS), estados/DF e municpios, que representam, respectivamente, 39,9%, 24,7% e 34,9% dos valores de investimentos em saneamento, j quantificados, no PAC 2. As aes executadas pelas empresas de saneamento so de diversas ordens, englobando a ampliao da rede coletora de esgoto, aumento no nmero de ligaes, construo de coletores-tronco, ampliao de estaes de tratamento de esgoto, linhas de recalque, elaborao de estudos e projetos, entre outras. As organizaes no governamentais e OSCIPS, no mbito do saneamento, operacionalizam basicamente aes de apoio a catadores (de lixo), visando ao aumento da oferta dos servios de coleta, transporte, tratamento e destinao final de resduos slidos urbanos. Apesar da reduzida participao da Unio como executora das aes, em termos de valor, no aspecto relativo ao provimento dos recursos a sua participao majoritria. Aproximadamente 74% dos recursos previstos tm como fonte o Financiamento Federal a Estados e Municpios e o Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS). Quando se analisa o grau de execuo das aes do PAC 2 em saneamento, verificase que, at o 6 Balano, muitas dessas aes ainda estavam em estgio preparatrio ou com obras ainda em licitao, no havendo, portanto, execuo fsica alguma. Assim, por exemplo, 16,7% das aes ainda se encontravam em Ao Preparatria, e 3,2%, em licitao, conforme pode ser visto na tabela a seguir. A maior parte das aes previstas, entretanto, j est em execuo/obra, 69,9%, ou concluda, 10,2%.
PAC Saneamento Estgio de Execuo das Aes

Estgio Ao Preparatria Em Licitao Em Obra Em Execuo Concludas Total Nmero de aes 888 171 2.552 1.168 541 5.320 Participao (%) 16,69 3,21 47,97 21,95 10,17 100,00
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados fornecidos pela Sepac/MP relativos ao 6 Balano do PAC.
Questionado acerca dos problemas e dificuldades comumente encontradas na execuo das aes do setor, o Ministrio das Cidades elencou conjunto de problemas por eles identificados. O primeiro problema citado est ligado a questes de gesto dos empreendimentos, acarretando dificuldades na elaborao de projetos, na capacidade de execuo das obras, na realizao de licitaes, na obteno da titularidade da rea e do licenciamento ambiental. Em suma, como se pode observar, em todo o processo, pois todas so etapas importantes e necessrias para a concretizao das obras. Essa constatao no nova e permeia, alm das aes de saneamento, as aes do PAC como um todo, conforme j relatado pela Sepac/MP. Essas dificuldades na capacidade de gesto estariam ligadas,
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segundo o Ministrio, ao perodo em que os recursos para o setor de saneamento no eram abundantes e os entes federativos teriam sido desestimulados a implementar gestes mais eficientes e profissionais dos servios. Foram identificadas pelo Ministrio deficincias em grande parte dos projetos de engenharia apresentados pelas unidades da federao e prestadores de servios ao governo federal, acarretando necessidade de sua reviso/atualizao/readequao de modo a garantir a qualidade e o funcionamento dos empreendimentos. H questes ligadas ao licenciamento ambiental e titularidade das reas, uma vez que os proponentes tm apresentado dificuldades para o atendimento das exigncias ambientais, seja por falta de pessoal capacitado, por desconhecimento da legislao ou pela desorganizao para acompanhamento dos prazos das licenas. Quanto aos procedimentos licitatrios, diversos empreendimentos tiveram sua execuo comprometida por problemas na fase de licitao, seja durante a etapa preparatria (elaborao dos oramentos), ou por falhas no decorrer dos procedimentos, em especial nas fases de estudos preliminares e projetos, que resultam em adiamentos contratuais, sobrepreos, paralisaes de obras e disputas judiciais. Alm disso, verifica-se a falta de padronizao de interpretao dos mandamentos legais pelos proponentes. De forma a tentar sanar esses problemas, o Ministrio adotou conjunto de medidas. A primeira estratgia implementada foi a intensificao do monitoramento dos empreendimentos selecionados e contratados no mbito do programa, antes realizado exclusivamente pelo agente operador (CEF), o que foi possvel a partir da criao da carreira de Analistas e Especialistas em Infraestrutura. Foi desenvolvido ainda o Sistema de Acompanhamento e Controle de Investimentos (SACI), alimentado periodicamente com base em dados dos agentes financeiros e complementado com informaes oriundas dos proponentes. O sistema utilizado em duas etapas: na seleo de empreendimentos por meio de cartas consultas e no acompanhamento daqueles que foram selecionados para o PAC, de responsabilidade da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). O sistema tambm utilizado para prestao de contas Presidncia da Repblica e aos rgos de controle, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Ministrio Pblico. Foram citadas ainda outras aes, como a utilizao de videoconferncias com todos os Estados e Municpios beneficiados com recursos do PAC, a fim de intensificar o monitoramento dos empreendimentos em seu estgio inicial; a criao do Gabinete de Gesto Integrada (GGI), no final de 2008, que programa reunies peridicas entre os entes federados beneficiados, o Ministrio das Cidades, a Caixa Econmica Federal (CEF) e a Casa Civil da Presidncia da Repblica; a criao da Assessoria Oramentria e Financeira, com o objetivo de agilizar a realizao do empenho e a liberao dos recursos na conta corrente do proponente, imediatamente aps as informaes prestadas pela CEF da realizao da medio dos servios executados, bem como a capacitao de servidores envolvidos nas aes de saneamento, tendo sido promovidos diversos cursos - quatro no Tribunal de Contas da Unio (Planejamento, Oramento, Licitao e Execuo de Obras Pblicas) e dois na Escola Nacional de Administrao Pblica Enap, voltados para a capacitao de tcnicos dos entes federados em negociao de contratos de concesso e de programa em saneamento bsico. Dentre outras medidas adotadas pelo Ministrio das Cidades, convm destacar a reduo de 40% das contrapartidas dos proponentes, vinculada ao cumprimento de clusula desempenho, o financiamento para elaborao de projetos de engenharia, a assistncia tcnica para aperfeioamento desses projetos, o cancelamento de etapas de obra
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sem perspectivas de execuo, o remanejamento de recursos entre operaes do mesmo executor, a possibilidade de migrao da meta habitacional para o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e as alteraes de normativos com intuito de simplificar os procedimentos e processos. Com vistas a enfrentar a lentido e a burocracia dos mecanismos de transferncia de recursos, foi editada a Portaria/Ministrio das Cidades 40/2011, a qual aprovou o Manual de Instrues para Contratao e Execuo de Programas e Aes do Ministrio das Cidades. A referida Portaria promoveu a desburocratizao dos mecanismos de transferncias de recursos, ao permitir desembolsos mediante aferio da execuo quando a obra atingir os patamares de 40%, 60%, 80% e 90%.
594
Recomendaes do Tribunal de Contas da Unio nas Contas do Governo da Repblica de 2011 e Providncias Adotadas
7.
RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO GOVERNO DA REPBLICA DE 2011 E PROVIDNCIAS ADOTADAS
No parecer prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011, o TCU formulou recomendaes aos rgos e entidades responsveis pela realizao das receitas e pela execuo das despesas pblicas, buscando assegurar a observncia aos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica. Com o propsito de garantir a continuidade das aes de controle, este Tribunal analisou as informaes constantes da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2012, para verificar o cumprimento dessas recomendaes.
7.1 RECOMENDaES DO TCU NaS CONTaS GOVERNO Da REpBLICa DE 2011

I.
DO
ao Banco Central do Brasil que: a. reconhea a receita de senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa e faa sua mensurao pelo conceito de senhoriagem monetria. Situao: atendida. Comentrios: O Bacen, por meio da Nota Explicativa 17 Depsitos das Instituies Financeiras das Demonstraes Financeiras do exerccio de 2012 e do Relatrio de Administrao, explicitou a senhoriagem monetria de 2012 e a preferncia pelo registro da senhoriagem pelo custo de oportunidade. Nesse caso, a autoridade monetria registra a variao do ativo e do passivo, em um primeiro momento sem variao no patrimnio lquido, do que resulta o no reconhecimento de receita. b. informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos inscritos em dvida ativa de forma acumulada, para fins de registro na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art.71, inciso I, da Constituio Federal; Situao: atendida. Comentrios: Tendo em vista que foi apresentada, na Prestao de Contas da Presidncia da Repblica referente ao ano de 2012, informao sobre os valores do estoque dos crditos inscritos em dvida ativa do Banco Central do Brasil, considera-se atendida esta recomendao. II. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento que, em conjunto com os rgos setoriais que executam as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil sem Misria (PBSM), adotem as medidas que se fizerem necessrias efetiva execuo das aes definidas como prioritrias no Plano Plurianual 2012-2015; Situao: Em atendimento, no caso do PAC, e no passvel de verificao, no caso do PBSM. Comentrios: No BGU de 2012, a Casa Civil informa que as aes prioritrias do PAC e do PBSM foram includas no monitoramento realizado pela Subchefia de Articulao e Monitoramento do rgo. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), por sua vez, afirma que tomou uma srie de aes para garantir a priorizao e a efetiva implementao do PAC e do PBSM, entre elas, o monitoramento intensivo realizado sobre
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o PAC e o PBSM por meio de instncias especificamente criadas para o acompanhamento dessas agendas. No entanto, no que se refere s despesas do Plano Brasil Sem Misria, verificou-se grande dificuldade dos rgos em delimit-las, o que gerou significativa inconsistncia entre os dados apresentados. Nas informaes sobre as dotaes, a inconsistncia foi ainda mais acentuada, o que inviabilizou a obteno de dados precisos e confiveis sobre a priorizao das aes do plano, a partir da relao entre uma despesa empenhada e sua respectiva dotao. Uma vez que esse tem sido o parmetro utilizado para apurar a prioridade dada a uma determinada despesa e que no se encontrou outro critrio que pudesse substitulo na mesma finalidade, conclui-se que a situao constatada no permite a verificao da afirmativa de que, de fato, foi garantida a priorizao e a efetiva implementao do PBSM. Em relao ao PAC, ao longo dos seus seis anos de vigncia, o programa apresentou elevado percentual de aes com baixa execuo, inferior a 25% dos crditos da dotao. Em 2012 no foi diferente e o percentual de aes com execuo considerada fraca se elevou a 79%, frente aos 69% observados em 2011. Ressalte-se, entretanto, que no se pode considerar esse fato como uma evidncia de no cumprimento da recomendao em anlise, uma vez que o Poder Executivo tem adotado medidas voltadas para a agilizao da execuo das aes. Entre essas medidas, de acordo com a Secretaria do PAC (Sepac/MP), podem ser citadas a edio das portarias interministeriais, ainda em 2011, voltadas para a modernizao do processo de licenciamento ambiental, regulamentando a atuao de rgos e entidades da administrao pblica federal envolvidos no processo de fiscalizao ambiental e setores especficos (portos, rodovias, explorao de gs e petrleo e linhas de transmisso de energia) e a promulgao Lei 12.688/2012, que inseriu as aes do PAC passveis de licitao entre aquelas que podem utilizar o Regime Diferenciado de Contrataes (RDC). H expectativa, por parte da Sepac/MP, que essas medidas de alcance geral, em conjunto com medidas especficas a cada tipo de investimento adotadas nos respectivos ministrios (por exemplo, no caso do Ministrio das Cidades, em relao s aes de saneamento), possam tornar mais gil a execuo oramentria das aes do programa, o que dever ser verificado pelo TCU nos prximos exerccios. III. Casa Civil da Presidncia da Repblica, que: a. providencie a identificao do rgo gestor da renncia, assim como seus objetivos, metas, indicadores, formas de avaliao de resultados e prazos de vigncia nas propostas de projeto de lei ou medidas provisrias que contemplem a concesso ou ampliao de benefcios tributrios, previdencirios, financeiros e creditcios; Situao: no atendida. Comentrios: A Casa Civil informou, na Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2012, que sugeriu ao Ministrio da Fazenda a construo conjunta com o Tribunal de Contas da Unio de proposta metodolgica para o cumprimento da recomendao. Apesar da informao, nenhuma medida foi adotada no sentido de concretizar a recomendao. b. na qualidade de presidente do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), operacionalize esse frum ou avalie a necessidade de criao de outro espao para realizar a coordenao multissetorial para as aes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL); Situao: em atendimento.
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Comentrios: A Casa Civil informou que solicitou ao Ministrio das Comunicaes a elaborao e envio de proposta de reestruturao da coordenao das aes do PNBL. c. avalie a convenincia e a oportunidade de que o monitoramento das aes do PNBL seja realizado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2); Situao: no atendida. Comentrios: A Casa Civil informou que a concepo do Programa de Acelerao do Crescimento focada nos eixos de logstica, energia e infraestrutura social e urbana, no fazendo parte de seu escopo as aes desenvolvidas pelo Plano Nacional de Banda Larga, de acordo com o entendimento da Secretaria do PAC. Ressaltou, ainda, que o PNBL possuiu modelo prprio de monitoramento no Ministrio das Comunicaes, em conjunto com a Casa Civil, a Secretaria de Comunicao Social, a Secretaria de Assuntos Estratgicos, os Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao, da Educao, da Cultura, do Planejamento, Oramento e Gesto, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Sade e da Fazenda. No obstante, a Casa Civil encaminhou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto pedido de anlise da recomendao. Ressalte-se que o modelo prprio de monitoramento do PNBL, indicado pela Casa Civil, corresponde ao Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), o qual carece de operacionalidade, conforme apontado pelo Tribunal no item 6.2.1 no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011. Inclusive, tal assunto tratado na recomendao anterior, em que a Casa Civil informou que solicitou ao Ministrio das Comunicaes a elaborao e envio de proposta de reestruturao da coordenao das aes do PNBL. Nesse sentido, considerando que a Casa Civil fez remisso do monitoramento ao CGPID, e este se encontra inoperante, conclui-se que a recomendao do TCU no foi atendida. d. adote as providncias de sua competncia para efetivar o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), tendo em vista a importncia dessa instncia de articulao sobre a integrao das polticas de transportes do pas, em conformidade com art.99 da Lei10.233/2001; Situao: no atendida. Comentrios: Conforme informado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte est ativo e, conforme edio do Decreto7.789, de 15 de agosto de 2012, foi reformulado recentemente para lhe conferir as condies necessrias efetivao de uma poltica multimodal de transportes. Apesar disso, o Conit, criado em 2001, ainda no se reuniu, e no produziu os resultados esperados de um conselho que tem como responsabilidade propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. O decreto citado pela Casa Civil fez alteraes na estrutura do Conit, como permitir assento no conselho para integrantes da sociedade civil. Isso, por si s, no tem o condo de tornarem efetivas suas competncias. A criao e a atuao do Conit tm especial importncia para garantir a priorizao dos investimentos considerados crticos para a reduo dos gargalos no transporte de cargas e de passageiros, a partir de uma atuao articulada de representantes das diversas reas de governo envolvidas - Ministros de Estado dos Transportes (presidente); da Casa Civil da Presidncia da Repblica; da Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Chefe da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica; e Chefe da Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica.
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e. adote as providncias de sua competncia para assegurar a elaborao dos planos setoriais de transportes e sua consolidao e coeso com o plano nacional estratgico de transportes, haja vista os efeitos negativos que a ausncia desses planos pode acarretar para a implementao da intermodalidade ou da integrao da malha multimodal de transportes, imprescindvel para melhorar o equilbrio da matriz de transporte de cargas do Brasil; Situao: atendida. Comentrios: Acerca das providncias adotadas relativas elaborao e consolidao dos planos setoriais, a Casa Civil informou que foi elaborado por ela, pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto e pelos respectivos ministrios setoriais o Plano Nacional de Logstica Integrada, que consolidou as diretrizes gerais para os modais rodovirio, ferrovirio, aerovirio, porturio e hidrovirio e orientou os Programas de Investimentos em Logstica (PIL) para rodovias, ferrovias, portos e aeroportos. Nesse ponto, cabe esclarecer que, nos ltimos anos, o governo federal criou diversas entidades para atuarem na infraestrutura de transporte, entre elas a Secretaria Especial de Portos (SEP), a Valec - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., a Secretaria de Aviao Civil (SAC) e a Empresa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL). Todas atuam em reas especficas da funo transporte e tm importncia singular no desenvolvimento dos modais de transporte. Assim, juntamente com Plano Nacional de Logstica Integrada, o governo federal vem criando estruturas burocrticas para a efetiva integrao dos planos setoriais de desenvolvimento do transporte e da logstica do pas. f. adote medidas que fortaleam as instncias de coordenao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, inclusive por intermdio da retomada da atuao da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Regional, nos termos estabelecidos pelo Decreto 4.733/2003; Situao: atendida. Comentrios: A Casa Civil informou, na Prestao de Contas da Presidncia da Repblica referente ao ano de 2012, que a atuao do governo federal neste tema no se limita s reunies da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Nacional, e que polticas de desenvolvimento regional so executadas por diversos ministrios. Mesmo citando outros fruns de coordenao de polticas desenvolvidas nas mesorregies diferenciadas, sub-regies e regies integradas de desenvolvimento, a Casa Civil retomou, em 2012, as reunies da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Nacional, tendo ocorrido duas reunies, uma em abril e outra em novembro. g. coordene a atuao dos Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao e Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, para que elaborem um planejamento conjunto de longo prazo para as polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao (C, T & I), que extrapole os perodos quadrienais que at hoje caracterizaram as polticas nessa rea, e que integre as polticas de inovao e industrial; Situao: no atendida. Comentrios: No foram apresentadas, na PCPR 2012, informaes a respeito do cumprimento da recomendao. IV. ao Ibama que verifique a existncia de pendncias de inscrio de devedores no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal
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(Cadin) e adote medidas urgentes para promover a insero dos inadimplentes no referido cadastro; Situao: em atendimento. Comentrios: O Ibama informou, de acordo a PCPR 2012, que a Administrao Central demandou as unidades descentralizadas nos estados para agilizao da apurao, constituio e cobrana dos crditos decorrentes de autos de infrao, com especial nfase, entre outros procedimentos, na inscrio dos devedores no Cadin. Nesse sentido, espera-se que nos exerccios seguintes o nmero de devedores inscritos no Cadin volte aumentar. V. s entidades de regulao e fiscalizao federais, Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Banco Central do Brasil (Bacen), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) e Superintendncia de Seguros Privados (Susep), que adotem medidas para priorizar a cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo no que se refere aos casos cuja prescrio seja iminente, com vistas a evitar prejuzos ao Tesouro Nacional; Situao: em antedimento. Comentrios: Para um acompanhamento mais acurado e efetivo das medidas adotadas e dos avanos realizados pelas entidades federais de regulao e fiscalizao, o Acrdo482/2012-TCU-Plenrio determinou s autarquias com desempenho insatisfatrio quanto arrecadao de multas a insero, nos respectivos relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de 2012 a 2016, de informaes sobre providncias para aprimoramento da arrecadao e resultados alcanados, a serem analisadas pelas unidades tcnicas do TCU ao longo desse perodo. Desse modo, as aes adotadas por cada entidade em decorrncia da recomendao sero objeto de anlise por este Tribunal nesses cinco anos. A seguir, so detalhadas as medidas informadas por cada uma das agncias no exerccio de 2012, conforme informaes da PCPR 2012. A Anac, aps detalhar uma srie de procedimentos e normas editadas em anos pretritos, relata que formulou demanda junto sua Superintendncia de Tecnologia da Informao (STI) visando integrao de sistemas da agncia, para que a remessa da integralidade dos processos administrativos para as procuradorias regionais federais e para as procuradorias federais nos estados se d pela via digital, enquanto no incorporados os crditos da autarquia federal ao Sistema nico da Dvida Ativa da Procuradoria-Geral Federal. J a Ancine destaca, entre outras medidas adotadas: a prioridade na cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo nos casos cuja prescrio seja iminente; o aperfeioamento dos sistemas de informao; e a adoo do instituto da infrao continuada na caracterizao dos ilcitos administrativos. Informa, ainda, que em 2012 houve esforo especfico para priorizar tanto a anlise de processos mais antigos em
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relao aos mais novos, para evitar a prescrio, como o registro de devedores no Cadin, e a cobrana judicial. A Anatel relata que a aprovao de um novo Regulamento de Sanes Administrativas, em 2012, levou em considerao a necessidade de fortalecimento da sua capacidade regulatria, mediante a criao de incentivos regularizao de infraes e reparao de danos aos usurios; de desincentivos litigncia administrativa e judicial; e a instituio de rito sumrio para infraes de simples apurao. Cita, tambm, a formao de grupo de trabalho com o objetivo de debater e implementar novos procedimentos e rotinas, incluindo ferramentas sistmicas, que visam melhorar os procedimentos de constituio e cobrana das multas aplicadas e constitudas. A Aneel esclarece que adota medidas efetivas quanto ao controle e cobrana de multas, tais como a implantao de sistema informatizado de acompanhamento de multas e a melhora no controle de prazos de inscrio no Cadin e no cadastro de inadimplncia setorial. A ANP informa, de modo geral, que tem conseguido atuar tempestivamente nos casos de prescrio iminente. Acresce, ainda, que a cobrana na esfera judicial de atribuio da Procuradoria-Geral da ANP e que nenhuma multa deixou de ser paga ou est pendente da adoo de medidas necessrias a sua cobrana. A ANS argumenta que est em contnuo processo de aprimoramento o Sistema Integrado de Fiscalizao (SIF), que permite a visualizao digital do processo fsico em todas as suas fases e, entre outras funcionalidades, alerta os gestores da possibilidade de prescrio, com antecedncia razovel. Acrescenta que a Procuradoria-Geral Federal junto ANS adotou as seguintes providncias: regulamentou a realizao de mutiro para inscrio em dvida ativa; alterou os fluxos de trabalho com estipulao de metas para 2012; e solicitou ANS a integrao de sistemas. Por fim, relata que foram alteradas as etapas de notificao e cobrana dos processos levados a julgamento da Diretoria Colegiada, e o processo que em mdia levava seis meses em fase de cobrana hoje leva apenas dois meses at o encaminhamento para inscrio em dvida ativa. A Antaq registra que foi uma das primeiras autarquias a aderir ao sistema unificado de inscrio em dvida ativa dos crditos das autarquias e fundaes federais, o Sistema nico de Dvida Ativa da Procuradoria-Geral Federal (Sisdat). No intuito de implantar esse sistema com celeridade, foram tomadas todas as providncias internas necessrias, cadastrados e treinados servidores da Antaq e procuradores, tendo o sistema sido implantado na agncia em agosto de 2011. Uma das medidas tomadas pela ANTT foi a criao de um grupo de trabalho responsvel pelo processamento dos autos de infrao lavrados em 2012, cujo objetivo processar utilizando o tempo mnimo dos prazos estipulados pela legislao para a tramitao dos processos de multa, com vistas a evitar a formao de novos passivos e o problema da prescrio. Outros procedimentos adotados foram: fora tarefa com as unidades regionais para agilizar a anlise de 2 instncia dos processos administrativos simplificados, instaurados antes de 2012, no mbito do contencioso administrativo; e implantao do modelo de gesto, que consiste em formalizar e uniformizar procedimentos e tcnicas, nos nveis operacional, ttico e estratgico, de forma a otimizar a eficincia, eficcia e efetividade das atividades relacionadas ao processamento A Anvisa, aps elencar uma srie de providncias adotadas visando atender a deliberao, tais como capacitao de servidores, redefinio de fluxos de trabalho e iniciativas destinadas automao de tarefas e cobranas administrativas, alega que, em
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que pesem os esforos envidados com vistas a promover maior efetividade na arrecadao de multas administrativas, as atividades so prejudicadas tambm pelo dficit de servidores das unidades organizacionais envolvidas nas fases do processo de constituio ou cobrana dos referidos crditos. A instituio do Projeto Sanea, em 2010, que segundo o Bacen foi concebido com o objetivo de promover adequado processo de sada do Sistema Financeiro Nacional (SFN) de instituies que no mais renam condies de nele permanecer, estabeleceu mecanismo estruturado e uniforme de acompanhamento e anlise de entidades, para deteco daquelas que tenham deixado de apresentar condies de permanecerem atuando no mercado. Foram previstas quatro fases para sua execuo, sendo que as duas ltimas fases encontram-se em curso: na terceira, vem sendo promovida a capacitao dos operadores das medidas saneadoras e a ltima destina-se sistematizao do marco normativo relacionado ao escopo do projeto. Sua implementao gerou considervel depurao do universo fiscalizvel, o que tende a continuar gerando ganhos de eficincia e racionalidade no que concerne aplicao e arrecadao de multas. O Cade argumenta que, atualmente, todas as multas de qualquer natureza no suspensas por ordem judicial esto devidamente inscritas em cadastro prprio e so objeto de execues fiscais ajuizadas. Informa, ainda, no que se refere tempestividade da cobrana administrativa e judicial, que o trabalho desenvolvido pelo Cade e sua procuradoria coerente com a maximizao da capacidade arrecadatria do rgo. De acordo com informaes prestadas pela CVM existe uma rotina estabelecida, tanto na fase administrativa como na dvida ativa, para controle do prazo prescricional. Em virtude do aperfeioamento sistemtico dessa rotina, inexiste, no mbito administrativo e da dvida ativa, multa aplicada e com perigo iminente de prescrio. O Ibama registrou que a Administrao Central demandou as unidades descentralizadas nos estados para agilizao da apurao, constituio e cobrana dos crditos decorrentes de autos de infrao, com especial nfase, entre outros procedimentos, no julgamento dos autos de infrao e anlise de defesa/impugnao e na notificao administrativa dos dbitos em vias de prescrio. Informa, ainda, que instituiu, em 2012, normativo visando ao reordenamento dos processos de apurao, constituio e execuo administrativa dos crditos no tributrios. Ademais, foi unificado o gerenciamento dos processos de constituio e cobrana dos autos de infrao em uma coordenao e, no incio de 2013, foi implantado o auto de infrao eletrnico. De acordo com esclarecimentos prestados pelo Inmetro, foi implantado um sistema de tecnologia da informao em todos os rgos delegados, destinado ao controle dos crditos da autarquia e sistematizao das cobranas administrativas e judiciais. Para a aplicabilidade eficiente de tal sistema, foram treinados agentes dos rgos delegados e procuradores federais em todo o territrio nacional. Alm disso, a Procuradoria Federal utiliza o sistema de TI do Inmetro, via web, em todo o pas para o controle, inscrio em dvida ativa e posterior cobrana administrativa e/ou judicial dos crditos (taxas/preos pblicos/multas) da autarquia. A Susep relata que implantou uma srie de alteraes nos seus principais sistemas, que tiveram como objetivo aumentar a sua confiabilidade. No entanto, acredita que uma soluo definitiva somente ser alcanada com a criao de um novo sistema, que englobe os atuais, baseado em regras de negcio bem definidas. O novo sistema a ser implantado aguarda o mapeamento dos processos que est sendo realizado.
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Por fim, a ANA entende que indevida a recomendao, pois no feita meno agncia no relatrio do acrdo. VI. s entidades de regulao e fiscalizao federais, Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Banco Central do Brasil (Bacen), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), Superintendncia de Seguros Privados (Susep), em conjunto com a Procuradoria-Geral Federal, que avaliem a adoo de medidas extrajudiciais para aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas; Situao: em atendimento. Comentrios: Como comentado em relao recomendao anterior, para um acompanhamento mais acurado e efetivo das medidas adotadas e dos avanos realizados pelas entidades federais de regulao e fiscalizao, o Acrdo 482/2012-TCU-Plenrio determinou s autarquias com desempenho insatisfatrio quanto arrecadao de multas a insero, nos respectivos relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de 2012 a 2016, de informaes sobre providncias para aprimoramento da arrecadao e resultados alcanados, a serem analisadas pelas unidades tcnicas do TCU ao longo desse perodo. Desse modo, as aes adotadas por cada entidade em decorrncia da recomendao sero objeto de anlise por este Tribunal nesses cinco anos. A seguir, so detalhadas as medidas informadas por cada uma das agncias no exerccio de 2012, conforme informaes da PCPR 2012. A Anatel menciona que o inadimplemento das obrigaes para com a agncia pode ensejar implicaes, tais como: restrio da certido negativa de dbitos e o impedimento no licenciamento de novas estaes. Cita, ainda, que a regularidade fiscal das prestadoras constitui-se em condio para participar de licitaes, requerer outorgas, bem como celebrar contratos com a agncia, e que tal requisito se traduz em incentivo regularizao dos dbitos das empresas. No contexto de identificar medidas que vm sendo adotadas pela Procuradoria-Geral Federal para priorizar a cobrana de multas impostas pela Anatel, destaca a criao do Grupo de Cobrana contra Grandes Devedores (GCGD), a implementao do protesto extrajudicial de Certides de Dvida Ativa das autarquias e o projeto-piloto de conciliaes prvias e em execues fiscais. A Anac informa que a Procuradoria-Geral Federal instituiu projetos tendentes utilizao de meios extrajudiciais para a cobrana de crditos de titularidades das 156 autarquias e fundaes pblicas federais. A Procuradoria-Geral da Aneel (PGE) registra que criou a Coordenadoria de Dvida Ativa (CDA), cujas atribuies referem-se prestao de consultoria e de assessoramento jurdico em procedimentos relacionados cobrana e recuperao de crditos da Aneel. A prpria agncia informa que no possui sistema informatizado apto a atender as demandas da CDA e que esta procede ao controle manual das informaes pertinentes aos processos administrativos e judiciais aos crditos da agncia.
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A Antaq informa que, por meio de sua rea de oramento e finanas, tem exercido papel de cobrana por via direta aos agentes regulados, de forma a proporcionar mais agilidade no pagamento dos dbitos inadimplentes. Entre as medidas institudas, a Ancine relata a obrigatoriedade de adimplncia com os regulamentos da agncia para acesso aos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual; a possibilidade de parcelamento das multas; adoo do instituto da infrao continuada, aplicada por analogia teoria do crime continuado; concesso, desde outubro de 2012, de um desconto de 20% aos agentes sancionados que abdicam expressamente do direito de interpor recurso contra decises administrativas de aplicao de multa; e regulamentao da desconsiderao da personalidade jurdica de empresas sempre que, aps o devido processo legal, restar apurada a constituio de sociedade com abuso de forma e fraude lei ou violao do interesse pblico, com objetivo de burla aplicao de sano administrativa. A ANP informa que, entre as medidas implantadas visando aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas, aprimorou o processo de anlise e julgamento dos processos envolvendo autuaes, tornando todo trmite mais clere e eficaz, e estabeleceu, normativamente, limitao para as empresas em mora de dbito exigvel perante a ANP na obteno de autorizao para o exerccio de determinadas atividades sujeitas sua regulao. A ANS comunica que implantou as seguintes aes: notificao unificada; e reviso administrativa. Faz saber, tambm, que esto em processo de implantao as seguintes medidas: criao de nova coordenao; integrao com o Sistema de Arrecadao (Siar) e o Sistema de Cadastro de Dvida Ativa (SCDA), e assinatura eletrnica. A Antaq informa que, por meio de sua rea de oramento e finanas, tem exercido papel de cobrana por via direta aos agentes regulados, de forma a proporcionar mais agilidade no pagamento dos dbitos inadimplentes. A ANTT relata que a contratao de empresa para apoiar a Coordenao Jurdica da Dvida Ativa deu celeridade aos procedimentos de inscrio em dvida ativa, bem como na identificao daqueles dbitos que, em razo de baixo valor, esto dispensados de cobrana. Alm disso, no mbito da Procuradoria-Geral (PRG), foram apresentadas algumas propostas no sentido de aumentar a arrecadao da ANTT, tais como a instituio de protesto de ttulos e a inscrio de dbitos em rgos restritivos ao crdito (Serasa). As providncias adotadas pela Anvisa compreendem as seguintes aes: produo de pareceres e despachos visando uniformizar e tornar mais claro o entendimento dos servidores da autarquia sobre os aspectos jurdicos das atividades envolvendo a constituio e recuperao de crditos; realizao de treinamentos de capacitao dos servidores; recriao da Coordenao de Dvida Ativa na Procuradoria; realizao de correies internas em diversas frentes de trabalho. Entre as principais propostas de um estudo elaborado no mbito da ProcuradoriaGeral do Banco Central (PGBC), que ainda est pendente de aprovao, destacam-se: centralizao da cobrana dos crditos na PGBC, mesmo antes da eventual deliberao por sua cobrana em juzo; adoo de rotina para protestar crditos extrajudicialmente e incluir o registro do devedor em cadastros como SPC e Serasa; celebrao de convnios com diversas instituies para acesso a bancos de dados visando obter informaes sobre os devedores; e desenvolvimento de sistema para acompanhamento das novas rotinas de trabalho. Ademais, o Bacen registra que mantm as providncias que hoje j so adotadas, como a notificao dos devedores acerca da aplicao da multa e do prazo para pagamento; o encaminhamento do crdito no quitado para inscrio do devedor
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no Cadin; e a realizao de diligncias de pesquisa pela PGBC, bem como a busca por eventual acordo extrajudicial, antes mesmo do ajuizamento da execuo fiscal. A CVM e o Ibama informam que, por intermdio de suas procuradorias, esto inseridos no projeto da Procuradoria-Geral Federal que visa ao protesto cartorrio de Certides de Dvida Ativa cujo valor no ultrapasse dez mil reais. O Inmetro destaca que, de forma pioneira na administrao pblica, desde 2006, passou a protestar seus ttulos executivos extrajudiciais, o que foi interrompido em 2008 em virtude de a matria no ser pacfica junto aos tribunais superiores, mas, posteriormente, os protestos dos ttulos do Inmetro foram retomados pela PGF, a partir de 2012, como um projeto piloto que, to logo implementado, trouxe resultados significativos, no s em relao arrecadao, mas, principalmente, pela contribuio mudana de cultura junto aos cidados e efetividade do poder de polcia administrativa. Acresce, ainda, que as medidas extrajudiciais cobrana e recuperao de seus crditos tambm se efetivaram de forma sistmica em todo o pas, com a recobrana dos crditos em controle no sistema de TI implantado em todos os estados. Caso o crdito no seja quitado, efetuada a sua inscrio em dvida ativa para posterior protesto e, se for o caso, a execuo fiscal. O Cade considera que as medidas de aperfeioamento das atividades de cobrana judicial e extrajudicial, realizadas por meio da Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade, envolvem, entre outros: aprimorar os servios prestados no sentido de auxiliar as partes que tenham a inteno de realizar pagamentos voluntrios; manter a anlise de cumprimento de deciso conectada com o setor de ajuizamento de execues fiscais, para permitir uma reao rpida do Cade no caso de no pagamento das multas no prazo legal; realizar correies frequentes para garantir que nenhum crdito deixe de ser executado de forma clere; aprimorar a cultura de se pronunciar rapidamente em processos judiciais, antes da apreciao de pedidos de liminar. A Procuradoria Federal junto Susep esclarece que as medidas extrajudiciais possveis seriam a cobrana amigvel, que sempre feita, e o protesto do crdito. A PF-Susep informa, tambm, que a efetivao do protesto dos crditos das autarquias e fundaes pblicas ainda est em fase inicial no mbito da PGF, no tendo sido estendido a todas as entidades por ela defendidas. A Susep acresce que criou um grupo de trabalho, juntamente com a PF-Susep, que tem, entre seus objetivos, melhorar o procedimento de cobrana de multas impostas em processos administrativos sancionadores, seja em fase administrativa seja em faz judicial. Por fim, a ANA entende que indevida a recomendao, pois a questo no versa sobre medidas de priorizao para aumentar a efetividade, seja nos campos administrativos ou judiciais de cobranas, mas, sim, de aplicao de multas. VII. Secretaria da Receita Federal do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos tributrios e previdencirios parcelados decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, para incluso na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art.71, inciso I, da Constituio Federal; Situao: em atendimento. Comentrios: A Secretaria da Receita Federal do Brasil informou que os sistemas de consolidao dos parcelamentos referentes s Leis11.941/2009 e 11.960/2009 ainda esto sendo implementados, de modo que os valores de seus estoques, apresentados na PCPR de 2012, foram estimados. Especificamente no tocante Lei 11.960/2009, a RFB informou que
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os valores foram agregados a outras categorias de parcelamento. Dessa forma, considera-se em atendimento a recomendao VII do Parecer Prvio das Contas de Governo de 2011. VIII. Secretaria da Receita Federal do Brasil, em conjunto com a Secretaria de Oramento Federal, que realizem estudos para estabelecer critrios e mtodos que permitam a adequada classificao dos benefcios tributrios e previdencirios por funo oramentria; Situao: em atendimento. Comentrios: Na Prestao de Contas da Presidncia da Repblica referente ao ano de 2012, h registro de que a Secretaria da Receita Federal do Brasil realizou contatos, por meio da Coordenao-Geral de Estudos Econmico-Tributrios e de Previso e Anlise de Arrecadao, com a Secretaria de Oramento Federal, com vistas a debater sobre classificao dos gastos tributrios por funo oramentria. Os dados esto sendo levantados e, por motivo de incompatibilidades de agenda, as reunies entre os representantes das duas secretarias ainda sero realizadas. Por sua vez, a SOF destacou que a classificao funcional de despesa utilizada atualmente pelo Brasil possuiu algumas caractersticas que torna seu uso mais apropriado para a classificao de despesas oramentrias. A utilizao dessa estrutura de classificao para outros tipos de despesas comporta inevitavelmente graus variados de impreciso, uma vez que no se pensou em classificaes genricas ou que envolvessem outros tipos de dispndios alm dos previstos na lei oramentria anual. Outro aspecto destacado pela SOF que a atual sistemtica de classificao funcional define as funes de governo de forma aderente estrutura de organizao dos poderes, particularmente do Poder Executivo. Dessa forma existe quase uma ligao direta entre as funes de governo e a estrutura ministerial. Tal procedimento adequa-se perfeitamente classificao de despesas oramentrias, permitindo a ligao entre as aes desenvolvidas pelos diversos ministrios e as funes e subfunes. No entanto, para as despesas no oramentrias, tal situao traz dificuldades para a realizao da classificao, permitindo vrias interpretaes e classificaes possveis. Poucos pases do mundo utilizam a classificao funcional oramentria para classificar os gastos tributrios. Isso se deve a dificuldades inerentes a esse processo, particularmente quando se trata de impostos e contribuies indiretos. Dessa forma, quando se pretende utilizar a classificao funcional para esses gastos, h de se assumir um grau maior de impreciso e discricionariedade do classificador que, no entanto, no resulta em erros de classificao, apenas em uma escolha particular do classificador. Em funo da ausncia de elementos objetivos para a classificao, o resultado da anlise pode gerar argumentos para a classificao da renncia em diferentes funes oramentrias. Assim, com o objetivo de avanar na anlise para enquadramento mais adequado na classificao funcional dos gastos tributrios, a sugesto seria adotar, como um critrio objetivo para a classificao, a existncia de rgo gestor da renncia. Desse modo, se na legislao instituidora do benefcio que resulte em renncia fiscal houver a indicao de rgo gestor, a renncia ser associada funo oramentria gerida pelo rgo governamental responsvel. A adoo desse critrio se coaduna com as caractersticas da classificao funcional da despesa oramentria direta, visto que aproxima as funes de governo com a estrutura ministerial, da mesma forma que iria ao sentido de atender recomendao do Tribunal de Contas.
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Diante do exposto, a Secretaria de Oramento Federal informou que a RFB conduzir estudo interno com o objetivo de revisar a classificao por funo oramentria, devendo constar a motivao para cada classificao e destaques de eventuais reclassificaes. Esses mesmos dados integraro o anexo metodolgico do Demonstrativo de Gastos Tributrios contidos no projeto de lei oramentria e sero explicitados no corpo do texto dessa publicao, na seo destinada descrio dos gastos tributrios includos no relatrio. IX. ao Ministrio da Fazenda, em conjunto com o Banco Central do Brasil e a Procuradoria-Geral Federal, que adotem providncias visando elaborao de plano de ao conjunta, no prazo de 90 (noventa) dias, com o objetivo de conciliar os valores de arrecadao da dvida ativa constante do Siafi com aqueles registrados nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen, quantificando os valores das ocorrncias de situaes que impactam o Siafi; Situao: em atendimento. Comentrios: A respeito do assunto, na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2012, a PGFN, em cumprimento ao disposto no Acrdo 1.204/2012-TCUPlenrio, que aprovou o Parecer Prvio sobres as Contas do Governo de 2011, encaminhou a Nota Tcnica PGFN/CDA1.517/2012, contendo plano de ao com vistas conciliao contbil entre os registros de arrecadao prestados pela PGFN e os dados constantes do Siafi. O mencionado plano de ao compreendia o levantamento das fontes que compem os dados de arrecadao, a confrontao dos mesmos dados nos diferentes sistemas e a elaborao de nota explicativa quanto s divergncias eventualmente encontradas e as providncias tomadas. Por meio da Nota Tcnica/PGFN/CDA 93/2013, encaminhada ControladoriaGeral da Unio, a PGFN apresenta motivos de no prestar as informaes de arrecadao na PCPR 2012 na forma indicada no Anexo II do Aviso 1/2012, do Gabinete do MinistroRelator Jos Jorge, dirigido ao Ministro-Chefe da CGU. Nos termos do aviso, os dados deveriam ser apresentados com discriminao por natureza dos crditos (no tributrios, tributrios no previdencirios e tributrios previdencirios) e por situao (parcelados e no parcelados, ajuizados e no ajuizados), tanto de arrecadao quanto de estoque da dvida ativa da Unio sob a administrao da PGFN. Segundo a PGFN, os dados de arrecadao de algumas modalidades de parcelamentos, como o da Lei 11.941/2009, apenas so enviados para os sistemas de controle dos crditos (Sida e Dvida) quando da quitao ou resciso do parcelamento. Isso impossibilitaria saber quais os valores de arrecadao de alguns desses parcelamentos referem-se a crditos ajuizados ou no ajuizados. Acrescenta que, para fornecer as informaes na forma solicitada, seria por meio da utilizao dos sistemas gerenciais DW e Informar, sem, no entanto, desconsiderar o relatrio de arrecadao do Sida Converso de Depsito Judicial. Por fim, na mesma nota a PGFN afirma que embora nos anos anteriores os dados tenham sido segregados, como o caso das informaes prestadas por meio da Nota Tcnica PGFN/CDA 101/2012, a utilizao de um dos dois mtodos no parece adequada (uso dos sistemas gerenciais ou clculo fictcio). A concluso do trabalho no ocorreu na data prevista, de 31/1/2013, devido complexidade do levantamento das fontes de arrecadao dos sistemas da PGFN, da
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Secretaria da Receita Federal do Brasil e do Siafi, bem como ao cruzamento de dados desses sistemas, consoante o Anexo I da Nota Tcnica PGFN/CIDA 93/2013. Posteriormente, por meio do Ofcio 11/2013/AECI/GMF-MF-DF, de 11/3/2013, a Assessoria Especial de Controle Interno do Ministrio da Fazenda encaminhou a Nota Tcnica PGFN/CDA 163/2013, alterando o citado plano de ao. A nota tcnica informou que parte significativa do plano de ao foi cumprida, a saber, a identificao das fontes que compem as informaes de arrecadao da PGFN e a localizao de partes dessas fontes no Siafi. Aduz que, tendo em vista a expirao do prazo fixado no plano de ao, props-se a alterao do prazo de concluso do trabalho para 28/3/2013, quando pretendia apresentar as concluses do trabalho de conciliao contbil, que corresponde terceira etapa do plano de ao. A Procuradoria-Geral Federal, por meio do Despacho 72/2012 do ento Coordenador-Geral de Cobrana e Recuperao de Crditos, manifestou-se sobre a recomendao IX do Parecer Prvio das Contas do Governo de 2011, acerca da conciliao dos valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi com aqueles registrados nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen. Segundo o mencionado despacho, no que concerne Procuradoria-Geral Federal, a soluo para tal demanda depende da construo e evoluo do Sistema nico de Dvida Ativa das Autarquias e Fundaes Pblicas Federais (no total de 154 entidades representadas pela PGF), sem embargo das estratgias de recuperao de crdito j adotadas, tais como: protesto, conciliao, grandes devedores. Acrescenta que, sem o referido sistema, o acompanhamento de crdito se faz isoladamente em cada um dos vrios sistemas das entidades que compem a PGF ou, ainda, de forma manual por meio de contato direto com as entidades. O Coordenador-Geral de Cobrana e Recuperao de Crditos da PGF cita como aspectos positivos do mencionado sistema: i) possibilidade de emisso de certido positiva ou negativa de dbitos com a administrao pblica indireta, auxiliando, inclusive, a arrecadao indireta; ii) efetivo controle de toda a dvida ativa da administrao pblica federal indireta, com a possibilidade de emisso de relatrios de crditos inscritos em dvida ativa, ajuizados, pagos, parcelados, protestados, riscos de prescrio, etc. iii) maior facilidade no efetivo uso do sistema, que passar a ser nico e padronizado para todos os tipos de crditos da administrao indireta; iv) integrao com os Sistemas Integrados de Cobrana (Receita Federal, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Procuradoria-Geral Federal.; e v) viabilizao tcnica para a expanso de projetos, como o das conciliaes prvias e protestos de certides de dvida ativa. Por sua vez, o Banco Central do Brasil comprometeu-se a enviar informaes de sua dvida ativa ao Siafi, conforme reunio realizada em 9/8/2012 (Informaes e Despacho-e 6214/2012-BCB/PGBC). Contudo, at o encerramento do exerccio de 2012, apenas as informaes da receita de dvida ativa arrecadada pelo Bacen (conta 41930.00.00) encontravam-se disponveis no referido sistema, no havendo nenhuma informao contbil acerca do montante em estoque de crditos inscritos em dvida ativa por essa entidade. Do exposto, tendo em vista que o trabalho de conciliao entre os valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi e dos sistemas de informao prprios da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, embora no ultimado, est em curso, conforme ratificado na Nota Tcnica PGFN/CDA 318/2013, de 23/4/2013, que a ProcuradoriaGeral Federal pretende adotar um sistema nico para gesto da dvida ativa sob sua
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responsabilidade e que o Banco Central ainda no incluiu informaes do estoque de sua dvida ativa no Siafi, considera-se a recomendao em atendimento. X. aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e de Minas e Energia, supervisores das empresas Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), Caixa Econmica Federal (Caixa), Cobra Tecnologia S.A., Innova S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Liquigs Distribuidora S.A. (Liquigs), Petrobras Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal e com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades; Situao: parcialmente atendida. Comentrios: Os trs ministrios responderam recomendao feita nas Contas do Governo de 2011, conforme informaes constantes da PCPR 2012. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento informou que, embora tenha havido gasto superior dotao na Ceagesp, o valor foi absorvido pelas demais rubricas da empresa. O Ministrio da Fazenda aduz que encaminhou s suas empresas supervisionadas o Ofcio-Circular n 989/2012/SE-MF, de 29/8/2012, solicitando que se abstivessem de realizar despesas ou de assumir obrigaes diretas, sem a devida autorizao oramentria, e apresentassem Secretaria Executiva do MF, no prazo de 20 dias, avaliao quanto ao cumprimento do inciso II do art. 167 da CF, no exerccio de 2012. Por fim, o Ministrio de Minas e Energia relatou que monitora a execuo do oramento de suas entidades vinculadas, com recomendaes reiteradas para que respeitem os limites estabelecidos pela LOA, e que somente promovam a adequao desses valores com o respaldo da LDO. Quando ao Mapa, parece haver equvoco quanto interpretao do inciso II do art.167 da CF. A vedao constante do dispositivo se dirige a cada programao aprovada na LOA e no ao montante total aprovado para a empresa. O equilbrio geral da empresa no afasta a transgresso constitucional. Alm disso, o ministrio no evidenciou as aes tomadas no sentido de orientar sua supervisionada, restringindo-se a mencionar que sero adotadas providncias necessrias para a manuteno da recomendao. O MF atendeu recomendao de orientar suas empresas supervisionadas e fez gesto para resguardar o cumprimento do dispositivo em anlise. O MME, por sua vez, apesar de informar que monitora a execuo das estatais e realiza recomendaes, no apresentou nenhuma ao que sustentasse a informao. Assim, considerando que o Mapa e o MME no informaram claramente as providncias adotadas e que as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) e Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), supervisionadas pelo MME, reincidiram no descumprimento do dispositivo analisado, entende-se que a recomendao foi apenas parcialmente atendida. XI. aos Ministrios da Fazenda e de Minas e Energia e Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, supervisores das empresas Cobra Tecnologia S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe), Companhia Petroqumica de Pernambuco
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(Petroqumicasuape), Elica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Furnas - Centrais Eltricas S.A., Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Porto Velho Transmissora de Energia S.A. (PVTE), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem o montante aprovado para as respectivas fontes de financiamento na Lei Oramentria, ou promoverem a adequao desses valores de acordo com o disposto no art. 55 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011, com vistas a evitar a perda de controle das fontes de recurso dessas entidades; Situao: parcialmente atendida. Comentrios: O Ministrio da Fazenda informou o encaminhamento, s suas empresas supervisionadas, do Ofcio-Circular n989/2012/SE-MF, de 29/8/2012, no qual solicitou que se abstivessem de realizar despesas ou de assumir obrigaes diretas, sem a devida autorizao oramentria. O Ministrio de Minas e Energia limitou-se a relatar que monitora a execuo do oramento de suas entidades vinculadas, com recomendaes reiteradas para que respeitem os limites estabelecidos pela LOA e que somente promovam a adequao desses valores com o respaldo da LDO. A Secretaria de Aviao Civil informou, como medidas voltadas ao cumprimento da recomendao, a alterao da classificao dos itens do Plano de Investimentos da empresa, a fim de assegurar o respeito execuo de seu oramento; o acompanhamento da execuo mensal do OI, para evitar extrapolao da execuo nas fontes de financiamento; e o acompanhamento trimestral da execuo fsica e financeira do OI, a fim de identificar perspectivas e restries que podero dificultar a execuo at o final do exerccio. O MF apresentou sua atuao e nenhuma de suas empresas vinculadas reincidiu no descumprimento. No caso da Secretaria de Aviao Civil, embora tenham sido relatadas as providncias adotadas no mbito da empresa, no se evidenciou nenhuma gesto da secretaria junto Infraero. Alm disso, a Infraero descumpriu novamente os limites aprovados para suas fontes de financiamento, conforme anlise no item 3.3.4 deste relatrio. Quanto ao MME, no houve encaminhamento de sua atuao a esta Corte por meio da PCPR 2012, assim como a empresa Furnas - Centrais Eltricas S.A. reincidiu no descumprimento do dispositivo analisado. XII. Secretaria do Tesouro Nacional que: a. informe, no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal, os valores efetivos referentes necessidade bruta, segregada em dvida externa, dvida interna em mercado e encargos no Banco Central do Brasil; aos recursos oramentrios; e necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional; Situao: atendida. Comentrios: Na Prestao de Contas da Presidenta da Repblica de 2012, consta que ser inserido, a partir do prximo Relatrio Anual da Dvida Pblica, as informaes sobre a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional, conforme recomendado. No item Resultados alcanados e avanos na administrao da dvida do Relatrio da Dvida Pblica Federal de 2012, foi apresentado diagrama representando a necessidade de financiamento em 2012, segregada conforme recomendao do TCU.
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b. redirecione o processo de reforma da contabilidade federal, empregando maior grau de precauo em novos procedimentos que aumentem o ativo e maior esforo institucional para viabilizar o registro contbil de passivos e variaes patrimoniais diminutivas que ainda no so evidenciados adequadamente; Situao: em atendimento Comentrios: Segundo a PCPR 2012, a Subsecretaria de Contabilidade Pblica est promovendo gestes junto Secretaria da Receita Federal do Brasil, para proceder ao reconhecimento da Proviso para Perdas do Crdito Tributrio; Secretaria de Patrimnio da Unio, para o reconhecimento da Depreciao para os Bens Imveis da Unio; e ao Ministrio da Previdncia, com vistas ao reconhecimento do passivo atuarial. c. institua procedimento contbil especfico para excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais quando da elaborao de demonstraes contbeis consolidadas da Unio, em cumprimento ao disposto no art. 50, 1, da Lei Complementar 101/2000, c/c o art. 15, inciso I, da Lei 10.180/2001 e o art.3, inciso I, do Decreto 6.976/2009; Situao: atendida. Comentrios: Na parte VI da PCPR 2012, consta informao de que a excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais, quando da elaborao de demonstraes contbeis consolidadas da Unio, passou a ser feita por meio de transao especfica no Siafi. Ademais, em notas explicativas do Balano Geral da Unio de 2012, foi informado que, especialmente quanto s receitas e despesas intraoramentrias, criaram-se regras de excluso de valores comuns entre esses itens para fins de consolidao do Balano Financeiro e da Demonstrao das Variaes Patrimoniais. Em consulta s referidas demonstraes contbeis consolidadas de 2012, verifica-se que, de fato, as receitas intraoramentrias foram excludas e os saldos relativos s despesas intraoramentrias reduziram-se substancialmente em comparao ao exerccio de 2011. Com efeito, consoante enfatizado no Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011, eventual resduo a maior das despesas intraoramentrias em relao s correspondentes receitas deve-se aos constantes desequilbrios intertemporais entre os saldos credores e devedores decorrentes dessas transaes. Esse descompasso resulta dos diferentes critrios de reconhecimento de receita e despesa pblicas e das peculiaridades envolvidas em sua contabilizao. Assim, ainda que toda despesa intraoramentria d origem a uma receita intraoramentria de igual valor, essa exatido de saldos no se observa ao longo do exerccio, tampouco quando do seu encerramento, a partir do qual se levantam as demonstraes contbeis que integram o BGU, em especial o Balano Financeiro e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais. Tendo em vista os procedimentos institudos no Siafi, as informaes constantes do BGU 2012 e os esclarecimentos prestados na PCPR 2012, considera-se atendida a recomendao em tela d. efetue estudos conjuntos com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e os rgos gestores de renncias de receitas que julgar pertinentes, com vistas elaborao de uma poltica e ao estabelecimento de procedimentos para evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009; Situao: no atendida
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Comentrios: Na PCPR 2012, a RFB informou que realizou unicamente uma primeira reunio com representantes da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Poltica Econmica, para iniciar a discusso sobre a contabilizao das renncias. Nessa reunio, ficou acordado que os participantes iriam estudar, individualmente, o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Poder Executivo, para que, na prxima reunio, fosse delineado o trabalho a ser desenvolvido e apresentado ao TCU. No Relatrio de Gesto de 2012, a RFB esclarece que a questo foi tratada em conjunto com a STN e a SPE, por meio de reunies em que o tema foi debatido e foi produzida uma minuta de documento contendo a sntese dos assuntos. Tal documento conteria: (i)exposio dos procedimentos de contabilizao de renuncias constantes do Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Publico; (ii) explicao do processo de mensurao das renncias tributrias, bem como da sua natureza; (iii) mensurao dos benefcios creditcios e financeiros. A partir dos temas abordados, o grupo teria concludo por: i) o registro contbil das renncias deve ser efetuado no Siafi mediante contas de compensao; ii) a atribuio de realizar o registro contbil da renncia deve ser do rgo gestor por ela responsvel. Segundo a RFB, o documento com a referida concluso ainda no teria sido oficialmente aprovado e no foi enviado a este Tribunal. Dessa forma, a recomendao encontra-se pendente de atendimento. e. inclua notas explicativas sobre eventuais divergncias entre o saldo de disponibilidade da Unio registrado na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Banco Central do Brasil perante o Tesouro Nacional referente manuteno da Conta nica; Situao: atendida. Comentrios: Na primeira nota explicativa referente ao Balano Patrimonial (Nota 1 Ativo Financeiro Disponvel), constante do subitem 5.2.6 da PCPR 2012, houve o registro do valor da divergncia entre o saldo da Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Banco Central do Brasil, bem como das razes para essa ocorrncia, conforme recomendado por esta Corte de Contas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011. No obstante, houve falha no detalhamento sobre a aplicao indita de recursos da Finep na conta, conforme detalhado no captulo 5 deste relatrio. f. estabelea regras rgidas para pagamentos com contabilizao no Tesouro Nacional em dezembro e saque e contabilizao no Banco Central do Brasil somente em janeiro, com o objetivo de mitigar os riscos de distoro de indicadores fiscais decorrentes da transio de exerccios com montantes materialmente relevantes de disponibilidades financeiras em movimento; Situao: no atendida. Comentrios: No foi identificado mecanismo para controle dos pagamentos contabilizados em dezembro e sacados somente em janeiro. A propsito, houve aumento de 24,3% no montante de ordens bancrias emitidas no ltimo dia de dezembro de 2012 (R$22,8 bilhes) em relao quelas emitidas no mesmo dia de 2011 (R$18,3 bilhes). g. concilie as informaes sobre o estoque da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico constante no Balano Geral da Unio e no Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, referente a dezembro de 2011, e evidencie em notas explicativas s demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio as divergncias metodolgicas e os seus efeitos sobre a anlise da evoluo e composio da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico;
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Situao: em atendimento. Comentrios: Anlise realizada em conjunto com a prxima recomendao. h. elabore e apresente a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 (noventa) dias, com as medidas necessrias para harmonizar as metodologias adotadas, avaliando, inclusive, a necessidade de alteraes na legislao vigente, de modo que seja possvel evidenciar nas demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio o valor justo da dvida mobiliria federal; Situao: em atendimento. Comentrios: Consta, na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2012, que a divergncia entre o estoque informado no Relatrio Anual da Dvida Pblica 2012, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, e o quadro inserido na PCPR 2012, decorre da metodologia contbil usada neste quadro em contraposio metodologia econmica daquele relatrio. No h nota explicativa s demonstraes contbeis tratando das divergncias metodolgicas, no atendendo recomendao do TCU. Segundo a PCPR, o BGU reflete os dados registrados na contabilidade da Unio constantes no SIAFI, calculados pelo sistema DPI pelo mtodo da apropriao (registramse os valores de entrada, faz-se a aplicao da atualizao do indexador do ttulo, a apropriao do desgio e do prximo juro vincendo). Por sua vez, no Relatrio Mensal da Dvida Pblica (RMDP), a metodologia incorpora ao valor nominal de cada um dos ttulos a variao do indexador no perodo entre a data de emisso e a data de clculo do estoque. Em seguida, calcula cada um dos fluxos individuais com base no valor nominal atualizado. Por fim, cada um dos fluxos atualizados descontado entre a sua data de vencimento e a data de referncia (data de clculo do estoque), com base na taxa interna de retorno (TIR) de emisso dos ttulos. A forma distinta de clculo do estoque dos ttulos (apropriao x desconto pela TIR) faz com que os resultados somente possam ser comparados no caso de utilizao de taxa nica pelas duas metodologias, alm da utilizao do padro de contagem de tempo em dias corridos e base 30/360. O padro de contagem de tempo na metodologia de apropriao o de dias corridos/365. O RMDP utiliza, para gerao dos fluxos, a contagem de tempo no padro dias teis/252 para todos os ttulos da dvida interna, com exceo dos cambiais, que utiliza o padro 30/360. Por fim, informou-se que h expectativa de que, a partir de julho de 2013, todas as informaes estatsticas da dvida pblica possam ser geradas pelo novo Sistema Integrado da Dvida (SID), permitindo harmonizar as duas metodologias de clculo de estoque da Dvida Pblica Federal. Destacou-se tambm que o plano de ao recomendado pelo TCU caminha em conjunto com a implantao e a efetiva entrada em produo do SID. i. reforce, junto s setoriais contbeis, os procedimentos de verificao e ajustes referentes ao encerramento do exerccio, a fim de certificar que esse tipo de inconsistncia entre os valores de imveis de uso especial registrados no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Sistema de Patrimnio da Unio (Spiunet) no volte a ocorrer nos prximos exerccios; Situao: no atendida Comentrios: As divergncias de valores entre os dois sistemas, Siafi e Spiunet, permanecem. O saldo de imveis de uso especial verificado no Siafi no encerramento do exerccio de 2012 foi de R$227,19 bilhes, enquanto que no Spiunet o saldo foi de R$226,26 bilhes, uma divergncia de R$933 milhes entre os dois sistemas.
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Segundo a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), parte dessa divergncia devese a alteraes manuais no Siafi de valores originalmente lanados pelo Spiunet. Outros lanamentos que concorrem para as divergncias encontradas entre os dois sistemas decorrem da possibilidade de lanamento pelas unidades gestoras (UG) de valores contbeis diretamente no Siafi, sem que o dado passe pelo Spiunet. Ressalte-se que esses tipos de lanamentos, em tese, no deveriam ocorrer, uma vez que a principal fonte alimentadora do Siafi, no que se refere aos imveis de uso especial, o Spiunet. XIII. ao Instituto Nacional do Seguro Social e aos Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Previdncia Social que elaborem uma poltica e estabeleam procedimentos de contabilizao para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, em consonncia com o que dispe o art.250 da Constituio Federal, c/c o 1 do art. 68 e o inciso IV do art. 50 da Lei Complementar 101/2000; Situao: em atendimento. Comentrios: De acordo com o cronograma apresentado e os esclarecimentos includos nas notas explicativas constantes na parte VII da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica de 2012, a previso para implantao do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social para janeiro 2014. As providncias adotadas at o presente momento foram: Criao no Siafi de novo rgo denominado Fundo do Regime Geral de Previdncia Social FRGPS (cdigo 37904) e Unidade Oramentria associada (cdigo 33904); Criao de CNPJ do FRGPS (16.727.230/001-97); Criao das unidades gestoras 513001 (Coordenao de Finanas do FRGPS), 513002 (Setorial Oramentria do FRGPS) e 513003 (Coordenao de Contabilidade do FRGPS); Duplicao das unidades gestoras das superintendncias e vinculao das novas UG ao FRGPS; Duplicao das unidades gestoras das gerncias executivas e vinculao das novas UGs ao FRGPS. Outras aes ainda esto em andamento e, segundo o INSS, estaro implementadas at janeiro de 2014: Mapeamento e transferncia de todo o patrimnio pertencente ao FRGPS para as novas UG vinculadas ao novo fundo; Segregao da folha de benefcios administrados pelo INSS, em benefcios previdencirios e no previdencirios. Essa ao depende de soluo de tecnologia de informao e, para isso, est sendo criado o Sistema de Pagamento de Benefcios (o SisPagBen); Criao, no INSS, de estrutura organizacional prpria para o FRGPS. Nesse sentido, o cumprimento da recomendao continuar a ser realizado por este Tribunal, tanto por ocasio da anlise das prximas Contas do Governo como em outros trabalhos.
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XIV.
ao Instituto Nacional do Seguro Social que elabore e encaminhe a esta Corte de Contas, no prazo de 90 (noventa) dias, um plano de ao com o cronograma de implementao da entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social; Situao: atendida. Comentrios: O INSS encaminhou a esta Corte de Contas, por meio do Ofcio 1009/ PRES/INSS, de 27 de setembro de 2012, o cronograma de implementao do RegimeGeral de Previdncia Social (FRGPS). Segundo o cronograma, a previso para o incio do funcionamento do FRGPS janeiro de 2014. XV. Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, conjuntamente e sob a coordenao do primeiro: a. institucionalizem os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais, inclusive com a incluso de dispositivos nos manuais emitidos pela STN; Situao: no atendida Comentrios: No foram apresentados nem identificados procedimentos de contabilizao do passivo atuarial institucionalizados pela STN no exerccio de 2012. No Balano Patrimonial da Unio referente 31/12/2012, no h registro de saldos de rubricas contbeis que evidenciem a situao atuarial do RPPS da Unio. A Subsecretaria de Contabilidade Pblica informou que orientou a setorial contbil do Ministrio da Previdncia Social a realizar o registro das provises matemticas previdencirias do RPPS Civis em sua contabilidade. No entanto, aps o registro contbil feito no Siafi, houve ponderaes no mbito do governo, questionando o momento de reconhecimento do passivo atuarial do RPPS Civis, com a principal argumentao de que o modelo atual adotado pela Unio que o Tesouro Nacional financia o RPPS dos servidores civis da Unio, por meio de recursos que esto na conta nica. Como resultado das ponderaes, o registro contbil foi estornado do Siafi. b. elaborem e encaminhem a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 (noventa) dias, com as medidas necessrias para o registro contbil no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores civis da Unio, avaliando quais os recursos humanos, materiais e tecnolgicos necessrios para tanto; Situao: no atendido Comentrios: No foi encaminhado a esta Corte o plano de ao recomendado. c. enquanto no houver registro contbil do passivo atuarial, apresentem em notas explicativas s demonstraes contbeis consolidadas da Unio as projees atuariais e os efeitos decorrentes da eventual contabilizao sobre o patrimnio lquido da Unio; Situao: parcialmente atendida. Comentrios: As notas explicativas s Demonstraes Contbeis da Unio apresentaram, na Nota 1 (Variaes ocorridas no Patrimnio Lquido p. 609 da PCPR), as provises matemticas previdencirias (plano previdencirio), conforme recomendao exarada. Entretanto, os valores que foram destacados no clculo atuarial do RPPS da Unio (servidores federais civis), elaborado pelo Ministrio da Previdncia Social, possuem como data-base 31/12/2011 e no a situao atuarial do RPPS Civis da Unio em 31/12/2012.
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XVI. ao Ministrio de Minas e Energia (MME) que conclua com brevidade todos os estudos requeridos para a tomada de deciso sobre as medidas que sero adotadas em funo do vencimento das concesses do setor eltrico, dado o impacto que a demora ou a inadequao dessas medidas pode causar sobre o desenvolvimento nacional; Situao: apreciao do atendimento sobrestada em razo do Acrdo 3.149/2012-TCU-Plenrio. Comentrios: Foi apresentada a Medida Provisria (MP) 579, de 11/9/2012, convertida na Lei 12.783, de 11/1/2013, que dispe sobre as concesses de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, sobre a reduo dos encargos setoriais e sobre a modicidade tarifria. A MP 579 estabeleceu que a prorrogao das concesses de gerao de energia eltrica dependeria da aceitao expressa pelas concessionrias de trs condies, sendo uma delas a submisso aos padres de qualidade do servio fixados pela Aneel. Sendo assim, as linhas gerais dos padres de qualidade a serem atendidos pela concessionria devem constar do contrato de concesso e seu detalhamento deve ser estabelecido por resoluo da Aneel. A Aneel aprovou em 12/3/2013 a Resoluo Normativa 541, que estabelece as disposies relativas ao padro de qualidade do servio de gerao de energia eltrica prestado por concessionrias de usinas hidreltricas alcanadas pela Lei 12.783/2013, e o Decreto7.805/2012, considerando o resultado da Audincia Pblica 89/2012, que discutiu o padro de qualidade do servio de gerao a ser seguido pelas concessionrias. O regulamento prev dois padres de qualidade para as usinas despachadas e no despachadas pelo Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS), devido s caractersticas operacionais distintas e, portanto, de controle e aferio diferenciados. O assunto foi discutido no perodo de 31/10/12 a 30/11/2012 e recebeu 68 contribuies de sete instituies e agentes do setor eltrico. Alm das informaes mencionadas, apresentadas no Relatrio da ControladoriaGeral da Unio (CGU) sobre a Prestao de Contas da Presidenta da Repblica de 2012, importa destacar a similaridade desta recomendao com determinao anterior desta Corte, prolatada no item 9.1. do Acrdo3.012/2011-TCU-Plenrio e reiterada no item 9.2. do Acrdo1.042/2012-TCU-Plenrio:
9.1. fixar prazo de sessenta dias para que o Ministrio de Minas e Energia (MME), relativamente s concesses cujos contratos vencem a partir de 2015, encaminhe plano de ao que contenha datas, atribuies e responsveis para: 9.1.1. a definio do modelo a ser adotado, incluindo, entre outros, parecer jurdico quanto constitucionalidade e legalidade da alternativa escolhida; 9.1.2. a definio da metodologia para a fixao de tarifas e preos associados s concesses e para a aplicao dessa metodologia, com clculos detalhados das correspondentes tarifas e preos pblicos; 9.1.3. a elaborao de estudos acerca das implicaes econmicas do modelo a ser adotado;
O monitoramento das determinaes contidas nos acrdos retromencionados foi realizado no mbito do TC 033.929/2012-4. Naquela ocasio, esta Corte decidiu sobrestar a apreciao do atendimento da determinao acima transcrita, conforme item 9.1. do Acrdo
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3.149/2012-TCU-Plenrio. Uma vez que a matria envolvida no sobrestamento afim recomendao ora sob anlise, entende-se pertinente registrar que o cumprimento do objeto comum s duas decises encontra-se atualmente pendente de apreciao neste Tribunal. XVII. ao Ministrio de Minas e Energia (MME) e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que: a. com vistas a subsidiar, com elementos tcnicos e transparentes, os debates que decorrem da deciso por construir, por exemplo, usinas hidreltricas e centrais geradoras com base em energia nuclear, explicitem, no planejamento do setor eltrico, os custos econmicos e socioambientais decorrentes no s da construo desses empreendimentos, mas tambm os custos decorrentes das alternativas para essa fonte, no caso de sua no implementao; Situao: atendida. Comentrios: A EPE considera no planejamento do setor eltrico os custos econmicos e socioambientais das fontes geradoras. No horizonte decenal, por exemplo, considerado o portflio das diversas fontes disponveis para atender a demanda de energia eltrica prevista, estabelecendo-se um elenco indicativo fundamentado nos seguintes atributos: segurana energtica, modicidade tarifria e sustentabilidade ambiental. No processo de habilitao tcnica para os leiles, a EPE analisa os dados de custos dos estudos de viabilidade dos empreendimentos hidreltricos, constituindo os custos ambientais uma rubrica oramentria especfica. Ressalta-se que a Licena Prvia (LP) ambiental um pr-requisito para a participao nos leiles, de modo que, ao estabelecer seus preos no processo competitivo, os empreendedores consideram uma estimativa dos custos decorrentes dos condicionantes ambientais estipulados na LP. Observa-se, finalmente, que as informaes dos rgos de planejamento do setor eltrico so, de fato, disponibilizadas para subsidiar o debate sobre a instalao de uma determinada fonte, por exemplo, hidreltrica ou nuclear, conforme sugere a recomendao em pauta. Pode-se citar o caso recente da UHE Belo Monte, quando o MME disponibilizou um conjunto de dados tcnicos, econmicos e ambientais como contribuio para o processo de discusso da sociedade, mostrando elementos comparativos com outras fontes (ref. http://www.mme.gov.br/mme/menu/belo_monte.html). Consideram-se, pois, adequadas as informaes comparativas de custos econmicos e socioambientais dos diferentes empreendimentos para a gerao de energia, divulgadas pelos agentes envolvidos (MME e EPE), em consonncia com a recomendao. b. priorizem as atividades voltadas para elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria Brasileira (Pemat) para ampliao da infraestrutura de transporte por dutos, de modo a prover concorrncia e otimizao do acesso malha existente; Situao: atendida. Comentrios: Entre as providncias para a elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria do Pas (Pemat), citam-se: Organizao e realizao do Seminrio de Gs Natural, em 29 de novembro de 2011, em Braslia, em conjunto com o Ministrio de Minas e Energia (MME) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), a fim de disseminar informaes e dirimir dvidas dos agentes sobre a Lei do Gs e o Planejamento de Expanso da Malha de Transporte;
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Aperfeioamento da capacitao institucional da EPE para a elaborao dos estudos do Pemat. Adicionalmente, foram promovidos vrios encontros entre a EPE e o MME para definio de todos os aspectos relativos elaborao do plano. XVIII. ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) que estabelea diretrizes governamentais para o uso racional e sustentado do gs natural, de modo a desenvolver mercado consumidor cativo; Situao: no atendida. Comentrios: A Casa Civil solicitou ao Ministrio de Minas e Energia que avalie a convenincia e oportunidade da recomendao, em razo da presidncia exercida pelo rgo no Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE). No foi apresentada, no Relatrio da CGU sobre a Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2012, manifestao do Ministrio de Minas e Energia, na qualidade de presidente do CNPE, sobre esta recomendao, motivo pelo qual se entende que a recomendao no foi atendida. XIX. ao Ministrio das Comunicaes que, em relao ao Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), defina metas mais detalhadas, indicadores, prazos e unidades responsveis por cada uma das aes, bem como estabelea maior horizonte temporal de planejamento, atualize-o periodicamente e divulgue o relatrio anual de acompanhamento, conforme previsto no art.3, inciso V, do Decreto7.175/2010; Situao: no atendida. Comentrios: Em relao primeira parte da recomendao, o Ministrio das Comunicaes informou que, a partir do ltimo trimestre de 2012, o acompanhamento das aes do Programa Nacional de Banda Larga passou a ser sintetizado em duas planilhas eletrnicas. A primeira planilha faz referncia s aes originais do PNBL, que constam do documento Brasil Conectado, elaborado pelo Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID) e publicado em novembro de 2010, em que tambm so apresentadas as metas e prioridades do PNBL. O ministrio afirma que, para cada uma das aes, essa planilha evidencia: i) a situao da implantao; ii) as entidades responsveis por sua implantao; e iii) a relao com aes do planejamento estratgico do MC do ano de 2012. Ainda conforme o MC, a segunda planilha apresenta as mesmas informaes, mas diz respeito a aes do PNBL que foram formuladas pela atual gesto do MC, empossada em 2011. A partir da anlise da planilha eletrnica fornecida pelo Ministrio das Comunicaes, conclui-se que a recomendao no foi atendida. Ressalta-se que a planilha apresentada um documento de uso interno do MC e, portanto, no est disponibilizado ao pblico, impossibilitando seu controle pela sociedade civil e a responsabilizao daqueles que derem causa a atrasos em sua implantao. Complementarmente, observa-se que no foram definidas metas detalhadas, indicadores, prazos ou responsveis para as aes do PNBL. O documento Brasil Conectado, publicado em 2010, nunca foi atualizado e no contm tais informaes. Ademais, a planilha apresentada pelo MC no especifica metas ou indicadores para as aes do PNBL, mas somente as relaciona com aes especficas do planejamento estratgico do rgo que apresentam prazos e responsveis na planilha. Entretanto, no possvel
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considerar tais prazos e responsveis como definio para as aes do PNBL, pois esse apresenta aes mais amplas e completas do que o planejamento estratgico. Um exemplo dessa formatao a ao 1.1 do PNBL (Implantar dutos e/ou fibras ticas para redes de telecomunicaes em novas obras pblicas de infraestrutura), que foi relacionada ao 1.1.4 do planejamento do MC (Publicar Decreto de compartilhamento de infraestrutura). Embora esta ao apresente prazo para concluso e responsvel, no corresponde inteiramente ao 1.1 do PNBL. Em nenhum documento oficial possvel identificar a quantidade de dutos e/ou fibras ticas que ser implantada, o prazo e o responsvel por concluir essa atividade. A segunda parte do item III recomenda ao MC que divulgue, conforme previsto no art.3, inciso V, do Decreto7.175/2010, relatrio anual de acompanhamento de suas aes, metas e resultados. Em resposta, o MC destacou que o planejamento estratgico do ano de 2013, ainda em validao, inclui plano de ao voltado divulgao sistemtica de informaes sobre as diversas aes do PNBL no site do MC na internet. Informou tambm que um dos resultados esperados desse plano a elaborao e a publicao de relatrio anual de acompanhamento do programa, dando cumprimento determinao prevista no inciso V do art. 3 do Decreto7.175/2010. Ainda conforme o MC, j foi colocada disposio do pblico a seo Dados do Setor de Comunicaes, em que possvel consultar e baixar sries temporais de dados do setor de telecomunicaes, inclusive de indicadores relacionados expanso do acesso internet banda larga. O MC tambm argumenta que a execuo e o impacto do PNBL so divulgados por meio de exposies institucionais em eventos, ocasies em que se utiliza uma apresentao padro, atualizada periodicamente, e que est em andamento a elaborao de uma proposta de atualizao das metas e aes do PNBL. Considerando o exposto pelo Ministrio das Comunicaes, conclui-se que a recomendao no foi atendida, pois o relatrio anual de acompanhamento do PNBL ainda no foi elaborado e publicado, consistindo apenas um dos resultados esperados do plano de ao de divulgao sistemtica de informao. A seo Dados do Setor de Comunicaes, disponibilizada para acesso pela internet, no supre a finalidade do relatrio previsto no inciso V do art.3 do Decreto7.175/2010, pois no apresenta anlises, metas ou concluses, mas apenas dados analticos. XX. ao Ministrio da Integrao Nacional que considere, no atual processo de reviso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a necessidade de adotar instrumentos de gesto e controle que permitam atacar o conjunto de causas identificadas pelos rgos gestores da poltica e especialistas no tema, como o dficit de infraestrutura produtiva, os nveis regionais inferiores de educao e a reduzida qualificao institucional dos territrios menos desenvolvidos; Situao: em atendimento. Comentrios: Foi apresentada na PCPR 2012 informao sobre a realizao da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional, precedida de conferncias em todas as 27 unidades da Federao, assim como nas cinco macrorregies do pas. No processo de reviso da PNDR, a Conferncia props: i. Estruturar o sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR);
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ii. Explorar amplamente a diversidade como ativo para o desenvolvimento territorial e regional, promovendo o desenvolvimento produtivo a partir da identificao e explorao das oportunidades e potencialidades locais e regionais, no somente as oportunidades j reveladas, mas tambm aquelas implcitas e no reveladas que possam contribuir para mudar o futuro das regies; iii. Combinar os princpios de equidade e competitividade nas estratgias de desenvolvimento produtivo territorial e regional; iv. Aprimorar os critrios de concesso de financiamentos e incentivos fiscais de PNDR, integrando os diversos mecanismos, ampliando sua seletividade espacial e setorial, bem como as exigncias de contrapartida dos beneficiados; v. Definir pactos de metas com os governos em todas as suas esferas e com a sociedade civil, nos campos de infraestrutura, educao e capacitao de recursos humanos, e do fortalecimento dos sistemas regionais, estaduais e locais de inovao, bem como da universalizao de servios pblicos bsicos, tendo em vista a transformao das realidades das regies menos desenvolvidas do pas; vi. Desenvolver e implementar sistemas de informaes e de monitoramento e avaliao permanente da eficincia, eficcia e efetividade da PNDR. Diante do exposto, o Tribunal continuar acompanhando a reviso da poltica durante o ano de 2013. XXI. Casa Civil e ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao que considerem, na anlise sobre a necessidade de se criar uma nova instituio para fomentar o compartilhamento de riscos para projetos de inovao (a futura Embrapii), as diversas estruturas j existentes no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, bem como a reestruturao que est sendo promovida na Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), avaliando se as funes previstas para a nova instituio poderiam ser exercidas por uma das entidades hoje disponveis; Situao: atendida. Comentrios: Por meio do Ofcio 171/2013/SEXEC-MCTI, de 16/4/2013, encaminhado a este TCU, o MCTI informou que, em 2011, foi formalmente criado grupo de trabalho, denominado GT-Embrapii, para discutir aspectos relativos criao dessa empresa. Nas avaliaes realizadas pelo grupo, entendeu-se que a Embrapii deveria atuar nas fases intermedirias dos processos inovativos, etapas que apresentam o maior risco de insucesso na cadeia de inovao. Entendeu-se, ainda, que as estruturas j existentes no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (SNCTI) no suprem adequadamente as condies, os meios de financiamento e o compartilhamento de riscos necessrios a essas fases. Nesse contexto, optou-se pela concepo de uma nova entidade, cuja gesto ser compartilhada entre os setores pblico e privado e que possa atuar na prospeco de cenrios e negcios e na busca de parcerias pra captao de projetos e recursos, em interlocuo e articulao dinmicas e pronunciadas com a iniciativa privada, com foco definido no desenvolvimento de produtos inovadores. As informaes acima reproduzidas demonstram que a inteno do governo criar uma empresa para atuar em uma etapa do processo de inovao que, segundo o MCTI, no est adequadamente atendida pelas demais entidades que compem o SNTCI, identificada como fase intermediria. Somente com a entrada em operao da Embrapii e com a avaliao de seus resultados iniciais poder ser claramente identificada se sua rea
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da atuao estar objetivamente delimitada e se no haver sobreposio com as atribuies de outras entidades do SNTCI. Assim, considerando o teor das informaes prestadas pelo MCTI e o carter da manifestao do TCU, que tinha por finalidade apenas fazer com que fossem consideradas as funes exercidas por outras entidades do SNTCI na anlise sobre a necessidade da criao da Embrapii, conclui-se que a recomendao foi atendida. XXII. ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao e ao Ministrio da Educao que avaliem a convenincia de direcionar, sempre que possvel, os alunos pleiteantes a bolsas do Programa Cincia sem Fronteiras para as instituies mais reconhecidas mundialmente em suas respectivas reas de interesse. Situao: atendida. Comentrios: Por meio do Ofcio 171/2013/SEXEC-MCTI, de 16/4/2013, encaminhado a este TCU, o MCTI informou que as agncias executoras do Programa Cincia sem Fronteiras (CsF) tm dedicado ateno especial seleo das instituies responsveis pelo recebimento de bolsistas no exterior. De acordo com o MCTI, a escolha ou seleo da instituio de destino compartilhada com parceiros estrangeiros, levando em conta classificaes em rankings internacionais. As instituies onde os bolsistas esto realizando suas atividades, segundo o ministrio, esto entre as mais bem conceituadas na sua grande rea de conhecimento. O MCTI informou, ainda, que o stio eletrnico do CsF contm informaes sobre os critrios mencionados na recomendao do TCU, indicando, inclusive, dois dos rankings internacionais adotados no processo de escolha da instituies aptas a receber bolsistas brasileiros: Times High Education (www.timeshigheducation.co.uk/world-universityrankings/) e QS World University Rankings (www.topuniversities.com/university-rankings). No caso de bolsistas de ps-graduao e ps-doutorado, as instituies de destino so avaliadas por comisses de especialistas (peer review) das duas agncias executoras, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Segundo o MCTI, o tema envolvendo a escolha das instituies de destino est em permanente discusso no Comit Executivo do Programa Cincia sem Fronteiras. O conjunto de informaes prestadas pelo MCTI demonstra a existncia de critrios qualitativos para a seleo de instituies de ensino para as quais so enviados os bolsistas do Programa Cincia sem Fronteiras. Assim, considera-se atendida a recomendao do TCU.
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Concluso
8.
CONCLUSO
O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica apresenta ao pas o diagnstico do TCU sobre aspectos relevantes do desempenho e da conformidade da gesto pblica federal no ano que passou. o mais abrangente e importante produto do controle externo e constitui etapa fundamental no processo democrtico de prestao de contas governamental, ao subsidiar o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais para compreenso e avaliao do Poder Executivo Federal na conduo dos negcios do Estado. Pela 78 vez, o TCU exerce essa solene atribuio. As contas em anlise representam o exame do segundo ano da administrao da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Rousseff. A Prestao de Contas da Presidente da Repblica compreende o relatrio sobre oramentos e atuao governamental e o Balano Geral da Unio e apreciada com apresentao de Parecer Prvio ao Congresso Nacional, nos termos do art.71, inciso I, da Constituio Federal. O Relatrio que subsidia a emisso do Parecer Prvio inclui a anlise dos elementos contidos nas contas apresentadas pela Presidente da Repblica e o exame de dados e informaes sobre as aes a cargo dos Poderes e rgos federais, relativas execuo dos respectivos programas. So objetivos do Relatrio: Trazer uma discusso do cenrio econmico e das aes macroeconmicas governamentais; Analisar a conformidade e o desempenho da gesto governamental em seus aspectos estruturantes; Emitir opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio; Realizar diagnstico circunstanciado em temas selecionados de alta relevncia para o pas; Contribuir para a transparncia das aes estatais; Fomentar o aperfeioamento da gesto pblica. O exerccio de 2012 corresponde ao primeiro ano do Plano Plurianual para o quadrinio de 2012 a 2015, para o qual foi eleita como estratgia fundamental para o pas a promoo do crescimento econmico por meio da incluso social e regional. Nesse sentido, a anlise das Contas prestadas pela Presidente da Repblica tem como parmetro bsico as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidas no PPA, principal instrumento de planejamento do governo federal.
Desempenho da Economia Brasileira

Em 2012, o Produto Interno Bruto atingiu o patamar de R$ 4,4 trilhes, a preos correntes, representando um crescimento real de 0,9% em relao ao ano anterior. Essa variao foi inferior taxa projetada na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2012, de 5%, Em termos per capita, a variao foi de 0,1%. Sob a tica da demanda, contriburam positivamente para o crescimento do PIB os consumos do governo e das famlias (3,2% e 3,1%, respectivamente). O ponto negativo, segundo essa tica, ficou por conta da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que recuou 4,0% no ano.
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Alm da FBCF, outros dois indicadores associados capacidade de produo do pas tiveram queda: a taxa de Poupana Nacional Bruta, que caiu de 17,2% em 2011 para 14,7% em 2012, e a taxa de Investimento, com reduo de 1,2 ponto percentual. No que toca taxa de inflao, aferida pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), verificou-se que alguns grupos exerceram presso de alta ao longo do ano, com destaque para os grupos Alimentos, cujo subgrupo Alimentos consumidos fora do domiclio teve variao positiva de 9,51%, e Despesas Pessoais, com variao de 10,17%. Por seu turno, o grupo Transportes contribuiu para reduo do indicador (variao de apenas 0,48%), principalmente em razo da reduo das alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados incidentes sobre os automveis novos. Esse cenrio permitiu que o IPCA de 2012 encerrasse o ano em 5,84%, portanto acima da meta de 4,5%, mas abaixo do limite de 6,5% fixado pelo Conselho Monetrio Nacional. No que tange Dvida Lquida do Setor Pblico, observa-se que a manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores do que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, ainda que em percentual do PIB haja um decrscimo. Em 2012, o indicador apresentou aumento de R$ 41,5 bilhes, comparado a 2011, atingindo o montante de R$1,55 trilho. No entanto, em percentuais do PIB, a DLSP reduziu cerca de 1,2 ponto percentual, passando de 36,41%, em dezembro de 2011, para 35,21%, ao final de 2012. A Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), que abrange Unio, estados e municpios, aumentou R$340,3 bilhes no exerccio, chegando a R$2.583,9 bilhes, ou 58,7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2012. Embora a taxa Selic tenha recuado de 23,3% para 8,5%, de 2003 a 2012, a taxa implcita da DLSP decresceu apenas 2,5 pontos percentuais (de 17,5% para 15,0%). A diferena indica que o custo fiscal de operaes de fomento realizadas pela Unio junto a instituies financeiras oficiais e a outros programas oficiais , representado pelo diferencial de taxas, expande-se continuamente.
Planejamento e Oramento
Passando-se anlise do planejamento, oramento e dos resultados obtidos pela gesto fiscal em 2012, ressalta-se que o PPA 2012-2015 estrutura-se de maneira essencialmente diferente dos planos anteriores, sendo composto por onze macrodesafios, aos quais esto vinculados 65 programas temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado. Os programas temticos, por sua vez, foram desdobrados em quinhentos objetivos e 1.500 iniciativas. Entretanto, foram apontadas limitaes do novo modelo, que podem comprometer o controle dos gestores, da sociedade e dos rgos de fiscalizao. Entre elas, destacam-se: ausncia de instrumentos para assegurar o monitoramento objetivo das metas qualitativas; ausncia de informaes de metas anuais para os objetivos e ndices finais para os indicadores dos programas; e ausncia de indicadores para monitorar o nvel estratgico do plano. Para execuo do Plano Plurianual 2012-2015, foi previsto o valor total de R$ 5,4 trilhes, sendo R$ 3,6 trilhes (75%) provindos de recursos oramentrios. Em 2012, o governo federal liquidou R$ 757,4 bilhes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (excludos encargos especiais, que no constam do PPA) e realizou R$ 97,9 bilhes do Oramento de Investimento das estatais, totalizando R$855,3 bilhes. Do montante total do plano, R$4,53 trilhes (83,6%) so voltados para implantar programas temticos, destinados oferta de bens e servios diretamente sociedade. J os programas de gesto, manuteno e servios ao estado alcanaram R$ 889,7 bilhes (16,4%).
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No tocante s receitas previstas na Lei Oramentria Anual de 2012, foi arrecadado R$ 1,93 trilho, ante os R$ 2,1 trilhes previstos. As receitas correntes alcanaram R$ 1,1 trilho e as receitas de capital, R$ 796,6 bilhes. Se descontados os R$ 376,7 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica federal, a receita realizada fica reduzida a R$1,55 trilho. O montante da arrecadao lquida das receitas correntes representou um aumento real de 4,13% em relao a 2011. Assim, a receita corrente total, em percentual do PIB, em 2012, mantm a trajetria de crescimento observada desde 2010 e alcanou o nvel mais elevado aps a crise de 2008. Entre as receitas correntes federais, as receitas de contribuies continuam sendo a maior fonte da arrecadao, representando 52,03% do total arrecadado em 2012, com um crescimento real de 2,27%, comparando-se ao ano anterior. Dessa forma, em que pese a reduo das receitas de impostos e taxas em 2012, o conjunto das receitas primrias alcanou R$1,0 trilho (24,08% do PIB), 0,44 ponto percentual acima da meta estabelecida na LDO 2012 (23,64%). de se destacar que, apesar do baixo crescimento do PIB e do aumento das desoneraes tributrias federais, persiste o discreto crescimento da carga tributria brasileira, que passou de 35,31% em 2011 para 35,41% em 2012, mantendo sua trajetria de crescimento ao longo da ltima dcada. No que concerne recuperao de crditos tributrios, verifica-se que, ao final de 2012, o montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,17 trilhes, composto por: R$ 165,38 bilhes em estoque de parcelamentos no inscritos em dvida ativa, R$ 713,51 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$1.291,3 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa. Por seu turno, as renncias de receitas federais mantiveram-se em expanso e alcanaram o montante projetado de R$215,5 bilhes em 2012, assim classificados: R$146,0 bilhes de benefcios tributrios, R$26,6 bilhes de benefcios tributrios-previdencirios e R$43,9 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. O montante das renncias tributrias e o total das renncias superam as despesas realizadas em algumas das principais funes do oramento da Unio, como Sade e Educao. Especificamente quanto s renncias decorrentes dos benefcios previdencirios, entre 2008 e 2012 houve crescimento de 71%, alcanando o montante de R$26,6 bilhes no ltimo exerccio. Cumpre alertar que essas renncias podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e previdncia social, sobretudo com as recentes desoneraes de folhas de pagamentos concedidas a alguns setores da economia. No que diz respeito s despesas constantes da Lei Oramentria Anual, a dotao autorizada nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, aps a aprovao de crditos adicionais, alcanou o montante de R$2,257 trilhes, dos quais 82% foram empenhados. Do total empenhado, em 93% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo as demais despesas inscritas em restos a pagar processados (1%) e no processados (6%). Em termos reais, o valor empenhado em 2012 representou um crescimento de 4% em relao a 2011, com impacto positivo do PAC, cujo crescimento real foi de 45%. A funo Previdncia Social representa a maior parcela das despesas primrias da Unio (39%). Em segundo lugar vem a funo Encargos Especiais, que agrega
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principalmente as transferncias tributrias constitucionais aos demais entes federados. Em seguida destacam-se, nessa ordem, as funes Sade, Educao, Assistncia Social, Trabalho, Defesa Nacional, Judiciria, Transporte, Administrao e Agricultura. Do total das despesas primrias empenhadas em 2012, 7% corresponderam a investimentos. Aspecto relevante relacionado aos investimentos a baixa execuo oramentria e o elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados: dos R$ 66,6 bilhes empenhados em 2012, 67% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do exerccio. Assim, a baixa execuo dos investimentos tem contribudo para o crescimento do estoque de restos a pagar nos ltimos anos. No final de 2012, o estoque chegou a R$177 bilhes, um crescimento de 25% em relao a 2011 e 87% em relao a 2008. No que tange ao Oramento de Investimento das empresas estatais (OI), em 2012, 72 empresas estatais investiram R$ 98 bilhes, superando em 18,8% o valor aplicado em 2011. Desse valor, 82% foram financiados com recursos prprios e 12% com recursos para aumento do patrimnio lquido. A execuo geral do OI foi de 92,8% dos recursos programados, com forte peso do Grupo Petrobras, responsvel por 98,2% da sua programao, seguido dos Grupos Eletrobras (69,3%) e Sistema Financeiro (68,9%). O pior desempenho coube ao conjunto das demais estatais, que atingiram 58,8% da programao. Neste grupo, destacam-se as Companhias Docas, por representarem um subgrupo cujas empresas executaram abaixo de 50%. A baixa execuo mdia do subgrupo (28,7%) e o fato de que ao longo do perodo 2005-2012 o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras para aumento do capital social, em regra direcionadas aplicao em imobilizado, indica deficincia na capacidade de realizao de investimentos por parte das administraes porturias. A diferena entre o valor do ingresso de recursos para aumento do patrimnio lquido e o valor dos investimentos realizados por essas empresas corresponde a um valor acumulado de quase R$1 bilho de 2005 a 2012.
Gesto Fiscal
Analisado o comportamento das receitas e das despesas pblicas federais, examinouse o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, com enfoque sobre as operaes realizadas, sobretudo no encerramento do exerccio, visando ao alcance da meta de supervit primrio estabelecida para 2012. Observou-se que a Unio obteve supervit primrio de R$85 bilhes (1,93% do PIB), valor inferior meta estipulada, de R$97 bilhes. Contudo, a prpria LDO permitiu que a Unio deduzisse da referida meta o total das despesas executadas no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento, que somaram R$39,3 bilhes. Assim, a meta de supervit primrio da Unio foi reduzida para R$57,7 bilhes, e o seu cumprimento se deu com folga de R$27,3 bilhes, dado o resultado positivo de R$ 85bilhes. Entre os fatores que contriburam para o alcance da meta reduzida, destacamse: a limitao de empenho e movimentao financeira, tambm conhecida como contingenciamento, no valor de R$25,5 bilhes; a postergao de pagamento, via restos a pagar, de at R$81,7 bilhes; e as receitas extraordinrias de R$22,4 bilhes. Assim, mais de um quarto (26,3%) do supervit primrio alcanado no exerccio adveio de receitas extraordinrias decorrentes de operaes efetuados, essencialmente, pelo Tesouro Nacional com o Fundo Soberano do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES. Diferentemente da arrecadao usual de tributos e contribuies, fruto do efetivo esforo fiscal do governo, essas receitas extraordinrias originaram-se de operaes
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complexas, autorizadas por atos normativos editados entre agosto e dezembro de 2012, que envolveram aumentos de capital, aquisies de aes e concesses de emprstimos a empresas estatais no dependentes. A esse respeito, cumpre destacar que o acompanhamento e o controle do resultado primrio pretendido e realizado pela Unio tm-se tornado verdadeiros desafios aos rgos de fiscalizao e sociedade em geral. Isso porque, ao longo dos ltimos anos, mudanas metodolgicas e transaes atpicas cada vez mais complexas vm contribuindo para reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre que supervit primrio o governo federal de fato tem perseguido. Com relao ao tema, no se deve olvidar que supostos ganhos advindos do cumprimento formal da meta fiscal podem ser suplantados pela perda de credibilidade do indicador, acarretando prejuzos para o pas. Isso porque, por mais que determinadas transaes atpicas se revistam de complexidade e criatividade, elas acabam sendo identificadas e quantificadas pelos demais agentes do mercado, que passam a desconfiar da real capacidade do governo de obter tal resultado.
Para alm dos aspectos da legalidade e da conformidade da execuo oramentria e financeira, o Relatrio sobre as Contas do Governo de 2012 buscou evidenciar o desempenho da gesto pblica em 2012, considerando a perspectiva de crescimento inclusivo traada no PPA2012-2015. Os resultados pouco expressivos do PIB nos dois ltimos exerccios, consideravelmente divergentes das projees que embasaram a elaborao do PPA 2012-2015, sinalizam a existncia de limitaes estruturais que podem comprometer a sustentabilidade do crescimento do pas e, por conseguinte, a superao dos desafios previstos naquele plano. Nesse sentido, se no ano anterior o TCU procurou analisar os entraves ao crescimento consistente e duradouro, a nfase em 2012 deu-se sobre as polticas inclusivas, que devem ser capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras, atendendo proposta central do PPA para o perodo que se iniciou no referido exerccio. As anlises realizadas partiram do pressuposto de que polticas destinadas ao desenvolvimento regional, educao bsica, sade bsica, incluso digital e a outras reas de infraestrutura, tm um vis prioritariamente inclusivo, mas podem no alcanar seus melhores resultados por problemas de concepo, execuo ou acompanhamento. Assim, procurou-se verificar a qualidade da gesto das polticas pblicas nessas reas sob diferentes perspectivas, que podem aumentar a probabilidade de que haja xito na atuao do governo. A distribuio desequilibrada de vetores para o desenvolvimento tem constitudo um forte mecanismo de manuteno das desigualdades sociais e econmicas entre as regies do pas. O padro regional assimtrico representa um desafio para a insero social e produtiva dos cidados das regies menos desenvolvidas, gerando oportunidades desiguais em funo do local de vida dos brasileiros. Em decorrncia, limitam-se as condies para o crescimento econmico dessas regies e do prprio pas, estabelecendo-se um ciclo de perpetuao desse quadro. Apesar desse diagnstico amplamente reconhecido, os esforos para aplacar as disparidades no tm se mostrado efetivos para reverter esse cenrio, em diferentes escalas regionais. A partir de uma anlise multissetorial de programas temticos do PPA direcionados a fatores estruturais educao superior; cincia, tecnologia e inovao; transporte rodovirio;
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apoio a micro e pequenas empresas; e comunicao digital , verificou-se que a regionalizao no aparece como uma diretriz central da sua formulao. Com exceo do programa Transporte Rodovirio, os indicadores, os objetivos e as metas dos programas temticos analisados no refletem preocupaes com as disparidades regionais em setores com impacto decisivo sobre o nvel de desenvolvimento das regies. Ademais, foi evidenciado que a incipiente capacidade de integrao intersetorial se reflete nos processos de planejamento governamental, levando concepo de planos e programas desarticulados entre si, inclusive no mbito do prprio PPA. Essa fragmentao reduz a eficincia das polticas pblicas em curso, e o mais grave, limita severamente o alcance dos resultados pretendidos. A anlise sobre desenvolvimento regional tem continuidade com o Projeto de Integrao do rio So Francisco com as bacias do Nordeste Setentrional (PISF), tendo em vista a relevncia do projeto para o desenvolvimento socioeconmico das regies mais vulnerveis seca, os elevados montantes de recursos pblicos empregados e previstos R$ 8,2 bilhes de investimentos previstos para a 1 Etapa do PISF , e a ocorrncia marcante de problemas e riscos recorrentes, com possveis danos ao errio. Foram identificados atrasos na execuo dos lotes de construo da 1 Etapa do PISF, que apresentavam, at o final de 2012, uma execuo financeira de 42%. O quadro reflete-se na situao das metas, atual modelo de licitao, contratao e acompanhamento do empreendimento. No tocante s metas, a concluso sequencial dos trechos, a partir do rio So Francisco, poderia, em princpio, colocar o canal parcialmente em funcionamento. Entretanto, at 2012, os lotes menos atrasados, ou seja, com maior grau de execuo, no guardavam, necessariamente, relao com a ordem sequencial necessria para colocar em funcionamento parte do canal. Projetos deficientes, riscos de deteriorao de obras em decorrncia dos atrasos, deficincias na fiscalizao e na superviso do empreendimento por parte do Ministrio da Integrao Nacional (MI) e sobrepreo de servios so problemas recorrentes identificados no projeto, que impactaram e continuam afetando o cumprimento dos objetivos do empreendimento e, por consequncia, o atendimento das demandas de gua da populao do serto e do agreste nordestinos. Alm dos destaques da anlise multissetorial, as concluses dos trabalhos nos demais setores analisados evidenciam falhas e limitaes que podem concorrer para a manuteno das desigualdades socioeconmicas e reduzir as taxas potenciais de crescimento do PIB. No tocante Educao Bsica, os principais problemas a serem superados pelos planos que orientam a atuao governamental esto relacionados, basicamente, questo do acesso, da permanncia, da qualidade e da equidade. Dependendo da etapa considerada (educao infantil, ensino fundamental ou ensino mdio), esses aspectos so mais ou menos graves. No caso do ensino fundamental, por exemplo, se, por um lado, a taxa de escolarizao de 98,2% da populao entre 6 a 14 anos de idade indica que o acesso pode ser considerado universalizado, por outro lado, garantir educao de qualidade com equidade persiste como grande desafio a ser enfrentado, conforme demonstram as discrepncias das mdias do Ideb nos anos iniciais do ensino fundamental em 2011, por unidade da Federao. Por sua vez, a situao dos jovens de 15 a 17 anos, populao alvo do ensino mdio, merece ateno tanto no que diz respeito ao acesso como qualidade. Por um lado, a taxa de escolarizao desse grupo, em 2011, diminuiu em relao a 2009, quando alcanou 85,2%, de modo que, para alcanar a universalizao do atendimento escolar para a populao nessa faixa etria em 2016, conforme estabelecido na Emenda Constitucional59/2009, seria
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necessrio um aumento da taxa de escolarizao em torno de 2% ao ano a partir de 2013, o que requer esforo considervel tendo em vista o desempenho em 2011. Por outro lado, o Ideb do ensino mdio permaneceu praticamente estagnado em 2011, como demonstra o crescimento de 0,1 em relao a 2009. Nesse ritmo, o pas apenas alcanar a mdia de 6,0, equivalente dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em 2057. Considerando que a efetividade das polticas para a educao bsica depende fundamentalmente da iniciativa, da coordenao e da liderana do governo federal, foram evidenciados pontos que podem ser melhorados no projeto de lei do Plano Nacional de Educao (PNE), ainda pendente de deliberao no Congresso Nacional, e no programa temtico Educao Bsica do PPA 2012-2015, como a necessidade de se atacar mais incisivamente as desigualdades regionais em matria educacional em ambos os planos e a de se construrem outros indicadores, alm do Ideb, para aferir as demais dimenses da qualidade da educao bsica, como corpo de profissionais da educaao, infraestrutura das escolas, recursos pedagogicos disponiveis e processos da gestao. Apurou-se, ainda, que o principal risco realizao das metas do projeto do PNE e ao alcance dos resultados pretendidos consiste na no aprovao, ou aprovao parcial, da meta que prev o aumento de recursos direcionados educao como percentual do PIB. Os 10% previstos na meta 20 do referido projeto superaro a mdia de investimentos em educao dos pases da OCDE, de 6,2% do PIB. Apesar disso, h que se refletir sobre a distribuio de tais recursos, tendo em vista que, no Brasil, o gasto anual por estudante, considerando a mdia dos trs nveis da educao bsica, corresponde a 27% da mdia dos pases daquela organizao, enquanto, para o ensino superior, o gasto anual por estudante equivale a 85,5% da mdia. No que tange Sade, com nfase na Ateno Bsica, discute-se o subfinanciamento do setor, em comparao aos gastos realizados por pases com modelos pblicos de atendimento universais. Os dados demonstram que o Brasil o que tem a menor participao do Estado (Unio, estados e municpios) no financiamento dos gastos totais com sade. Esse percentual fica em 44%, pouco mais que a metade do investido pelo Reino Unido (84%), Sucia (81%), Frana (78%), Alemanha (77%), Espanha (74%), Canad (71%) e Austrlia (68%). Alguns problemas limitam os resultados dos programas de governo e impedem uma rpida reverso das desigualdades sociais e regionais nessa rea. Na anlise dos critrios aplicados s transferncias de recursos federais na ateno bsica e investimentos, por exemplo, apurou-se a predominncia da capacidade de oferta de aes e servios de sade, ou seja, municpios que tm capacidade reduzida recebero, tambm, menor quantidade de recursos. Dessa forma, os recursos tendem a ser direcionados para onde j existe a oferta, mantendo as desigualdades existentes. Quanto distribuio regional de infraestrutura e recursos humanos na ateno bsica, apurou-se, em 2012, uma maior razo de estabelecimentos por 10 mil habitantes nas regies Nordeste (3,04) e Sul (2,59), seguidas da regio Norte (2,42). Contudo, as regies Norte e Nordeste apresentaram as menores razes de profissionais (pediatras, clnicos, ginecologistas e obstetras) por 10 mil habitantes trabalhando nesses estabelecimentos, no obstante detenham os piores resultados em alguns dos principais indicadores acompanhados pela ateno bsica, relacionados a mortalidade infantil, imunizao e ateno pr-natal. Ainda, segundo dados do Conselho Federal de Medicina, mantendo o cenrio atual, o mesmo ritmo de crescimento da populao e de escolas mdicas, dentro de oito anos (em
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2022) o Brasil atingiria a razo de 2,52 mdicos por 1.000 habitantes, prximo referncia do Reino Unido (2,64). Contudo, as regies Norte e Nordeste apenas alcanariam a razo de 2,53 e 2,58, respectivamente, dezenove anos depois, em 2045. Em relao Previdncia, a despeito da reduzida discricionariedade do governo quanto concesso dos benefcios previdencirios, as anlises realizadas indicaram que o subsistema rural do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) desempenha significativa funo de incluso social na medida em que: 1) gera aumentos proporcionalmente maiores para domiclios com menores rendas per capita; e 2) destina proporcionalmente mais recursos, relativamente ao PIB, para municpios com menores PIB per capita. No entanto, esse processo de incluso se baseia na concesso de benefcios previdencirios sem a correspondente contribuio dos segurados ou indicao da origem dos recursos, o que compromete sua sustentabilidade. De 2011 para 2012, as receitas da clientela urbana e rural do RGPS cresceram 12,3% e 7,6%, enquanto as despesas cresceram 11,6% e 15,8%, respectivamente. Em 2012, o resultado para a clientela urbana foi positivo em R$24,5 bilhes, enquanto o resultado para a clientela rural foi deficitrio em R$65,4 bilhes. O dficit total do regime foi de R$40,8 bilhes, valor alcanado aps um crescimento de R$5,3 bilhes (14,8%) de 2011 para 2012. Alm do dficit rural, as mudanas demogrficas no pas constituem outro fator que dever ameaar o equilbrio das contas do RGPS a mdio prazo, tendo em vista que produziro um aumento no nmero de aposentados e pensionistas e uma diminuio de contribuintes para sustentar as despesas com benefcios. Por outro lado, os resultados do regime podem tambm ser influenciados pelos grandes volumes estimados de evaso fiscal, de estoque da dvida previdenciria e de renncias de receitas previdencirias. No que tange s anlises com enfoque na infraestrutura social e econmica do pas, foram analisados os setores de Energia, Comunicaes e Transportes. No setor de Energia, foram examinados os mecanismos de incluso social presentes no Plano Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB), como o Selo Combustvel Social (SCS) e a organizao dos Polos de Produo de Biodiesel. Embora os resultados da avaliao do SCS indiquem o alcance da incluso produtiva de famlias de agricultores na cadeia de produo do biodiesel, nas regies mais carentes do Norte e Nordeste, os resultados de incluso da agricultura familiar so menores, dada a baixa organizao de cooperativas naquelas regies e em razo dos maiores custos das oleaginosas alternativas. Esses resultados comprometem dois dos principais objetivos do programa: a incluso social e o desenvolvimento regional nas regies Norte e Nordeste. Ainda em relao ao setor de Energia, foram analisadas as metas e os resultados alcanados pelo Programa Luz Para Todos na etapa atual do programa, iniciada em 2011 e com concluso prevista para 2014. De 2004 at o final de 2012, foram concludas quase trs milhes de ligaes, conta de R$11,8 bilhes. J foram contratadas obras no valor de, aproximadamente, R$ 14,4 bilhes. No incio de 2013, havia cerca de R$ 2,6 bilhes contratados e ainda no pagos, que devem ser liquidados medida que as obras forem finalizadas. Nada obstante os resultados apresentados at o momento, nos ltimos anos, verifica-se uma diminuio do nmero de ligaes realizadas. Em 2012, apenas 120.131 instalaes eltricas foram concludas. Isso significa que para cumprimento da meta, deve-se concluir anualmente mais de 174.000 ligaes, em mdia, at 2014, o que implica na necessidade de ampliao do ritmo de instalaes pelo Ministrio de Minas e Energia (MME).
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Tambm neste setor, cabe destacar anlise realizada sobre a poltica nacional de combustveis, tendo em vista que o petrleo a principal fonte de energia de praticamente todos os pases, o que o torna chave no funcionamento da economia mundial. Observou-se que, desde 2010, a exportao de barris de petrleo est em queda, chegando a 200 milhes em 2012 (reduo de 13%). Caso fosse mantido o patamar de 2010, de 230 milhes de barris, o impacto positivo na balana comercial seria de aproximadamente US$3 bilhes. Ademais, o crescimento acentuado no consumo da gasolina nos ltimos anos fez com que o pas sasse da situao de exportador de gasolina A, com receitas de US$1,8 bilho em 2007, para a de importador, com despesas em torno de US$3bilhes em 2012. Segundo avaliao do Tribunal, o setor de abastecimento da Petrobras continuar a ter prejuzos, at que haja mudanas no cenrio atual, qual seja: demanda crescente por derivados; incapacidade a curto prazo de se aumentar a oferta com aumento da capacidade de refino; importao de derivados a preos mais elevados do que os praticados no mercado interno; ausncia de sinalizao de mercado que evidencie a necessidade de adequao do consumo, com efeitos diretos no mercado de etanol, que encontra dificuldades em face da baixa competitividade. A poltica de manuteno de preos na bomba de combustvel sinaliza de maneira divergente a situao da economia para o consumidor final. Enquanto houve um aumento considervel no consumo de combustveis nos ltimos trs anos, de 2010 a 2012, o pas apresenta taxas de crescimento do PIB aqum do crescimento dessa demanda. No que concerne ao setor de Comunicaes, a Pesquisa TIC Domiclios 2011, realizada pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (Cetic.br) identificou as diferenas regionais como um dos principais entraves para a incluso digital. As regies Norte e Nordeste apresentaram proporo de domiclios com acesso internet de 22% e 21%, respectivamente, bem abaixo da mdia nacional, de 38%. Nesse sentido, foram levantados entraves atuao do governo para promover infraestrutura de acesso internet, disponibilizao de contedos adequados e formao de profissionais e usurios para que possam consumi-los. Entre eles, destacam-se: a existncia de polticas pblicas desconexas entre diferentes poderes e nveis federativos e a ausncia de um planejamento com metas e indicadores definidos para os programas de incluso digital. As anlises relativas ao setor de Transportes, por sua vez, foram divididas em Aviao Regional e Transporte Ferrovirio. No primeiro caso, observou-se que a baixa execuo das polticas pblicas de apoio aviao regional deveu-se, entre outros fatores, reduzida dotao inicial consignada ao Programa Federal de Auxlio a Aeroportos (Profaa); deficincia na definio do escopo, produtos e indicadores de aes do Programa Aviao Civil, relativas construo, reforma e ampliao de aerdromos estaduais; aos contingenciamentos, que impediram os repasses financeiros; s deficincias nos projetos submetidos; e limitada capacidade gerencial e financeira para explorao dos aeroportos regionais por parte dos entes subnacionais. Buscando reduzir os empecilhos s polticas de desenvolvimento da aviao regional, no final de 2012, o governo federal anunciou medidas voltadas a fomentar o setor aerovirio, entre as quais se destaca o Programa de Investimentos em Logstica: Aeroportos (PIL - Aeroportos). Alm de buscar a integrao do territrio nacional, o programa visa a desenvolver polos regionais, fortalecer centros de turismo e garantir acesso s comunidades integrantes da Amaznia Legal, que compreende os estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e parte dos estados do Mato Grosso e Maranho.
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Concluso
Em relao ao Transporte Ferrovirio, uma das diretrizes do governo federal consiste em aumentar a participao de 25% da matriz de transporte de cargas no pas para 35% em 2025. Entre os objetivos previstos no programa Transporte Ferrovirio do PPA 2012-2015, um dos principais o que visa expanso da malha ferroviria, cuja previso de execuo, em 2012, foi de R$2,7 bilhes. Desse montante, foram pagos R$466 milhes (17%), aplicados em apenas duas das seis ferrovias previstas no PPA 2012-2015, Ferrovia Norte-Sul (94%) e Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (6%). Entre as principais causas para a baixa execuo, foram alegadas: estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, projetos bsicos e executivos dos empreendimentos, deficientes e/ou desatualizados; erros ou no conformidade normativa no dimensionamento de quantitativos de servios e bens dos empreendimentos, demandando quantidades excessivas de termos aditivos. A propsito, problemas semelhantes de baixa execuo oramentria foram evidenciados nos demais modais de transportes, tanto por problemas nos projetos dos empreendimentos, quanto por atrasos nas concesses e nas definies dos marcos regulatrios. Por fim, o tpico sobre Saneamento abordou o imenso desafio que o pas precisa superar nessa rea. De 2001 a 2011, registrou-se aumento de 61,7% para 69,4% no percentual de domiclios urbanos que declararam ter acesso, concomitantemente, a abastecimento de gua por rede geral, esgotamento sanitrio realizado por rede coletora de esgoto ou fossa sptica ligada rede coletora de esgoto e coleta direta ou indireta de lixo. No entanto, os 30,6% restantes representam aproximadamente dezesseis milhes de domiclios, com elevada desigualdade entre as regies. A gravidade do quadro, que aflige especialmente a regio Norte, reflete-se em diversos indicadores de sade pblica, expressando os danos causados por doenas relacionadas s deficincias de saneamento bsico, o que requer uma atuao governamental mais clere e efetiva. No que diz respeito s aes de saneamento previstas no PAC, observou-se que, embora a maior parte delas j esteja em execuo/obra (69,9%) ou concluda (10,2%), muitas das aes ainda estavam em estgio preparatrio (16,77%) ou com obras ainda em licitao (3,2%), no havendo, portanto, execuo fsica alguma. Entre os problemas e dificuldades encontradas na execuo das obras, foram destacadas questes de gesto dos empreendimentos, que acarretam dificuldades na elaborao de projetos, na capacidade de execuo das obras, na realizao de licitaes, na obteno da titularidade da rea e do licenciamento ambiental. Sem a pretenso de abordar o tema de forma exaustiva, pretendeu-se contribuir para indicar os pontos fortes e as limitaes verificadas nas polticas pblicas de natureza inclusiva. Tanto nos tpicos referentes a polticas sociais, quanto nos que descrevem programas direcionados para a infraestrutura econmica, patente a necessidade de aprimoramento da ao governamental e, por conseguinte, de qualificar e intensificar a busca pelo duplo propsito de promover a incluso de pessoas, grupos sociais e regies, e criar condies para que o pas logre um crescimento econmico equitativo e sustentvel.
Auditoria do Balano Geral da Unio (BGU)

Em continuidade ao processo de aperfeioamento da auditoria do Balano Geral da Unio, empregou-se uma abordagem baseada em risco para definio e aplicao dos procedimentos adequados ao exame da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao exerccio de 2012. As evidncias obtidas foram consideradas suficientes e apropriadas para fundamentar a opinio com ressalva sobre essas demonstraes.
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No que tange s informaes patrimoniais, quatorze constataes respaldaram a opinio com ressalva sobre o Balano Patrimonial e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais, com destaque para: a ausncia de contabilizao das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais; as divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da dvida ativa, de crditos parcelados, da dvida mobiliria interna e de bens imveis de uso especial; a defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias; as falhas de divulgao de transaes com partes relacionadas; e, a no contabilizao da depreciao de bens imveis. Quanto s informaes oramentrias e financeiras, foram quatro as constataes que deram suporte opinio com ressalva sobre os balanos Oramentrio e Financeiro: recebimento de dividendos em condies no previstas no Estatuto do BNDES; efeitos financeiros no governo federal do lucro lquido do BNDES aumentado em R$ 2,38 bilhes; falha na classificao contbil de R$7 bilhes em juros sobre capital prprio; e, ausncia de contabilizao das renncias de receitas. Nesse sentido, com vistas ao aperfeioamento dos processos de elaborao e divulgao do Balano Geral da Unio, foram expedidas 24 recomendaes, tendo como destinatrios diversos rgos e entidades da administrao pblica federal e, em especial, a Secretaria do Tesouro Nacional, rgo central do Sistema de Contabilidade Federal.
Parecer do Relator
Os exames efetuados nos documentos, balanos e demonstrativos encaminhados pelo Poder Executivo foram enriquecidos com fiscalizaes realizadas por diversas unidades tcnicas do TCU, que permitiram a elaborao do projeto de parecer prvio submetido apreciao do Plenrio. A anlise conduz concluso de que: As demonstraes contbeis consolidadas da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, representam a situao patrimonial em 31 de dezembro de 2012, bem como os resultados relativos ao exerccio encerrado nessa data, de acordo com a Lei4.320/1964, a Lei Complementar101/2000 e as demais normas aplicveis; Os elementos apresentados no relatrio sobre a execuo do oramento da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram que foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, e tambm as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial ao que estabelece a lei oramentria anual.
Ressalvas
Devem ser ressalvadas as ocorrncias mencionadas ao longo do relatrio, em particular: I. Problemas na forma de identificao da execuo oramentria das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria, que no permitem uma quantificao consistente da prioridade dada s aes a ele relacionadas, em oposio ao princpio da transparncia
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Concluso
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III.
IV.
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VI. VII.
VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV. XV.
da administrao pblica, limitando a apurao precisa de resultados e custos da atuao governamental e o pleno exerccio do controle (item 3.2); Execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas empresas Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE - Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda., em desacordo com o disposto no inciso II do art.167 da Constituio Federal (item3.3.4); Extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A.; para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa Furnas Centrais Eltricas S.A.; e para a fonte Outros Recursos de Longo Prazo Outras Fontes, pela empresa Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) (item3.3.4); Deficincia sistemtica na capacidade de realizao de investimentos por parte das Companhias Docas, culminando, no exerccio de 2012, na execuo de apenas 28,7% dos investimentos programados pelo conjunto das estatais, valor prximo da execuo mdia apurada no perodo 2005-2012, de 26,4%, tendo em conta a ocorrncia, no mesmo perodo, de reiteradas inverses financeiras para aumento do capital social direcionadas realizao de investimentos (item3.3.4); Ausncia de registro contbil das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro e o Patrimnio Lquido em R$ 1,25 trilho (item 5.3.1.1); Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro em R$ 147 bilhes (item 5.3.1.2); Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Ativa, nos montantes de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes (item 5.3.1.3); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Crditos Parcelados, no montante de R$ 53 bilhes (item 5.3.1.4); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Mobiliria Interna, no montante de R$ 28,9 bilhes (item 5.3.1.5); Registro contbil intempestivo de R$ 6,9 bilhes de aumentos de capital na Caixa Econmica Federal (item 5.1.3.6); Defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias, que, em 31/12/2012, ficaram subavaliadas em R$ 4 bilhes (item 5.3.1.7); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Bens Imveis de Uso Especial, no montante de R$ 933 milhes (item 5.3.1.8); Falha de divulgao sobre a aplicao de recursos da Financiadora de Estudos e Projetos na Conta nica do Tesouro Nacional (item 5.3.1.9); Falha de divulgao de transaes com partes relacionadas (item 5.3.1.10); Falha de divulgao dos critrios de mensurao das rodovias (item 5.3.1.11);
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No implementao de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (item 5.3.1.12); XVII. No contabilizao da depreciao de bens imveis (item 5.3.1.13); XVIII. Limitao de escopo em relao ao reconhecimento de crditos tributrios a receber (item 5.3.1.14); XIX. Recebimento de R$ 1,3 bilho em receita de dividendos em condies no previstas no Estatuto do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (item 5.3.2.1); XX. Efeitos financeiros no governo federal do lucro lquido do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social aumentado em R$ 2,38 bilhes (item 5.3.2.2); XXI. Falha na classificao contbil de R$ 7 bilhes em juros sobre capital prprio (item 5.3.2.3); XXII. Ausncia de contabilizao das renncias de receitas (item 5.3.2.4).
Recomendaes
Em decorrncia das ressalvas apontadas e das informaes evidenciadas ao longo do Relatrio, faz-se necessrio proceder s seguintes recomendaes: I. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio do Desenvolvimento Social, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, em conjunto, certifiquem-se de que as alteraes ocorridas na identificao das despesas do Plano Brasil Sem Misria, por meio do plano oramentrio, sejam suficientes para propiciar a correta identificao da sua execuo oramentria; caso contrrio, que providenciem outro mecanismo para assegurar a referida identificao no exerccio de 2013 (item 3.2); II. Secretaria da Receita Federal do Brasil e Controladoria-Geral da Unio que faam constar anualmente na Prestao de Contas do Presidente da Repblica os valores arrecadados e os valores dos crditos em estoque referentes aos parcelamentos autorizados pelas leis 11.941/2009 e 11.960/2009, com as devidas justificativas caso esses dados venham a ser apresentados por estimativa e/ou agregados a outras categorias de parcelamento (item3.3.2.3); III. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano Geral da Unio a conciliao entre os valores de arrecadao da receita da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os saldos contbeis de arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais (item3.3.2.3); IV. Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), vinculada ao Ministrio das Comunicaes; e s empresas Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) (GP), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda. e Termocear Ltda., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio
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VII.
VIII.
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X.
Federal; bem assim ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, ao Ministrio das Comunicaes e ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades (item3.3.4); Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), vinculada Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, e s empresas Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio de Minas e Energia para que orientem suas supervisionadas no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento (item3.3.4); s Companhias Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Docas do Estado da Bahia (Codeba), Docas do Estado de So Paulo (Codesp), Docas do Rio Grande do Norte (Codern), Docas do Par (CDP), Docas do Cear (CDC) e Docas do Esprito Santo (Codesa), vinculadas Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, e Companhia Docas do Maranho (Codomar), vinculada ao Ministrio dos Transportes, para que aprimorem seus processos de planejamento no intuito de espelhar a real possibilidade de execuo dos investimentos programados, bem assim Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e ao Ministrio dos Transportes, para que promovam intervenes de suas aladas no sentido de assegurar a eficcia na consecuo da programao oramentria, em atendimento ao inciso III do art.26 do Decreto-Lei200/1967, e em observncia ao princpio da eficincia estabelecido no caput do art.37 da Constituio Federal (item3.3.4); Secretaria da Receita Federal do Brasil que identifique, para cada concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria constante do demonstrativo anual encaminhado Controladoria-Geral da Unio para compor a Prestao de Contas do Presidente da Repblica, a medida de compensao adotada, em conformidade com o inciso II do art.14 da Lei Complementar101/2000 (item3.4); Casa Civil e Secretaria de Relaes Institucionais, ambas da Presidncia da Repblica, que adotem providncias, em suas respectivas esferas de sua competncia, com vistas instituio do Conselho de Gesto Fiscal de que trata o art.67 da Lei Complementar 101/2000 (item3.5.1.1); Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos do art.11, inciso I, da Lei 10.180/2001, que apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio Resultado do Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a minimizar a assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, e em observncia aos pressupostos do planejamento e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art.1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal (item3.5.1.1); ao Conselho Nacional de Poltica Energtica que, conforme competncia a ele atribuda pela Lei9.478/1997, de assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual
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XIII.
XIV.
de Estoques Estratgicos de Combustveis, tome providncias no sentido de que o Poder Executivo encaminhe, anualmente, o Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis como parte integrante do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, conforme previso insculpida no art.4, 1, da Lei 8.176/1991 (item4.3.14); ao Ministrio da Sade que (item6.3): a. publique a Programao Anual de Sade (PAS) para o ano de 2013, de forma a se dar transparncia e permitir o acompanhamento anual das aes, metas, indicadores e recursos oramentrios que iro garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano Nacional de Sade 2012-2015, em conformidade ao que dispe o art.36, 2, da Lei Complementar141/2012; b. revise a Portaria 3.085/2006 e a Portaria 3.332/2006, de forma a compatibilizar a data de realizao das Conferncias Nacionais de Sade, para que sejam realizadas em data anterior elaborao do PPA e do Plano de Sade e suas recomendaes possam ser incorporadas a estes documentos, em atendimento ao disposto no 4 do art.165, c/c o art.198, todos da Constituio Federal; c. em articulao com o Conass e Conasems, revise a Portaria 2.198/2009 para definir critrios de priorizao das propostas encaminhadas por estados, Distrito Federal e municpios; especificao de equipamentos; e prazos para execuo dos projetos aprovados, em observncia ao art.17 da lei Complementar 141/2012; d. altere, junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o indicador destinado ao acompanhamento do Programa Sade na Escola no programa temtico Aperfeioamento do SUS, no PPA 2012-2015, em virtude do disposto no inciso I, 5, do art.21 da Lei 12.593/2012; e e. incorpore, no monitoramento das metas do PPA 2012-2015, informaes relativas implantao de complexos reguladores, alm das centrais de regulao, haja vista a divergncia encontrada na forma de acompanhamento do processo regulatrio do SUS e aquela proposta no programa temtico Aperfeioamento do SUS; ao Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, com vistas a contribuir com os processos de planejamento, monitoramento e avaliao dos resultados da incluso social no PNPB, que (item6.6.1): a. elabore uma pea de planejamento formal contendo as metas de incluso social do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), em que haja detalhamento das metas em conformidade com as informaes extradas do monitoramento do Selo Combustvel Social, para que se tenha referencial de avaliao anual dos resultados; e b. realize estudos que visem a mudanas nas diretrizes e polticas pblicas do programa mencionado no item anterior, de forma a contribuir para o fomento do desenvolvimento tecnolgico, aumento da produtividade e maturidade das cadeias produtivas das oleaginosas alternativas, levando-se em conta as peculiaridades de cada regio; ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social que somente proponha o pagamento de dividendos para resultados apurados nas demonstraes contbeis levantadas em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio, conforme dispe o seu Estatuto Social, aprovado pelo Decreto 4.418/2002 (item 5.3.2.1); ao Conselho Monetrio Nacional que (item 5.3.2.2):
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Concluso
a. em face da ausncia de motivao razovel para a adoo dos procedimentos excepcionais previstos no art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012, reestabelea, para os exerccios seguintes, o procedimento contbil estatudo pela CircularBacen 3.068/2001, no que tange s perdas de carter permanente observadas em valores mobilirios classificados como ttulos disponveis para venda; b. reforce a transparncia sobre os motivos para edio de normas de contabilidade voltadas para instituies ou segmentos especficos; c. adote como incio de vigncia das normas contbeis publicadas pelo Conselho o exerccio seguinte quele em que a norma foi publicada; XV. ao Ministrio da Previdncia Social que realize estudos sobre a adequao da taxa de juros utilizada no clculo das provises matemticas previdencirias, visando aproximar tanto quanto possvel o nmero resultante desse clculo da realidade atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais civis (item 5.3.1.1); XVI. Presidncia da Repblica que no autorize as empresas estatais federais a declararem dividendos intermedirios em condies no previstas em seus respectivos estatutos (item 5.3.2.1); XVII. Secretaria do Tesouro Nacional que: a. informe, em notas explicativas, as metodologias utilizadas na apurao dos valores informados de estoque da Dvida Mobiliria Federal interna, detalhando as divergncias residuais, mesmo aps a implementao do Sistema Integrado da Dvida, com indicao do montante da divergncia, suas razes e seus efeitos para a anlise da evoluo e da composio dessas obrigaes (item 5.3.1.5); b. registre de forma tempestiva todo e qualquer ato ou fato da administrao pblica federal passvel de contabilizao segundo as normas contbeis aplicveis ao governo federal, a exemplo dos aportes para aumento de capital efetuados na Caixa Econmica Federal em agosto e dezembro, em observncia ao princpio contbil da oportunidade (item 5.3.1.6); c. sejam apresentadas em notas explicativas as seguintes informaes: defasagem entre a data do Balano Geral da Unio e a data das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas utilizadas para o clculo da equivalncia patrimonial; valor das participaes societrias calculadas a partir das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas de 31 de dezembro do ano a que se referir o BGU; e, os efeitos da defasagem existente para a anlise da situao financeira dos investimentos permanentes do governo federal (item 5.3.1.7); d. explicite detalhadamente, na nota explicativa sobre a divergncia entre o saldo da conta nica constante do BGU e aquele divulgado pelo Banco Central do Brasil, toda e qualquer informao adicional que seja relevante para total compreenso dessa diferena (item 5.3.1.9); e. inclua em notas explicativas: a natureza dos relacionamentos com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridas no exerccio com essas entidades; bem como os elementos necessrios para esclarecer a significncia destas transaes para suas operaes e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas (item 5.3.1.10);
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f. evidencie em notas explicativas toda e qualquer transao no rotineira que tenha efeitos materialmente relevantes nas finanas federais, inclusive antecipaes de dividendos (item 5.3.2.1); g. contabilize receitas decorrentes de Juros sobre Capital Prprio em conta especfica (item 5.3.2.3); h. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a no emitir Declarao Plena caso no haja evidncias suficientes e adequadas de que no h erros materialmente relevantes na contabilidade de suas respectivas unidades jurisdicionadas (item 5.5.1); i. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das restries contbeis ao final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes (item 5.5.2); j. crie setorial contbil especfica para a Secretaria do Tesouro Nacional com vistas a realizar a conformidade contbil de seus registros e tambm emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes (item 5.5.3); XVIII. ao Ministrio da Previdncia Social que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional: contabilize, ainda em 2013, as provises matemticas previdencirias do Regime Prprio dos servidores pblicos civis federais, com dados de informao atuarial referente a 31/12/2012; assim como as variaes dessas provises to logo estejam concludas as atualizaes atuariais anuais (item 5.3.1.1); XIX. Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional e as setoriais contbeis da administrao pblica federal, efetue com regularidade a conciliao entre os sistemas Siafi e Spiunet, a fim de se evitar divergncias de saldos entre esses sistemas, em observncia ao princpio contbil da oportunidade (item 5.3.1.8); XX. Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, estude e implante mecanismos de controle dos lanamentos referentes aos imveis de uso especial diretamente no Siafi, a fim de se evitar a ocorrncia de novas divergncias entre o Spiunet e o Siafi (item 5.3.1.8); XXI. Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com o Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, inclua em notas explicativas do BGU os critrios de mensurao das rodovias reconhecidas como ativos de infraestrutura da Unio (item 5.3.1.11); XXII. Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano-Geral da Unio a conciliao entre os valores de estoque da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos e entidades gestoras e os saldos contbeis de crditos inscritos em dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais (item 5.3.1.3); XXIII. Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio, inclua a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do governo federal, contemplando a depreciao dos bens de infraestrutura (item 5.3.1.13);
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Concluso
XXIV. que, enquanto no haja o registro contbil da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura da Unio, seja preparada uma estimativa de depreciao para bens imveis de uso especial, pela Secretaria do Patrimnio da Unio, e das rodovias, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, para fins de avaliao do nvel de materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do registro da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura (item 5.3.1.13); XXV. Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e setoriais contbeis que julgar pertinentes, elabore e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ao com as medidas necessrias ao registro contbil das renncias de receita sob responsabilidade dos rgos gestores da administrao pblica federal, visando ao efetivo cumprimento do disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009 (item 5.3.2.4)
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Parecer Prvio 2013
Parecer Prvio sobre as Contas do Poder EXecutivo

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, observando o disposto no art.71, incisoI, da Constituio Federal; e CONSIDERANDO que as Contas do Poder Executivo, atinentes ao exerccio financeiro de 2012, foram prestadas pela Presidente da Repblica ao Congresso Nacional no prazo previsto no art.84, inciso XXIV, da Constituio Federal; CONSIDERANDO a anlise efetuada no Relatrio do rgo Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e a auditoria do Balano Geral da Unio; CONSIDERANDO que, nos termos do art. 24, inciso XI, da Lei 10.180/2001, c/c o pargrafo nico do art.36 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, a Secretaria Federal de Controle Interno do Poder Executivo Federal responsvel pela elaborao do relatrio sobre a execuo dos oramentos da Unio de acordo com o Aviso01/2012 Gab.Min.JJ; CONSIDERANDO que, nos termos do art.18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, c/c o art.7, inciso VI, do Decreto 6.976/2009, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio de acordo com a Lei4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante, independentemente, se causada por fraude ou erro; CONSIDERANDO que o Balano Geral da Unio abrange os rgos e as entidades pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e, conforme o art. 101 da Lei4.320/1964, composto pelos Balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais consolidados da Unio; CONSIDERANDO que a anlise tcnica sobre as Contas do Poder Executivo de 2012, bem como a emisso deste Parecer Prvio, no interferem nem condicionam o posterior julgamento pelo Tribunal das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores da administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, bem como dos que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao Errio, conforme o disposto no art.71, inciso II, da Constituio Federal; DE PARECER que as Contas do Poder Executivo, atinentes ao exerccio financeiro de 2012, de responsabilidade da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, esto em condies de serem aprovadas, com ressalvas, pelo Congresso Nacional, tendo em vista que: a. as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, representam a situao patrimonial em 31 de dezembro de 2012, bem como os resultados oramentrios, financeiros e patrimoniais relativos ao exerccio encerrado nessa data, de acordo com as disposies da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas aplicveis contabilidade federal; b. os elementos apresentados no relatrio sobre a execuo do oramento da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram
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que foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, e tambm as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial ao que estabelece a lei oramentria anual. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. (Assinado Eletronicamente) AUGUSTO NARDES Presidente (Assinado Eletronicamente) VALMIR CAMPELO Ministro (Assinado Eletronicamente) BENJAMIN ZYMLER Ministro (Assinado Eletronicamente) RAIMUNDO CARREIRO Ministro (Assinado Eletronicamente) AUGUSTO SHERMAN Ministro-Substituto (Assinado Eletronicamente) JOS JORGE Relator (Assinado Eletronicamente) WALTON ALENCAR RODRIGUES Ministro (Assinado Eletronicamente) AROLDO CEDRAZ Ministro (Assinado Eletronicamente) JOS MCIO MONTEIRO Ministro
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VOTO DO RELATOR
O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica apresenta ao pas um diagnstico sobre aspectos relevantes do desempenho e da conformidade da gesto pblica federal no ano que passou. A Prestao de Contas da Presidente da Repblica compreende o relatrio sobre oramentos e atuao governamental e o Balano Geral da Unio e apreciada com apresentao de Parecer Prvio ao Congresso Nacional, nos termos do art.71, inciso I, da Constituio Federal. O Relatrio que subsidia a emisso do Parecer Prvio inclui a anlise dos elementos contidos nas contas apresentadas pela Presidente da Repblica e o exame de dados e informaes sobre as aes a cargo dos Poderes e rgos federais, relativas execuo dos respectivos programas. O exerccio de 2012 corresponde ao primeiro ano do Plano Plurianual para o quadrinio de 2012 a 2015, para o qual foi eleita como estratgia fundamental para o pas a promoo do crescimento econmico por meio da incluso social e regional. Nesse sentido, a anlise das Contas prestadas pela Presidente da Repblica tem como parmetro bsico as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidas no PPA, principal instrumento de planejamento do governo federal. Passo ento a apresentar as principais concluses do trabalho, iniciando por uma breve sntese do desempenho da economia brasileira.
Desempenho da Economia Brasileira

Em 2012, o desempenho da economia nacional ficou abaixo do previsto na Lei de Diretrizes Oramentrias. A LDO previu um crescimento do PIB de 5%. No entanto, aps o encerramento do ano, o aumento na produo de bens e servios em relao a 2011 foi de apenas 0,9%. Em decorrncia do baixo crescimento, o PIB per capita permaneceu praticamente estvel. O crescimento da economia foi inferior ao de todos os pases integrantes do BRICS. No mesmo perodo, a China registrou um crescimento aproximado de 8%; a ndia, de 5%; a Rssia, de 3%; e a frica do Sul, de 2,5%. Em comparao com os pases da Amrica Latina, o desempenho do Brasil superou apenas o do Paraguai, cujo PIB encolheu 1,2% em 2012. Sob a tica da demanda, contriburam positivamente para o crescimento do PIB os consumos do governo e das famlias, com aumentos de 3% no ano. O ponto negativo ficou por conta da Formao Bruta de Capital Fixo, que recuou 4%. Alm da Formao Bruta de Capital Fixo, outros dois indicadores associados capacidade de produo do pas tiveram queda. Trata-se das taxas de Poupana Nacional Bruta e de Investimento, que recuaram 2,5% e 1,2% no ano, respectivamente. Em relao aos investimentos, o percentual alcanado pelo Brasil, de 18% do PIB, ainda est aqum do referencial mnimo de 25%, considerado necessrio para garantir um crescimento sustentado do PIB de 5% ao ano. A despeito do baixo dinamismo relativo da atividade econmica, a taxa de desocupao da populao economicamente ativa encerrou o ano em 4,6%, praticamente estvel em relao a dezembro de 2011. Houve, ainda, ao longo do ano, um crescimento de 3% no nmero de trabalhadores com carteira assinada. Embora positivo, esse aumento no saldo de empregos formais foi inferior ao verificado em 2011, quando houve uma expanso de 5,5%. Essa relativa reduo na criao de empregos formais sugere que a estabilizao da
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taxa de desocupao est vinculada a uma reduo, tambm relativa, no ingresso de pessoas no mercado trabalho. Respalda essa concluso a alterao, nos ltimos anos, no perfil demogrfico da populao brasileira, decorrente da queda acentuada na taxa de natalidade. Outro aspecto que merece destaque a evoluo dos ndices de preos. A inflao, aferida pelo IPCA, encerrou o ano em 5,8%. Esse resultado ficou abaixo do limite superior da meta fixada pelo Conselho Monetrio Nacional, de 6,5%. Chamo a ateno, contudo, para o fato de 2012 ser o terceiro ano consecutivo em que a inflao superou o centro da meta, fixado em 4,5%. A continuidade dessa situao pode indicar aos agentes econmicos que a autoridade monetria est sendo complacente com ndices de inflao mais elevados. Isso representa um risco para a manuteno da estabilidade econmica duramente conquistada nas ltimas dcadas, principalmente em razo da memria inflacionria calcada no recente histrico de hiperinflao do pas. Por sua vez, a Dvida Lquida do Setor Pblico aumentou 41 bilhes de reais, atingindo o patamar de 1,5 trilho. A despeito do aumento nominal, houve uma diminuio de um ponto percentual na relao entre a Dvida Lquida do Setor Pblico e o PIB, que ficou em 35%. Comportamento diverso, todavia, ocorreu com a Dvida Bruta do Governo Geral, que chegou a 2,6 trilhes de reais. Esse montante corresponde a 59% do PIB, refletindo um avano de 4,5 pontos percentuais em relao ao ano anterior. Por fim, com relao ao Balano de Pagamentos, o Brasil apresentou um supervit comercial de 19 bilhes de dlares. Esse resultado foi 30% menor do que o verificado no ano passado. J a conta Servios e Rendas foi deficitria em 76 bilhes, resultando em um saldo em Transaes Correntes negativo de 54 bilhes de dlares. A despeito disso, o Saldo do Balano de Pagamento foi positivo, de aproximadamente 19 bilhes de dlares, principalmente em razo do montante de recursos que ingressaram no pas como Investimento Direto. Destaco, contudo, que esse resultado foi 68% inferior ao apurado em 2011.
Planejamento e Oramento
Passo, agora, anlise do planejamento, oramento e dos resultados obtidos pela gesto fiscal em 2012. Primeiramente, cumpre registrar que o PPA 2012-2015 trouxe inovaes em sua estrutura, em relao aos planos plurianuais anteriores. O Plano vigente visou aproximar o planejamento das questes estratgicas que envolvem a implementao de polticas pblicas, bem como dar maior coerncia entre o PPA e os planos setoriais. A despeito dos possveis avanos almejados com essa nova sistemtica, os quais somente podero ser aferidos ao longo do tempo, foram identificadas limitaes no modelo, que podem comprometer o controle dos gestores, da sociedade e dos rgos de fiscalizao. Entre elas, destacam-se: ausncia de instrumentos para assegurar o monitoramento objetivo das metas qualitativas; ausncia de informaes de metas anuais para os objetivos e de ndices finais para os indicadores dos programas; e ausncia de indicadores para monitorar o nvel estratgico do plano. Com relao s receitas previstas na Lei Oramentria Anual de 2012, foram arrecadadosaproximadamente 2 trilhes de reais, 92% do previsto.
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O montante da arrecadao lquida das receitas correntes representou um aumento real de 4% em relao a 2011, atingindo a marca de 1 trilho de reais. Assim, a receita corrente total, em percentual do PIB, mantm sua trajetria de crescimento observada desde 2010, alcanando, em 2012, o nvel mais elevado aps a crise de 2008. de se destacar que, apesar do baixo crescimento do PIB e do aumento das desoneraes tributrias federais, ainda assim houve crescimento da carga tributria brasileira, que passou de 35,3% em 2011 para 35,4% em 2012, mantendo sua trajetria de alta ao longo da ltima dcada. Assim como a arrecadao tributria, as renncias de receitas federais tambm se mantiveram em expanso, alcanando o montante de 216 bilhes de reais. A materialidade dos valores envolvidos revela que a renncia de receitas se consolidou como instrumento de poltica pblica do governo, haja vista que o total de benefcios supera as despesas realizadas em algumas das principais funes do oramento da Unio, como Sade e Educao. Especificamente quanto s renncias decorrentes dos benefcios previdencirios, entre 2008 e 2012, houve crescimento de 71%, atingindo o montante de 27 bilhes de reais no ltimo exerccio. Essas renncias podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Se a arrecadao de contribuies sociais for insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a necessidade de gastos oramentrios para financiar a assistncia social, a sade e a previdncia. Pela relevncia que possuem nas finanas estaduais e municipais, acho importante lembrar o impacto das renncias de receitas sobre as transferncias decorrentes do Fundo de Participao dos Estados e do Fundo de Participao dos Municpios. Esses fundos constitucionais so compostos por parte da arrecadao do Imposto de Renda e do IPI. Como so impostos de competncia federal, a renncia de receitas em relao a tais tributos passa ao largo da discusso com estados e municpios. No entanto, os benefcios tributrios concedidos afetam diretamente o montante transferido pelos fundos para estes entes federados, reduzindo suas receitas, muitas vezes, de forma inesperada. Em 2012, houve renncia de receitas relativas ao Imposto de Renda e ao IPI da ordem de 85 bilhes de reais, acarretando uma reduo potencial nos recursos transferidos a estados e municpios de 38 bilhes de reais. No que diz respeito s despesas constantes da Lei Oramentria Anual, a dotao autorizada nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social alcanou o montante de 2,3 trilhes de reais. A funo Previdncia Social representa a maior parcela das despesas primrias da Unio, respondendo por 39% do total. Em segundo lugar, vem a funo Encargos Especiais, que agrega principalmente as transferncias tributrias constitucionais aos demais entes federados, com 22%, seguida das funes Sade, Educao e Assistncia Social. Do total das despesas primrias empenhadas em 2012, 7% corresponderam a investimentos. Aspecto relevante relacionado a essas despesas a baixa execuo oramentria e o elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados. Tais fatores tm contribudo para expressivo crescimento do estoque de restos a pagar apurado nos ltimos anos. No final de 2012, esse estoque chegou a177 bilhes de reais, um crescimento de 26% em relao a 2011 e 87% em relao a 2008. A esse respeito, destaco que o volume crescente de inscrio de despesas em restos a pagar representa risco para a programao financeira do governo federal. Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir as despesas do
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oramento em curso. Dessa forma, um elevado montante de restos a pagar gera concorrncia para o pagamento de despesas oriundas de oramentos diversos, em prejuzo ao ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
Gesto Fiscal
Com relao gesto fiscal, buscou-se examinar a forma com que se deu o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO. Observou-se que a Unio obteve supervit primrio de85 bilhes de reais. Esse valor foi inferior meta inicialmente estipulada, de 97 bilhes. Contudo, a prpria LDO permitiu que a Unio deduzisse da referida meta o total das despesas executadas no mbito do PAC, que somaram 39,3 bilhes de reais. Com essa deduo, a meta de supervit primrio da Unio foi reduzida para 57,7 bilhes, e o seu cumprimento se deu com folga de 27,3 bilhes de reais. Entre os fatores que contriburam para o alcance da meta reduzida, destacamse: a limitao de empenho e movimentao financeira, no valor 25 bilhes de reais; a postergao de pagamentos, via restos a pagar, de at 82 bilhes de reais; e determinadas receitas extraordinrias de22 bilhes de reais. Como se percebe, as receitas extraordinrias corresponderam a cerca de um quarto do supervit primrio obtido. Diferentemente da arrecadao usual de tributos e contribuies, fruto do efetivo esforo fiscal do governo, essas receitas extraordinrias decorreram de operaes complexas, autorizadas por atos normativos editados, em sua maioria, nos dias 27 e 28 de dezembro. Tais operaes, que envolveram o Tesouro Nacional, o Fundo Soberano do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES, foram articuladas por meio de aumentos de capital, aquisies de aes, concesses de emprstimos a empresas estatais, resgates de ttulos da dvida pblica e antecipaes de dividendos. Como resultado, nas operaes com o Fundo Soberano, a Unio obteve receita primria de 12,4 bilhes de reais. Junto ao BNDES, foram antecipados dividendos trimestrais no valor de 2,3 bilhes de reais. J a Caixa Econmica Federal destinou Unio dividendos no valor total de 7,7 bilhes de reais. O detalhamento dessas transaes consta nas fichassntese, bem como na ntegra deste relatrio. Diante de tal situao, no posso deixar de ressaltar que o histrico recente de mudanas metodolgicas e transaes atpicas tem comprometido, seno fulminado, a utilidade do resultado primrio como indicador oficial bsico da situao econmicofinanceira do governo. Os nmeros divulgados cada vez menos representam uma real economia de recursos para pagamento dos juros da dvida pblica. E o cumprimento da meta vem se reduzindo a mera formalidade. Nesse sentido, a perda de credibilidade da poltica fiscal a mais evidente das consequncias, e os seus efeitos negativos sobre a confiana e as expectativas dos agentes econmicos so bem conhecidos por este pas. Acerca desse tema gostaria de salientar que, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao menos duas balizas foram erguidas para delimitar a conduta do governo no manejo das contas pblicas, quais sejam, o planejamento e a transparncia. E so esses os aspectos que ora merecem mais ateno. Com relao almejada transparncia, ela somente ser plena quando o Senado Federal exercer sua competncia constitucional, reafirmada pela LRF, de editar normas que definam a metodologia de apurao do resultado fiscal da Unio. Enquanto tais providncias no forem
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adotadas, haver espao para que novas dedues do resultado primrio sejam inseridas nos instrumentos oramentrias, bem como para que operaes engenhosas entre a Unio e suas estatais continuem criando receitas primrias que no refletem um real esforo fiscal. Em paralelo, e sem prejuzo da competncia dos rgos de controle, a LRF tambm previu a existncia de um frum legtimo, qualificado, representativo e exclusivamente voltado para discutir e avaliar a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, com foco na eficincia e, sobretudo, na transparncia. No entanto, passados treze anos desde a edio da LRF, o intitulado Conselho de Gesto Fiscal ainda no foi institudo. Em vista dos fatos que se sucederam ao final de 2012, penso que este um rgo do qual a sociedade brasileira no pode mais prescindir. Estou recomendando, portanto, s instncias competentes da Presidncia da Repblica que adotem as devidas providncias visando sua imediata instalao.
Anlise setorial do Governo

No tocante ao setorial, destaco inicialmente que o trabalho, alm dos aspectos da legalidade e da conformidade da execuo oramentria e financeira, procurou examinar os resultados da gesto pblica sob a perspectiva do crescimento inclusivo, levando em conta a estratgia do PPA 2012-2015. O padro regional assimtrico representa desafio para a insero social e produtiva dos cidados das regies menos desenvolvidas, gerando oportunidades desiguais em funo do local de vida dos brasileiros. Embora tal diagnstico seja avalizado pelo prprio governo federal, os esforos para aplacar as disparidades no tm se mostrado efetivos para reverter esse cenrio. Verificouse, a partir de anlise multissetorial de programas temticos do PPA direcionados a fatores estruturais, que a regionalizao no aparece como diretriz central da sua formulao. Especificamente quanto ao PAC, cujas aes tm tratamento prioritrio, observouse que os atrasos, notadamente na execuo das obras de infraestrutura, continuaram a ocorrer. Em alguns casos, as repactuaes dos prazos de trmino dos empreendimentos superaram 500 dias. Tal situao posterga os impactos desejados na reduo dos gargalos que tanto afetam o escoamento da produo agrcola e mineral brasileira, na qualidade de vida dos grandes centros urbanos e no acesso das classes menos favorecidas aos servios bsicos condio humana. A seguir, destaco os pontos de maior relevncia, nas principais reas temticas. i. Transportes Os investimentos do governo federal na funo Transporte, incluindo o oramento de investimentos das estatais e o gasto tributrio, situam-se no percentual de 0,5% do PIB, bem inferior aos investimentos de outros pases emergentes, que investem de 4 a 6% do PIB. A ausncia de planejamento e de capacidade de realizao na infraestrutura de transporte pode ser evidenciada pela posio ocupada pelo Brasil nos ndices do Relatrio de Competitividade Global elaborado pelo Frum Econmico Mundial. Importante destacar que esses ndices, construdos para um universo de 139 pases em 2010 e para 144 pases em 2012, so reproduzidos em programas temticos do PPA 20122015, sob a denominao de ranking de qualidade. Neles, o Brasil piorou sua classificao para todos os modais de transporte. Em termos de infraestrutura geral, desceu da posio 84, em 2010, para a posio 107, em 2012. A baixa execuo oramentria das aes previstas para o setor pode explicar em parte esse quadro. Em 2012, na funo transporte, foram empenhados somente 65%
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dos valores e liquidados 35%. Deve-se esse desempenho basicamente deficincia ou desatualizao dos estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, e dos projetos bsicos e executivos dos empreendimentos. O atraso em concesses e na definio de marcos regulatrios tambm foi fator que impactou os resultados desse segmento. Por outro lado, ainda que as obras fossem concludas dentro do prazo previsto, outro problema, que reputo at de maior gravidade, afeta o setor de transportes. Trata-se da ausncia, at 2012, de um programa de logstica que vise integrar e otimizar a utilizao de todos os modais, de forma que o setor possa efetivamente contribuir para o desenvolvimento sustentado do pas, a partir da eliminao dos entraves existentes. Embora o programa Transporte Rodovirio tenha sido contemplado com maior volume de recursos oramentrios na funo transporte, sua execuo foi de apenas 22%. O DNIT, autarquia responsvel pela implementao das aes de transporte rodovirio, vem apresentando deficincias organizacionais e operacionais, j identificadas por esta Corte, que comprometem a gesto das obras e dos projetos, bem como o cumprimento dos investimentos e dos prazos. Sob a tica do desenvolvimento inclusivo, a qualidade da malha rodoviria nacional, fator essencial para manuteno da eficincia de custos no sistema logstico, um grande problema a ser enfrentado. As regies Norte e Nordeste sofrem historicamente com a qualidade das vias e, consequentemente, com as implicaes negativas em suas respectivas economias. Especificamente quanto ao setor ferrovirio, uma das diretrizes do governo federal consiste em aumentar de 25 para 35% a participao desse modal na matriz de transporte de cargas no pas, em 2025. Entretanto, um dos principais objetivos previstos no programa Transporte Ferrovirio, que visa expanso da malha ferroviria, tinha como previso de execuo, em 2012, o montante de 2,7 bilhes de reais, sendo que foram pagos somente 17% desse valor, aplicados em apenas duas das seis ferrovias previstas no plano plurianual. Tambm foi constatada execuo oramentria no conjunto das Companhias Docas abaixo de 30%, refletindo a deficincia na capacidade de realizao de investimentos por parte das administraes porturias. Essa situao preocupante, principalmente se considerarmos que o setor responde por aproximadamente 95% do volume de exportaes brasileiras. ii. Energia Nesse setor, um dos pontos que mereceu destaque no trabalho foi a poltica nacional de combustveis. Verificou-se que, em face da incapacidade atual de atendimento da demanda de derivados pelas refinarias nacionais, o pas ainda fortemente dependente de importaes, principalmente de leo diesel, que possui considervel importncia para a economia. Ao confrontar as receitas e os dispndios com a importao e exportao de petrleo cru e de todos os derivados comercializados, conclui-se que os gastos com importao foram superiores aos ganhos com as exportaes, nos anos de 2011 e 2012, demonstrando que o pas ainda no consolidou a to propalada autossuficincia. Ressalte-se que o crescimento acentuado no consumo de gasolina impactou o perfil de importao e exportao de derivados, saindo o pas da situao de exportador de gasolina, com receitas de quase 2 bilhes de dlares, em 2007, para a de importador, com gastos em torno de 3 bilhes de dlares, em 2012. O volume de tais dispndios pode ser explicado em parte pela poltica de preos de refinaria da gasolina e leo diesel definida pela Petrobras, que se d por meio da sistemtica
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de paridade de importao do produto. Ou seja, os custos incorridos pela Companhia para produo ou importao eventual desses produtos no so empregados em sua precificao, levando a Petrobras a apresentar significativas perdas financeiras nos ltimos anos. Embora tenha havido reajuste dos preos da gasolina e do diesel nas refinarias da Petrobras em 2012, o governo federal, a fim de evitar que esse aumento de preos fosse repassado ao consumidor final, reduziu a zero as alquotas da CIDE-Combustveis. Ou seja, a gasolina foi duplamente subsidiada, tanto por uma sistemtica de preos desalinhada dos custos efetivamente incorridos pela Petrobras quanto pela poltica de renncia fiscal. Destaque-se que essas aes causaram efeito direto no mercado de etanol, que perdeu competitividade frente gasolina. A manuteno de preos de derivados, de forma artificial, aliada s polticas de reduo de impostos no setor automotivo, foi responsvel pelo aumento substancial do consumo de gasolina no ltimo ano. Tal circunstncia, alis, acaba por gerar um quadro incongruente com o de baixa atividade econmica, identificado em 2012, j que tais variveis deveriam caminhar na mesma direo, considerando que o consumo de combustveis termmetro da situao da economia. No que se refere anlise de endividamento da Companhia, constatou-se que, desde 2010, alm da operao de capitalizao da empresa, da ordem de 120 bilhes de reais, houve incremento do endividamento de longo prazo em aproximadamente 80 bilhes de reais, para fazer face ao grande volume de investimentos previstos no Plano de Negcios. Ainda no setor de energia, foram examinados os mecanismos de incluso social presentes no Plano Nacional de Produo e Uso de Biodiesel. Embora os resultados da avaliao do Selo Combustvel Social indiquem a evoluo da agricultura familiar na cadeia de produo do biodiesel, o Programa tem-se mostrado pouco efetivo. Nesse sentido, constatou-se que a soja continua sendo a matria-prima mais utilizada para produo do biodiesel, com cerca de 70% em dezembro de 2012, seguida da gordura bovina, com aproximadamente 20%. Conclui-se, portanto, que o principal incentivo do Programa, direcionado diversificao de matrias-primas, conformado em benefcios tributrios aos produtores de biodiesel que adquirem oleaginosas da agricultura familiar, no se revelou suficiente para promover a incluso produtiva de famlias de agricultores, no Norte e Nordeste do pas. Tal fato deve-se baixa organizao de cooperativas nessas regies e aos maiores custos das oleaginosas alternativas soja, que possui uma produo melhor estruturada, principalmente nas regies Centro-Oeste e Sul. iii. Projeto de Integrao do Rio So Francisco O Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as bacias do Nordeste Setentrional um empreendimento que pretende assegurar oferta de gua a cerca de 12 milhes de habitantes de 391 municpios, em reas de menor disponibilidade hdrica regional per capita, viabilizando o suprimento de gua para a rea mais ocupada do Polgono das Secas. Inicialmente, o prazo para concluso da obra foi fixado em dezembro de 2010, para o eixo Leste, e dezembro de 2012, para o eixo Norte. Entretanto, o projeto ainda no cumpriu seu objetivo, nem mesmo parcialmente, de levar gua s regies do Nordeste que sofrem com a estiagem. Como consequncia dos atrasos e deficincias, a obra que custaria cerca de 4,8 bilhes de reais em 2007 passou a custar 8,2 bilhes em 2012. A persistir a baixa execuo oramentria, que em 2012 foi de cerca de 15% no eixo Norte e de 10% no eixo Leste, tornase inevitvel o aumento desses custos.
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A gesto do empreendimento revelou-se temerria, at 2012. Isso porque os lotes menos atrasados, ou seja, que apresentaram maior grau de execuo, no guardam necessariamente relao com uma ordem sequencial que permita o funcionamento parcial do canal quando de sua concluso. Significa dizer que, apesar de finalizados, h trechos que certamente ficaro bom tempo sem utilizao, sujeitos a deteriorao por intempries. De mais a mais, novos atrasos tambm prejudicaro outros subsistemas de distribuio hdrica que sero alimentados pelo canal, muitos deles j em fase de construo, como adutoras e canais que dependem desse projeto para se tornarem viveis. Se as mudanas anunciadas na gesto do projeto no forem efetivas, fortes so os riscos de maiores danos ao errio. A consequncia de tantos atropelos foi perversa, pois tirou a possibilidade de o empreendimento estar concludo no momento em que o Nordeste atravessa a pior seca dos ltimos 50 anos. iv. Saneamento O baixo percentual de municpios brasileiros com tratamento de esgotos, identificado em pesquisa de 2008, ilustra o tamanho do desafio que o pas busca superar na rea de saneamento. Analisando o grau de execuo do PAC 2 nessa rea, verifica-se que, at o 6 Balano, das 5.320 aes previstas para o fim do perodo, somente cerca de 10% estavam concludas, encontrando-se aproximadamente 70% delas nos estgios Em obra ou Em execuo. v. Previdncia De 2011 para 2012, as receitas da clientela urbana e rural do Regime Geral de Previdncia Social cresceram em torno de 12 e 8%, enquanto as despesas cresceram cerca de 12 e 16%, respectivamente. Em 2012, o dficit total do regime foi de aproximadamente 41 bilhes de reais, 15% superior ao apurado em 2011. O resultado para a clientela urbana foi positivo em 24 bilhes de reais, enquanto o resultado para a clientela rural foi deficitrio em 65 bilhes. A propsito, quanto clientela rural, a materialidade dos valores envolvidos, aliada ao seu histrico de crescimento, justifica ateno redobrada por parte dos gestores. Ademais, a despeito da reduzida discricionariedade do governo quanto concesso dos benefcios previdencirios, as anlises realizadas indicaram que o subsistema rural do Regime Geral da Previdncia Social desempenha significativa funo de incluso social na medida em que: 1) gera aumentos proporcionalmente maiores para domiclios com menores rendasper capita; e 2) destina proporcionalmente mais recursos, para municpios com menores PIBper capita. No entanto, esse processo de incluso se baseia na concesso de benefcios previdencirios sem a correspondente contribuio dos segurados ou indicao da origem dos recursos, o que compromete sua sustentabilidade. vi. Sade Verificou-se o subfinanciamento do setor, em comparao aos gastos realizados por pases com modelos pblicos de atendimento universais. O Brasil possui a menor participao do Estado no financiamento dos gastos totais com sade, da ordem de 44%. Esse percentual pouco mais que a metade do investido pelo Reino Unido e Sucia, cujos
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percentuais so superiores a 80%, assim como pela Frana, Alemanha, Espanha e Canad, que investem mais de 70%. Alm de haver menos investimentos per capita em sade, no setor pblico, observou-se que, pelos critrios aplicados s transferncias de recursos federais na ateno bsica, os municpios que tm reduzida capacidade de oferta de aes e servios de sade recebero, tambm, menor quantidade de recursos, alimentando o crculo vicioso das desigualdades existentes. No exerccio de 2012, foi constatada uma baixa execuo de importantes aes do setor, relativamente s metas previstas para o perodo de 2012-2015. Deve-se reconhecer os esforos na distribuio regional de infraestrutura na ateno bsica, com uma maior razo de estabelecimentos por 10 mil habitantes nas regies Nordeste e Sul. Por outro lado, as regies Norte e Nordeste apresentaram as menores razes de profissionais de sade por 10 mil habitantes trabalhando nesses estabelecimentos, tornando menos efetivas as aes de sade nessas reas. No sem razo que essas duas regies detm os piores resultados em indicadores acompanhados pela ateno bsica, relacionados mortalidade infantil, imunizao e ateno pr-natal. Ressalte-se que, segundo dados do Conselho Federal de Medicina, mantendo o mesmo ritmo de crescimento da populao e de escolas mdicas, dentro de oito anos o Brasil atingir a razo de 2,52 mdicos por mil habitantes, prximo referncia do Reino Unido, que possui 2,64. Contudo, as regies Norte e Nordeste alcanariam esse patamar apenas em 2045. vii. Educao No tocante Educao Bsica, os principais problemas a serem superados pelos planos que orientam a atuao governamental esto relacionados, basicamente, questo do acesso, da permanncia, da qualidade e da equidade. No caso do ensino fundamental, a taxa de escolarizao atingiu aproximadamente 98% da populao entre 6 a 14 anos de idade, indicando a universalizao do acesso. No entanto, persiste como desafio a garantia de educao de qualidade com equidade, conforme demonstram as discrepncias das mdias do Ideb nos anos iniciais do ensino fundamental em 2011, por unidade da Federao. Destaque-se como importante iniciativa do governo federal, nessa faixa etria, o lanamento do Programa Nacional de Alfabetizao na Idade Certa, em 2012. O programa tem por objetivo alfabetizar em Lngua Portuguesa e Matemtica, at o 3 ano do ensino fundamental, todas as crianas das escolas municipais e estaduais brasileiras. Com relao ao ensino mdio, o Ideb permaneceu praticamente estagnado em 2011, com crescimento de apenas um dcimo em relao a 2009. Segundo apurado, prevalecendo esse ritmo, o pas apenas alcanar a mdia de 6,0 pontos, equivalente dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico, em 2057. Foram identificados pontos que podem ser melhorados tanto no projeto de lei do PNE como no PPA 2012-2015. Por exemplo, h que se atacar mais incisivamente as desigualdades regionais em matria educacional em ambos os planos e deve-se construir indicadores, alm do Ideb, para aferir outras dimenses de qualidade da educao. Importante assinalar tambm que o projeto de lei do PNE 2011-2020 prev a criao do Sistema Nacional de Educao, por meio do qual se busca a articulao entre os sistemas de ensino para o alcance dos resultados almejados. A efetiva instituio desse sistema tornase fundamental em razo da ausncia, no corpo do projeto de lei, de definio clara de responsabilidades e atribuies entre os diversos atores envolvidos na implementao das estratgias do Plano para a educao bsica.
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Quanto Educao Superior, observou-se que, apesar de o MEC ter investido em aes voltadas expanso, reestruturao e interiorizao da rede federal, o desafio imposto pelo nvel de discrepncia entre as regies continua elevado. O Sudeste concentra quase metade das instituies de ensino superior. A discrepncia regional tambm evidenciada na disponibilidade de vagas de graduao por mil habitantes, em cada unidade da Federao. Enquanto So Paulo tem uma oferta de 46 vagas por mil habitantes, essa proporo de apenas 6, no Par e no Maranho. Nesse contexto, cabe assinalar que a aprovao da meta que prev o aumento de recursos direcionados educao como percentual do PIB para 10%, elevar a mdia de investimentos em educao a patamares superiores aos dos pases da OCDE, de 6,2 % do PIB. Contudo, a efetividade das polticas para a educao no depende somente de recursos, mas, essencialmente, da gesto e da liderana do governo federal, que no pode se furtar de seu papel de coordenador das polticas que ataquem de forma incisiva as desigualdades regionais. Destaque-se que a aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE), ainda pendente de deliberao no Congresso Nacional, de fundamental importncia, ante seu objetivo de definir diretrizes, metas e estratgias que assegurem a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades.
Destaques da Auditoria do Balano Geral da Unio

i. Informaes Patrimoniais A auditoria realizada no BGU evidenciou 14 impropriedades na divulgao das informaes patrimoniais, as quais constituram ressalvas s presentes contas. Dentre elas, destacam-se: existncia de divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da dvida ativa, de crditos parcelados, da dvida mobiliria interna e de bens imveis de uso especial; defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias; no contabilizao da depreciao de bens imveis; e ausncia de contabilizao das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais. Em razo de sua materialidade, gostaria de chamar a ateno para a ausncia de registro do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais, estimado em 1,25 trilho de reais. Caso essa obrigao fosse contabilizada, o patrimnio lquido da Unio passaria de um valor positivo em 761 bilhes de reais para um valor negativo de 490 bilhes. Nas demonstraes contbeis referentes a 2012, a Unio fez apenas meno existncia desse passivo em notas explicativas ao balano patrimonial. Tal procedimento, sem dvidas, representou evoluo em relao s demonstraes contbeis de 2011, que no trazia essa informao. No entanto, essa forma de divulgao ainda no confere a clareza e a transparncia requeridas dos demonstrativos publicados. Devo destacar que o valor desse passivo calculado anualmente pelo Ministrio da Previdncia Social. Ou seja, um nmero oficial divulgado pelo prprio governo. Portanto, no h motivos razoveis para que a Unio evite reconhecer no balano patrimonial essa obrigao, a exemplo do que fazem outros pases e, at mesmo, estados e municpios da Federao, tais como Bahia, Rio de Janeiro e Pernambuco.
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Em razo disso, est sendo recomendado o registro desse passivo na contabilidade federal, medida fundamental para a melhora da qualidade das informaes patrimoniais da Unio providas sociedade. ii. Informaes Oramentrias e Financeiras Com relao s informaes oramentrias e financeiras foram identificadas 4 impropriedades, que tambm foram includas como ressalvas: recebimento de dividendos pela Unio em condies no previstas no Estatuto do BNDES; efeitos financeiros no governo federal do lucro lquido do BNDES aumentado em 2,38 bilhes de reais; falha na classificao contbil de7 bilhes de reais em juros sobre capital prprio; e ausncia de contabilizao das renncias de receitas. Como resultado dos trabalhos, foram efetuadas 22 ressalvas, algumas j destacadas h pouco, relacionadas execuo do oramento e s demonstraes contbeis. Em decorrncia, esto sendo propostas 41 recomendaes com vistas a aprimorar a boa gesto dos recursos pblicos e conferir maior transparncia s aes estatais, em benefcio da sociedade brasileira.
Parecer do Relator
Os exames efetuados nos documentos, balanos e demonstrativos encaminhados pelo Poder Executivo foram enriquecidos com fiscalizaes realizadas por diversas unidades tcnicas do TCU, que permitiram a elaborao do projeto de parecer prvio submetido apreciao do Plenrio. A anlise conduz concluso de que: As demonstraes contbeis consolidadas da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, representam a situao patrimonial em 31 de dezembro de 2012, bem como os resultados relativos ao exerccio encerrado nessa data, de acordo com a Lei4.320/1964, a Lei Complementar101/2000 e as demais normas aplicveis; Os elementos apresentados no relatrio sobre a execuo do oramento da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram que foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, e tambm as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial ao que estabelece a lei oramentria anual.
Ressalvas
Devem ser ressalvadas as ocorrncias mencionadas ao longo do relatrio, em particular: I. Problemas na forma de identificao da execuo oramentria das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria, que no permitem uma quantificao consistente da prioridade dada s aes a ele relacionadas, em oposio ao
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II.
III.
IV.
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VI. VII.
VIII. IX. X. XI. XII.
princpio da transparncia da administrao pblica, limitando a apurao precisa de resultados e custos da atuao governamental e o pleno exerccio do controle (item 3.2); Execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas empresas Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE - Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda., em desacordo com o disposto no inciso II do art.167 da Constituio Federal (item3.3.4); Extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A.; para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa Furnas Centrais Eltricas S.A.; e para a fonte Outros Recursos de Longo Prazo Outras Fontes, pela empresa Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) (item3.3.4); Deficincia sistemtica na capacidade de realizao de investimentos por parte das Companhias Docas, culminando, no exerccio de 2012, na execuo de apenas 28,7% dos investimentos programados pelo conjunto das estatais, valor prximo da execuo mdia apurada no perodo 2005-2012, de 26,4%, tendo em conta a ocorrncia, no mesmo perodo, de reiteradas inverses financeiras para aumento do capital social direcionadas realizao de investimentos (item3.3.4); Ausncia de registro contbil das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores civis federais, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro e o Patrimnio Lquido em R$ 1,25 trilho (item 5.3.1.1); Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, que, em 31/12/2012, subavaliou o Passivo No Financeiro em R$ 147 bilhes (item 5.3.1.2); Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Ativa, nos montantes de R$ 135,4 bilhes, R$ 1,7 bilho e R$ 39,3 bilhes (item 5.3.1.3); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Crditos Parcelados, no montante de R$ 53 bilhes (item 5.3.1.4); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Mobiliria Interna, no montante de R$ 28,9 bilhes (item 5.3.1.5); Registro contbil intempestivo de R$ 6,9 bilhes de aumentos de capital na Caixa Econmica Federal (item 5.1.3.6); Defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias, que, em 31/12/2012, ficaram subavaliadas em R$ 4 bilhes (item 5.3.1.7); Divergncia entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Bens Imveis de Uso Especial, no montante de R$ 933 milhes (item 5.3.1.8);
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XIII.
Falha de divulgao sobre a aplicao de recursos da Financiadora de Estudos e Projetos na Conta nica do Tesouro Nacional (item 5.3.1.9); XIV. Falha de divulgao de transaes com partes relacionadas (item 5.3.1.10); XV. Falha de divulgao dos critrios de mensurao das rodovias (item 5.3.1.11); XVI. No implementao de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (item 5.3.1.12); XVII. No contabilizao da depreciao de bens imveis (item 5.3.1.13); XVIII. Limitao de escopo em relao ao reconhecimento de crditos tributrios a receber (item 5.3.1.14); XIX. Recebimento de R$ 1,3 bilho em receita de dividendos em condies no previstas no Estatuto do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (item 5.3.2.1); XX. Efeitos financeiros no governo federal do lucro lquido do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social aumentado em R$ 2,38 bilhes (item 5.3.2.2); XXI. Falha na classificao contbil de R$ 7 bilhes em juros sobre capital prprio (item 5.3.2.3); XXII. Ausncia de contabilizao das renncias de receitas (item 5.3.2.4).
Recomendaes
Em decorrncia das ressalvas apontadas e das informaes evidenciadas ao longo do Relatrio, faz-se necessrio proceder s seguintes recomendaes: I. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio do Desenvolvimento Social, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, em conjunto, certifiquem-se de que as alteraes ocorridas na identificao das despesas do Plano Brasil Sem Misria, por meio do plano oramentrio, sejam suficientes para propiciar a correta identificao da sua execuo oramentria; caso contrrio, que providenciem outro mecanismo para assegurar a referida identificao no exerccio de 2013 (item 3.2); II. Secretaria da Receita Federal do Brasil e Controladoria-Geral da Unio que faam constar anualmente na Prestao de Contas do Presidente da Repblica os valores arrecadados e os valores dos crditos em estoque referentes aos parcelamentos autorizados pelas leis 11.941/2009 e 11.960/2009, com as devidas justificativas caso esses dados venham a ser apresentados por estimativa e/ou agregados a outras categorias de parcelamento (item3.3.2.3); III. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano Geral da Unio a conciliao entre os valores de arrecadao da receita da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos gestores/arrecadadores e os saldos contbeis de arrecadao lquida da receita da dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais (item3.3.2.3); IV. Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev), vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebras), vinculada ao Ministrio das Comunicaes; e s empresas Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), Petrobras International
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VIII.
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Braspetro B.V. (PIB BV) (GP), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda. e Termocear Ltda., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art.167 da Constituio Federal; bem assim ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, ao Ministrio das Comunicaes e ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades (item3.3.4); Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), vinculada Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, e s empresas Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV), SFE Sociedade Fluminense de Energia Ltda., Termocear Ltda. e Furnas Centrais Eltricas S.A., vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio de Minas e Energia para que orientem suas supervisionadas no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento (item3.3.4); s Companhias Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Docas do Estado da Bahia (Codeba), Docas do Estado de So Paulo (Codesp), Docas do Rio Grande do Norte (Codern), Docas do Par (CDP), Docas do Cear (CDC) e Docas do Esprito Santo (Codesa), vinculadas Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, e Companhia Docas do Maranho (Codomar), vinculada ao Ministrio dos Transportes, para que aprimorem seus processos de planejamento no intuito de espelhar a real possibilidade de execuo dos investimentos programados, bem assim Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e ao Ministrio dos Transportes, para que promovam intervenes de suas aladas no sentido de assegurar a eficcia na consecuo da programao oramentria, em atendimento ao inciso III do art.26 do DecretoLei200/1967, e em observncia ao princpio da eficincia estabelecido no caput do art.37 da Constituio Federal (item3.3.4); Secretaria da Receita Federal do Brasil que identifique, para cada concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria constante do demonstrativo anual encaminhado Controladoria-Geral da Unio para compor a Prestao de Contas do Presidente da Repblica, a medida de compensao adotada, em conformidade com o inciso II do art. 14 da Lei Complementar101/2000 (item3.4); Casa Civil e Secretaria de Relaes Institucionais, ambas da Presidncia da Repblica, que adotem providncias, em suas respectivas esferas de sua competncia, com vistas instituio do Conselho de Gesto Fiscal de que trata o art.67 da Lei Complementar 101/2000 (item3.5.1.1); Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, que apure, discrimine e evidencie, em item especfico do
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relatrio Resultado do Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a minimizar a assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, e em observncia aos pressupostos do planejamento e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art.1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal (item3.5.1.1); ao Conselho Nacional de Poltica Energtica que, conforme competncia a ele atribuda pela Lei 9.478/1997, de assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques Estratgicos de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis, tome providncias no sentido de que o Poder Executivo encaminhe, anualmente, o Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis como parte integrante do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, conforme previso insculpida no art. 4, 1, da Lei8.176/1991 (item4.3.14); ao Ministrio da Sade que (item6.3): a. publique a Programao Anual de Sade (PAS) para o ano de 2013, de forma a se dar transparncia e permitir o acompanhamento anual das aes, metas, indicadores e recursos oramentrios que iro garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano Nacional de Sade 2012-2015, em conformidade ao que dispe o art.36, 2, da Lei Complementar141/2012; b. revise a Portaria 3.085/2006 e a Portaria 3.332/2006, de forma a compatibilizar a data de realizao das Conferncias Nacionais de Sade, para que sejam realizadas em data anterior elaborao do PPA e do Plano de Sade e suas recomendaes possam ser incorporadas a estes documentos, em atendimento ao disposto no 4 do art.165, c/c o art.198, todos da Constituio Federal; c. em articulao com o Conass e Conasems, revise a Portaria 2.198/2009 para definir critrios de priorizao das propostas encaminhadas por estados, Distrito Federal e municpios; especificao de equipamentos; e prazos para execuo dos projetos aprovados, em observncia ao art. 17 da lei Complementar 141/2012; d. altere, junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o indicador destinado ao acompanhamento do Programa Sade na Escola no programa temtico Aperfeioamento do SUS, no PPA 2012-2015, em virtude do disposto no inciso I, 5, do art.21 da Lei 12.593/2012; e e. incorpore, no monitoramento das metas do PPA 2012-2015, informaes relativas implantao de complexos reguladores, alm das centrais de regulao, haja vista a divergncia encontrada na forma de acompanhamento do processo regulatrio do SUS e aquela proposta no programa temtico Aperfeioamento do SUS; ao Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, com vistas a contribuir com os processos de planejamento, monitoramento e avaliao dos resultados da incluso social no PNPB, que (item6.6.1): a. elabore uma pea de planejamento formal contendo as metas de incluso social do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), em que haja detalhamento das metas em conformidade com as informaes
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extradas do monitoramento do Selo Combustvel Social, para que se tenha referencial de avaliao anual dos resultados; e b. realize estudos que visem a mudanas nas diretrizes e polticas pblicas do programa mencionado no item anterior, de forma a contribuir para o fomento do desenvolvimento tecnolgico, aumento da produtividade e maturidade das cadeias produtivas das oleaginosas alternativas, levando-se em conta as peculiaridades de cada regio; XIII. ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social que somente proponha o pagamento de dividendos para resultados apurados nas demonstraes contbeis levantadas em 30 de junho e 31 de dezembro de cada exerccio, conforme dispe o seu Estatuto Social, aprovado pelo Decreto 4.418/2002 (item 5.3.2.1); XIV. ao Conselho Monetrio Nacional que (item 5.3.2.2): a. em face da ausncia de motivao razovel para a adoo dos procedimentos excepcionais previstos no art. 2 da Resoluo-CMN 4.175/2012, reestabelea, para os exerccios seguintes, o procedimento contbil estatudo pela Circular-Bacen 3.068/2001, no que tange s perdas de carter permanente observadas em valores mobilirios classificados como ttulos disponveis para venda; b. reforce a transparncia sobre os motivos para edio de normas de contabilidade voltadas para instituies ou segmentos especficos; c. adote como incio de vigncia das normas contbeis publicadas pelo Conselho o exerccio seguinte quele em que a norma foi publicada; XV. ao Ministrio da Previdncia Social que realize estudos sobre a adequao da taxa de juros utilizada no clculo das provises matemticas previdencirias, visando aproximar tanto quanto possvel o nmero resultante desse clculo da realidade atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais civis (item 5.3.1.1); XVI. Presidncia da Repblica que no autorize as empresas estatais federais a declararem dividendos intermedirios em condies no previstas em seus respectivos estatutos (item 5.3.2.1); XVII. Secretaria do Tesouro Nacional que: a. informe, em notas explicativas, as metodologias utilizadas na apurao dos valores informados de estoque da Dvida Mobiliria Federal interna, detalhando as divergncias residuais, mesmo aps a implementao do Sistema Integrado da Dvida, com indicao do montante da divergncia, suas razes e seus efeitos para a anlise da evoluo e da composio dessas obrigaes (item 5.3.1.5); b. registre de forma tempestiva todo e qualquer ato ou fato da administrao pblica federal passvel de contabilizao segundo as normas contbeis aplicveis ao governo federal, a exemplo dos aportes para aumento de capital efetuados na Caixa Econmica Federal em agosto e dezembro, em observncia ao princpio contbil da oportunidade (item 5.3.1.6); c. sejam apresentadas em notas explicativas as seguintes informaes: defasagem entre a data do Balano Geral da Unio e a data das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas utilizadas para
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o clculo da equivalncia patrimonial; valor das participaes societrias calculadas a partir das demonstraes contbeis das empresas estatais investidas de 31 de dezembro do ano a que se referir o BGU; e, os efeitos da defasagem existente para a anlise da situao financeira dos investimentos permanentes do governo federal (item 5.3.1.7); d. explicite detalhadamente, na nota explicativa sobre a divergncia entre o saldo da conta nica constante do BGU e aquele divulgado pelo Banco Central do Brasil, toda e qualquer informao adicional que seja relevante para total compreenso dessa diferena (item 5.3.1.9); e. inclua em notas explicativas: a natureza dos relacionamentos com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridas no exerccio com essas entidades; bem como os elementos necessrios para esclarecer a significncia destas transaes para suas operaes e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas (item 5.3.1.10); f. evidencie em notas explicativas toda e qualquer transao no rotineira que tenha efeitos materialmente relevantes nas finanas federais, inclusive antecipaes de dividendos (item 5.3.2.1); g. contabilize receitas decorrentes de Juros sobre Capital Prprio em conta especfica (item 5.3.2.3); h. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a no emitir Declarao Plena caso no haja evidncias suficientes e adequadas de que no h erros materialmente relevantes na contabilidade de suas respectivas unidades jurisdicionadas (item 5.5.1); i. oriente as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal a justificar a permanncia das restries contbeis ao final do exerccio, por meio da Declarao do Contador, com o objetivo de estimular a correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e de esclarecer os motivos daqueles remanescentes (item 5.5.2); j. crie setorial contbil especfica para a Secretaria do Tesouro Nacional com vistas a realizar a conformidade contbil de seus registros e tambm emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes (item 5.5.3); XVIII. ao Ministrio da Previdncia Social que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional: contabilize, ainda em 2013, as provises matemticas previdencirias do Regime Prprio dos servidores pblicos civis federais, com dados de informao atuarial referente a 31/12/2012; assim como as variaes dessas provises to logo estejam concludas as atualizaes atuariais anuais (item 5.3.1.1); XIX. Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional e as setoriais contbeis da administrao pblica federal, efetue com regularidade a conciliao entre os sistemas Siafi e Spiunet, a fim de se evitar divergncias de saldos entre esses sistemas, em observncia ao princpio contbil da oportunidade (item 5.3.1.8); XX. Secretaria do Patrimnio da Unio que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, estude e implante mecanismos de controle dos lanamentos referentes aos imveis de uso especial diretamente no Siafi, a fim de se evitar a ocorrncia de novas divergncias entre o Spiunet e o Siafi (item 5.3.1.8);
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Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com o Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, inclua em notas explicativas do BGU os critrios de mensurao das rodovias reconhecidas como ativos de infraestrutura da Unio (item 5.3.1.11); Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central e a Controladoria-Geral da Unio, que faa constar anualmente em nota explicativa do Balano-Geral da Unio a conciliao entre os valores de estoque da dvida ativa extrados dos sistemas gerenciais dos rgos e entidades gestoras e os saldos contbeis de crditos inscritos em dvida ativa registrados no Siafi, com as devidas justificativas em caso de eventuais divergncias residuais (item 5.3.1.3); Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio, inclua a depreciao de bens imveis na poltica contbil atual do governo federal, contemplando a depreciao dos bens de infraestrutura (item 5.3.1.13); que, enquanto no haja o registro contbil da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura da Unio, seja preparada uma estimativa de depreciao para bens imveis de uso especial, pela Secretaria do Patrimnio da Unio, e das rodovias, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, para fins de avaliao do nvel de materialidade da distoro do ativo imobilizado da Unio em decorrncia da falta do registro da depreciao dos bens imveis e de infraestrutura (item 5.3.1.13); Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e setoriais contbeis que julgar pertinentes, elabore e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ao com as medidas necessrias ao registro contbil das renncias de receita sob responsabilidade dos rgos gestores da administrao pblica federal, visando ao efetivo cumprimento do disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009 (item 5.3.2.4).
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Rene-se o Tribunal de Contas da Unio para desempenhar uma de suas atribuies constitucionais mais importantes, que a de apreciar, de forma analtica e parecerista, as contas prestadas pelo Presidente da Repblica. No desempenho de competncia privativa estabelecida expressamente pela Constituio Federal, a Excelentssima Senhora Dilma Roussef, Presidenta da Repblica Federativa do Brasil, encaminhou ao Congresso Nacional o Balano Geral da Unio, relativo ao exerccio de 2012, e o Relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos dos Poderes da Unio. O eminente Ministro Jos Jorge merecedor de todas as congratulaes pelo brilhante Relatrio e pelo Projeto de Parecer Prvio que acabam de ser apresentados, com certeza mais uma obra de inestimvel valor para orientar a Administrao Pblica brasileira. A proficiente anlise das contas relativas ao exerccio de 2012 teve como parmetros bsicos as metas, os objetivos e as diretrizes do primeiro ano do Plano Plurianual do quadrinio de 2012 a 2015, cuja estratgia fundamental foi a promoo do crescimento econmico por meio da incluso social e regional. Das relevantes questes tratadas no Relatrio, destaco a atividade econmica no Brasil, a dvida pblica, a carga tributria, a Copa do Mundo de 2014 e a responsabilidade social, com incluso. Na anlise da conjuntura econmica, o Produto Interno Bruto (PIB) de 2012 cresceu 0,9% em relao ao ano anterior, em termos reais, atingindo um patamar de R$4,4 trilhes. Apesar do modesto crescimento do PIB, a anlise da produo de bens e servios de cada trimestre do ano, em relao ao trimestre anterior, revela que a economia se encontra em ligeira recuperao. Em um cenrio de recesso no continente europeu, de crescimento abaixo do previsto nos Estados Unidos e de desacelerao nos pases emergentes, o saldo das Reservas Internacionais no valor de US$ 378 bilhes apresentado pelo Brasil em 2012, com um aumento de 7,6% sobre o exerccio precedente, oferece uma perspectiva de o Pas poder atravessar a presente crise mundial sem grandes turbulncias econmicas. No contexto interno, uma inovao importante ocorrida no exerccio de 2012 foi a criao do Regime Diferenciado de Contratao (RDC). Os rgos pioneiros a utiliz-lo no mbito do PAC foram: a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). A Infraero reduziu o tempo mdio dos procedimentos licitatrios de 137 dias para 72, obtendo um desconto mdio de 12% em relao ao oramento estimado. E o Dnit reduziu o prazo mdio de 285 dias para 79, elevando de 16% para 17,5% o desconto mdio. Quanto ao endividamento da Unio, resultante da gerao de supervit primrio insuficiente para cobrir o dficit nominal do exerccio, continua a merecer uma ateno especial. Com respeito Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), a ao do governo gerou aumento de R$ 41,5 bilhes entre 2011 e 2012, quando essa dvida alcanou o montante de R$ 1,55 trilho. Entretanto, a referida dvida lquida apresentou reduo de 1,2% do PIB, de 36,41% em dezembro de 2011 para 35,21% ao final de 2012. Para que o processo de reduo da DLSP se acentue rapidamente e no comprometa a qualidade de vida da sociedade brasileira,
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reitero o entendimento de que metas de crescimento do PIB e mecanismos de reduo de despesas de juros e encargos nominais devem ser especificados. Ainda em relao ao endividamento, observo que os emprstimos a pessoas fsicas e jurdicas atingiram R$ 2,36 trilhes em 2012, correspondendo a 53,5% do PIB. Continuou, assim, a trajetria da expanso das operaes de crdito (16,2% em relao a 2011). Sobre o assunto, merece uma reflexo maior a seguinte questo: o endividamento elevado pode comprometer o investimento e o crescimento da economia brasileira? Outro tema constantemente destacado nos relatrios produzidos por este Tribunal, a evoluo da carga tributria apresentou discreta variao positiva em relao ao PIB, passando de 35,31% em 2011 para 35,41% em 2012. Como o crescimento nominal da carga tributria foi menor do que o do PIB, provavelmente tenha resultado de efetivo crescimento econmico, fato relevante na atual conjuntura. Acerca das providncias necessrias para a realizao da Copa de 2014, o Ministro Jos Jorge adequadamente sintetizou os esforos desta Corte em bem acompanhar a regularidade e a eficincia dos gastos governamentais. Na condio de relator dos processos relativos ao Mundial de Futebol, destaco o andamento das obras aeroporturias e de mobilidade urbana, em que o prprio Governo Federal tem reconhecido certo atraso ao previsto na matriz de responsabilidades. Inquietou-me o fato de as referidas obras, na medida em que no ficassem prontas a tempo, tivessem cessado o fluxo de dinheiro do emprstimo e, em consequncia, viessem a parar. Com a Resoluo n 10/2013 do Senado Federal, os empreendimentos listados na matriz de responsabilidades foram autorizados a continuar usufruindo do benefcio, mesmo correndo o risco de no estarem disponveis para os megaeventos esportivos. Assim, no meu ponto de vista, ficou assegurado o legado mais relevante em termos de herana positiva do Mundial, os investimentos de mobilidade urbana, que impactam positivamente e de forma duradoura em favor de toda a sociedade, principalmente a populao de menor renda. claro que esta Corte deve continuar o seu trabalho de acompanhamento. At mesmo para, na confirmao de eventual atraso, contribuir, o quanto antes, para a adoo de medidas alternativas saneadoras. Na questo social, o novo plano plurianual (PPA) do quadrinio de 2012 a 2015 levou este Tribunal a focar sua anlise nas polticas inclusivas, capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras. Educao e sade, dentre outras polticas, necessitam de maiores investimentos para serem efetivas. A arrecadao no exerccio de 2012 permitiu ao Governo Federal realizar despesas de mais de R$ 1,8 trilho em suas vrias Funes. Entretanto, desse total foram para a Funo Sade 4,34%, para a Funo Educao 3,94% e para a Funo Segurana Pblica 0,47%. Investimento baixo nessas relevantes funes governamentais, certamente, compromete as polticas inclusivas previstas no PPA. Em relao ao assunto, reitero mais uma vez a minha crena de que com a edio de uma Lei de Responsabilidade Social, j reivindicada por mim h muitos anos, poder-se- harmonizar a administrao dos recursos disponveis com os legtimos interesses da coletividade, e no caso do PPA 2012 a 2015 fixar metas de investimento e aferio de resultados. Concluindo essas breves reflexes, renovo meus louvores ao Ministro Jos Jorge e equipe que o assessorou pela percuciente avaliao macroeconmica e social acerca de
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importantes e complexas questes nacionais, e VOTO pela aprovao do Projeto de Parecer Prvio ora submetido apreciao deste Plenrio. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. VALMIR CAMPELO Ministro
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Inicialmente, gostaria de cumprimentar o E. Relator, Ministro Jos Jorge, e todos os servidores desta Casa que, de maneira direta ou indireta, colaboraram para excelncia do Relatrio das Contas do Governo Federal, relativo ao exerccio de 2012, ora submetido apreciao deste Colegiado. A elaborao do relatrio das contas do Governo, conclusivo em parecer, um dos misteres constitucionais mais relevantes, desempenhado pelo Tribunal de Contas da Unio, que contempla oferecer sociedade instrumento abrangente e profundo de reflexo sobre os mais variados aspectos da ao do governo federal, em seus nveis mais agregados, elevando, assim, ao mais alto grau, a misso do Controle Externo de contribuir para o contnuo aperfeioamento da Administrao Pblica, na plena satisfao dos anseios sociais. Nesta nobre tarefa, o Relatrio foi preciso, ao delimitar o contexto macroeconmico do exerccio de 2012, sobre o qual o governo precisou atuar. Neste aspecto, chama a ateno o baixo crescimento real do PIB de 0,9%, frustrando as expectativas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, reflexo das crises internacionais, vivenciadas, principalmente, pelos pases europeus. Para contrabalanar os efeitos dessa crise, ntida, por um lado, a tendncia, verificada nos ltimos exerccios financeiros, de expanso dos gastos oramentrios, bem como de concesso de benefcios tributrios a setores especficos, no intuito de gerar demanda agregada e estimular a economia. Por outro lado, a expanso de gastos governamentais repercutiu no aumento da presso inflacionria, muito embora o indicador oficial de inflao tenha ficado dentro da margem de tolerncia superior, ao centro da meta fixada para 2012 pelo Conselho Monetrio Nacional. Quanto anlise dos resultados obtidos pela gesto fiscal em 2012, chama-me a ateno o baixo ndice de execuo oramentria de investimentos, em torno de 7% do total das despesas primrias, a refletir no elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados. Dos R$66,6 bilhes empenhados em 2012, 67% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do exerccio. No exame do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, com enfoque no comportamento das receitas e das despesas pblicas federais, verifico o cumprimento da meta de supervit primrio estabelecida para o exerccio 2012, de 1,93% do PIB. A Unio obteve supervit primrio de R$ 85 bilhes, valor inferior meta estipulada de R$ 97 bilhes. Entretanto, se considerarmos que a prpria LDO permitiu deduzir da referida meta o total das despesas executadas no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento, que somou R$39,3 bilhes, o limite de supervit primrio reduzido para R$57,7 bilhes, o que garante o alcance da meta de R$27,3 bilhes, com folga. Contudo, grande parte do resultado fiscal decorre de postergaes de pagamentos (inscries em restos a pagar), limitaes de empenho e de movimentao financeira (contingenciamento), bem como de receitas extraordinrias oriundas de operaes complexas efetuadas pelo Tesouro Nacional com o Fundo Soberano do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES. No houve esforo fiscal propriamente dito, oriundo de aumento da arrecadao e de melhoria na qualidade os gastos da mquina administrativa. Com relao ao desempenho da gesto pblica, nas diversas funes de governo, tais como Sade, Educao, Previdncia, Assistncia Social, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Defesa Nacional, Segurana Pblica e Cincia, Tecnologia e Inovao, o
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Relatrio das Contas do Governo Federal foi preciso ao evidenciar o resultado das aes setoriais. Para tanto, foi necessrio examinar a realizao de despesas oramentrias e dos gastos tributrios no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), de programas temticos do Plano Plurianual de Investimentos para o perodo de 2012 a 2015 (PPA) e de diversas aes setoriais do governo federal, tendo por subsdio resultados das fiscalizaes conduzidas pelas unidades tcnicas deste Tribunal. Digna de louvor a iniciativa deste Tribunal de tambm avaliar o alcance dos resultados do Plano Plurianual de Investimentos, sob o prisma da promoo do crescimento econmico por meio da incluso social e regional, alinhando-se, assim, estratgia fundamental delineada pelo Governo Federal, extrada da mensagem presidencial que encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei do PPA. Dessa forma, se no ano anterior o TCU procurou analisar os entraves ao crescimento consistente e duradouro, a nfase, em 2012, lanada sobre as polticas inclusivas, que devem ser capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras. Nesse aspecto, o crescimento econmico sustentvel ganha novos contornos, especialmente quando os resultados, aqum dos esperados para a evoluo anual do PIB, sinalizam a existncia de limitaes estruturais que podem comprometer a sustentabilidade do crescimento do pas. Dentre essas limitaes, destaca-se o alcance restrito das polticas inclusivas em promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras. Partindo do pressuposto de que os programas temticos definidos pelo PPA tm um vis inclusivo, o Relatrio das Contas de Governo procurou examinar em que medida a concepo, a execuo e o acompanhamento dessas polticas pblicas impactam os resultados. Dessa forma, as falhas e limitaes porventura identificadas na formulao das polticas setoriais selecionadas podem representar um menor nvel de incluso social e regional. Nesse ponto, a concluso do Relatrio no sentido da existncia de incompatibilidade entre os diagnsticos que enfatizam as disparidades regionais e sociais e a atuao do governo por meio dos programas do PPA, que no expressam a prioridade do tema em reas como educao superior, cincia, tecnologia e inovao, transporte rodovirio, apoio a micro e pequenas empresas, e comunicao digital. Voltando ao tema do desempenho especfico das aes setoriais do governo federal, gostaria de destacar a avaliao da execuo dos programas federais destinados a estimular o desenvolvimento do transporte ferrovirio de cargas. Nada obstante o governo federal tenha eleito o modal ferrovirio como alternativa potencial para melhorar o sistema de transporte de carga no Brasil, aumentar a competitividade das empresas do setor e melhorar a matriz de transporte brasileira, a baixa execuo das aes oramentrias previstas no PPA, destinadas expanso da logstica ferroviria no pas, no condizem com essa prioridade. Mantida essa tendncia, dificilmente ser cumprido o principal objetivo delineado pelo Plano Nacional de Logstica e Transporte PNLT, no sentido garantir melhor equilbrio na distribuio modal da matriz de transportes de cargas do pas. Os investimentos previstos no programa Transporte Ferrovirio para o perodo 2012-2015 somam R$17 bilhes. No exerccio de 2012, por meio da Lei Oramentria Anual (LOA), foram aprovados recursos a serem despendidos no valor de R$2,8 bilhes, sendo este valor elevado para R$3,1 bilhes, por meio de Crditos Adicionais. De acordo com os dados apresentados no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), a execuo financeira das aes oramentrias contempladas pelo
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programa Transporte Ferrovirio foi de aproximadamente 16% dos recursos aprovados para o exerccio de 2012 e 3% dos recursos programados no PPA 2012-2015. Entre os objetivos previstos para o Transporte Ferrovirio, um dos principais o que visa expanso da malha frrea, com previso de execuo, em 2012, do montante de R$2,7 bilhes, ou seja, 87,1% da dotao total prevista para o programa (R$ 3,1 bilhes). Porm, o efetivamente gasto foi R$ 466 milhes, representando, apenas, 17% dos recursos previstos para expanso da malha ferroviria, restritos, praticamente, ao de construo da Ferrovia Norte-Sul, que faz parte do esforo governamental de ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma integrada com os demais modos de transporte. As causas relacionadas insuficiente execuo oramentria desse programa j so de amplo conhecimento do Ministrio dos Transportes e deste Tribunal. Decorrem, essencialmente, de problemas de gesto da principal executora das aes de desenvolvimento da malha ferroviria federal, a Valec, Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes. Tais problemas refletem negativamente na qualidade de projetos, nos procedimentos de contratao e de acompanhamento da execuo de obras pblicas. Em sntese, foram identificados os seguintes fatores impeditivos plena execuo do planejamento oramentrio: estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, projetos bsicos e executivos dos empreendimentos, deficientes e/ou desatualizados; erros ou no conformidade normativa no dimensionamento de quantitativos de servios e bens dos empreendimentos, demandando quantidades excessivas de termos aditivos; dificuldades na conduo e concluso dos processos licitatrios de contratao de obras e servios; deficincia e insolvncia econmica, financeira e estrutural demonstradas por algumas empresas construtoras contratadas, no decorrer das obras; baixo desempenho produtivo demonstrado por algumas empresas construtoras contratadas, no decorrer das obras; dificuldades havidas no licenciamento ambiental, no que tange obteno e suspenso de licenas, bem como ao atendimento de condicionantes ambientais. Em diversas fiscalizaes realizadas na Valec, o TCU pde identificar essas dificuldades. Como exemplo, cito o Acrdo 2.908/2012- TCU - Plenrio, resultante de auditoria realizada nas obras do lote 5S da extenso sul da ferrovia norte-sul. Nessa fiscalizao, foi apontado avano desproporcional das etapas do servio, liquidao irregular da despesa e deficincias do projeto bsico. Com vistas a reverter esse cenrio, o governo federal lanou, no exerccio de 2012, o Programa de Investimentos em Logstica em Ferrovias (PIL), com o objetivo de expandir e aumentar, por meio de concesses e parcerias pblico-privadas, a capacidade da malha ferroviria em aproximadamente 10 mil km. Para alcanar esse fim, previu investimentos de R$91 bilhes para o perodo de 30 anos. O PIL Ferrovirio tem como objetivos o resgate das ferrovias como alternativa logstica, a quebra do monoplio na oferta de servios ferrovirios e a reduo das tarifas. Para a consecuo desses objetivos, est em elaborao modelo de negcio no qual o
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governo contrata a construo, a manuteno e a operao da ferrovia; a Valec compra a capacidade de transporte da ferrovia e faz a sua oferta pblica, assegurando o direito de passagem dos trens em todas as malhas, buscando, assim, a modicidade tarifria. Essas novas concesses de ferrovias visam a desonerar o oramento pblico e a compartilhar com a iniciativa privada a responsabilidade de expanso da malha ferroviria e sua manuteno e operao. Apesar da flexibilidade e agilidade da iniciativa privada, a materialidade, a relevncia e a complexidade desses projetos ainda demandam significativos esforos do poder pblico, especialmente das agncias reguladoras. Assim, independentemente da forma de estruturao dos projetos de infraestrutura ferroviria (obras pblicas ou concesses), o impacto positivo desses empreendimentos est condicionado a uma forte estrutura de governana dos agentes executores das polticas pblicas. De acordo com os estudos do IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas, em sua publicao Eixos de Desenvolvimento Brasileiro, Transporte Ferrovirio de Cargas no Brasil: Gargalos e Perspectivas para o Desenvolvimento Econmico e Regional, de 17 de maio de 2010, a utilizao do modal ferrovirio no Brasil, quando comparada a outros pases de dimenses continentais e mais desenvolvidos, considerada abaixo do desejvel. Os motivos da baixa utilizao so vrios e compreendem a distribuio da populao e das atividades do pas, concentradas nas regies sul, sudeste e faixa litornea, passando pelo modelo de desenvolvimento adotado a partir da dcada de 1950, focado no modal rodovirio, alm do baixo investimento pblico no setor, nos ltimos 25 anos. O modelo regulatrio inaugurado a partir da dcada de 1990, aps a extino do monoplio estatal e a concesso iniciativa privada da explorao da infraestrutura ferroviria, permitiu forte recuperao de investimentos. Todavia, novo desafio se interpe quanto a aperfeioar os mecanismos de regulao destinados a alavancar novos aportes de recursos privados para expanso da rede ferroviria. Nesse sentido, informa o relatrio do IPEA a existncia de alguns obstculos que precisam ser superados: falta de clareza quanto obrigatoriedade de investimentos em ampliao da prestao do servio de transporte pelas concessionrias; pouca garantia de retorno dos investimentos realizados pelas concessionrias; baixo poder de atuao da agncia reguladora em questes de interconexo de malha ferroviria, devido assimetria de informaes entre as concessionrias e destas com a agncia; impossibilidade do poder concedente requisitar a devoluo de trechos ferrovirios subutilizados, para posterior concesso a outras empresas. Outra questo igualmente relevante e com reflexos em aspectos regulatrios, tambm considerada pelo estudo do IPEA, a iniciativa do poder pblico de viabilizar a construo, a operao e a explorao comercial de novas ferrovias de eixos estruturantes de integrao nacional, como so exemplos as ferrovias de Ligao Norte e Sul, de integrao do Centro Oeste e de integrao Oeste-Leste. Nesses empreendimentos, o elevado investimento inicial e o baixo volume de carga original requerem maior protagonismo do poder pblico e dos agentes reguladores em potencializar novos investimentos por meio de parcerias pblico-privadas, garantir a modicidade inicial das tarifas e permitir a interconexo com as malhas existentes.
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Devido ao elevado investimento na construo de linhas frreas, uma ferrovia s se torna competitiva em relao ao transporte rodovirio quando o seu volume de cargas alto. Isso afeta o retorno econmico e social dos investimentos pblicos, e tambm privados, em novas ferrovias. Nesse aspecto, para ferrovias com baixo volume de carga, as concessionrias tendem a oferecer baixos valores para o pagamento da concesso, sendo insuficientes para cobrir os custos de implementao incorridos pelo poder pblico. Para ferrovias com alto volume, medida que se consegue ampliar a oferta, com mais locomotivas e vages, o custo da concesso passa a ser diludo por um volume maior de carga, aumentando o lucro adicional da concessionria. Assim, se por um lado, tende a ser maior a participao do poder pblico na fase inicial da explorao comercial da nova infraestrutura ferroviria com baixo volume de carga, para viabilizar a concesso, por outro, o agente regulador dever ter o cuidado de promover o adequado acompanhamento do servio concedido, a fim de exigir o compartilhamento de ganhos auferidos pela concessionria, medida que a linha frrea torne-se mais competitiva, sobretudo pelo aumento de volume de carga. Com essas reflexes, gostaria de antecipar a esta Corte de Contas os desafios a serem enfrentados pelo Governo Federal na superao de importante aspecto do gargalo logstico, cuja consecuo muito contribuir para sustentabilidade do crescimento econmico da nao e incluso de regies e de grupos sociais historicamente preteridos. Por certo, esses aspectos tambm direcionaro os esforos de controle desta Casa no sentido de identificar as fragilidades e as oportunidades de melhoria, com o objetivo maior de contribuir para o aprimoramento da capacidade da Administrao Pblica Federal em satisfazer os mais caros anseios da sociedade. Feitas essas consideraes, renovo minhas congratulaes ao Ministro Jos Jorge e acompanho na ntegra o seu voto. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. WALTON ALENCAR RODRIGUES Ministro
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Senhor Presidente, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral, Demais autoridades, Senhoras e Senhores. Nesta oportunidade, o Tribunal de Contas da Unio exerce pela 78 (septuagsima oitava) vez uma de suas mais relevantes competncias, prevista no art. 71, I, da Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica. O profundo exame realizado pelo relator desta matria, o eminente Ministro Jos Jorge, aborda de forma tcnica e imparcial os aspectos contbil, econmico, patrimonial e operacional da gesto pblica federal. Com fulcro no resultado desse exame, o Congresso Nacional poder exercer seu crivo poltico sobre as Contas do Presidente da Repblica, consoante estabelecido no art. 49, IX, da Constituio Federal de 1988. Dentre os inmeros pontos relevantes examinados com esmero pelo relator, pretendo conferir destaque infraestrutura e dvida pblica. Os investimentos do setor pblico, principalmente em infraestrutura, so essenciais para garantir as condies necessrias para o crescimento sustentvel da atividade econmica e, por via de consequncia, para o desenvolvimento de nosso pas. Caso esses investimentos no ocorram na medida necessria, uma eventual escassez de recursos energticos ou a falta de condies adequadas para o escoamento da produo pode tornar ineficaz todo o esforo que vem sendo feito para incrementar o volume de recursos alocados formao bruta de capital fixo. Nesse contexto, o Plano Plurianual (PPA) relativo ao perodo 2012-2015, estabelecido pela Lei 12.593/2012, previu que 26,3% dos recursos constantes daquele plano devero ser aplicados na rea de infraestrutura. Tambm cabe destacar que, no exerccio de 2012, os investimentos previstos no Oramento Geral da Unio apresentaram um incremento de 37,6% em relao ao que foi observado no exerccio anterior passaram de R$ 48,4 bilhes para R$ 66,7 bilhes. Contudo, parece ainda existir espao para crescimento do valor alocado aos investimentos pelo Governo Federal, uma vez que esse valor correspondeu a 3,6% do montante global do Oramento Geral da Unio (OGU). Note-se que, nos cinco anos anteriores, esse percentual variou entre 2,8% (em 2007) e 3,5% (em 2010). Alm disso, em 2011, as despesas com investimentos haviam experimentado uma queda para 2,9% do valor global do OGU. Assim sendo, constata-se que o percentual de investimentos no tem experimentado variaes muito significativas. Um dado preocupante no que concerne aos investimentos se refere baixa execuo oramentria e ao elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados. Da dotao total de investimentos do OGU para 2012, apenas 58% foi empenhado no exerccio. Aduzo que, segundo dados extrados do SIAFI, uma parcela equivalente a 66,8% do quantitativo empenhado foi inscrita em restos a pagar no processados ao final do exerccio, o que representou um acrscimo em relao aos 64,7% observados ao final de 2011. Vrias so as possveis causas desse baixo nvel de execuo, dentre as quais destacase a necessidade de obteno de superavit primrio. Cabe ressaltar que esse
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raciocnio no se aplica s obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cujas despesas so desconsideradas para fins de apurao desse indicador. No relatrio das contas de 2012, relativas ao exerccio de 2011, o relator apontou duas outras causas do baixo nvel de execuo oramentria das despesas de investimento, a saber: a deteriorao da capacidade de gerenciar grandes obras de engenharia e projetos complexos e a baixa qualidade dos projetos bsicos. No relatrio das contas ora em exame, o Ministro Jos Jorge aponta, alm dos j mencionados fatores, dificuldades na obteno da titularidade das reas de realizao dos empreendimentos e de licenciamento ambiental. O relator ressalta, ainda, que muitos empreendimentos tiveram sua execuo comprometida por problemas na licitao, tanto na fase preparatria (elaborao dos oramentos) quanto no decorrer dos procedimentos, inclusive em razo de disputas judiciais. De outro giro, cumpre mencionar que as empresas estatais do setor produtivo realizaram despesas com investimentos nos respectivos ativos imobilizados da ordem de R$ 94,8 bilhes em 2012, o que representa um incremento de 14,9% em relao ao exerccio anterior. Em 2012, essas empresas responderam por 58,7% dos investimentos federais. Verifica-se, portanto, que as empresas estatais desempenharam papel fundamental nos investimentos do setor pblico. Com fulcro nessas consideraes, verifica-se que a alocao de recursos para a realizao dos investimentos pblicos pode ser aperfeioada, em especial no que concerne execuo oramentria e consecuo tempestiva das metas fixadas no Plano Plurianual e nas Leis de Diretrizes Oramentrias. Tendo em vista a relevncia desses investimentos para a superao dos gargalos que dificultam o desenvolvimento econmico sustentvel do pas, considero que o Tribunal de Contas da Unio pode contribuir para o aperfeioamento da gesto pblica por meio do acompanhamento dessas despesas. Outro ponto que gostaria de destacar do bem elaborado relatrio produzido pelo Ministro Jos Jorge refere-se evoluo da dvida pblica. A dvida bruta do governo geral (DBGG) - conceito que abrange a dvida externa dos governos das trs esferas da federao, a dvida mobiliria da Unio, as operaes compromissadas do Banco Central (Bacen), a dvida bancria dos entes das trs esferas e a dvida assumida pela Unio por fora da Lei 8.723/1993 - atingiu 58,69% do PIB em 2012, contra 54,15% em 2011, o que representou um aumento de 4,54 pontos percentuais. Em termos absolutos, o estoque dessa dvida apresentou incremento de 15,2% (de R$ 2.243,6 bilhes para R$ 2.583,9 bilhes). Esse aumento substancial decorre de dois fatores. O primeiro e mais significativo deles refere-se s operaes compromissadas do Bacen, que subiram de R$ 341,9 bilhes em 2011 para R$ 524,0 bilhes em 2012, ou 53,3%. O crescimento significativo dessas operaes, que deveriam compor o ajuste fino do controle da liquidez do mercado, merece ser acompanhado pelo Tribunal, de modo a verificar se esto sendo efetuadas dentro dos propsitos especficos e observadas as normas de direito financeiro, em especial a vedao de o Banco Central financiar o Tesouro Nacional contida no 1 do art. 164 da Constituio. O segundo fator refere-se dvida mobiliria do Tesouro Nacional, que subiu de R$ 1.746,6 bilhes para R$ 1.871,3 bilhes (aumento R$ 124,7 bilhes ou 7%). Esse aumento pode ser atribudo basicamente s emisses no competitivas de ttulos em favor
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de entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, de R$ 319,1 bilhes em 2011 para R$ 406,9 bilhes em 2012, ou incremento de 27,5% no ano. De outro lado, o indicador da dvida lquida do setor pblico (DLSP) apresentou elevao de apenas 2,75% (de R$ 1.508,5 bilhes para R$ 1.550,1 bilhes). Em relao ao PIB, houve decrscimo de 1,2%, o que poderia revelar uma melhoria da situao fiscal do Pas. Contudo, o indicador da DBGG no pode ser ofuscado pelos resultados aparentemente positivos da DLSP, uma vez que os ativos deduzidos para se chegar ao conceito de DLSP possuem caractersticas distintas em relao prpria dvida quanto liquidez, rentabilidade e risco. Ou seja, as obrigaes assumidas pelo governo no se equiparam aos seus crditos em carteira. Ademais, como bem mencionou o relator, as emisses no competitivas de ttulos pblicos tm impacto negativo na taxa implcita da DLSP, de molde a mitigar os efeitos da reduo da Selic no custo da dvida pblica. Nessa linha, para uma reduo de 14,8 pontos percentuais verificada na Selic (de 23,3%, em 2003, para 8,5%, em 2012), a taxa implcita caiu apenas 2,5 pontos percentuais (de 17,5% para 15,0%). O mercado, ao avaliar a situao fiscal do Pas e, por conseguinte, a exposio do governo, no deixar de considerar a evoluo da dvida bruta para a formao de suas expectativas. Ainda que parte do aumento do endividamento seja revertida para a melhoria da infraestrutura nacional ou de investimentos do setor privado por meio dos financiamentos concedidos pelo BNDES, com os possveis efeitos positivos da advindos, h de se ter cautela com o gerenciamento da dvida, haja vista os impactos negativos de curto e mdio prazos na execuo oramentria, inclusive nas rubricas de investimento. Isso, sem olvidar que as operaes realizadas pelo BNDES e agncias de fomento no esto isentas de risco. Feitas essas consideraes, acompanho as propostas formuladas pelo ilustre relator, cujo trabalho mais uma vez louvo, e estendo meus cumprimentos a toda a equipe tcnica da Secretaria de Macroavaliao Governamental - Semag, que to bem assessorou o Ministro Jos Jorge e o Tribunal de Contas da Unio no cumprimento de uma de suas mais significativas competncias constitucionais. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. BENJAMIN ZYMLER Ministro
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Senhor Presidente, Senhor Relator, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral, Nesta data, o Tribunal de Contas da Unio rene-se neste Plenrio para exercer a sua nobre competncia constitucional de examinar e emitir Parecer Prvio sobre as Contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica. Inicio esta manifestao apresentando os meus cumprimentos ao eminente Ministro Jos Jorge, relator do feito, pela qualidade do Relatrio e do Parecer Prvio que trouxe a este Colegiado. A abrangncia e a objetividade com que Sua Excelncia abordou os diversos temas tratados nas Contas do Governo permitiram vislumbrar os principais resultados obtidos pela Unio no exerccio de 2012. Registro, portanto, desde logo, o meu apoio s concluses e proposta de encaminhamento constante do Parecer oferecido pelo Relator. Considerando a percucincia do trabalho apresentado pelo Ministro Jos Jorge, vejo como dispensveis comentrios adicionais a respeito da anlise empreendida nos elementos que compem as referidas contas. Entretanto, os registros consignados por Sua Excelncia, os quais revelam um panorama preocupante da economia brasileira, com baixo crescimento, inflao em alta, endividamento em expanso, taxas de investimento e de poupana em queda, consumo em alta, carga tributria elevada, entre outros, entendo indispensvel fazer algumas reflexes a respeito do assunto. Como bem ressaltou o Relator, os resultados pouco expressivos do Produto Interno Bruto nos dois ltimos exerccios, consideravelmente diversos das projees que fundamentaram a elaborao do PPA2012-2015, sinalizam para a existncia de limitaes estruturais que podem comprometer o desenvolvimento sustentvel do nosso Pas. O Relatrio apresentado evidencia que o crescimento experimentado pelo Brasil em 2012, de 0.9%, foi o menor entre os Pases integrantes do Grupo dos BRICS. J no mbito da America Latina, somente o Paraguai teve desempenho inferior ao registrado no nosso Pas, corespondente a um decrscimo de 1,2%. No que diz respeito ao controle da inflao e a fixao da taxa de juros, observa-se que estes instrumentos, na concepo da autoridade monetria do Brasil, esto intimamente ligados e so considerados, tambm, de grande importncia para definir o ritmo de crescimento do Pas. Porm, no obstante essa relevncia, observa que hoje h uma grande incerteza quanto ao rumo de tais polticas, no apenas por parte da populao e do mercado, mas, igualmente, da prpria autoridade monetria. Conforme revela reportagem do Jornal Valor Econmico, edio de 28/5/2012, o Comit de Poltica Monetria Copom est dividido quanto ao ritmo que ir imprimir no ciclo de aperto monetrio iniciado em abril prximo passado. Parte de seus componentes est preocupada com a inflao elevada, disseminada e resistente e, com isso, defende a intensificao da alta dos juros bsicos, enquanto outros consideram que o ambiente de incerteza internacional poder ajudar a dar algum alvio na alta de preos.
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De qualquer sorte, entendo que o Banco Central do Brasil no pode, em momento algum, descuidar do controle da inflao, a qual j se encontra em nveis elevados, com influncia na economia brasileira como um todo, conforme apontado no Relatrio. A inflao baixa uma conquista dos brasileiros e deve ser considerada, por todos, como um patrimnio do nosso povo, a ser obrigatoriamente preservado. No se pode ignorar, tambm, as constantes reclamaes que existem quanto valorizao da moeda brasileira em relao a outras moedas estrangeiras, incluindo o dlar norte americano, o que tem reflexo direto nas exportaes e importaes realizadas pelo Brasil. Esse cenrio econmico apresentado, associado a problemas relacionados com a infraestrutura deficiente, mo de obra desqualificada, falta de inovaes tecnolgicas, custo de produo elevado e interveno do governo na economia, sinalizam para uma situao de incertezas quanto s condies que sero encontradas pelos interessados em investir os seus recursos no Brasil. Outro aspecto que, a meu ver, contribui para os problemas enfrentados pelo Brasil diz respeito poltica externa adotada, a qual est embasada no propriamente em relaes bilaterais ou multilaterais, com foco no desenvolvimento econmico e social do Pas, mas tratada em termos circunstanciais com alguns Pases deste continente, da frica e do Oriente Mdio. Essa situao, por certo, resulta em perda de prestgio do nosso Pas no exterior e afugenta parceiros comerciais e investidores estrangeiros, os quais procuraram outros lugares mais apropriados e seguros para aportarem os seus investimentos. Por conseguinte, o Brasil perde competitividade no cenrio internacional. sintoma dessa ocorrncia a recente idealizao da Aliana do Pacfico, composta pelo Mxico, pelo Peru, pela Colmbia e pelo Chile. Para muitos analistas, essa aliana vista como uma ameaa ao Mercosul, por sua capacidade de criar uma zona de livre comrcio entre tais Pases, correspondente a 33% do comrcio da regio. Ademais, explicado que essa aliana j assusta os empresrios brasileiros, porquanto eles veem na iniciativa aspectos que faltam na poltica comercial brasileira. Enquanto o Mercosul adota agenda de negociao limitada, os Pases andinos e o Mxico buscam seu lugar nas cadeias globais de produo. Portanto, Senhor Presidente, Senhor Relator, Senhores Ministros, Senhor ProcuradorGeral e demais autoridades presentes, nessas circunstncias no de se estranhar a constatao apontada no Relatrio quanto s deficincias evidenciadas no desenvolvimento regional brasileiro, as quais esto a comprometer o verdadeiro progresso do nosso Pas. Consoante demonstrou o eminente Relator, as desigualdades regionais apontadas esto presentes no apenas nos aspectos econmicos mas tambm em diversas outras reas, como a sade, a educao, o saneamento, a cincia, a tecnologia e a inovao. De acordo com o consignado no Relatrio, foi evidenciado que a incipiente capacidade de integrao intersetorial se reflete nos processos de planejamento governamental, levando concepo de planos e programas desarticulados entre si, inclusive no mbito do prprio PPA. Essa fragmentao reduz a eficincia das polticas pblicas em curso, e o mais grave, limita severamente o alcance dos resultados pretendidos. Com isso, h necessidade de aprimoramento da ao governamental e, por conseguinte, de qualificar e intensificar a busca do propsito de promover a incluso de pessoas, grupos sociais e regies, e criar condies para que o Pas alcance um crescimento econmico equitativo e sustentvel.
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Portanto, as solues para as dificuldades estruturais enfrentadas pela nossa economia passam, necessariamente, entre outros aspectos, pela diminuio das desigualdades regionais quase eternas. No se deve desprezar as experincias que nos legaram os EUA, a Alemanha e, por ltimo, a Unio Europeia. Com essas consideraes, renovo meus cumprimentos ao eminente Ministro Jos Jorge, manifestando-me de acordo com a proposta apresentada por Sua Excelncia. Estendo meus cumprimentos s Unidades Tcnicas do Tribunal que participaram deste trabalho, em especial Secretaria de Macroavaliao Governamental. Sala das Sesses, em 29 de maio de 2013. AROLDO CEDRAZ Ministro
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Senhor Presidente, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral, demais autoridades, Senhoras e Senhores Apresento meus cumprimentos ao eminente Relator, Ministro Jos Jorge, pela qualidade e excelncia do trabalho desenvolvido, estendendo meu elogio a sua assessoria, equipe tcnica da Secretaria de Macroavaliao Governamental, e aos demais servidores que contriburam para esse mister. A emisso do parecer prvio sobre as Contas do Governo uma das atribuies constitucionais mais nobres desta Casa. Exercida desde a Constituio de 1934, subsidia o Congresso Nacional no julgamento das contas do Presidente da Repblica e tambm apresenta sociedade um retrato panormico das mltiplas aes do Governo Federal e dos demais Poderes da Repblica. Manifesto a minha concordncia com todas as anlises feitas nesta oportunidade, e destaco a elevada qualidade tcnica e a profundidade com que cada um dos temas foi abordado por Sua Excelncia. A par disso, destaco um tema de grande importncia no contexto do desenvolvimento nacional que est a merecer um acompanhamento mais detido por parte dos rgos de controle e dos prprios gestores governamentais. Como do conhecimento de Vossas Excelncias, o Governo Federal tem adotado, j h alguns anos, uma poltica de renncias fiscais com o objetivo de reduzir o impacto da crise econmica mundial em nosso pas. Entre as medidas implementadas, chamo a ateno para a reduo das alquotas do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) em importantes segmentos da indstria nacional, com destaque para a produo de automveis e de bens da chamada linha branca. Essa renncia fiscal, como se sabe, produz reflexos no Fundo de Participao dos Estados (FPE) e no Fundo de Participao dos Municpios (FPM), uma vez que o produto da arrecadao desse tributo, assim como do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), embora pertencentes Unio, devem ser repartidos com os entes subnacionais, ante o disposto no art.159 da Constituio Federal. H que se mencionar, tambm, que 20% dos recursos do FPE e FPM so destinados ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), nos termos do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Portanto, o gasto tributrio com base no IPI tem efeitos diretos na educao bsica no pas. Segundo o relatrio precedente, quanto a benefcios tributrios, as renncias de receitas federais em 2012 alcanaram o montante projetado de R$ 146,00 bilhes, o que significa um crescimento de 47% em relao a 2008, primeiro ano da srie histrica analisada, e de 12% em comparao com 2011. No caso especfico do IPI, verifica-se um aumento da renncia tributria da ordem de 31% desde 2008, totalizando R$ 20,2 bilhes em 2012, montante que representa um impacto potencial sobre os citados fundos de participao de R$ 9 bilhes. Por conseguinte, a educao
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bsica perdeu cerca de R$ 1,8 bilho no exerccio financeiro, que deixou de ingressar nos cofres do FUNDEB em decorrncia do gasto tributrio com base no citado tributo. Releva destacar que, no obstante o aumento constatado da renncia tributria do IPI em relao a anos anteriores, houve uma queda do impacto dessa renncia no Produto Interno Bruto (PIB), no que se refere parcela das transferncias de recursos ao FPE e FPM. Em 2008, essa parcela representava 0,23% do PIB, percentual que recuou para 0,20% em 2012. inegvel que a poltica de desonerao tributria verificada nos ltimos cinco anos se constitui em um importante instrumento de poltica fiscal indutor do desenvolvimento, direcionado a diversos agentes sociais e econmicos do pas. O Governo Federal necessita de flexibilidade para enfrentar situaes econmicas adversas, que requerem urgncia na tomada de deciso, como em momentos de crise econmica mundial. No entanto, compulsando o relatrio apresentado pelo Relator, verifico que inexiste, da parte dos rgos e entidades gestores da administrao, uma anlise compreensiva acerca dos benefcios gerados pela reduo das alquotas do IPI no exerccio de 2012, bem como se metas e objetivos do Governo Federal foram alcanados, e em que medida foram alcanados. Em outras palavras, no h dados que permitam uma avaliao entre os custos e benefcios de cada deciso de no arrecadar parte dos tributos devidos pelo contribuinte. Diante dos expressivos montantes envolvidos nas desoneraes tributrias, suas complexidades e seus reflexos sobre os fundos de transferncias constitucionais, indispensvel que o Governo Federal avalie os resultados obtidos com a concesso de benefcios dessa natureza, que repercutem em toda a Federao, posto que o FPE e FPM constituem-se em importante fonte de recursos para os governos subnacionais, especialmente para os municpios de menor porte. Sobre o assunto, na sesso de 8 de maio deste ano, este Colegiado aprovou a proposta que fiz no sentido de que as desoneraes de IPI sejam objeto de auditoria de acompanhamento por este Tribunal. Registro que, nos termos do art. 1, 1, de sua Lei Orgnica, o TCU tem a competncia para fiscalizar a renncia de receitas. O escopo dessa ao de fiscalizao deve incluir a coleta de dados relativos ao impacto no FPE e FPM do gasto tributrio com o IPI a partir de 2008, discriminados por municpio e por unidade da Federao. Abranger, tambm, a obteno de informaes sobre os indicadores, os objetivos e as metas estabelecidas pelo Governo Federal para referida desonerao tributria, bem como os resultados e benefcios auferidos com a sua implantao, desde 2008. O resultado deste trabalho poder subsidiar, inclusive, as anlises de futuras Contas do Governo, nos termos do art. 71, inciso I, da Constituio Federal. A obteno de dados e informaes relativas aos reflexos associados renncia tributria do IPI de grande relevncia. Constitui-se em importante subsdio para a que a sociedade possa avaliar essa poltica pblica do Governo Federal, contribuindo diretamente para a melhoria da gesto pblica. Ainda sobre os resultados dessa fiscalizao, servir de subsdio ao Congresso Nacional para o exerccio do controle externo a seu cargo, e tambm para o Governo Federal, no caso de uma futura compensao, se no no todo, pelo menos os recursos correspondentes renncia tributria que deixaram de ser transferidos ao FUNDEB, evitando reflexos negativos na aplicao mnima de 25% na educao a que esto obrigados os Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 212 da Constituio Federal.
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Com estas consideraes, ratifico, in totum, as propostas apresentadas pelo Ilustre Relator, reiterando meus cumprimentos a Sua Excelncia e a todos que colaboraram para esse to importante trabalho. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. RAIMUNDO CARREIRO Ministro
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Senhor Presidente, Senhores Ministros, Senhores Ministros-Substitutos, Senhor Procurador-Geral, Autoridades presentes, Senhoras e Senhores, Inicialmente gostaria de destacar a qualidade do trabalho apresentado pelo Relator, Ministro Jos Jorge, estendendo os elogios sua assessoria e Secretaria de Macroavaliao Governamental, unidade tcnica do Tribunal que coordenou a elaborao do Relatrio. O parecer prvio conclusivo do TCU sobre as contas que a Presidente da Repblica deve anualmente prestar ao Congresso Nacional apresenta-se, nos dias de hoje, com contedo e formato que possibilitam a todos que atuam na Administrao Pblica Federal t-lo como pilar para o processo de aperfeioamento da gesto das polticas pblicas. O Relator, ao escolher como tema especial da sua anlise o Crescimento Inclusivo, mostra, de forma efetiva, essa realidade. Com isso, outros setores da sociedade, como a comunidade acadmica e os institutos de pesquisa social e econmica, para citar s alguns, podem se valer do relevante trabalho que esta Corte de Contas realiza. Mais que uma pea meramente tcnica, elaborada por fora de um mandamento constitucional, a anlise global que o TCU faz das contas do governo, a qual inclui uma avaliao socioeconmica de vrios problemas nacionais um importante servio prestado populao brasileira, estando em harmonia com a sua nobre misso de assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade. Entre os diversos aspectos da gesto governamental abordados no Relatrio ora apresentado, permito-me fazer breves comentrios sobre a temtica relativa inflao, assunto que se encontra no captulo dedicado ao desempenho da economia brasileira em 2012. Sabemos que a sociedade, cada vez mais, demanda moralidade, profissionalismo e excelncia da Administrao Pblica, bem como melhor qualidade de vida e reduo das desigualdades sociais. O cidado vem exigindo melhores servios, respeito cidadania e maior transparncia, honestidade, economicidade, efetividade e eficincia no uso dos recursos pblicos. Para o atendimento a essas demandas, o Tribunal assume papel fundamental ao atuar na preveno, deteco, correo e punio da fraude e do desvio na alocao de recursos federais, bem como contribui para a transparncia e melhoria da gesto e da eficincia da Administrao Pblica. Todavia, distribuio (e redistribuio de renda - foco principal das polticas pblicas da atual gesto federal) e eficincia econmica so vetores que nem sempre so prioridades concomitantes dos governos. Em muitos pases, tais variveis servem, inclusive, para rotular posies ideolgicas. Entendo que devemos evitar as classificaes simplistas e partir para o enfrentamento dos problemas nacionais, sem qualquer tipo de vis. O TCU tem a obrigao de cobrar eficincia da mquina governamental, especialmente com relao da gesto dos projetos, programas e polticas pblicas e, principalmente, as de distribuio de renda. Assim procedendo, o Tribunal sai do campo do
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debate poltico para dar sua real contribuio para os governos, que, independentemente de seus matizes ideolgicos, devem procurar compatibilizar as polticas que do prioridade redistribuio de renda e as que resultam em mais eficincia econmica. Contudo, a melhoria das condies de vida da populao fortemente impactada pela inflao. Com efeito, o Relatrio do Ministro Jos Jorge nos informa que: (a) em 2012, a taxa de inflao medida pelo IPCA (famlias que recebem entre 1 e 40 salrios mnimos) foi de 5,84%, inferior do exerccio de 2011, que atingiu exatamente o limite da meta - 6,50%; (b)o INPC (que pesquisa itens de consumo das famlias que recebem at 6 salrios mnimos) apresentou variao de 6,20% em 2012, superior aos 6,08% de 2011; (c) o IGP-DI (que registra diversas alteraes de preos de matrias primas, bens e servios e, at o exerccio de 2012, foi tambm o indexador das dvidas dos estados e municpios com a Unio) atingiu variao em 2012 de 8,10%, superior ocorrida em 2011, da ordem de 5,00%. Nos dias de hoje, embora estejam em patamares razoveis, como demonstram os indicadores acima, os ndices inflacionrios voltaram a preocupar. Porm, agora, a alta de preos tem uma natureza mais complexa. Felizmente, no Brasil, a inflao atual um fenmeno bem diferente do que era no passado. Na dcada de 1980, por exemplo, tnhamos taxas que chegavam a mais de 200% ao ano e temamos o furor das remarcaes de preos. O trabalho apresentado pelo Ministro Jos Jorge tambm nos permite ter uma viso panormica e bastante esclarecedora do comportamento das principais variveis macroeconmicas nacionais, possibilitando fazer correlaes importantes com a inflao. A formao bruta de capital fixo (FBCF) registrou um decrscimo de 4,0%. Essa queda foi influenciada pela reduo de 9,1% em mquinas e equipamentos, correspondente a 50% da FBCF, embora a construo civil, equivalente a 44% da FBCF, tenha se elevado em 1,9%. A taxa de poupana nacional bruta (em relao ao PIB) foi de 14,7% em 2012, contra 17,2% no ano anterior. A taxa de investimento registrada em 2012 foi de 18,1% do PIB, inferior verificada em 2011, igual a 19,3%. A carga tributria, que nada mais que a parcela de recursos retirados compulsoriamente dos indivduos e empresas pelo Estado para financiar o conjunto das atividades do governo, em 2012, alcanou 35,41% do PIB. Tal proporo coloca o Brasil na 9 posio mundial. Todavia, a renda per capita brasileira ainda se encontra na 24 posio. Como enfatiza o relatrio, isso revela um nvel de tributao no pas compatvel com o dos pases mais ricos, porm ainda distante do mesmo patamar de produtividade e renda dessas naes. A qualidade do gasto, e principalmente do seu planejamento, contribui para que o governo, como normalmente ocorre em perodos de alta inflao, no venha a se utilizar de mecanismos artificiais de reduo do seu dficit efetivo no fim de cada exerccio financeiro, mediante uma conteno de despesas produzida por uma reteno peridica, pelo contingenciamento ou por atrasos na liberao das verbas dos vrios programas e projetos. Tal fenmeno, em geral, pode criar uma conjuntura em que o governo se torna parceiro da inflao, pois, alm de ocultar o dficit, por via do seu efeito sobre a despesa, o aumento geral dos preos acaba por ter a funo de prover receita atravs do chamado imposto inflacionrio. consenso que o governo precisa concentrar suas foras no estmulo ao desenvolvimento econmico do pas, principalmente em setores de infraestrutura. Nesse ponto, aes como o Programa de Acelerao do Crescimento so sempre bem vindas. Todavia, a interferncia pontual do governo em alguns setores, principalmente se for de forma ineficiente, pode causar insegurana no ambiente de negcios e minar a confiana
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dos investidores privados. Para se mostrar presente, atuante e efetivo, o Estado no necessariamente precisa ser grande, mas, sem dvida, tem que ser eficiente. A eficincia estatal beneficia e fortalece o cidado. Um importante vetor gerador de inflao o gasto pblico, que, em patamar muito alto, aumenta a necessidade que o governo tem de captar dinheiro no mercado. Isso, por sua vez, reduz a margem para a queda de juros, fator preponderante, junto com a confiana, para alavancar os investimentos. Alm disso, a manuteno de altas taxas de juros influencia a formao de preos futuros. Deduz-se, pois, que o controle dos gastos, ou a poupana do governo, uma forma que ele tambm dispe para ajudar a controlar a inflao. A eficincia econmica e o incremento na qualidade do gasto pblico, objetivos finalsticos da ao do TCU, produzem efeitos diretos na reduo das despesas da Administrao. Tal caminho, que deve ser perseguido para que se diminua a inflao, inclusive pelo efeito benfico que tem no aumento da oferta agregada, pode no ser o mais fcil, porm prefervel ao amargo remdio do incremento dos juros. Como a inflao um dos maiores concentradores de renda que existem, ao no se ater, nas suas polticas pblicas, ao fator eficincia (qualidade do gasto pblico), o governo corre srio risco de ver revertido todo o processo de distribuio, redistribuio e desconcentrao de renda, que vem buscando nos ltimos anos. Nesse contexto, as determinaes, recomendaes e alertas que o TCU faz s unidades da Administrao devem ser tomadas como uma especial janela de oportunidades para que se corrija o rumo de projetos, programas e polticas pblicas, evite o inchao desnecessrio da mquina estatal, reduza seus custos e gastos e, por conseguinte, diminua as presses inflacionrias, por todos os efeitos que tais ajustes causam direta ou indiretamente. Embora esta Corte esteja atenta para o comportamento da economia brasileira e, obviamente, a evoluo dos ndices de preos, a meu ver, no compete a ela propor medidas diretas na gesto da poltica econmica do governo, pois, com isso, estaria entrando indevidamente no campo da inexorvel discricionariedade da equipe da Presidente. Todavia, ciente das correlaes entre a qualidade do gasto pblico e a inflao, dever do TCU sugerir ajustes nos projetos e programas governamentais para que sejam planejados e executados com efetividade, eficincia e economicidade. Com isso, nossa contribuio atingir, ainda que de forma indireta, um dos principais problemas que se coloca perante o governo: propiciar o crescimento econmico sem o risco de a inflao sair de controle. O TCU, rgo de fiscalizao independente e ativo, a servio do Congresso Nacional e, prioritariamente do cidado brasileiro, ao apontar as falhas dos programas e projetos pblicos, em reflexo a uma sociedade que no mais est disposta a conviver com estagnao da renda e do emprego e com a inflao, pode ser tido como um forte aliado para a Administrao Pblica. Com essas consideraes, manifesto-me favorvel aprovao do Projeto de Parecer Prvio submetido apreciao deste Colegiado, na forma proposta pelo Relator, a quem mais uma vez, parabenizo. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. JOS MCIO MONTEIRO Ministro
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DECLARAO DE VOTO
Senhor Presidente, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral, Congratulo o eminente Relator das Contas de Governo, Ministro Jos Jorge e sua equipe, pelo trabalho ora apresentado por Sua Excelncia, o qual propicia o exerccio, por este Tribunal, de mister constitucional dos mais nobres atribudos ao Controle Externo. Pretendo tratar de um aspecto diferenciado e pontual, mas, nem por isso, irrelevante. Refiro-me governana no Setor Pblico. Creio que muitos dos problemas hoje mencionados podem ser superados com forte investimento em melhorias nessa Governana Pblica. No caso, vou me referir apenas Governana na rea de Tecnologia da Informao. Tendo acompanhado com particular interesse nos ltimos anos a situao da governana de TI no mbito da Administrao Pblica Federal, no pude deixar de observar a preocupao registrada no Relatrio apresentado por Sua Excelncia em relao possibilidade de deficincias nos controles gerais de TI, apuradas quando da prolao do Acrdo 3132/2012-Plenrio, virem a afetar o desempenho do sistema que est sendo desenvolvido para gerir toda a base de dados e os principais processos relacionados dvida pblica federal. Na auditoria que fundamentou o mencionado decisum, conforme registrado no Relatrio, foram detectadas fragilidades como a inexistncia de uma poltica de segurana de informao devidamente formalizada, a ausncia de critrios claramente definidos para a poltica de acesso ao sistema e a inexistncia de gerenciamento de riscos na rea de TI. sabido que muitas outras atividades governamentais relevantes, sobretudo na rea social, so suportadas por sistemas de TI, cuja falha eventual implicaria danos significativos sociedade e ao Estado. Antes de buscar ressaltar casos especficos, desejo chamar a ateno para o quadro j exposto por este Tribunal em outras oportunidades, no sentido de que, a despeito de estar sendo verificada uma evoluo, a governana de TI no mbito da Administrao Pblica Federal ainda comporta muitas oportunidades de melhoria. Essa foi a constatao do levantamento realizado em 2012 pela Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) deste Tribunal, aps ouvir 350 instituies da Administrao Pblica Federal, trabalho que resultou no Acrdo 2585/2012-Plenrio, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues. Apenas para destacar um nmero, a referida fiscalizao apurou que 83% das instituies no possuem gesto de continuidade de servios de TI, o que coloca em risco a continuidade do negcio, em face da possvel ausncia ou desatualizao de planos que garantam a recuperao dos servios diante de interrupes no previstas. Observe-se que, no levantamento realizado pelo Tribunal em 2010, 74% das instituies pesquisadas declararam que seu negcio afetado se os sistemas de informao pararem de funcionar de forma adequada (conforme registrado no Acrdo 1233/2012-Plenrio, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz). Nossa Administrao Pblica j muito dependente da tecnologia da informao e essa dependncia tende a crescer. Entre as diversas oportunidades de melhoria verificadas nos levantamentos realizados pelo Tribunal, destaco, nesta ocasio, a necessidade de a Administrao Pblica
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aprimorar a poltica de pessoal da rea de TI. Isto porque, em essncia, se a estrutura de pessoal estiver bem cuidada, a tendncia natural a paulatina resoluo da maioria das fragilidades atinentes governana de TI. E sem a incorporao estrutura de pessoal do Estado brasileiro de bons gerentes de TI, dificilmente alcanaremos as melhorias pretendidas e necessrias, tanto na governana de TI quanto nas contrataes pblicas de TI. J em 2006 o Tribunal alertou o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre a necessidade de prover os setores de informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal da estrutura organizacional e de quadro permanente de pessoal que fossem suficientes para realizar o planejamento, a definio, a coordenao, a superviso e o controle das atividades de informtica (item 9.8 do Acrdo 786/2006-Plenrio, de minha relatoria). Essa medida foi reiterada em 2008, sob o formato de recomendao, quando o Tribunal acrescentou a necessidade de ser avaliada a convenincia e a oportunidade da criao de carreira especfica de TI (item 9.4.5 do Acrdo 2471/2008-Plenrio, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler). Muito embora, em resposta a esses comandos, o Governo Federal tenha, mediante a Lei 11.907/2009, criado 350 cargos de Analista em Tecnologia da Informao ATI e 750 Gratificaes Temporrias do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP, o levantamento realizado pelo Tribunal em 2012 identificou que: 26% das instituies tm elevada dependncia de pessoas externas ao quadro para sua gesto de TI (funes gerenciais); em 36 de 57 instituies analisadas (63%) ocorre a alocao de cargo ou funo de TI para outra finalidade que no a atuao em TI; 40% das instituies no tm um plano de capacitao de pessoal em gesto de TI; e a taxa de evaso do cargo de ATI a mais alta entre os cargos administrados pelo MPOG (apenas 67% dos nomeados permanecem em exerccio). Ressalto, ainda, que os cargos de ATI foram inseridos no em carreira especfica, mas sim no Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGPE. Alm disso, j considerando os valores constantes da Lei 12.778/2012, a remunerao mensal continua incompatvel com os valores pagos pelo mercado privado. Considerando a relevncia da TI nos dias atuais, e considerando a realidade do mercado privado, preciso avaliar se essas condies so suficientes para manter no servio pblico os profissionais de TI de que Estado necessita, capazes de conduzir a Administrao Pblica Federal aos melhores nveis de governana de TI. A alta taxa de evaso desse cargo parece ser um indicativo de resposta. V-se que preciso dar um passo adiante. Os dados apresentados pelo Tribunal so subsdios para que a Administrao Pblica Federal possa analisar o caminho j percorrido e avaliar a melhor direo a seguir. Considerando a experincia obtida nas fiscalizaes deste Tribunal, no posso deixar de registrar que uma boa poltica de pessoal de TI passa necessariamente pela: criao de cargos especficos da rea de TI, distribudos em carreira, de forma a propiciar aos servidores a oportunidade de crescimento profissional; atribuio das funes gerenciais exclusivamente para servidores ocupantes de cargos efetivos de TI; estipulao de remunerao coerente com a relevncia das atribuies desenvolvidas; e a permanente capacitao desses servidores.
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Vislumbro que, com persistncia, esforo e criatividade, o Estado brasileiro alcanar os nveis desejados de governana de TI. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Unio continuar cumprindo seu papel de realizar o diagnstico dessa evoluo e indicar os pontos que merecem maior ateno. um dever desta Corte e de todas as autoridades pblicas do pas buscar a mxima eficincia no uso da tecnologia da informao, recurso estratgico para toda e qualquer instituio, pblica ou privada. Feitas essas colocaes, Sr. Presidente, Srs. Ministros e Procurador Geral, concluo reafirmando meus louvores ao distinto trabalho levado a efeito nesta ocasio, sob direo do eminente Ministro Jos Jorge, e VOTO pela aprovao do Parecer Prvio apresentado por Sua Excelncia. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Ministro-Substituto
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Discurso Proferido pelo Procurador-Geral Apreciao das Contas do governo da repblica - 2012
Excelentssimo Senhor Presidente, Excelentssimos Senhores Ministros, Senhoras e Senhores, Pela septuagsima oitava vez, rene-se o Tribunal de Contas da Unio para, em conformidade com o disposto na Constituio Federal, apreciar as contas prestadas anualmente pela Presidncia da Repblica. Em pauta, as contas do segundo ano do mandato da Excelentssima Senhora Presidenta Dilma Rousseff. Parabenizo o Excelentssimo Ministro Jos Jorge, relator destas contas, por ter liderado, com a costumeira dedicao e a inconfundvel maestria, um trabalho complexo e de grande envergadura. Parabenizo, tambm, a equipe do gabinete do relator e os servidores da Secretaria de Macroavaliao Governamental Semag, unidade tcnica com notvel cabedal de conhecimento no exame das contas governamentais. Ao longo dos anos, o TCU foi aprimorando sua forma de atuao na apreciao das contas da Presidncia da Repblica. Essa evoluo decorreu de decisivos investimentos na instituio, que tiveram por fim dot-la de estruturas material e humana condizentes com as suas muitas e importantssimas misses constitucionais. O aprimoramento do TCU um processo contnuo, por certo. Mas o que se percebe que o Tribunal encontra-se, hoje, estruturado e capacitado para proceder, com preciso, segurana e rigor tcnico, no apenas ao exame formal das contas do governo, mas, tambm, anlise crtica das polticas governamentais, avaliando sua adequao, sua pertinncia e seus resultados. E foi exatamente dessa forma que o trabalho de exame de contas que ora trazido apreciao do Tribunal foi elaborado. O exame empreendido pelo TCU nas contas governamentais referentes ao exerccio de 2012 teve por balizas as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidas no Plano Plurianual PPA elaborado para o quadrinio de 2012 a 2015. Consentneo com as conhecidas convices polticas da Presidenta Dilma Rousseff, esse PPA tem por norte a promoo do crescimento econmico por meio da incluso social e regional. O exame das contas governamentais referentes a 2012 evidencia que houve avanos na reduo das desigualdades sociais do Pas. Mas, por outro lado, tambm evidencia que o Pas ainda se ressente de condies bsicas para levar a efeito um crescimento econmico sustentvel e capaz de efetivamente solucionar os seus ainda graves problemas sociais. O trabalho de exame de contas que ora apresentado ao Tribunal enfoca, com clareza e exatido, temas da mais alta relevncia, a exemplo do desempenho da economia brasileira, do alcance das metas fiscais, abordando-se, inclusive, os artifcios contbeis de que lanou mo o governo para alcanar o supervit primrio, do relacionamento do Tesouro Nacional com as instituies financeira estatais, das deficincias na contabilizao de passivos da Unio, incluindo-se o passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social RPPS, no valor de aproximadamente R$1,2 trilho, da poltica nacional de combustveis e do projeto de integrao do Rio So Francisco. O trabalho se aprofunda nesses temas principalmente sob a tica do crescimento inclusivo e apresenta crticas e contribuies de grande valia para o aprimoramento da atuao governamental.
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Nessa minha breve interveno, permito-me ater mais notria das aes da poltica de incluso social do governo federal: o Programa Bolsa Famlia. As contas em apreciao informam que o volume de recursos pblicos federais aplicados nesse programa cresceu 27% entre 2011 e 2012. Esse crescimento deveu-se, em grande parte, ao lanamento, em 2012, da Ao Brasil Carinhoso, que garantiu a todas as famlias carentes uma renda per capita mnima de R$ 70,00. Em 2012, foram inscritas 791 mil famlias carentes no programa e todas j esto recebendo a ajuda financeira estatal. Esse nmero superou a meta de 640 mil famlias previstas para o exerccio. No total, h, atualmente, mais de 13,8 milhes de famlias inscritas no programa. O Bolsa Famlia , sem dvida, um programa grande, grandioso e necessrio. Mas no se pode perder de vista que se trata de uma interveno estatal temporria e paliativa, que deve ser implementada juntamente com aes outras, principalmente econmicas, que visem efetiva incluso das pessoas atendidas pelo programa no mercado de trabalho. No entanto, a informao de que o Bolsa Famlia se expandiu significativamente, aliada constatao do fraco desempenho da economia brasileira em 2012, ano em que o produto interno bruto cresceu apenas 0,9%, denota que ainda se est longe da to falada porta de sada daquele programa. A propsito, como no lembrar que tivemos, recentemente, uma eloquente demonstrao de quo dependente da ajuda estatal ainda se encontra a populao carente do Pas? No dia 18 do corrente ms, um sbado, milhares e milhares de pessoas, movidas por um boato, correram desesperadamente aos postos de atendimento da Caixa Econmica Federal e s agncias lotricas para sacar o que acreditavam ser a derradeira transferncia financeira do Bolsa Famlia. As cenas dos tumultos, divulgadas pelos meios de comunicao, constrangeram a nao e escancararam a urgente necessidade de que sejam implementadas medidas que promovam o crescimento econmico sustentvel e de que esse crescimento chegue, enfim, aos bolses de misria do Pas. E, como h vrios anos venho defendendo, nas sesses de apreciao das contas governamentais, a principal dessas medidas o decisivo e macio investimento na educao pblica de qualidade. O Programa Bolsa Famlia momentaneamente imprescindvel para os brasileiros despossudos, mas s a educao os libertar. Para encerrar, reitero cumprimentos ao Ministro Jos Jorge e a todos os servidores que estiveram sob sua coordenao no cumprimento de uma misso que fortalece a nossa democracia. Alis, nunca demais lembrar que o TCU tem, com a democracia, uma relao de estreita interdependncia: o Tribunal existe para servir democracia e somente a democracia que garante a efetiva atuao do Tribunal. So essas, Excelncias, Senhoras e Senhores, minhas breves consideraes. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de maio de 2013. Lucas Rocha Furtado Procurador-Geral
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MANIFESTAO DO PRESIDENTE DO TCU NA SESSO DE APRECIAO DAS CONTAS DO GOVERNO DA REPBLICA 2012
O Tribunal de Contas da Unio exerce, nesta sesso, pela septuagsima oitava vez, uma de suas mais importantes atribuies, estabelecidas pela Constituio Federal, de apreciar as contas prestadas pela Presidenta da Repblica, Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff, relativas ao exerccio de 2012, mediante a elaborao de parecer prvio. Ao encerrar esta sesso, parabenizo o Relator, eminente Ministro Jos Jorge, pelo resultado produzido e, em especial, por ter dedicado, na presente avaliao, um captulo especial avaliao das polticas inclusivas, capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras, atendendo proposta central do PPA 2012-2015. Felicito tambm as unidades que se dedicaram a este exaustivo trabalho, na figura da Secretaria de Macroavaliao Governamental, a Semag, saudando seu titular Marcelo Gomes Barros, em nome do qual reitero minhas homenagens a todo o corpo tcnico desta Casa. da dedicao e esforos de todos que nascem importantes diagnsticos sobre a realidade brasileira, alguns dos quais refletidos nas concluses do relatrio aprovado no dia de hoje. Ao destacar a qualidade das anlises e concluses aqui apresentadas, louvo a prioridade que o Tribunal vem dando avaliao dos grandes desafios impostos ao desenvolvimento nacional, no s nas contas de governo, como tambm em vrios trabalhos que passam por esse Plenrio. Vale destacar que nas contas passadas a questo enfrentada foi a sustentabilidade do crescimento. Lembro-me que em 2008, ao relatar as contas de governo, apontei aes necessrias para vencermos o desafio da Educao. Outros desafios como a manuteno da estabilidade econmica, Cincia e Tecnologia, Infraestrutura de Transportes e Racionalizao dos Gastos Pblicos so temas constantes de nossos julgamentos. A propsito, os dados analisados hoje pelos senhores Ministros confirmam que o governo um ator importante para o desenvolvimento nacional, no s pela contundncia dos R$ 900 bilhes em gastos comprometidos com a entrega de bens e servios sociedade, nas reas de previdncia, energia, sade e educao, entre outras. Se considerarmos o servio da dvida e as transferncias, os gastos do governo federal chegam a R$ 1,9 trilho, quase 50% do PIB. H que se considerar ainda que o Estado Brasileiro desempenha um relevante papel como regulador de bilionrios setores de nossa economia, vitais ao desenvolvimento nacional. Esses dados, aliados s concluses finais deste processo, e de tantos trabalhos a que me referi a pouco, indicam que agora a vez de o Controle Externo contribuir com os governantes, em sua rdua batalha para vencer outro grande desafio: melhorar a governana pblica. Segundo nossa viso, explicitada em seminrios de que temos participado, trata-se de um vetor que permeia todas as questes vitais que vm sendo analisadas seguidamente neste Tribunal. Reconhecemos que o Governo Federal, liderado pela nossa Presidenta, tem buscado caminhos concretos para a evoluo da mquina governamental. Entretanto, a complexidade dessa grande empresa chamada Brasil exige da sociedade brasileira um verdadeiro pacto pela sua governana. O TCU quer ser um dos parceiros nesse intento, honrando sua misso estratgica de Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade. Estamos preparados para esse desafio! As secretarias do Tribunal foram reestruturadas, com foco em sua coordenao e especializao, de forma que possam conhecer cada vez mais no s o objeto de cada fiscalizao, mas, sobretudo as estruturas de
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governana dos rgos responsveis pela execuo dos programas governamentais. Temos ainda grande expectativa de que o Brasil encabece um grande movimento pela busca das boas prticas mundiais de governana. Um projeto nesse sentido est sendo articulado com a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), com o governo brasileiro e com importantes pases como a Blgica, Frana, Estados Unidos, Inglaterra, Coria do Sul, frica do Sul e Chile. Para finalizar, ao tempo que renovo minhas homenagens ao eminente Relator pelo excelente trabalho tcnico desenvolvido, estendo meus cumprimentos aos Senhores Ministros e ao Senhor Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto a este Tribunal pela percucincia das consideraes feitas. E, agradecendo a presena de todos, encerro esta Sesso com a certeza de que os resultados do presente trabalho esto afinados com a nossa misso e contribuem para que esta Corte de Contas seja reconhecida como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica. TCU, em 29 de maio de 2013. JOO RIBEIRO AUGUSTO NARDES Presidente
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ACRDO N 1274/2013 TCU Plenrio

1. Processo n TC 006.617/2013-1. 1.1. Apensos: 006.168/2013-2; 005.566/2013-4; 006.024/2013-0; 006.156/20134; 006.108/2013-0; 005.938/2013-9; 010.010/2013-0; 006.007/2013-9; 039.981/2012-6; 006.194/2013-3; 042.451/2012-4; 006.941/2013-3; 041.496/2012-4; 006.231/2013-6; 042.048/2012-5; 006.150/2013-6; 005.940/2013-3; 043.406/2012-2; 042.205/2012-3 2. Grupo I Classe de Assunto: VII - Contas do Presidente da Repblica 3. Interessados/Responsveis: no h. 4. rgo/Entidade: Presidncia da Repblica (vinculador). 5. Relator: Ministro Jos Jorge. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. 7. Unidade Tcnica: Secretaria de Macroavaliao Governamental (SEMAG). 8. Advogado constitudo nos autos: no h. 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2012, sob a responsabilidade da Exma. Sra. Presidente da Repblica, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, inciso I, da Constituio Federal, em aprovar o Parecer Prvio sobre as contas prestadas pela Presidente da Repblica, na forma do documento anexo. 10. Ata n 18/2013 Plenrio. 11. Data da Sesso: 29/5/2013 Contas do Governo. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-127418/13-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge (Relator) e Jos Mcio Monteiro. 13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Andr Lus de Carvalho. (Assinado Eletronicamente) JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES Presidente Fui presente: (Assinado Eletronicamente) LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral, em exerccio (Assinado Eletronicamente) JOS JORGE Relator
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Crditos
GaBINETE
Assessores
DO
MINISTRO RELaTOR
Chefe de Gabinete
Marcelo Martins Pimentel Doralice Lima Tinoco Marcel Pereira
SECRETaRIa
Secretrio Diretores
DE
MaCROaVaLIaO GOVERNaMENTaL
Marcelo Barros Gomes Alessandro Aurlio Caldeira Charles Mathusalm Soares Evangelista Leonardo Rodrigues Albernaz
Chefes de Servio
Geraldo Luiz Muniz Rodrigues Mrcia de Lima Macedo
Assessores
Renato Lima Cavalcante Virgnia de ngelis Oliveira de Paula
Auditores Federais de Controle Externo

Andrea Barros Henrique Andreia Rocha Bello de Oliveira Antnio Carlos C. D. Carvalho Jnior Antnio Leonardo de Azevedo Carvalho Antnio Moreno Macena de Menezes Aritan Borges Maia Cludio Henrique Correia Daniel Veloso Couri Daniela Fernandes Nilson Dulce Maria Alves da Rocha Coelho Eunice Lemos Rosal Daros Flvio Marcos Godoy Krecke Idenilson Lima da Silva Joo Jos Rocha de Souza Joaquim Ramalho de Albuquerque Jlio Csar Azevedo Teixeira Ldia Firmina dos Santos Lucieni Pereira da Silva Maria de Ftima Elias da Silva Olvio Armando Cordeiro Jnior Patrcia Coimbra Souza Melo Patrcia Garone Figueira Falco Paulo Roberto Simo Bijos Roberto Santos Victer Tatiana Simbalista Teixeira Soares
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Parecer Prvio 2013
Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra Tito Belchior Silva Moreira
Tcnicos Federais de Controle Externo

Juarez de Moura F Maria Aparecida Guedes Oliveira
SECRETaRIa-GERaL ADJUNTa
Secretrio Adjunto
DE
CONTROLE EXTERNO
Edison Franklin Almeida
Auditora Federal de Controle Externo

Juliane Madeira Leito
SECRETaRIa
Secretrio
DE
MTODOS ApLICaDOS
SUpORTE
AUDITORIa
Dagomar Henriques Lima

Digenes Correa Vieira de Faria Hiroyuki Miki
COORDENaO-GERaL DE CONTROLE EXTERNO DOS SERVIOS ESSENCIaIS aO ESTaDO E DaS REgIES SUL E CENTRO-OESTE
Coordenador-Geral
Cludio Souza Castello Branco
SECRETaRIa DE CONTROLE EXTERNO Da DEfESa NaCIONaL E Da SEgURaNa PBLICa

Secretrio
Marcio Andr Santos de Albuquerque

Dayson Pereira Bezerra de Almeida Everton de Siqueira Benedito
COORDENaO-GERaL DE CONTROLE EXTERNO REa SOCIaL E Da REgIO NORDESTE

Coordenador-Geral
Carlos Alberto Sampaio de Freitas
Da
SECRETaRIa DE CONTROLE EXTERNO Da EDUCaO, Da CULTURa E DO DESpORTO

Secretrio
Marcelo Bemerguy
Diretores
Eduardo Favero Alpio Dias dos Santos Neto

Gerson Andr de Sousa Filho Gregrio Silveira de Faria Paulo Roberto Pereira Lopes Virgnio Borges Piauilino
694
SECRETaRIa
Secretrio Diretora
DE
CONTROLE EXTERNO
Da
SaDE
Marcelo Andr Barboza da Rocha Chaves Ana Maria Alves Ferreira
Auditora Federal de Controle Externo

Luciana Rodrigues Tolentino
SECRETaRIa DE CONTROLE EXTERNO Da PREVIDNCIa, DO TRaBaLHO E Da ASSISTNCIa SOCIaL

Secretrio
Fbio Henrique Granja e Barros
Diretor
Jos Manoel Caixeta
Auditor Federal de Controle Externo

Bruno Marra Correa Jorge Mendes de Oliveira Castro Neto Pietro de Oliveira Costa
COORDENaO-GERaL DE CONTROLE EXTERNO Da REa DESENVOLVIMENTO NaCIONaL E Da REgIO NORTE

Coordenador-Geral
Jorge Pereira de Macedo
DE
SECRETaRIa
Secretria
DE
CONTROLE EXTERNO
DO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Ana Paula Silva da Silva
Diretor Substituto
Jos Arimathea Valente Neto

Alexandre Giovanini Fuscaldi
SECRETaRIa
Secretrio
DE
CONTROLE EXTERNO
Da
FaZENDa NaCIONaL
Amoque Benigno de Arajo

Ana Paula Meireles Silva Marcelo Caetano Marques
SECRETaRIa
Secretrio Diretores
DE
CONTROLE EXTERNO
Da
AgRICULTURa
E DO
MEIO AMBIENTE
Junnius Marques Arifa Fernando Antonio Dorna Magalhes Tiago Modesto Carneiro Costa

Juliana Cardoso Soares Marco Aurlio Moraes Campos
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COORDENaO-GERaL DE CONTROLE EXTERNO DE INfRaESTRUTURa E Da REgIO SUDESTE

Coordenador-Geral
Adalberto Santos de Vasconcelos
Da
REa
SECRETaRIa
Secretria Assessor
DE
FISCaLIZaO
DE
OBRaS PORTURIaS, HDRICaS
FERROVIRIaS
Juliana Pontes Monteiro de Carvalho Srgio Veiga Fleury

Bruno Santos Ribeiro Rafael Lucio Esteves
SECRETaRIa
Secretrio Diretor
DE
FISCaLIZaO
DE
DESESTaTIZaO
REgULaO
DE
TRaNSpORTES
Davi Ferreira Gomes Barreto Fernando Graeff Leonardo Lopes Garcia Uriel de Almeida Papa
Assessor
Leonardo Moreira Figueira

Andre Luiz de Albuquerque Farias Carlos Cesar Modena Jose Amylton Torresan Junior Samuel de Resende Salgado
SECRETaRIa
Secretrio Diretores
DE
FISCaLIZaO
DE
DESESTaTIZaO
REgULaO
DE
ENERgIa
Marcelo Barros da Cunha Alexandre Carlos Leite de Figueiredo Daniel Maia Vieira Paulo Sisnando Rodrigues de Arajo

Ana Katia Rodrigues Silva Gustavo Sena Correa Luiza de Vasconcelos Machado Rafael Cancellier Washington Reis Cardoso Sousa
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Responsabilidade Editorial Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Macroavaliao Governamental Adaptao Final Secretaria-Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU Design Editora do TCU Fotos da Capa [Aeroporto] IArquivo - Infraero [Bomba de Combustvel] Arquivo - Portal Quarto poder [Ambulncias] Arquivo - Agncia de Notcias do Estado doParan [Gestante] Arquivo SMCS - Csar Brustolin/Agncia de Notcias do Estado doParan [Pesquisadores] Arquivo SEED - Giuliano Gomes/Agncia de Notcias do Estado doParan [Transporte escolar] Arquivo SEED - Giuliano Gomes/Agncia de Notcias do Estado doParan [Rodovia caminho] Arquivo SEIL - Jorge Woll/Agncia de Notcias do Estado doParan [Metalrgico] Orlando Kissner/Agncia de Notcias do Estado doParan [Rodovia] Arquivo - DER [Laboratrio] Arquivo SESP/Agncia de Notcias do Estado doParan [Agnica INSS] Agncia de Notcias do Estado doParan TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Macroavaliao Governamental SAFS Quadra 4 Lote 1 Edifcio Anexo II Sala 454 70.042-900 Braslia - DF Fones (61) 3316 7766/7285 Fax (61) 3316 7536 Ouvidoria Fone 0800 644 1500 ouvidoria@tcu.gov.br Impresso pela Sesap/Segedam
Negcio
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Misso
Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade
Viso
Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica
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Fiscalizao a servio da sociedade

Relatrio e Parecer Prvio sobre as

Ministro Jos Jorge, Relator

Repblica Federativa do Brasil Tribunal de Contas da Unio

Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica

Ministro Jos Jorge, Relator Braslia, 2013

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2.2 Poltica Macroeconmica................................................................................................ 26

2.3 Dvida pblica................................................................................................................ 35

2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior.............................................................. 46

3. PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL........................ 55

3.3.3 Despesas.................................................................................................................. 121

Oramento das Empresas Estatais............................................................................. 155

3.4 Renncias de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios........................... 168

Benefcios Tributrios-Previdencirios......................................................................... 175 Benefcios Financeiros e Creditcios............................................................................ 176

3.5 Gesto Fiscal................................................................................................................ 184

4. AO SETORIAL DO GOVERNO................................................. 213

4.1.10 Desoneraes e benefcios concedidos no mbito do PAC......................................... 243

4.3.15 Funo Transporte.................................................................................................... 377

5. AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO............................. 389

5.2.6 nfases.................................................................................................................... 391

5.3 Fundamentao tcnica para as opinies emitidas........................................................ 392

Opinio com ressalva para as informaes oramentrias e financeiras...................... 417

5.4 Assuntos que merecem nfase...................................................................................... 428

5.5 Deficincias nos controles internos contbeis................................................................. 430

6. CRescimeNTO INclUsivO......................................................... 445

6.2 Educao Bsica........................................................................................................... 471

6.2.8 Concluso................................................................................................................ 491

6.3 Sade........................................................................................................................... 493

6.3.6 Concluso................................................................................................................ 526

6.4 Previdncia Social......................................................................................................... 529 6.5 Infraestrutura: Energia.................................................................................................. 544

6.8 Infraestrutura: Saneamento/PAC................................................................................... 585

8. CONCLUSO............................................................................. 625 9. PaReceR PRviO sObRe as CONTas DO PODeR EXecUTivO..... 645

Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012

Desempenho da Economia Brasileira em 2012

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Desempenho da Economia Brasileira em 2012

Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012

DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA EM 2012

Desempenho da Economia Brasileira em 2012

2.1 ATIVIDaDE ECONMICa

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Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012

Evoluo do IPCA (%)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).

Desempenho da Economia Brasileira em 2012

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Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012

Taxas de Inao acumuladas no ano em 2011 e 2012

Variao da Inao (%) IPCA x INPC x IGP-DI 2012

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).

Nvel de Emprego e Salrios

Desempenho da Economia Brasileira em 2012

Taxa de Desocupao (%)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).

Rendimento Mdio Real Mensal (R$)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).

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Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2012

Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2012

Produto Interno Bruto (PIB)

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