Anlisis de polticas pblicas

(Primera parte)
Carlos Salazar Vargas

La poltica es ms peligrosa que la guerra, porque en la guerra solo te matan una vez. Wiston Churchill

Para Dunn, el anlisis de polticas pblicas es una metodologa para formular problemas con la nalidad de buscar soluciones y que incorpora cinco procedimientos generales: estructuracin de problemas, pronstico, recomendacin, monitoreo y evaluacin. De manera tal que la evaluacin forma parte integral del proceso de anlisis de polticas pblicas. De ah que se considere el anlisis de polticas pblicas como un proceso cclico que comprende la denicin del problema, la eleccin de polti-

cas, el monitoreo o evaluacin de los resultados de esas polticas y la redenicin del problema. A su vez, para elaborar una poltica pblica, se recurre a un anlisis de polticas pblicas como parte del estudio necesario para su formulacin e implementacin, lo cual, representa ms un arte que una ciencia propiamente dicha, porque dentro de este concepto el mbito de la poltica pblica es meramente prctica y repetitiva.

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Diferencias entre evaluacin y anlisis La evaluacin es indispensable para el anlisis, por cuanto la primera suministra informacin de base, necesaria para el segundo. A veces tienden a confundirse estos dos conceptos cuya diferencia fundamental estriba en que la evaluacin es ms descriptiva que el anlisis, ya que al demostrar qu fue lo que sucedi, incluye necesariamente una visin retrospectiva. El anlisis en cambio, va ms all y a partir de la evaluacin intenta explicar porqu se dieron los hechos en tal o cual sentido. En trminos generales, es posible aseverar que se evala fundamentalmente para proceder al anlisis.1 En consecuencia, cuando se analiza una poltica pblica adems de tener en cuenta los distintos momentos que saca a ote la evaluacin es necesario, tambin, observar cules son los principales y ms destacados principios rectores, aquellos factores directivos y los elementos regentes ms importantes que inciden permanentemente sobre ella. Al respecto, dice Thoenig que el anlisis de polticas pblicas es una disciplina de las ciencias sociales que utiliza mltiples mtodos de investigacin y de argumentacin para producir y transformar la informacin pertinente de cierta poltica, informacin que puede ser empleada dentro de los contextos polticos a n de
1 No es posible hacer anlisis de polticas si no se cuenta con una evaluacin previa, que sirva para fundamentar las armaciones. Se puede especular, lo cual tambin es vlido, pero la especulacin, de ninguna manera, es anlisis de polticas.

resolver los problemas de la poltica-accin (1981). Es comn, tambin, distinguir entre el policy analysis y el policy design (anlisis y diseo de polticas pblicas). Este ltimo, es una actividad en la cual el objetivo sera creativo por naturaleza: ya habiendo adoptado un resultado social y poltico como un efecto deseado, el experto estructura e inventa a la luz de su propia preferencia soluciones alternativas, o ms bien, polticas pblicas alternativas, a n de determinar y de encontrar aquella que tenga la mayor probabilidad de alcanzar este n. El anlisis propiamente dicho, por su parte, busca otra cosa: ste no cuenta con una alternativa preferida conscientemente preestablecida, sino que ensaya en orden a claricar las

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consecuencias de una o varias opciones y observar ex ante o ex post para predecir o describir la cadena de efectos producidos. Son como dos caras de una misma moneda: el estudio de las opciones polticamente factibles en materia de accin gubernamental y el estudio de los procesos y de las estructuras para la consecucin de estas opciones y se deben considerar tanto la una como la otra. Una denicin ms amplia, pero asimismo ms suelta y menos consistente, es que el anlisis hoy en da es: la produccin de informacin y de interpretaciones sobre y a partir de la consideracin de las polticas pblicas. De manera general, se trata de una prctica, un estilo comn a un cierto nmero de profesionales que analizan fenmenos polticos particulares y diversos.

Componentes esenciales del anlisis de polticas pblicas Toda poltica pblica involucra tres sistemas: el poltico, el administrativo y el social. El social,2 porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/Gobierno a problemas, demandas o necesidades de la sociedad. El sistema poltico, porque fundamentalmente es en el mbito de lo poltico donde se toman las decisiones. Y nalmente el sistema administrativo, porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles soluciones que impactan en el subsistema social que es el que recibe los benecios o los perjuicios de la accin del Estado/Gobierno. En este orden de ideas, cuando se habla de anlisis de polticas pblicas es necesario mirar el proceso global y dentro de l, la forma singular y caracterstica como se involucran estos tres sistemas, con el n de intentar dar explicacin a lo que sucede con la accin del Estado/Gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a mejorar la gestin. De ah que el anlisis de polticas no solamente tenga un carcter explicativo y acadmico sino que contribuya tambin, un intento
2 Los trminos sociedad y sistema social son usados libremente, incluso por los expertos en ciencias sociales. Sin embargo, en general se pretende que la palabra social tenga una cierta extensin: las relaciones administrativas y polticas son tipos especcos de relaciones sociales. Aunque sistema social es un trmino al cual se da un sentido ms especco, tambin es un concepto amplio. Talcott Parsons en la pg. 55 de Toward a general throry of actino dene el sistema social por tres caractersticas: 1) dos o ms personas actan entre s, 2) en sus acciones tienen en consideracin como es probable que las otras acten y 3) a veces actan conjuntamente para conseguir objetivos comunes.

por contribuir a que la gestin sea cada vez mejor. Al respeto asegura Thoenig, que es por medio del anlisis de polticas pblicas, como se logra entender aquello de que el trabajo cientco puede ser como una caja de herramientas, en el sentido de que existe un conjunto de modos de razonamiento, de maneras de saber hacer las cosas, de formas de operar -las idas y venidas- entre los conceptos involucrados, con las tcnicas y los datos. Esta caja de herramientas contendra la prctica, la investigacin, la consejera, la formacin y la reunin de expertos, por lo cual, las divergencias tericas y epistemolgicas pueden ser considerables y a menudo explcitas en la presentacin de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores. Como de una gran utilidad para lo anterior, se puede caracterizar a la observacin analtica que tiene los politlogos y los socilogos polticos mediante los siguientes rasgos: En su calidad de ser ella misma, una poltica pblica es un problema. Para la investigacin, cumple la funcin de ser especca; y, para la gestin, constituye una estrategia particular de gobierno; El anlisis se apega a dos aspectos de las polticas pblicas, proporcionalmente separados y combinados a la vez: su contenido y el proceso de trabajo que recubre (Van Dyke, 1968). El

contenido aporta, a travs del sentido que el anlisis le imprime un conjunto social y poltico, de manera que todo aquello que se encuentra en juego especialmente las relaciones y los valores se ven afectados. La racionalidad se da, pues, en las situaciones y en las estructuras de los funcionamientos, pero nunca en los objetivos ni en los criterios abstractos (por ejemplo la ecacia). Las polticas pblicas son un factor pertinente de la constitucin y transformacin de un espacio pblico (polity) y de un conjunto social. Al asignar recursos, el gobierno hace mucho ms que simplemente suministrar bienes y servicios; Dentro del campo que se considera, el analista cuenta con el hecho de que los fenmenos se desarrollan a varios niveles individual, grupal, organizacional, de las clases sociales de maneras que no son necesariamente, idnticas; El analista considera prioritariamente las dimensiones del campo en el cual ocurre la accin, antes que recurrir a las dimensiones fuera del alcance del campo social y poltico que l toma en cuenta. Su actitud es, pues, estratgica. De acuerdo con lo visto, el anlisis de polticas pblicas no es, ni mucho menos, una creacin enteramente original, nacida de la simple evolucin de la disciplina. Numerosas tcnicas

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y aproximaciones son comunes a todas las ciencias sociales y los modos de razonamiento de los cuales ste se nutre, son grandemente impulsados dentro del legado de las ciencias polticas y de la sociologa. En cambio, es el ensamblaje de diversos elementos, en el abanico de los modos de razonamiento y en su articulacin, los cuales dejando de lado el problema del contenido de las polticas pblicas como fenmeno poltico forman el carcter bastante particular que se revela en cada trabajo de los especialistas (Elkin, 1974). Tipologas para el anlisis de las polticas pblicas Al igual que en la evaluacin en el campo del anlisis de polticas pblicas existen diferentes clasicaciones y tipologas que, a menudo, se entretejen unas con otras. stas pueden variar en funcin del paradigma con que se trabaje, el campo de accin al que se dirija, en funcin de la perspectiva temporal, en razn de los contenidos, as como otras muchas combinaciones de las anteriores. A continuacin y simplemente a manera de informacin una relacin de la muchas clasicaciones encontradas. a. En funcin del paradigma: Anlisis clsico, racionalista, positivista, experimentalista centrado en los objetivos, Anlisis pluralista, participativo, constructivista... b. En funcin del campo al que dirija su accin: Anlisis estratgico y Anlisis operativo

c. En funcin del mtodo de investigacin: Anlisis descriptivo, Anlisis analtico, Anlisis integral d. En funcin del propsito: Anlisis formativo, Anlisis recapitulativo, conclusivo o de resultados e. En funcin de la perspectiva temporal: Anlisis ex ante, Anlisis intermedio, Anlisis ex post f. En cuanto a los analistas: Anlisis interno, Anlisis externo, Anlisis mixto, g. En funcin de los Contenidos: Anlisis de necesidades, Anlisis de conceptualizacin o diseo de la poltica pblica, Anlisis de implementacin, Anlisis de resultados, Anlisis de Impacto, Anlisis econmico. Como se pude observar con lo anteriormente expuesto, existe mucha interrelacin y hasta confusin entre lo que se entiende por Evaluacin y aquello que se entiende por Anlisis, hasta el punto de que algunos autores los consideran como irremediablemente complementarios y que siempre deben ir ligados. Sin embargo, la tendencia es irlos separando cada vez ms, pues aunque parezca ilgico sobre todo, para nes eminentemente didcticos, es posible hacer evaluacin sin anlisis, en forma independiente de l, en periodos distintos y con mtodos diferentes. As, mientras que la primera nos dice qu fue lo que sucedi, el segundo nos aclara por qu y cules fueron las razones y las causas para que

eso que previamente explicit la evaluacin sucediera. De ah que los mtodos aqu presentados, sean tambin complementarios entre s e intercambiables ente estos dos procesos, lo mismo que las herramientas que a continuacin se presentan. Supuestos bsicos del anlisis de polticas pblicas El anlisis de polticas pblicas se fundamenta en cuatro premisas. La primera, rompe con la visin tradicional de una administracin pblica absolutamente dependiente del poder poltico. Plantea que el sistema administrativo es un actor importante y fundamental, es decir, que tiene autonoma, no es absolutamente dependiente y tampoco es jerrquico ni piramidal. Lo que existe en su interior es una estructura polirquica, con muchos polos de poder3 que dependen de sus relaciones con el sistema poltico y con la sociedad. Cuestiona as, la concepcin tradicional de la administracin pblica en varios campos. De un lado, las teoras liberales clsicas del Estado aquellas que predican que el Estado debe servir al inters general muestran a la administracin pblica como un intermediario entre el Estado y la sociedad, en la medida que la administracin pblica es la que presta servicios, mantiene
3 Robert Dahl, tiene un interesante estudio respecto a los mltiples y variados centros de poder dentro de organizaciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchyparticipation and opposition.

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el orden, hace que la ley funcione, etc. Dichas teoras sealan a la Administracin Pblica es una estructura de poder, eminentemente jerrquica, dependiente del poder poltico. De acuerdo con este enfoque, es un ente que depende del poder poltico y que simplemente ejecuta rdenes. De otro lado, la concepcin marxista plantea que el Estado es fundamentalmente un instrumento de dominacin social y que la administracin pblica es un medio, ya no de intermediacin, sino de dominacin de una clase sobre otra. En este sentido, la administracin pblica tambin depende por completo del poder poltico, lo cual coincide con el enfoque liberal, al considerar que su estructura se pliega a un orden jerrquico. A pesar de las grandes contribuciones de Max Weber al desarrollo de la administracin pblica, del aporte organizacional y funcional y de que ahora sea vista como algo particular y diferente, con una legislacin particular4 la administracin pblica y a pesar del aporte organizacional y funcional se considera todava como una estructura esttica, jerrquica y dependiente del poder poltico. Frente a estas visiones estructurales y rgidas, el anlisis de polticas pblicas hace una real contribucin: propone mirar la administracin pblica desde una perspectiva dinmica, con un
Distinta a la organizacin privada: se nancia con presupuesto, no con el producto del mercado; tiene la complejidad de grandes organizaciones sociales, etctera.
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poder propio y variado del orden polirquico, en continua interaccin con los sistemas poltico y social. Es entonces cogestora del proceso. El segundo elemento, rompe con la ptica que analiza aisladamente el sistema poltico, el sistema administrativo y el sistema social, tratados como compartimientos estticos independientes y separados. La realidad no es as, la discusin entre poltica y administracin -entre tcnicos y polticos- es sin duda un tema de gran debate, pero desde el punto de vista del anlisis de polticas pblicas no tiene ningn sentido apreciarlos en forma separada, porque en la prctica todos los elementos de la realidad, condicionan y estn interrelacionados mutuamente: la sociedad con la administracin y con el sistema poltico y stos a su vez con ella. Lo que hay que analizar

son los procesos complejos que se forman en esta arena comn. En tercer lugar, el anlisis de polticas no se queda en la perspectiva de la eciencia econmica. Esta sin duda, es una dimensin bien importante, pero va ms all porque alrededor de la ejecucin de una poltica estn las presiones de la sociedad y las presiones polticas, que necesariamente trascienden la dimensin de la eciencia econmica. Por consiguiente, las polticas pblicas no se pueden mirar como el simple trnsito a travs de una instancia administrativa que funciona con la misma lgica de la administracin privada.5 Ese es precisamente una parte importante del debate actual de la reforma del Estado y de la administracin pblica.
5 De ah el debate contemporneo de si los criterios de efectividad (eciencia y ecacia) de la administracin privada, son vlidos y aplicables tambin para el funcionamiento de la administracin pblica.

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Por ltimo y como cuarta premisa, es importante resaltar que en el anlisis de polticas pblicas la legitimidad de la administracin pblica que se plantea al menos en dos formas. Una, derivada del sistema poltico la propia de los procesos electorales que constituye una forma de legitimacin como parte del aparato estatal: es lo que algunos autores llaman la legitimacin de onda larga. La otra, la legitimacin producto de los servicios que presta la administracin pblica a la sociedad, o sea, su relacin permanente con sus clientelas sociales y que se pude entender como la onda corta para signicar el diario proceso de legitimacin que se produce. Dependiendo de si esas clientelas6 consideran que esa parte especca de la administracin pblica est prestando buen servicio, sta recibe un componente de legitimacin. En caso contrario, no se legitima. De nuevo aparece la relacin administracin-sociedad como vnculo estrecho y cercano. Caractersticas del anlisis de polticas pblicas Para cualquier buen anlisis de polticas pblicas, es bien importante tener siempre presente y sobre todo hacer frecuente alusin, a por lo menos cinco caractersticas: La primera, toma la poltica pblica como unidad de anlisis: su unidad de anlisis es la
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6 Clientelas en trminos de personas que reciben determinados servicios que presta la administracin.

poltica pblica considerada como un todo, vista en su proceso global, es decir, sin hacer un retrato de la realidad o seccionarla en un momento dado. Desde esta perspectiva se mira en conjunto lo que pasa desde que se inicia esa poltica hasta el momento en que se analiza. El segundo lugar, el anlisis de la poltica tiene una ambicin explicativa. Pretende decir qu fue lo que pas y porqu pas, no simplemente contar lo que sucedi. El anlisis de poltica es como la puesta a prueba de una hiptesis, en el sentido de que si se realiza un determinado tipo de accin, probablemente se producirn determinados tipos de efectos. Lo que en realidad hace el analista recurriendo a los instrumentos de las ciencias sociales y econmicas es mirar si esa hiptesis es vlida o no. Debe tambin sacar a ote cules fueron los verdaderos objetivos de la accin estatal, porque no siempre lo que dice el discurso de la poltica es lo que efectivamente se realiza.7 el analista de la poltica no se puede contentar con lo que es para consumo pblico, tiene que escudriar y mirar qu es lo que efectivamente se propone una poltica, qu es lo que realmente persigue como efecto. La tercera caracterstica es que el anlisis de poltica ape7 Algunos formuladores de polticas recomiendan que lo que es de consumo masivo, no siempre debe ser todo lo que dice la poltica. Proponen especcamente, la necesidad de tener dos tipos de informacin: una abierta y otra informacin ms reservada.

la al anlisis diacrnico, es decir, al anlisis histrico. Una poltica sin duda, tiene que ser considerada dentro de un contexto histrico. Al analizar por ejemplo, la poltica de vivienda social en un pas cualquiera, no se pueden mirar simplemente los resultados; hay que considerar porqu se lleg a formular esa determinada poltica, cules fueron los antecedentes, en qu consisti el discurso de la poltica, cmo se ejecut, cules fueron los recursos que se le asignaron, qu pas en el proceso de implementacin y nalmente, qu resultados tuvo. Con base en toda esa informacin, se intenta -considerando el proceso en su conjunto- formular tesis o hiptesis explicativas. En cuarto lugar, el anlisis de polticas hace saltar, por as decirlo, las barreras entre el sistema poltico, el sistema administrativo y el sistema social. Se puede entender como un corte trasversal que pone en relacin estos tres sistemas y por lo tanto, establece una novedosa forma de abordar la relacin Estado-sociedad, priorizando lo que podramos denominar el momento estatal administrativo. Por ltimo, la quinta caracterstica demuestra que el anlisis de polticas pblicas trabaja con un supuesto terico-metodolgico muy importante: considera al Estado como una organizacin social

compleja,8 al interior de la cual hay conictos.9 No es una entidad sin suras que funciona en forma monoltica, unicada y armnica; por el contrario, alberga en su interior los mismos conictos de la sociedad, las mismas contradicciones que se observan en el conglomerado social, las dismiles y muchas veces contradictorias fuerzas y la diversidad de intereses presentes en todo sistema social, lo cual inevitablemente incide en los procesos de ejecucin de las polticas pblicas. En este sentido se podra decir que el proceso de ejecucin de la poltica pblica es el reejo y la sntesis de: los intereses del sistema poltico (o rgimen poltico) que se expresaron en su formulacin; los intereses del sistema administrativo que tambin entran a
8 Esta caracterstica, precisamente, rompe con esquemas tradicionales tanto del marxismo como de las teoras liberales, para analizar en forma ms acorde con la realidad- el aparato estatal. 9 Algunas veces el conicto se considera como anormal o patolgico. Sin embargo, esta perspectiva de anlisis lo entiende como algo perfectamente normal, inherente al concepto mismo de la sociedad. El problema se puede presentar cuando no existen las reglas institucionales claras, los canales apropiados a las instancias determinadas para que los conictos se puedan tramitar y resolver sin grandes traumatismos.

jugar en la implementacin haciendo que sta, por momento, se desve en uno u otro sentido, y tambin, por supuesto, los intereses de las fuerzas sociales donde estn al nal de cuentas las personas que reciben las acciones concretas y pueden reaccionar a favor o en contra de ellas.10 Y es que cuando se hace referencia a los intereses del sistema administrativo, hay que tener presente que los distintos sectores
10 Vale la pena recordar a este respecto, que con el nombre de contrapeso o balanza de los poderes se reconoce la teora preconizada por Aristteles y Locke y enunciada por Montesquieu en su obra Del espritu de las leyes. Con ella se pretenda contrarrestar casi mecnicamente los excesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que dirigen los destinos del Estado. Para justicar esa teora, Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola persona, las facultades de hacer las leyes y de aplicarlas (tirana y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o desmembrar el poder supremo en tres poderes diferenciados, autnomos e independientes entre s, estructurndolos de modo que la accin de uno no interera con la de otro y que todos juntos por un juego en que los intereses y conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las respectivas facultades cumplan la misin de dispensar el bien y la justicia. Estos tres poderes son: El Legislativo, que corresponde a las Cmaras (Baja y Alta en algunos pases o de representantes y senadores en otros) y queda encargado de elaborar o modicar las leyes segn las aspiraciones de inters pblico. El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar crmenes, interpretar las leyes (tribunales) en los casos de conicto y en los otros que deban aplicarse, y El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes gobierno) por medio de los organismos que lo secundan. Algunos tratadistas sitan entre estos tres poderes un cuarto (armnico y moderador) que corresponde al jefe de Estado propiamente y que trata de armonizar los roces y conictos que en el ejercicio de aquellos puedan producirse.

de la administracin pblica en la media en que ganan autonoma imponen sus intereses por encima de los intereses de la poltica pblica. Lo mismo puede suceder con los intereses del sistema social, pues muchas veces es la misma ciudadana que en la mediad que gana autonoma, impone sus interesa por encima de aquellos de la Poltica Pblica. Como resultado de lo anterior, el aparato estatal es una arena perfectamente empapada de conictos sociales y polticos como elemento normal y forma de ser, funcionar y decidir. Lo contrario sera imaginar una sociedad homognea, en la que todos pensaran igual, lo cual aparte de ser a todas luces, una perfecta utopa sera una situacin bastante tediosa y muy aburrida. nfasis en el anlisis de polticas pblicas Dos grandes corrientes han venido haciendo carrera entre los analistas de polticas pblicas, en relacin tanto con los papeles que desempean quienes integran cada grupo, como con el nfasis de cada uno de ellos en las particularidades del proceso. Una primera categora es la de los asesores de quienes toman decisiones polticas. Para ellos por lo general la poltica pblica es bsicamente un conjunto de decisiones y, por consiguiente, la etapa o momento fundamental es la formulacin. Su preocupacin central es el que la poltica se

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formule de la mejor manera posible, que tenga el mayor nivel de coherencia.11 Su nfasis se concentra en el problema de la decisin y la previsin. Su preocupacin primordial radica en la forma como los distintos problemas de la incertidumbre presentes en toda decisin estn manejados y en la manera de llegar a la mejor decisin posible. En principio, no les preocupa mucho, lo dems. Una segunda corriente o tendencia es la de los analistas independientes es decir, que no son funcionarios del Estado, quienes consideran que la poltica pblica no son slo buenas intenciones. Les importa lo que efectivamente el Estado hace y por consiguiente aseguran que el momento ms importante de la poltica es la ejecucin. As, ponen en la etapa de implementacin todo su nfasis y empeo. Para esta clase de analistas, la poltica pblica es lo que el Estado hace y por consiguiente aseguran que el momento ms importante de la poltica es la ejecucin. Ponen en la etapa de implementacin todo su nfasis y empeo. Para esta clase de analistas, la poltica pblica no es como para los anteriores, un conjunto de intenciones, sino un conjunto de acciones.12 Estas dos posiciones, antes de verse como excluyentes,
11 Entiendo por coherencia, la ausencia de contradicciones lgicas. 12 Algunos autores, entre otros el francs Paulo Rocoeur en El discurso de la accin y el argentino Eliseo Vern en Construir el acontecimiento: los medios de comunicacin masiva y el accidentalismo, consideran el discurso como accin.

deben asumirse en su conjunto porque la poltica pblica es tanto lo que el Estado dice como lo que el Estado hace: tanto las formulaciones como las acciones mismas que desarrolla el Estado. Lo anterior, implica que cuando se analice una poltica pblica, sea necesario indagar y estudiar qu pas en su origen, cmo, cundo y porqu se incluy en la agenda gubernamental, cmo se formul, cmo se implement y hacer los ejercicios de evaluacin correspondientes. Es lo que proponemos llamar el proceso integral de las polticas pblicas. Por eso, tambin para el anlisis -y en relacin con el origen de cualquier poltica- es muy importante determinar cmo se da el trnsito de un problema cualquiera (que ya existe en la sociedad) a un problema considerado por esa misma sociedad, como importante y por ello, socialmente relevante. Es decir, es necesario averiguar Qu fue lo que pas?, Cuntos, quines y cmo intervinieron? Cules otros actores se involucraron y podran en el futuro hacerlo? Quines se opusieron? y tambin, con qu recursos de poder contaron? etc. Este paso del llamado proceso integral, entre la generacin y la etapa de formulacin, puede desagregarse a su vez, en las siguientes seis subetapas13:
13 No existe todava un consenso generalizado en torno al nmero, orden y secuencia, ni con respecto a las caractersticas, actores, condiciones, causas y efectos de cada una de ellas.

La bsqueda del asunto o cuestin (issue search) La ltracin de la cuestin (issue ltration) La denicin de la cuestin (issue denition) El pronstico (forecasting). El establecimiento de objetivos y prioridades, y El anlisis de opciones. Cada uno de estos pasos que se supone recorre todo Estado para responder a las necesidades y deseos de sus ciudadanos son todo un rico campo, muy abonado que es necesario investigar, estudiar y sobre todo, analizar, teniendo en cuenta entre otras cosas que las circunstancias de modo, tiempo y lugar como los actores intervienen y los recursos con que cuentan, nunca son los mismos. Este panorama se complica si se tiene en cuenta la inevitable particularidad de proceder cada gobierno (su estilo propio). Es importante plantear hiptesis y respuestas alternativas de cmo por ejemplo los gobiernos han incluido consejeros presidenciales, asesores de cabecera, altos comisionados, delegado con poderes plenos y muchos otros ms cargos de diferentes y variada ndole, con el n de proceder a incluir un determinado asunto en la agenda, bien sea la ministerial, la de los mismos asesores o la presidencial. Es necesario, pues, determinar los inevitables cambios tanto en el proceso de formulacin, como en el de implementacin y en anlisis de polticas pblicas para un determinado pas, con cada gobierno en general y en

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cada regin en particular. Y es que en cada uno de los diferentes territorios que conforman nuestra particular y muy peculiar idiosincrasia latina, los procesos que se relacionan con el anlisis integral de las polticas pblicas, son afortunadamente propios, diferentes y muy particulares los unos de otros. Ah es donde radica la riqueza del anlisis comparativo: en la diversidad y variedad de actores, procesos, leyes, entornos y culturas. Realmente, nada es igual. Herramientas bsicas para el anlisis En todo campo, rea, disciplina, o perspectiva, es necesario establecer las herramientas bsicas necesarias para acometer su estudio. El campo de las polticas pblicas no es la excepcin a esta regla, sobre todo, cuando para la etapa de anlisis se trata. De acuerdo con lo anterior, se presentan a continuacin algunas de las herramientas bsicas, que se han considerado como las ms recomendadas y mnimas necesarias, como apoyo para incursionar con paso rme y decidido en esta rea de estudio, investigacin y accin. Estas son: (1) La parcialidad del diagnostico unipersonal, (2) El asunto o cuestin (issue), (3) El surgimiento de ese asunto o cuestin, (4) La toma de posicin por parte del gobierno, (5) Flujo y contra-ujo de toda poltica pblica (6) La toma de posicin por parte de otros actores sociales, (7) La agenda gubernamental y (8) El proceso de la Agenda Gubernamental.

La parcialidad del diagnstico unipersonal Algo que de por s puede invalidar la percepcin de la realidad de una situacin cualquiera y por ende el anlisis de una poltica pblica, es el diagnstico que de ella se haga. El diagnstico es el punto de partida de todo un proceso de evaluacin. Sin embargo, es slo una visin de la realidad, la visin de quien lo elabora; por ello dependiendo de la posicin y ubicacin que ocupe cada uno de los diferentes actores, pueden dar lugar a distintas versiones de la realidad.14 De all la importancia de que exista siempre la alternativa de discutir, de cambiar, de corregir, todo diagnstico de la realidad. Da a da se cuenta con mejores herramientas para aproximarse a la realidad pero se trata simplemente de ello: aproximaciones. Por lo anterior, se plantea, en primer lugar, el proceso de abordaje interdisciplinario (multidimensional) como base para la construccin de todo el andamiaje que conlleva al anlisis de una poltica pblica. En segundo lugar, se propone la planeacin estratgica situacional (PES) y su concepcin de momento como herramienta ms real y por qu no? ms adaptada a nuestro medio latinoamericano.15

As, la fase de diagnstico entendida como una investigacin de carcter interdisciplinario, que integra procesos de captacin de datos, hasta su anlisis e interpretacin que viene avanzando dentro del camino del proceso evaluativo, el cual a su vez hace posible la elaboracin de polticas pblicas ms ecaces y de mayor alcance se propone que sea reemplazada por el concepto de momento entendido como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un proceso que no tiene comienzo ni trmino denido. El asunto o cuestin Los asuntos o cuestiones corresponden al subconjunto de los problemas sociales, aquellos que han dado el trnsito a problemas objetivos, que por su misma naturaleza podemos llamar problemas polticos, es decir, que han sido problematizados debido a la intervencin de agentes activos. En torno de ellos, se encuentran, se integran o se separan, el Estado por un lado y del otro los varios intereses de los distintos sectores de la sociedad. Este conjunto de actores dentro de los cuales el Estado es un actor ms interacta conjuntamente en el seguimiento, desarrollo y resolucin del mismo. Los comportamientos o acciones involucradas en estos asuntos que bsicamente pueden ser actitudes a favor o en contra del asunto transforman necesariamente el mbito social existente. Para el anlisis

14 La verdad es un asunto que merece un tratamiento siolgico. Aunque algunas ciencias (religin, teologa, comunicacin, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo, el aspecto de subjetividad est estrechamente con ella. 15 Mas adelante en este documento se presenta una breve descripcin de la PES, y se compara con la planeacin tradicional. Esta presentacin se ha estructurado, desde el punto de vista de los supuestos tericos de cada uno de los planteamientos.

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del tema en cuestin, se tendrn en cuenta slo aquellos asuntos que sobrepasen el mbito puramente civil y que requieran, entonces, de la atencin estatal. Asimismo existe la respuesta (o en otras palabras una toma de posicin) por parte del Estado con respecto a un asunto o cuestin determinado. Dentro de este panorama, es bien importante, estudiar el momento cuando esta respuesta (o toma de posicin) se topa y se encuentra cara a cara, con el problema que intenta, pretende o ha decidido ya solucionar. El surgimiento de un asunto o cuestin De los distintos, variados e innumerable problemas que existen en toda sociedad, slo algunos de ellos son enfrentados o encarados por parte del gobierno. El resto inevitablemente son omitidos y muchos lamentablemente casi olvidados o dejados en un segundo plano. Es posible que se pretenda, por ejemplo, dejar pasar en forma desapercibida algunos de estos problemas, con el n de evitar as, el hecho de enfrentarlos y comprometerse con su solucin. Obviamente, ese proceder acarrea toda una serie de circunstancias graves algunas, leves otras, prximas stas o remotas aquellas pero de todas formas, llenas de oportunidades y amenazas con la incertidumbre que es necesario sortear y ojal en lo posible lograr manejar.

Con respecto a aquellos problemas que el gobierno enfrenta porque considera socialmente relevantes, se debe en primer lugar proceder a determinar, concretar y especicar cul es realmente el asunto, cuestin, el issue y cmo surgi. Suele armarse que existen asuntos problematizados, que se encuentran en un callejn sin salida, es decir, que son cuestiones catalogadas como insolubles. Sin embargo, el rezago de estos asuntos o la manera como se sumergen entre otros ms oportunos, apropiados, de mayor envergadura, etctera obedece a la respuesta que proporcionan los actores involucrados directa o indirectamente en el proceso. A muchos, el gobierno les da la espalda (en otras palabras, el gobierno les voltea la cara) es decir, no los enfrenta. Otras veces, se intenta plantearlos pero no es posible lograrlo, puede ser porque algunos actores intentan presionar y lo consiguen de tal forma que los opacan, ahogando as los intentos del Estado o de otros actores, por convertirlos en problemas socialmente relevantes. Con estos antecedentes, lo esencial para el anlisis es encontrar la estructura bsica y el engranaje primigenio que sirve (o que sirvi) como base para la gestacin del embrin correspondiente a ese issue, a ese problema que se convertir en asunto o cuestin. Para lo-

grar lo anterior, es necesario conocer, entonces, el proceso que dio lugar a ese surgimiento, las causas que lo originaron, las circunstancias dentro de las cuales se form, las fuerzas que lo engendraron, los medios que lo han motivando, haciendo cada vez ms notorio, acrecentando su dinamismo o concrecin, hasta convertirlo en una cuestin de inters para el gobierno. Es necesario adems, inferir cules han sido las bases para su desarrollo, en qu grupos se identican, las principales amenazas, sus expectativas prioritarias, cules actores estn a favor, cules en contra, qu razones esgrimen, cules y cuntos recursos de poder exhiben, etctera. De esta forma, es posible identicar los diferentes orgenes que se utilizaron y las distintas vas que se considerarn necesarias para concluir su posterior proceso de resolucin. Al estudiar esta estructura es muy recomendable enmarcar esta informacin dentro del modelo DOFA,16 FODA o SWOT.

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16 Laureano Ladrn de Guevara presenta esta concepcin instrumentalista de diagnstico, fundamentando su utilidad para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en Estado, administracin pblica y desarrollo, pg. 111.