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Serie Amarilla
2
Presidente de la Cmara de Diputados
Dip. Heliodoro Daz Escrraga
Junta de Coordinacin Poltica
Presidente
Dip. Pablo Gmez lvarez
Integrantes
Dip. Emilio Chuayffet Chemor
Dip. Jos Gonzlez Morfn
Dip. Jorge Antonio Kahwagi Macari
Dip. Alejandro Gonzlez Yez
Dip. Jess Martnez lvarez
Secretario General
Dr. Guillermo Javier Haro Blchez
Secretario de Servicios Parlamentarios
Lic. Alfredo del Valle Espinosa
Secretario de Servicios Administrativos
y Financieros
Lic. Rodolfo Noble San Romn
Director General del Centro de
Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias
Dr. Alfredo Salgado Loyo
Coordinador Editorial del Centro de
Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias
Lic. Luis Alfonso Camacho Gonzlez
Portada y Diseo Interior
Humberto Ayala Lpez
3
Serie Amarilla
*
EL CONTENIDO DE LOS ARTCULOS, ASI COMO SUS TTULOS Y, EN SU CASO, FOTOGRAFAS Y
GRFICOS UTILIZADOS, SON RESPONSABILIDAD DEL AUTOR, LO CUAL NO REFLEJA NECESARIAMENTE
EL CRITERIO EDITORIAL.
Comit del Centro de Estudios de
Derecho e Investigaciones Parlamentarias
Presidente
Dip. Pablo Franco Hernndez
Secretarios
Dip. Israel Gallardo Sevilla
Dip. Mayela Quiroga Tamez
Integrantes
Dip. Sergio lvarez Mata
Dip. Federico Barbosa Gutirrez
Dip. Aldo Mauricio Martnez Hernndez
Dip. Rafael Flores Mendoza
Dip. Francisco Cuauhtmoc Fras Castro
Dip. Rebeca Godnez y Bravo
Dip. Hctor H. Gutirrez de la Garza
Dip. Jorge Legorreta Ordorica
Dip. Germn Martnez Czares
Dip. Fidel Ren Meza Cabrera
Dip. Jaime Moreno Garavilla
Dip. Arturo Nahle Garca
Dip. Ral Paredes Vega
Dip. Jorge Luis Preciado Rodrguez
Dip. Toms Cruz Martnez
Dip. Jorge Romero Romero
Dip. Pedro Vzquez Gonzlez
Dip. Margarita Zavala Gmez del Campo
4
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Serie Amarilla
El Territorio Insular de Mxico
Marineyla Cabada Huerta
*
Introduccin y Problemtica General.
El presente folleto temtico pretende abordar de manera
general la situacin histrica y actual del territorio insular mexicano,
su rgimen jurdico, as como las muchas posibilidades que, a
consideracin de la autora, tiene de florecer en la vida nacional, siempre
y cuando las autoridades y la poblacin en general, tomen conciencia
de este espacio nacional, otorgando vigencia al tema, en el entendido
de que es, en pleno siglo XXI, todava una asignatura pendiente para
en el desarrollo integral de nuestro pas.
Desde las primeras exploraciones espaolas a lo que con
posterioridad se conocera como Amrica, las islas significaron los
puntos ms importantes dentro de las rutas martimas de navegacin
en el Nuevo Continente, a la vez de constituirse en el asiento de la
historia nacional en lo particular y de la hispana, en lo general.
En la actualidad, la mayora de los mexicanos no sabemos a
ciencia cierta la cantidad de islas que se encuentran frente a nuestros
litorales y que se ha calculado en ms de 240 porciones. El comn
denominador solamente recuerda aquellas que sobresalen por sus
atractivos desarrollos tursticos, tales son los casos de Cozumel e Isla
Mujeres, o bien, aquellas que representan algn castigo parecido al
destierro como las Islas Maras, archipilago en el que una de ellas, la
Mara Madre, alberga el famoso penal o centro de readaptacin social.
Es necesario entender que estas porciones terrestres separadas
de la masa continental, forman parte significativa del mbito espacial
de validez del orden jurdico nacional y por lo tanto, en la materia
de salvaguarda de la soberana. De igual forma, las islas de Mxico,
adems de ser parasos naturales, son tambin, y con mayor frecuencia,
una rica e insospechada fuente de recursos naturales y constituyen
puntos clave en la delimitacin de espacios martimos internacionales.
Una de las deficiencias cognoscitivas ms importantes de
nuestros espacios insulares es que ignoramos con exactitud cuntas
y cuales islas pertenecen a nuestro pas. En el ao de 1900 Antonio
*
Investigadora A por oposicin desde el ao de 2002, en el Centro de Estudios de Derecho
e Investigaciones Parlamentarias de la Cmara de Diputados; Licenciada en Derecho por la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico y prxima a obtener el grado de Maestra en Derecho
por la misma institucin.
6
Garca Cubas elabor un islario editado por la Secretara de Relaciones
Exteriores, en 1919 Manuel Muoz Lumbier realiza un nuevo
esfuerzo, otro ms es el de la Secretara de Comunicaciones y Obras
Pblicas en el ao de 1939, Ricardo Toscano hace lo propio en 1949, la
Secretara de Marina en 1977 y por ltimo, el editado por la Secretara
de Gobernacin con el ttulo Rgimen Jurdico e Inventario de la
Islas, Cayos y Arrecifes del Territorio Nacional 1981. Entre todos los
catlogos mencionados se nota importante discrepancia en cuanto a la
cantidad y nombres de las porciones insulares.
La falta de estudio y dedicacin al territorio insular y a
las posibilidades del mismo, no han permitido el conocimiento del
nmero preciso de las unidades territoriales que lo integran, su
localizacin geogrfica, sus recursos naturales y econmicos en
general, as como su superficie, formacin geolgica y posibilidades
de aprovechamiento sustentable.
Los recursos humanos y financieros dedicados al estudio y
desarrollo de las islas mexicanas han resultado insuficientes y la falta
de coordinacin de las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, ha generado una diversidad de criterios y acciones
contradictorias, provocando con ello, una problemtica compleja en
relacin con nuestros espacios insulares.
Ninguno de los dos Poderes Federales con facultades en la
materia, el Ejecutivo y el Legislativo, han pugnado por un presupuesto
encaminado al establecimiento de una infraestructura destinada a
la realizacin de estudios y programas para el desarrollo insular,
tampoco se han logrado resultados palpables en la definicin de la
situacin jurdica de las islas.
Las condiciones de abandono histrico de este territorio
permitieron que las islas se convirtieran en tierra de nadie, en tierras de
apropiacin o trfico ilegales, o, en el peor de los casos, como atractivos
de pretensiones expansionistas de las potencias extranjeras; baste
recordar los casos de las catorce islas que integran el Archipilago del
Norte, las cuales perteneciendo originalmente a Mxico, han estado
sujetas a la soberana de Estados Unidos desde 1847. Asimismo,
la imperdonable prdida de la Isla de la Pasin (mejor conocida
como Clipeerton) en el ao de 1931
1
, en razn de un laudo arbitral
internacional por el que se otorg su jurisdiccin a Francia, bajo
argumentos de no ejercicio de acto alguno de la autoridad mexicana.
1
GONZLEZ AVELAR, Miguel. Clipperton. Isla Mexicana. Fondo de Cultura Econmica, S.A.
de C.V.. Primera Edicin. Mxico, 1992.
7
Serie Amarilla
Ninguna de las mutilaciones territoriales han sido suficientes
para despertar de la inconciencia insular. La mayora de las islas
nacionales se encuentran en el ms completo de los abandonos, son
territorios prcticamente inexplorados, desconocidos, devaluados y, en
muchas ocasiones, catalogados como inhspitos o salvajes.
Los motivos de orden histrico, poltico, econmico y
social, as como las lgicas prioridades nacionales, las restricciones
presupuestales y tambin una pasividad gubernativa son, entre otros,
los motivos que han impedido la incorporacin del territorio insular
al desarrollo nacional generado en la parte continental del pas. La
falta de una legislacin en la materia y las lagunas e imprecisiones
jurdicas de este hecho derivadas, obstaculizan los pocos intentos para
su desarrollo.
Si lo expuesto ya es preocupante, falta todava agregar los
problemas ecolgicos que las islas muestran, por ejemplo, la Isla
Guadalupe, localizada en el Ocano Pacfico y considerada como
paraso biolgico, hoy se encuentra en condiciones lamentables de
erosin debido a la poblacin caprina introducida, causante de la
deforestacin de varias hectreas y de la prdida de la mitad de sus
especies herbceas endmicas.
2
La erosin y la deforestacin provocan el desprendimiento de
los suelos, lo que lleva contaminacin a los mares adyacentes y reduccin
o muerte de las especies marinas. Cada especie que se extingue no
solo es una prdida irreparable para Mxico, sino que tambin para la
humanidad. El paisaje de Mxico no es solo un recurso vinculado al
turismo. Y el paisaje de Mxico no solamente se viene deteriorando
por la irracionalidad de los modos de produccin imperantes. Tambin
se deteriora por despreocupacin o por desconocimiento.
3
Desde el punto de vista internacional, los espacios insulares
adquieren gran importancia. Durante la Tercera Convencin
Sobre Derecho del Mar, se asegur sin lugar a dudas, que los
Estados ribereos poseen plena soberana sobre el espacio marino
denominado Mar Territorial, incluyendo su espacio areo, lecho y
subsuelo. Independientemente de lo anterior, los pases en desarrollo
constituyeron un frente comn en defensa del reconocimiento de
un segundo espacio marino, el que en inicio se denomin Mar
Patrimonial y que en la actualidad se conoce como Zona Econmica
Exclusiva, concebida como un rea situada ms all del Mar
2
RICO CERDA, Jos. Revista Chapingo. N 40. Salvar a la Isla Guadalupe. Un deber de
Mexicanidad. Universidad Autnoma Chapingo. Mxico, 1993. Pg 5.
3
Idem. Pg 6.
8
Territorial, adyacente a este, sujeta a un rgimen jurdico especfico que
fue establecido en la misma Convencin. A diferencia de lo que ocurre
con el Mar Territorial, en la Zona Econmica Exclusiva el Estado
ribereo no tiene soberana absoluta, sino que nicamente ciertos
derechos soberanos relacionados con la explotacin de recursos.
Cabe recordar que la ZEE consta de 188 millas marinas, en
sentido estricto, las que sumadas a las 12 millas del mar territorial
arroja un total de 200 millas nuticas, mismas que se miden a partir
de la lnea base de las costas. Es prudente que recordemos que las islas
tienen derecho a ZEE. El problema que se plantea es que si Mxico
posee 239 islas, segn el catlogo de la Secretara de Gobernacin de
1981, cuales de estas islas, cayos o arrecifes tienen derecho a que se
les dote de Zona Econmica Exclusiva y de plataforma constinental?
De acuardo con la Convencin sobre Derecho del Mar, solamente
aquellas que sean habitables por el hombre o tengan vida econmica
propia, segn el texto en espaol, en tanto que en consonancia con la
versin en ingls, aquellas que estn habitadas humanamente.
4
Haciendo especial nfasis en la anterior cita, es de relevancia
anotar que la mayora de las islas nacionales se encuentran deshabitadas
y por consiguiente, carecen de actividades econmicas que pudieran
servir como argumento de defensa, en el caso de que la comunidad
internacional decidiese reconocer como islas con zona econmica
exclusiva a aquellas habitadas humanamente.
Breves antecedentes histricos de las islas nacionales.
En el nacimiento del siglo XVI se inician las primeras
expediciones europeas motivadas por la inquietud de descubrir
posibles tierras existentes en el mar del sur. De esta manera, Diego
Velzquez, gobernador de Cuba, organiza la primera expedicin
espaola, capitaneada por Francisco Hernndez de Crdoba, quien
despus de varios meses en la mar llega a lo que hoy conocemos como la
pennsula de Yucatn, cuyas tierras caracterizadas por construcciones
monumentales y gran cantidad de pobladores, son bautizadas como
El Gran Cairo
5
Al seguir la ruta martima del sur, las naves de Hernndez de
4
GARCA MORENO, Vctor Carlos. Las Islas, la Convencin sobre el Derecho del Mar y su
relevancia en la delimitacin de los espacios marinos mexicanos. Primer Congreso de Derecho
del Mar. Universidad de Colima. Mxico, 1984. Pg 2.
5
DAZ DEL CASTILLO, Bernal. Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva Espaa.
Crculo de Lectores Printer, S.A. Segunda Edicin. Espaa, 1971. Pg. 12
9
Serie Amarilla
Crdova topan casi por error con la primera isla que se descubriera
por los espaoles en territorio maya, a la que, en razn de los dolos
de formas femeninas en ella encontrados, se le denomina Punta de
Mujeres (Isla Mujeres en la actualidad).
Una segunda expedicin ordenada por el Gobernador de Cuba,
al mando de Juan de Grijalva, termina navegando el Golfo del Mxico
debido a accidentes de orientacin, en razn de ello, se descubren varias
islas como: Cozumel (1518), la Aguada (conocida ms tarde como Isla
Triste, Villa del Carmen y en la actualidad, Isla del Carmen) e Isla
Blanca (en las costas del actual estado de Veracruz)
6
. Resulta curioso
como en la relatora de Bernal Daz del Castillo
7
no se mencionan los
arrecifes y dems islas vecinas a la isla blanca y solamente se hace
referencia a una isla mayor en la cual Grijalva mand desembarcar,
encontrando diversos altares e dolos a cuyos pies estaban sacrificados
recientemente cinco indios; la impresin de tal espectculo no dej
lugar a dudas sobre el nombre que sera impuesto a esas tierras, el cual
fue:Isla Sacrificios. En el mismo derrotero fue hallada y nombrada
tambin la isla de San Juan de Ula.
La tercera expedicin enviada por Velzquez fue comandada por
Hernn Corts, quien descubre y conquista nuevas tierras, estableciendo
la figura jurdico-poltica del municipio, con lo que logra independencia
de Diego Velsquez. Aos ms tarde, decide explorar rumbos al norte,
para lo cual enva a su sobrino Francisco Corts de Buenaventura,
entonces Gobernador de Colima, quien navega por el Ocano Pacfico
descubriendo varias islas como las Maras, Santo Toms (Isla Socorro)
y de los Inocentes o Anublada (Archipilago de Revillagigedo).
Otro enviado de Corts, Diego Hurtado de Mendoza, tambin
explora las islas del Norte, a la vez de que Nuo Beltrn hace lo suyo
por el mismo territorio. La variedad de expediciones por la parte norte
de lo que hoy es nuestro pas, provoc que en no pocas ocasiones una
misma isla fuera nombrada de distintas formas y que no se hicieran
esperar las disputas por la gloria de proclamarse el ttulo de descubridor.
A principios del ao de 1536, Hernn Corts se ve menguado
de poder, debido a la revocacin de la Capitana General que
encarnaba. Es as que sin el apoyo real, Corts organiza la ltima
de sus expediciones que lo llev hacia aguas del Golfo de California,
recorriendo las costas de los ahora estados de Sinaloa y Sonora,
reclamando para s el haber descubierto islas como Tiburn, Cedros
6
REYES VAYSADE, Fernando y MORENO COLLADO, Jorge (coordinadores). Cartografa
Histrica de las Islas Mexicanas. Secretara de Gobernacin, Direccin General de Gobierno.
Talleres Grfcos de la Nacin. Mxico, 1992. Pp.72 y sig.
7
Ibidem. Pp. 33 y sig.
10
y San Esteban. Estos hallazgos de Corts despertaron el inters
del Virrey de Mendoza, quien ordena la detenida y minuciosa
exploracin de las aguas de este Golfo y de las islas en l localizadas,
por lo que son encontradas las Islas Coronado y la Clarin.
Las expediciones a las aguas de las Baja Californias se
siguieron realizando durante la poca colonial, redescrubriendo islas y
descubriendo nuevas, nombrndolas y renombrndolas, de manera tal
que los registros suelen ser confusos.
8

Lo que resulta innegable y de alguna manera ha sido la
finalidad de este breve relato sobre el descubrimiento de tierras
mexicanas a travs de sus islas, es que estas porciones insulares
marcaron las rutas de los navegantes espaoles y, de hecho fueron las
primeras tierras exploradas que sirvieron de punto de partida para la
conquista de los pueblos continentales.
Peculiaridades de la regulacin constitucional y legal del
territorio insular mexicano.
Desde 1917 a la fecha las islas propiamente dichas y los dems
elementos insulares reconocidos por el derecho internacional, como
lo son los cayos y arrecifes, encuentran su regulacin constitucional
en los artculos 42 y 48 de la Ley Fundamental. La base terica de
estos preceptos radica en la figura poltico-jurdica llamada Estado,
sobre el cual se han producido sinnmero de teoras que coinciden,
esencialmente, en que los elementos de este ente son tres: poblacin,
territorio y gobierno; es decir, en que el Estado es una sociedad
humana con determinadas caractersticas, unificada por la consecucin
de unos mismos fines, sujeta a un poder que dimana del propio Estado
y asentada en un territorio determinado.
9
El territorio significa el mbito espacial de validez del orden
jurdico del Estado, solamente en el espacio fsico que pertenezca a
determinado Estado sern efectivas las normas jurdicas dictadas por
el poder legtimamente constitutido, y los destinatarios de stas, sern
quienes conformen la poblacin del propio Estado.
En general la historia de la humanidad y en particular la de
nuestro pas, se han visto repletas de guerras armadas cuyos principales
objetivos radicaron en abarcar mayores espacios territoriales. Mxico
es un excelente ejemplo de reducciones o despojos territoriales a causa
8
REYES VAYSADE, Fernando y MORENO COLLADO, Jorge (coordinadores). Op. Cit.
9
PORRA PREZ, Francisco. Teora del Estado. Ed. Porra, S.A. Vigsimosegunda Edicin.
Mxico, 1988. Pg. 191.
11
Serie Amarilla
de botines de guerra; primero, la conquista espaola y superados
los siglos de sometimiento, el pas despierta a la independencia
convirtindose en presa de las potencias europeas y de los no tan
amistosos vecinos del norte, quienes logran apropiarse de ms de la
mitad del territorio nacional.
No conformes con la prdida que signific la parte territorial
ya en poder de los Estados Unidos de Norteamrica, se tuvo
que desincorporar del territorio nacional a la Isla Clipperton, en
cumplimiento, como ya se mencion con anterioridad, del mandato de
un laudo arbitral internacional que otorg a Francia la posesin de
este espacio insular indudablemente mexicano. La prdida de la Isla
de la Pasin (Clipperton) sucedi pese a los esfuerzos realizados por el
Poder Constituyente de 1916-1917, para incorporar en la Carta Magna
preceptos que ampararan y reconocieran a estos espacios integrantes
del territorio nacional.
El artculo 42 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos de 1917, heredado de la Ley Fundamental de 1857,
no se refiere al territorio solamente como la parte terrestre del pas,
sino que aunada a sta, seala a las aguas y al espacio areo. En su
fraccin segunda, incorpora a las islas, cayos y arrecifes como parte
del territorio nacional, en virtud de la reforma que a este precepto se
realiz para integrar los avances alcanzados en materia de derecho
internacional del mar.
Aunque la comunidad cientfica no ha llegado a un acuerdo
sobre las definiciones de isla, cayo y arrecife, la Real Academia de
la Lengua Espaola, seala como concepto de isla el siguiente:
Porcin de tierra rodeada enteramente por el mar o por un lago
o por un ro.
10
Desde el punto de vista semntico, dicha definicin
es considerada adecuada; sin embargo, desde el mbito geogrfico,
podra carecer de algunas caractersticas propias de las islas, en este
sentido se pronuncia Vctor Carlos Garca Moreno cuando afirma
que para que dicha definicin sea acertada, debe agregarse que la
porcin de tierra debe ser relativamente pequea, a fin de excluir, por
ejemplo, a Australia por su enorme extensin
11
.
La convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho
del Mar, llevada a cabo el mes de diciembre de 1982, en
Montego Bay, Jamaica, defini en su artculo 121 a las islas
como extensiones naturales de tierra, rodeadas de agua,
10
Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia de la Lengua Espaola. Ed. ESPASA,
Escalpe. Madrid, 1985. voz: isla.
11
Exposicin en la ctedra de la materia de Derecho Internacional Pblico. Facultad de Derecho,
U.N.A.M. Mxico, 1990.
12
que se encuentran sobre el nivel de sta en pleamar.
12
Segn las definiciones consultadas, se puede entender por cayo
a un banco de arena o bien cualquiera de las islas rasas o arenosas,
frecuentemente anegadizas y cubiertas en gran parte de mangle, muy
comunes en el mar de las Antillas y en el Golfo de Mxico
13
, mientras
que se puede entender como arrecife a un banco o bajo casi a flor de
agua, formado por piedras , puntas de roca o polperos.
14
De la consulta realizada a diferentes diccionarios y al
documento mismo de la Convencin Internacional sobre Derecho
del Mar, puede observarse que los tres conceptos regularmente
son imprecisos, produciendo de esta manera confusin al momento
de distinguirlos entre s. Pese a lo anterior, el texto constitucional
incorpor los tres elementos, a los que podra nombrarse territorio
insular, entendiendo que para efectos de este trabajo, como lo ha sido
en la mayora de las investigaciones cartogrficas y oceanogrficas, el
elemento isla se ha destacado por ser una porcin de tierra emergida,
rodeada por aguas marinas o continentales en todo su permetro,
pudiendo su superficie oscilar entre unos pocos kilmetros cuadrados y
varios millones. En general se habla de isla cuando la tierra emergida,
por pequea que sea, es susceptible de habitarse, en caso contrario,
podramos hablar de islotes (trmino no adoptado por la Constitucin).
As pues, el artculo 42 constitucional establece cuales son los
componentes del territorio nacional mexicano y en sus seis fracciones,
realiza las siguientes referencias especficas:
Artculo 42. El territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federacin;
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los
mares adyacentes;
III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo,
situadas en el Ocano Pacfico;
IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las
islas, cayos y arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y
trminos que fija el Derecho Internacional y las martimas interiores;
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la
extensin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.
12
Rocks wich can not sustain habitation or economic life of their own shall not have no exclusive
economic zone or continental shelf. Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.
10 de diciembre de 1982.
13
Enciclopedia del Idioma. Tomo I. Editorial Aguilar de Ediciones, S.A: Pg 1004.
14
Ibidem. Pg. 43
13
Serie Amarilla
Al prestar especial atencin en las fracciones segunda y tercera
de este artculo, que se refieren al territorio insular, podemos destacar
la siguiente peculiaridad: La fraccin tercera del artculo establece
de manera especfica que las islas de Guadalupe y el Archipilago
de Revillagigedo forman parte del territorio nacional, mientras que
la fraccin segunda habla de las islas en general. Sabemos por el
comentario de Amadeo Rodrguez Lozano, que desde el punto de
vista tcnico-jurdico, esta mencin especfica es incorrecta, debido
a que dichas islas necesariamente se encuentran comprendidas en la
fraccin segunda del precepto
15
.
Tal especificidad podra provocar confusiones, por lo
que debe sealarse que esta mencin especial tiene una razn
histrica. Cuando el proyecto del artculo 42 fue presentado para
ser discutido y votado por el Congreso Constituyente de 16-17, el
Diputado Julin Adame propuso que se mencionaran precisamente
a estas islas, as como a la de la Pasin o Clipperton, debido a
que se encontraban considerablemente alejadas del territorio
continental y corran mayor riesgo de no ser reconocidas
como mexicanas por la comunidad internacional, manifestando
as el temor a ser menoscabados en una parte importante del
territorio nacional con pretexto de la lejana. Quin dira que
aos ms tarde, an la mencin constitucional no sera suficiente.
Para proporcionar un panorama ms amplio del territorio
insular mexicano y confirmar el imperio de la Federacin sobre el
mismo, en 1917 se cre el artculo 48 constitucional, cuyo proyecto
presentado por Venustiano Carranza a la letra fue:
Las islas adyacentes de ambos mares que pertenezcan al territorio
nacional, dependern directamente del Gobierno de la Federacin.
16

Las objeciones de los diputados constituyentes Palavicini,
Monzn, Medina y Rojas, as como Ramrez Villareal, en defensa
de los intereses de las entidades federativas, sobre todo de aquellas
con litorales, originaron que el dictamen del artculo 48 se retirara
para nuevo estudio y durante la sesin del 26 de enero de 1917, la
redaccin del precepto fue presentada y aprobada por unanimidad y
sin discusin, en los siguientes trminos:
Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio
nacional, dependern directamente del Gobierno de la Federacin, con
15
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada. Instituto de Investigaciones
Jurdicas, UNAM. Primera edicin. Mxico, 1985. Pg. 109.
16
Los Derechos del Pueblo Mexicano, Mxico a travs de sus Constituciones. Tomo V.
Antecedentes y Evolucin de los a 28 a 53 constitucionales. L Legislatura de la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin. Ed. Manuel Porra, S.A. Mxico, 1978. Pg. 665.
14
excepcin de aquellas islas sobre las que, hasta la fecha, hayan ejercido
jurisdiccin los Estados.
17

En el comentario del precepto realizado por Jorge Moreno
Collado, se afirma que el debate de 1917 fue el momento de resolver
la problemtica que encierra el prrafo, para determinar cuntas y
cuales islas se encuentran fuera del imperium federal....
18
Sin embargo,
la disposicin constitucional no fue aclarada, dando lugar a una laguna
en cuanto a la jurisdiccin de cada una de las islas mexicanas, ya que
dejar a la interpretacin la frase hasta la fecha puede conducir a la
afirmacin de que dicha fecha es el 1 de mayo de 1917 (entrada en
vigor de la Constitucin).
Con el propsito de empezar a construir las premisas
necesarias a partir de las cuales se efectuarn algunas conclusiones
lgicas, debe tomarse en cuenta, en primer trmino, que la frase hasta
la fecha, puede ser interpretada en dos sentidos:
Como la fecha en que entra en vigor la Carta Magna de 1917.
Como la fecha en que se aplica el precepto.
La que escribe se inclina por la primera interpretacin para
afirmar que los actuales estados de Baja California, Baja California
Sur, Nayarit y Quintana Roo, al no encontrarse con tal calidad el 1
de mayo de 1917, no podan ni pueden ejercer soberana sobre isla
alguna que se encuentre frente a sus litorales. Asimismo, la segunda
posibilidad pareciera un tanto absurda, ya que es de explorada doctrina
el principio general de que las normas jurdicas rigen todos los hechos
que, durante el lapso de su vigencia, ocurren en concordancia con sus
supuestos.
19
En este orden de ideas, cabe realizar ciertas reflexiones:
A) El artculo 48 constitucional ha sido reformado solamente
una vez desde 1917. La modificacin ocurri en 1960
20
, para incluir
trminos martimos convenidos internacionalmente, sin que la reforma
versara sobre la determinacin de la jurisdiccin insular mexicana. La
frase hasta la fecha fue conservada, por lo que el texto vigente del
precepto es el siguiente:
Artculo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares
adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma
17
Idem. Pg 661.
18
MORENO COLLADO, Jorge. Nuestra Constitucin. Comentarios a los artculos 42 al 48.
Talleres Grfcos de la Nacin. Mxico, 1991.
19
GARCA MYNEZ, Eduardo. Introduccin al Estudio del Derecho. Ed. Porra, S.A.
Trigsimoctava Edicin. Mxico, 1986. Pg. 388.
20
Diario Ofcial de la Federacin. 20 de enero de 1960.
15
Serie Amarilla
continental, los zcalos submarinos de las islas, de los cayos y
arrecifes, los mares territoriales, las aguas martimas interiores y el
espacio situado sobre el territorio nacional, dependern directamente
del Gobierno de la Federacin, con excepcin de aquellas islas sobre
las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados.
B) Los nicos estados con lmites marinos, constituidos como
tales con anterioridad al 1 de mayo de 1917, fueron: Campeche,
Jalisco, Guerrero, Oaxaca, Sonora, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas,
Veracruz y Yucatn, en tanto que Baja California, Baja California
Sur, Nayarit y Quintana Roo se encontraban catalogados como
territorios federales, figura jurdico-poltico-territorial aplicada a las
entidades que, dependiendo directamente del Gobierno Federal, no se
consideraban como estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a su rgimen interior. En tales trminos, solamente los primeros diez
estados mencionados se encontraban en la posibilidad de reclamar
para s algunas islas, cuando entr en vigor la Ley Fundamental.
C) Por lo que respecta a Nayarit, es conveniente sealar que
se erigi de territorio federal a estado de la Federacin por mandato,
y a partir, de la propia expedicin de la Constitucin de 17, razn por
la cual, al no haber sido estado con anterioridad a la fecha multicitada,
definitivamente no pudo ejercer jurisdiccin sobre alguna isla.
En el Diario Oficial de la Federacin de fecha 1 de marzo
de 1920, se public el Reglamento Interior de la Colonia Penal de
las Islas Maras, quedando establecida la jurisdiccin del Gobierno
Federal sobre el archipilago; pese a ello, el estado de Nayarit reclama
a la isla y el conflicto fue resuelto por la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, en favor de la Federacin.
D) El caso de los que hoy conforman dos estados en Baja
California, es ms evidente. El artculo 43 del texto original de
la Constitucin de 1917 estableci a la mencionada pennsula
como un territorio federal, ms adelante, un decreto de reformas
constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 16
de enero de 1935, divide al territorio en dos porciones, la norte y la sur,
para continuar bajo la dependencia del Gobierno Federal en calidad de
territorios federales.
El 16 de enero de 1952, el Territorio Norte de Baja
California se erige en estado de la Federacin, mediante una reforma
constitucional. El naciente estado omiti incorporar dentro de su
16
Constitucin a las islas como parte integrante del territorio estatal,
pero sorprendentemente el 20 de diciembre de 1959, se publica en el
Peridico Oficial del Estado, un decreto de la H. III Legislatura Local,
por el que se reforma el artculo 7 de la Ley Orgnica Municipal de la
entidad federativa, para dividir al estado en cuatro municipios, de los
que tres integraron islas a jurisdiccin.
En razn de lo antes mencionado, al municipio de Mexicali
se incluyeron las islas del Golfo de California, mencionando
especficamente a las siguientes: Isla Montague, Isla Gore, Islas
Encantada, Isla San Luis, Isla ngel de la Guarda, Isla Pond, Isla
Partida, Isla Roma, Isla Salsipuedes e Isla San Lorenzo; al de Tijuana
se le adjudic la jurisdiccin de las Islas Coronado, mientras que al
municipio de Ensenada corresponda ejercer la propia en las islas de
Cedros, San Benito, Elide, El Toro, El Zapato, Guadalupe, Sacramento,
San Jernimo, San Martn y la de Todos los Santos.
El territorio de Baja California Sur se erige en Estado de
la Federacin, mediante un decreto de reformas constitucionales
publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 8 de octubre de
1974, cuyo artculo primero transitorio estableci:
El Estado de Baja California Sur tendr la extensin
territorial y los lmites que comprende actualmente el territorio de la
Baja California Sur.
Los lmites a que se hace referencia no son otros que los que
se encontraban determinados por la Ley Orgnica del Territorio de la
Baja California Sur, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de
fecha 20 de febrero de 1971, cuyo artculo segundo determinaba:
El Territorio de la Baja California Sur queda comprendido entre
los lmites siguientes: por el norte el paralelo 28 grados, por el oriente,
el Golfo de California, y por el sur y el poniente el Ocano Pacfico.
En relacin con el artculo 48 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, quedan comprendidas bajo la jurisdiccin
del Territorio las islas que a continuacin se mencionan: Natividad,
San Roque, Magdalena, Margarita y Creciente, situadas en el Ocano
Pacfico; Cerralvo, Santa Catarina, san Juan Nepomuceno, Espritu
Santo, San Jos, Santa Cruz, Carmen, Coronados, San Marcos y
Tortugas, situadas en el Golfo de California, y adems las islas, islotes
y cayos adyacentes localizados entre los paralelos 28 grados y 22
grados 30 minutos norte.
17
Serie Amarilla
El primer prrafo de la disposicin no presenta la menor
duda de que la referencia que se hace del territorio, corresponde
nicamente al peninsular. Mientras que en el segundo prrafo
se percibe la intencin del legislador ordinario de incorporar al
territorio federal una serie de islas, fundamentando su decisin en el
artculo 48 constitucional, sin haber tomado debida cuenta de que el
precepto determina una excepcin a la jurisdiccin federal de las islas
nicamente para los estados y, siendo el Territorio de Baja California
Sur, en ese momento, un territorio federal y no un estado, careca de
rganos y facultades propios, distintos de los federales para el ejercicio
de jurisdiccin alguna sobre espacios insulares.
Dicho lo anterior, al entender de la suscrita, cuando el
territorio sur de la Baja California se erige el estado, no se modifica
ni deroga la dependencia directa que del Gobierno Federal tenan las
islas incorporadas al territorio de aqul. En el nimo de aportar un
elemento ms de sustento a las afirmaciones realizadas, es necesario
traer a colacin lo dispuesto por el artculo 124 constitucional:
Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente
concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados.
Un criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, respecto de las facultades federales y estatales, publicado en el
Apndice de Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, Tomo
XLII, pgina 45, rubro: JURISDICCIN QUE IMPERA EN LAS
ISLAS MARAS, expone:
... examinando el artculo 124 de la Constitucin se concluye
que es evidente que el mismo se refiere a la jurisdiccin sobre el
territorio de cada uno de los Estados y de todos en conjunto, pero no
es aplicable a aquellas porciones del suelo nacional que no tengan la
categora de Estado.
En consecuencia, donde no hay Estado, sino otra entidad o
ninguna entidad poltica, sino simplemente una dependencia directa
del Gobierno Federal, no es aplicable la divisin de competencias en
federal y del orden comn que fija el artculo que se estudia, sino que
en esos lugares hay unidad de competencia, all todo es federal y la
jurisdiccin sobre todos los ramos radica en los Poderes Federales
segn sus naturales atribuciones...
E) En lo que respecta al hoy estado de Quintana Roo, diremos
18
que, al igual que Baja California Sur, adquiri la categora de estado
mediante el referido decreto de reformas constitucionales publicado
en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 8 de octubre de 1974,
cuyo artculo segundo transitorio dispuso, respecto de los lmites
territoriales del naciente estado federado, lo siguiente:
El Estado de Quintana Roo tendr la extensin territorial y
los lmites que comprende actualmente el Territorio de Quintana Roo.
A similitud del caso de Baja California Sur, la extensin
y los lmites referidos se encontraban determinados en la Ley de
Organizacin Poltica y Municipal del Territorio de Quintana Roo,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 27 de febrero
de 1904. El artculo 3 de este ordenamiento dispuso lo siguiente:
...Adems del territorio expresado, comprender este Distrito
las islas de Cozumel, Cancum, de Mujeres, Blanca, de Contoy y de
Holbox y los cayos adyacentes.
En tanto que el artculo 4 estableci:
El distrito del Norte se dividir en dos municipalidades, que
sern: Isla de Mujeres, que ser la cabecera del Distrito y Cozumel, y
en dos comisaras, que sern Puerto Morelos y Yalahau (Holbox).
Por su parte, los artculos 13 y 14 establecieron claramente
la jurisdiccin federal que en ese momento se ejerca sobre todo el
territorio, al sealar que:
El Territorio de Quintana Roo es parte integrante de la
Federacin y para su rgimen interior en el orden administrativo,
poltico y municipal, depende del Ejecutivo Federal, por conducto de
la Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin, menos en lo
que por ley expresa corresponde a otras Secretaras.
El Gobierno poltico y la administracin municipal del
Territorio estarn a cargo de un Jefe Poltico que ser nombrado y
removido libremente por el Ejecutivo de la Unin y que en el ejercicio
de sus funciones depender de la Secretara de gobernacin.
El Territorio de Quintana Roo se suprime para formar parte
de los estados de Campeche y Yucatn, mediante decreto publicado el
19 de diciembre de 1931 en el Diario Oficial de la Federacin, en el
cual no existi mencin alguna sobre las islas. Posteriormente, el 29
de diciembre de 1931 se publica en el mismo rgano oficial, un decreto
por el que se fijan las bases para la ejecucin del anterior, en la base
XIII de este documento legal se aclara parcialmente la situacin de las
19
Serie Amarilla
islas, al establecer:
Las islas de Cozumel y las de Mujeres, dependern
directamente del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara
de Gobernacin.
El presidente Crdenas emiti un decreto, publicado en
el Diario Oficial el 16 de enero de 1935, mediante el cual se cre
nuevamente el Territorio Federal de Quintana Roo.
Con base en lo anterior, podemos afirmar que jurdicamente,
el hoy estado de Quintana Roo, al igual que las entidades federativas
a que se ha hecho alusin, carecen de la facultad constitucional para
ejercer jurisdiccin insular.
Ahora bien, lo cierto es que hoy por hoy, resultara intil
aferrarse a la idea de quitar jurisdiccin a las entidades federativas
que la han ejercido, aunque dicho ejercicio haya sido de hecho, ya
que tampoco la Federacin ha cumplido su parte de responsabilidad
y muchas de estas porciones insulares han sido, por tradicin, parte
fundamental de la economa de determinada entidad o estado, tal es el
caso de Cancn, Cozumel e Isla Mujeres para el estado de Quintana Roo.
La aseveracin de que la Federacin tampoco ha cumplido su
parte, se sustenta en hechos y tambin en algo de derecho hasta hoy
no cumplido del todo, ya que la realidad de un gobierno federal del
territorio insular ha resultado ser desalentadora.
Para las porciones insulares federales que no han sido
adoptadas por los estados federados (ni de hecho, ni de derecho), no se
ha emitido legislacin alguna, ni se ha dado una figura jurdico-poltica
determinada, colocndolo de esta forma en un segundo plano respecto
del territorio continental. La excepcin la constituyen, como ya se ha
afirmado, las islas ms conocidas, en especial del archipilago de las
Islas Maras, el cual por decreto contenido en el Diario Oficial de la
Federacin del 30 de diciembre de 1939, regulariza su rgimen jurdico,
destinando a una de sus islas para establecer una colonia penal federal
y determinando que la totalidad del archipilago (Isla Mara Madre,
Isla Mara Magdalena, Isla Mara Cleofs e Isla San Juanico) sera una
zona restringida y de alta seguridad, cuyo gobierno y administracin
quedara a cargo de la Secretara de Gobernacin, por conducto del
rea encargada de la prevencin y readaptacin social.
Fuera de la accin anterior, el gobierno de la Federacin ha
mostrado un abandono generalizado del territorio insular, que en
20
mucho ha contribuido a la anarqua administrativa, legal y poltica que
en la actualidad se padece respecto al mismo.
En 1939, la entonces Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, dispuso que la Secretara de Gobernacin fuese la dependencia
del Ejecutivo de la Unin, competente para administrar las islas de
ambos mares de jurisdiccin federal. En 1976 el ordenamiento sealado
es sustituido por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
la cual tambin otorg a la Secretara de Gobernacin la facultad referida,
sin que en ninguna de las dos ocasiones, se hubiese emitido regulacin
especfica alguna, para la realizacin de las acciones administrativas.
De 1939 a 1980, la Secretara de Gobernacin no realiz
prcticamente ningn acto sobresaliente relacionado con el territorio
insular mexicano. Fue el 1 de abril de 1980, cuando el entonces
Director General de Gobierno de esa dependencia, propone y
logra la creacin de un Departamento de Administracin de Islas
de Jurisdiccin Federal, con el propsito de dar cumplimiento a la
disposicin expresa de la entonces fraccin XV del artculo 27 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
En esta poca, la Secretara particip en el Plan de Desarrollo
de la isla Guadalupe, autorizado en 1980 por el Presidente de la
Repblica, con este proyecto se expidi el Reglamento de Gobierno
para esta nsula y se inici la construccin de una casa de gobierno. Se
realiz el primer inventario de las islas, cayos y arrecifes del territorio
nacional, en el cual se incluyeron estudios preliminares sobre el
rgimen jurdico de los mismos. Tambin se llevaron a cabo diversas
investigaciones de campo en las islas del Ocano Pacfico, Golfo de
Mxico, Mar de Corts (Golfo de California) y el Mar Caribe, a fin
de determinar sus recursos, ubicacin exacta, condiciones y situacin
geolgica, entre otros aspectos generales; asimismo, se elabor un
ante proyecto de Ley Orgnica del Territorio Insular Mexicano y se
dio trmite a diversas solicitudes de concesin y uso de suelo de las
islas de Todos Santos, Coronado Sur, Ixtapa y Lobos IV, dejando a
la siguiente administracin los proyectos de los oficios de concesin
de las referidas islas, con excepcin de Lobos IV.
21
Por razones que
se desconocen, el Departamento de Administracin de las Islas de
Jurisdiccin Federal, desapareci de 1983 a 1984.
En el perodo que comprende del ao de 1984 a 1986, el
rea encargada de la administracin del territorio insular, reaparece
21
Datos obtenidos del archivo documental del Departamento de Administracin del Territorio
Insular, Direccin General de Gobierno de la Secretara de Gobernacin. Mxico, D.F., 1993.
21
Serie Amarilla
como una subdireccin dentro de la Direccin General de Gobierno
de la Secretara de Gobernacin, para convertirse nuevamente en
departamento en este ltimo ao, llevando a cabo publicaciones como
la obra Islas del Golfo de California, en colaboracin con el Instituto
de Biologa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
A finales de 1989 se programaron nuevas actividades del
Departamento de Administracin del Territorio Insular, debido a
que en la Secretara de Gobernacin se tom conciencia del retraso
nacional en este rubro y de la necesidad de convocar a los esfuerzos
por las islas a otras dependencias del Ejecutivo Federal, en razn
de que el tema y tratamiento insular es un rea eminentemente
interdisciplinaria. Bajo estas consideraciones fundamentales, en
el ao de 1990 se cre el Comit Interinstitucional en materia de
Territorio Insular, coordinado por la Secretara de Gobernacin y
con la participacin de las entonces secretaras de Desarrollo Social,
Marina, Comunicaciones y Transportes, Pesca y Turismo; as como
del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica; el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; la Sociedad Mexicana
de Geografa y Estadstica; el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica; los institutos de Biologa, Geologa, Ciencias
del Mar, Geofsica, Geografa y el Centro Nacional de Ecologa, todos
ellos pertenecientes a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
adems de la Universidad Autnoma Chapingo.
22

Al principio los trabajos del comit avanzaron
considerablemente, pero en el momento en que se fijaron
responsabilidades concretas para cada uno de sus integrantes,
el entusiasmo prcticamente desapareci. Se esgrimieron varios
argumentos, que al paso de los aos parecen ms excusas, por
ejemplo: que el grupo no se encontraba legalmente constituido, ya
que su creacin se bas en la buena fe de los participantes y para su
integracion no se expidi en documento oficial alguno que estableciera
la posibilidad de asumir compromisos reales y las facultades para la
ejecucin de los mismos.
Independientemente de las dificultades de operacin de este
grupo de trabajo, entre octubre de 1990 y diciembre de 1992, la
Secretara de Gobernacin logr establecer contacto y unir esfuerzos
con otras dependencias de la Administracin Pblica Federal e
instituciones de educacin e investigacin superior, con injerencia en
22
Idem. Carpetas de las sesiones mensuales del Comit Interinstitucional en materia de Territorio
Insular.
22
la materia, logrando que se iniciaran los trabajos para la realizacin
de un catlogo definitivo de las islas mexicanas, los cuales, con la
colaboracin de la Direccin de Cartografa Bsica del Instituto
Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, concretaron la
estructura de una base de datos; durante este lapso, se llev a cabo
tambin la investigacin, recopilacin de mapas, publicacin y
presentacin de la obra denominada Cartografa Histrica de las Islas
Mexicanas y la segunda edicin del libro Islas del Gofo de California.
En el aspecto puramente jurdico, se realiz un primer
ejercicio de determinacin de los criterios para el otorgamiento de
permisos de visita y las concesiones en las islas federales mexicanas,
se realizaron algunos estudios sobre los conflictos jurisdiccionales
entre las entidades federativas y el Gobierno Federal, integrando un
anteproyecto de ley reglamentaria del artculo 48 constitucional, as
como su reglamento. En coordinacin con la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, se elabor un proyecto de convenio para realizar
estudios e investigaciones sobre el territorio insular mexicano en las
reas de ubicacin geogrfica, superficie, origen biolgico, topografa,
clima, fauna, evolucin histrica, recursos y situacin jurdica.
En cuanto a las actividades propias tendientes al desarrollo
integral de las islas, la Secretara de Gobernacin particip en el
Taller de Conservacin de la Regin de las Grandes Islas del Golfo de
California y en la propuesta de un programa de manejo para esta rea
insular; asimismo, se iniciaron las reuniones de trabajo para reactivar
el Programa Piloto Isla Guadalupe.
En el mes de enero de 1993, la Secretara de Gobernacin
cambia de titular y el 2 de abril de ese ao, el Comit Interinstitucional
en materia de Territorio Insular desaparece por decisin de la
Direccin General de Gobierno de esa dependencia.
23
Desde entonces, a la fecha, la estructura orgnica de la
Secretara de Gobernacin ha sufrido variaciones considerables entre
las que pueden destacar la categora de subdireccin que hoy ostenta
el rea encargada de la administracin del territorio insular mexicano,
ubicada en la Direccin General Adjunta de Coordinacin Poltica
con Entidades Federativas y Municipios, dependiente a su vez de la
Unidad de Gobierno de la Subsecretara de Gobierno.
24
Respecto de las atribuciones legales en la materia y la
estructura administrativa actual, cabe hacer algunas anotaciones:
23
Idem.
24
http://transparencia.segob.gob.mx/organigrama.php
23
Serie Amarilla
En tanto el artculo 48 constitucional establece la dependencia
del Gobierno Federal de las islas, los cayos y arrecifes de los mares
adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, es decir el territorio
insular, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y el
Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin hacen referencia
nicamente a la administracin de las islas, sin hacer mencin de
los otros dos elementos insulares (cayos y arrecifes) que quedan
automticamente fuera de la competencia de alguna dependencia o
entidad administrativa del Ejecutivo Federal.
As el artculo 27, fraccin XI de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal determina que corresponde a la
Secretara de Gobernacin administrar las islas de jurisdiccin federal,
salvo aquellas cuya administracin corresponda, por disposicin de la
ley, a otra dependencia o entidad de la administracin pblica federal,
haciendo hincapi en que dentro de las islas mencionadas regirn
las leyes federales y los tratados; sern competentes para conocer de
las controversias que en ellas se susciten los tribunales federales con
mayor cercana geogrfica.
Entre tanto, el artculo 12 del reglamento de la dependencia
determina que la Unidad de Gobierno tendr atribucin de
administrar y proveer lo necesario para la exacta observancia de las
leyes federales y tratados, en las islas de jurisdiccin federal, salvo
aquellas cuya administracin corresponda, por ley, a otra dependencia
o entidad de la Administracin Pblica Federal.
Adems de la Secretara de Gobernacin, la Secretara de
Marina posee atribuciones en materia de islas de manera expresa, ya
que el artculo 30, fracciones IV, XI, XII y XVII de la ley orgnica
sealada, establecen que dicha Secretara ejercer la vigilancia de las
islas nacionales, adems de que ejecutar los trabajos topohidrogrficos
de las costas, islas, puertos y vas navegables, as como la organizacin
del archivo de cartas martimas y las estadsticas relativas e intervenir
en el otorgamiento de permisos para exploraciones cientficas
extranjeras o internacionales en aguas nacionales.
La Armada de Mxico tiene a su cargo la salvaguarda de la
soberana de los mares nacionales, por lo tanto realiza tambin
la vigilancia de las porciones insulares, para tal fin, en muchas de
ellas establece partidas de infantera: Asimismo, una caracterstica y
atribucin especial de la Secretara de Marina consiste en que dos islas
24
se encuentran directamente bajo su administracin, constituyendo
este hecho la excepcin de la que habla la fraccin XI del artculo 27
citado anteriormente. En dos acuerdos presidenciales publicados en
el Diario Oficial de la Federacin de fechas 21 de noviembre de 1950
y 6 de noviembre de 1981, se ordena la entrega que la Secretara de
Gobernacin hara a la de Marina, de la administracin de las islas
Margarita y La Roqueta, respectivamente, por razones de control
militar y de carcter estratgico, en ambos casos.
Aunque solamente sean esas dependencias las que tienen
atribuciones expresas sobre las islas mexicanas, no debe dejarse
de tomar en cuenta la injerencia indirecta que pueden tener otras
dependencias y entidades, segn las propias competencias que le
establece la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Tal
es el caso de la Secretara de Relaciones Exteriores, por lo que hace a
los lmites del pas y las aguas internacionales (Artculo 28, fracciones
IV, V y VI); la Secretara de la Defensa Nacional, en lo que hace a su
intervencin para otorgar permisos para expediciones o exploraciones
cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional
(Artculo 29, fraccin XVIII); la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico por cuanto a la distribucin o preparacin de un presupuesto
tendiente a programas relacionados con el desarrollo insular, as como
la materia de geografa que tiene a su cargo (artculo 31, fracciones II
y XIX); la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por su
competencia en la formulacin de polticas ecolgicas, ambientales y
de aprovechamiento de los recursos naturales, los cuales se encuentran
en gran cantidad en el territorio insular (Artculo 32-bis, fraccin II),
entre otras.
La atencin interdisciplinaria del territorio insular nacional
es fundamental para que el mismo se vea beneficiado con acciones
que incluyan aspectos como aprovechamiento racional de recursos,
productividad, asentamientos humanos, desarrollo social, educacin,
salud, ecologa, etc. Es decir, una muy bien pensada, establecida y
ejecutada coordinacin interinstitucional, aunada a una regulacin
actual y eficiente, elementos que por ahora no existen, resultan
indispensables para lograr un desarrollo integral del territorio insular
mexicano y con ello, demostrar la jurisdiccin que ejerce el pas sobre
el mismo.
25
Serie Amarilla
En una conversacin informal sostenida con quien se
encuentra, por lo menos hace una dcada, al frente de la Subdireccin
de Administracin del Territorio Insular, en la Secretara de
Gobernacin
25
, fue confirmada la permanencia de una relacin
informal de coordinacin entre sta y algunas otras dependencias del
Ejecutivo Federal, sobre todo en el tema de los permisos de visita a las
islas mexicanas, a pesar de que al da de hoy, el territorio insular no
cuenta con una regulacin propia en la que se establezcan, sin lugar a
dudas y en un sano ejercicio de las garantas de seguridad jurdica, los
requisitos y trmites para la obtencin de permisos, as como las clases
o tipos que de los mismos podr la autoridad competente otorgar o no.
Lo que parece ser un hecho, segn comentarios del servidor
pblico, es la formulacin de un catlogo de islas, cuyos datos de
cantidad, nmero, ubicacin y denominacin se avalen por quienes
tienen competencia directa respecto del territorio insular. Asimismo,
las acciones ms recurrentes en las islas han tenido que ver con la
materia ecolgica, sobre todo con la conservacin de las especies
y el suelo, como fue el caso del programa de rescate de la Isla
Guadalupe, en donde se extrajo la fauna caprina exgena, para lograr
el reestablecimiento de las especies endgenas tanto animales como
vegetales. Vale la pena destacar que los recursos para lograr las
acciones ecolgicas descritas y otras que se estn llevando a cabo, han
sido aportados, en su mayora, por organizaciones no gubernamentales
en combinacin con programas de gobierno de carcter general. Las
islas en Mxico siguen sin asignacin presupuesta especial.
Como en muchas otras ocasiones, la unin de la sociedad civil
supera los esfuerzos de las instancias gubernamentales, tal es el caso
de Conservacin del Territorio Insular Mexicano, A.C.,una organizacin
sin fines de lucro constituida el 16 de noviembre de 1995, por un grupo
de personas interesadas en el manejo y uso de los recursos insulares,
costeros y marinos de Mxico, cuya misin, segn consta en su pgina
Web
26
, es la conservacin de la diversidad de los ecosistemas insulares,
as como de aquellos ecosistemas asociados a las islas de Mxico a
travs de la planeacin y uso sustentable de sus recursos naturales,
contribuyendo de esta forma a la estrategia de desarrollo integral,
regional y nacional como patrimonio natural de los mexicanos, para el
mundo y sus futuras generaciones.
25
Entrevista sostenida entre la autora y el Subdirector de Administracin del Territorio Insular,
Lic. Jorge Toro. Viernes 20 de enero de 2006. Ofcinas de la subdireccin, ubicadas en Ro
Amazonas N 62, Mxico; D.F.
26
http://www.isla.org.mx
26
Es as que la referida asociacin civil se ha trazado los objetivos
de promover, asesorar, apoyar y realizar actividades de desarrollo
comunitario, investigacin, informacin, difusin y vigilancia, mediante
la elaboracin y apoyo a proyectos de planeacin, conservacin,
restauracin, desarrollo comunitario, educacin ambiental,
capacitacin, investigacin, comunicacin y estudios jurdicos
relacionados con las islas de Mxico; la obtencin de financiamiento
en el corto, mediano y largo plazo para realizar las actividades de
conservacin, manejo y desarrollo sustentable de los ecosistemas
insulares, costeros y marinos; y, las asesora interdisciplinaria a las
sociedades civiles y mercantiles, instituciones publicas y privadas,
nacionales y extranjeras, en cualquier actividad vinculada con la
conservacin y uso sustentable de las islas y costas de Mxico.
La propiedad privada en las Islas.
Antes de la llegada de los espaoles, en las tierras
de Anhuac, predominaban tres pueblos (Mexica, Tepaneca
y Texcocanos), los cuales tenan semejanza en cuanto a su
organizacin interna se refiere. En la jerarqua social el rey era
la autoridad mxima, posteriormente se encontraban dos clases
privilegiadas: los sacerdotes y los guerreros, siguindoles la
nobleza en general constituida por familias de abolengo.
Por ltimo, se encontraba un gran nmero de individuos que
eran denominados como El Pueblo. De acuerdo con las diferentes
clases sociales es que se llevaba a cabo la distribucin de la tierra.
Con el pretexto de la evangelizacin los espaoles se
apoderaron de los territorios americanos. Entre Espaa y Portugal se
entabl una disputa por las tierras descubiertas, ya que la gran cantidad
de expediciones auspiciadas por ambas naciones frecuentemente
llegaban a los mismos puntos resultando confusos los tiempos y
de esta manera cada una reclamaba para s las tierras en las que se
posaban. Para dar solucin a las discusiones entre las dos potencias
navieras, el Papa Alejandro VI emite varias bulas.
As que todas sus islas, y tierras firmes halladas y que
se hallaren descubiertas y que se descubrieren desde la primera
lnea hacia el Occidente y Medioda que por otro Rey o Principe
Christiano, no fueren actualmente posedas hasta el da del nacimiento
27
Serie Amarilla
de Nuestro Seor Jesu Christo prximo pasado del qual comienza el
ao presente de mil cuatrocientos noventa y tres cuando fueren por
vuestros mensageros y Capitanes halladas algunas de dichas Islas; por
la autoridad del Omnipotentes Dios a Nos, en San Pedro concedida y
del Vicariato de Jesu Christo que exercemos en loas tierras con todos
los seoros de ellas, Haciendas, Fuertes, Lugares, Villas, Derechos,
Jurisdicciones y todas sus pertenencias por el tenor de los presentes,
las damos, concedemos y asignamos a vos y a los Reyes de Castilla y de
Len, Vuestros herederos y sucesores, seores de ellas con libre lleno
y absoluto poder, autoridad y jurisdiccin.
27
En virtud de las bulas de Alejandro VI, algunos autores,
entre ellos Andrs Molina Enrquez, han afirmado que los reyes
de Espaa tenan la propiedad absoluta de las tierras de la Nueva
Espaa, otros como el maestro Lucio Mendieta y Nez, afirman
que el Papa no tena derecho alguno para disponer del continente
descubierto. Independientemente de las diversas interpretaciones que
se den respecto, los monarcas espaoles se apropiaron de las tierras
mexicanas en virtud del derecho de conquista, que en aquellos tiempos
fue vlido. De esta manera los reyes mantuvieron la posesin pacfica
de los terrenos, repartindolos como mejor les pareca.
En primer lugar, dotaron de tierras a los conquistadores para
de esta forma asegurar su subsistencia y procurar que los indios, que
en ellas vivan, se instruyesen en la religin catlica. Cuando se atendi
el reparto de tierras entre los soldados conquistadores de la Nueva
Espaa, surgi la necesidad de poblar por cristianos las posesiones
reales an desiertas, para tal fin se donaron grandes extensiones
territoriales bajo el nombre de mercedes reales. Los espaoles
respetaron la propiedad comunal de los indios, condicionando su venta
a situaciones especiales.
En el tiempo de la colonia se presentaron algunos desacuerdos
e incertidumbres en cuanto a las medidas agrarias, esta circunstancia
aunada a la desorganizacin en las dotaciones de espacios provocaron
grandes defectos en cuanto a la titulacin y posesin de tierras en
la Nueva Espaa. Muchas personas que carecan de un ttulo se
apoderaron de vastas extensiones para hacerla producir nicamente
en su beneficio, otros extendieron sus propiedades ms all de lo
mencionado en sus respectivos ttulos.
Con el objeto de poner fin a este desorden, se expidi el 1
27
MENDIETA Y NEZ, Lucio. El Problema Agrario de Mxico. Editorial Porra, S.A.
Vigsimosegunda Edicin. Mxico, 1989. Pp 34 y 35.
28
de noviembre de 1571 una cdula real, en la que se dispuso que toda
tierra poseda sin el debido ttulo debera restituirse al patrimonio de
la Corona Espaola. Tanto la mencionada cdula como otras tantas
que en semejantes trminos se emitieron, presentaban numerosos
obstculos para su ejecucin, y si a esto agregamos crisis econmica
por la que atravesaba la monarqua espaola podemos explicarnos
el por qu, el 17 de noviembre de 1631, se expide una nueva cdula
en la que se informaba a los terratenientes de la Nueva Espaa la
posibilidad de obtener los ttulos de propiedad de aquellas extensiones
desposedas de ellos, a cambio de una cantidad de dinero proporcional
a la extensin y a la clase de tierra que se pretendiese regularizar.
Debido a estas composiciones muy pocas manos concentraron mucha
tierra y solamente se encontraban poblados ciertos puntos del pas en
tanto que otros estaban prcticamente desiertos.
Al consumarse la independencia, el Nuevo Estado Mexicano
adquiere la soberana de las tierras y aguas que formaban parte de la
Nueva Espaa. Los primeros gobiernos independientes atendieron
principalmente a la distribucin de la poblacin en el territorio
nacional, creando una serie de disposiciones, mejor conocidas como
leyes de colonizacin, las que en su mayora ofrecan porciones de tierra
localizadas en lugares deshabitados, as como los elementos necesarios
para hacerlas productivas, con el nico propsito de poblarlas.
En virtud de las facilidades que las leyes de colonizacin
otorgaban para adquirir tierras en Mxico, se expidieron ttulos de
propiedad de porciones nacionales para lograr su ocupacin. En lo
que se refiere a las islas y por ser seguramente stas parte de aquellos
puntos desiertos del pas, no dudamos que se hayan expedido algunos
ttulos de propiedad sobre sus terrenos.
An despus de las composiciones realizadas durante la poca
de la colonia y de las leyes de colonizacin, existan varios terrenos
fuera de la posesin de algn particular, de aqu la expedicin de la Ley
de Terrenos Baldos del 20 de julio de 1863, en la que se establecen
como terrenos baldos aquellos que no hayan sido destinados a un uso
pblico por la autoridad facultada para ello, o por la ley, ni cedidos
por la misma a ttulo oneroso o lucrativo individuos o corporaciones
autorizadas para adquirirlos.
En 1894 se expide una nueva Ley de Terrenos Baldos, la cual
deja ver las siguientes reformas y novedades respecto a la anterior
29
Serie Amarilla
a) Divide a los terrenos propiedad de la nacin en cuatro clases
(Terrenos Baldos, Demasas, Excedencias y Terrenos Nacionales).
b) No fijaba lmite a la extensin denunciable.
c) Ya no era necesario que los adquirentes de baldos los
colonizaran, acotaran y cultivaran.
d) Se prohiba al poder pblico molestar a los particulares
intentando revisar los ttulos expedidos.
Es en este momento de la historia mexicana sobre tenencia
de la tierra, en que se favorece el acaparamiento por unas cuantas
personas, en su mayora especuladores e influyentes de enormes
extensiones territoriales, las cuales lejos de pensar en hacerlas
producir, esperaban revenderlas en la primera oportunidad.
Gabino Fraga opina sobre el particular que la ley de 1894
coloc el rgimen de la propiedad territorial en la Repblica en situacin
semejante a la de la propiedad romana, a la de la propiedad absoluta que
no puede ser afectada en ninguna forma por el poder pblico, sino que
dejaba su manejo al inters individual; vino a establecer las bases de un
sistema completamente diverso del que impona la tradicin espaola.
28

S a estas nuevas disposiciones aadimos la creacin y
actividades desmedidas de las llamadas compaas deslindadoras y el
caos en que ya se encontraba el pas en materia de reparto de la tierra
y titulacin de la misma, entonces podemos advertir claramente la
causa de que fueran los extranjeros y dems gente adinerada los
que despojaran a pequeos propietarios ignorantes e inseguros
de la legitimidad de sus ttulos de propiedad, los cuales no podan
solventar los costosos procedimientos legales a que se sometan
cuando eran denunciadas sus propiedades como terrenos baldos.
El acaparamiento de tierras contino hasta hacer explosin
en 1910, ao en que estalla la Revolucin Mexicana que reclamaba
entre otras cosas el justo reparto de la tierra para lo que era
necesario romper la individualidad que protega a la gran propiedad.
Algunos autores opinan que cuando una nacin presenta
problemas en cuanto a la propiedad, es inminente una revolucin, de tal
forma Andrs Molina Enrquez afirma: Siempre que una revolucin
realmente triunfa, asegura su triunfo traducindolo a reformas
de propiedad que hacen ms robusta la expresada vertebracin;
un estado de revolucin indica un estado de incongruencia
entre los hechos positivos y las formas reales de propiedad.
29
28
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra, S.A. Trigsimaprimera Edicin.
Mxico, 1992. Pg. 357.
29
MOLINA ENRIQUEZ, Andrs. La Revolucin Agraria de Mxico 19190-1920. Tomo V. Grupo
Editorial Miguel Angel Porra, S.A. Tercera Edicin. Mxico, 1986. Pg. 183.
30
En realidad no sabemos si todas y cada una de las revoluciones de
los pueblos se originen por problemas de propiedad, de lo que s estamos
seguros es de que en la mexicana de 1910, este aspecto fue fundamental,
y su espritu qued plasmado en el artculo 27 constitucional.
El artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos se encuentra en el captulo de las garantas
individuales, sin embargo, en su contenido, ms all de proteger un
derecho individual, se perfila a brindar esa proteccin a la sociedad.
En su obra El Sistema Agrario Constitucional, Lucio Mendieta
y Nez aborda el aspecto social de la garanta individual contenida en
el artculo 27 constitucional, de la siguiente forma:
Se ven en el artculo 27, una serie de negaciones. No se
comprende en donde est la garanta individual de la propiedad.
Esa garanta no obstante, existe; pero con limitaciones que
constituyen deberes para el individuo y que son, vistas desde otro
plano, garantas para la sociedad. Por eso creemos que bajo otro rubro
y en otro captulo, sin dejar de ser garanta, se comprenderan mejor
los preceptos que contiene.
Los constituyentes del 17 quisieron respetar, en lo posible la
carta poltica del 57, y an ms, transaron con el espritu individualista
de ese Cdigo. Slo as se comprende que dentro de un captulo de
preceptos individualistas, en su mayora, se haya colocado este artculo
27 que acusa tendencias innegables de socializacin del derecho.
30
Despus de haber realizado este repaso sobre la materia de
propiedad en la historia del pas, volvemos la atencin al territorio
del Estado mexicano, cuya parte terrestre est constituida, como ya
se ha mencionado, por una parte continental y otra insular, siendo
muy probable que este ltimo tambin haya sido objeto de propiedad
privada, desde los primeros repartos de extensiones efectuados
durante la poca colonial. Sin embargo, esta posibilidad parece ser
ignorada hoy en da.
Tan solo en el perodo que comprende del mes de marzo
de 1992 al de abril de 1993, en el Departamento de Administracin
del Territorio Insular Mexicano, dependiente de la Secretara de
Gobernacin, se tuvo conocimiento de la existencia de ms de cinco
ttulos de propiedad de las islas localizadas frente a litorales mexicanos
en el Ocano Pacfico. Por otro lado se recibi la visita del supuesto
propietario de la Isla Vinorama, ubicada frente a las costas del Estado
30
MENDIETA Y NEZ, Lucio. Op. Cit. Pg. 4.
31
Serie Amarilla
de Sinaloa, quien expuso su preocupacin respecto al reconocimiento
de su ttulo, el cual nunca mostr a los funcionarios de la Secretara.
Esta persona tambin asegur estar en contacto con propietarios de
numerosas islas del Ocano Pacfico y del Golfo de California, quienes,
segn su dicho, poseen ttulos perfectamente vlidos y se encontraban
en proceso de creacin a una asociacin de propietarios insulares para
defender sus derechos, ya que afirmaron haber sido vctimas del Estado,
el cual, por no saber manejar esta situacin, expropi las extensiones
territoriales isleas de quienes se haban manifestado como dueos.
31
A nuestro parecer, ignorar la posible existencia de ttulos de
propiedad insular sobre los que tendra que determinarse su validez,
podra constituir un problema ms en la ya de por s complicada
materia de la tenencia de la tierra en Mxico. La realidad es que hoy
por hoy no sabemos cuntos ttulos de propiedad de islas existen y
cuntos de ellos son vlidos, es ms, no est determinado el rgimen
patrimonial de las islas, cayos y arrecifes mexicanos.
Tambin es un hecho que jurdicamente no habra objecin
alguna para que el territorio de las islas pueda ser objeto de propiedad
privada, ya que de conformidad el prrafo primero 27 constitucional:
La propiedad de las tierras y aguas mexicanas comprendidas
dentro de los lmites del territorio nacional, corresponden
originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de
transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada.
Asimismo, el prrafo tercero del precepto determina que la
Nacin tiene
en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular,
en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar su conservacin, lograr el
desarrollo equilibrado de la poblacin rural y urbana.
Atenindonos a la letra de esta disposicin, las islas son tierras
que se encuentran dentro de los lmites del territorio nacional ya que
a partir de las ms lejanas es que se decidi en la ltima Conferencia
Internacional del Mar, medir la extensin del mar territorial de los
Estados; aunado a lo anterior, nuestra Ley Fundamental en su artculo
42 establece como partes integrantes del territorio nacional a las islas,
31
Testimonio de la autora, debido a su desempeo como Jefa del Departamento de Administracin
del Territorio Insular Mexicano (1992-1993).
32
cayos y arrecifes localizados en los mares adyacentes. En tal virtud, el
Estado Mexicano tiene la propiedad originaria (dominio eminente) de
las tierras de las islas y el derecho de transmitir su dominio para crear
la propiedad privada.
Por otro lado, el artculo 27 constitucional reserva para
el dominio directo de la Nacin todos los recursos naturales
de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las
islas, nunca la Constitucin habla de la parte superficial de
ellas, solamente de la plataforma continental y de los zcalos
submarinos, por lo tanto, las tierras de la superficie insular no
son inalienables.
Nos queda claro que nuestra estructura constitucional admite
la propiedad privada como garanta individual, imponiendo con ello una
obligacin a cargo del Estado, consistente en su respeto y proteccin.
Pero independientemente de ser la propiedad privada en Mxico un
derecho subjetivo pblico, presenta determinadas limitaciones que
la hacen muy diferente de la propiedad privada concebida por los
romanos, a la que se ha llamado perfecta.
Dejando debidamente establecido lo anterior, proseguiremos
en el anlisis del precepto, tomando para ello ahora especficamente
el prrafo tercero, ya que ste nos ayudar a esclarecer el por qu la
propiedad privada es respetada constitucionalmente, en tanto cumpla
con la funcin social y que, en los mismos trminos, puede serlo, en las
superficies de las islas.
Hay quienes afirman que hoy en da el mtodo ms seguro para
hacer que la tierra produzca, es dndola en propiedad privada, ya que el
propietario pondr ms empeo en trabajarla y explotarla de la mejor
forma posible. Con esta actividad el terrateniente podr satisfacer
sus necesidades al tiempo de hacer lo propio con las de la sociedad.
Estamos de acuerdo con la afirmacin expuesta, pero de igual
forma sabemos que el ser humano es por naturaleza egosta y que
algunas veces ese egosmo combinado con la ambicin desmedida,
terminaran por aplastar y relegar a las necesidades sociales o
comunes a favor de los intereses individuales. Por tal motivo y en
defensa de la misma organizacin social que es el Estado, el artculo
27 constitucional sin necesidad de dar a la Nacin (Estado) un derecho
absoluto de propiedad sobre las tierras y aguas del pas y en vez de ello
otorgarle un dominio eminente; se encuentra capacitado para vigilar
33
Serie Amarilla
e intervenir en el ejercicio que los particulares hacen del derecho de
propiedad, con la finalidad de que se cumpla satisfactoriamente con la
funcin social, para dar un paso en la realizacin de los fines del propio
Estado, es as como ste tiene la facultad de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico.
En tal virtud, con las modalidades a la propiedad privada se
pretende que sta no sea un derecho absoluto, egosta, desorganizado
y perjudicial para nuestro pas, sino que tienda a preocuparse por la
satisfaccin de las necesidades colectivas a la vez de atender a los
intereses particulares de los individuos.
Ahora bien, en cuanto a la capacidad para adquirir el dominio
de tierras y aguas de la Nacin, no encontramos tampoco ningn
problema para el caso de las islas mexicanas, ya que la fraccin primera
del artculo 27 establece:
Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin y
las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio
de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de
explotacin de minas o aguas. El Estado podr conceder el mismo
derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretara de
Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes
y en no invocar por lo mismo la proteccin de sus gobiernos por lo
que se refiere a aqullos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de
perder en beneficio de la Nacin, los bienes que hubieren adquirido en
virtud de lo mismo. En una faja de cien kilmetros a lo largo de las
fronteras y de cincuenta en las playas, por ningn motivo podrn los
extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.
Lo expuesto puede interpretarse, en relacin con las islas,
de la siguiente forma: Todos los mexicanos por nacimiento o por
naturalizacin que tengan plenas sus capacidades de goce y de ejercicio
y las sociedades con capital mayoritario mexicano, pueden adquirir
tierras insulares. Los extranjeros podrn hacer lo propio respetando las
condiciones y prohibiciones que establece la Constitucin Mexicana.
En las siguientes fracciones del artculo 27 que hablan sobre la
capacidad de adquirir el dominio directo de tierras y aguas, tampoco nos
encontramos con algn obstculo que pudiese empaar la propiedad
privada en el territorio insular. Lo cierto es que as como en el resto del
territorio nacional, en el insular se acataran las disposiciones que sobre
propiedad contenga este precepto y dems ordenamientos relativos.
34
Tratar de no prestar atencin a la posibilidad de la propiedad
privada insular y afirmar determinantemente que la misma sera
irremediablemente un atentado a los recursos de las porciones insulares,
sin resolver de raz el problema, puede no ser lo ms conveniente, ya
que tarde o temprano habr que enfrentarlo. No sera ms til dotar
al territorio insular de una ley reglamentaria en la que se resolvieran
estos y otros aspectos?, No convendra que se tuviera un reglamento,
para llevar a cabo los trmites necesarios de regularizacin de cuanto
posible ttulo, permiso o concesin pudiese existir?
La autoridad se ha mostrado no muy de acuerdo con
la posibilidad de concesionar superficies insulares. Ante ella,
numerosos particulares han presentado solicitudes de concesin
principalmente para realizar proyectos tursticos, lo cual implicara,
consecuentemente, la poblacin de algunas islas. Las solicitudes
se han negado incluso despus de pasar por un minucioso estudio
no solamente de la Secretara de Gobernacin, sino tambin de la
Secretara de Desarrollo Social, de la Secretara de Marina y de
la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Seguramente la
resistencia se vincula con la idea de que los elementos insulares
nacionales pueden ser nicamente vigilados y protegidos por el
Estado en la tarea de preservar la soberana, lo cual se traducira
en una actividad exclusiva del gobierno en el territorio insular.
Sin embargo, las islas, cayos, y arrecifes son tierra tan
mexicana como cualquier porcin continental del pas y as como en
su momento los habitantes de determinadas ciudades han dado su vida
por defenderlas de los distintos intentos de dominacin extranjera,
tambin pobladores podran ser un buen elemento en la tarea de
preservar la soberana insular y nacional. As, la pertenencia es el
fenmeno en el que un sujeto se siente parte del lugar, pero tambin el
individuo debe sentirse que una le corresponde.
No se trata de que este documento sirva para apoyar la
postura de privatizacin fatal del territorio insular, solamente se
pretende mostrar la otra cara de una moneda que siempre se ha visto
de una sola manera. La habitacin puede tambin relacionarse con la
depredacin de recursos y especies naturales; el caso es que, sea una
u otra posicin la que se adopte dentro de una poltica de desarrollo
insular, debe tenerse en cuenta que siempre se encontrar latente la
posibilidad de que alguien reclame un terreno en tal o cual isla que
35
Serie Amarilla
pretenda incorporarse al ritmo econmico nacional.
Cuando afirmamos que en las islas mexicanas es posible la
propiedad privada, de ninguna manera se est pugnando en favor de
que cualquier persona con gran capacidad econmica, como sucede en
otros pases, pueda apropiarse de uno o ms espacios insulares con el
nico objeto de acumular riquezas extravagantes. No debe olvidarse
para este efecto el espritu del artculo 27 constitucional, que consiste
en concertar los intereses particulares y los colectivos, pero en caso de
desacuerdo, prevalecern los segundos.
Adems, en el territorio insular existen los recursos naturales
de la plataforma continental, de los zcalos submarinos y algunos
otros espacios que se encuentran dentro del rgimen de Bienes del
Dominio Pblico de la Federacin, sobre los cuales, segn el artculo
27 constitucional, puede otorgarse concesin a los particulares para su
explotacin, uso y aprovechamiento.
El trmino de concesin puede significar varios contenidos:
a) Es el acto administrativo discrecional por medio del cual la
autoridad administrativa faculta a un particular:
1. Para utilizar bienes del Estado dentro de los lmites y
condiciones que seale la ley, y
2. Para establecer y explotar un servicio pblico, tambin
dentro de los lmites y condiciones que seala la ley.
b) El procedimiento a travs del cual se otorga la concesin, o a
travs del que se regula la utilizacin de la misma, aun frente a los usuarios.
c) Puede entenderse tambin como concesin, el
documento formal, que contiene el acto administrativo en el que se
otorga la concesin.
32
Las concesiones pueden ser tanto para explotar, usar
y aprovechar los bienes del dominio pblico de la Federacin,
como para que los particulares presten un servicio pblico, y su
fundamento jurdico lo encontramos en el prrafo sexto del artculo
27 constitucional:
En los casos a que se refiere los dos prrafos anteriores,
el dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la
explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que
se trata, por los particulares o por las sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino
mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de
32
ACOSTA ROMERO, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. Editorial Porra,
S.A. Octava Edicin. Mxico, 1988. Pp. 697 y 698.
36
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.
Segn lo establecido en el prrafo cuarto del artculo 28 de la
Constitucin Federal, el Estado no podr otorgar concesiones a los
particulares, solamente en las reas que le son exclusivas: acuacin
de moneda; correos, telgrafos, radiotelegrafa y la comunicacin
va satlite, emisin de billetes, petrleo y los dems hidrocarburos;
petroqumica bsica, minerales radioactivos y generacin de energa
nuclear, electricidad, ferrocarriles y las actividades que seale
expresamente el Congreso de la Unin, por lo que, fuera de todo lo
anterior, la concesin es posible.
Elementos para el gobierno del Territorio Insular.
Indudablemente uno de los problemas con mayor urgencia
de resolucin es el de precisar la jurisdiccin a la que pertenecen las
islas, cayos y arrecifes que forman parte del territorio nacional. Para
tal fin, se han presentado bsicamente dos propuestas que, de manera
sinttica, sern expuestas, no sin antes dejar debidamente asentado
que en el sistema federal adoptado por nuestro pas coexisten dos
gobiernos igualmente vlidos e importantes, cuyas competencias las
establece la Constitucin Federal. En este contexto, la materia insular
es inicialmente de competencia federal, ya que por su importancia en la
delimitacin de los espacios marinos, juega un papel primordial en las
relaciones internacionales de Mxico, traducindose de esta manera
en un aspecto general nacional que evidentemente no incumbe slo a
la entidad federativa frente al cual se encuentra cada elemento insular.
De igual forma, preservar la soberana del pas es un asunto de inters
general y las islas mexicanas, sobre todo aquellas considerablemente
alejadas del territorio continental, representan puntos atractivos para
poderes polticos y econmicos extranjeros.
33
A. Una de las opiniones sostiene que la mejor manera de
esclarecer la jurisdiccin en materia insular y respetar los intereses de
las entidades federativas, sera reformar el artculo 48 constitucional
de tal manera que en la Constitucin Federal se reconocieran formal
y realmente las acciones de jurisdiccin realizadas por los estados
miembros sobre partes insulares nacionales. Es decir, segn esta
posicin, el reconocimiento de las acciones de jurisdiccin estatales no se
debe condicionar ni retrotraer a la simple fecha de entrada en vigor de la
33
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin. LI Legislatura.
Ao III. Tomo III. N 26. Mxico, D.F., jueves 12 de noviembre de 1981.
37
Serie Amarilla
Constitucin, sino que debe realizarse a partir de dos supuestos bsicos:
a) El reconocimiento formal, que operara sobre la base del
ejercicio de la jurisdiccin que las entidades federativas han realizado
sobre las islas con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
b) El reconocimiento real, que tendra mayor importancia que el
anterior, ya que se hara sobre el inters vivo que cada entidad federativa
tenga hoy en da en relacin con cada parte del territorio insular.
B. Otro criterio al respecto de la jurisdiccin que debe
prevalecer en cada uno de los espacios insulares mexicanos, se ha
manifestado a favor de que las islas que se encuentren despus de tres
millas nuticas medidas desde la costa de las entidades federativas,
quedarn sujetas a la jurisdiccin federal, en tanto que aquellas se
siten dentro de la distancia sugerida, pertenecern a la jurisdiccin
local correspondiente. Este criterio podra replantearse tomando en
cuenta ciertos aspectos particulares que pueden ser de inters para la
Federacin, tales como la posicin estratgica o importancia ecolgica
que pudieran tener algunas islas no tan alejadas de la masa continental.
En el caso de insistir en que slo aquellas islas en las que
las entidades federativas hubiesen ejercido jurisdiccin antes del
1 de mayo de 1917, se encuentran bajo la dependencia directa de
stas, se tendra que proceder a la comprobacin por parte de los
mismos Estados Federados sobre el ejercicio de dicha jurisdiccin.
En este punto cabe aclarar que en las Constituciones de los Estados
expedidas durante el siglo pasado no hay mencin alguna de las
islas como partes integrantes de su territorio, aunque pudieron
haberse incluido dentro de la jurisdiccin de algn municipio sin
haber especificado la naturaleza insular del territorio.
Aparentemente la nica excepcin al respecto est
contenida en el artculo 2 de la Constitucin de Yucatn de 1862,
en donde se determina lo siguiente: El territorio del Estado de
Yucatn se compone actualmente de los partidos siguientes: de
Mrida, Ticul, Maxcan, Valladolid, Tizimn, Espita, Izamal,
Motul, Tekax, Peto, Sotuta, Bacalar, Cozumel e islas adyacentes.
34

Pero nunca se aclar cuales eran dichas islas adyacentes.
Algunas constituciones expedidas con anterioridad a 1917,
como las de los Estados de Michoacn, Sonora y Tabasco, encargan
a las leyes secundarias el sealamiento de sus respectivas divisiones
34
Yucatn a travs de sus constituciones 1823-1918. LI Legislatura del H. Congreso del Estado
Libre y Soberano de Yucatn. Comisin Editorial 1988-1990. Mxico. Pg 71.
38
territoriales. Si algn Estado hubiere considerado expresamente a
islas dentro de su territorio, stas tendran que aparecer en tales
leyes secundarias. La dificultad de determinar este aspecto radica
en el hecho de obtener datos concretos acerca de la legislacin local
del siglo pasado, los cuales sin duda alguna podrn reunirse por los
Gobiernos de las entidades federativas, para ser presentados en su
oportunidad ante el Congreso de la Unin y de esta manera, probar la
existencia de la jurisdiccin local sobre las islas que presuntamente les
corresponda de acuerdo con la Constitucin Federal.
Como ya comentamos, los Estados de Baja California, Baja
California Sur, Nayarit y Quintana Roo no pudieron ejercer jurisdiccin
sobre ninguna isla, con anterioridad a 1917, en virtud de que no
estaban constituidos como Estados sino como Territorios Federales,
por lo tanto la mencin que de islas realizan sus constituciones o leyes
orgnicas municipales, son prcticamente inconstitucionales.
Independientemente de que los Estados que reclamen islas,
cayos y arrecifes, demuestren que ejercieron jurisdiccin sobre ellos
con anterioridad a la fecha en que entr en vigor la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, es conveniente
y preciso reconocer que existen entidades federativas que hoy en da
manifiestan gran inters en las islas cercanas a sus costas y que an
mejor han tratado, algunas con xito, de desarrollarlas econmica,
poltica y socialmente. El ejemplo ms relevante de esta situacin es
el caso de Quintana Roo y de las islas de Cozumel, Cancn, Holbox e
Isla Mujeres. Gran parte de la economa de este Estado depende de las
islas citadas, pero jurdicamente no son parte de su territorio debido a
que este Estado se constituy como tal el 8 de octubre de 1974, es decir
posteriormente a la fecha sealada en la Constitucin.
La situacin de la jurisdiccin de los espacios insulares
mexicanos, podra convertirse en una controversia constitucional, ya
que segn las consideraciones analizadas a lo largo de este documento,
sta pertenece inicialmente a la Federacin, salvo prueba en contrario,
por lo que el beneficio de la duda corresponder a ella. Pero en el otro
extremo, nos encontramos con serios problemas que enfrentaran los
Estados que dependen en gran parte de las islas que han considerado
como suyas, aunque jurdicamente no lo sean en primera instancia.
Dada la importancia de nuestro territorio insular y la urgencia
de atenderlo, no sera conveniente crear ms situaciones conflictivas al
39
Serie Amarilla
respecto, que lejos de aportar soluciones, compliquen y obstaculicen
las acciones encaminadas al progreso de un sector importante del
territorio nacional. Precisamente para evitar tales situaciones y
tomando en cuanta tambin a los Estados que no hayan mostrado
inters alguno en las islas, pero que a partir de estas consideraciones
se despierte en ellos alguna inquietud, podra tomarse el camino de la
concertacin y la coordinacin intergubernamental.
Una vez concluida la definicin de la jurisdiccin de los
espacios insulares mexicanos, habr que dar una figura jurdico-poltica
a aqullas que queden dentro de la dependencia directa del gobierno
federal. Esta carencia ha sido precisamente uno de los principales
obstculos para ejercer el gobierno y la administracin insular.
En atencin a la obra denominada Diccionario Jurdico
Mexicano se entiende por gobierno lo siguiente:
(Del latn gubertionis, de gubernare, gobernar). En el
lenguaje usual es sinnimo de dirigir, regir, administrar, mandar,
conducir, guiar, etc.
El agrupamiento de personas que ejercen el poder.
Es la direccin o el manejo de todos los asuntos que
conciernen de igual modo a todo el pueblo.
El gobierno, como accin y efecto de la conduccin poltica,
agrupa el conjunto de rganos que realizan los fines de la estructura
global del orden jurdico, denominada Estado.
35
Para Bobbio el trmino gobierno tiene implicaciones distintas
segn el idioma y el rgimen poltico, siendo las acepciones tan amplias
o reducidas, como la costumbre y la cultura poltica en cada pas lo dicte.
En una primera aproximacin, y de acuerdo con uno de los
significados que tiene el trmino gobierno en el lenguaje poltico
corriente, se puede definir el gobierno como el conjunto de las personas
que ejercen el poder poltico, o sea que determinan la orientacin poltica
de una cierta sociedad. Es necesario aadir, sin embargo, que el poder
de gobierno, estando ordinariamente institucionalizado, sobre todo en
la sociedad moderna, est asociado normalmente a la nocin de estado.
El significado que la palabra gobierno tiene en el idioma
italiano difiere del que la palabra government tiene en los pases
anglosajones. Esta ltima significa, en efecto, groso modo, lo que en el
continente europeo se designa con la expresin rgimen poltico (v.),
y tiene, por lo tanto una acepcin mucho ms amplia que el trmino
35
Diccionario Jurdico Mexicano. Tomo II. Voz: Gobierno. Instituto de Investigaciones Jurdicas,
U.N.A.M., Editorial Porra, S.A: Segunda Edicin. Mxico, 1987. Pg. 1536.
40
gobierno; en cambio para indicar lo que entendemos con la palabra
gobierno, en el idioma ingls se usan trminos como cabinet, en
Inglaterra, y administracin en los Estados Unidos.
36
En la primera definicin podemos notar que se equipara
al gobierno con la administracin, lo cual traera serias
mortificaciones a los autores que afirman que el concepto de
gobierno es distinto al de administracin, tal es el caso de Jean
Dabin, quien manifiesta que la actividad de la administracin
se dirige hacia las cosas, es decir, administrar es organizar los
servicios pblicos de direccin, representa ayuda y suplencia
de la actividad de los particulares. El Gobierno, en cambio, se
dirige en forma directa hacia las personas, formula mandatos
exigiendo que se realicen o no actividades en tal o cual sentido,
para la conservacin del Estado y para el logro de sus fines.
37
Nos adherimos a la opinin de Francisco Porra Prez
cuando afirma que el Gobierno es imposible sin la administracin y
sta requiere de un gobierno que asuma la direccin de los servicios
pblicos en que consiste.
38
Del anlisis de las anteriores definiciones, hemos concluido que
si bien el gobierno ejerce el poder del Estado y es la representacin de
ste, la administracin es una herramienta con la que cuenta el mismo
gobierno para ejercer el poder, por lo tanto administrar constituye
una parte de la actividad de gobernar, siendo sta mucho ms amplia.
En aras de la administracin, el gobierno organiza al aparato estatal
para que, ejerciendo el poder, se realicen la planeacin y ejecucin de
las actividades encaminadas a dotar al Estado de servicios y reglas de
conducta acordes con la realidad.
A nuestro parecer, no es conveniente hacer una gran diferencia
entre administrar y gobernar, ya que en la actualidad la figura del
Estado Democrtico, que se ha venido consolidando y colocando
sobre los dems estilos estatales, por as llamarlos, afirma que: El
nuevo papel del Estado en esta bsqueda y perfeccionamiento de la
democracia poltica, econmica y social, le plantea una serie de tareas
que debern ser clarificadas, reforzadas y asumidas, segn los casos.
Estas tareas dan origen a varias facetas del Estado en su actuar, tanto
en el campo econmico como en el social y el poltico.
39
36
BOBBIO, Norberto y Mateucci, Nicola. Diccionario de Poltica. Tomo I. Voz Gobierno. Editorial
Siglo XXI, S.A. de C.V. Quinta Edicin en Espaol. Mxico, 1987. Pg 743.
37
DABIN, Jean. L`Etat ou le Politique. Editorial Dalloz. Francia, 1957. Pg. 166.
38
PORRA PREZ, Francisco. Op. Cit. Pg. 291.
39
BREWER CARIAS, Allan. Poltica, Estado y Administracin Pblica. Editorial Jurdica
Venezolana. Caracas, 1979. Pg. 56.
41
Serie Amarilla
Ahora bien, entendemos que muchas veces se confunde el
trmino gobierno con el de Poder Ejecutivo o Administracin Pblica,
quiz es debido a esta situacin que se presenta el esmero de algunos
autores por hacer una tajante separacin entre administrar y gobernar.
Sobre este particular creemos conveniente sealar que el gobierno es un
sistema orgnico de autoridades a travs del cual se expresa el poder
del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico, es
decir que el gobierno aparece objetivamente como la personificacin,
como el personero, como el agente visible del Estado en sus relaciones
con los individuos. Por lo menos el gobierno es la representacin
visible del Estado en cuanto el Estado es fuente de poder, desde que
este poder slo se manifiesta a travs del gobierno.
40
Debemos aclarar que en el moderno lenguaje poltico, existe una
concepcin amplia de la palabra gobierno y otra en sentido estricto; la
primera se refiere al gobierno como el conjunto de rganos del Estado
(Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial), por el contrario,
la segunda concepcin considera como gobierno nicamente a la
estructura perteneciente al Poder Ejecutivo (Administracin Pblica).
En la bsqueda de aquella figura jurdica, poltica y
administrativa que satisfaga la necesidad de gobierno de los espacios
insulares, se analiz la historia de nuestro pas en lo que se refiere
a la divisiones territoriales por las que ha pasado y de esta manera
encontramos una que bien podra estudiarse y considerarse como
posibilidad viable, nos referimos a los llamados Territorios Federales.
Los Territorios Federales eran, hasta el 8 de octubre de 1974,
fecha en que desaparecen los ltimos en Mxico para dar lugar a los
actuales estado de Baja California Sur y Quintana Roo, circunscripciones
territoriales sobre las cuales el gobierno federal ejerca actos de
soberana. Se trataba de un tipo de entidad federativa que se sujeta
inmediatamente a los Supremos Poderes de la Federacin, segn se
estableci por primera vez en el artculo 7 del Acta Constitutiva
de 1824. Este tipo de entidad federativa careca de gobierno electo
popularmente, ya que los gobernadores eran designados por el
presidente de la Repblica; no contaban con legislatura propia, siendo
el Congreso de la Unin el rgano encargado para la legislacin
relativa, y el poder judicial era organizado igualmente mediante
leyes expedidas por el Congreso de la Unin para el Distrito y los
Territorios Federales.
40
JIMENEZ DE E. Justino, Teora General del Gobierno. Tomo I. Fundacin de la Cultura
Universitaria. Montevideo, 1974. Pp.3 y 4.
42
En lugar de la Constitucin Poltica, los territorios, al carecer
de autonoma y autarqua, contaban con leyes orgnicas promulgadas
por el Congreso de la Unin, cuyo objetivo fue estructurar la
administracin pblica. Estas leyes orgnicas individualizadas para
cada territorio aparecieron hasta 1971, ya que con anterioridad se
regulaban en conjunto a travs de la Ley Orgnica del Distrito y los
Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928.
41
Desde el debate que del precepto constitucional dedicado a la
divisin territorial del pas, realiz el Constituyente de 1856-1857, se
presentaron opiniones en contra a la supervivencia de los territorios
federales. Se calificaron de vicios que entorpecen la marcha de un
gobierno federal, para existir, segn ellos, sin ningn provecho ni
porvenir. Con base en estos argumentos, se propone que el entonces
territorio federal de Tehuantepec desapareciera, integrndose en
una entidad federativa; que los de Colima y Tlaxcala se elevaran a la
categora de Estados y que subsistiera nicamente el de Baja California
por presentar circunstancias geogrficas especiales y por estar prximo
a reunir los requisitos para convertirse en estados de la Federacin.
Los diputados defensores del territorio de Tehuantepec,
argumentaron que las circunstancias de ste eran ms excepcionales
an que las del territorio de Baja California, debido a que el referido
espacio representaba una ubicacin estratgica y posea dos puertos
extremadamente importantes y por lo tanto, se traduca en peligro de
ser presa del extranjero. En tal virtud, y por razones de seguridad e
integridad nacional, se exiga que el gobierno general vigilara por s
mismo el territorio de Tehuantepec, conservndolo como tal en tanto
existieran las circunstancias especiales que se han mencionado.
Tan intensa defensa no obtuvo resultado positivo, ya que la
votacin decidi la desaparicin de todos los territorios federales con
excepcin de Baja California, tal y como se deja ver en el texto del
artculo 43 de la Constitucin de 1857.
Durante los debates del Constituyente de 1916-1917,
solamente se trat la posible conversin del territorio de Baja California
en Estado de la Federacin, negndose sta por no reunirse la cantidad
de probacin exigida por la Constitucin (80,000 habitantes). Este
requisito poblacional establecido en la fraccin II del artculo 73 de la
Constitucin de 1857 y repetido idnticamente en el mismo artculo
y fraccin de la Carta Fundamental de 1917, representaba para los
41
Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Pg. 3080.
43
Serie Amarilla
territorios federales, la esperanza de alcanzarla categora de entidades
federativas autnomas.
Lo que verdaderamente importa es que en nuestra historia, los
territorios federales han aparecido constantemente como forma eficaz
de organizacin de aquellas superficies que demandan un gobierno y
que ya sea por cuestiones de escasa poblacin, insuficiencia de elementos
necesarios para proveer a su existencia poltica o, de seguridad nacional,
no les es posible configurarse en entidades autnomas en todo aquello
que concierna a su rgimen interior. Por tal motivo y en la atencin
que merecen los elementos insulares nacionales, no encontramos
inconveniente alguno en que stos, reunidos dentro del trmino
Territorio Insular, adquieran la mencionada figura jurdico poltica.
Por ltimo y en el afn de concluir este estudio respecto del
territorio insular mexicano. se har referencia a los ms relevantes
proyectos legislativos en la materia, as como las propuestas que los
mismos consideraron viables en su momento.
A) El 12 de noviembre de 1981, durante la LI Legislatura
del Honorable Congreso de la Unin, el Diputado Miguel ngel
Camposeco Cadena present ante la Cmara de Diputados una
iniciativa de Ley Reglamentaria del Artculo 48 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para el Gobierno del
Territorio Insular Federal, de cuya exposicin de motivos se destaca
lo siguiente:

Importancia de las islas mexicanas tanto en la delimitacin
de los espacios marinos, como en la preservacin de la soberana
nacional y en la explotacin racional de nuestros recursos naturales
renovables y no renovables.
El Gobierno de la Repblica se ha olvidado de
incorporar a las islas en el proceso productivo del pas, as como
la responsabilidad que se ha fincado en un rgano del Ejecutivo
Federal para integrar el desarrollo nacional a las islas mexicanas.
Deben establecerse regiones administrativas y precisar
las facultades de la Secretara de Gobernacin en cuanto a la
determinacin para los usos de suelo, establecimiento de centros
tursticos, industriales, pesqueros, comerciales o de cualquier otro
orden en cada una de las islas y se delinean los mecanismos legales
para el otorgamiento de concesiones y las limitaciones que stas
44
deben tener para la adecuada incorporacin de las nsulas al proceso
productivo nacional.
La razn del proyecto de ley fue organizar al Gobierno
para organizar el territorio insular federal y, de all poder organizar a
nuestras islas.
Independientemente de los aciertos o errores que aparezcan
en el proyecto de ley, el esfuerzo de este ciudadano no fue dotado de
la importancia que se mereca. En esa sesin, la Cmara de Diputados
determin que la iniciativa debera pasar al estudio de la Comisin de
Gobernacin y Puntos Constitucionales para que con posterioridad
emitiera el dictamen correspondiente, el cual nunca fue llevado a cabo.
B) Dentro de los intentos realizados el Poder Ejecutivo Federal
por dar un ordenamiento legal al territorio insular, encontramos
un proyecto de Ley Orgnica del Territorio Insular Mexicano que
pretenda presentarse ante el Congreso de la Unin por el entonces
Presidente de la Repblica, Miguel de la Madrid Hurtado. Al parecer
este proyecto es nicamente la versin corregida de uno elaborado en
el gobierno de Jos Lpez Portillo. De cualquier forma la exposicin
de motivos es exactamente la misma en ambos y resalta lo siguiente:
Las islas son parte del territorio nacional y requieren de una
identificacin geogrfica y una reglamentacin jurdica, es conveniente
agruparlas bajo una denominacin genrica, que en el caso sera el
Territorio Insular Mexicano.
La Federacin ejerce la soberana que determina la
Constitucin General de la Repblica sobre las islas localizadas
dentro de las aguas martimas interiores, las que se encuentran
en las lagunas o esteros que se comuniquen con el mar, las islas,
cayos y arrecifes que circundan en el macizo continental del pas y
sobre la isla de Guadalupe y las del archipilago de Revillagigedo.
El gobierno y administracin del mencionado territorio
estar a cargo del Ejecutivo de la Unin por conducto de la Secretara de
Gobernacin y los funcionarios que esta designe, por lo cual es preciso
fijar las bases del ejercicio de dicha jurisdiccin federal, hacindose
necesario que los actos emanados de la Secretara de Gobernacin, se
condicione a la satisfaccin previa o posterior de los requisitos que fijen
las secretaras que, conforme a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, deben intervenir de acuerdo con sus atribuciones.
45
Serie Amarilla
Los terrenos de las islas slo podrn darse en concesin por el
Gobierno Federal y atendiendo lo dispuesto por el artculo 27, fraccin
I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, slo los
nacionales y las sociedades con clusula de exclusin de extranjeros
podrn ser concesionarios de los terrenos de referencia.
En el proyecto modificado de Miguel de la Madrid, se incluyen
definicin de isla, cayo, arrecife, islote y roca. El artculo tercero del
mismo, establece que son islas dependientes del Gobierno Federal,
todas aquellas sobre las que no ejercieron jurisdiccin los Estados
Federados desde antes del 1 de mayo de 1917, salvo aquellas que
se encontraren expresamente sealadas por el ordenamiento que se
proyectaba, como dependientes de los estados, o estuviesen ubicadas
dentro de una distancia de tres millas nuticas de las costas. En estos
dos casos las islas estaran sometidas a la jurisdiccin de las entidades
expresamente sealadas y, a falta de referencia especfica, de las
entidades frente a las cuales dichas islas se encuentran ubicadas.
Posteriormente el proyecto enlista 77 islas asignadas a 7
entidades federativas, contraviniendo abiertamente de esta forma al
artculo 48 constitucional vigente.
Por su parte la Secretara de Turismo realiz un intento de
legislacin insular, el cual solamente qued en la etapa de anteproyecto,
limitndose a enlistar las competencias que sobre el territorio insular,
tendran las distintas Secretaras de Estado.
C) En el mes de diciembre de 1992, el Diputado Lus Dantn
Rodrguez, Presidente de la Comisin de Cultura de la H. Cmara de
Diputados, prepar un anteproyecto de la Ley Orgnica del Territorio
Insular Mexicano, el cual consta de 19 artculos, contando entre ellos a
los transitorios, y no son ms que la copia exacta de los contenidos en
el proyecto elaborado durante la administracin de Jos Lpez Portillo.
D) Durante la LVIII Legislatura de la Cmara de Diputados
del H. Congreso de la Unin, el legislador Amador Rodrguez Lozano,
someti a la consideracin del pleno de la misma, una iniciativa de
reformas a los artculos 42, 48 y 73 constitucionales, as como un
proyecto de Ley General del Territorio Insular.
42
Entre las propuestas
ms destacadas se pueden encontrar las siguientes:
Incorporar al artculo 48 una nueva frmula de distribucin
de competencias que permita hacer efectivo los casos de excepcin en l
42
Gaceta Parlamentaria de la H. Cmara de Diputados. Nmero 1236-I. Mircoles 23 de abril de
2003..
46
establecido, mediante el reconocimiento federal a la jurisdiccin que los
estados de la Unin con litorales han ejercido sobre las islas prximas
a sus costas, sin condicionar ni retrotraer a la simple fecha de entrada
en vigor de la Constitucin, sino que deben tomarse en cuenta dos
supuestos bsicos: El reconocimiento formal y el reconocimiento real.
Fusionar las fracciones II y III del actual artculo 42
y crear una sola que establezca: El de las islas, cayos y arrecifes,
reconocidos en los trminos de la Ley que para tal efecto
expedir el Congreso.
En lo que respecta al artculo 73, se propone una adicin
que le otorgue al Congreso de la Unin la facultad de legislar sobre el
Territorio Insular.
La mencionada iniciativa fue turnada a la Comisin de Puntos
Constitucionales, no habindose emitido dictamen a la fecha de
elaboracin del presente documento.
Algunas de las ideas contempladas en los proyectos antes
mencionados, aportan elementos sobresalientes para una legislacin
insular, sin embargo; es urgente que no solo se queden en intentos los
esfuerzos hasta hoy realizados por legisladores y Ejecutivo Federal.
Retomar propuestas, analizarlas, estudiar la problemtica y consultar
la experiencia de quienes de una u otra forma han estado relacionados
con la materia, es una tarea que no debe postergarse ms y cuyo
objetivo fundamental es proveer a este territorio de la regulacin que
tanta falta le ha hecho.
47
Serie Amarilla
Conclusiones

Cuando las islas mexicanas fueron descubiertas, se advirti
la importancia que representaban tanto econmica, como poltica y
socialmente. A pesar de esta circunstancia, el territorio insular fue
olvidado a su suerte provocando su atraso, por lo que se le deleg del
proceso de desarrollo nacional.
En la Constitucin de 1917 se incluye por primera vez un
precepto que trata de regular la situacin jurdica de las islas, cayos y
arrecifes nacionales (artculo 48 constitucional). Este artculo carece
de precisin en cuanto a la determinacin de la jurisdiccin de los
espacios insulares, ya que no se especifica sobre cuntos y cuales
de ellos, las entidades federativas ejercieron su jurisdiccin con
anterioridad a 1917; al respecto, cabe mencionar que la Constitucin
tampoco dice claramente a partir de que fecha se dejaran de reconocer
tales actos jurisdiccionales.
Debido a la imprecisin jurisdiccional y a la poca atencin
que el Gobierno Federal ha puesto en las porciones insulares
mexicanas, estas presentan un grado muy atrasado de desarrollo. Es
ahora el momento de ocuparse de la situacin jurdica y poltica de las
extensiones territoriales del pas que se encuentran separadas de la masa
continental, para lo cual y antes que nada, debe existir un acuerdo en
las definiciones de isla, cayo y arrecife, con lo que anteriormente se dar
una figura genrica a estos elementos, denominada Territorio Insular.
Es urgente la definicin respecto del territorio insular que se
encuentre bajo la dependencia directa del Gobierno Federal, para que
stas adquieran una organizacin jurdica, poltica y administrativa
suficientemente amplia y capacitada para llevar a cabo las acciones
necesarias encaminadas a lograr su desarrollo integral. En concreto las
islas de jurisdiccin federal podran constituirse en un territorio federal.
Mxico ha padecido de un desmedido desorden en cuanto
a la posesin de extensiones territoriales, esta circunstancia aunada
al negligente e irresponsable abandono del que es vctima nuestro
territorio insular, dan como resultado la anarqua en materia de
titulacin de sus tierras. Esta situacin debe tambin atenderse y
definirse jurdicamente.
La propiedad privada insular no est prohibida por la
Constitucin, en tal virtud debe estudiarse su reconocimiento, as
48
como las modalidades que a ella se impondra, a fin de que cumpla con
la funcin social respectiva.
Todas las situaciones a que hemos hecho referencia tendrn
por fuerza que ser reguladas por un ordenamiento legal que deber
emitir el Honorable Congreso de la Unin, en el cual se establecan los
lineamientos a seguir para gobernar y tratar de dar unidad a nuestro
territorio insular repleto de potencial, pero disperso y olvidado.
Tanto gobernantes como gobernados tenemos una antigua y
gran deuda con el territorio insular, hagamos un esfuerzo econmico e
intelectual, y actuemos para saldar la cuenta. Hay que abrir los ojos ante
nuestras deficiencias y tratar de resarcir el dao causado con la omisin.
Confiamos en que las ideas de las nuevas generaciones se
combinen con la experiencia, para lograr que Mxico de un paso
adelantado en materia jurdica y dignifique a sus espacios insulares,
regularizando el respectivo rgimen para incorporarlos al desarrollo
del pas.

49
Serie Amarilla
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ENTREVISTAS
Entrevista sostenida entre la autora y el Subdirector de
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N 62, Mxico; D.F.
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