Predominncia ou coexistncia?

Modelos de administrao pblica brasileira na Poltica Nacional de Habitao

Alexandre Matos Drumond
Universidade Federal de Viosa

Suely de Ftima Ramos Silveira

Universidade Federal de Viosa

Edson Arlindo Silva

Universidade Federal de Viosa

No Brasil, identica-se que a administrao pblica tem sido conduzida ao longo dos anos por diferentes modelos de gesto: patrimonialista, burocrtico, gerencial e societal, cada qual representando determinado contexto histrico, econmico e poltico. Este artigo verica quais elementos desses modelos predominam na administrao pblica brasileira, tendo como objeto de anlise a Poltica Nacional de Habitao e suas etapas no ciclo poltico. Constata-se que essa poltica pblica marcada pelo hibridismo de elementos caractersticos dos modelos de administrao pblica burocrtico, gerencial e com predominncia do modelo societal, por se tornar evidente em todas as etapas do ciclo poltico analisadas. P A L AV R A S - C H AV E : modelos de administrao pblica brasileira; ciclo poltico; Poltica Nacional de Habitao. Predominancia o coexistencia? Modelos de administracin pblica brasilea en la Poltica Nacional de Vivienda En Brasil, se identica que la administracin pblica ha sido conducida a lo largo de los aos por diferentes modelos de gestin: patrimonialista, burocrtico, de gestin y societal, cada uno representando determinado contexto histrico, econmico y poltico. Este artculo verica cuales elementos de estos modelos predominan en la administracin pblica brasilea, teniendo como objeto de anlisis la Poltica Nacional de Vivienda y sus etapas en el ciclo poltico. Se constata que esa poltica pblica es marcada por el hibridismo de elementos caractersticos de los modelos de administracin pblica burocrtica, de gestin y con predominancia del modelo societal, por tornarse evidente en todas las etapas del ciclo poltico analizadas. PALABRAS Vivienda.
C L AV E :

modelos de administracin pblica brasilea; ciclo poltico; Poltica Nacional de

Artigo recebido em 10 dez. 2012 e aceito em 11 nov. 2013.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):3-25, jan./fev. 2014

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Predominance or coexistence? Brazilian public administration models in the National Housing Policy In Brazil, we identify that public administration has been conducted over the years by means of different management models: patrimonialist, bureaucratic, managerial, and societal, each one representing a certain historical, economic, and political context. This article veries which elements of these models predominate in the Brazilian public administration, having as analytical object the National Housing Policy and its stages in the political cycle. We nd out that this public policy is marked by the hybridity of elements characteristic of the bureaucratic, managerial, and predominantly societal models, as it becomes evident at all stages of the political cycle under analysis. K E Y W O R D S : Brazilian public administration models; political cycle; National Housing Policy.

1. Introduo
No Brasil identica-se que a administrao pblica tem sido conduzida no transcorrer dos anos por modelos de gesto diferenciados. Cada um dos modelos implementados possui caractersticas marcantes na gesto pblica, inuenciando as formas do Estado conduzir a ao pblica. Os modelos presentes na administrao pblica brasileira so classicados como: patrimonialista (1500-1930), burocrtico (1930-90), gerencialista (a partir de 1990) e societal (a partir da dcada de 2000). Esses modelos representam cada qual um determinado perodo histrico. No entanto, tem sido debatido que no houve uma sobreposio exclusiva dos novos modelos sobre os anteriores, de modo que caractersticas de todos os modelos podem ser encontradas na administrao pblica atual (Paes de Paula, 2005a; Costa, 2008; Secchi, 2009; Matias-Pereira, 2013). As polticas pblicas podem ser analisadas a partir das etapas que as compem e podem ser compreendidas sob a perspectiva do ciclo poltico. Geralmente, as seguintes etapas, com pequenas alteraes em alguns casos, so identicadas na literatura como componentes do ciclo poltico: identicao do problema, denio de agenda, elaborao da poltica, implementao e monitoramento e avaliao (Secchi, 2010; Jann e Wegrich, 2007; Souza, 2006; Frey, 2000; Theodoulou, 1995). No ciclo poltico cada uma de suas etapas possui forma e objetivos prprios, sendo constitudas pela relao entre diferentes atores sociais. Deste modo busca-se vericar se h a predominncia ou coexistncia de elementos caractersticos de cada modelo de administrao pblica brasileira em cada uma das etapas do ciclo poltico. Para realizar esta anlise optou-se pela atual Poltica Nacional de Habitao (PNH), criada em 2004, a qual apresenta uma diversidade de atores, portanto, uma amplitude de interesses presentes nas etapas do ciclo poltico, servindo como adequado objeto de investigao. Especicamente, pretende-se identicar, nas etapas de percepo do problema, denio de agenda, elaborao de poltica e implementao, os principais agentes e suas atribuies, bem como, a partir da relao agente/ao, identicar elementos caractersticos dos modelos de administrao pblica brasileira.
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Esta anlise permite vericar quais avanos ocorreram na gesto desta poltica pblica e como a presena de elementos caractersticos de cada modelo de administrao pblica inuencia no desenvolvimento da Poltica Nacional de Habitao.

2. Referencial terico
Para sustentao do escopo deste artigo e das anlises realizadas buscou-se apresentar nessa seo os modelos de administrao pblica brasileira, a conceituao de polticas pblicas e o ciclo poltico como um modelo de anlise de polticas pblicas.

2.1 Modelos da administrao pblica brasileira 2.1.1 Modelo patrimonialista

O primeiro modelo de administrao pblica no Brasil perdurou durante todo o perodo colonial, imperial e a Primeira Repblica, abrangendo os anos de 1500 at 1930. Pela forma como foram conduzidas as relaes entre a metrpole Portugal e a colnia Brasil atribuiu-se a este perodo o nome Patrimonialismo como modelo de gesto. Apesar da proclamao da independncia do pas em 1822, percebe-se a manuteno deste modelo de administrao pblica no Brasil Imprio, como tambm na Repblica Velha (1889-1930). As relaes patrimonialistas so demarcadas pela dominao; porm, ela sustentada pela aceitao dos sditos diante os soberanos. Nessa dominao no se expressa o conito ou desejo de transformao, pelo contrrio, a dependncia aceita como natural. Apesar de a origem deste conceito remontar s relaes familiares das sociedades patriarcais, tais prticas adentraram na gesto pblica. Na sociologia weberiana o patrimonialismo caracteriza-se como a apropriao de recursos estatais por funcionrios pblicos, grupos polticos e segmentos privados (Sorj, 2000 apud Oliveira, Oliveira e Santos, 2011). No perodo imperial a estrutura estatal alterou-se no Brasil com a instituio de quatro poderes polticos: Executivo, Legislativo, Judicial e Moderador. No entanto, ressalva-se que o Poder Moderador exercido pelo imperador interferia arbitrariamente nos demais, sendo identicadas aes de aliciamento, manipulao e coao por parte das organizaes partidrias sobre os eleitores, no sentido de manuteno do patrimonialismo. Aps a proclamao da Repblica, foi aprovada a primeira Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1891. Mesmo com avanos em termos legislativos, percebe-se que a prtica patrimonialista permaneceu predominante no perodo conhecido como a poltica dos governadores, marcada pelo sistema do coronelismo, em que os grandes fazendeiros do interior incorporam o papel de soberano e se apropriam do poder poltico e econmico (Iglsias, 1993).
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Algumas derivaes do patrimonialismo podem ser encontradas, como: o patrimonialismo privado em que grupos espoliam o Estado por diferentes meios (contratos superfaturados, emprstimos subsidiados); o patrimonialismo jurdico e scal, no qual estes sistemas so manipulados para assegurar a impunidade diante da lei; o patrimonialismo negativo, em que o poder poltico empregado para prejudicar ou discriminar grupos sociais (Sorj, 2000 apud Oliveira, Oliveira e Santos, 2011). Observa-se por estas caractersticas do modelo patrimonialista que o aparelho estatal est constitudo pelas pessoas que nele transitam, no h a distino entre o que pblico e o que privado, no h a institucionalizao de prticas adequadas, toda a ao estatal uma ao do particular que a coordena.

2.1.2 Modelo burocrtico

O modelo burocrtico de administrao pblica no Brasil remonta aos anos de 1930 at a dcada de 1990. O marco inicial para institucionalizao deste modelo o governo de Getlio Vargas, com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp) em 1936, o qual representou a primeira reforma administrativa do Estado brasileiro. No perodo de governo de Getlio Vargas (1930-45) ressalta-se que havia se instaurado a crise de 1929 e que no campo da teoria econmica estava em discusso a teoria de Keynes. Neste sentido, fortalece-se a ideia de Estado interventor em contraposio aos ideais liberais, assim como a ideia do estado de bem-estar social (Arago, 1997). A escolha pelo modelo burocrtico visava romper com as prticas de corrupo, nepotismo e arbitrariedade das aes pblicas, caractersticas do modelo patrimonialista at ento vigente e contrrio aos interesses de uma nova classe brasileira que ganhava corpo, a classe urbana. A institucionalizao deste modelo est fundamentada nos estudos de Max Weber (1864-1920), o qual considera que as organizaes podem tornar-se mais ecientes a partir da implementao de normas bem denidas. O raciocnio burocrtico reside na ideia de ordenamento e dominao legitimada pela existncia de normas (Weber, 1999). Este modelo apresenta alguns elementos essenciais, dentre eles: a estrutura de autoridade impessoal; hierarquia de cargos altamente especicada; descrio de cargos com claras esferas de competncia e atribuies; seleo com base em qualicao tcnica; remunerao xa compatvel com a hierarquia de cargos; o cargo como nica ocupao do burocrata; promoo baseada em sistema de mrito; separao entre os bens pblicos e privados do burocrata; e controle sistemtico do cargo. No governo de Getlio Vargas o Estado decide por implantar os paradigmas burocrticos no setor, com o pretexto de modernizao da mquina pblica. Durante o Governo Militar foram instaurados cinco princpios estruturais da administrao pblica: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncias e controle. Depois de retomada a democracia, em 1988 aprovada a nova Constituio Federal, a qual apresenta princpios da
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administrao burocrtica, como a obrigatoriedade de concursos pblicos para contratao, procedimentos de compras pblicas e regime jurdico nico dos servidores pblicos (BresserPereira, 1996). Promove-se a distino entre o pblico e o privado, assim como se implementa o sistema de meritocracia para as ascenses em funes pblicas. Entretanto, verica-se que a ecincia almejada por este modelo no foi alcanada, assim como foram constatadas algumas disfunes burocrticas, como: morosidade do servio pblico e centralizao no governo da Unio. De acordo com Matias-Pereira (2008), o Brasil no consolidou um modelo de administrao pblica burocrtica, constituindo um padro hbrido de burocracia patrimonial.

2.1.3 Modelo gerencial

As bases deste modelo consistem no pensamento neoliberal, pelo qual a amplitude e o papel do Estado diante da economia devem ser repensados. Segundo as propostas de Adam Smith (1723-90), o Estado deveria se ocupar exclusivamente da manuteno da segurana interna e externa, a garantia do cumprimento dos contratos e a prestao de servios de utilidade pblica (Paes de Paula, 2005b). A reforma do Estado para a perspectiva gerencial pode ser considerada uma mudana nas funes do Estado, o qual se abstm de ser o provedor de bens e servios para assumir uma funo de gestor e regulador do desenvolvimento. Como consequncia da adoo do modelo gerencial, deve-se estabelecer novas formas de relao entre Estado, sociedade civil e mercado, por meio de processos inovadores de planejamento e implementao de polticas pblicas, as quais pressupem maior exibilizao do Estado, descentralizao e consolidao de redes com a participao de diversos atores (Matias-Pereira, 2013). Outro aspecto deste modelo a inspirao em ferramentas de gesto prprias da administrao privada, inserida no movimento conhecido como New Public Management (no Brasil, adotou-se o nome de modelo gerencial). Por esse modelo busca-se atingir critrios de ecincia na prestao do servio pblico, o que por denio est relacionado ao atendimento dos objetivos nais com o menor custo possvel. Estas duas bases fundamentais do modelo sugerem que este deve adotar algumas aes, como: a privatizao, a terceirizao e o ajuste scal. O modelo de administrao pblica gerencial foi introduzido no Brasil na dcada de 1990. No governo de Fernando Collor de Mello (1990-91) decidiu-se pela proposta neoliberal de enfraquecimento do Estado, cargos da administrao pblica foram extintos, ocorreu a demisso de milhares de funcionrios pblicos e buscou-se ampliar o controle sobre as empresas estatais por meio de auditorias e scalizao interna (Matias-Pereira, 2009; Reyes-Ricon et al., 2010). No governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tem-se a criao do Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare), o qual foi responsvel por conduzir transformaes no Estado brasileiro. O governo federal optou pela desestatizao e a orientao para
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resultados. Assim como as privatizaes, ocorreram tambm os processos de terceirizao, a partir da diferenciao entre atividades exclusivas e atividades no exclusivas do Estado. O modelo gerencial pauta-se pela elaborao de estratgias, apresentando como marcas deste perodo os planos diretores e os planos plurianuais, resultando no descolamento das funes de planejar e implementar (Matias-Pereira, 2009). O modelo de administrao pblica gerencial apresentou vantagens para a gesto do Estado brasileiro; o aprimoramento dos rgos governamentais subsidiados por ferramentas gerenciais e a constante busca pela ecincia permitiram avanos na gesto econmiconanceira (Paes de Paula, 2005b). Por outro lado, algumas desvantagens na concepo do modelo tambm so encontradas, como a baixa qualidade dos servios em funo do contingenciamento de gastos sociais e por centralizar o processo decisrio, que no estimula o desenvolvimento de instituies abertas participao social. Alguns autores indicam que pode haver coexistncia de elementos caractersticos dos diversos modelos de administrao pblica. Conforme Matias-Pereira (2013), apesar da reforma gerencial no Brasil, nas ltimas duas dcadas percebe-se o retorno de caractersticas do patrimonialismo na administrao pblica, evidenciadas pelos principais casos de corrupo no pas, alm da inuncia burocrtica, cujos excessos contribuem para inecincia na performance do Estado.

2.1.4 Modelo societal

O modelo de gesto societal ainda no se apresenta implementado no Brasil, um conceito em construo que estabelece dilogo com os conceitos de governana pblica, societalismo e transparncia pblica, mas se percebe um grande movimento para a discusso sobre suas possibilidades de concretizao. Identica-se que a proposta do modelo societal se encontra como proposta de solues s disfunes presentes no modelo gerencial, o qual, em princpio, buscava a participao social, porm no conseguiu efetiv-la. Indcios de implementao das bases do modelo societal encontram-se no governo de Luiz Incio Lula da Silva (2002-10), o qual possui histrico de movimento popular e optou por retomar os investimentos nas reas sociais como uma poltica de Estado (Paes de Paula, 2005a). A participao social nas polticas do Estado pode ser incorporada a partir das Organizaes No Governamentais (ONGs), grupos de debate polticos regionais, associaes populares e demais interessados. Entre os canais de participao social nas polticas pblicas tm-se: os conselhos gestores, em todas as instncias da federao, que deliberam ou so consultados sobre as temticas que representam sade, educao, habitao, assistncia social (Paes de Paula, 2005b). A conduo de oramentos participativos pelas prefeituras municipais, por meio dos quais a populao participante delibera sobre a utilizao de parte do oramento pblico para os ns que escolher, uma forma de participao social. Com o oramento participativo
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amplia-se a capacidade de identicao das demandas sociais como tambm se favorece o controle social sobre o oramento pblico. As conferncias municipais tambm representam os canais de participao social no Estado. As conferncias so desenvolvidas por uma metodologia de reunies por instncia da federao e culminam nas conferncias nacionais, das quais so elaboradas polticas pblicas sociais. Conforme Paes de Paula (2005b) a implementao de um novo projeto-poltico (societal) procura ampliar a participao dos atores sociais na denio de polticas pblicas. Esse projeto permite alcanar a descentralizao caracterstica de outros modelos de administrao na formulao das aes pblicas. Ao participar dos espaos pblicos de participao poltica, o cidado pode exprimir sua percepo da questo em debate e de forma ativa deixa de ocupar um papel de subalterno ou usurio, pois ter participado efetivamente da deliberao que pelo consenso for construda. Entre as vantagens do modelo societal destaca-se o potencial da soluo produzida, uma vez que, pela participao popular, o lastro cultural dos participantes pode promover melhores solues s questes em debate. De acordo com Reyes-Ricon e colaboradores (2010), o Estado brasileiro apresentou em sua trajetria alternncia na abrangncia e nas funes do Estado diante do mercado, por um lado, com iniciativas de maior exibilidade para atrair capital e investimentos externos, por outro lado, com a consolidao de sistemas universais de acesso a direitos sociais como sade, educao e direitos trabalhistas. Ou seja, tal dinamismo pode ser associado a elementos hbridos entre o modelo gerencial e societal.

2.2 Polticas pblicas

A sociedade composta por pessoas que possuem diferentes valores, ideias, aspiraes e que ao longo de sua existncia desempenham tambm diferentes papis. A poltica apresentase como meio de os diversos interesses presentes na sociedade serem negociados. Para Rua (1997), a poltica o meio pelo qual se devem manter os conitos em nveis aceitveis, para sobrevivncia e progresso da sociedade. Com a evoluo do processo democrtico, a sociedade brasileira comeou a exigir seus direitos, o que na viso de Matias-Pereira (2007) contribui para o pas superar caractersticas histricas do autoritarismo e elitismo em um movimento de fortalecimento do sistema institucional mais democrtico, com justia social, que promova a diminuio das desigualdades e injustias na distribuio de riqueza, renda e poder. As polticas pblicas so, portanto, criadas pelo Estado em resposta s necessidades da sociedade e de si prprio (Cunha e Cunha, 2002). Para Souza (2006) a poltica pblica tida como o campo do conhecimento que visa tanto colocar o governo em ao como analisar esta ao e sendo necessrio propor mudanas ao curso desta ao.
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Ao compreender a poltica pblica enquanto rea de conhecimento torna-se relevante apresentar a origem da teorizao sobre este campo. Conforme Souza (2006), esta teorizao se deve s contribuies de Lasswell, Simon, Lindblom e Easton, que ao longo dos anos desenvolveram conceitos importantes, conforme apresentados no quadro 1.
Quadro 1

Contribuies conceituais sobre polticas pblicas

Autores Lasswell (1936) Contribuies Introduziu a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica) como forma de conciliar o conhecimento cientco/acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy makers) em decorrncia de informaes incompletas, imperfeitas, problemas com o prazo para tomada de deciso e o autointeresse dos decisores. Contudo, tal limitao poderia ser minimizada pela criao de um conjunto de regras e incentivos que enquadre o comportamento dos decisores na direo dos resultados desejados. Questionou a nfase no racionalismo de Lasswell e Simon. O autor props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio. Deniu poltica pblica como um sistema, estabelecendo uma relao entre formulao, resultados e ambiente, onde as polticas pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que inuenciam seus resultados e efeitos.

Simon (1957)

Lindblom (1959, 1979) Easton (1965)

Fonte: Souza (2006:23-24).

Este resgate conceitual contribui para o entendimento do surgimento dos modelos de ciclo poltico (policy cycle). De acordo com Smith e Larimer (2009), a tentativa inicial de modelar o processo poltico proposta por Harold Laswell e Charles Jones na dcada de 1970.

2.3 Ciclo poltico

O ciclo poltico compreende a poltica pblica a partir de vrios estgios, os quais constituem um processo dinmico de aprendizado (Souza, 2006). A distino entre esses estgios importante uma vez que os atores, os processos e as nfases so diferentes; assim torna-se possvel a compreenso dessas relaes em cada um dos estgios (Saravia, 2006). Conforme Jann e Wegrich (2007), a tipologia de estgios apresenta um forte apelo como modelo normativo e racional, o que contribuiu para o sucesso e a longevidade de sua utilizao. Neste mesmo sentido, Secchi (2010) argumenta que o ciclo de polticas pblicas permite a organizao da vida de uma poltica, a partir do estabelecimento de fases sequenciais e interdependentes. Para a anlise proposta neste artigo adotado o ciclo poltico a partir das fases elaboradas por Frey (2000), que apresentam certo grau de similaridade com Theodoulou (1995), quais sejam: percepo e denio de problemas, agenda-setting (denio de agenda), elaRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):3-25, jan./fev. 2014

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borao de programas e deciso, implementao de polticas e avaliao de polticas, com a eventual correo das aes. Alm da anlise do ciclo poltico, pode-se analisar e compreender cada uma das fases que o compem, assim como suas inter-relaes. A fase de percepo e denio de problemas caracteriza-se pela identicao, entre os inmeros problemas, daqueles mais apropriados para tratamento por meio de polticas pblicas; tais problemas podem ser identicados por grupos sociais isolados, por grupos polticos ou pela administrao pblica (Frey, 2000). Os problemas existentes, mesmo que reconhecidos, podem receber tratamento diferenciado por parte do Estado, assim um problema pblico pode aparecer subitamente, como as catstrofes naturais; aos poucos pode ganhar relevncia, como o congestionamento das cidades; ou ainda podem por muito tempo no receber a devida ateno, como a favelizao das periferias das grandes cidades (Secchi, 2010). No entanto, para que os problemas identicados sejam tratados pelos governos preciso que incorporem a agenda de governo, o que consiste em uma nova etapa do ciclo poltico: denio de agenda. A agenda governamental representa os problemas e temas que so percebidos como prioridades e que so escolhidos como foco de ao dos agentes governamentais (Theodoulou, 1995). Conforme Rua (1997), a incluso de determinado problema na agenda governamental decorre do atendimento de pelo menos um dos seguintes fatores: a) mobilizao poltica de grandes grupos, pequenos grupos dotados de poder ou por ao de indivduos estrategicamente posicionados; b) constitui-se uma calamidade ou catstrofe, em que o nus de no resolver o problema maior do que o nus de resolv-lo; c) seja uma oportunidade, e por meio de sua soluo obtenham-se vantagens. medida que o governo dene sua agenda de questes prioritrias e pretende de fato intervir, inicia-se a fase de elaborao de poltica, para cada um dos problemas prioritrios ou de modo a abranger mais de um deles. A fase de elaborao de polticas pblicas tem como propsito formular polticas, programas e projetos considerados consistentes e capazes de promover solues aos temas que compem a agenda de governo. Segundo Jann e Wegrich (2007), durante a formulao de polticas pblicas, problemas, propostas e demandas so transformados em programas de governo. Aps ter estas polticas elaboradas, preciso coloc-las em ao, o que representa uma nova etapa do ciclo poltico: a implementao. Essa fase abrange todo o conjunto de decises e aes que devem ser realizadas pelos agentes ou instituies governamentais e por demais grupos ou indivduos de natureza privada para que a poltica formulada e seus objetivos sejam alcanados, ou seja, trata-se das aes para que determinada poltica saia do papel (Rua, 1997). Conforme Jann e Wegrich (2007) recordam, a execuo nem sempre de exclusiva responsabilidade do Estado, de modo que se torna necessria a utilizao de mecanismos de avaliao. Tais mecanismos so teis para o Estado controlar, monitorar e avaliar as demais
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instituies que desempenham determinados papis na implementao. Por outro lado, os resultados das avaliaes so informaes que permitem fortalecer o controle social sobre as aes do Estado. A fase de avaliao importante, pois permite a compreenso do Estado em ao e a gerao de informaes como subsdio tomada de deciso. A partir dos resultados da avaliao pode-se propor modicaes ao programa, a suspenso ou at mesmo a excluso do programa, encerrando-se um ciclo poltico. Rua (1997) ressalta que o controle ou avaliao no deve ser realizado somente ao nal da implementao, mas pode estar presente durante todas as fases do ciclo poltico.

3. Metodologia
Nesta seo, apresentam-se as denies e os procedimentos metodolgicos que conduziram a elaborao deste artigo. O foco deste artigo a anlise da Poltica Nacional de Habitao (PNH), desenvolvida desde 2004, a partir de uma abordagem do ciclo poltico; trata-se, especicamente, das etapas de percepo de problema, denio de agenda, elaborao de poltica e implementao. Para Yin (2002), o estudo de caso consiste em uma investigao que analisa determinado fenmeno a partir de seu contexto real de ocorrncia, principalmente quando os limites do fenmeno e seu contexto so tnues. A abordagem pela qual foi conduzida a anlise predominantemente de cunho qualitativo a partir dos meios documentais e bibliogrcos. Como unidades de anlise foram utilizadas as publicaes do Ministrio das Cidades (MCidades), sobre a Poltica Nacional de Habitao, o Plano Nacional de Habitao, bem como informaes contidas no stio eletrnico do mesmo ministrio. Destaca-se que para o desenvolvimento deste artigo considerou-se analisar a Poltica Nacional de Habitao implementada a partir de 2004. Mediante consultas ao stio eletrnico do Ministrio das Cidades, mais especicamente da Secretaria Nacional de Habitao, foi possvel identicar 13 programas federais para a habitao de interesse social.1 Para cada programa identicado foram levantadas informaes como: a fonte de recursos que utilizam e os procedimentos necessrios para acess-los; qual o rgo operador; que instituio pode atuar como proponente; caractersticas do grupo de benecirios nais; quais

Programas da Poltica Nacional de Habitao analisados: Ao Apoio Produo Social de Moradia, Habitao de Interesse Social Produo Habitacional, Habitao de Interesse Social Requalicao de Imveis, Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo, Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, Pr-Moradia, Programa Crdito Solidrio (PCS), Arrendamento Residencial (PAR), Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), Morar Melhor, Programa Minha Casa Minha Vida, Programa Habitacional Popular Entidades (PHP-E). Para mais informaes sobre estes programas, inclusive referentes aos investimentos realizados, pode-se acessar o artigo de Drumond, Rodrigues e Faroni (2012).
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so as contrapartidas exigidas dos proponentes; quais as modalidades de ao; que aes competem ao poder pblico local; e o perodo de existncia do programa. Para ns deste artigo sero mais exploradas quatro destas categorias (proponentes, modalidades, benecirios nais e perodo de execuo) por se relacionarem mais diretamente com os objetivos propostos. Como complemento pesquisa utilizaram-se dados quantitativos, da Pesquisa de Informaes Bsicas dos Municpios, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Nesta anlise especca utilizou-se a Anlise Exploratria de Dados (AED), que, para Triola (2005), o processo de uso de ferramentas estatsticas (tais como grcos, medidas de centro e medidas de variao, outliers), para investigar um conjunto de dados com o objetivo de compreender suas caractersticas importantes.

4. Resultados e discusso
Esta seo destinada apresentao dos resultados do artigo e foi estruturada de modo a permitir a anlise de caractersticas dos modelos de administrao pblica brasileira na Poltica Nacional de Habitao (PNH) em cada etapa do ciclo poltico. Apresenta-se primeiramente a etapa da percepo do problema, tratando-se em seguida da denio da agenda da PNH, da elaborao da poltica e a implementao.

4.1 Percepo de problemas

A demanda habitacional uma questo antiga no Brasil, uma vez que, na dcada de 1940, em decorrncia do processo crescente de urbanizao nas grandes cidades, foi identicada uma crise da habitao. Uma das principais iniciativas do governo federal para o direcionamento de recursos para a questo habitacional foi realizada a partir de 1964, principalmente com o Banco Nacional de Habitao (BNH), o qual foi extinto em 1986 e a partir de ento se percebe uma descontinuidade dessa poltica (Bonduki, 2004). Neste contexto, iniciou-se uma mobilizao entre a Unio dos Movimentos de Moradia da Grande So Paulo e Interior (UMM-SP), Movimento Nacional de Lutas por Moradia (MNLM), a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), pastorais da moradia e segmentos polticos, particularmente vinculados ao Partido dos Trabalhadores (Paz, 1996). Esta mobilizao dos movimentos sociais pela moradia popular formulou uma proposta de criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, o qual se tornou o primeiro projeto de lei de iniciativa popular enviado ao Congresso Nacional, aps a Constituio de 1988 (Paz, 1996). A mobilizao popular em torno da questo habitacional, com a coleta de assinaturas para o Projeto de Lei no 2.710/1992, representa a relevncia desta demanda social. Apesar de este problema ter sido identicado em termos de sua grandeza, percebe-se que no incorporou a agenda do governo at o ano de 2005, quando o referido projeto de lei foi aprovado e transformado na Lei Ordinria no 11.124/2005.
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Outra conrmao da importncia da questo habitacional est presente nos estudos do dcit habitacional no Brasil. A partir desse estudo estimou-se para o ano 2000 que 7,2 milhes de domiclios no Brasil se encontravam em situao de dcit habitacional, o que representava 16,1% dos domiclios totais do pas. Conforme os dados da Fundao Joo Pinheiro (FJP), ao levar em considerao os domiclios que se encontram em situao inadequada de moradia, este nmero ainda superior, atingindo 22,4 milhes de domiclios (FJP, 2005). O referido estudo constatou que o dcit habitacional caracterstico da parcela da populao que possui menores rendimentos, uma vez que 82,1% do dcit habitacional composto por famlias cujo rendimento inferior a trs salrios mnimos (FJP, 2005). No processo de identicao do problema habitacional no Brasil possvel destacar a importncia dos movimentos sociais e a mobilizao realizada em prol do Projeto de Lei no 2.710/1992. Esta caracterstica de participao popular na elucidao da demanda e principalmente na elaborao de uma proposta para sua resoluo vai de encontro aos pressupostos do modelo de administrao pblica societal. As publicaes dos estudos sobre o dcit habitacional no Brasil reforam os argumentos apresentados pelos movimentos sociais, a partir de aspectos conceituais e procedimentos tcnicos e estatsticos de quanticao de domiclios em situao de dcit habitacional, sua composio por faixa de renda familiar e distribuio pelos estados brasileiros. Este aspecto tcnico e de quanticao da demanda habitacional aproxima-se de caractersticas do modelo de administrao pblica gerencial.

4.2 Denio de agenda

Os problemas do dcit habitacional e a inadequao de domiclios comeam a ser incorporados como uma questo de destaque na agenda do governo federal a partir de 2003. Destaca-se que esse perodo o incio da presidncia de Luiz Incio Lula da Silva, governo que foi eleito com uma proposta de investimentos na rea social e possui sua base formada a partir da participao em movimentos sociais (Paes de Paula, 2005a). A primeira medida que permite armar que a demanda habitacional pertence agenda do governo consiste na criao do Ministrio das Cidades (MCidades), o qual composto por quatro secretarias nacionais: Habitao, Saneamento, Programas Urbanos, e Transporte e Mobilidade. Essa estrutura de ministrio permite um oramento prprio para reorganizao de uma poltica urbana e, por consequncia, uma poltica habitacional. Nesse mesmo ano de 2003 inicia-se a Conferncia das Cidades a partir do tema Construindo uma poltica democrtica e integrada para as cidades. Foram realizados 1.430 conferncias municipais, 150 encontros regionais, alm das 26 conferncias estaduais e a do Distrito Federal (Ministrio das Cidades, 2012). A partir da Conferncia Nacional das Cidades foi institudo o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), em 2004, com o propsito de constituir um instrumento de gesto democrtica. Esse conselho composto por 86 representantes titulares e 86 suplentes, de modo
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que a sociedade civil representada por 49 membros titulares e outros 37 membros titulares representam o poder pblico (Ministrio das Cidades, 2012). A prpria institucionalizao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Habitao remete a caractersticas do modelo de administrao pblica burocrtica, com a formao de uma estrutura organizacional e a constituio de corpo tcnico especializado. Por outro lado, ao mostrar a necessidade de apreciao das aes deste Ministrio pelo Conselho das Cidades, que um rgo de participao popular, com pressupostos de gesto democrtica, de carter deliberativo e consultivo, indica a predominncia do modelo de administrao societal. A presena deste modelo torna-se mais evidente pela utilizao do sistema de conferncias municipais, regionais, estaduais e nacional como instrumento de diagnstico e elaborao de propostas para a poltica urbana e habitacional.

4.3 Elaborao de poltica

No ano de 2004 iniciou-se o processo de elaborao da Poltica Nacional de Habitao (PNH). Para tanto, realizaram-se vrios seminrios sob a coordenao do Conselho Nacional das Cidades, em especial o seu Comit Tcnico de Habitao, e contou com a participao de vrios atores sociais (Ministrio das Cidades, 2004). Esta poltica habitacional visa promover as condies necessrias para o acesso moradia digna a toda a populao brasileira, principalmente a de baixa renda, contribuindo para a incluso social. Para tornar possvel o alcance deste objetivo foram elaborados quatro instrumentos fundamentais para a implementao da PNH, sendo eles: Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), o Desenvolvimento Institucional, o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Habitao e o Plano Nacional de Habitao (Ministrio das Cidades, 2004). O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) foi criado por meio da Lei o n 11.124, de 2005, resultado do Projeto de Lei no 2.710/1992, a qual tambm cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Conselho Gestor do FNHIS (Brasil, 2005). Este sistema SNHIS regulamenta o modus operandi da Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social e objetiva proporcionar o acesso da populao de menor renda terra urbanizada e habitao digna e sustentvel; implementar polticas e programas de nanciamento e subsdios destinados populao de menor renda; articular, compatibilizar e apoiar a atuao de rgos de interesse social que desempenham funes no setor de habitao, tendo por funo centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social. O Ministrio das Cidades apresenta-se como rgo central do SNHIS, que tambm incorporado pelo Conselho Gestor do FNHIS, pela Caixa Econmica Federal como agente operador, o Conselho das Cidades, conselhos estaduais e municipais cujas especicidades sejam
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relativas a questes urbanas e habitacionais e entidades, rgos e instituies da administrao pblica direta e indireta e da sociedade civil que atuam na rea de habitao. O instrumento Desenvolvimento Institucional consiste no Plano de Capacitao, sendo considerado instrumento essencial da PNH para viabilizar sua implementao de forma descentralizada, o que requer a estruturao institucional de estados, Distrito Federal e municpios, bem como a capacitao de agentes pblicos, sociais, tcnicos e privados. A ideia do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Habitao (Simahab) constituir-se em uma ferramenta estratgica para garantir um processo permanente de reviso e redirecionamento da poltica habitacional e de seus programas. O Plano Nacional de Habitao (PlanHab) consiste no planejamento de longo prazo da Secretaria Nacional de Habitao para almejar a universalizao do acesso habitao digna. Esse plano foi elaborado em 2009, com a perspectiva de trabalho para 15 anos, ou seja, at o ano de 2023. O processo de elaborao do PlanHab contou com a participao de dois elementos relevantes, os quais consistem na participao social e na elaborao de um consrcio para formao da equipe executora (Ministrio das Cidades, 2009). A Secretaria Nacional de Habitao contratou um consrcio entre o Instituto Via Pblica, o Laboratrio de Habitao e Assentamentos Urbanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, juntamente com a Fundao para a Pesquisa em Arquitetura e Ambiente e a empresa de consultoria Logos Engenharia, para compor a equipe de elaborao do PlanHab. A metodologia de elaborao desse plano incorporou a participao de entidades e movimentos sociais em prol da moradia, empresas da construo civil e representantes dos entes federativos em diversos seminrios que ocorreram em todas as regies do Brasil. Todo este processo foi conduzido com a participao do Grupo de Acompanhamento do PlanHab composto por membros do Conselho das Cidades. A etapa de elaborao da Poltica Nacional de Habitao apresenta um hibridismo de caractersticas dos modelos de administrao pblica brasileira. Verica-se a necessidade de institucionalizao de todo um aparato legal de sustentao da PNH, sendo o mais marcante a Lei no 11.124/2005, que cria o FNHIS, seu respectivo conselho gestor e estabelece outros fundos de nanciamento para a poltica habitacional. Percebe-se esta caracterstica como uma herana do modelo burocrtico, em seu aspecto de estrutura e normalizao. Tanto para a elaborao da PNH como do PlanHab mantm-se presente a participao social por meio do Conselho das Cidades, Conselho do FNHIS, Grupo de Acompanhamento do PlanHab e os seminrios regionais, os quais so instrumentos caractersticos de um modelo societal. Alguns aspectos do modelo gerencial, at ento no predominantes na PNH, apresentam-se com relevncia, estando mais visveis no processo de elaborao do PlanHab. A prpria concepo de planejamento, denio de estratgias, utilizao de modelos de previso de demanda futura por moradia, mtodos estatsticos para diagnstico da questo habitacional e para as alternativas de soluo so elementos correntemente adotados por instituies privadas, sob uma lgica de mensurao de eccia e ecincia.
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Tais elementos encontram-se expressos em todo o documento de publicao do Plano Nacional de Habitao e podem tanto ser decorrentes do contrato rmado com o consrcio entre as instituies de pesquisa, o instituto e a empresa de consultoria, como da prpria concepo de planejamento em que a racionalidade predominante de natureza gerencial.

4.4 Implementao
A anlise da etapa de implementao da PNH seguiu por duas vias: uma em decorrncia de um aspecto normativo-legal que trata das aplicaes dos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); outra se refere s caractersticas dos programas habitacionais implementados. A Lei no 11.124/2005 determina que a aplicao dos recursos do FNHIS ocorra de forma descentralizada e que para tanto os estados, Distrito Federal e municpios devero constituir fundo, conselho e planos locais de habitao prprios para receberem os recursos do referido fundo. Tendo em vista esta exigncia normativo-legal, procedeu-se vericao da constituio dos referidos rgos e instrumentos no nvel municipal. A base de dados mais atual que permite este tipo de anlise a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2011, realizada pelo IBGE, que consiste em uma pesquisa realizada diretamente com as 5.565 prefeituras municipais, referente gesto e estrutura dos municpios (IBGE, 2012). Em relao existncia de fundo municipal de habitao, tem-se que, dos 5.565 municpios, 3.060, em 2011, j haviam constitudo esse fundo, o que corresponde a 55% dos municpios do pas. Com resultado um pouco superior, tem-se que 3.240 municpios possuem o conselho municipal de habitao constitudo, o que representa 58% do total de municpios. No entanto, no mbito da participao social discutem-se as atribuies que so concedidas aos conselhos gestores. Portanto, torna-se relevante apresentar o carter dos conselhos municipais de habitao (tabela 1).
Ta b e l a 1

Existncia e caractersticas dos conselhos municipais de habitao no Brasil

Existncia do conselho municipal de habitao Sim No Total 58,22% 41,76% 100% O conselho municipal de habitao Consultivo 32,33% 25,89% Deliberativo 49,31% 8,91% 58,22% Normativo 21,67% 36,55% Fiscalizador 31,86% 26,36%

Fonte: IBGE, Perl dos Municpios Brasileiros 2011.

Conforme exposto da tabela 1, 32,3% dos municpios brasileiros possuem conselhos mu nicipais de habitao com carter consultivo, e em 49,3% dos municpios estes conselhos possuem poder de deliberao. Ressalta-se que ainda so necessrios avanos quanto consRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):3-25, jan./fev. 2014

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tituio dos conselhos municipais de habitao, visando sua ampliao e que estes conselhos venham a se tornar cada vez mais espaos efetivos de participao poltica, constituindo-se como conselhos deliberativos. Outra questo a ser destacada em relao participao social que esta deve emergir da cultura da comunidade, pelo pensamento crtico e interesse em alcanar melhorias de modo coletivo. Como a constituio de conselhos municipais decorreu de um processo de deliberao em nvel nacional, torna-se relevante vericar duas questes: uma referente constituio de conselhos em funo do nmero de habitantes dos municpios; e a criao de conselhos municipais ao longo dos anos, a partir da elaborao da Poltica Nacional de Habitao em 2004 e da instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social em 2005. Na tabela 2 apresentada a distribuio de municpios brasileiros em funo do nmero de habitantes e da existncia de conselho municipal de habitao, bem como a proporo de municpios com conselho para cada classicao de populao.
Ta b e l a 2

Municpios brasileiros com conselho municipal de habitao por faixa populacional

Classicao dos municpios por nmero de habitantes De 1 at 5.000 De 5.001 at 10.000 De 10.001 at 20.000 De 20.001 at 50.000 De 50.001 at 100.000 De 100.001 at 500.000 Maior que 500.000 Total
Fonte: IBGE, Perl dos Municpios Brasileiros 2011.

Total de municpios brasileiros 1303 1212 1400 1043 324 245 38 5565

Total de municpios com conselho 709 642 751 680 225 201 32 3240

Proporo de municpios com conselho 54,41% 52,97% 53,64% 65,20% 69,44% 82,04% 84,21% 58,22%

Percebe-se que os grupos de municpios com populao superior a 50 mil habitantes apresentam maiores propores de municpios com conselho municipal de habitao, acima de 69%. Por outro lado, os municpios com nmero de habitantes inferior a 20 mil no atingem a proporo de 54% com conselho municipal de habitao. A proporo de municpios com conselhos municipais de habitao apresenta-se denida pela faixa populacional e pode estar atrelada maior exigncia do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social de constituio de conselhos gestores aos municpios com populao superior a 50 mil habitantes e posteriormente aos municpios com mais de 20 mil habitantes.

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Conforme apresentado na tabela 3, percebe-se que a criao de conselhos municipais crescente ao longo dos anos 2004-08, decaindo mais precisamente no ano de 2009 e retomando crescimento em 2010-11. Destacam-se os anos de 2007 e 2008, e em cada um deles foi criado um nmero de conselhos municipais de habitao superior a todos os que foram criados antes de 2004, ano de criao da Poltica Nacional de Habitao. A retomada do crescimento dos conselhos municipais de habitao no binio 2010-11 (tabela 3) pode ser atrelada ao incremento de recursos na poltica habitacional, a partir de 2009 (ano de criao do Programa Minha Casa Minha Vida), em que os municpios, diante da oportunidade de captar recursos junto ao governo federal, agilizaram os procedimentos para adequao ao SNHIS.
Ta b e l a 3

Conselhos municipais de habitao existentes, por data de criao e faixa populacional

Classicao dos municpios por nmero de habitantes De 1 at 5.000 De 5.001 at 10.000 De 10.001 at 20.000 De 20.001 at 50.000 De 50.001 at 100.000 De 100.001 at 500.000 Maior que 500.000 Total
Fonte: IBGE (2012).2

Conselhos municipais de habitao existentes criados em Antes de 2004 128 91 81 91 43 53 10 497 2004 14 9 6 4 3 2 1 39 2005 38 30 36 25 8 5 1 143 2006 15 22 30 27 10 13 2 119 2007 86 96 114 126 39 41 6 508 2008 104 102 130 147 52 44 2 581 2009 70 68 63 48 14 11 4 278 2010 ou 2011 253 223 287 211 54 31 6 1065 Data no informada 1 1 4 1 2 1 0 10

Este resultado indica que a forma como o SNHIS foi elaborado, visando descentralizao da aplicao dos recursos e a gesto democrtica por meio de conselhos municipais, surtiu efeito. Contudo, necessrio vericar se a atuao dos conselheiros tem permitido efetuar um melhor controle sobre a aplicao dos recursos pela poltica habitacional e com isso apresentado melhores resultados na implementao desta poltica.

2 Ressalta-se que o Perl dos municpios brasileiros 2011, do IBGE, em decorrncia de alteraes nos instrumentos de coleta, no apresenta a data de criao dos conselhos municipais de habitao. Para a elaborao da tabela 3 recorreu-se Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009, que fornece a referida informao, considerando os demais municpios que em 2011 armaram possuir conselhos municipais de habitao como tendo sido criados em 2010 ou 2011.

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Quanto elaborao do Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS) os municpios pouco avanaram, uma vez que somente 28,3% deles possuem este plano formalizado, o que corresponde a 1.574 municpios. Este nvel baixo de institucionalizao do PLHIS pode ser decorrente do fato de o prazo nal para elaborao do plano ter sido prorrogado algumas vezes, sendo 31 de dezembro de 2012 a data limite para municpios com populao superior a 50.000 habitantes. Para a anlise desta etapa da Poltica Nacional de Habitao realizou-se o levantamento dos programas que foram executados no mbito da Poltica Nacional de Habitao e pelo SNHIS no perodo de 2004 a 2010. Para a identicao das caractersticas dos programas recorreu-se ao stio eletrnico do Ministrio das Cidades e a uma base de dados fornecida pela Secretaria Nacional de Habitao. Em sntese, foram analisados 13 programas do governo federal, atravs dos quais podem se enquadrar como proponentes tanto o poder pblico como as entidades do terceiro setor e empresas do setor da construo civil cujas atividades estejam voltadas para a questo habitacional; tambm existem programas destinados diretamente a pessoas fsicas. Quanto s modalidades de atendimento, percebe-se que os programas esto predominantemente direcionados ao nanciamento, mas tambm existem aqueles que apresentam a possibilidade de subsdios parciais para a construo ou a aquisio de unidades habitacionais. Outro grupo de programas atua na regularizao fundiria e na urbanizao de assentamentos precrios. A maioria dos programas restringe-se a benecirios nais cujas famlias possuem rendimentos mensais de at trs salrios mnimos; no entanto, existem programas que extrapolam esta faixa salarial como: Carta de Crdito Individual e Associativo, Programa de Arrendamento Residencial e Programa Minha Casa Minha Vida. Destaca-se que, durante o perodo analisado, trs programas que j existiam em 2004 no contaram com aplicao de recursos nos anos que se seguiram, sendo extintos: o Morar Melhor em 2005, o Pr-Moradia em 2006 e Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social em 2008. Por outro lado, foram criados outros programas como: Programa Crdito Solidrio; Habitao de Interesse Social; Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios e Programa Minha Casa Minha Vida. Percebe-se pela etapa de implementao da PNH que h uma tentativa expressa de disseminar a cultura da participao social e gesto democrtica por meio dos conselhos municipais de habitao. No entanto, se questiona se pela imposio normativo-legal seria possvel promover uma participao social crtica e com qualidade. Quanto aos programas implementados, percebe-se uma diversidade de atores sociais envolvidos, tanto como agentes proponentes como os responsveis pela gesto dos empreendimentos habitacionais. Cabe ressaltar que expressas crticas so direcionadas ao Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), desde sua concepo, por apresentar contradies em relao ao Estatuto das Cidades, ao SNHIS e ao PlanHab, considerados instrumentos avanados para implementao de uma poltica habitacional. O Programa MCMV concebido para servir a interesses econmicos para superao da crise, mediante o aquecimento da indstria da construo civil e o aumento dos postos de
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trabalho, com consequente direcionamento a famlias com rendas superiores a trs salrios mnimos. Dessa forma, assume a lgica do mercado em detrimento de uma poltica de habitao articulada com uma poltica urbana de repensar as cidades, o acesso terra e propriedade (Rolnik e Nakano, 2009; Cardoso, Arago e Arajo, 2011). Portanto, vlido questionar quanto se investe em cada um dos programas e a partir desse resultado vericar se h a predominncia, em termos de investimento, para programas destinados autogesto ou gesto por empresas, bem como para programas que atendem famlias com determinada faixa de renda. Essas anlises poderiam indicar, de fato, se nesta etapa da implementao h a predominncia de caractersticas de determinado modelo de administrao pblica. Estas so sugestes para estudos futuros. Apresenta-se no quadro 2 uma sntese dos resultados deste artigo, com a identicao das caractersticas dos modelos de administrao pblica brasileira que se fazem presentes nas etapas do ciclo poltico da Poltica Nacional de Habitao.
Quadro 2

Caractersticas dos modelos de administrao pblica brasileira nas etapas do ciclo poltico da Poltica Nacional de Habitao
Poltica Nacional de Habitao Etapas do ciclo poltico Percepo de Problema Elementos caractersticos dos modelos de administrao pblica brasileira Societal: Mobilizao de movimentos sociais para encaminhar o projeto de Lei no 2.710/1992 de iniciativa popular, para criao do fundo nacional para moradia. Gerencial: Diagnstico do dcit habitacional quantitativo, realizado por meio de parceria entre instituies. Burocrtico: Estrutura organizacional do Ministrio das Cidades, Secretarias Nacionais, com a constituio de corpo tcnico especializado. Societal: Constituio do Conselho das Cidades, com participao social e carter deliberativo sobre as aes do Mcidades. E a realizao do sistema de conferncias para diagnstico e proposio. Burocrtico: Institucionalizao de aparato legal de sustentao da PNH, com a Lei no 11.124/2005, que cria o SNHIS, o FNHIS e dene que os entes federados devem instituir os respectivos fundos e conselhos de habitao. Societal: Conselho das Cidades, Conselho Gestor do FNHIS, Grupo de Acompanhamento do PlanHab, seminrios regionais. Gerencial: Concepo de planejamento e estratgia do PlanHab, mtodos estatsticos para diagnstico e previso de demanda futura por habitao, introduo de uma lgica de busca pela eccia e ecincia gerencial. Parceria entre instituies de pesquisa e empresa privada para elaborao do PlanHab. Burocrtico: Pela exigncia de constituio de fundos e conselhos municipais de habitao. Societal: Por apresentar programas cujo acesso mediante a vinculao a associaes ou cooperativas, promovendo a autogesto do recurso sobre o empreendimento habitacional. Gerencial: Por apresentar programas que so acessados e executados por empresas privadas, em busca de ecincia na execuo dos empreendimentos.

Denio de Agenda

Elaborao da Poltica

Implementao

Fonte: Resultados da Pesquisa.

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5. Consideraes nais
A partir da anlise das etapas do ciclo poltico da Poltica Nacional de Habitao foi possvel identicar elementos que so caractersticos de diferentes modelos da administrao pblica brasileira. Conforme as anlises realizadas, percebe-se que essa poltica pblica marcada pelo hibridismo dos modelos de administrao pblica burocrtico, gerencial e societal. Entretanto, esse hibridismo torna-se visvel de formas diferenciadas entre as etapas do ciclo poltico. Elementos caractersticos do modelo burocrtico encontram-se presentes nas etapas de denio de agenda, elaborao de poltica e implementao, sem, contudo, estar presentes na etapa de percepo do problema, uma vez que nessa etapa predominam elementos do modelo societal. O modelo de administrao pblica gerencial apresenta seus elementos nas etapas de percepo de problema, elaborao de poltica e implementao. Na etapa de denio de agenda no foram identicadas caractersticas prprias do modelo gerencial. Destaca-se na Poltica Nacional de Habitao elementos do modelo de administrao pblica societal. Esse modelo est presente em todas as etapas do ciclo poltico de modo que pode ser considerado a base dessa poltica. Entretanto, algumas ressalvas se fazem necessrias, como na etapa de implementao, pois, apesar de existirem os programas especcos para associaes e cooperativas em prol da questo habitacional, importante vericar o montante de recursos viabilizados por esses programas em comparao com os demais, com o intuito de averiguar se h de fato a predominncia de investimentos em programas que fortalecem a autogesto dos empreendimentos habitacionais. Outro aspecto importante refere-se qualidade da atuao dos representantes nos conselhos municipais de habitao, pois a criao de determinado conselho no garante que as aes de seus representantes conduzam melhor gesto dos recursos pblicos e melhores solues questo habitacional. Em relao aos conselhos municipais tambm vlido vericar se h, entre os membros do conselho, alm da paridade de representantes, o respeito pela opinio de todos e a busca pela soluo em consenso, caso contrrio esses conselhos estariam destitudos desta caracterstica que lhes deveria ser inerente. Vale ressaltar que, pela anlise realizada, no foram identicados elementos caracte rsticos da administrao pblica patrimonialista; no entanto, esse fato no signica que seus elementos no estejam presentes na Poltica Nacional de Habitao. Suspeita-se que estes ele mentos possam ser identicados medida que sejam realizados estudos de caso na implementao da poltica habitacional nos municpios. Para tanto, sugere-se que sejam vericados os mecanismos pelos quais as prefeituras selecionam as famlias a serem beneciadas pelos programas habitacionais, bem como os programas executados por entidades do terceiro setor. Ainda h que se vericar a lisura nos processos de escolha das empresas de construo civil que executam os empreendimentos habitacionais.
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Acredita-se que este artigo contribui para os estudos sobre a administrao pblica brasileira, os elementos de seus modelos e para a anlise da Poltica Nacional de Habitao, perpassando por etapas do ciclo poltico.

Referncias
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Alexandre Matos Drumond discente no Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Viosa (PPG-ADM/UFV). E-mail: matosdrumond@gmail.com. Suely de Ftima Ramos Silveira doutora em economia aplicada pela ESALq/Universidade de So Paulo (USP), professora associada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Viosa (PPG-ADM/UFV) e diretora do Instituto de Polticas Pblicas e Desenvolvimento Sustentvel (IPPDS). E-mail: sramos@ufv.br. Edson Arlindo Silva doutor em administrao pela Universidade Federal de Lavras (Ua), professor adjunto no Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Viosa (PPGADM/UFV). E-mail: edsonsilva@ufv.br.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):3-25, jan./fev. 2014