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COMPETNCIAS LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS DOS ESTADOS-MEMBROS NA CONSTITUIO DE 1988

1-INTRODUO O Estado Brasileiro adota a forma republicana desde 1889, forma esta mantida na Constituio de 1988. Essa uma concepo complexa, sendo ao mesmo tempo um Estado unitrio e federativo. unitrio enquanto est delimitando um nico territrio e uma nica populao, submetido ao poder da Unio e organizado por legislao federal. Se torna federativo por ser composto de Estados-Membros, estes dotados de participao na formao dos rgos federais e autonomia em relao Unio. Entretanto, o federalismo brasileiro se torna por demais complexo ao incluir mais duas pessoas constitucionais: o Distrito Federal e os Municpios. Todas as entidades federativas so autnomas em relao s outras e ao Estado: possuem rgos governamentais prprios e competncias exclusivas. Tais competncias, temas desse estudo, tm papel fundamental na manuteno da forma federativa da Repblica Federativa do Brasil. Cabe, inicialmente, a conceituao de competncia. As competncias so implicaes da autonomia dos entes federativos. Este conceito est, juridicamente, atrelado atribuio de poderes. No tocante desse estudo, "Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente pblico para emitir decises." (1) Diante desta definio pode-se, segundo o prprio JOS AFONSO DA SILVA (1999: 480), classificar as competncias em dois grandes grupos: as materiais ou administrativas e a legislativas. Abordar-se- essas duas classificaes, expondo suas divises, assim como sua caracterizao no texto constitucional e sua influncia sobre a realidade nacional. Por fim, ser exposta uma crtica da repartio das competncias e suas implicaes

para

os

Estados-Membros,

foco

desse

estudo.

2- COMPETNCIAS MATERIAIS DOS ESTADOS-MEMBROS

As competncias materiais ou administrativas podem ser divididas segundo AFONSO DA SILVA (Ibidem. p.480) em exclusivas e comuns. Competncias exclusivas tratam de faculdades atribudas a um ente federativo com excluso dos demais; enquanto Comuns dizem respeito prtica de atos administrativos em paridade com as vrias pessoas constitucionais. 2.1- Competncias materiais exclusivas dos Estados-Membros A princpio faz-se necessrio uma explanao terminolgica sobre a palavra exclusiva. Muito se confunde exclusiva com privativa, para fins desse estudo adotar-se- a palavra exclusiva, incluindo nesta as competncias privativas. Foge ao mbito dessa exposio a definio e as diferenas especficas entre ambas. Em traos gerais, os Estados tm como competncias materiais privativas aquelas que no pertencem nem Unio, tampouco aos Municpios, tratando-se de uma delimitao negativa. Pode-se perceber tal fato no 1o do artigo 25 da Constituio: "So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio". As competncias materiais dos estados esto intrinsecamente relacionadas ao conceito de auto-organizao, assim como as competncias legislativas ao de autolegislao, porm ambas as competncias continuam muito restritas e, em geral, no explcitas. Poucas so as explcitas, entre elas pode-se citar as contidas no artigo 18, 4o e no artigo 25, 2o e 3. O primeiro trata da incorporao, desdobramento e fuso dos Municpios, j o segundo prescreve: "Art. 25 (...) 2o Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para sua regulamentao. 3o O Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum."

H ainda as competncias materiais no enumeradas, estas so, todavia, basicamente competncias administrativas e financeiras. Estas esto regulamentadas pela Constituio, ou seja, so os tributos que a Constituio atribui aos estados; j aquelas versam sobre a criao de rgos, autarquias e diviso das regies. A Carta Magna (Ttulo III, Captulo VII, arts. 37 a 43.) delimita a atuao da administrao pblica de tal forma, que ao Estado pouco resta. 2.2Competncias materiais comuns dos Estados-Membros A inteno primordial do constituinte aos estabelecer competncias materiais comuns foi a harmonia dos Poderes Pblicos para a realizao dos seus atos administrativos. O artigo 23 da Constituio de 1988 contm ampla enumerao das matrias que devem ser executas comumente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Tais matrias so de cunho social e de interesse comum a todos os entes federativos, da a necessidade de competncias comuns. Tais competncias vo desde o patrimnio histrico, passando pela moradia, produo agropecuria e outras matrias, dentre elas a preservao ao meio ambiente. Alis esta preocupao ganha grande destaque no s neste artigo, mas como em toda a Constituio. Para que se possa exercer tais competncias necessrio uma regulamentao normativa, da decorre a posio concentradora da Unio. Isto acontece porque a Unio, inmeras vezes, edita leis que servem de pressuposto para as competncias materiais dos outros entes federativos, como ser observado posteriormente neste estudo. O artigo 23, pargrafo nico, fixa: "Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Ou seja, a Unio estabelece as normas para a competncia comum. A Constituio de 1988 no autoriza, a execuo de leis e servios de uma esfera por funcionrios de outra esfera.(2) Este fato traz um grande inconveniente para a realizao de competncias comuns, pois prejudica de forma aguda o estabelecimento de convnios entre as diversas pessoas constitucionais, principalmente, devido ao fato do elevado custo e da complexidade das aes pblicas. Existem ainda as competncias materiais residuais. Estas, porm, no mais se encontram no ordenamento jurdico brasileiro.

Essas competncias podem ser definidas como as matrias em que a Unio no menciona na Constituio, deixando-as a cargo dos Estados. Pode-se encontr-las na Constituio de 1891, baseada no modelo americano, onde Unio cabe algumas matrias, o restante cabe aos Estados. Isso no ocorre mais porque todas as matrias constitucionais esto mencionadas na Carta Magna vigente, sobrando ao Estado as competncias anteriormente citadas: a exclusiva ou a comum. 3- COMPETNCIAS LEGISLATIVAS DOS ESTADOS-MEMBROS Segundo JOS AFONSO DA SILVA (Ibidem. loc. cit.), as competncias legislativas dividem-se em exclusivas, privativas, concorrentes e residuais. Estas sero expostas adiante. 3.1 Competncias legislativas exclusivas e privativas dos EstadosMembros A distino, para a maioria dos autores, entre exclusiva e privativa est no fato desta ser delegvel e aquela no. No entanto, para efeitos dessa exposio, como foi dito anteriormente, no sero expostas as peculiaridades de cada uma. Tratar-se- o tema de maneira geral, ou seja, as matrias que competem somente aos Estados legislarem, usando os termos como sinnimos. Os Estados so competentes, privativamente, pela criao de regies metropolitanas e municpios, sendo estas as competncias legislativas enunciadas. A competncia de legislar sobre a organizao municipal, presente na Constituio anterior, foi transferida para os Municpios na Carta de 1988. Tal fato limitou ainda mais a atuao legislativa dos Estados. Assim como as competncias materiais exclusivas, as legislativas no enunciadas tem restrio a questes administrativas e financeiras, com restries de regras de subordinao cridas para orientao geral dessas matrias. Na Constituio do Estado de Minas Gerais, por exemplo, pode-se observar: "Art. 10 Compete ao Estado: (...) XV - legislar privativamente nas matrias de sua competncia e, concorentemente com a Unio, sobre: a) direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; b) oramento;

c) junta comercial; d) custa dos servios forenses; e) produo e consumo; f) florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do ambiente e controle da poluio; g) proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico e paisagstico; h) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (...)" Mais uma vez, pouco resta ao Estado diante da predominncia da Unio. At mesmo em suas competncias legislativas exclusivas, existem princpios gerais prescritos na prpria Constituio. 3.2- Competncias legislativas concorrentes do Estados-Membros FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA (1992: 148), aponta duas classificaes, segundo a doutrina tradicional, para as competncias legislativas concorrentes: a cumulativa e no cumulativa. A primeira est presente onde no h limites anteriores ao exerccio das competncias. J a segunda fixa os limites de cada ente federativo dentro de uma determinada matria, a chamada repartio vertical das competncias. A maior parte das competncias concorrentes numeradas na Constituio Federal de 1988 encontram-se no artigo 24 da mesma. Tal artigo traz no seu caput: "Compete Unio, Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:" Nota-se a ausncia da Municpio no citado. Entretanto, mesmo com esta ausncia, os Estados continuam muito limitados em suas competncias. O artigo 24 trata de matrias como Direito Econmico, Direito Urbanstico, conservao da natureza e meio ambiente, educao, sade, entre outras. Ocorrendo sempre a determinao, atravs de normais gerais, paras competncias dos Estados. O artigo 22, embora verse sobre competncias legislativas privativas da Unio, do margem para criao de competncias concorrentes, onde a Unio responsvel pela elaborao de normas gerais. O pargrafo nico deste artigo, supracitado, determina a delegao de competncias aos Estados para legislar sobre questes especficas. O artigo 46, inciso IV traz mais uma competncia concorrente, onde a Unio edita normas gerais e os Estados

especficas sobre tributao. No artigo 236, pargrafo nico, tambm estabelece competncia concorrente, atribuindo, novamente, Unio a funo de criar normas gerais. Alm desses encontra-se competncias concorrentes no artigo 61 1o, alnea d, e no artigo 134, pargrafo nico que trata da competncia presidencial e a organizao do Ministrio Pblico. Em geral, as competncias dos Estados, seguem normas gerais federais, fixando leis, muitas vezes, sobre direitos e garantias sociais, atravs de legislao complementar. Essas competncias complementares podem suscitar dvidas com relao s competncias supletivas. A primeira se liga ao acrscimo ou detalhamento da matria de uma norma geral, como pode-se observar no artigo 24 da Constituio. J a supletiva se relaciona substituio ao criao de uma determinada matria. Esta pode ser observada no 3o do mesmo artigo, onde cabe aos Estados exercer competncia plena caso no haja legislao federal sobre a matria em questo. As competncias supletivas so mais abrangentes que as complementares, pois essas so englobadas por aquelas mas no h necessidade de preexistncia de norma geral para o exerccio dessa competncia dos Estados. Os estados criaro, portanto, normas gerais, como previsto no 3o do artigo 24, contudo, essas normas sero gerais somente no territrio do estado que as editou. As competncias complementares somente so cabveis onde houver assuntos peculiares ao interesse local, no podendo esta ir contra a normal geral e to pouco ser mencionada como tal. H ainda de se ressaltar que no mais se pode tanger competncias legislativas residuais na atual realidade brasileira. Assim como ocorreu com o seu equivalente nas competncia materiais, esse tipo de competncia foi dirimido na Constituio de 1988 por esta tratar de todas as matrias constitucionais cabveis. 3.3.- Conflitos entre competncias legislativas privativas e concorrentes Tais conflitos surgem comumente, quando pode haver interpretao distinta entre esferas diferentes do Poder Pblico uma considera uma determinada matria como competncia legislativa privativa - outra esfera a considera como concorrente. Um exemplo dado por FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA (Ibidem: 171), est no artigo 238 que versa que "A lei ordenar a venda e a revenda de combustveis de petrleo, lcool, carburante e outros combustveis derivados de matrias-primas renovveis,

respeitados os princpios desta Constituio." Nesse caso a lei deveria ser federal, pois alm do supracitado, compete Unio, exclusivamente, legislar sobre trnsito e transporte. Porm se for considerado o impacto sade e ao meio ambiente que causam estes combustveis, poderia-se entrar no mbito da legislao concorrente, conforme o artigo 24, incisos VI, VIII, XII. Neste caso, mostra-se coerente a manuteno da competncia privativa, pois a legislao diferente em diferentes partes do pas, traria para as pessoas que precisam transitar pelo territrio nacional um grande problema, por exemplo: "Suponha-se, a ttulo ilustrativo, a dificuldade que veculos movidos, por exemplo, a gasolina ou a leo diesel, proveniente do Rio Grande do Sul, teriam para chegar ao rio de Janeiro se os Estado de Santa catarina e de So Paulo proibissem a venda desses combustveis nos respectivos territrios, por consider-los poluentes e nocivos sade."(ALMEIDA. Ibidem: 172) Esta uma questo, portanto, que deve ser privativa Unio. 4-CONCLUSO

Como aponta JOS AFONSO DA SILVA (Ibidem: 476) a repartio de competncia est baseada no princpio da predominncia do interesse, ou seja, Unio cabe matrias e questes de interesse nacional, e os Estados e municpios as questes de interesse regional. Esse critrio se mostra eficaz quando se comprova a preponderncia da Unio, mostrada o longo deste estudo, sobre os demais entes da federao, em especial os Estados-Membros. O intuito de diminuir as competncias da Unio, presente na constituinte de 1988, no se concretizou, ao contrrio, a atuao da Unio se ampliou, concentrando o planejamento nacional. Outro fator que influencia esta situao o fato de toda competncia legislativa gerar uma administrativa, no sendo, porm, a recproca verdadeira. Ou seja, os estados, muitas vezes, possuem competncias materiais, mas no legislativas. Embora as competncias concorrentes tentem equilibrar este disparate, a Unio fica responsvel por editar normas gerais, estas muitas vezes j presentes na Constituio, limitando a participao do Estado. Em um mbito geral os Estados continuaram em sua

posio inquietante pois os Municpios se fortaleceram, alcanado o seu reconhecimento como ente federativo; e a Unio teve suas competncias ampliadas. Os Estados tiveram uma a ampliao das competncias foi ilusria, sempre determinada por princpios gerais e peculiaridades dos municpios. Em linhas gerais, a Constituio de 1988 pouco reservou aos Estados, fato esse refletido em suas Constituies Estaduais que pouco mais realizam do que transcrever o texto da Constituio Federal. Caracterizando assim, uma forma federativa muito concentrada em torno da Unio, parecendo os Estados, muitas vezes, meros coadjuvantes da Constituio, ao contrrio do que se poderia esperar, por serem estes entidades federativas.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS: AGUIAR, Joaquim Castro. Competncias dos municpios na nova constituio. Rio de Janeiro: Forense, 195. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias da Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1992. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Atualizada at a EC no 28, de 25 de maio de 2000. Rio de Janeiro: Forense, 2000. CUSTDIO, Antnio Joaquim Ferreira. Constituio Federal Interpretada pelo STF: promulgada em 5 de outubro de 1988. 3a ed. So Paulo: Oliveira Mendes, 1998. FRANA, Jnia Lessa et al. Manual para normalizao de publicaes tcnico-cientficas. Belo Horizonte: editora UFMG, 1990. MINAS GERAIS. Constituio do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15a ed. So Paulo: Malheiros, 1998. NOTAS: (1) SILVA, 1999. p. 479. (2) ALMEIDA, 1992. p.145.

ARAJO, Wagner de. COMPETNCIAS LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS DOS

ESTADOS-MEMBROS NA CONSTITUIO DE 1988. Disponvel em:

http://www.sapereaudare.hpg.ig.com.br/direito/texto02.html Acesso em: 26.jun.2006.