A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da cidade?

*GOUVA, Denise **RIBEIRO,Sandra

Resumo
Este trabalho pretende refletir sobre o processo de reviso da Lei Federal n6766/79 que dispe sobre parcelamento urbano Projeto de Lei n3.057/00 4 Substitutivo, que se encontra em tramitao na Cmara Federal, na Comisso de Desenvolvimento Urbano - CDU. Pretende to somente focalizar a discusso em um dos pontos mais importantes da proposio, para as novas regras, procedimentos, responsabilidades e compensaes que podero possibilitar a regularizao fundiria sustentvel de muitos assentamentos informais existentes hoje no pas. Destaca-se tambm que o Projeto de Lei uma das arenas mais importantes de discusso poltica, no s no processo de definio de novas cidades, mas para a regularizao fundiria e a transformao do urbano em um ambiente mais sustentvel. Inicia descrevendo o universo da irregularidade, mostra alguns antecedentes do processo de discusso do Projeto de Lei, o fortalecimento do papel do municpio e os novos princpios e conceitos da regularizao fundiria sustentvel. Finaliza com algumas lies que j podem ser apreendidas desse processo de discusso1.

1. Introduo
O modelo de desenvolvimento urbano, que orienta o crescimento das cidades brasileiras, tem se pautado na sua expanso horizontal, com a transformao das reas rurais em urbanas e na verticalizao das zonas urbanas centrais. Os dados do IBGE demonstram este processo de urbanizao e crescimento vertiginoso destacando-se que a populao urbana em 1960 representava 44.7% e em quatro dcadas, em 2001, 81,2% dos brasileiros habitavam as cidades. Este processo tem gerado periferias pobres, ilegais , subequipadas e um adensamento muitas vezes em reas no dotadas de infra-estruturas e equipamentos urbanos, onerando continuamente os cofres pblicos e promovendo um padro elitista e tecnocrtico de desenvolvimento urbano cada vez mais insustentvel. A Lei de Parcelamento do Solo Urbano Lei Federal n6766/79, elaborada ainda sob as bases do antigo Cdigo Civil de 1916 e antes do Estatuto da Cidade - Lei n10.257/01, est hoje em processo de reviso na Cmara Federal. Essa Lei contribuiu para que o cenrio da informalidade no se transformasse, dificultando ainda mais o acesso terra legal, barata e urbanizada aos mais pobres, favorecendo a desqualificao espacial e propiciando o agravamento do quadro de irregularidade fundiria no pas. A Lei Federal n 6766/79 foi, sobretudo, pensada a partir da atividade econmica de parcelar o solo urbano, produzindo lotes para o mercado formal. Apesar de estabelecer a possibilidade de parmetros urbansticos reduzidos para os parcelamentos de baixa renda, no possui os requisitos urbansticos e ambientais suficientes, no sentido de viabilizar a regularizao fundiria do enorme passivo scio-ambiental existente no pas.
*arquiteta, mestre em desenho urbano, assessora tcnica da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (dcgouvea@uol.com.br) ** arquiteta, mestre em planejamento urbano, assessora tcnica da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (sbr.sbr@ig.com.br)

Outra questo que merece destaque que essa Lei, ainda em vigor, no foi pensada a partir de uma viso sistmica, na qual o
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Esclarecemos que as autoras participam do processo de discusso e algumas propostas aqui apresentadas so fruto destas discusses, outras so de iniciativa prpria.

parcelamento do solo urbano estivesse diretamente interligado com os mecanismos de uso e ocupao da cidade e de gesto democrtica, de maneira a interagir na formao da cidade como um todo numa rede de relaes. Sempre foi entendida como um ato unilateral dos proprietrios de terra, que parcelavam independente da funo social de sua propriedade e do processo de construo coletiva da cidade. Assim, a proposio para uma nova legislao de parcelamento do solo e de regularizao fundiria de reas urbanas deveria ter como base o processo de planejamento urbano, vinculado aos Planos Diretores Municipais participativos, s diretrizes e aos instrumentos definidos no Estatuto da Cidade e na Medida Provisria n2.220/01. necessrio que no s os novos parcelamentos, assim como o processo de regularizao fundiria, estejam integrados aos Planos Diretores Municipais, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, no qual o projeto de cada cidade dever estar definido por meio de uma equao prpria. A proposio do 4 Substitutivo foi estruturada em 04 Ttulos. Pela primeira vez, os Ttulos: de novos parcelamentos e de regularizao fundiria foram organizados em nico texto legal normatizando a produo da cidade e propondo normas, procedimentos e contrapartidas, no sentido de legalizar aquilo que regularizvel do enorme passivo scio-ambiental, incorporando tambm os novos direitos `a regularizao. Anteriormente, a regularizao fundiria estava somente no mbito da ao discricionria do Poder Pblico, por meio geralmente de programas habitacionais pontuais e especficos. O 4 Substitutivo compreende e integra a dimenso urbanstica - ambiental com a jurdica, de maneira que regularizar no seja nem s a legalizao de domnios com ttulos de propriedade e nem apenas obras de urbanizao, mas sim o conjunto de aes que torne o habitat sustentvel. A idia mais abrangente desta proposio legal parece promissora, tornando o ciclo, at ento, vicioso de produo da cidade e da irregularidade urbana, em um ciclo virtuoso da regularidade e da cidade legal. Desta forma, a primeira questo a ser colocada ao se revisar essa Lei Federal se a nova Lei ir favorecer e otimizar o processo de regularizao fundiria para garantir o direito moradia e o direito cidade. Se ir propiciar que os processos e procedimentos de regularizao fundiria sejam mais simplificados e menos burocrticos, no se arrastando por vrios anos a custos altssimos. Se ir proporcionar que as cooperativas habitacionais e os pequenos empreendedores entrem neste mercado, hoje reserva e monoplio das grandes empresas ou do Poder Pblico, quando se trata de parcelamento de baixa renda. Afinal, qual o lugar desta nova Lei no jogo da cidade? Algumas respostas a essas perguntas precisam estar presentes no novo texto do Projeto de Lei. preciso conhecer melhor e saber as regras desse jogo, para melhor jog-lo, como nos ensinou Carlos Nelson Ferreira dos Santos (1988), quando comparou a cidade a um jogo de cartas.

2. Antecedentes
Aps 24 anos de vigncia da Lei Federal n6766/79 e apesar de modificaes pontuais realizadas em 1999 pela Lei Federal n 9.785/99, essa Lei continua desatualizada e so muitos os problemas j detectados. Exigncias urbansticas e obrigaes demasiadas, implicando em altos preos de lotes que acabam por fomentar a informalidade, sobretudo, em reas pblicas e/ou em reas de preservao ambiental. A Lei em vigor tambm

no regula outras formas de parcelamento, alm de loteamentos e desmembramentos, ignorando a prtica crescente de condomnios urbansticos no pas. Hoje, a forma de parcelamento por meio de condomnios, tambm conhecidos popularmente como condomnios horizontais ou fechados, representa uma realidade sem regulao e parmetros adequados ao desenvolvimento das cidades. Outra ineficcia da Lei a possibilidade de regularizao de assentamentos informais. A Lei Federal n 6766/79 sempre deixou a desejar, especialmente nos poucos artigos que tratam da regularizao de parcelamentos irregulares. Na Lei Federal n 9.785/99 foram aprovadas mudanas pontuais que modificaram algumas exigncias urbansticas para a aprovao de novos parcelamentos, introduzindo mecanismos visando facilitar o registro imobilirio dos projetos de regularizao de parcelamentos. Na verdade, isto no foi suficiente e continua sendo um dos grandes obstculos regularizao de favelas e assentamentos informais de baixa renda em todo o pas. Para a regularizao desses assentamentos, devem ser obedecidos parmetros urbansticos relativos s reas pblicas, faixas de preservao permanentes, entre outros, o que impossvel em decorrncia da realidade das ocupaes informais j consolidadas. A grande maioria dos municpios possui capacidade limitada de gesto e no tem um arcabouo normativo especfico, o que se reflete na qualidade dos projetos e na pouca agilidade do licenciamento urbanstico e ambiental. Provavelmente, a nova Lei ser a nica norma para a maioria dos municpios brasileiros. Portanto, a reviso da Lei Federal n6766/79 crucial para o avano dos programas municipais e estaduais de regularizao fundiria e para o aperfeioamento das experincias existentes no Brasil. O Projeto de Lei n3.057/00, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano, passou por um processo de discusso que levou ao apensamento de sete projetos de lei relacionados matria e elaborao de 4 Substitutivos ao Projeto de Lei que reescreve a Lei Federal original n 6766/79. Em 2002, a Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) promoveu o primeiro ciclo de Audincias Pblicas sobre o 1 Substitutivo ao Projeto de Lei. Em 2003, o relator Deputado Evilsio Farias, a pedido do Ministrio das Cidades, convocou novo Ciclo de Audincias Pblicas. O processo de discusso se ampliou quando o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), juntamente com o Deputado Evilsio Farias, implementou discusses com vrios setores governamentais e no governamentais. O relatrio do Deputado Evilsio Farias encaminhando o 4 Substitutivo CDU no foi a votao nessa Comisso. Em 2005, assumiu como relator o deputado Barbosa Neto, que vem prosseguindo com os trabalhos de reviso a partir do texto base - o 4 Substitutivo. O nosso desafio, portanto, como gestores pblicos, a partir do 4 Substitutivo, discutir e analisar esse importante marco legal, tendo em vista o processo de tramitao legislativa e a perspectiva do novo relator apresentar o 5 Substitutivo.

3. Competncia Municipal e a Nova Forma de Gesto Urbana.

O contedo do Projeto de Lei n3.057/00 expresso no 4Substitutivo bastante complexo com interaes e interferncias cruciais para as cidades brasileiras, nas instncias de poder federal, estaduais e municipais em todo o processo de planejamento e de gesto do territrio municipal.

Conforme a Constituio Federal vigente, no art. 21, inciso XX, compete Unio instituir norma geral para o parcelamento do solo. Neste sentido, o texto do 4 Substitutivo apresenta-se, a princpio, como uma norma geral, com padres bsicos, nicos para todos os assentamentos em qualquer parte da cidade. Assim, tenta-se no entrar na armadilha de normas diferenciadas para os parcelamentos voltados para classes de renda mdia e alta e outras regras especficas, normalmente de segunda categoria, para os assentamentos mais pobres. Pretende-se uma norma geral com padres bsicos, assumindo que o mercado produzir produtos diferenciados para os setores mais privilegiados. Estes padres bsicos devem por princpio garantir dignidade e urbanidade para toda a cidade. Entretanto, como alerta, teremos que verificar se ao tratar os desiguais como iguais no estamos semeando mais desigualdades, conforme nos ensina Boaventura de Sousa Santos (2000). Este parece ser um equilbrio muito delicado entre parmetros urbansticos, primordialmente tcnicos e as realidades scio-econmicas com tantas diversidades no pas. Por outro lado, no Ttulo da Regularizao Fundiria do 4Substitutivo este conceito mais flexvel e dialoga melhor com o passivo scio-ambiental existente e com os direitos regularizao fundiria j constitudos, como os relativos aplicao dos instrumentos de usucapio e concesso de uso para fins de moradia. No Ttulo da Regularizao Fundiria os critrios de aprovao de projetos foram diferenciados. Os assentamentos informais de baixa renda devero ser prioritariamente definidos como Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) e com critrios de desenho urbano, a partir de um projeto de regularizao e consolidao urbanstico-ambiental especfico para cada assentamento. J para regularizao de parcelamentos de renda mdia e alta, estes devero obedecer aos mesmos parmetros e requisitos urbansticos definidos no Ttulo de novos parcelamentos e sero regularizados a partir da ao discricionria do poder pblico. A idia interessante, porque flexibiliza os parmetros e os critrios de regularizao para a populao de baixa renda. Ao mesmo tempo, diferencia a regularizao fundiria para as classes mdia e alta, aplicando os critrios urbansticos e ambientais do Ttulo dos Novos Parcelamentos. Este define parmetros mais rgidos para as classes que tm melhores condies de insero no mercado formal das cidades, para resolver a questo de moradia. A nova possibilidade de gesto urbana proposta pelo 4 Substitutivo reafirma a competncia conferida pela CF, nos termos do art.18, considerando o Municpio como ente da federao brasileira, com a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e estadual no que couber, conforme o art.30 da CF2. No entanto, o 4 Substitutivo introduz um novo conceito de gesto urbana plena semelhana do Sistema nico de Sade (SUS) diferenciando os entes locais, pois o processo municipalista no leva em conta a dinmica efetiva da produo do espao, tratando igualmente municpios diferentes, como So Paulo e Quixeramobim (CE). Assim, os municpios com gesto plena podero adotar parmetros diferentes daqueles definidos nesse Projeto de Lei. A proposio de que o
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O Municpio tem competncia constitucional para legislar e promover o adequado ordenamento territorial, planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano. A cooperao entre os entes federativos deve ocorrer conforme o princpio de subsidiariedade, ou seja, aquilo que pode ser feito no mbito local no deve ser realizado no mbito central.

Municpio, para ter gesto plena, rena simultaneamente os seguintes requisitos: a) possua plano diretor de que trata o art.182, 1, da CF, aprovado luz do Estatuto da Cidade; b) disponha de entes colegiados de controle social nas reas de poltica urbana e ambiental, ou participe de entes colegiados intermunicipais com as mesmas finalidades; c) disponha de rgos executivos especficos nas reas de poltica urbana e ambiental, ou participe de consrcios intermunicipais para o planejamento, a gesto e a fiscalizao nas referidas reas. A proposta fortalecer a autonomia municipal daqueles municpios que tenham a condio de exerc-la a partir de trs fatores considerados como fundamentais. O primeiro estimular os municpios para que tenham mecanismos de participao popular e controle social. A partir de uma participao ampla e democrtica, na qual o conjunto de atores organizados que produzem a cidade sero capazes de dizer onde, quando e como as polticas voltadas ao parcelamento urbano e regularizao fundiria podem consolidar e/ou modificar os espaos das cidades. De fato, temos que investir nisto se quisermos consolidar com mudanas duradouras essa nova frmula de projetar a cidade, definida no Estatuto da Cidade. A participao deve ser assimilada de forma permanente, incluindo tambm a substituio de procedimentos e de mecanismos de gesto urbana. O segundo, que o Municpio possua ao mesmo tempo estrutura de licenciamento nas reas de urbanismo e meio ambiente. Este um ponto que tem sido um dos grandes obstculos, tanto para aprovao de novos parcelamentos, como para regularizao fundiria dos existentes. Em muitos municpios, um parcelamento urbano, para ser aprovado, leva mais de cinco anos, em funo de procedimentos paralelos, muitas vezes demorados com licenciamento totalmente desintegrado. E, por fim, como terceiro fator fundamental que se estabelea uma viso de planejamento, ordenamento e desenvolvimento territorial do Municpio por meio da lei municipal do plano diretor. necessrio que cada Municpio tenha um projeto de cidade e que os processos de parcelamento do solo urbano e de regularizao fundiria estejam inseridos nesse projeto. As solues pontuais so normalmente mecanismos que no consideram o todo e nem a perspectiva de futuro. A condio de obrigatoriedade de rgos executivos nessas reas, ou a participao de consrcios com a finalidade de parcelamento do solo urbano, demonstram um estmulo para aperfeioamento dos mecanismos de gesto municipal. Desta forma, os Municpios que tenham a condio plena de gesto urbana podero aplicar outros critrios, alm daqueles definidos na Lei Federal, no s reduzindo exigncias como flexibilizando parmetros urbansticos e ambientais, diminuindo o tamanho do lote mnimo em ZEIS, simplificando o processo de licenciamento integrado urbanstico-ambiental. O nico parmetro urbanstico que no pode ser modificado o percentual mnimo de 15% de doao de rea pblica. Entretanto, existe a necessidade de aprofundar a discusso sobre a reduo da dimenso do lote mnimo para os municpios de gesto plena somente em ZEIS. Isto comparece como uma incoerncia ao prprio conceito utilizado de gesto plena, ou seja, o Municpio, apesar de possuir a condio de gesto plena, no pode exercer completamente sua autonomia, definindo parmetros urbansticos e ambientais de acordo com sua realidade. Apesar do conceito de gesto plena ser abrangente e fundamental no reconhecimento da competncia municipal daqueles municpios que a exercem concretamente, este conceito foi pouco utilizado no 4 Substitutivo. E quando usado, foi de maneira confusa, como no licenciamento ambiental, ainda entendido de forma desintegrada do licenciamento urbanstico. Ao mesmo tempo, quando os municpios no possurem

gesto plena, o rgo Estadual responde pela licena ambiental. Esta exigncia ainda mais restritiva do que a legislao atual. Entendemos que a Lei a ser proposta poderia definir a competncia municipal no procedimento do Licenciamento urbanstico e ambiental de forma unificada, aplicando a legislao estadual ou federal vigente. Desta maneira, a Autoridade Licenciadora seria o ente da Administrao Pblica Municipal responsvel pela concesso da licena em ato administrativo nico, alm de poder estabelecer as restries de natureza urbanstica e ambiental e poder, inclusive, de forma consultiva, contar com apoio de um colegiado nas decises. A proposio de um colegiado, com a participao de tcnicos dos rgo governamentais, de representantes dos servios de registro cartorial e da sociedade civil constituiria no estabelecimento de uma nova arena coletiva. Alm dessa arena institucional, que apoiaria a Autoridade Licenciadora Municipal, a proposta de comisses de representantes de compradores/moradores poderia se constituir em instncia de controle social coletivo, ao invs do controle individual como realizado hoje. Isto possibilitaria outras arenas e correlaes de foras e certamente compartilharia melhor as responsabilidades e a fiscalizao tanto em novos parcelamentos como na regularizao fundiria. Como afirma Jrgen Habermas, na Teoria da Ao Comunicativa, as questes devem ser debatidas em um espao pblico (constituio de arena de discusses e negociaes), onde todos possam participar, e por meio do discurso e do melhor argumento possam alcanar o consenso. Habermas prope o resgate da esfera pblica, onde os indivduos passariam a decidir sobre as aes sociais e poderiam controlar e regular a atuao do Estado (FREITAG e ROUANET,1993:23). Esta nova viso da autoridade licenciadora, exercendo a autonomia municipal com a constituio de novas arenas de discusses e negociaes, parece ser um caminho para a simplificao de procedimentos e para a democratizao da gesto urbana. Isto porque reconhece e fortalece a autonomia municipal, na medida em que descentraliza o licenciamento e compartilha decises em mbito municipal, procurando construir o consenso coletivamente.

4. Regularizao Fundiria Sustentvel Segundo Novos Princpios e Parmetros

De acordo com o Estatuto da Cidade, a poltica urbana tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e da cidade. Para isso, estabelece no inciso XIV do art. 2 como uma de suas diretrizes a: "regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais".

Pelo critrio de inadequao fundiria utilizado pela fundao Joo Pinheiro3, foram identificados no Brasil cerca de
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Traduzido pela "situao de famlias que possuem moradias prprias construdas em terrenos pertencentes a outrem (que no residem no domiclio)", reflexo da dificuldade em adquirir um lote prprio para construo da casa, que viabilizado pela

2,2 milhes de domiclios urbanos inadequados, concentrados nas regies metropolitanas - 55,1% do total. O Ministrio das Cidades, em 2004, considerou no clculo do universo da irregularidade fundiria no pas, que os domiclios com atendimento precrio de infra-estrutura bsica (gua e/ou esgoto), provavelmente encontram-se irregulares. Assim, pelos dados do IBGE, cerca de 2.000 municpios apresentam irregularidade - 26% das famlias no Brasil esto vivendo em reas irregulares, sendo que 44% destas so de baixa renda. Apesar da expressividade dos nmeros esses dados, no entanto, donos um panorama geral da irregularidade, sem muita preciso e especificidades que a questo merece. De qualquer maneira, trata-se de um problema que atinge todo o pas e reflete at hoje a falta de polticas pblicas de regularizao fundiria e habitacionais, principalmente, voltadas para a populao de baixa renda.

Vale ressaltar que, em 2003, foi criado, pela primeira vez, no governo federal o Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel - Papel Passado, coordenado pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministrio das Cidades4. Este Programa, embora com oramento reduzidssimo e aes concretas ainda pouco expressivas diante do universo da irregularidade brasileira, j reflete em todas as suas aes o reconhecimento e a necessidade de disseminar uma nova mentalidade e cultura sobre a temtica. Desde a criao do Programa Papel Passado foram realizados inmeros seminrios setoriais, regionais e um seminrio internacional, no sentido de imprimir e fortalecer o reconhecimento dos novos instrumentos e de chamar a ateno para a regularizao fundiria como ao capaz de promover a reforma urbana e a incluso social.

A regularizao fundiria pode proporcionar a incluso scio-econmica, na medida em que propicia a transformao da economia informal em economia legal, permitindo o acesso dos moradores ao crdito para melhoria de suas habitaes, e, portanto permite aos cidados o acesso moradia digna e cidadania. Tornar a propriedade regularizada e registrada importante para a insero do morador na economia formal. E a legitimidade dos novos direitos junto aos operadores de crdito fundamental para essa insero, tornando possvel que os novos ttulos de propriedade possam ser considerados garantia de emprstimos, para, por exemplo, melhorias habitacionais, dispensando os seguros que tanto oneram os financiamentos. A regularizao fundiria, paralelamente, deve viabilizar a sustentabilidade da cidade porque poder reduzir os passivos urbansticos e ambientais, por meio de projetos que resultem na proteo e recuperao ambiental, com arborizao, criao de parques, unidades de conservao e educao ambiental. Ao mesmo tempo, a insero social dos habitantes deve ser articulada s polticas pblicas, por meio da gerao de emprego e renda, da participao social nos processos de gesto dessas reas e de aes que assegurem a permanncia dessa populao, prevenindo, inclusive, a formao de novos assentamentos informais na cidade. Nesse sentido, necessria a regularizao fundiria sustentvel com uma viso integrada, na qual a regularizao jurdica seja combinada com a regularizao
subdiviso de reas. (Fundao Joo Pinheiro, 2003:53)
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secretria desde 2003 a arquiteta e urbanista Raquel Rolnik e nesta condio coordena s aes de Regularizao Fundiria no Ministrio das Cidades. Foi diretor de Assuntos Fundirios Urbanos, em 2003, participando da elaborao e implantao inicial do Programa o jurista Edsio Fernandes, atualmente consultor da SNPU. Em 2004, esteve frente da Diretoria o socilogo Srgio Andra e em 2005, at a presente data o engenheiro civil Celso Carvalho.

urbanstica-ambiental. Neste sentido, existe um salto qualitativo substancial no 4Substitutivo, em relao Lei Federal n 6766/79, pois pela primeira vez a regularizao fundiria de assentamentos informais regulamentada em lei federal. Os princpios norteadores da regularizao fundiria sustentvel so assim definidos no 4 Substitutivo: obrigao do Poder Pblico no que se refere a assentamentos de baixa renda; ampliao do acesso terra urbanizada; garantia de moradias com condies de habitabilidade; preferncia de titulao para a mulher e desestmulo reteno especulativa da terra urbana. Alm disso, pressupe a articulao da poltica de regularizao fundiria com a ordem jurdico-urbanstica consolidada em lei. O ponto crucial que o 4 Substitutivo, prope a transformao da posse em propriedade, possibilitando o acesso moradia e a incluso scio-espacial de grande parcela de moradores, hoje marginalizados em ocupaes informais. Ressalta-se que a regularizao fundiria sustentvel acontecer em assentamentos informais - favelas e parcelamentos irregulares, a partir de duas hipteses: 1 - assentamentos em que o Poder Pblico tem a obrigao de promover a regularizao para efetivao do direito social moradia e cidade e, em reconhecimento aos direitos reais legalmente constitudos em reas ocupadas por populao de baixa renda; 2 - no sentido de evitar perdas ao desenvolvimento urbano e maiores custos sociais, o Poder Pblico, de acordo com o Plano Diretor Municipal e normas locais, poder como uma ao discricionria promover a regularizao fundiria sustentvel. No entanto, as hipteses apresentandas deveriam ser melhor detalhadas de maneira a abranger todas as possveis situaes de irregularidade. Na 1 hiptese que se refere regularizao de interesse social, existem duas situaes distintas: onde h o direito adquirido e onde o poder pblico, por meio de uma ao discricionria, promove o reconhecimento do direito social moradia. E na 2 hiptese, no se trata de interesse social. O 4 Substitutivo define o que a regularizao fundiria sustentvel e reconhece a realidade dos assentamentos informais (ocupaes informais - favelas e parcelamentos irregulares), como resultado de um processo histrico de desenvolvimento desigual e excludente de nossas cidades. Estabelece tambm que "deve ser assegurada a ampla participao comunitria em todas as etapas do processo de regularizao fundiria, como condio indispensvel para sua validade, legitimidade e sustentabilidade social..." e condiciona essa participao coordenao do Poder Pblico Municipal. Entretanto, ao ficar todo o processo de regularizao fundiria centralizado no Poder Pblico Municipal, no se percebe a incapacidade j demonstrada deste ator em solucionar sozinho toda a complexidade da questo. Sabemos que muitos processos de regularizao ocorrem, inclusive, revelia do prprio Poder Pblico Municipal a partir de aes propostas por organizaes no governamentais e definidos por sentenas judiciais em garantia aos direitos reais. Pelo mesmo motivo, a regularizao fundiria no pode estar sempre condicionada existncia de projeto de consolidao urbanstico-ambiental e prvia implantao de infra-estrutura bsica. Por outro lado, quando no se tratar de interesse social, a regularizao fundiria, para minimizar os impactos da ocupao, deveria estabelecer as contrapartidas. Isto poderia ser definido, por exemplo, no mbito de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).

Outra questo ainda sem o tratamento adequado, ao nosso ver, sobre as ocupaes informais em reas de Preservao Permanente (APP). O 4 Substitutivo parte da premissa do enorme passivo scioambiental existente hoje no pas e considera fundamental a sustentabilidade urbana, ambiental, econmica e social a partir de projetos de consolidao e regularizao fundiria. Apesar dos critrios urbanstico-ambientais estarem vinculados ao projeto de consolidao e regularizao urbansticoambiental, o licenciamento ser realizado pelo rgo ambiental competente do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). Esta arena de deciso centralizada apenas no rgo ambiental, reduz o foco do problema questo ambiental e no considera o processo mais coletivo e abrangente construdo, por exemplo, por meio do Plano Diretor Municipal. necessrio lembrar tambm que hoje no podemos mais falar de regularizao fundiria to somente como sendo algo que se encontra no mbito da ao discricionria do poder pblico, que faz quando quer, quando pressionado ou quando tem algum compromisso. Existe juridicamente j constitudo um direito subjetivo regularizao, em condies especificadas na legislao em vigor, mesmo contra a vontade do poder pblico. importante salientar que a tolerncia ao informal gerou direitos e neste sentido a regularizao tem que ser melhor traduzida em: padres tcnicos, urbansticos, ambientais e construtivos possveis e no ideais. Assim, o detalhamento exagerado do projeto de consolidao e regularizao urbanstica conforme encontramos no 4Substitutivo, no mbito do interesse social, pode no s negar os direitos reais j reconhecidos por lei, como jamais dar conta da enorme diversidade de padres e realidades scio-econmicas existentes no pas. Assim, de fato ao invs de minimizar impactos ao meio ambiente, quando no regularizamos, s agravamos ainda mais este quadro da informalidade e degradao ambiental. O 4Substitutivo reafirma instrumentos de regularizao fundiria ,como a concesso especial de uso para fins de moradia, a concesso de direito real de uso, e cria a arrecadao urbanstica e a legitimao de posse. Os dois primeiros foram referendados, pois j foram definidos na MP n 2.220/01. No entanto, o 4 Substitutivo quando inclui a possibilidade de remoo de rea ocupada, quando da implantao de projeto de urbanizao, altera conquistas historicamente alcanadas na MP n2.220/01, o que significa um retrocesso ao reconhecimento dos direitos reais constitudos. Foram propostos no 4 Substitutivo dois novos instrumentos de regularizao fundiria. O primeiro a arrecadao urbanstica definida como "a sujeio temporria do imvel ao Poder Pblico, com a finalidade de identificar seu ocupante e qualificar a natureza e o tempo de sua posse" (inciso XXIV do art. 2). E o segundo, a legitimao de posse que ocorre quando o Poder Pblico confere o ttulo ao ocupante do imvel objeto da arrecadao, reconhecendo sua posse e o seu tempo de posse. Pelo registro do ttulo de legitimao de posse, o morador formaliza a propriedade do imvel j constitudo pela usucapio e adquire o direito real de posse, se no houver transcorrido o tempo para aquisio da propriedade pela usucapio. A partir do registro, esses ttulos podero ser dados como garantia real e transferidos inter vivos ou causa mortis, desde que permaneam com a destinao de interesse pblico. Esses dois novos instrumentos, apesar de merecerem melhor reflexo, agilizam os procedimentos de regularizao fundiria, pois so expedidos pela administrao pblica municipal responsvel pela regularizao fundiria e possibilitam a soluo de muitos casos em que o proprietrio formal no se manifestou.

5. Lies e Concluses
Muitos so os avanos do 4 Substitutivo com relao Lei Federal n 6.766/79, ainda em vigor. Entretanto, ainda necessria uma viso mais conceitual e sistmica do projeto como um todo, integrando melhor as partes do texto legal, sem lgicas pontuais de interesse poltico ou de grupos determinados, que comprometem a integridade e camuflam os objetivos e as diretrizes inicialmente propostos. A incluso do Ttulo da Regularizao Fundiria Sustentvel merece destaque em uma norma geral, porque reconhece o passivo scio-ambiental, propiciando a superao da dualidade entre a cidade formal e informal. So muitos os interesses em um Projeto de Lei que prima pela complexidade de temticas urbansticas, ambientais, jurdicas e econmicas. No entanto, necessrio que esse marco legal expresse a reforma urbana, favorea a incluso social e a transformao da poltica de desenvolvimento urbano e habitacional. Para tanto, preciso que este Projeto de Lei n 3.057/00 seja amplamente divulgado e discutido pelos diversos setores sociais, econmicos, polticos e institucionais interessados e envolvidos na questo. Acreditamos que ainda existe um longo caminho de discusses, no sentido de melhor estabelecer critrios urbanos ambientais e de tornar mais maduros os novos instrumentos, que visam o reconhecimento do direito moradia com melhores condies de habitabilidade. A possibilidade de se fazer fruns mais descentralizados pelo Brasil, fora do circuito da capital do pas, poderia ajudar nesta difcil tarefa e incluir de maneira mais democrtica os movimentos sociais e a diversidade da realidade brasileira. Todos os parmetros, critrios e condies propostos para a nova Lei deveriam no s levar produo e oferta de lotes mais baratos, acessveis e em nmero suficiente, mas produzir uma cidade boa de se viver. Uma cidade que seja ambientalmente sustentvel para todos e para as futuras geraes. Essa, com certeza, ser uma equao difcil e delicada porque, para tal, imprescindvel uma ao muito coordenada entre os critrios urbano-ambientais, contrapartidas, responsabilidades, garantias, gesto e condies de controle social do processo de parcelamento e regularizao fundiria. Seria interessante adotar como contrapartida, no caso de grandes e sofisticados parcelamentos, com menor densidade e lotes grandes, uma compensao na forma de doao de percentual da gleba para programas habitacionais de interesse social. A idia, j adotada em outros pases, um instrumento de incluso social, pois distribui melhor o bnus urbano com aqueles que precisam mais. ainda um grande desafio encontrar um ponto preciso no que diz respeito natureza dessa proposio de lei federal como norma geral, reconhecendo e respeitando a autonomia dos municpios. Estes devem regulamentar, por meio de leis prprias, as situaes mais especficas, mas lembrando que as regras gerais fixadas pela lei federal tendem a ser as regras nicas para a enorme maioria dos municpios brasileiros. A questo consiste em regular mais - e melhor - os processos de produo do espao urbano que precisam de regulao e da interveno do Poder Pblico e, que por outro lado, o mercado imobilirio se ocupe dos processos afetos s classes mais favorecidas. A proposio seria de flexibilizao de parmetros, mas com compensaes, contrapartidas e responsabilizaes

compartilhadas/ penalidades. Entretanto, importante que esteja claro no mbito de todo o Projeto de Lei, o fortalecimento do Plano Diretor como instrumento bsico e regulador de um projeto de cidade, no qual estaro inseridos os novos parcelamentos e a regularizao fundiria, como parte de um processo coletivo de produo da cidade. Trata-se, portanto, de encontrar esse equilbrio entre ndices tcnicos e realidades scio-econmicas, culturais, ambientais e urbanas to diversificadas. Propiciar que os ndices e padres dialoguem com a cidade real. Se isto no for alcanado, como outras leis, esta no sair do papel e resultar apenas em uma coletnea de restries. Na regularizao fundiria, o direito regularizao da populao moradora tem que ser traduzido em padres tcnicos, urbansticos, ambientais e construtivos, minimizando a degradao ambiental j produzida e os efeitos negativos da ocupao do solo urbano, ao mesmo tempo em que viabilize a transformao da ocupao irregular em assentamento regularizado. Neste sentido, os urbanistas, ambientalistas e gestores pblicos tm uma importante tarefa. Conforme nos ensinou Santos5 a cidade dinmica, criada por um jogo de interesses e de conflitos. E, neste contexto, os jogadores, especialmente os profissionais habilitados e gestores pblicos, ao levarem em conta a diversidade de interesses, devem funcionar como mediadores, fazendo assim com que a interveno chegue o mais perto possvel da materializao do projeto de cidade idealizado por todos. Tambm tm o papel fundamental de auxiliar a esclarecer as regras do jogo para aqueles que no as saibam. As arenas existentes no 4 Substitutivo ainda so pouco abrangentes e praticamente restritas s esferas institucionais exercidas pelas Autoridades Licenciadoras Estadual ou Municipal. Possibilitar um espao institucional centrado no Municpio, com ampla participao, seria importante para o exerccio democrtico e para agilizar o processo de licenciamento. Possibilitar outras arenas polticas e correlaes de foras, por meio de uma Comisso de representantes nos moldes da associao do condomnio edilcio. A constituio de uma associao de proprietrios ou compradores de lotes, que fiscalizaria o cumprimento do cronograma de implantao de obras definido na aprovao do projeto de novos parcelamentos e regularizao fundiria. Essa atribuio de fiscalizao e monitoramento, at hoje a cargo apenas do Poder Pblico ou do indivduo por meio de aes judiciais extremamente longas, passaria a ser compartilhada agora de maneira coletiva com aqueles diretamente interessados os compradores. Essa idia seria inovadora sendo, posteriormente, necessrio todo um trabalho de divulgao, para que possa ser implementada diante da estrutura pouco gil da maioria dos municpios. preciso tambm ressaltar que o impacto do parcelamento urbano, via de regra, local, guardando as devidas excees que esto definidas no 4 substitutivo. O licenciamento urbanstico e ambiental continua com uma proposta ambgua de integrao. O processo para os municpios com gesto plena segundo o 4Substitutivo dever se dar de maneira integrada, a partir de uma autoridade municipal licenciadora, mas ainda correndo paralelamente como realidades distintas, o que poder continuar dificultando o licenciamento dos novos parcelamentos e da regularizao. Para os municpios sem gesto plena, esta condio tornou-se impossvel. Ficou tudo centralizado nas mos do Estado. Alm de no avanar, ocorreu neste ponto um retrocesso. As parcerias pblico-privadas foram uma temtica timidamente trabalhada em todo o Projeto de Lei. Na
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SANTOS, Carlos Nelson Ferreira dos. (1988). A cidade como um jogo de cartas. Ed. Rio de Janeiro.

verdade, preciso compartilhar as responsabilidades do Poder Pblico com a iniciativa privada, no processo de parcelamento e de regularizao fundiria. A possibilidade de co-responsabilidades, ampliando a atuao do setor privado, inclusive, na regularizao fundiria deveria ser mais bem explorada, se quisermos transformar a realidade urbana atual da informalidade. Enfim, a nova lei de parcelamento para fins urbanos e regularizao fundiria, juntamente com o captulo constitucional sobre poltica urbana, o Estatuto da Cidade e a Medida Provisria n. 2.220/01, devem compor e consolidar as bases do novo marco jurdico-urbanstico no pas. Substituiro de vez o paradigma institudo pelo Cdigo Civil, de 1916, reconhecendo o direito individual de propriedade imobiliria urbana, desde que cumprida a funo scio-ambiental da propriedade e da cidade. Dever, nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal, se constituir na Lei de Responsabilidade Territorial, responsabilizando claramente aqueles que cometem crimes contra a ordem jurdico-urbanstica e, sobretudo, criando um conjunto de novos conceitos, procedimentos e instrumentos para qualificar o processo de gesto e desenvolvimento urbano municipal. Sem dvida, este um grande desafio!

6. Referncias Bibliogrficas
BRASIL, Constituio Federal de 5 de outubro de 1988. _______, Lei Federal N 6766/79 de19 de dezembro de 1979. _______, 4 Substitutivo ao Projeto de Lei n 3.057, de 2000. _______, Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001- Estatuto da Cidade. _______, Medida Provisria n 2.220/01 de 04 de setembro de 2001. Dficit habitacional no Brasil. (2003) Municpios selecionados e micro regies geogrficas. Secretaria da Habitao/Ministrio das Cidades/Fundao Joo Pinheiro. Belo Horizonte. FREITAG, Brbara e ROUANET, Srgio Paulo. (1993) (orgs.) In Sociologia: Habermas. Coleo Grandes Cientistas Sociais. So Paulo. Editora tica. SANTOS, Carlos Nelson Ferreira dos (1983). A cidade como um jogo de cartas. Niteri. Universidade Federal Fluminense: EDUFF, So Paulo. Projeto Editores. SANTOS, Boaventura de Souza. (2000) Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So Paulo. Editora Cortez. Planejamento territorial urbano e poltica fundiria. (2004). Ministrio das Cidades. Braslia.