Regimes Regulatórios e Política Internacional - A Questão Do Controle Petrolífero

REGIMES A
REGULATRIOS E POLTICA INTERNACIONAL : QUESTO DO CONTROLE PETROLFERO
Jos Alexandre Altahyde Hage*
Introduo O importante analista das questes petrolferas, Daniel Yergin, diz que os assuntos do petrleo so 90% de poltica e apenas 10% de economia (Yergin, 1994). No toa que esse pesquisador escreve isso. A razo disso que o petrleo vem sendo problematizado nas relaes internacionais desde sua inveno na segunda parte do sculo XIX, entre os Estados Unidos (Pensilvnia) e Imprio russo (Baku), quando o bem passou a ser industrializado. Isto , industrializado porque se tornou um avano fenomenal na transformao das economias de forma geral. Pelo uso do petrleo se substituiu o leo de baleia para se obter iluminao pblica; avanou enormemente no campo da qumica, inventando novos elementos para a farmacologia, no setor de alimentos e, por fim, no militar que rapidamente ganhou privilgio.
* Tem estudos ps-doutorais pelo depto de Histria da Universidade Federal Fluminense e doutorado em Cincia Poltica pela Unicamp. professor universitrio em So Paulo e pesquisador da ESALQ/USP, depto de Economia e Sociologia. E-mail: alexandrehage@hotmail.com. Gostaramos de comunicar que este artigo no adentra nas questes jurdicas. Queremos to-somente analisar as questes polticas da energia internacional.
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Regimes regulatrios e poltica internacional ...
Por ser insumo to penetrante na civilizao, no importando qual seja, o petrleo tambm passou a ser politizado, controlado de vrias maneiras pelas grandes potncias que no queriam, e no querem, perder a cadncia dessa maravilha que se tornou o maior bem de todos os tempos. E para deixar o tema mais complexo, o carburante finito e geograficamente concentrado. Embora possa haver estimativas desiguais sobre o ponto mximo de explorao do leo no h duvidas de que ele est em declnio. Sob a tica da concentrao geogrfica as reservas mais relevantes esto todas localizadas no Oriente Mdio, e imediaes, regio que vive uma relao de atrao e repulsa com os Estados Unidos, a potncia que mais se expe na geopoltica da energia, bem como a Europa e o Japo que, dependendo da situao, dependem do poder americano para no ficar sem leo. Outro item que aumenta ainda mais o drama da economia e da geopoltica do petrleo so as denominadas Big Oil, as grandes empresas petroleiras internacionais que, em conjunto, conseguem obter lucros superiores a muitos Estados desenvolvidos. Por exemplo, juntando os lucros da Exxon-Mobil, Chevron, PhillipsConocco e Shell se chega a uma quantia superior a 400 bilhes de dlares, algo superior ao PIB de Portugal e Irlanda (Juhasz, 2008). Por carregar toda essa carga no seria surpresa se as Big Oil se filiassem s polticas nacionais dos Estados onde elas tm sede. Essa parceria pblico/privada interessante no apenas para proteger os ativos empresariais espalhados pelo mundo, correndo riscos polticos e econmicos, mas tambm para amaciar resistncias e ganhar mentes e almas. Ganhar mentes e almas significa dizer trabalhar com intelectuais, empresrios, jornalistas e todos aqueles que dentro de um determinado pas possa ajudar a demover polticas e idias refratrias s vantagens do livre-mercado e da desregulamentao em setores que anteriormente eram considerados estratgicos para o processo de industrializao dos Estados. Sob esse clima que emerge o debate sobre a importncia de dois regimes jurdicos de explorao de matrias-primas, dos
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hidrocarbonetos, concesso e partilha. Nos ltimos anos esse debate apareceu no Brasil, por causa das descobertas do pr-sal, mas no foram ele no se esgotou, visto que h partidrio dos dois lados prontos para defender suas concepes. Regulaes e Poltica A atividade petrolfera sempre foi de extensivos custos na parte da explorao, da prospeco. Por isso mesmo, com o intuito de atrair investimentos para partes que necessitam de grandes vultos de capital os governos nacionais costumam instituir marcos regulatrios, vale dizer regimes, em que o investidor empresarial sinta-se compensado pelos gastos, uma vez que sero grandes os custos para tirar petrleo das jazidas. Os regimes que disciplinam as atividades petrolferas no guardam nenhuma relao automtica com as formas de governo. 1 Regime de partilha no obrigatoriamente existente sob governos autoritrios ou ditatoriais; da mesma forma, as concesses tambm no so resultados de plataformas democrticas e liberais, como se convencionou pensar a partir do instante em que o governo Lula da Silva preferiu trocar o regime de concesso, feito no ano de 1997, pela partilha, aprovado em 2009 (Hage, 2009). Com o intuito de ajudar no debate os regimes de concesso so feitos em situaes de dificuldades e grandes custos para prospectar petrleo. As razoes para tais dificuldades podem ser geolgicas ou tcnicas. Por exemplo, na primeira parte dos anos 1980 pases como Gr-Bretanha e Pases Baixos passaram
Para no confundir assuntos de regulao jurdica com a maneira com a qual se governa um determinado pas deixaremos o termo regime para expressar as modalidades concesso e partilha. Quando se tratar da maneira com a qual se governa um pas, democracia, ditadura etc, usaremos o termo formas de governo. Assim, seguiremos a sugesto de Norberto Bobbio que prefere o segundo termo (Bobbio, 1988).
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Idias | Campinas (SP) | n. 3 | nova srie | 2 semestre (2011)
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a produzir petrleo em alto nvel, o que muito aliviou o mundo por causa da segunda crise do petrleo, com a Guerra Ir Iraque. Porm, os custos para retirar o leo do fundo do Mar do Norte eram imensos para que o empreendimento privado aceitasse desafios. De fato, prospectar petrleo naquela parte do Atlntico se transformava em atividade de risco em virtude das grandes dificuldades ali encontradas; e dependendo das perdas, a empresa poderia no mais se recuperar completamente. reas de explorao que necessitam de incentivo no so encontradas somente no Mar do Norte, na Europa Ocidental, mas elas so praticamente todas localizadas no hemisfrio norte. Um desses pontos o prprio Alasca que considerado uma difcil fronteira petrolfera. Difcil no somente pelo problema glacial e de locomoo das peas e veculos, mas tambm por causa da instabilidade martima e da conservao ambiental. Por conseguinte, fica patente que o regime de concesso apropriado para lugares em que o leo existe, mas que depende de grandes esforos econmicos, bem como tcnicos. O tema no guarda relao com a forma de governo. Pelo fato de os Estados do hemisfrio norte, industrializados, serem comandados por algum tipo de plataforma liberal, em economia e poltica, passou a alimentar a opinio de que todo regime de explorao deva ser de concesso, j que os Estados-sedes 2 das grandes petroleiras preferem essa modalidade jurdica. No sem propsito a preferncia que os Estados industrializados tm pelo regime de concesso. O hemisfrio norte guarda duas caractersticas na atualidade. Contm Estados que ainda concentram parte substancial da atividade econmica mundial, apesar da crise financeira que perdura desde 2008. Europa Ocidental, Estados Unidos e Japo so grandes dependentes de leo combustvel, mesmo que haja grandes preocupaes
Aqui consideramos que as maiores empresas petroleiras do mundo tm suas sedes nos grandes centros do poder mundial. British Petroleum e Shell tm endereo na Gr-Bretanha. Exxon-Mobil, Phillip-Conoco e Chevron nos Estados Unidos e a Total na Frana.
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tecnolgicas para encontrar substitutos, o que vem ocorrendo com a energia nuclear e combustveis sintticos, como a melhoria do hidrognio para fins industriais (Rifkin, 2003). Os Estados do hemisfrio norte tambm so relativamente pobres nas reservas de petrleo. Aqui h necessidade de cuidado. fato que os Estados Unidos esto entre os maiores produtores de petrleo do mundo, contudo seu consumo ultrapassa muito sua produo, levando-os a depender do insumo importado. Essa verdade para os Estados Unidos se torna muito mais grave para os parceiros da Europa Ocidental e Japo, pobres no carburante. Vejamos:
P a is P roduo (milhe s de barris/dia) 1 0 .0 0 7 7.515 1 .3 3 9 _____ _____ Consumo (m.b/d) 2 .8 1 2 1 9 .1 4 8 1 .5 9 0 4 .4 5 1 2 .4 4 1
(Fonte: BP, 2011)
A rbia Saudita Estados U nidos Reino U nido Japo A lem anha
Por este meio h como verificar que o gasto energtico da primeira economia mundial ainda substancial. Mencionamos a Arbia Saudita para que fosse crvel fazer comparao com os Estados Unidos. Quer dizer, O Estado americano o segundo ou terceiro maior produtor de leo, dependendo da contabilidade utilizada, pois teria tambm de se considerar a Rssia. Mas o que importa, primeira vista, a relevncia do petrleo, e dos
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hidrocarbonetos em geral, para a estabilidade da economia internacional. Isto porque, no h dvidas, de que a economia internacional, notadamente o grupo das grandes potncias industrializadas, apresenta caractersticas prementes que faz do petrleo elemento essencial para o equilbrio econmico e poltico. De incio, a economia internacional de massa, impulsiona a circulao de mercadorias, para que sejam consumidas no maior nmero possvel e com baixo preo. Como escreve Celso Furtado, essa economia necessita de matrias-primas abundantes para que exista pleno emprego (Furtado, 1992). Pleno emprego que depende de altos nveis de produo e consumo. Embora economias liberais do hemisfrio norte possam se autodenominar de mercado no podem negar que h tambm traos de keynesianismo, de polticas pblicas que contribuem para que a mquina continue azeitada: alta produo, consumo e emprego para todos no possvel. Assim, de suma importncia que esses Estados tenham condies de assegurar fluxos de energia. Por outro lado, o hemisfrio norte no detm reservas relevantes de petrleo para que o desejado equilbrio continue no maior tempo possvel. Por volta de 60% das reservas mundiais de petrleo esto no Oriente Mdio (BP, 2011). Outras importantes reservas tambm se encontram nas imediaes daquela regio, como a sia Central e Rssia. Vale dizer, abundancia de barris com insumo de alto valor, pois no carrega metais pesados 3 (Rifkin, 2003). Haveria tambm a questo poltico-extratgica sobre a economia no petrleo. Uma vez que as reas tradicionais
Interessante observar que o petrleo do Oriente Mdio, frica do Norte e frica Ocidental, Nigria, tem baixos teores de metal pesado, enxofre, chumbo e outros, o que muito ajuda no momento de ser refinado, poupando custos. Outras reas do globo com quantidade relevante de petrleo o tm, mas com alto teor de metais pesados, caso do Canad e Venezuela.
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de explorao de hidrocarbonetos no so politicamente amigveis ao poder americano, ao menos, no confiveis regularmente. Arbia Saudita e demais produtores rabes vivem uma relao de atrao e repulsa em relao a Washington. A Rssia, com suas grandes jazidas, tambm guarda variados conflitos com a Casa Branca. medida que a Guerra Fria perdia impacto, durante os anos 1990, ficara claro que os Estados Unidos, em grande parte, teriam de contribuir politicamente com a consecuo energtica de seus parceiros econmicos, caso do Japo, e estratgicos, como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte, com a Europa Ocidental e demais aliados na luta contra o terror. Isto porque, a partir de setembro de 2001, a OTAN no perderia mais sua serventia. Atuar na Europa Oriental, para a Aliana Atlntica, seria uma maneira de pular para desejvel controle das ultimas fronteiras petrolferas, como a sia Central e seus escoadouros. Em outras palavras, o fim da Guerra Fria liberou a OTAN para procurar outras justificativas, por exemplo, adentrar em regies que inicialmente so de influencia russa (Santos, 2003). Empenhar-se para crescer economicamente e ao mesmo tempo recuperar influencia econmica papel crucial dos Estados Unidos. No s para si, mas tambm para seus aliados que fecharam com a Casa Branca na poca de eleger novos focos de tenso, que poderiam ser vislumbrados pelas potncias como promissoras, por exemplo, o Iraque em 2003. 4 No entender de Peter Gowan a entrada dos norteamericanos, e aliados, no Iraque no guardava nenhum interesse
Peter Gowan da opinio de que o governo George W. Bush procurou socializar ganhos com aliados de planto, Espanha, Itlia, Polnia e outros que o presidente denominou Nova Europa em alternativa s crticas de Frana e Alemanha. Para a Nova Europa a intromisso militar dos aliados deveria reservar fatias da economia petrolfera iraquiana para compensar o apoio que aqueles pases deram a Washington (Gowan, 2003).
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em prol de livres franquias inicialmente, mas sim neutralizar o poder de irradiao poltica que a economia do petrleo poderia atribuir a Bagd. Aqui no se tratava de conseguir leo por meios de concesso, mas sim na violncia:
O petrleo do Golfo fornece um mercado internacional muito amplo para setores importantes da indstria capitalista avanada (...) e este o fundamentalmente um mercado estatal , j que os lucros esto nas mos das dinastias governantes. Por conseguinte, o poder que exerce uma influencia poltica dominante sobre o territrio sob o domnio de um xeque governa efetivamente o mercado. Em segundo lugar, os lucros tornam-se grandes pools de capital especulativo, cujo fluxo, influenciado criticamente por fatores polticos, essencial para toda a estrutura do capital financeiro [...] (Gowan, 2003: 231).
De duas uma: ou as grandes potncias consumidoras fazer essa poltica para garantir suprimento de petrleo barato e de qualidade, com baixos nveis de metal pesado, ou tero de maximizar exploraes em terras amigveis, mas socialmente complicadas, como o Canad e os Estados Unidos. No Canad (provncia de Alberta) alm do inconveniente do leo ser pesado ele pouco para as necessidades internacionais. Outros produtos seriam as areias betuminosas, certamente energticas, mas incrivelmente poluidoras pior, elas exigem grande quantidade de gua doce para que as partculas sejam separadas (Hester et Weintraub, 2008). Em tempo de carncia de gua potvel usar as que existem para decantar hidrocarbonetos se torna algo poltica e socialmente conflituoso. Afinal, as sociedades mais bem organizadas do hemisfrio norte, democrticas e liberais, dificilmente aceitariam pagar o alto preo ambiental para que seus prprios cidados possam locomover com automveis a combustvel fssil. No entanto, o nus poltico-eleitoral perdura, o que deve forar os governos a se abastecer de leo em outras geografias.
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Outras geografias politicamente amigveis para o Ocidente, mas internamente confusas e instveis podem ser encontradas na frica, por exemplo, em que a Nigria (dona de grandes estoques) se torna bastante prxima de Washington e Londres, apesar de no passar amplamente pelo crivo institucional da sade democrtica e no respeito s franquias liberais (Sbille-Lopez, 2006). No mesmo p ocorrem tambm aproximaes entre Estados Unidos, e demais parceiros, com governantes do mesmo naipe nigeriano na sia Central. A saber, plataformas governamentais autoritrias e corruptas, mas amigveis ao Ocidente. Neste ponto, h como observar que os esforos dos Estados industrializados no tm muito a ver com regimes jurdicos de explorao de petrleo, uma vez que as presses so enormes para que pases que ainda detm reservas importantes sejam forados politicamente a abrir seus mercados para empreendedores, privados e pblicos, internacionais. Em outro diapaso, o debate para se saber quais regimes so lcitos e crveis algo que vai alm da concesso e da partilha. Isso que diz muito mais interesse consecuo energtica das potncias industrializadas, cujo eixo econmico-poltico depende amplamente de recursos importados para que continue existindo economia de consumo e pleno emprego. Estados Produtores e Partilha Nos primeiros anos do atual sculo passou a ficar claro que os Estados Unidos, em primeiro lugar, teriam de desprender esforos para manter sua consecuo energtica base de combustveis fsseis, petrleo, gs natural e outros elementos carburantes. Neste caso, o governo Bush deveria desenvolver polticas, tanto domsticas e internacionais, considerando dois aspectos da questo americana: obter ascenso sobre reas tradicionais de explorao, leia-se Oriente Mdio; procurar estender seu poder para as novas, frica Ocidental e desenvolver novos energticos, renovveis ou sintticos (Verrastro, 2008).
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Por isso, seria imperioso Washington angariar polticas de segurana energtica no somente para garantir sua estabilidade poltico-econmica, tanto interna quanto externa, apoiando sua mquina de guerra e os aliados pobres em hidrocarbonetos, mas tambm barrar ascenso de outros competidores famintos por crescimento econmico e matriasprimas em geral, considerando petrleo, carvo mineral e gs natural como primordiais. A potncia em ascenso que mais toca os interesses norte-americanos, no h dvidas, a Repblica da China. Sob constante crescimento econmico desde os anos 1980, sempre acima de 5%, chegando a 10 e 12% ao ano, a China se credencia a ser uma superconsumidora de energticos que no poupa esforos, sendo boa parte deles pelo soft power, a saber atraindo parceiros com polticas de apoio e de cooperao econmica e observando que s vezes dando que se recebe, como pregava So Francisco de Assis para promover sua viso do Cristianismo. Dando que se recebe significar dizer que a China no poupa recursos na hora de financiar obras de infra-estrutura em Estados que possuem elementos energticos exportveis. Pequim apia financeiramente Estados africanos que possam vender petrleo, ainda que seja de baixa qualidade ou em quantidades nem sempre exaltadas pelas grandes empresas. Com esse mtodo diplomtico a China ajuda pases africanos, como Angola, Sudo, Guin Equatorial, e outros, apresentando comportamento poltico que no desagrada os exportadores. Por exemplo, o Estado asitico compra toda a produo de petrleo desses pases, financiando suas obras, fazendo emprstimos, mas sem as exigncias institucionais que geralmente faz o Fundo Monetrio Internacional, as clebres recomendaes que no histrico da Amrica Latina so conhecidas como polticas neoliberais. Mais do que isso, Pequim ajuda os africanos, mirando suas necessidades energticas, e ainda no faz a menor questo de
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se filiar a blocos que militam pelos direitos humanos, que criticam as atuaes desrespeitosas que variados governos africanos fazem contra minorias religiosas, tnicas, polticas etc. Sob este aspecto a China no critica nem pressiona o Sudo a adotar maneiras que sejam convenientes ao Ocidente (Sbille-Lopez, 2006). Tambm no engrossou correntes contra Kadafi na questo Lbia de 2011. Apresentamos esse prembulo para dizer que na economia internacional da energia o debate que paira sobre as diferenas entre regimes de concesso e partilha no uma grande questo ao menos no uma grande questo para a China, cuja necessidade de petrleo no a bota em coliso com Estados que exportam leo sob regime de partilha. Sob a necessidade de novas reservas petrolferas o debate sobre adotar ou no o regime de partilha algo que toca aos Estados Unidos primeira vista, uma vez que o governo desse pas se responsabiliza tambm pelos aliados que comungam com suas polticas. Mas necessria uma breve explicao do teor que reside no termo partilha (Santos, 2003). O regime de partilha trabalha com o fato de que os recursos naturais de forma geral pertencem ao Estado, ao poder pblico. Neste aspecto, o Estado permite que seus recursos sejam explorados por atores privados ou pblicos, nacionais ou internacionais. Porm o pano de fundo que o insumo explorado, no caso petrleo, pertence ao Estado e este atribui uma parte do recurso ao empreendedor que pode vender ao primeiro ou exportar pagando ao poder pblico as devidas custas e taxas que so estabelecidas por contrato (Hage, 2009). Geralmente, os Estados que promovem regime de partilha so aqueles, cujas dificuldades de extrao do leo no so consideradas altas nem de grandes riscos para os operadores empresariais. Em outros termos, economicamente so bastante compensadoras as atividades de extrao, baixando os ndices de risco para o empreendimento. Se as atividades de risco so consideradas baixas, ento, no h razo para que os Estados ricos em hidrocarbonetos
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adotem regime de concesso, j que este se fundamenta em compensaes e atrao de empreendimentos que necessitam de cuidados. Adotar regime de concesso, neste caso, seria privilegiar atores j agraciados financeiramente. Em um determinado pas o regime de partilha combina com o fato de que a extrao do petrleo no guarda grandes dificuldades. Uma vez o insumo extrado a empresa ainda teria muitas compensaes pelo investimento aplicado. O Estado proprietrio da jazida atribui petroleira aquilo que lhe de direito, considerando justamente o esforo aplicado. Como foi comentado na parte anterior deste texto regimes de concesso e partilha no guardam nenhuma relao com formas de governo. No uma relao automtica. A concesso de denota amadurecimento institucional e racionalidade poltica. Da mesma forma, a partilha no simboliza governos autoritrios e instveis do Terceiro Mundo. As tentativas de alimentar essas ilaes podem ser inconsistentes e ideologicamente5 direcionadas (Hage, 2009). No ano de 2009, em que o governo Lula da Silva, substituiu o regime de concesso feito pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 1997, pelo de partilha houve fluxos de opinies e debates procurando filiar o Brasil a Estados subdesenvolvidos poltica e economicamente, em que a riqueza petrolfera se torna uma desgraa, pois reproduz certa acomodao que no passado fora conhecida como doena holandesa. Isto porque operadores econmicos e empresariais no Brasil, e fora dele, passaram a identificar o regime de partilha com Estados petrolferos autoritrios e pobres, cuja exportao
Usamos o termo ideologia da mesma forma que Rubens Ricupero (em Karl Mannhein) utiliza para o termo Globalizao. Ideologia na medida em que determinados grupos econmicos e polticos, grandes potncias ou classes dominantes, procuram, universalizar seus interesses, fazendo com que outros pases, com realidades distintas, venham a contemplar os interesses das grandes potncias como se fossem seus (Ricupero, 2001).
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de hidrocarbonetos no ajudava na melhoria das condies sociais nem na estrutura econmica e produtiva. Quer dizer o petrleo seria uma maldio. No clube de Estados ricos em petrleo, que operam sob o regime de partilha, encontram-se praticamente todos os membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Arbia, Saudita, Kuwait, Emirados rabes, Venezuela e tambm a Rssia (extra OPEP) com legislaes pela partilha. No aspecto poltico-institucional no h dvidas de que esses pases no mantm formas de governo retilneas ao gosto da tradio anglo-americana. De modos diferentes, cada produtor desses tem relacionamentos complexos com temas como democracia, direitos humanos e acato pelas regras do mercado. No entanto, fazer relao automtica entre a partilha com autoritarismos pode servir a propsitos exclusivos e ideolgicos. No teor deste texto no h dvidas de que um regime mais aberto e com menos obstculos seria conveniente ao plano norteamericano de consecuo energtica, bem como para suas petroleiras que gostariam de maximizar lucros. Como foi mencionado anteriormente neste trabalho, na primeira parte dos anos 1980 a Gra-Bretanha fez concesso para que as petroleiras tirassem leo do Mar do Norte em virtude de condies de grande instabilidade climtica e geolgica. Ao mesmo tempo o governo de Margaret Thatcher privatizou a empresa britnica de petrleo, a British Petroleum, tendo enorme cuidado para que o controle acionrio da firma no sasse de Londres.6
A British Petroleum fora criada na primeira parte dos anos 1920 para explorar petrleo na Prsia (atual Ir) como empresa estatal, antiga AngloPersian Company. Nos anos 1930 a British havia reforado seu lado estratgico no instante que a empresa Royal Dutch Shell, fruto da parceria anglo-holandesa, havia cado nas mos de simpatizantes nazistas em detrimento dos interesses britnicos. Na privatizao dos anos 1980 Thatcher aceitou vender a empresa, desde que seu controle acionrio no casse nas mos de possveis inimigos, caso dos rabes. Sobre isso ver Daniel Yergin (1994).
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Isto quer dizer que mesmo os Estados que se filiam a um padro de economia liberal no abrem mo de pressupostos polticos e estratgicos. Quer dizer, a economia no obrigatoriamente divorciada do poder poltico, sobretudo em temas difceis como os da energia. Esse ponto pode ser encontrado na Noruega. Pas de indiscutveis credenciais democrticas e de valorao das condies sociais o Estado nrdico observa as questes de petrleo como algo pertinente ao poder pblico e no ao mercado. L h partilha. Ainda que o regime de partilha noruegus seja adaptado para suas condies locais (um tipo de partilha mista) no anula a premissa de que Oslo prefere conduzir os negcios de petrleo em toda a rede. Sendo assim, o Estado mantm uma empresa estatal para explorar leo, Statoil , e outra para negociar a exportao do bem e reger a poltica petrolfera norueguesa, por exemplo, administrar recursos do petrleo que vo para um fundo soberano (Fazenda, 2008). Partilha e Pr-Sal no Brasil No ms de novembro de 2007 foi a anunciada a descoberta de uma das grandes jazidas que atualmente prometem mudar o panorama mundial da economia do petrleo, esperando que seja para melhor. As jazidas de Tupy, na grande bacia de Santos colocam o Brasil em situao relevante no tema, pois at ento o Pas se apresentava apenas como auto-suficiente. As novas reservas petrolferas brasileiras se localizam a uma distancia prxima de 400 km da costa em direo frica, numa linha leste/oeste e prolongando a plataforma continental. Numa linha norte/sul a demarcao da rea vai do sul da Bahia at o norte de Santa Catarina, perfazendo algo prximo a 1700 km. Alm desses dados as jazidas esto localizadas perto de sete mil metros abaixo do leito do mar, um ambiente denominado pr-sal. A descoberta do pr-sal pela Petrobras, em 2007, deu a entender que a estatal brasileira havia descoberto um eldorado energtico, uma nova fronteira que dificilmente teria
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algo semelhante a partir daquele ano, uma vez que as estimativas para a encontrar grandes jazidas se tornaram conservadoras. Em outros termos, a economia mundial no estava mais conseguindo substituir barris consumidos de petrleo por outros mais novos. A divulgao, bem como as anlises sobre a bacia de Santos, inflacionou perspectivas e projetos de investimentos, considerando que os rendimentos desse leo seriam promissores o suficiente para por o Brasil entre os dez maiores produtores do mundo. Alm disso, houve muitas expectativas para saber onde seriam aplicados tais recursos. Se tratando de Estado perifrico no mbito polticoeconmico o Brasil guarda esperana com a evoluo do pr-sal. Pelo fato dessas reservas serem consideradas promissoras, tanto em quantidade como em qualidade, pois no se trata de leo pesado ( mais parecido com o arabian light) logo foram consideradas passaporte para o desenvolvimento. Com clculos que ainda merecem confirmao as reservas da bacia de Santos, do pr-sal, esto entre 50 a 100 bilhes de barris (ANP, 2011), o que seria um balsamo para o desenvolvimento nacional, desde que bem direcionado. Da emerge o debate para saber qual seria o melhor regime para administrar corretamente as novas fontes de energia. O debate no sem razo. Primeiro porque o petrleo um bem finito; depois porque h de se reparar como seus rendimentos podem ser usados para o desenvolvimento sem fomentar a desindustrializao e o despreparo tecnolgico. Por outro lado, isso no quer dizer que a economia do petrleo uma maldio como se aventou pela imprensa no Brasil. Isto porque o debate travado pela imprensa em geral fora mal posicionado, beirando a idiossincrasias ideolgicas e partidrias, o que normal, mas h necessidade de moderao. O propsito disso foi a transformao do regime jurdico que o governo Lula havia feito em 2009, substituindo o regime de concesso, de 1997, pelo de partilha para o pr-sal.
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Mesmo que considerado controverso, dependendo da anlise, o regime de concesso feito pelo governo Fernando Henrique Cardoso tinha seu lugar nas coisas. 7 Os anos 1990 no se mostraram promissores para a explorao de petrleo no Brasil; e grandes eram os limites de financiamento do Estado. Afinal, aquela dcada havia sido marcada pelas seqelas da crise da dvida externa dos anos 1980 e pela quebradeira dos emergentes em 1997. Por causa disso, seria conveniente atribuir concesso s petroleiras internacionais, fazendo-as atores de importncia similar Petrobras na explorao no litoral brasileiro. Em virtude disso, seria conveniente imprimir o regime de concesso para que as empresas internacionais, dentre elas a British Petrolem, Chevron, a Statoil se sentissem contempladas pelo esforo. Na leitura de Srgio Ferolla e Paulo Mettri o regime de concesso, fruto da quebra do monoplio, foi controversa porque simbolizou a fraqueza do Estado brasileiro em legislar seus prprios assuntos. Fraqueza que seria resultado de crises estruturais do sistema, mas tambm desdobramento de polticas governamentais, cujo intuito era fazer com que o Brasil fosse mais bem apresentvel chamada comunidade financeira internacional. Sobre o empenho do governo nacional da poca para angariar confiabilidade escreve os autores:
(...) o governo federal, no perodo de 1995 a 1997, comprometido com a aplicao das teses neoliberais de interesse do poder econmico internacional, explicitadas pelo FMI e pelo Banco Mundial, e utilizando toda sua fora poltica, interveio no setor
Aqui ajuizamos para o fato de que necessariamente no verdade a opinio de que a Petrobras se credenciou tecnologicamente, aumentando sua competncia, por causa da quebra no monoplio do petrleo, bem como da concorrncia feita pelas grandes petroleiras internacionais, fazendo com que a estatal se renovasse. No fundo, quem obrigou a Petrobras a se credenciar em tecnologia foi o governo Geisel, nos anos 1970, por causada crise do petrleo. Ver Ferolla e Mettri (2006).
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de petrleo conseguindo aprovar a Emenda Constitucional n 9, de 9 de novembro de 1995, que buscava acabar, de modo camuflado, com o monoplio estatal do petrleo, bem como a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, que, sem subterfgios e de forma clara, terminou com o monoplio e deu origem ANP. (Ferolla et Mettri: 193).
Por conseguinte, h tambm autores, cuja anlise a de que as transformaes estruturais dos anos 1990 eram ligadas a outras particularidades, como a emergncia de foras polticas que pregavam a reforma institucional, do Estado brasileiro, e dos sul-americanos, com o intuito de atrair o capital internacional. Neste caso, haveria grupos interessados na construo de resultados que lhes fossem vantajosos poltica economicamente. Podemos usar, com licena, o termo intelectual orgnico, de Antonio Gramsci para identificar e compreender atores que militavam por determinados interesses. 8 Interesses que, de forma direta ou indireta, ligavam-se a uma concepo econmica que convencionalmente fora chamado pensamento nico ou economia neoliberal. Plataformas que arregimentavam esses intelectuais provenientes do mercado financeiro, das universidades e da grande imprensa. A crena dos orgnicos era a de que todo o esforo do nacional-desenvolvimentismo, dos anos 1930 a 1980, havia resultado em infortnios econmicos, uma vez que eles no
Gramsci no livro Os Intelectuais e a Organizao da Cultura entende que intelectual aquele ser que defende um tipo de idia. O moderno empresrio, o operador do mercado financeiro, o professor que advoga princpios em comum, a imprensa que tem interesses em determinados meios econmicos so princpios de intelectual orgnico (Gramsci, 1985). Em outro diapaso, fica patente que o pensamento do italiano excedeu o campo nitidamente da esquerda para ser usado por quem fosse bem articulado, no caso pelos reformadores do Estado.
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respondiam satisfatoriamente aos apelos da moderna economia internacional economia que nos anos 1990 fora identificada como departamento da globalizao (Batista Junior, 1997). Tanto a atmosfera poltica, econmica e ideolgica do perodo, quanto a locomoo dos intelectuais fizeram coro para que a concesso fosse aprovada, isto porque a racionalidade administrativa, federal, via como pertinente usar esse regime para contemplar o capital internacional. Dar alguma vantagem queles investimentos era visto como razovel, uma vez que o empreendedor aplicaria seu capital e correria riscos. 9 Mas em uma situao em que as complicaes mais prementes so superadas, isto , considerando o enorme esforo nacional desprendido para maximizar tecnologia para buscar leo no pr-sal, no haveria mais motivos para continuar com o regime de concesso. Continuar com as rodadas de leilo para atrair investidores poderia ser incongruente. Aps esforos para a aquisio de tecnologia para explorao de petrleo em guas profundas, caso da bacia de Santos, avano que corresponde ao papel da Petrobras, de centros de pesquisa, de empresas brasileiras etc, no seria crvel continuar no processo de explorao de Tupy sob concesso. Em outros termos, depois que o Pas carregou o piano para diminuir, no possvel, as dificuldades tcnicas e econmicas seria de difcil compreenso abrir mo do controle operacional sobre a explorao e seus rendimentos.
Outro ponto que fora pertinente para a reforma institucional foi a criao das agencias reguladoras. No caso dos hidrocarbonetos foi concebida a Agencia Nacional do Petrleo, em 1997, com poder de fiscalizao e coordenao do setor. Contudo, grandes so as queixas contra aquela agencia, cujo ponto central sua impotncia para resolver grandes questes, o que d a entender que, na verdade, essa entidade ornamental e no foi concebida para defender os interesses do Estado, mas sim do empreendedor, como se ambos fossem harmnicos (Ferolla et Mettri, 2006).
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Isto no quer dizer que, necessariamente, o Brasil fosse se despersonalizar ou negligenciar seus ganhos econmicos se no adotasse a partilha. No fundo, a riqueza do pr-sal at pode permitir que o Pas expresse algum relaxo, pois todos ganham de alguma forma. Porm, os ganhos seriam desequilibrados, uma vez que os leiloes concludos atribuiriam s petroleiras internacionais o direito de usar como bem lhe aprouvesse o petrleo explorado, vendendo-o e trabalhando por valores mais compensatrios. Pagando o que seria de direito ao Brasil, valor fixo, o petrleo seria vantajoso para quem o vendesse, isto porque seu valor poderia ser manipulado nas bolsas de Londres e Nova Yorque. Por isso, fica claro que o debate sobre a pertinncia de se constituir regime de concesso para o Brasil da atualidade, do pr-sal, e ao mesmo tempo demonizar a partilha, como se esta fosse atributo a Estados ditatoriais e subdesenvolvidos, algo que escapa do debate equilibrado e com objetivo de se conceber o desenvolvimento. algo que ainda deve se apegar a outros interesses que no sejam exclusivamente da maior parte do Pas. Consideraes Finais Procuramos demonstrar neste texto que h esforos por parte dos Estados industrializados para que haja menos dificuldades para se obter mais hidrocarbonetos, mais petrleo. Pelo fato do insumo ser geograficamente concentrado e politicamente complexo as grandes potncias, unitria ou conjuntamente, montam esquemas para que sejam exploradas novas jazidas em regies com traos dificultosos na explorao de petrleo. Fatores dificultosos podem ser geolgicos, tcnicos e polticos. No caso das jazidas mais promissoras na atualidade, o quesito que mais salta vista so os polticos. Pases que at recentemente viviam sob o guarda-chuva de uma superpotncia passaram a exercer formas democrticas de governo, mas que
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ainda no esgotaram toda a frmula institucional, mas que contm quantidades enormes de leo, o que vale para a sia Central e o Cucaso. A coincidncia que o grosso das novas jazidas, ou as tradicionais, mas ainda relevantes, esto em reas em que os Estados Unidos e Europa Ocidental no guardam facilidades de relacionamento no quesito energia. Oriente Mdio, sia Central e Rssia so considerados pases em via de desenvolvimento poltico e econmico, mas cujo regime jurdico no abre grandes perspectivas econmicas para as petroleiras norte-americanas e europias. Por isso o modo instantneo de relacionar regime de partilha com autoritarismo poltico, uma vez que Rssia, Venezuela, Ir, Cazaquisto, Equador, e outros, no primam pela democracia nos mesmos moldes que ela seja advogada nos Estados Unidos e Europa Ocidental, quer dizer, que alie liberdade individual com liberdade de iniciativa econmica. O raciocnio feito acima tambm foi usado no Brasil quando o governo Lula da Silva procurou substituir o regime de concesso pelo de partilha, visto como o mais conveniente para a explorao das jazidas do pr-sal, da bacia de Santos. Rapidamente o debate em parte substancial da imprensa foi levado para o raciocnio de que somente pases autoritrios e no-liberais que mantinham regimes de partilha, um resqucio do terceiromundismo. Essa maneira de versar o debate falsa, isto porque o regime de partilha no guarda relao com a boa sade democrtica dos pases, mas sim com a dificuldade tcnica na explorao da matriaprima. Em passado recente o Brasil atribuiu concesso aos atores econmicas que venciam nas rodadas de leilo porque se acreditava na pertinncia do modelo. Mas com a comprovao de grandes quantidades de leo no pr-sal, h a possibilidade de o Estado maximizar mais recursos com o regime de partilha. Isto porque, se tratando, de pas em desenvolvimento os ganhos com energia podem
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ser substanciais para o desenvolvimento. Certamente esse debate no esgota o assunto, mas d sua contribuio. Bibliografias ANP Agencia Nacional do Petrleo. Certificao dos Reservatrios do Pr-Sal. Sitio eletrnico: http://www.anp.gov.br/?pg=4686&m=t2=&t3=&14& ar&ps&cachebust1315496285364. Consultado em 08/09/2011. BP BRITISH PETROLEUM. Statistical Energy Review 2011. http:/ / w w w. b p . c o m / a s s e t s / b p _ i n t e r n e t / g l o b a l b p / globalbp_uk_english/reports_and_publications/ statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/ statistical_review_of_world_energy_full_report_2011.pdf. Sitio consultado em 04/09/2011. BOBBIO, Norberto. A Teoria das Formas de Governo. Braslia, Edunb, 1988. FAZENDA Ministrio da Fazenda do Brasil. Sitio eletrnico: h t t p : / / w w w . f a z e n d a . g o v. b r / r e s e n h a e l e t r o n i c a / MostraMateria.asp?cod=486876. Consultado em 07/09/2011. FEROLLA, Srgio et METTRI, Paulo. Nem todo o Petrleo Nosso. So Paulo, Paz e Terra, 2006. FURTADO, Celso. Brasil: A Construo Interrompida. So Paulo, Paz e Terra, 1992. GOWAN, Peter. A Roleta Global: Uma Aposta Faustiniana de Washington para Dominar o Mundo . Rio de Janeiro, Record, 2003. GRAMSCI, Antonio. Os Intelectuais e a Organizao da Cultura. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1985. HAGE, Jos Alexandre Altahyde Hage. Poder Poltico e Regulao do Pr-Sal. In: Meridiano 47. Revista eletrnica:
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REGULATRIOS E POLTICA INTERNACIONAL : QUESTO DO CONTROLE PETROLFERO

Jos Alexandre Altahyde Hage*

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