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ENAHP. ELEMENTOS DE FINANZAS PUBLICAS.

UNIDAD I.

TEORIA

DE

FINANZAS PBLICAS.

TEMA 1. Las Finanzas Pblicas como Instrumentos del Estado para incidir sobre la Economa y la Sociedad. a) Concepto de Estado.
Hay diversos conceptos de Estado, a continuacin se mencionan algunos: Cuerpo Poltico de la Nacin. Es una estructura poltica que regula los intereses de los distintos actores sociales en una sociedad. Es una sociedad humana, asentada en un territorio, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurdico, que estructura la sociedad estadal, para obtener un bien pblico. El Estado es nico y uno. La divisin de poderes, es la distribucin de poder en centros orgnicos, con ejercicios preferentes de funciones tipo, destinadas a cumplir los fines del Estado. Elementos del Estado: Territorio: Espacio geogrfico en el cual se asientan grupos humanos para ejercer su soberana. NO HAY ESTADO SIN TERRITORIO. Pueblo: Conjunto de individuos que participan en la comunidad poltica organizada. NO HAY ESTADO SI NO HAY PUEBLO. Ordenamiento Jurdico: El estado es un orden jurdico que se regula a s mismo a travs del derecho. UNA SOCIEDAD NO PUEDE EXISTIR SIN ORDEN JURIDICO. En la Repblica Bolivariana de Venezuela, se define al Estado como democrtico y social de derecho y de justicia.(Art 2 CRBV) Estado democrtico: Es el Estado como marco de un sistema poltico, considera la separacin de los poderes pblicos, las elecciones de representantes y gobernantes que determine la voluntad popular y se establecen todos los mecanismos que garanticen la expresin de la voluntad popular.

Estado Social: Es un Estado con vinculacin de las acciones gubernamentales con los derechos sociales reconocidos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela CRBV y en los tratados internacionales. Estado de Derecho y de Justicia: Es un Estado con la forma poltica cuyo poder y actividad estn limitados por el derecho, es decir, se autorregula con los derechos fundamentales, la divisin de poderes y la autoridad de la ley. En el Estado de derecho todas las actuaciones de los organismos pblicos estn sujetos al marco constitucional y legal del pas y as se lleva a cabo la regulacin de la relaciones en la sociedad.

ESTRUCTURA DEL ESTADO VENEZOLANO DIVISIN POLTICO-TERRITORIAL

PODER PUBLICO

PODER NACIONAL

PODER

ESTADAL

PODER MUNICIPAL

DISTRIBUCIN

DEL PODER PBLICO NACIONAL

PODER EJECUTIVO

PODER LEGISLATIVO

PODER CIUDADANO

PODER PODER JUDICIAL ELECTORAL

b) Concepto de Finanzas Pblicas


En su acepcin ms amplia, el trmino finanzas pblicas se relaciona con la recaudacin de ingresos que efecta el Estado, dirigidos a financiar las erogaciones o gastos realizados por el ste en el cumplimiento de sus funciones; sin embargo, este concepto, siendo correcto, dista mucho de precisar con exactitud la definicin actual de finanzas pblicas.

En la actualidad, en su acepcin castellana, el trmino Finanzas es genrico, entendido como la realizacin de un conjunto de operaciones que procuran la provisin de medios o recursos, para emplearlo en la consecucin de unos fines preestablecidos. Resulta imperativo distinguir, desde el punto de vista subjetivo, las diferencias sustanciales que existen entre las finanzas pblicas y las privadas, las cuales, si bien es cierto convergen en la utilizacin de medios o instrumentos que tienen por objeto proveer recursos, las acometidas perseguidas las distinguen notablemente. De la contrastacin subjetiva de las dos versiones, resulta la configuracin de las FINANZAS PBLICAS, como una vertiente sui generis de las finanzas, en virtud de que el sujeto poltico responsable de disear la seleccin de los objetivos y fines a ser financiados con los recursos provistos por las operaciones financieras es el Estado, y por tanto, su gestin y administracin, configuran en conjunto a la actividad financiera del sector pblico (Fonrrouge, 1993), estudiada por una ciencia social autnoma como lo es la Ciencia de las Finanzas Pblicas. En el siglo actual, los especialistas en la materia se han inclinado hacia la ampliacin del objeto de estudio de las finanzas pblicas, como consecuencia de las nuevas funciones asignadas al Estado moderno. Por ello, todas las producciones bibliogrficas han de ser adecuadas a la concepcin actual de las finanzas pblicas, donde a la concepcin tradicional de actividad desempeada por el Estado dirigida a la obtencin de recursos para cubrir sus gastos, se le aade el concepto de actividad financiera encaminada a coadyuvar en la estabilizacin econmica, al bienestar de la poblacin en general, y a la provisin de bienes y servicios pblicos. De all, que la complejidad del fenmeno financiero se agudiza de la inter vinculacin recproca Estado Sociedad, lo que configura el argumento de sustentacin para erigir un conjunto de teoras y postulados, que explican la dinmica de la recaudacin de ingresos pblicos, de gastos que ejecuta el Estado en el ejercicio de sus funciones, as como su moderna acepcin, en la que el equilibrio presupuestario cede espacio a la necesaria intervencin del Estado en la actividad econmica, ante desequilibrios macroeconmicos no resueltos por la iniciativa privada (Acua, 2007), lo que puede ser resumido en el siguiente grfico:

FINANZAS

PUBLICAS

1. Recaudacin de ingresos (Ingresos pblicos). 2. Intervencin en la actividad econmica (equilibrio macroeconmico). 3. Gasto Pblico (Inversin en satisfaccin de necesidades colectivas).
Es una disciplina conformada por el conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, obtenidos mediante el uso de mtodos de estudio, que admiten comprobacin, cuyo objeto o fenmeno de estudio es la actividad financiera, en su grado de complejidad propio, esto es, desde el punto de vista social, econmico, poltico y jurdico indivisiblemente considerados.

Es entendida como una ciencia social autnoma que tiene como objeto de estudio la actividad financiera del Estado, cuyo contenido estriba en el estudio valorativo de los mtodos que utiliza el Estado para obtener sus ingresos, as como tambin de los mtodos mediante los cuales hace sus gastos (erogaciones), dirigidos a la satisfaccin de las necesidades colectivas bsicas y relativas. Si bien es cierto que es una ciencia de medios, tambin lo es que stos son de naturaleza eminentemente econmica (recursos pecuniarios escasos) que estn dirigidos a satisfacer las necesidades absolutas y relativas de la sociedad. Por tanto, en sntesis, los estudios de la ciencia de las finanzas pblicas radican en aplicar un criterio poltico a una realidad econmica determinada, dando paso a la configuracin del objeto de estudio de la Ciencia de las Finanzas Pblicas (Martn, 1987). Resulta imperioso sealar que en Espaa y en otros pases anglosajones, lo que se denomina Ciencia de las Finanzas Pblicas, es designado como Ciencia de la Hacienda Pblica; sin embargo, en Venezuela, este criterio hacendstico, fue superado a inicios del siglo XXI, cuando al Ministerio se le cambi el nombre de Ministerio de Hacienda a Ministerio de Finanzas, especficamente en el ao 2000. Este rgano de la administracin pblica nacional obtiene su nuevo nombre e imagen para convertirse en Ministerio de Finanzas (MF), mediante decreto presidencial de reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Central, el 30 de agosto de 1999. La tendencia por una u otra denominacin se asocia con las races de cada regin, puesto que los pases ms influenciados por la doctrina francesa e italiana, se inclinan por la denominacin Ciencias de las Finanzas Pblicas, mientras que los influenciados por la corriente espaola y anglosajona, se inclinan hacia la denominacin Ciencia de la Hacienda Pblica; pero en definitiva, ambos son sinnimos del mismo fenmeno de estudio, esto es la actividad financiera del Estado. Esta ciencia social estudia y analiza el conjunto de operaciones que involucran las operaciones de recaudacin y gasto, as como el conjunto de criterios implementados en la maximizacin de la utilizacin de esos escasos recursos en el mayor numero de operaciones de gastos requeridas en el cumplimiento de las funciones de estabilizacin, asignacin y redistribucin.

c)

Actividad Financiera del Estado.


La actividad financiera del Estado consiste en el diseo y ejecucin de un conjunto de operaciones, con el objetivo de lograr la satisfaccin de las necesidades colectivas prioritarias; vale decir, son el conjunto de operaciones que realiza el Estado con la finalidad de alcanzar la consecucin de sus fines, esto es la satisfaccin de las necesidades pblicas. Tal y como afirmara el jurista Carlos Giuliani Fonrouge: El Estado debe cumplir funciones complejas para la consecucin de sus fines, que parten desde lo referente a la seleccin de los objetivos, a las erogaciones, a la obtencin de los medios para atenderlas, a la gestin y manejo de esos recursos (Fonrrouge, 1993: 3). Conjunto de operaciones que son diseadas y ejecutadas, no slo con el firme propsito de recaudar ingresos que le permitan financiar el gasto pblico, sino que van ms all. Persiguen intervenir y regular el comportamiento de los agentes

econmicos, de una manera tal que permita alcanzar la satisfaccin del mayor nmero de necesidades pblicas. Lo que, parafraseando, puede ser resumido como a continuacin se indica: Se observa la complejidad de la naturaleza del fenmeno financiero (actividad financiera del sector pblico), puesto que los fines perseguidos, responden a unos criterios de distribucin de los recursos, que se debaten entre el diseo de Polticas Econmicas del Gobierno, y de medios econmicos suficientes para alcanzar la satisfaccin de las necesidades pblicas prioritarias, del anhelado bienestar social. Este fenmeno es diferente en las finanzas privadas, en cuanto al mbito subjetivo, a sus fines, medios y naturaleza de las operaciones. La naturaleza compleja de la actividad financiera del sector pblico est configurada por los fines que persigue el Estado, a la hora de disear y ejecutar las operaciones financieras. Complejidad sta que subyace en la existencia misma de las necesidades humanas que demandan su satisfaccin por parte del Estado. Necesidades stas, denominadas en la doctrina como necesidades absolutas por el jurista Hctor Villegas; y necesidades impostergables por Giuliani Fonrrouge, las cuales redundan en el mismo argumento de sustentacin; esto es, el conjunto de carencias que surgen de la convivencia en colectividad y deben ser satisfechas mediante la actividad del Estado. Esas necesidades absolutas, que surgen de la agrupacin del hombre en colectividades, en un inicio estuvieron representadas por la defensa exterior, el orden interno, y la administracin de justicia, lo que las haca de imposible satisfaccin individualizada. Surge la situacin de crear un ente que en forma imperativa subordinara los intereses individuales de los miembros de las colectividades, para aunarlos y unificarlos en una sola fuerza que se inclinara por el inters colectivo por encima de los individuales. Y es as, como desde las sociedades ms primitivas hasta la actualidad, el hombre en sociedad ha admitido su necesidad de doblegarse ante la autoridad pblica, con el firme propsito de garantizar la convivencia en sociedad. Es entonces como el ser humano, en su necesidad de agruparse en colectivos ubicados en un mismo espacio geogrfico, y en subordinacin de una nica autoridad con poder de mando, ha configurado un esquema de organizacin, que con el discurrir del tiempo ha evolucionado, hasta el punto de convertirse en las entidades modernas de organizacin socio poltica y econmica que constituyen los ESTADOS. En consecuencia, es el Estado entonces quien es el llamado a desempear la funcin de resguardar la soberana interna de las invasiones extranjeras, de dictar los dispositivos normativos que regulan la conducta del hombre en sociedad en aras de resguardar el orden interno y quien organiza la administracin de justicia con nimo de resolver la interferencias intersubjetivas y as garantizar la reeducacin y reinsercin del infractor al orden social. Se concibe la figura de Estado, como entidad investida de poder de mando, como nico sujeto de derecho capaz de asumir el desempeo de semejante envergadura, pues son necesidades de imposible satisfaccin individualizada por los miembros de la colectividad aisladamente considerados, y al mismo tiempo de ineludible satisfaccin, pues de lo contrario seria imposible la supervivencia en colectivo. Estos argumentos dieron paso a la concrecin de la institucin de las necesidades pblicas absolutas (Villegas, 1999), que si bien es cierto sustentaron la necesaria

participacin estatal a inicios del siglo XIX, en la actualidad, han trascendido y, hoy por hoy no son las nicas necesidades pblicas que surgen de la convivencia social organizada y que exigen satisfaccin del Estado. Con la ampliacin de la participacin del Estado en la economa, como agente conmico, y la superacin del principio de la no intervencin estatal de las teoras liberales tradicionales que sostenan que la participacin del Estado deba limitarse a la defensa exterior, orden interno y administracin de justicia, se abri paso a la cristalizacin de otra gama de necesidades pblicas, cuyo sustrato subyace en los fines econmicos y sociales del Estado moderno, y consisten en el desempeo de las funciones de asignacin, estabilizacin, redistribucin (Musgrave, 1992). En la doctrina, a estas necesidades pblicas se les reconoce como necesidades publicas relativas, que segn opinin de Hctor Villegas: no estn vinculadas a la existencia misma del Estado (Villegas, 1999: 5), afirmacin que no es compartida por la ctedra, puesto que ciertamente, su satisfaccin dimana de la actuacin del Estado, en virtud, de los fines perseguidos en el desempeo de sus funciones modernas; esto es, garantizarle una vida digna a su poblacin. Toda vez que estas necesidades se encuentran relacionadas con el crecimiento econmico (promocin de la prosperidad) y bienestar social, es por lo que exigen la intervencin estatal para acometerlas. En el orden jurdico venezolano, el dispositivo constitucional las ha prescrito como parte integrante del pacto social, que dio paso a la configuracin actual del Estado Social y de Justicia venezolano1, por lo que, en lo concerniente al Estado venezolano por mandato constitucional, constituye una funcin inmanente que debe ser desempeada por ste.

En resumen, la Actividad financiera se caracteriza por: El sujeto activo es el Estado, investido de su poder de mando. El sujeto pasivo est representado en el resto de la sociedad, de donde surgen los recursos (ingresos) que sern recaudados y a quin va dirigido el gasto que permitir satisfacer cierto conjunto de necesidades. Tene carcter instrumental, ya que constituye un medio para alcanzar los fines polticos, econmicos y sociales. Los fines logrados a travs de medios econmicos (recaudacin de ingresos). involucran la instrumentalizacin de tres operaciones de naturaleza financiera, estas son: Presupuesto, gasto e ingresos. Las condiciones econmicas, sociales y polticas imperantes limitan la poltica del gasto pblico, es decir, hacia donde se dirige la inversin pblica.

As las cosas, contextualizando todas las anteriores categoras tericas en un diagrama, la actividad financiera se reflejara como se indica a continuacin:

Diseo y Ejecucin de Operaciones de Recaudacin de recursos, uso eficiente, financiacin del gasto

Parte de la configuracin de fines socio, poltico, y econmicos; como objetivo perseguido. La satisfaccin de las necesidades pblicas absolutas y relativas de la sociedad. (NECESIDADES SOCIALES IMPOSTERGABLES)

Las condiciones econmicas, sociales y polticas donde se ejerce la Administracin financiera del Estado, delimita la poltica del gasto pblico.

Como puede inferirse, la actuacin del Estado se traduce de esta forma en la gestin de un conjunto de gastos y en la consecucin de ingresos suficientes para financiar los primeros esta gestin de ingresos y gastos en el sector pblico, que se realiza con la finalidad de que ste pueda cumplir con su funcin en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de actividad financiera, denominada tambin por algunos autores como fenmeno financiero o hecho financiero (Laya, 1989: 50). Tanto cuando el Estado efecta gastos pblicos como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina actividad financiera (Villegas, 1992: 9). A este respecto, puede compararse la posicin de diferentes autores al esbozar una definicin de actividad financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la accin que desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en la satisfaccin de las necesidades pblicas" (Laya, 1989: 50), mientras que Hctor Villegas seala que: ... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos pblicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de los organismos pblicos... Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas... A su vez, la ejecucin de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos pblicos (Villegas, 1992: 9). Por su parte Guillermo Farias establece que la actividad financiera consiste en: ... la gestin que realiza el Estado y los dems entes pblicos secundarios, para proveerse de los medios econmicos suficientes para cubrir los gastos de los servicios pblicos y tambin la ejecucin de esos mismos gastos. La relacin de esta actividad con las dems funciones del Estado es obvia, desde el momento en que ste no puede llevar adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda de la compleja maquinaria de la Administracin Pblica si no est alimentada por los medios econmicos que logra a travs de la funcin recaudatoria de la actividad financiera. Es, pues, esta ltima, una gestin fundamental del Estado, sin la cual no pueden desarrollarse sus dems funciones ni, por tanto, lograrse sus fines (Farias, 1986: 12). En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento poltico como factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la define como: "... la accin del Estado y de las entidades menores, dirigida a procurar segn los deseos de los grupos dotados de poder, los

medios necesarios para la produccin de bienes y servicios aptos para consentir el cumplimiento de los fines, econmicos o extraeconmicos, sealados por la clase poltica responsable del gobierno de la Nacin" (Citado por Laya, 1989: 50). Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad financiera como la gestin de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes niveles del sector pblico en su lucha por cumplir con sus diferentes objetivos y funciones, gestin en la que la participacin de los grupos polticos es determinante, como se estudiar posteriormente. Es importante destacar la instrumentalidad de la actividad financiera, en cuanto a que ella no constituye uno de los fines del Estado, sino que representa un instrumento, medio o funcin de la que se vale el sector pblico y le permite ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad (educacin, salud, servicios, seguridad, etc). ... la actividad financiera se distingue de todas las otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en s misma, o sea que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una funcin instrumental porque su normal desenvolvimiento es condicin indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto es as, porque ninguna actuacin del Estado sera posible, si no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades pblicas (Villegas, 1992: 10). Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar objetivos de poltica econmica, y no slo para financiar la satisfaccin de necesidades sociales. Es el caso de la fijacin de un impuesto arancelario elevado para la importacin de vehculos, por ejemplo, donde el objetivo perseguido sea el desestmulo a este tipo de importaciones y no la recaudacin de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con objetivos de poltica econmica, en ambos casos estas variables constituyen un instrumento o medio del que se vale el Estado.

d) Fases de la actividad Financiera del Estado


Fases de la Actividad Financiera: gastos, e ingresos pblicos Como ya se mencion, la actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente por dos variables, tambin denominadas fases: gastos pblicos e ingresos pblicos. En cuanto al gasto pblico, el punto de partida es la estimacin de los recursos que se requerirn para satisfacer un conjunto determinado de necesidades en la colectividad. Una vez cuantificado el nivel de gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso pblico que le permitirn financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfaccin de las necesidades seleccionadas en la ejecucin del respectivo gasto pblico. En palabras de Farias: La actividad financiera comienza desde el momento en que el Estado logra ingresos pblicos, ya de la renta que producen los bienes que l posee como un particular (renta de la

tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o empresas pblicas) o de las rentas que l obtiene de los entes privados (impuestos, tasas, crdito pblico). Contina la actividad financiera, cuando tales recursos, as obtenidos, los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a travs de los servicios pblicos... De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los ingresos pblicos, fase recaudatoria, de adquisicin de medios econmicos... y la fase de la inversin de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfaccin de las necesidades pblicas, o sea, la fase del gasto pblico (Farias, 1986: 12). En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados nmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorera del Estado mientras llegan a su destino final. Por esto, hay autores que sostienen como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la que denominan administracin de los ingresos, y que se ocupa de garantizar el buen manejo y conservacin de los recursos disponibles antes de que se ejecute el gasto pblico al que puedan estar asignados (Farias, 1986: 13).

e) Importancia de las Finanzas Pblicas en la Actividad Financiera del estado

e.1) Las Finanzas Pblicas son importantes en la Actividad Financiera del Estado por cuanto satisface la Necesidad del Sector Pblico de cumplir cabalmente con las funciones del Estado, en torno a sus cometidos de intervencin del Estado en la economa para cumplir con sus fines econmicos, sociales, polticos.
En los inicios de la Ciencia de las Finanzas Pblicas durante los siglos XVIII y XIX, la actividad financiera se inspiraba en el llamado Estado liberal, donde se limitaba al mnimo las actividades pblicas, fundamentndose en la poltica de no intervencin en la economa y limitndola a las tradicionales funciones de defensa exterior, orden interno y administracin de justicia, reservndole el resto de las actividades la iniciativa privada. Si bien es cierto que la poltica de Estado liberal (laissez faire) provoc un rpido desarrollo econmico, tambin acarre males descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de Amrica por Upton Sinclair como: la explotacin del obrero no especializado, las espantosas condiciones de vivienda, la desigual distribucin de la renta, generando grandes fortunas reunidas por la explotacin monopolista y la especulacin en las tierras, entre otras, Con el tiempo, los males del laissez faire eran cada vez ms claros y los graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX (dos guerras mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929) precipitaron la declinacin de esta doctrina, dando origen a una mayor intervencin del Estado en la economa, alcanzando la contribucin del gasto pblico a cifras sin precedentes. En nuestros das, el nivel de participacin cuantitativo del Estado en la actividad econmica, se equivalen a un tercio y el 50 % del producto interno bruto total configurando un patrn repetitivo en todos los pases industriales de economa de mercado.

La importancia de la Actividad Financiera del Estado estudiada como parte de las funciones pblicas que parece la ms apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave, por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector pblico con los dominios relativamente bien delimitados del anlisis econmico. Musgrave (1992) propone tres grandes funciones importantes pblicas del Estado: Asignacin, Distribucin y Estabilizacin. en las Finanzas

Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La asignacin de bienes y servicios pblicos (como por ejemplo la educacin) y sus fuentes de financiamiento (tributos), producen variados efectos en la distribucin de la renta real. Puede provocar: cambios en el ingreso real de los propietarios y en la disponibilidad de los factores, prdida de la eficiencia en consumo (al modificar las pautas de consumo y por ende de la produccin), reduccin del nivel de satisfaccin de los consumidores, y por ltimo, alteraciones en la eficiencia tcnica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la organizacin y mtodos de la produccin (Musgrave, 1982). Lo anterior puede generar desequilibrios econmicos en los precios, empleo y produccin, que provocaran mayor malestar social, motivando la intervencin del Estado con el diseo de polticas econmicas gubernamentales reguladoras con fines estabilizadores y redistributivos de la riqueza (Musgrave, 1982). Es as como el arsenal de instrumentos de naturaleza financiera (trtese de los ingresos y/o gastos pblicos) que pueden servir a objetivos muy variados, responden a la redefinicin de la funcin publica, desempeada por la actividad financiera del sector pblico hoy, en situaciones particulares que alejan al mercado del paradigma terico de la competencia perfecta (situacin esta ltima donde debera existir gran concurrencia de oferentes y demandantes completamente informados, no hay trabas al ingreso y egreso de participantes, el producto comercializado es homogneo o no diferenciado, los costos y los beneficios son individualizables y asignables a cada sujeto).

e.2) Las Finanzas Pblicas son importantes como fenmeno financiero en la Actividad Financiera del Estado, por cuanto lo impacta en aspectos polticos, sociales, econmicos, jurdicos.
Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del sector pblico involucra aspectos de distinta ndole, y no slo se relaciona con la simple estimacin, recaudacin y administracin de las variables que la componen. Adems de su carcter financiero influyen en ella aspectos de tipo poltico, social, econmico, jurdico y administrativo. - Aspecto poltico: tratndose del sector pblico, la toma de decisiones asociada a la actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificacin del gasto, fuentes de ingresos que sern utilizadas en su financiamiento) es tarea de la clase poltica y dirigente del gobierno de turno, la cual pone nfasis en los fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que sectores sern beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes necesarios. ...El estudio de la eleccin de gastos y recursos se hace en funcin de una orientacin poltica determinada y variable segn los objetivos perseguidos por la accin estatal (Villegas, 1992: 20), y por esto, la actividad financiera est sujeta a los cambios que sucedan en la estructura de esa clase poltica dominante, y sus relaciones con el resto de la sociedad.

- Aspecto social: se reconoce que uno de los fines perseguidos por la actuacin financiera del Estado es la satisfaccin de necesidades en la colectividad, pero en la mayora de los casos resulta imposible atenderlas en su totalidad. Es por ello que la infinidad de necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas, elegidas, jerarquizadas, para seleccionar aquellas que en determinado momento podrn ser atendidas a travs del gasto pblico. La valoracin y jerarquizacin de estas necesidades responder muchas veces al criterio que apliquen los grupos sociales dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la sociedad, por lo que no puede desvincularse el aspecto social de la actividad financiera del aspecto poltico, ni stos del resto de los aspectos por mencionar. Al referirse al aspecto social, Laya afirma que: Se trata, pues, de establecer una jerarquizacin de las necesidades, no solamente bsicas o fundamentales, como se haca dentro del concepto del Estado liberal, del cual se pensaba que nicamente deba preservar el orden pblico interno, defender la soberana y aplicar justicia, sino que ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas, donde necesariamente deber drsele prioridad a las relacionadas con educacin, cultura, salubridad, proteccin social, desarrollo econmico y otros gastos reproductivos en materia de investigacin, tecnologa, etc., que le permitan al pas romper viejas estructuras y salir del llamado crculo vicioso de la pobreza (Laya, 1989: 57). - Aspecto econmico: Laya un estudioso del tema seala que: ... el Estado a travs de su actividad financiera deber elegir los medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo posible. Deber igualmente precisar la carga impositiva que deba ser repartida entre las distintas categoras sociales, determinando el modo ms idneo de hacerlo, al mismo tiempo que debe Considerar el peso de tales tributos sobre las economas que grava, ya que puede darse el caso de que un bajo rendimiento en la imposicin se deba a una baja presin tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a una carga excesiva (Laya, 1989: 57,58). En otras palabras, el criterio econmico de la eficiencia debe estar presente tanto en la asignacin y ejecucin de los gastos (para garantizar el mayor rendimiento), como en la recaudacin de los ingresos, tratando de lograr una justa distribucin de los aportes que cada miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad gubernamental. - Aspecto jurdico: Toda actuacin del Estado contemporneo debe estar fundamentada en la legislacin vigente en cada pas (Villegas, 1992: 21). En materia financiera, deben considerarse las normas existentes en reas como la tributaria, administrativa, presupuestaria, contralora, entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado como de los particulares, as como tambin limitan el alcance del poder que pueda tener el ente pblico al momento de tomar las decisiones relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que, si bien la legislacin existente establece las pautas que pueden regir esta actividad, no se descarta la posibilidad de que esa legislacin pueda ser modificada para ponerla a tono con el contexto en el que se desenvuelven las finanzas del Estado en un momento dado, modificaciones que, una vez ms, caen dentro del mbito de accin del poder poltico (en este caso, legislativo). Cabe destacar que el aspecto jurdico de la actividad financiera es objeto de estudio del Derecho Financiero, evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurdicas que la regulan. Al respecto, Villegas compara el campo de accin de la ciencia de las Finanzas Pblicas y del Derecho Financiero sealando que:... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las finanzas pblicas y al efectuar su exacta clasificacin y el cuadro de su ordenamiento, explicando cules son sus funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y gastos en relacin con aquellos que ingresan los primeros y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos tiles para la formacin de las leyes financieras y tambin para su

interpretacin y aplicacin. Por otra parte, el derecho financiero, con el estudio de la estructura jurdica de los gastos y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas en el aspecto jurdico para el conocimiento de sus fenmenos. Adems, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicacin de la ley en el caso concreto, y qu pueden tambin interesar a la ciencia de las finanzas para la elaboracin ms profundizada y completa de sus principios e instituciones... Advirtase que el derecho financiero es una disciplina jurdica y que la ciencia de las finanzas pblicas es una disciplina econmico-poltica. De all que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente diversos: el derecho financiero se refiere a determinada actividad de la administracin pblica (la actividad financiera), pero contemplndola exclusivamente en cuanto a las normas jurdicas que la regulan (aun cuando los fenmenos jurdicos sean provocados con propsitos econmico-polticos); la ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de los fenmenos econmicos provocados con designios polticos. Si bien ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtencin y el empleo de los medios econmicos necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22). - Aspecto administrativo: se relaciona con ... la debida organizacin administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y fiscalizacin del correcto desempeo de la administracin fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidacin, a la mecanizacin de la funcin financiera, etc. (Villegas, 1992: 21).

f) Clasificacin de las Finanzas


Actividad Financiera del Estado y Actividad Financiera Privada.

La actividad financiera se relaciona con la gestin de dos variables fundamentales Ingresos y gastos, variables que se encuentran presentes no slo en la actividad del sector pblico, sino tambin en la esfera privada de la sociedad. An cuando ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la obtencin de medios que les permitan satisfacer mltiples necesidades, su actividad financiera difiere en uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos pueden mencionarse las siguientes (Laya, 1989: 19,20): a) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera pblica, y de acuerdo al ordenamiento jurdico y poltico imperante en la sociedad, constituye un ente que se encuentra en situacin dominante con respecto al sector privado, lo que le permite extraer buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los agentes econmicos que actan en este sector (por ejemplo,tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado (individuos, familias, unidades empresariales) suelen operar de manera independiente, sin ocupar posiciones de dominacin diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad econmica (una empresa monoplica puede tener mayor poder que sus consumidores, o que empresas ms pequeas); el poder dedominio que puedan alcanzar los agentes privados no se deriva del ordenamiento jurdico y poltico de la sociedad. b) En cuanto a la obtencin de los ingresos, el sector privado se vale de transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le permitan financiar sus actividades. En el sector pblico tambin pueden generarse ingresos por esta va voluntaria (por ejemplo, empresas pblicas), pero comnmente sus entradas de dinero provienen

de fuentes que implican la coaccin o la exigencia de tributos al sector privado (impuestos, contribuciones, etc.), valindose de las normas jurdicas vigentes que le permiten ejercer este tipo de obligaciones. c) Las necesidades que intenta satisfacer la actividad privada corresponden a un nmero limitado de sujetos, mientras que el Estado, a travs del gasto pblico, dirige sus esfuerzos a atender necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad (ya se trate de todo un pas, regin, estado, municipio, parroquia). En este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un individuo o grupo, mientras que el Estado no se limita a esta satisfaccin inmediata, sino que su accionar va ms all y los efectos de su actividad financiera pueden perdurar por perodos prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de la construccin de infraestructura, el endeudamiento a largo plazo, entre otros). d) El sector privado persigue un afn lucrativo con su actividad financiera, la obtencin de beneficios o utilidades, por lo que los ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar presente este afn de lucro (empresas pblicas rentables), pero ste no es el motivo que origina su actividad financiera; el cumplimiento de los fines sociales es prioritario antes que la obtencin de una utilidad. Al respecto, Ramrez (1998: 8,9) afirma que: La economa del sector privado basa sus finanzas en el principio del mnimo costo con el mximo de beneficio o ganancia... La economa del sector pblico se basa en el principio del mejor costo con el mximo de bienestar colectivo. El ente pblico no persigue obtener ganancias en la satisfaccin de necesidades colectivas debido a la ndole misma de estas, que proporciona valores colectivos de uso o utilidad ocial... En contraposicin con las finanzas privadas, las finanzas pblicas no se fundan en el mnimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas pblicas no excluye el mnimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y ms eficiente prestacin de los servicios pblicos. El criterio de la economa y finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la economa y finanzas pblicas es el de la racionalidad... El criterio de la racionalidad, colocado frente al criterio de la rentabilidad, no supone exclusin del principio de la economicidad de los medios. Tan solo que tal economicidad no va dirigida a la obtencin de rentabilidad, sino de un mejor servicio. Contina el mismo autor, refirindose a la actividad empresarial del sector pblico, sealando que: Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que tambin satisface como privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas: mnimo medio con el mximo de ganancia o beneficio para la empresa pblica, que por ello se califica de rentable. No obstante, como tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con fines de poltica reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio pblico. El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector pblico, funcionan dentro de la rbita de la economa privada; pero no para sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin ms, lo que sera desleal, sino para reforzarla en sus puntos dbiles... (Ramrez,1998: 9).

e) Si bien puede resultar fcil estimar la ganancia o prdida que resulta de la actividad financiera privada, este clculo es ms complicado y menos preciso en el sector pblico por el tipo de funciones que ste cumple. En un perodo determinado los ingresos pblicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situacin de dficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una prdida si se analiza el destino que han tenido los recursos: salud, educacin, seguridad, etc. Lo mismo ocurre en el caso de una situacin de supervit (exceso de ingresos sobre gastos), la cual podra no ser tan favorable si han quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad. f) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles, estimndose en primer lugar la cuanta de ingresos que pueden generarse para poder establecer un plan de gastos que responda a esas entradas (la estimacin del ingreso precede al gasto). En el sector pblico no se aplica literalmente este principio, ya que tratade obtener los ingresos que se requieren para financiar un determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera, como proceso, inicia con la estimacin del gasto requerido en un perodo para la funcin gubernamental, y contina con la bsqueda de las fuentes de ingreso que permitiran ejecutar tal gasto (la estimacin del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el gasto pblico puede crecer infinitamente sin que los ingresos disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer siempre superarn los recursos que la sociedad puede destinar al mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto, la estimacin de gastos e ingresos en el sector pblico se constituye en un continuo proceso de retroalimentacin que intenta seleccionar (jerarquizar) el Se han mencionado un resumen de algunas de las diferencias ms relevantes que se observan en la actividad financiera que realizan ambos sectores, sin descartar la existencia de otros puntos discordantes entre ellos. En todo caso no debe olvidarse que estos sectores no realizan actividades contrapuestas, sino ms bien complementarias, partiendo de principios distintos.

g) Trascendencia de la eficiencia y la eficacia y otros principios constitucionales en la gestin y control de las Finanzas Pblicas.
Para que el Estado cumpla sus fines superiores y satisfaga las necesidades impostergables , absolutas y relativas, de la Sociedad es imperativo que el mismo garantice la eficiencia y eficacia en la gestin y control de las Finanzas Pblicas, y que todas las actividades financieras pblicas se guen de acuerdo a los principios constitucionales. En La Repblica Bolivariana de Venezuela se inici un Programa de Modernizacin de la Administracin Financiera del Estado y se Constituy un Sistema Integrado de gestin y Control de Finanzas Pblicas todo de acuerdo a al Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico del 20-2-2007 y de su Reglamento, bajo la rectora del ministerio del Poder Popular para las Finanzas.

Sistema Integrado de Gestin y Control de las Finanzas Pblicas (SIGECOF)

El Sistema Integrado de Gestin y Control de las Finanzas Pblicas (SIGECOF), fue diseada desde 1995 por el entonces Ministerio de Finanzas, por rgano del Programa de Modernizacin de las Finanzas del Estado (PROMAFE), y puesta legalmente en produccin en el ao 2001, con la publicacin de la Providencia N SCI-001-99 del 27.12.1999, dictada por la extinta Superintendencia Nacional de Control Interno y Contabilidad Pblica (SUNACIC), a travs de la cual se estableci el Sistema de Contabilidad para los Organismos del Poder Nacional que conforman el ente contable Repblica, previendo que el mismo, estara soportado electrnicamente sobre dicha herramienta. En su gnesis, el SIGECOF fue concebido como una base de datos nica que sera alimentada por la informacin presupuestaria, financiera y contable derivada de la ejecucin del Presupuesto Nacional, a travs de servidores instalados en cada uno de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, mediante un sistema de replicacin por parte de los usuarios locales. Por motivos de escasa dotacin tecnolgica en los rganos de la Repblica, lo que impeda su conexin al SIGECOF, y a la falta de desarrollo de las aplicaciones informticas requeridas para el procesamiento de la informacin y en consecuencia para la efectiva operatividad de la herramienta; as como, la imposibilidad de incorporar oportunamente los subsistemas conexos de gestin pblica; tales como, el Sistema de Gestin y Anlisis de Deuda (SIGADE), de Inversin Pblica (SIP), de gestin financiera de recursos humanos (SIGEFIRRHH), la integracin en una posterior fase con la administracin descentralizada funcionalmente y, luego con las gobernaciones y alcaldas del pas, fue necesario que la extinta SUNACIC, emitiera sendas providencias, la primera regulando el registro de las operaciones contables correspondientes al ao 2001, por medios electrnicos y mediante asientos automatizados; y la segunda, para determinar que los registros auxiliares se efectuaran en forma manual por los organismos ordenadores de compromisos y pagos y, liquidadores de ingresos, basados en los modelos de asientos contables tradicionales. Para enfrentar estas carencias legales, tcnicas y tecnolgicas, y en un segundo e importante plano, para adaptar los procesos y procedimientos tecnolgicos, componentes de esta herramienta, a las modificaciones legales en curso, en el segundo semestre del 2004, se puso en marcha un ambicioso proyecto de rediseo, bajo la coordinacin de la ONCOP, y con la cooperacin de unidades y organismos como PROMAFE, SENIAT, ONAPRE, CRDITO PBLICO, ONT y bajo la rectora del Ministerio de Finanzas, que arranc con el perfeccionamiento y rediseo de la herramienta SIGECOF, para adaptarla a los precitados cambios y, en definitiva a los que motivaron su creacin. Unidades y Organismos que intervienen en gestin y control de las finanzas pblicas. el Sistema integrado de

FONDEN: Institucin Financiera para la Inversin real y efectiva en proyectos.

ONCOP: Oficina nacional de contabilidad pblica. SNC: Sistema nacional de Contratistas. SENIAT: Sistema Nacional integrado de administracin aduanera y tributaria. ONAPRE: Oficina nacional de presupuesto ONCP: Oficina nacional de crdito pblico ONT: Oficina nacional del tesoro SUNAI: Superintendencia de Auditora Interna. SIGEFIRRHH: Sistema gestin financiera de los Recursos Humanos SIGA: Sistema de gestin administrativa Sistema de Bienes: Adquisicin y administracin de Bienes. PROMAFE: Programa de Modernizacin de la Administracin Financiera del Estado.

h) Principios de las Finanzas Pblicas en Venezuela.


Art. 2 CRBV. Venezuela se constituye en un Estado democrtico y social de derecho y de justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico y de su actuacin, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social, y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la tica y el pluralismo poltico. Art. 3 CRBV. El estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a la dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitucin. La educacin y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar estos fines.

Art. 141 CRBV. La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Art. 12. LOAP. La actividad de la administracin Pblica se desarrollar con base en los principios de economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuar dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica. Art. 2. LOAFSP. La administracin financiera del sector pblico comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos que intervienen en la captacin de los ingresos pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado, y estar regida por los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica.