Cepal, Educacion y Conocimiento, 1992

Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad (versin resumida)
Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad

CEPAL - UNESCO
(versin resumida)
mn
Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y El Caribe , TSx
Primera edicin: 1 5 0 0 ejemplares Lima, marzo de 1996
Esta sntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de la U N E S C O en el

m a r c o d e un convenio con T A R E A ASOCIACIN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS.
Las designaciones empleadas y la presentacin de este material no implican la expresin de alguna opinin, cualquiera q u e sea, por parte de la U N E S C O en relacin al status legal de cualquier pas o de sus autoridades, o en relacin a las delimitaciones de las fronteras de cualquier pas o territorio. Los Estados miembros, sus instituciones gubernamentales, instituciones educativas y gremios docentes pueden reproducir total o parcialmente esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen de tal reproduccin a la Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para Amrica Latina y El Caribe, Casilla 3187, Santiago de Chile. Cartula: Edgar Rueda
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL) OFICINA REGIONAL DE EDUCACIN DE LA U N E S C O PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE.
De esta edicin
OFICINA REGIONAL DE EDUCACIN DE LA U N E S C O PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Casilla 3187, Santiago de Chile

TAREA ASOCIACIN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS
Apartado 2234, Lima 100, Per
Prlogo
El consenso alcanzado en torno a que no hay desarrollo econmico posible sin una educacin equitativa y de calidad se ha transformado en un mandato impostergable para los pases de la regin. Esta toma de conciencia fue influida en medida importante por el documento Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad preparado en 1992 conjuntamente por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para Amrica Latina y El Caribe. La evidencia de la necesidad de consensos nacionales en torno priorizar recursos para la educacin la produccin del conocimiento, las actividades de ciencia y tecnologa y la participacin activa de todos los actores sociales, son elementos bsicos de la nueva actitud. Estos enfoques reconocen que la educacin y la formacin de recursos humanos permiten la generacin de capacidades para el desarrollo de las personas y de los pases y que ellas comprenden tanto saberes c o m o habilidades, aptitudes, destrezas, redes d e informacin, capacidad de innovacin y creacin, entre otras. El impacto e influencia del mencionado documento ha m o tivado este nuevo esfuerzo de divulgacin, conscientes que le tema interesa tanto a los maestros y profesionales de la educacin c o m o a un conjunto cada vez m s amplio de instituciones y personas vinculadas con los procesos de desarrollo (Universi-
Educacin y conocimiento
dades, empresas, organizaciones no gubernamentales
(ONG),
centros de investigacin, medios de comunicacin, agrupaciones sindicales, asociaciones de padres, etc.) y que es necesario posib i l i t a r que todos los seres humanos accedan a una educacin de calidad, eliminando las desigualdades educativas, garantizando simultneamente la formacin efectiva de habilidades y destrezas as c o m o la incorporacin del progreso tcnico en instituciones y empresas. E l presente texto es una sntesis del documento de la C E P A L U N E S C O y su objetivo es poner los lmites del modelo de desarrollo vigente en Amrica Latina y hasta fines de los ochenta, u n o de los cuales es el atraso educacional y tecnolgico que ha colocado a la regin en situacin de desventaja en la economa internacional. La segunda parte sita el punto de partida para la estrategia propuesta por la CEPAL y la U N E S C O : el diagnstico de la situacin educativa en la regin y el debate actual sobre la formacin de recursos humanos. Tambin se recogen enfoques recientes de la teora econmica y de gestin empresarial acerca de la educacin. La tercera parte resume la propuesta a nivel de objetivos y lineamientos, mientras que en la cuarta parte se concreta en trminos de medidas y acciones. Finalmente se aborda el tema de los recursos necesarios para implementar la propuesta, abordando aspectos de costos y estrategias de financiamiento. Esta sntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de la U N E S C O en el marco de un convenio con TAREA ASOCIACIN D E PUBLICACIONES EDUCATIVAS. La elaboracin de esta sntesis del documento original fue responsabilidad de la investigadora Teresa Tovar y un equipo de tcnicos consultados.
Indice
Prlogo.
PRIMERA PARTE.
El contexto latinoamericano.
CAPTULO I
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El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformacin productiva con equidad. 1. El patrn histrico de desarrollo. 2. La transicin de los ochenta. 3. La propuesta de CEPAL para los aos noventa.
SECUNDA PARTE.
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El punto de partida.
CAPTULO II.
Educacin y recursos humanos en Amrica Latina y El Caribe: tendencias recientes. A . El sistema educativo formal. Crecimiento de la cobertura educativa. Deficiencias en la calidad. Educacin y movilidad social. Un estilo de expansin inequitativo. Comparando Amrica Latina con los pases desarrollados. B. La capacitacin y la educacin de adultos. C . La investigacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico. D . El fin de un ciclo.
CAPTULO III.
23 23 23 24 26 27 29 30 33 34 37 37
El debate internacional sobre la formacin de recursos humanos. A . El cambio tecnolgico y la formacin de recursos humanos.
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B. Temas centrales del debate internacional sobre formacin de recursos humanos.

C . O c h o enseanzas del debate internacional sobre educacin y formacin de recursos humanos.
CAPITULO IV.
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La produccin del conocimiento y el desarrollo. A . Los nuevos enfoques de la teora econmica frente a la educacin. B. Los aportes de los analistas de la gestin empresarial. C . Los anlisis de perspectivas de la educacin. Reflexiones finales. Cambio en el rol del Estado. Cambio institucional. Cambios en los lineamientos de poltica.
TERCERA PARTE.
45 45 47 50 53 54 54 55 57 59 60 61 63 65 69
La estrategia propuesta.
CAPTULO V .
Objetivos, criterios y lineamientos A . Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad. B. Lineamientos para las polticas: equidad y desempeo. C . Reforma institucional: integracin y descentralizacin. D . El diseo de polticas.
CUARTA PARTE.
Polticas para poner en prctica la estrategia.

CAPTULO VI.
Acciones y medidas. 71 1. Abrir la educacin a los requerimientos de la sociedad. 71 Autonoma de las unidades educativas. 71 Mecanismos de regulacin pblica. 74 2 . Asegurar que toda la poblacin est capacitada para manejar los conocimientos y cdigos de la sociedad moderna. 76 Cobertura universal y calidad de la educacin bsica. 77 Programas de educacin y capacitacin de adultos. 81 3. Impulsar la creatividad en el uso y difusin de la ciencia y la tecnologa. 84 4 . Establecer formas de evaluacin de los resultados para estimular una gestin responsable de los centros educativos. 86 5. Apoyar la profesionalizacin y el protagonismo de los docentes. 88 Procesos de reclutamiento, formacin y capacitacin de docentes. 89
Eje de la transformacin productiva con equidad
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Asegurar un salario justo y adecuado a la labor docente. El director tiene una nueva funcin. 6. Compromiso financiero de la sociedad con la educacin. Mecanismos de asignacin del financiamiento pblico. 7. Desarrollar la cooperacin regional e internacional.
QUINTA PARTE.
90 91 92 94 95
Los recursos necesarios. CAPTULO Vil. Costo y financiamiento de la estrategia. A . El costo de la propuesta. El costo de un acceso universal a la educacin. El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. El costo de una gestin responsable. El costo de un magisterio profesionalizado y protagnico. B. El costo total de la estrategia propuesta. C . Mecanismos y fuentes de financiamiento.
99 101 102 103 106 107 107 108 109
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CAPTULO I
El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformacin productiva con equidad
1. El patrn histrico de desarrollo

La crisis que atraves la regin en los aos ochenta marca el agotamiento definitivo del patrn de desarrollo que se haba venido aplicando desde la posguerra, basado en la exportacin de productos bsicos y la industrializacin sustitutiva de importaciones, culminando as un declive iniciado desde fines de la dcada del setenta. Durante las dcadas precedentes, algunos pases alcanzaron un crecimiento aceptable, pero con bajos niveles de equidad, otros tuvieron xitos en materia de equidad pero no en su dinamismo econmico. Desgraciadamente, muchos no alcanzaron ni uno ni otro de los objetivos esperados del proceso de desarrollo, mientras que en otras regiones y en el mismo contexto internacional, varios pases de industrializacin tarda consiguieron compatibilizar el crecimiento con la equidad. Al contrastar el patrn latinoamericano con el de aquellos pases que se podran calificar de exitosos en su proceso de desarrollo, adems de sus mayores niveles de dinamismo y equidad, quedan en evidencias diferencias ntidas con respecto al proceso de ahorro-inversin, a la formacin de recursos humanos y a la difusin del progreso tcnico; tambin la insercin internacional de los pases de la regin absorben ms inversin directa del exterior, registran mayores niveles de endeudamiento externo y reproducen estilos de consumo provenientes de los pases desarrollados en ms alto grado que en otras latitudes.
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Sin embargo, la contrapartida que exigira todo lo anterior esto es, una insercin va exportaciones de creciente complejidadno alcanza en Amrica Latina el dinamismo correspondiente. Por el contrario, el patrn histrico de desarrollo latinoamericano se sustent, en parte, en la renta de los recursos naturales y en el endeudamiento externo y en el plano interior, en el desequilibrio financiero y en el impuesto que representa la inflacin, pilares que se erosionaron progresivamente -en el caso del crdito externo el colapso se produjo en 1981- desapareciendo as la posibilidad de prolongar el patrn de desarrollo ya descrito.
2. La transicin de los ochenta

Habiendo establecido esta especificidad regional, resulta posible comprender mejor por qu la dcada de los ochenta fue de una parte una dcada de malos resultados econmicos y sociales, por lo que ha sido calificada de dcada perdida, y de otra fue una dcada de transicin y de aprendizaje. Para ello debemos a m pliar necesariamente nuestra mirada y valorar un conjunto de procesos extraeconmicos. Si bien es cierto que al f i n a l de la dcada el producto por habitante y la inversin resultaron inferiores que los alcanzados en 1980 y la inflacin en cambio resulto superior; los aos ochenta fueron tambin los aos en que se presenciaron en la regin un conjunto de procesos de trnsito hacia la democracia, y de valoracin sin precedentes en la historia poltica de Amrica Latina acerca del cumplimiento de reglas democrticas y del respeto a los derechos civiles y polticos de las personas, an con todas las fragilidades y vulnerabilidades conocidas. Fueron aos en los que se produjo un avance m u y significativo en la generacin de una cultura poltica marcada por la bsqueda de concertaciones y tambin donde se iniciaron lgicas de reversin de viejos conflictos armados y rivalidades entre pases de la regin, cuyos frutos comienzan a cristalizar en los aos noventa. En el plano puramente econmico, aun cuando de manera m u y brutal por la c r i s i s existente, los pases se han convencido de
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la necesidad de mantener equilibrios macroeconmicos, ordenar sus finanzas y combatir la inflacin, procurando introducir al mismo tiempo cambios profundos en su estrategia de desarrollo, entendiendo la imposibilidad de continuar orientados hacia adentro y exportando solo productos bsicos. Al tener que fundar el servicio de la deuda externa en un fuerte excedente comercial, los pases dieron claras seales de querer corregir su insercin internacional y orientarse haca una exportacin ms compleja. Sin embargo, durante los aos ochenta las economas regionales basaron su nueva competitividad internacional en una reduccin de las remuneraciones de los sectores ms modestos (competitividad esprea), y no en la incorporacin de progreso tcnico y una elevacin de la productividad y de las remuneraciones, c o m o corresponde a una competitividad autntica. D e otra parte, pese a la agudizacin de la pobreza y la dualizacin social, en algunos mbitos c o m o el de la educacin, s i bien se vivi un deterioro cualitativo al que nos referiremos ms adelante, se mantuvieron las tendencias expansivas de la cobertura ya sea por inercia o por el esfuerzo de la gente, y en el plano del c o n s u m o de comunicacin hubo un salto enorme, generndose una contradiccin m u y grande entre la uniformacin de las aspiraciones y la modernizacin de ciertos comportamientos sociales (fecundidad y natalidad) de una parte, y las condiciones de vida cada vez m s precarias de otra parte. Los factores sealados -democratizacin, insercin internacional, descenso de las remuneraciones mnimas, aumento de la cobertura educativa y acentuada masificacin de los medios de comunicacin- sugieren que durante los aos ochenta los pases de la regin experimentaron profundas transformaciones que repercutirn con gran fuerza en su futuro desarrollo.
3. La propuesta de CEPAL para los aos noventa

En los aos recientes CEPAL se ha abocado a responder al desafo de c m o avanzar, de manera simultnea, en lograr un crecimiento ambientalmente sustentable con mayor equidad y democrtico.
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La propuesta central frente a estos desafos por parte de CEPAL est contenido en el documento Transformacin productiva con equidad (1990). La idea central, en torno a la cual se desarrollan todas las otras, seala que la incorporacin y la difusin del progreso tcnico constituye, el factor fundamental para que la regin desarrolle una creciente competitividad que le permita insertarse de manera exitosa en la economa mundial, y asegurar un crecimiento constante. La competitividad relacionada con la incorporacin del progreso tcnico significa una fuerte ruptura del espritu rentista pues no se apoya en los bajos salarios y en el abuso y la depredacin de los recursos actuales que caracterizaron las ventajas comparativas de una competitividad esprea y que hoy frente a las tendencias en la economa mundial pierden cada vez m s vigencia y dan la espalda a las tendencias del futuro. Esta competitividad que se denomina competitividad autntica supone contar con recursos humanos en buenas condiciones y con capacidad de agregar progresivamente valor intelectual y progreso tcnico a su base de recursos naturales, resguardndolos y enriquecindolos. Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone un enfoque sistmico del esfuerzo productivo, vale decir que s i bien la empresa es un elemento central, la competitividad internacional estar dada por el funcionamiento de las naciones, incluyendo infraestructura cientfica y tecnolgica, funcionamiento del Estado, relaciones laborales, niveles de integracin social y sistema financiero, entre otros aspectos. En este enfoque sistmico el tema de la equidad adquiere una nueva dimensin. La existencia de una sociedad m s equitativa, con mayor igualdad de oportunidades y con mayor capacidad de integracin, con una ciudadana efectiva en lo econmico y en lo social resulta no slo necesaria desde las perspectivas tica y poltica. Tales perspectivas son naturalmente vlidas, la primera en s misma y la segunda porque obviamente la estabilidad poltica estar siempre bajo amenaza en sociedades con bajos niveles de integracin y altos niveles de pobreza y frustracin de aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere una fuerte validez en
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el propio terreno de la economa, pues el enfoque sistmico nos muestra los lmites del aprovechamiento de los bajos salarios, la incongruencia entre la necesidad de recursos humanos capaces de incorporar progreso tcnico y una poblacin en condiciones de pobreza y con bajos niveles de formacin. En el pasado pudo existir un crecimiento con altos niveles de pobreza, todo indica que en el futuro ello tiende a no ser posible. Si bien por definicin el enfoque sistmico d e m a n d a de la interaccin concertada de todos los elementos y por lo tanto se requiere de muchas instituciones y muchas polticas, hay un rea que resulta imprescindible para alcanzar el objetivo de basar la nueva competitividad en la incorporacin del progreso tcnico, el rea de los recursos humanos: capacitacin, educacin, ciencia y tecnologa. A d e m s de una atencin prioritaria a inversin en recursos humanos, la propuesta de Transformacin productiva con equidad requiere de acciones en otros tres frentes: a. Esfuerzo interno: es imperativo promover consensos nacionales alrededor de las polticas, cambios institucionales y movilizacin de recursos internos necesarios para llevar a cabo la transformacin. b. Competitividad, equidad y sustentabilidad ambiental: la competitividad resultante en una elevacin del nivel de vida, basada en un aumento de la productividad y en la sustentabilidad ambiental, requiere de un grado razonable de cohesin social y de equidad, que a su vez no ser posible s i no se alcanza una autntica competividad. c. Readecuacin del Estado: esta nueva fase requiere de un Estado distinto del anterior, que apoye al sector empresar i a l en la realizacin de sus responsabilidades propias en el mbito productivo, que promueva el establecimiento de las bases para alcanzar competitividad internacional, y que impulse una mayor equidad y sustentabilidad ambiental.
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CAPTULO
II
Educacin y recursos humanos en Amrica Latina y El Caribe: tendencias recientes
Entre 1950
y 1980 el sistema educativo de Amrica Latina crece
significativamente y se eleva el nivel educativo de la poblacin. M s nios se matriculan y logran terminar la primaria, nuevos sectores sociales provenientes del c a m p o acceden a la educacin y mayor nmero de mujeres ingresa al empleo y al sistema educativo. Lamentablemente se incrementan tambin las deficiencias en la calidad y en las oportunidades educativas, los sistemas educativos no logran formar los recursos humanos adecuados para el desarrollo y los pases latinoamericanos quedan en desventaja frente a la economa internacional.
A . El sistema educativo formal Crecimiento de la cobertura educativa

E l crecimiento del sistema educativo se r e f l e j a en la disminucin sustantiva del analfabetismo. Si en 1960, 34 de cada 100 personas eran analfabetas, en 1987 se reducen a 16 de cada 100 personas. En segundo lugar, la educacin primaria o bsica se triplica y cubre a casi toda la poblacin infantil, nueve de cada diez nios en edad de estudiar primaria estn matriculados. A d e m s , si antes los nios abandonaban la escuela luego d e dos o tres aos de estudio, ahora permanecen siete aos c o m o promedio. Estos son promedios generales de educacin primaria, secundaria y superior en toda Amrica Latina. N o obstante, hay
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pases que permanecen con un mayor atraso educacional, tales c o m o Guatemala, Hait, Repblica Dominicana, Nicaragua, E l Salvador y Colombia. As, mientras que en Mxico 99 de cada 100 nios en edad de estudiar primaria estn matriculados, en Por ltimo, se incrementan l a educacin secundaria, pre Hait slo 4 7 de cada 100 nios asiste a l a escuela primaria. escolar y la educacin superior. La educacin pre-escolar crece siete veces y se torna obligatoria en algunos pases. La educacin media se cuadruplica. En 1990, seis de cada diez nios en edad de estudiar secundaria, estn matriculados. La educacin superior se sextuplica, pero abarca a un nmero an reducido de l a poblacin: 2 de cada 10 jvenes estudian en universidades o institutos superiores.
Deficiencias en la calidad
Los nios que se matriculan no siempre reciben una formacin tarde a la escuela o 1980adecuada y d e calidad. Otros ingresan m u y
se retiran de la misma sin haber culminado los estudios que garanticen l a adquisicin de habilidades bsicas. En la dcada 1990 bsicas aumentan l a desercin, el ingreso tardo a l a escue-
la y l a repitencia. Cinco de cada diez nios abandona l a escuela antes d e terminar la primaria porque se ven obligados a trabajar, mientras q u e tres de cada diez repiten el ao debido a l a malnutricin y a las deficientes condiciones de aprendizaje. Son menores tambin los recursos que el Estado destina a l a educacin. En consecuencia, l a pobreza educativa se acenta, disminuyen los salarios de los maestros, se deterioran las condiciones de infraestructura educativa y de enseanza, y desciende el perfil acadmico de l a profesin docente ya que los mejores maestros abandonan l a profesin, porque no les da para vivir. La f a l t a d e recursos repercute en e l estancamiento de los contenidos educacionales. E l aparato educativo no se innova, sino que acenta sus rasgos burocrticos y centralistas, desvinculndose crecientemente de los problemas sociales del pas y de los educandos. En este contexto, los nios y jvenes se encuentran, en el sistem a educativo, con contenidos obsoletos y tradicionales que no los capacitan para insertarse en l a vida econmica y social del pas.
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La educacin primaria no forma habilidades bsicas en los alumnos. Numerosos nios y jvenes pasan por la primaria sin adquirir aptitudes para la lectura, para comunicarse por escrito y para clculos simples. Se trata de los analfabetos funcionales que tienen educacin primaria incompleta y de mala calidad y carecen de las habilidades bsicas necesarias para integrarse al trabajo y a la vida moderna. E l fracaso escolar pone de manifiesto las deficiencias de la educacin primaria. Tres de cada diez nios de primaria repiten el ao y la mitad de los nios repite el primer grado. Por otro lado, c o m o los contenidos de la enseanza media son obsoletos y desvinculados de los cambios que se producen en la economa y la sociedad, un nmero elevado de jvenes culmina la media y pasa al mercado laboral con una formacin inadecuada y deficiente. A lo largo de los aos 1960-1990, en la mayora de pases latinoamericanos se mantiene la estructura tradicional de la enseanza media con los mismos currculos y mtodos: formacin general, normal (formacin de docentes) y tcnica. La educacin tcnica registra baja eficiencia y alto costo por alumno.
Recuadro II-1 La repitencia La repitencia en Amrica Latina es una de las m s altas del m u n d o (30%) y es mayor en los dos primeros grados (50%). Debido a la repeticin el alumno promedio de primaria permanece siete aos en ella pero slo aprueba cuatro grados. Solo dos pases de la regin tienen una tasa de repitencia inferior a 10%. La repitencia se debe a las malas condiciones de vida (nutricin, carencias de vivienda, etctera) y a las deficiencias pedaggicas (programas de estudios rgidos, escuelas unidocentes, deficiente formacin magisterial). Los maestros que se desempean en los lugares m s exigentes (escuelas rurales bilinges) generalmente son los y menos formados.
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Finalmente, la educacin superior crece y se masifica, pero con de dficits de calidad. Los que ms crecen son los Institutos Superiores N o Universitarios, ofreciendo carreras cortas tcnicas dudosa calidad1. Desde los aos cincuenta se modernizan algunas universidades, cambiando la estructura de facultades a departamentos, dando mayor importancia a las ciencias, y form a n d o investigadores y cientficos de alto nivel y prestigio internacional. Sin embargo, este aliento modernizador no compens el atraso curricular, la baja de las remuneraciones del docente y la burocratizacin de la administracin universitaria. C o m o consecuencia, los ttulos y certificados de educacin superior fueron perdiendo prestigio y valor econmico. Las universidades se estancan y disminuyen su competitividad en el plano intelectual.
Educacin y movilidad social

En casi todos los pases, la educacin ha sido un canal de movilidad y ascenso social, siendo percibida c o m o un derecho para todos. La educacin favoreci la expansin de las clases medias, a la vez que posibilit que sectores emergentes de los estratos populares se transformaran en semiprofesionales, empleados y personal de la industria, comercio y servicios. La conviccin a ms educacin, mayor desarrollo alent la inversin y el crecimiento educativo. N o obstante, fueron frecuentes los desequilibrios entre la oferta escolar y el desarrollo econmico. Mientras que algunos pases c o m o el Brasil hay un oferta educativa dbil, en otros crecimiento econmico pero una una
ocurre lo inverso, es decir, hay un exceso de escolarizados pero expansin econmica reducida. La efectividad de la educacin c o m o canal de ascenso social y factor de desarrollo, entra en c r i s i s ap a r t i r de los ochenta, cuando el empleo y el gasto pblico disminuyen, y son incapaces de absorber la presin educativa. Aparecen nuevas ocupaciones que
1. En algunos pases este tipo de educacin superior cubre el 5 0 % de la matrcula (Colombia y Chile).
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no tienen relacin con l a educacin ofrecida por el sistema y disminuyen los beneficios de ingreso a favor de los ms educados. La educacin va dejando de ser un canal efectivo para o b Las expectativas por educarse permanecen, pero combinadas con una precaria y d i f c i l insercin en el empleo y en l a economa tienden a generar frustracin en l a juventud latinoamericana, m s educada que antes, pero con menores posibilidades de mejora social. tener m s ingresos.
U n estilo de expansin inequitativo

Aunque m s personas tienen acceso a l a educacin que treinta aos atrs, no todas acceden a una educacin de calidad. H a y diferencias entre las escuelas y los centros educativos, segn sean del sector pblico gratuito o del sector privado de alto costo; y tambin hay un acceso diferenciado a los niveles educacionales, de m o d o que mientras los estratos pobres acceden a la primaria masivamente, l a educacin universitaria y post-secundaria, beneficia fundamentalmente a los grupos de ingresos medios y altos. Se establecen entonces circuitos educacionales diferenciados, de distinta calidad, que atienden jerrquicamente a diferentes estratos sociales. E l rendimiento escolar refleja la diferencia de calidad y oportunidades educativas. Problemas c o m o el bajo rendimiento, profesores intitulados, escuelas unidocentes, desercin, repitencia, se concentran en los sectores ms pobres2. Asimismo, se produce una creciente disparidad entre la educacin rural y urbana. E l acceso de l a poblacin rural a la educacin es menor porque a s i s t i r a una escuela secundaria supone para el joven rural desplazarse hasta un centro poblado m s grande y la desercin por labores agrcolas en varias fases del ciclo escolar es elevada. E l currculo es diseado en la ciudad y no es adecuado a l a realidad cultural rural y el calendario escolar no
2. En Chile los alumnos d e ingresos altos rinden tres veces m s que los d e bajos ingresos. En Uruguay, esta diferencia es hasta de cuatro veces.
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contempla los requerimientos del ciclo agrcola. Adicionalmente, los problemas de calidad son m s agudos a nivel rural. La repeticin en zonas rurales es el doble del promedio (60% en primaria). E l atraso educativo rural perjudica la productividad. Esta aumenta en 7 % , segn estudios realizados, s i los trabajadores han cursado cuatro aos de enseanza bsica. Para manejar las nuevas tecnologas se requiere, al menos, seis aos de estudios. A u n que se ha reducido el analfabetismo y elevado el nivel educativo de la poblacin rural en la mayor parte de los pases, en algunos c o m o Brasil y Guatemala, se registran altos porcentajes de jvenes rurales que slo tienen tres o menos aos de estudios (analfabetos funcionales). E l grueso de la juventud rural tiene 6 aos o m e n o s de estudios, nivel considerado mnimo para adquirir las capacidades bsicas. En los aos recientes la mujer ha conseguido mayor acceso a la educacin. Las mujeres m s jvenes tienen mayor nivel educativo: m s de la mitad de las mujeres de 15 a 19 aos tiene primaria (el doble de las mujeres de 45 o m s aos). La diferencia de educacin por sexos es tambin menor en la juventud: en a m b o s casos (hombres y mujeres) 5 de cada 10 jvenes tiene primaria. N o obstante, persisten algunas desventajas. En algunos pases el acceso de las mujeres a l a educacin es todava insuficien-
Grfico 11-1 Poblacin segn nivel educativo y sexo (porcentajes) 15-19 A O S Horn. Muj. Sin escolarizacin. Primaria completa. Secundaria completa e incompleta. Postsecundaria. 12.8 49.2 32.4 2.3 11.8 50.6 32.5 2 . 6 20-24 A O S Horn. Muj. 13.0 53.1 29.6 8 . 5 13.8 52.7 29.9 7 . 5 45 A O S y M S Horn. Muj. 31.1 26.1 8.8 4.0 37.5 23.8 8 . 9 1 . 8 TOTAL Muj. 23.1 39.2 20.2 4.6
Hom. 19.8 41.0 20.2 6 . 5
Fuente: Divisin conjunta CEPAL-ONUDI de Industria y Tecnologa y OREALC-UNESCO, 1991.
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te. E lp e r f i l educacional de l a mujer es menor a l del hombre en Bolivia, Guatemala, Per, Ecuador, Hait, Mxico y P a n a m . Asimismo, el aumento del nivel educativo de l a mujer no se traduce siempre en empleo o mejores ingresos. Las mujeres se concentran en determinadas carreras. Hay carreras c o m o l a ingeniera donde, pese a l incremento de l a participacin femenina, siguen predominando los varones (de cada 10 ingenieros, 2 son mujeres), y ocupaciones c o m o l a pedagoga o la enfermera donde 6 o 7 de cada 10 profesionales son mujeres. Asimismo, a l a s mujeres se les exige m s aos d e estudio para lograr acceso a l a s mismas ocupaciones y las mujeres ganan menos por ocupaciones y calificaciones similares. Otro problema es que en los textos escolares persisten contenidos e imgenes discriminatorios.
Comparando Amrica Latina con los pases desarrollados

Hay diferencias importantes entre el desarrollo educativo de A m rica Latina y el de pases m s desarrollados c o m o los del sur de Europa y del este de Asia. En primer lugar, varios pases c o m o Japn, Corea (en el Asia), e Italia, Espaa, y Portugal (en Europa) tienen un alto promedio de escolaridad bsica y media, mientras que en Amrica Latina, la escolaridad primaria se ha incrementado pero no todos los pases han logrado cobertura suficiente en l a educacin media. S i en pases c o m o Japn o I t a l i al a escolaridad media se acerca al 100% en Amrica Latina la escolaridad media oscila entre 1 3 % (Guatemala) y 5 6 % (Chile). A d e m s , un significativo grupo de pases latinoamericanos no ha completado siquiera l a incorporacin de su poblacin a l a educacin primaria. Los casos m s agudos son Guatemala, Hait, Bolivia, E l Salvador, Honduras, Repblica D o minicana y Brasil. Otros pases c o m o Chile, Argentina, Mxico, Venezuela, tienen m s de 9 0 % de tasa de escolarizacin primaria. En segundo lugar, en Europa y en el este de Asia, est disminuyendo l a poblacin en edad escolar bsica, de m o d o que un nmero menor de alumnos es atendido por m s docentes en ms establecimientos. En Amrica Latina, en cambio, e l incremento demogrfico es mayor que l a oferta educativa. Asimismo, en los
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pases desarrollados el mayor nivel educativo incidi en una menor mortalidad y fecundidad, ya que cuanto ms educadas son las personas, cuidan mejor su salud y tienen menos hijos. En Amrica Latina, en cambio, abundan l a s familias numerosas, constituyendo una mayor presin demogrfica sobre l a educacin y aumentando su deterioro. N o obstante hay pases c o m o Costa Rica, Argentina, Cuba, Chile, Panam y Uruguay que registran un mayor descenso de l a fecundidad y se encuentran en una etapa de transicin demogrfica ms avanzada. En tercer lugar, mientras que en Europa y en el este de Asia la expansin educativa secundaria y superior se produce despus de culminada l a universalizacin de la enseanza bsica y con recursos financieros abundantes; en Amrica Latina, la expansin educativa secundaria y superior se da sin haberse logrado universalizar l a primaria y con escasez de recursos, lo que afecta su calidad.
B. La capacitacin y la educacin de adultos

Los programas de educacin de adultos en Amrica Latina abarcan: l a alfabetizacin y educacin de adultos, l a capacitacin en La alfabetizacin. E l analfabetismo se reduce a partir de 1985 3 , siendo m s agudo en Brasil, E l Salvador, Guatemala, Hait, H o n duras y Repblica Dominicana. Hay tambin problemas de analfabetismo entre l a poblacin indgena femenina de Bolivia, Ecuador, de Mxico y Per. Cerca de l a mitad de las personas analfabetas l a regin se concentra en Brasil. Los progresos en la eliminacin del analfabetismo absoluto permiten concentrar hoy los esfuerzos y recursos en el problema del analfabetismo funcional. En 1980, 60% de l a poblacin mayor de 1 5 aos de edad, y cerca de 50% de l a poblacin joven (15 a 19 empresas y la capacitacin de Institutos Tcnicos.
3. Para 1987 existan 42.7 millones de analfabetos en l a regin (16% de l a poblacin de m s de 15 aos de edad).
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aos) no haba completado la primaria. A partir de la medicin de la calidad de la educacin y las tasas de repeticin, se aprecia que la mayor deficiencia est a nivel de la lecto-escritura. N o obstante, algunas evaluaciones de los programas de alfabetizacin y de educacin de adultos arrojan resultados negativos y muestran sus lmites: alcance restringido, problemas de calidad, ausencia de actividades de postalfabetizacin, falta de objetivos ocupacionales y uso de pedagoga tradicional. La capacitacin en las empresas. En Amrica Latina y E l Caribe es reducida. E l 70% de de las empresas mexicanas no tiene partida especfica para esta actividad, capacitando slo al 1 0 % sus trabajadores con un gasto anual menor a 30 dlares por del PBI. Los estmulos fiscales a las trabajador. Proyectando las cifras, la inversin en capacitacin de las empresas significa el 0.5% muy empresas para promover la capacitacin han tenido un impacto limitado y escasa aceptacin. La capacitacin en empresas no es sistemtica y privilegia los cursos cortos para responder a las exigencias tecnolgicas ms urgentes, en vez de anticipar las futuras demandas de calificacin. H a y algunos esfuerzos d e capacitacin de trabajadores, realizados en forma concertada por el gobierno, los trabajadores y las empresas (Bolivia), o por organizaciones no gubernamentales ( E l Salvador). Los dad cambios tecnolgicos y la exigencia de una mayor calien los productos, van llevando a las empresas ms grandes a
incrementar sus actividades de formacin de personal en aspectos c o m o comunicacin, idiomas, computacin, etc. La mayora de las empresas considera, no obstante, que la capacitacin corresponde al gobierno y al sistema educativo formal. El resultado es un crculo vicioso: las empresas lamentan el insuficiente nivel profesional de sus empleados, pero no gastan en capacitacin. N o se registra una modificacin sustancial de la tradicional visin una modalidad empresarial con respecto a la capacitacin. Los institutos pblicos de capacitacin. Son gen alrededor de 1940 intermedia entre el sistema educativo formal y las empresas. Surcuando la d e m a n d a de m a n o de obra calificada no puede ser absorbida por el sistema educativo.
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C o n iniciativa pblica y apoyo empresarial, estos institutos tienen frecuente manejo tripartito: gobierno, trabajadores y e m pleadores. Buscan calificar para l a industria a los obreros emigrados del c a m p o . Los primeros institutos pblicos de capacitacin de l a regin aparecen en e l Brasil en 1942. Posteriormente se reeditan en los dems pases con algunas variaciones, ubicndose tanto dentro c o m o fuera del sistema educativo: e l Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y el Servicio Nacional d e Aprendizaje Comercial (SENAC) en Brasil; el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia; el Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE) en Venezuela; e l Instituto Nacional de Capacitacin Profesional (INACAP) en Chile; el Consejo Nacional de Educacin Tcnica ( C O N E T ) en Argentina y la Universidad del Trabajo en Uruguay. El nmero de institutos lleg a ser considerable. Los Institutos Pblicos de Capacitacin consiguieron formar personal calificado durante varias dcadas y atendieron a sectores excluidos del sistema educativo4. Posteriormente, estos organismos se burocratizaron, siendo incapaces de responder a los requerimientos productivos. Sus contenidos se volvieron obsoletos a l a vez que afrontaron problemas de financiamiento con l a crisis. C o m o consecuencia, los Institutos Pblicos de capacitacin redujeron sus actividades, cambiaron sus modalidades de funcionamiento o desaparecieron. En 1987, apenas 2 de cada 100 trabajadores latinoamericanos asistieron a cursos de 1 00 horas de duracin. Ello equivale a una capacitacin promedio de dos semanas cada 50 aos para cada trabajador latinoamericano y caribeo. E l trabajador promedio de l a regin recibe c o m o m x i m o 4 o 5 semanas de capacitacin a lo largo de su vida laboral.
4 . Tras orientar inicialmente sus esfuerzos a formar jvenes para la industria, estos institutos privilegiaron en una etapa ulterior los objetivos de equidad (capacitacin para los q u e no tienen acceso a la enseanza formal y program a s sociales para los excluidos del sector m o d e r n o d e la economa).
Eje d e la t r a n s f o r m a c i n productiva c o n e q u i d a d
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C . La investigacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico

E l esfuerzo en investigacin y desarrollo tecnolgico de la regin es insuficiente. Durante los aos 1960 y 1970, l a regin elev e l nmero de investigadores y el monto de recursos destinados a ciencia y tecnologa. N o obstante, los pases de Europa gastan cinco veces m s que los de Amrica Latina en investigacin para el desarrollo. Los pases del este asitico gastan 3 veces m s de Amrica Latina por el mismo concepto (Ver grfico II-2). En Amrica Latina hay menos cientficos y menor nmero de graduados universitarios (156 graduados por cada 100,000 habitantes en Amrica Latina contra 478 graduados por cada 100,000 habitantes en los pases industrializados del Asia. A d e m s , en Amrica Latina un cientfico trabaja con escasos recursos, equivalentes a l a tercera parte de los que dispone un cientfico de l o s pases desarrollados. E l monto del gasto en l&D (Investigacin para el Desarrollo) por habitante y respecto del Producto Interno Bruto es desigual entre los pases. Las diferencias de gasto en l & D entre los pases ms avanzados y los ms rezagados de la regin es de cinco a uno. A d e m s , las importaciones de bienes de tecnologa avanzada, descendieron a l a mitad en la dcada 1 879-1989 debido a l a
Cuadro II-2 Gasto en Investigacin y desarrollo

Indicador Castos l&D/habitante (dlares). Castos en l&D/PIB (%). Ingenieros y cientficos/100.000 personas PEA. Graduados universitarios/100.000 habitantese. Graduados en ingeniera y tecnologa/graduados universtarios(%). A.L.* 10 0.5 99 156 19.5 OCDE* N.E.I. C Sur l.0
4 4 8 2 . 5 6 5 0 5 9 2
15.6
2 3 1 . 4 1 1 5 4 7 8
19.6
4 4 1 . 0 1 8 5 1 9 1
17.5
Fuente: CEPAL/ONUDI. a. Amrica Latina: pases de ALADI ms Cuba. b. Excluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia. c. Nuevas economas industrializadas del este de Asa. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia. d. Sur de Europa. Incluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia. e. Datos para mediados de los aos ochenta.
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recesin econmica. En contraste, en Asia, las importaciones de tecnologa crecieron en ms del 6 0 % en l a dcada de 1980. Siendo insuficiente, el escaso esfuerzo latinoamericano en l & D se concentra en un ncleo de universidades desvinculadas del aparato productivo y en sectores econmicos pocos dinmicos: agricultura, silvicultura y pesca. En la industria, donde estn los bienes y con mayor componente tecnolgico, l a investigacin es m u c h o menor. E l esfuerzo de la empresa privada es dbil y el gasto total en desarrollo experimental representa la cuarta parte del gasto tot a l en investigacin para el desarrollo. En los pases asiticos en cambio, representa l a mitad y en los pases desarrollados el orientada hacia la biologa y las ciencias mdicas lo que con 59%. En los pases de l a regin predomina la produccin cientfica coincide l a tendencia internacional. N o obstante, l a contribucin rede cada 100 artculos cientficos registra-
gional a las publicaciones cientficas es marginal y generada en pocos pases. Slo uno dos ne internacionalmente procede de Amrica Latina. Debido al menor capacidad de competitividad y menor posibilidad de
esfuerzo insuficiente en ciencia y tecnologa, Amrica Latina tieincorporar el avance tecnolgico a l a produccin.
D . Elfinde u n ciclo
En resumen, hay una radical separacin entre el sistema de formacin de recursos humanos y las necesidades del desarrollo, al punto d e volverlo casi impermeable a las inquietudes y desafos del nuevo contexto internacional. H a habido una expansin educativa pero el p e r f i l educativo regional contina mostrando graves deficiencias. La mitad de la fuerza laboral no ha completado l a primaria. La expansin educativa n o tuvo vinculacin con los requerimientos de la sociedad y no gener igualdad de oportunidades. Las actividades de capacitacin son limitadas y se han ido separando de las actividades dinmicas de l a economa. La investigacin para el desarrollo es reducida y se da en Areas y sectores poco dinmicos. La administracin de los sistemas de formacin de recursos humanos y de investigacin cientfica se ha burocratizado.
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D e mantenerse estas tendencias, las proyecciones para l a regin son negativas. Para el ao 2,000 habra 11 % de analfabetos y 4 0 % de los jvenes sin primaria completa. El trabajador promedio, con primaria incompleta slo recibira un m e s de capacitacin mientras que l a regin slo contara con 35.000 ingenieros y cientficos dedicados a l a investigacin experimental. Se ha l l e gado al tope de un modelo de desarrollo educativo con logros cuantitativos, a expensas de menoscabar la eficiencia, la calidad
Recuadro II-2 Declaracin de Quito Abril 1991. IV Reunin del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y El Caribe (Ministros de Educacin de los pases de la regin) Punto de partida: entrar a una nueva etapa de desarrollo educativo que responda a los desafos de la transformacin productiva con equidad social. Supone: 1. Grandes consensos nacionales para el compromiso de la sociedad con la educacin y para la continuidad de las polticas. 2 . Transformacin profunda de la gestin educativa, articulando la educacin con las demandas econmicas sociales, polticas y culturales. 3. Mecanismos de concertacin entre los diferentes actores (administracin pblica, organismos no gubernamentales, empresas privadas, medios de comunicacin, iglesias, gremios, familias, organizaciones de la comunidad). 4 . Procesos de descentralizacin, regionalizacin y desconcentracin. 5. Cambios en la pedagoga y contenidos de la enseanza. 6. Apoyo de la comunidad internacional que ha reconocido la importancia de invertir en las personas (Educacin para Todos, Cumbre Mundial a favor de la Infancia).
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y la equidad. Se requiere en el prximo decenio, un cambio hacia un sistema que privilegie la calidad de la enseanza, la difusin del conocimiento y la relacin fluida de l a produccin del conocimiento con l a economa. La discusin sobre la importancia de la formacin de recursos humanos est en la agenda de discusin de Amrica Latina. E l desprestigio relativo de las credenciales educativas, no ha puesto en tela de juicio el papel primordial de l a educacin en la conciencia social de l a regin, sino que m s bien ha reforzado las demandas de constante elevacin del nivel escolar de una generacin a otra. Los empresarios y l a poblacin empiezan a modificar sus percepciones, y priorizan la educacin en sus demandas e inversiones. Los cientistas sociales han comenzado a revisar sus modelos tericos y empricos para relacionar educacin, economa y sociedad. Las autoridades coinciden en l a necesidad de reformar el sistema educativo para enfrentar los desafos que plantean la transformacin productiva con equidad. En Quito, en 1991, los Ministros de Educacin aprobaron una Declaracin y una Recomendacin (Ver recuadro II-2) que reflejan un cambio radical en las maneras de enfrentar los problemas educativos. La Declaracin de Guadalajara, suscrita por los presidentes de pases de Amrica Latina y E l Caribe respalda e l impulso decidido a la educacin y a la cultura que a la vez que fortalezca nuestra identidad nos permita bases slidas para asegurar la insercin adecuada de nuestros pases en un contexto internacional caracterizado por la innovacin cientfica y tecnolgica. N o obstante, ello debe ser reforzado. La conciencia regional acerca del carcter central que tiene la formacin de recursos humanos es todava fragmentaria y no establece una tendencia sostenida de renovacin pedaggica e institucional en los sistemas educativos de l a regin.
CAPTULO
III
El debate internacional sobre la formacin de recursos humanos
A . El cambio tecnolgico y la formacin de recursos humanos

Los pases desarrollados dan gran importancia a la formacin profesional y capacitacin de los jvenes y al adiestramiento de los trabajadores para su adaptacin a las nuevas tecnologas. Sin e m bargo sus sistemas de formacin profesional y capacitacin varan entre s. En Estados Unidos, Japn y Suecia los jvenes son capacitados en una misma y nica estructura. Alemania, Austria y Suiza combinan educacin con capacitacin en la empresa. Francia, I t a l i a , Inglaterra y los Pases Bajos tienen una diversidad de modalidades de capacitacin: escuelas, colleges, capacitacin de aprendices y variados programas de entrenamiento. Otros pases se diferencian por la mayor o menor distincin en la secundaria entre un primer ciclo de formacin general y un segundo ciclo con funciones vocacionales. En algunos pases gran parte de la formacin para el trabajo se realiza en la educacin superior. Est comprobado que a mayor capacitacin mayor productividad, flexibilidad en el trabajo, satisfaccin y dedicacin de los trabajadores. Por ello, las empresas desempean un papel cada vez m s importante en la capacitacin de recursos h u m a nos. En la mayora de los pases desarrollados se ha do conform a n d o un mercado de servicios de capacitacin, con programas directamente orientados a las empresas y al pblico consumidor.
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Las posibilidades de que empresas en un pas adopten una organizacin m s eficiente, estn determinadas por la forma en que funciona su sistema educativo, el de capacitacin, y el mercado de trabajo. N o se puede aprovechar plenamente el potencial econmico de las nuevas tecnologas sin introducir cambios en los sistemas de educacin y capacitacin. Otras comparaciones entre pases llegan al mismo resultado: l a mejora de l a formacin de recursos humanos permite optimizar el uso de nuevas tecnologas.
Recuadro ni-1 N u e v a s exigencias educacionales en las empresas Los trabajadores y obreros de las empresas deben reunir 4 destrezas o aptitudes: Capacidad de cumplir simultneamente con las exigencias de calidad del producto y de plazo de produccin (fecha de entrega). Capacidad de trabajo en equipo para regular los flujos de produccin. Este control de la produccin debe hacerse considerando tanto la demanda como la optimizacin de recursos humanos y materiales de la firma (los obreros pasan a desempear funciones que antes realizaban los supervisores). Capacidad de innovar y mejorar los procesos de produccin. Flexibilidad para adaptarse a nuevas normas y situaciones.
Ello implica capacidad analtica, aptitudes para captar y transmitir informacin, manejo de conceptos. Para la contratacin de empleados bancarios en los pases de la OCDE por ejemplo, la empresa exige estudios postsecundarios e imparte capacitacin adicional a su personal (en conocimiento de mercado y productos especficos, enfoque empresarial, comunicacin con los clientes y capacidad de resolucin de conflictos).
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En la organizacin del trabajo se registra un cambio. Se est transitando de una con tendencia que refuerza la produccin en serie, tareas fragmentadas y automatizadas hacia otra de descentra-
lizacin, delegacin de responsabilidades, trabajo en equipo e inversin en capital h u m a n o . Actualmente la primera sigue predominando en algunos sectores y pases, pero l a segunda se est expandiendo y tiene cada vez ms adhrentes entre los empresarios. La rapidez de los cambios en los productos y servicios, l a s exigencias de calidad, y los ciclos de vida ms cortos de los productos, obligan a desarrollar formas de organizacin laboral ms flexibles, dando nfasis a las capacidades de comunicacin, de resolucin de problemas y a las aptitudes empresariales de los trabajadores. Se espera que cambio (Ver recuadro 111-1). Las nuevas tecnologas estn modificando l a estructura del empleo. La pirmide con muchos trabajadores no calificados o semi calificados en los niveles inferiores, est siendo sustituida por una estructura en forma de esfera en la que la mayora de trabajadores se concentra en los niveles intermedios de calificacin. Igualmente, se observa la tendencia hacia unidades de produccin d e m e n o r participativas. Los recursos humanos pasan a ser, en casi todos los escenarios empresariales, una nueva variable de la competitividad. Las consideren l a empresas deben idear estrategias de inversin, que personal. Han tamao, menos jerarquizadas y m s ellos tengan mayores habilidades generales, capacidad para seguir aprendiendo, y para responder a l
nueva tecnologa, l a organizacin del trabajo y la formacin del empezado a incrementar sus esfuerzos de capacirpidamente los tacin en el trabajo, pues a l l se perciben ms
cambios, y el sistema educativo se ve presionado a transmitir conocimientos bsicos amplios y slidos a toda l a poblacin.
B. Temas centrales del debate internacional sobre formacin de recursos humanos

La reforma educacional tiende a ocupar un lugar preponderante en l a agenda poltica de los pases. D e hecho, l a mayora de los
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pases desarrollados la ha iniciado. En todos, el debate es intenso y abarca los temas que resumimos a continuacin. U n aspecto c o m n que caracteriza a la educacin actual es la duracin mayor de la escolarizacin, lo que refleja una creciente d e m a n d a social por educacin. Otra tendencia es a la bsqueda de fuentes alternativas para el financiamiento de la educacin. Disminuye la financiacin pblica d e la educacin y es probable que haya aumentado el aporte privado de familias y empresas. El sistema formal de capacitacin tcnico-profesional de los jvenes est siendo financiado crecientemente por el sector pblico, mientras que las empresas tienden a aumentar el gasto en la capacitacin d e sus propios empleados, para facilitar la introduccin de nuevas tecnologas. Finalmente, en muchos pases se hacen esfuerzos para acercar la educacin a la economa, y el sistema educativo a las empresas, lo que ha generado tensiones en tres niveles. i) Extensin o profesionalizaron de la enseanza secundara? La competitividad de los pases dependen de que sus trabajadores dispongan a la vez de una amplia formacin general y de slidos conocimientos y habilidades especficos. Por su parte, el ejercicio d e la ciudadana depende tanto de una cultura participativa c o m o de la capacidad d e autonoma, del acceso a la informacin c o m o del juicio crtico. Al m i s m o tiempo que se refuerzan conceptos de trabajo en el currculo general, se refuerzan componentes de formacin general de los programas de capacitacin en empresas, i i) C m o maximizar la eficiencia y la equidad del sistem a ? La equidad significa la igualdad de oportunidades de acceso, tratamiento y resultados en la educacin. Para dar mayores oportunidades a los jvenes, algunos pases estn incentivando la prolongacin de la escolarizacin y organizando programas d e capacitacin para desempleados. La medicin de la eficiencia interna del sistema supone mtodos de evaluacin del rendimiento. C o n criterios de rendimiento relativamente homogneos se pueden ubi-
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car los centros educativos con mayores problemas, facilitando as la adopcin de polticas compensatorias. E l Estado debe garantizar la eficiencia del sistema educativo en su conjunto, estimular la participacin de los actores educativos para su mejoramiento y fomentar las relaciones entre los componentes del sistema, i i i) Descentralizacin o integracin del sistema educativo? Todos los pases parecen evolucionar hacia una combinacin de ambos procesos. Se busca, simultneamente, la autonoma de la unidad educativa y la existencia de un sistema integrado hacia dentro. Se quiere asegurar una efectiva igualdad de oportunidades, manteniendo un sistema nacional unitario que evite segregaciones y exclusiones sociales, tnicas o regionales. Los pases de tradicin centralizada buscan favorecer la diversidad en vez de la uniformidad educacional y perciben la diferencia c o m o fuente de enriquecimiento colectivo. Ello supone una participacin activa de los docentes en la definicin del proyecto educacional y la valoracin de las capacidades de liderazgo de los directores de centros educativos. La autonoma de la unidad educativa es condicin para su adaptacin a las diversas y cambiantes exigencias del entorno. Tiene mayor importancia en situaciones de heterogeneidad tnica y social. E l desafo es fomentar la descentralizacin pero asegurando su coherencia a nivel nacional y garantizando una equitativa distribucin de oportunidades y resultados. Tal desafo exige un nuevo papel al Estado que incluye regulacin, evaluacin, fomento y financiacin. U n problema c o m n es determinar la responsabilidad que le cabe al Estado y a las empresas en la formacin tcnico-profesional. Tambin delimitar las funciones y c o m p e tencias de las autoridades centrales, regionales y locales. La frmula para superar estas tensiones parece ser la bsqueda de instancias de concertacin que permitan participar a todos los actores en la elaboracin y ejecucin de los objetivos educacionales.
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C . O c h o enseanzas del debate internacional sobre educacin y formacin de recursos humanos

E l debate internacional proporciona, al menos, ocho enseanzas especficas. i) Existe una nueva oportunidad para los pases de Amrica Latina y E l Caribe s i se otorga importancia a la formacin de recursos humanos. La educacin se ha convertido en una prioridad en las discusiones sobre estrategias nacionales de crecimiento y desarrollo. Todos los pases estn revisando sus sistemas educativos en funcin de las nuevas exigencias. Todos detectan deficiencias, limitaciones y carencias. Las innovaciones y reform a s estn, por eso, a la orden del da. ii) Nadie innova al margen de sus tradiciones. Las innovaciones se realizan sobre la base de conocimientos y experiencias acumuladas, las tradiciones culturales y las caractersticas de los sistemas educacionales de cada pas. i i i) La concertacin y el consenso son condiciones necesarias para la estabilidad de las estrategias educativas. Se requiere concertacin entre los diferentes actores que participan en la educacin, la capacitacin y la innovacin tecnolgica. E l consenso puede a su vez i n f l u i r en la form a en que cada uno de los actores define sus orientaciones de accin. iv) Se necesita disponer de gran capacidad de previsin para concretar estrategias educativas de largo plazo y posibil i t a r el consenso de distintos actores. La capacidad de previsin supone: diagnsticos acertados de la situacin que se desea transformar, conocimiento de las tendencias mundiales, existencia de un acuerdo general que oriente el comportamiento de los actores en funcin d e metas nacionales, la disposicin a asumir riesgos a c o m paada por mecanismos de evaluacin adecuados. v) Los cambios institucionales en las formas de organizacin y de gestin de las acciones educativas son prioritarios para vencer las resistencias de la gestin educativa
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tradicional y superar el creciente aislamiento de las escuelas frente a las demandas sociales. En un contexto de rpida transformacin, se hacen necesarios mecanismos institucionales giles, flexibles, que garanticen un uso e f i ciente de los recursos disponibles. vi) La evaluacin de resultados es un factor de cambio. Los cambios no se efectan ya en base de orientaciones brindadas por paradigmas ideolgicos, sino a partir de informacin confiable sobre el desempeo institucional y los resultados de las acciones. vi i) E l acceso equitativo a la educacin debe ser entendido c o m o acceso a conocimientos socialmente significativos. La experiencia indica que la n o consideracin de la equidad educacional produce consecuencias negativas en el corto, mediano y largo plazo sobre el desempeo de las sociedades, incluso en el plano econmico. C o m o la equidad ya no es analizada slo desde el punto de vista del aumento de la cobertura, el debate est centrado ahora en la calidad de la oferta y en la eficacia de las estrategias para afrontar el problema de los excluidos de la enseanza y la capacitacin. vi i i) Prioridad a los resultados del aprendizaje. Los resultados que constituyen exigencias para el desempeo en el mercado de trabajo y los que son requisitos para el dese m p e o ciudadano, coinciden en muchos aspectos, constituyendo un cuerpo c o m n de aprendizajes requeridos, basado en el dominio de los cdigos culturales bsicos de la modernidad y en el desarrollo de las capacidades humanas para resolver problemas, tomar decisiones y seguir aprendiendo.
CAPTULO IV
La produccin del conocimiento y el desarrollo
A. Los nuevos enfoques de la teora econmica frente a la educacin

La teora econmica reciente da v i t a l importancia a los recursos humanos y seala que el capital humano es un factor de crecimiento econmico que influye en el bienestar de la poblacin en el largo plazo. Por ello, durante la ltima dcada, el tema de la educacin y el progreso tcnico est m u y presente entre economistas y analistas de la gestin empresarial de los pases desarrollados. En los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, la teora neoclsica tradicional del crecimiento econmico realiz su principal contribucin: medir qu factores influan en el crecimiento y determinar que, adems del capital y el trabajo, la educacin y el progreso tcnico tenan influencia decisiva sobre el crecimiento de los pases. Anteriormente el tema de la educacin no ocupaba un lugar importante en la teora econmica neoclsica. Se estim que un 8 7 . 5 % del aumento total de la produccin en los Estados Unidos se deba al progreso tcnico. En Amrica Latina, la CEPAL estima que la contribucin d e la educacin al crecimiento econmico fue entre 2 7 % y 9 % para el perodo 1950-1989. Posteriormente, el anlisis econmico da importancia no solo al crecimiento econmico, sino a la velocidad con que crece la economa de un pas. Se distingue entonces entre el nivel de ingresos (grado de crecimiento) y las tasas de crecimiento (el ritmo o la velocidad con la que se crece). N o necesariamente un pas que ahorra m s crecer m s que otro.
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Segn la teora econmica neoclsica el progreso tcnico es uno de los factores que influyen en la velocidad del crecimiento econmico. N o obstante se pensaba que la poltica econmica no poda modificar ni la tasa de crecimiento de la poblacin, ni el nivel d e progreso tcnico. Por lo tanto no era posible i n f l u i r en la velocidad del crecimiento econmico. Durante la ltima dcada, la teora econmica percibe que el crecimiento de los pases no se explicara slo por las diferentes tasas d e ahorro o de acumulacin de capital. Segn enfoques m s recientes, los nuevos factores que influencian en el ritmo de crecimiento econmico son la acumulacin de capital h u m a n o , el aprendizaje, la tecnologa y la especializacin en la produccin. Esta teora seala que s es posible influenciar en estos factores de crecimiento y que ello implica que los pases den importancia a la produccin y acumulacin de conocimientos. Se torna importante, entonces, la inversin en capital h u m a no y el monto de los recursos destinados al sector cuya funcin es producir capital h u m a n o . Cuanto mayor sea la tasa de ahorro de una economa, se podrn destinar mayores recursos a la inversin en capital h u m a n o , y cuanto mayor sea la inversin en recursos humanos, la productividad aumentar y, por tanto, la capacidad d e ahorro tambin. Lo que se invierte en capital h u m a n o queda acumulado c o m o saber de los individuos y grupos econmicos. Se trata de una acumulacin social, diferente de la acumulacin de capital f s i co, que redunda en el futuro desarrollo de un pas en la medida en que el conocimiento de los individuos y trabajadores se proyecta m s all de s mismos: a sus hijos y a su entorno. Por ello el nivel alcanzado de capital h u m a n o de una economa afecta, a la larga, la productividad de todos los factores de produccin y la eficiencia promedio de una economa. En segundo lugar, la teora econmica reciente subraya la importancia del aprendizaje prctico para el crecimiento econmico. A la par que los trabajadores producen, manejan un conjunto de informacin y acumulan experiencias y conocimientos. Para este enfoque, el aprendizaje se da en la prctica, en el proceso m i s m o de produccin. Se aprende produciendo, haciendo.
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Hay bienes o productos cuya fabricacin conlleva un mayor aprendizaje, porque producindolos se maneja m u c h a informacin y se adquiere nuevos conocimientos. Segn este enfoque, los pases que producen bienes con alto contenido de aprendizaje, tendrn mayores tasas de crecimiento que los pases especializados en bienes poco intensivos en aprendizaje. Tambin se plantea que el aprendizaje ser mayor cuando una empresa o sector se especializa en producir un bien, porque entonces hay un manejo especializado d e informacin y conocimientos en relacin a la produccin de ese bien. La especializacin en la produccin redundara entonces en una mayor tasa de aprendizaje, por sectores, con repercusiones sobre el conjunto de la economa.
B . Los aportes de los analistas de la gestin empresarial

Los analistas d e la gestin empresarial de los pases desarrollados tambin han venido recalcando la importancia de la inversin en educacin, en recursos humanos y en tecnologa. Las ideas centrales que nos aportan son las siguientes. En primer lugar, la educacin no slo es importante sino que es una responsabilidad social y debe ser el objetivo central de toda sociedad. La sociedad debe preocuparse entonces por niveles adecuados de educacin y por dotarse de instituciones de educacin eficaces y responsables. Se debe construir sociedades del conocimiento, donde el conocimiento sea considerado el factor principal de produccin de riqueza. Esta idea, sustentada por Peter Druker, supone que los miembros de un pas deben tener niveles adecuados de conocimiento. En este sentido, las personas necesitan no slo una educacin bsica, sino conocimientos sobre informtica y tecnologa. Ello implica ampliar las fuentes de informacin y capacitacin m s all de la escuela y, simultneamente, renovar el sistem a educativo. Los sistemas educativos en pases c o m o Estados Unidos, Reino Unido han sido incapaces de dotar a sus alumnos de las tcnicas ms elementales para desenvolverse con eficacia c o m o m i e m -
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bros de una organizacin, grande o pequea. Para ello se requiere capacidad para presentar ideas con brevedad, sencillez y claridad, capacidad para trabajar en grupo y capacidad para dirigir su propio trabajo. Para alcanzar estos objetivos y construir sociedades del conocimiento se necesita implementar cambios en la escuela y en la educacin. Sin embargo, en estas sociedades la educacin deber ser continua y no centrarse exclusivamente en l a escuela. Las personas continuarn aprendiendo ms all de la escuela, a lo largo de su vida y en su trabajo. E l sistema educativo alentar a los que hubieren interrumpido la escuela a retornar y acceder a mayores niveles y grados educativos. Las empresas, adems de proveer de empleo, pueden constituirse en centros educativos, formando y adiestrando a sus empleados. Las sociedades del conocimiento deben estar a la altura del cambio tecnolgico. Los nuevos requerimientos planteados a l a educacin demandan e l uso de las nuevas tecnologas. M s que un complemento pedaggico, el televisor, el videograbador y l a computadora sern instrumentos importantes de l a nueva educacin. En e l nuevo contexto tecnolgico, l a labor docente consist i r m u c h o ms que en reorientar, dirigir, poner ejemplos y animar, gestin empreen transmitir los contenidos de las asignaturas. Otro planteamiento importante es el de una
sarial eficiente y l a existencia de un vnculo inseparable entre educacin y estilo de gestin empresarial. Este planteamiento es hecho por Kenichi O h m a e a partir de l a experiencia japonesa. Japn otorga importancia a la educacin primaria c o m o base de la eficiencia de la gestin empresarial. As, desde m u y temprana edad, los nios en el Japn aprenden a trabajar en equipo, respetando y ayudando a sus compaeros. La experiencia del Japn contrasta con la educacin occidental la cual, al poner el nfasis en e l desarrollo individual, produce empleados indiferentes a l bienestar de la organizacin. La tica de los japoneses por el trabajo es resultado directo de la orientacin de su sistema educativo y el Estado desempe un r o l central en ello. En tercer lugar, la educacin y la capacitacin son factores decisivos en la generacin de ventajas competitivas nacionales,
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entre los cuales se encuentran el conocimiento y l a investigacin. Para Michael Porter, crear esos factores competitivos y ventajas productivas, debe ser tarea compartida por el gobierno y las empresas. U n a empresa que invierte en l a capacitacin de su personal incentiva la permanencia de ste en la empresa, e incluso genera incentivos para que los empleados inviertan en mejorar sus habilidades. E l objetivo de este esfuerzo es garantizar un progreso tcnico rpido y continuo. Tan importante c o m o los esfuerzos internos de las empresas es la existencia a nivel de cada pas de centros de informacin, escuelas de capacitacin, infraestructura e instituciones de investigacin que beneficien a l conjunto del sector industrial. Las empresas que deseen ser competitivas tienen la responsabilidad de i n f l u i r en el tipo de programas educativos, en l a s orientaciones de la investigacin y en la calidad de los servicios pblicos. H a y diversos mecanismos posibles: enviar personal de la firma a las instituciones d e educacin existentes, ayudar a los centros educativos y de capacitacin a identificar las necesidades de la industria, colaborar en el diseo de sus programas de estudio, contratar docentes, otorgar becas, aportar equipos e instalaciones, etc. Otra manera d e aportar de las empresas es la creacin de departamentos de investigacin, en campos vinculados a su quehacer empresarial. La participacin del Estado en l a creacin de factores c o m petitivos implica que los gobiernos deben asumir la mejora de su sistema educativo como tema de poltica econmica, no slo de poltica social, establecer polticas que vinculen el sistema educativo con la industria y apoyar los esfuerzos de las empresas en materia de capacitacin. La experiencia de pases c o m o Alemania, Japn y Corea es ilustrativa a este respecto. Para Porter, el Estado debe promover estndares educativos altos y preparar una proporcin de estudiantes de alto rendimiento en ciencia y tecnologa. La poltica educativa debe garantizar que l a docencia sea una profesin prestigiosa, valorada y convenientemente retribuida. Todos los pases con una poltica educativa exitosa han logrado niveles altos de calidad, respeto y valoracin d e los docentes.
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Asimismo, la educacin debe tener una orientacin prctica, preparando a los estudiantes para su capacitacin en la industria o en el trabajo5. Es necesario mejorar la relacin entre las instituciones de educacin y los empleadores. Los centros educativos tienen que adaptarse a las demandas de las industrias de la localidad y el Estado debe apoyar el esfuerzo privado en capacitacin al interior d e las empresas. Debe procurarse una estrecha articulacin entre el sistema educativo y las empresas o asociaciones de empresas. Para aumentar el nmero de personas especializadas, se debe estimular el desarrollo de institutos tecnolgicos de educacin superior, con niveles de alta calidad y promover polticas de inmigracin que permitan el ingreso al pas de personas con habilidades especializadas.
C . Los anlisis de perspectivas de la educacin

Algunos anlisis de cara al futuro o prospectivos recientes consideran a la educacin y el conocimiento c o m o el factor m s importante para el desarrollo. E l anlisis prospectivo imagina el futuro educacional con diferentes rasgos. Veamos las conclusiones a las que llegan varios autores: En el siglo XXI el recurso central ser el conocimiento. La forma de alcanzar el desarrollo ya no ser con la explotacin de materias primas, o con una mayor cantidad de trabajo, tiempo, espacio o capital. Alvin Toffler afirma que la importancia del conocimiento seguir creciendo en el futuro, siendo fuente de riqueza y de poder. Por ello, la pugna por el control del conocimiento se intensificar en todo el m u n d o . U n objetivo central para los pases en desarrollo es asegurar que todos los ciudadanos, pobres y ricos por igual, tengan acceso al conocimiento. E l conocimiento es un bien que, a diferencia de la fuerza y la rique-
5. Segn Porter, son particularmente importantes las matemticas, la computacin, la escritura, las ciencias bsicas y los idiomas.
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za, est a l alcance de los pobres y puede ser ampliado y reproducido. En este contexto, la educacin y sus cambios son fundamentales. H a y que generar una ventaja educativa en l o s pases. E l contenido de l a educacin debe ampliarse y hacerse ms variado que el actual y l a actividad educativa debe vincularse a cambio tecnolgico y a los nuevos medios de comunicacin e informtica. La educacin ha pasado a ser una preocupacin de los sectores ms avanzados del m u n d o empresarial. Las e m presas de avanzada hacen una mejor uso del conocimiento, valorizan l a creatividad y l a capacidad de resolver problemas en sus trabajadores, y por ello se denominan empresas cultas. U n a empresa moderna debe preocuparse por que los conocimientos, en vez de concentrarse en l a cpula, se difundan entre todo el personal. La meta es una masa trabajadora mejor retribuida, ms reducida, ms inteligente, con capacidad y posibilidad de crear diseos de nuevos productos, paquetes de informtica, avances cientficos, etc. La educacin para al futuro debe priorizar l a capacidad de dar respuestas y soluciones. La educacin se proyecta hacia la accin, de m o d o que e l proceso educativo no e l saber en s mismo, sino el saber hacer. Este enfoque contrasta con l a orientacin del sistema educativo en e l siglo XIX, que privilegiaba las cualidades de orden y mrito en detrimento de las facultades creativas. Segn Thierry Gaudin, a partir del ao 2,000, lo fundamental ser l a renovacin de conocimientos, l a flexibilidad, el saber hacer y el saber producir, l a capacidad para cambiar de mtodos oportunamente. D e acuerdo a ello, e l aprendizaje nunca termina, es una funcin vital que se hace permanentemente y ser percibido c o m o una necesidad por los propios individuos, sin necesidad de que se lo impongan l a s empresas o el Estado. En este contexto, e l prestigio del ttulo acadmico se reducir; el conocimiento terico ser reemplazado por la competencia real en l a
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prctica. Las relaciones autoritarias resultarn casi imposibles, el mayor reclamo ser el de la iniciativa. La enseanza dejar de fundarse en las tradiciones y en la rutina y se basar en la invencin y en la iniciativa, adaptndose al movimiento y a la complejidad, con el objetivo de formar espritus abiertos y capaces de generar soluciones. Los nuevos valores del sistema educacional girarn en torno a la creacin, al equilibrio de las relaciones entre individuos y el respeto al espacio del otro c o m o condicin del respeto al propio. E l sistema educativo se vincular con los medios de c o m u nicacin. El mercado de educacin se expandir vertiginosamente y se utilizarn programas con mtodos m u y sofisticados. El encarecimiento de la educacin que estos cambios conllevan, ser contrarrestado por el esfuerzo pblico, con m s recursos, una revalorizacin de los maestros y un aumento de la autonoma de los establecimientos. En el futuro la desigualdad social en el trabajo se acentuar s i no se hace un esfuerzo educativo consistente. Andr Gorz seala que en la empresa moderna existe un ncleo de trabajadores estables, al cual la empresa beneficia de diversas maneras, y otro de trabajadores perifricos. En este contexto, el cambio tcnico provoca la segmentacin y la desigualdad. En investigaciones realizadas en Alemania, Gorz concluye que en el futuro, de cada 100 trabajadores, 25 sern estables, 25 sern de la periferia estable y 50 tendrn empleos externos y precarios. Para contrarrestar esta tendencia, se requiere posibilitar que todos adquieran las competencias necesarias, y, por tanto, combatir la marginacin de capas de trabajadores por efecto de la lgica productiva. Es central el esfuerzo educativo para eliminar las disparidades. La generalizacin de las competencias y de los altos niveles de calificacin es el medio m s eficaz para combatir la dualizacin de la sociedad. En el futuro el bienestar de los individuos depende de su competitividad. Los individuos deben ser capaces de agre-
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gar valor a los productos mediante sus habilidades y conocimientos. En la sociedad del futuro, el reconocimiento de este valor ser en el mercado internacional. Robert Reich seala que no todas las personas estn en iguales posibilidades de aadir valor a sus productos m e diante sus habilidades y conocimientos, porque existe una divisin marcada d e trabajo en la sociedad moderna. Hay dos tipos o categoras de trabajadores. D e un lado, quienes trabajan en la produccin rutinaria estandarizada o en los servicios. Estos trabajos son simples y repetitivos, requieren poco nivel educativo y no estn bien remunerados. D e otro lado, estn quienes realizan una labor creativa y pensante y son los encargados de identificar y resolver problemas, generar iniciativas, crear e innovar. Estos trabajadores son competitivos a nivel internacional, requieren de habilidades m s complejas y obtienen ingresos elevados. La brecha social entre quienes trabajan en la produccin rutinaria y de servicios y quienes trabajan en la funcin creativa tiende a crecer. Los primeros reciben una educacin tradicional y los segundos una educacin de alta calidad. U n a educacin q u e impulse las funciones analticas y creativas debe tener las siguientes caractersticas: ser fluido e interactiva, generar una mente curiosa y creativa, desarrollar un pensamiento sistmico (capaz d e abarcar la globalidad, el conjunto de la realidad), desarrollar la capacidad de experimentacin y propugnar el trabajo en equipo.
Reflexiones finales
Recapitulando, en los tres primeros captulos se analiz la experiencia regional en materia educativa, sus logros y lmites, viendo tambin las enseanzas q u e se derivan del debate internacional sobre el tema de la educacin y la formacin de recursos h u m a nos. E l cuarto captulo muestra la convergencia entre la teora econmica, la visin de los analistas de la gestin empresarial y
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los anlisis prospectivos respecto de la importancia del factor educacin en el desarrollo. E l conjunto de elementos aportados por estos captulos nos llevan a concluir que Amrica Latina y El Caribe necesitan una transformacin profunda en sus formas y sistemas de educacin y de produccin del conocimiento. El futuro de los pases de la regin depende en gran medida entonces de la capacidad de adquirir, transmitir y aplicar el conocimiento en el trabajo y en l a vida cotidiana. Para lograr esto se requiere disear una estrategia adecuada, l a misma que es desarrollada en los captulos siguientes. N o obstante, el punto de partida de esta estrategia son algunos cambios conceptuales importantes, que resumimos a continuacin:
Cambio en el rol del Estado

a. Se ha pasado de considerar a la educacin, la capacitacin y la investigacin c o m o el sector productivo. b. Se ha dejado de lado l a idea de una administracin burocrtica y rgida de los sistemas educacionales, para promover en cambio su flexibilidad y su constante adaptacin al entorno. E l Estado debe dar coherencia a los distintos sistemas de educacin y produccin del conocimiento y evaluar la calidad de sus resultados. c. Se supera la tendencia de l a educacin a reforzar las inequidades, para proponer una educacin q u e , va la accin compensatoria del Estado eleve los niveles de equidad social. d. Se relativiza el planteamiento del financiamiento estatal exclusivo de las actividades educacionales, para plantear la bsqueda de diversas fuentes, la contribucin de las empresas y el compromiso de l a sociedad con l a educacin. actividades separadas y desvinculadas, a una visin que las integra entre s y con
Cambio institucional
a. Se pasa de una visin cerrada de los sistemas educacionales, a una propuesta que los abre a los requerimientos de la sociedad y l a economa.
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b. Se transita de un enfoque centralista de las actividades educativas, a una visin descentralizada que busca fortalecer la autonoma de los establecimientos e instituciones dedicadas a la produccin y difusin del conocimiento.
Cambios en los lineamientos de poltica

a. Se modifica la visin que priorizaba la oferta educativa, a la preeminencia de la demanda educacional, es decir de las necesidades de los usuarios, de los requerimientos de la sociedad y la competitividad. b. Si antes se pona el nfasis en la cobertura educativa, hoy se coloca la prioridad en la calidad educacional. c. Se supera la subvaloracin de la carrera docente para resituar el rol de los docentes en el quehacer educacional y la revaloracin de su nivel profesional. d. Ya no se concibe la accin de capacitacin para el trabajo c o m o actividad separada de la produccin. Se asume, por el contrario, una fuerte vinculacin entre educacin, capacitacin y empresa. El Estado a s u m e en desventaja. e. Se ha dejado de lado la consideracin de la ciencia y la tecnologa c o m o reas acadmicas separadas, para asumir en cambio un enfoque de la investigacin y el desarrollo c o m o esfuerzo conjunto de universidades, empresas, i n s t i tuciones, etc. u n a funcin compensatoria para atender la capacitacin de los grupos
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CAPTULO V
Objetivos, criterios y lineamientos
La estrategia propuesta busca transformar la educacin, la capacitacin y el uso de nuestro potencial cientfico-tecnolgico para alcanzar dos objetivos a la vez: la formacin de la ciudadana moderna y la competitividad internacional de nuestros pases. La educacin y el conocimiento son parte esencial de la identidad cultural de los pueblos. A travs de ellos se transmite, forma y expresa la creatividad de las personas y las sociedades. La estrategia quiere enriquecer la identidad cultural latinoamericana, por eso las culturas locales, populares y comunitarias, debern tener lugar central en la estrategia y polticas educativas. La estrategia propuesta supone que la reforma educativa y la generacin y difusin del progreso tcnico ayudan a vincular m s estrechamente el desarrollo (crecimiento econmico sostenido) con la democracia (participacin ciudadana). La experiencia ensea que el crecimiento econmico es bsico para el ejercicio de la ciudadana y, la participacin ciudadana es importante para lograr un crecimiento econmico sostenido. En la educacin de una ciudadana moderna son esenciales la formacin de valores y la tica. Lograr un crecimiento con equidad y sustentabilidad ambiental requiere de ciudadanos responsables, solidarios y activos en tareas orientadas por un proyecto com n . La tica no es slo condicin del crecimiento econmico sino que le da sentido a ese crecimiento para que beneficie a todos. Las polticas que se proponen responden a dos criterios esenciales: el de equidad y el de desempeo. La equidad mira hacia
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la igualdad de oportunidades para acceder a una educacin de calidad, la compensacin de las diferencias, reforzando a las localidades y regiones m s atrasadas. El desempeo mira hacia la eficacia (se lograron las metas?) y la eficiencia en la ejecucin de los proyectos educativos. Evala los rendimientos e incentiva la innovacin. La reforma institucional es clave para lograr los objetivos de la estrategia. La estrategia persigue la integracin y descentralizacin. La integracin busca el fortalecimiento de la capacidad institucional de los pases para garantizar la equidad y la integracin de todos los ciudadanos a cdigos, valores y capacidades c o m u nes. La descentralizacin busca mayor autonoma de los centros educativos para desarrollar los programas educativos con mayor pertinencia, responsabilidad por los resultados y eficacia en el uso de recursos.
A . Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad

E l ejercicio de la ciudadana no se limita al voto y la igualdad formal ante la ley, sino que implica cohesin social, equidad en las oportunidades y los beneficios, y solidaridad. En cuanto a la competitividad, hay consenso en los pases de la regin respecto a fortalecer la insercin internacional, incorporar el progreso tcnico y elevar la productividad y el nivel de vida de la poblacin. Para lograr estos dos objetivos estratgicos los sistemas educativos debern: Distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio de los cdigos en los que circula la informacin necesaria para la participacin ciudadana; Formar a las personas en los valores y principios ticos, y desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen desempeo en el trabajo, la vida familiar, el cuidado del medio ambiente, cultura, participacin poltica y la vida en comunidad. Establecer un nuevo tipo de relacin entre la educacin y la produccin, que evite reducir la formacin a contenidos puramente instrumentales. La educacin ha abarcado siem-
Eje d e la transformacin productiva con equidad
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pre una variedad de aspectos: el medio ambiente, la concepcin del m u n d o , los valores, las instituciones, la tecnologa, las capacidades bsicas de lectura, escritura y clculo, la responsabilidad, el uso de la mente y el cuerpo, el arte, la historia, la enseanza de comportamientos adultos, la ciencia, la seguridad personal, msica, juegos, etc. La educacin debe posibilitar una ciudadana efectiva con pleno uso del progreso cientfico en funcin del desarrollo con equidad. La incorporacin del progreso tcnico alude directamente a la educacin. Para que sta logre avanzar hacia los objetivos de competitividad y ciudadana, es necesario utilizar tecnologas nuevas aceptadas por las mayoras y propiciadas por la educacin. La educacin es necesaria para el avance tecnolgico. La produccin y utilizacin de los conocimientos derivados de la actual revolucin tecnolgica implica conocimientos, capacidades y habilidades que deben ser formados por el sistema educaEl ejercicio de la ciudadana depende en gran medida de los avances en materia de desarrollo tecnolgico, en particular en lo vinculado al acceso a bienes y servicios bsicos. Los problemas de son alimentacin, salud, vivienda, transporte colectivo, etctera, de tal magnitud en nuestros pases, que su solucin requiere tivo y de capacitacin.
del uso intensivo de ciencia y tecnologa. U n a ciudadana activa supone un nivel de participacin en las decisiones pblicas y en la produccin, que slo es posible mediante el dominio y acceso masivo a las tecnologas modernas de produccin, informacin y comunicacin.
B. Lineamientos para las polticas: equidad y desempeo

La equidad implica guales oportunidades para todos de acceso a una educacin de calidad. Es decir, oportunidades semejantes de tratamiento y resultados en materia educacional. Para garantizar desempeo y equidad, el sistema de formacin d e recursos h u m a n o s debe estar compuesto por centros educativos que sean efectivamente iguales en sus aspectos bsi-
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cos. Slo as podrn ser medidos por el m i s m o rasero y se les podr exigir a todos por igual que respondan por sus resultados. Esta igualdad en los aspectos bsicos slo puede lograrse con la activa participacin del Estado. U n Estado que compense desigualdades de partida, que equipare oportunidades, que subvencione a los que lo necesitan, que refuerce capacidades educativas en las localidades y regiones m s atrasadas. D e otro lado, el desempeo del sistema educativo es eficaz cuando el pas alcanza las metas propuestas en su estrategia de desarrollo. El desempeo tiene que ver, por tanto, con la ejecucin de proyectos institucionales y m s especficamente, con m e tas, calidad y rendimiento. (Vase el recuadro V-1). En este contexto el Estado est llamado a fijar metas, evaluar el d e s e m p e o y emplear incentivos para aumentar la eficacia y equidad del sistema y reforzar la autonoma de los centros educativos.
Recuadro V-1 L a eficiencia c o m o criterio de la poltica educativa La eficiencia se asocia muchas veces a la reduccin de actividades con criterio de mera rentabilidad econmica, a la adopcin de medidas de reduccin y racionalizacin de personal, a una evaluacin de instituciones limitada al cumplimiento de metas financieras, o a procesos de privatizacin basado en el supuesto de que las instituciones pblicas no pueden ser eficientes. E n este documento, la eficiencia se entiende como un criterio bsico de m u y vinculado al de equidad, para formular polticas a fin de alcanzar los objetivos estratgicos propuestos. La eficiencia significa maximizacin de resultados institucionales con un nivel dado de recursos (eficiencia interna), y relevancia social de los logros para el desarrollo nacional (eficiencia externa).
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C . Reforma institucional: integracin y descentralizacin

La estrategia propuesta supone una reorganizacin de la gestin educativa para dar mayor autonoma a los centros educativos y, a su vez, integrarlos en un marco c o m n . Tambin implica estructurar los procesos de capacitacin en torno d e las demandas de la produccin y fortalecer los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa para incorporar el progreso tcnico a las economas de l a regin. Integracin y descentralizacin significan una verdadera transformacin en la organizacin institucional de l a educacin, en particular en dos planos: centros educativos y sistema de formacin d e recursos humanos. M a y o r autonoma de los centros educativos. Los sistemas educacionales podran ser giles y flexibles para responder con rapidez a los cambios. N o obstante, en l a prctica, son rgidos, de reacciones lentas, impenetrables a las demandas y desafos externos. Superar esto supone que cada centro educativo sea conducido c o m o un proyecto institucional con libertad de iniciativa y p e r f i l institucional. La identidad institucional es condicin del xito educativo. Asimismo los centros educativos deben insertarse en los medios locales y regionales, pero no confinarse ah. La educacin tiene que mirar siempre m s all del horizonte temporal y local. Una verdadera descentralizacin significa autonoma, proyecto educativo, identidad institucional, iniciativa y capacidad de gestin de los centros educacionales. Centros educativos dotados de iniciativa, sin l a agobiante dependencia burocrtica de un organismo central, estarn en mejores condiciones de responder a las exigencias del medio y de asumir l a responsabilidad de los resultados de su actividad. Actualmente el sistema educativo busca la uniformidad, el centralismo y la rigidez, elimina as l a diversidad. La estrategia propuesta busca, por el contrario, l a autonoma y l a gestin en c o m n del proyecto educativo, creando establecimientos integrados, donde efectivamente se trabaje en equipo y se compartan responsabilidades y desafos.
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Sin embargo la uniformidad formal que caracteriza el grueso de la actual oferta educativa, coexiste con una pronunciada diferenciacin real en recursos financieros y tcnicos. Promover la descentralizacin y la autonoma supone entonces, fortalecer las capacidades locales con medidas destinadas a compensar diferencias y a transferir recursos, para lo cual el papel de la administracin central es decisivo. Coordinacin del sistema e integracin nacional. E l mayor desafo de la descentralizacin es c m o mantener el nivel d e coordinacin necesario a fin de eliminar las diferencias y asegurar la cohesin social e integracin nacional. La coordinacin debe asegurarse mediante un rgimen mnimo, pero eficaz, de regulaciones pblicas, en lo posible ejercidas por instancias locales y
Recuadro V-2 Ventajas y riesgos de la descentralizacin Una descentralizacin mal entendida puede hacer perder coherencia al sistema educativo o considerar no necesaria una estrategia o plan educativo nacional. Puede tambin entenderse como sinnimo de privatizacin y debilitar innecesariamente las escuelas pblicas. Otro riesgo es que refuerce las desigualdades educacionales. La forma adecuada de entender la descentralizacin es como un proceso destinado a mejorar la equidad educativa y crear condiciones para una ciudadana moderna. Ello supone desplazar responsabilidades de arriba hacia abajo, hasta los centros educativos, y aplicar formas eficientes de evaluacin de resultados, donde las propias unidades educativas asum e n la responsabilidad por los resultados. La descentralizacin debe fomentar la autonoma en pro de la calidad educacional y ser base para construir la identidad cultural de sociedades complejas y plurales. Debe contribuir a elaborar una estrategia de conjunto para el sistema educacional.
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regionales. Debe permitir, as m i s m o , una compensacin progresiva de las diferencias entre los centros educativos. Ello generar condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos individuales y para una efectiva participacin social. U n a estrategia que quiere lograr una mayor homogeneidad de los resultados educativos mediante el fortalecimiento de las capacidades de cada institucin, cambia radicalmente el papel de la administracin central del Estado. Al Estado le corresponde conducir el sistema de formacin de recursos humanos, con una visin de largo plazo; definir los contenidos mnimos de la educacin bsica, fomentar el acceso equitativo a las oportunidades y compensar las desventajas de algunos grupos sociales, evaluar los resultados obtenidos por las unidades descentralizadas y regular el sistema para que se cumplan sus objetivos. (Vase el recuadro V-2).
D . El diseo de polticas
E l xito de la estrategia propuesta requiere que las polticas que se diseen respondan a las caractersticas y prioridades nacionales y se apoyen en consensos entre los principales actores. Las prioridades y los nfasis sern distintos segn las caractersticas de los pases. Se modificarn, asimismo, las combinaciones de objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad), metas de la reforma institucional (integracin y descentralizacin) y criterios de poltica (equidad y desempeo), de acuerdo con ello. E l perfil educacional de la poblacin y los requerimientos en materia de formacin y conocimiento, constituyen el punto de partida para las polticas. En la regin las modalidades de desarrollo de la oferta educativa son m u y variadas. Existen pases con altas tasas de analfabetismo y otros cuyos sistemas educativos transmiten contenidos obsoletos. Igualmente, en un m i s m o pas pueden coexistir una cobertura incompleta en la enseanza bsica y centros de excelencia reconocida en disciplinas cientficas. Los pases tambin difieren en cuanto al dinamismo de su sector productivo. Hay pases que tienen un sector de punta en su industria, y otros donde se combinan sectores innovadores con otros tradicionales.
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Entre nuestros pases no se detecta ninguno en que se conjuguen un alto p e r f i l educacional con un desarrollo productivo relevante. La estrategia propuesta intenta abrir un camino que permita a los pases de Amrica Latina y E l Caribe avanzar hacia esa meta. Es necesario que la nueva estrategia comprometa a la sociedad en su conjunto, para lo cual debe ser adoptada por los principales actores sociales relacionados con el quehacer educacional. U n o de los mayores obstculos para la transformacin educacional reside, precisamente, en la ausencia de consensos bsicos. Los acuerdos no suponen unanimidad sino una convergencia de voluntades en torno de los principios y orientaciones bsicos de la estrategia y de las polticas fundamentales. Supone adems la generacin de un clima poltico e intelectual democrtico, propicio a la expresin de esa voluntad en el terreno de las decisiones y de la prctica. Los gobiernos deben impulsar iniciativas que congreguen la participacin de los principales actores de la sociedad. E l consenso estratgico debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio en su base de sustentacin, y capaz de mantenerse durante el Las polticas diseadas se distinguen tanto de las que se impulsaron en el pasado (que priorizaban la cobertura y no la calidad y no vinculaban educacin y produccin) c o m o de las que ahora se preconizan segn una visin radical de mercado que no considera metas educacionales de calidad para todos. Las polticas que se habrn de aplicar en cada subsistema educativo -bsico, secundario, superior, de capacitacin y de ciencia y tecnologa- tienen una preocupacin c o m n : orientar los cambios dentro d e cada uno de ellos de manera que se vinculen entre s y con el sector productivo. Deben, adems, satisfacer tres requisitos: i) Favorecer reformas institucionales en funcin de los objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad) mediante la adopcin de criterios de equidad y de desempeo; i i) Promover la interconexin de los subsistemas educativos, y de todos ellos con el sector productivo y, tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos.
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i i i)
Contar con el financiamiento necesario para materializar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas educativos,
Durante la dcada de los noventa se le abre un nuevo espacio a la banca de desarrollo para apoyar la inversin en recursos h u m a n o s , el desarrollo cientfico-tecnolgico, la expansin de l a pequea y mediana empresa, y la relacin entre los distintos subsistemas educacionales.
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CAPTULO VI
Acciones y medidas
Para poner en prctica la estrategia educativa propuesta se requieren siete tipos de medidas:
1. Abrir la educacin a los requerimientos de la sociedad

Para que el pas pueda competir internacionalmente, el Estado debe priorizar la educacin, la capacitacin, la ciencia y la tecnologa y, superar el aislamiento que tradicionalmente tuvieron la escuela y la accin educativa en nuestros pases, respecto del desarrollo econmico y del contexto social. Se necesita una reforma educativa profunda de las instituciones educativas, que coloque a la educacin de cara a la sociedad y cree las capacidades necesarias para el desarrollo.
Autonoma de las unidades educativas

La reforma educacional implica, c o m o primer requisito, estimular la autonoma de cada institucin y centro educativo. Los controles detallados han mostrado su ineficiencia, requirindose en su lugar reglas mnimas y eficaces, en funcin de los objetivos nacionales. La descentralizacin de la gestin y la mayor autonoma de cada establecimiento posibilita al director y al equipo docente definir un proyecto educativo. Para garantizar que dicho proyecto educativo se adecu a las necesidades de cada zona, el equipo directivo de cada centro educativo debe asumir la responsabili-
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dad
del proyecto ante un Consejo de Administracin, donde es-
tn representadas las autoridades locales, los padres de familia, los alumnos, los empresarios, y las organizaciones de l a comunidad. E l control de cada centro educativo sobre su quehacer permite un mejor uso de los recursos locales. La autonoma educativa tiene, adems, un contenido democrtico, al estimular la responsabilidad ciudadana en e l manejo de las cuestiones educativas. E l estmulo a l a descentralizacin de l a gestin y a l a autonoma de los centros educativos n o significa una dispersin o desorden, en l a medida en que exista, simultneamente un sistem a educativo nacional que f i j e los lineamientos generales de las polticas educacionales y regule el quehacer educativo. E l sistem a educativo define los contenidos mnimos de los programas d e enseanza, evala el rendimiento educativo y el cumplimiento de cos los objetivos globales y dicta las normas necesarias para el necesarios para la educacin e incentiva el aporte de los funcionamiento del sistema. Asimismo, asigna los recursos pblisectores privados, distribuyndolos adecuadamente a fin de c o m pensar las diferencias y desigualdades en el acceso y calidad de la educacin. Las no experiencias regionales de descentralizacin educativa siempre han significado mayores niveles de autonoma para
los centros educativos. Muchas veces se ha puesto el acento en los aspectos administrativos, descuidando los pedaggicos. Asim i s m o , no se suele tomar en cuenta que hay centros educativos con pocas capacidades de gestin. E l sistema educativo en los pases de Amrica Latina y E l Caribe es m u y centralizado y, por ello, l a propuesta de descentralizacin educativa debe enfrentar resistencias por parte de distintas instancias y sectores, que sienten amenazados sus intereses o poderes sectoriales, hacindose indispensable entonces l a capacitacin y participacin de las organizaciones en la formulacin de las nuevas polticas educativas. Otra dificultad que traba la aplicacin de l a reforma educacional es la existencia de normas y legislacin inadecuadas, que no se adeca a los cambios.
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Por otro lado, hay que tener en cuenta el ritmo con que se debe efectuar la reforma del sistema educativo. La transicin hacia un sistema educativo distinto puede ser radical o gradual. En Argentina el proceso de descentralizacin dur 36 aos, en otros pases la reforma se efectiviz de manera radical, de una sola vez, y otros donde se aplicaron proyectos experimentales de descentralizacin. N o existe una receta nica al respecto. La autonoma de los centros educativos asume caractersticas distintas segn el nivel educativo. En la enseanza bsica y media se registran los cambios m s rpidos. La autonoma de las escuelas y colegios permite que stos ofrezcan oportunidades variadas a los alumnos y alternativas educativas distintas y adecuadas a cada zona y contexto. Las universidades y centros de educacin superior requieren autonoma e independencia en la gestin de sus asuntos acadmicos, administrativos y financieros, a fin d e adecuar sus programas a las necesidades del desarrollo y de la economa de cada pas. D e b e existir una relacin fluida entre las instituciones que educan y generan conocimientos y los organismos que buscan utilizar esos conocimientos de manera productiva. Asimismo las universidades deben atender las nuevas demandas organizando cursos para adultos, programas de posttulo, actividades educativas para gerentes y administradores, cursos de perfeccionamiento y reciclaje, etc. Las universidades deben ser espacios institucionales para la investigacin cientfica y asegurar una formacin de calidad que d lugar a focos de excelencia a nivel local, nacional y subregional. La educacin media profesional debe tener un carcter eminentemente prctico. La reforma educativa debe fomentar una estrecha relacin entre los liceos profesionales y el medio empresarial. Quienes egresen de la educacin media profesional o tcnica deben contar con una formacin adecuada en las especialidades de mayor demanda en el mercado laboral. En otros casos, la educacin media tcnica ser una va para que los jvenes ingresen a actividades productivas, previo acuerdo y colaboracin con las empresas. Tambin se requiere autonoma en las instituciones de capacitacin tcnica, a fin de responder con rapidez a los cambios en
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las necesidades de las empresas. Los institutos que
imparten ca-
pacitacin deben establecer relaciones directas y flexibles con las empresas, en particular con las pequeas y medianas. En una experiencia de Repblica Dominicana, hay jvenes que se inician c o m o aprendices en una empresa, recibiendo un 4 0 % del salario. Simultneamente, reciben cursos de formacin en un instituto tcnico. Poco a poco van trabajando m s tiempo en la empresa e incrementando su salario. Cuando terminan su formacin, tienen un empleo asegurado. Se trata del Programa de Formacin Dual que tiene participacin estatal y privada. Hay cos pases donde existe un esfuerzo definido de reconversin o modernizacin industrial y, entonces, los institutos pblide capacitacin deben participar en programas de apoyo a H a y otros pases d o n d e las desigualdades los c a m b i o s .
socioeconmicas son m u y grandes y es conveniente que los institutos pblicos ofrezcan capacitacin a los grupos en situacin de desventaja. Cuando hay una oferta dinmica de capacitacin privada, los institutos pblicos deben regular su actividad y preparar profesores de calidad que puedan ensear en los institutos privados. Por el contrario, cuando hay pocos institutos privados de capacitacin tcnica, los institutos pblicos deben complementarla. La reforma educativa tambin propone mayor autonoma en las instituciones de ciencia y tecnologa que, adems de mantener una estrecha relacin con el sector empresarial, deben fomentar la innovacin tecnolgica.
Mecanismos de regulacin pblica

La innovacin requiere condiciones favorables, siendo necesario reducir las trabas para la libre importacin y comercializacin de tecnologa y agilizar los procedimientos de registro de nuevas tecnologas, de pago de servicios tecnolgicos, etc. Tambin se requiere desarrollar una cultura que reconozca la importancia de la propiedad intelectual. La mayor autonoma de los establecimientos educativos y tecnolgicos exige la intervencin de Estado. E l Estado debe aumentar sus capacidades de conduccin, planificacin, investiga-
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cin y regulacin, proporcionando un marco estable de polticas y reglas de accin de los establecimientos. Corresponde tambin al Estado asegurar los contenidos mnimos de enseanza, especialmente para la educacin primaria y media. En Mxico, por ejemplo, el Estado ha fijado metas de aprendizaje y perfiles educativos para los nios de primaria y contempla la participacin de la comunidad en la definicin de estos contenidos. Es funcin importante del Estado fortalecer las instituciones pblicas rectoras del sistema tecnolgico. Asimismo, se requiere establecer un sistema pblico de informacin, ya que su falta de informacin obstaculiza la aplicacin de los cambios. E l acceso equitativo a la educacin y la eficiencia del sistem a son responsabilidad del Estado. Se debe evitar que exista cualquier tipo de discriminacin en el acceso a una educacin de calidad, sea por diferencias raciales, de sexo o sociales. Los textos escolares deben eliminar las equidad entre todas las personas. Finalmente, tambin cabe al Estado f i j a r la duracin del calendario escolar, de acuerdo a la realidad del pas; y regular en forma flexible los establecimientos de capacitacin y de enseanza post-secundaria no universitaria, para garantizar la calidad de sus certificados y posibilitar su adecuacin a las demandas de la sociedad. En el nivel universitario, en cambio, la reforma apunta a que las universidades se autorregulen, en tanto que la autoridad pblica incentiva el constante mejoramiento de la calidad, eficacia y eficiencia del sistema universitario, autoriza la creacin de nuevas universidades y acredita los programas de postgrado. N o slo se requiere autonoma para las instituciones educativas y rol rector del estado, sino que se hace necesario establecer son instancias de relacin entre las unidades y partes del sistema de dos tipos: de Coordinacin y de Concertacin. La coordinacin debe darse, de un lado, entre unidades del m i s m o nivel educativo. U n a experiencia exitosa es la creacin de ncleos que agrupan a las escuelas alrededor de un establecimiento central. Ello aumenta el poder de decisin local y dismieducativo y de formacin de recursos humanos. Estas instancias imgenes y contenidos discriminatorios y la pedagoga de enseanza debe fomentar la
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nuye los costos de operacin. D e otro lado, tambin debe existir coordinacin entre los diferentes niveles educativos. La falta de relacin entre l a educacin pre-escolar y el primer grado de primaria o , entre primaria y secundaria acenta los problemas d e aprendizaje. La excepcin sera l a universidad, siendo aconsejable m s bien un desacoplamiento entre sta y la enseanza media, pues slo una parte de los egresados de secundaria acceden a la educacin superior y en la sociedad hay demanda de profesionales tcnicos de m a n d o medio. En esta lgica, las escuelas secundarias buscarn formas propias para conectarse con su entorno social y para proporcionar a los estudiantes una formacin adecuada para la d e m a n d a d e trabajo. La contraparte d e este desacoplamiento es entonces una mayor coordinacin entre la enseanza secundaria y el mercado de trabajo, l a cual requiere concertacin entre los responsables educacionales y los representantes del sector productivo. La concertacin debe comenzar en cada establecimiento. Supone la participacin de las organizaciones sociales en el proyecto educativo. E l objetivo es crear mecanismos que combinen la intervencin preferente de los docentes con la de los dems agentes representativos de l a comunidad, y con la actividad de regulacin y control del Estado. Tambin es necesario fomentar las instancias de concertacin entre empresas en el c a m p o de la capacitacin para reconvertir l a m a n o de obra en un contexto de cambios tecnolgicos rpidos. Es deseable que cada pas cree una instancia de concertacin ms amplia, para l a generacin de polticas consensales en torno a la formacin de recursos humanos que alimente la formulacin de Planes de Educacin.
2. Asegurar que toda la poblacin est capacitada para manejar los conocimientos y cdigos de la sociedad moderna
Toda l a poblacin debe adquirir los conocimientos y habilidades necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse pro-
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ductivamente en la sociedad moderna. Dichas destrezas son la base para futuros aprendizajes, sea en la escuela o fuera de ella. Estas capacidades bsicas son el manejo de las operaciones aritmticas bsicas; la lectura y comprensin de un texto escrito; la comunicacin escrita; la observacin, descripcin y anlisis crtico del entorno; la recepcin e interpretacin de los mensajes de los medios de comunicacin modernos, y la capacidad de La sociedad moderna se caracteriza no slo por el progreso tcnico y la competitividad, sino tambin por ser un conjunto orgnico de ciudadanos, capaz de reflexionar sobre s mismos, de determinar sus demandas, de integrarse internamente, de resolver problemas y de responder a los cambios del entorno. La adquisicin de las destrezas mnimas slo puede hacerse a partir de la propia identidad cultural, desde la cual se asimilan creativamente los avances globales de la ciencia y la tecnologa. En Amrica Latina y E l Caribe, la identidad latinoamericana y caribea, pese a ser pluricultural y heterognea, posee indiscutibles vnculos histrico-culturales y no constituye un obstculo para la modernidad. Por el contrario, puede contribuir a una nueva insercin de la regin, ms protagnica y autntica. Para conseguir que todas las personas manejen los cdigos de la modernidad, se hace necesario universalizar la cobertura de la escuela primaria para que todos los nios adquieran las destrezas fundamentales; y desarrollar amplias campaas de educacin y capacitacin de adultos para asegurar a la totalidad de la poblacin adulta un nivel mnimo de aptitudes bsicas. trabajar en grupo.
Cobertura universal y calidad de la educacin bsica

Para m u c h o s jvenes de la regin, la educacin bsica es una formacin terminal. Por ello es necesario garantizar la cobertura universal y la calidad de la educacin bsica, para que todos los que egresen d e la misma adquieran las aptitudes necesarias para N o obstante, hay an serias insuficiencias en la cobertura de la educacin bsica, generalmente en zonas rurales y pobres. Una primera medida para extenderla, es la expansin de la educacin desenvolverse en la sociedad.
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preescolar, ya que ello beneficia la insercin adecuada y exitosa en la primaria. Se propone establecer la universalidad y obligatoriedad de la educacin a partir de los 5 aos de edad. S no se puede establecer la obligatoriedad, se debe emprender una c a m paa de sensibilizacin para que los padres matriculen a sus hijos a temprana edad. A m b a s opciones requieren un aumento de la capacidad del sistema de educacin preescolar gratuito. T a m bin se aconseja tener una cobertura selectiva gratuita o subsidiada para nios de hogares pobres, de 2 a 4 aos de edad, combinand o el aprestamiento escolar con servicios nutricionales y de salud. Por otro lado es necesario reformular los mtodos pedaggicos, los currculos y los materiales didcticos que se usan en la escuela primaria. Hay que tomar en cuenta que la mayora de los nios de nuestros pases slo terminan la primaria y deben adquirir en ella las aptitudes y destrezas bsicas. Para elevar la calidad de la educacin es necesario revisar a fondo los sistemas pedaggicos rutinarios y el carcter pasivo y repetitivo de la enseanza tradicional, que conducen al fracaso escolar. Es necesario prestar especial atencin a las metodologas de enseanza de la lectoescritura y clculo en escuelas donde asisten nios con una tradicin y acervo cultural diferentes de los reconocidos por el sistema. Los planes de estudio deben estar de acuerdo a ciclos de aprendizaje. Ello significa reemplazar la secuencia anual de estudios e introducir currculos modulares y progresivos, que den al profesor la posibilidad d e adaptarlos al ritmo de aprendizaje de cada nio. U n a de las experiencias ms ilustrativas en este sentido es la de la Escuela Nueva, en Colombia. All, los alumnos estudian en grupos de tres o cuatro compaeros, con textos de autoformacin y sin tener perodos rgidos de aprendizaje. Cada alumno recorre a su ritmo un mapa en bsqueda del tesoro del conocimiento personal. Los docentes d e la escuela nueva prestan ayuda peridica a los grupos de alumnos, y lejos de dedicarse a transmitir conocimientos, se transforman en guas de grupos de investigacin y estimulan en cada alumno su propia experiencia de aprendizaje. Este programa est diseado en mdulos de autoformacin.
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Los alumnos adquieren capacidad para diagnosticar y enfrentar problemas de su entorno, para buscar y procesar informacin y para escribir los resultados de su experiencia. Asimismo, son m u y importantes los programas de educacin bilinge. El uso del idioma materno en los primeros aos de escuela, combinado con l a introduccin progresiva de un segundo idioma, facilita el aprendizaje de los nios bilinges de sectores pobres. Estos programas requieren capacitacin docente y diseo de materiales didcticos apropiados. En Ecuador existe un proyecto de La Corporacin Educativa M A C A C , dirigido a l a poblacin indgena de habla quechua, que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo. Los contenidos de las asignaturas se imparten en quechua, en tanto que el castellano se ensea c o m o segunda lengua, segn las necesidades sociales de contacto intercultural. Estos contenidos corresponden a diversos campos del conocimiento: ecologa, agricultura, ganadera, salud, historia, artes, leyes, literatura, matemticas y aprendizaje del castellano. E l programa se apoya en un convenio entre el Estado y los representantes de las organizaciones indgenas. Los materiales didcticos tienen gran importancia en l a propuesta de reforma. Actualmente, l a falta de libros de texto eleva las cifras de fracaso escolar. Para que cada alumno disponga de textos escolares bsicos, el Estado debe garantizar l a distribucin gratuita de libros de texto en las escuelas pblicas y subvencionadas, o bien otorgar un subsidio a las escuelas y/o familias, a fin de que puedan adquirirlos. Los libros no son los nicos materiales a utilizar. La educacin debe ensear a conseguir y usar informacin de diferentes fuentes: bibliotecas, bancos de datos, manuales, prensa y revistas, medios de comunicacin, personas especializadas, etc. Ello puede estimularse integrando a la escuela a profesionales que no son maestros, pero que poseen un saber y pueden compartirlo, estimulando l a salida de los alumnos a la comunidad para acceder a otro tipo de conocimientos, fomentando el uso sistemtico de bibliotecas, prensa y dems medios de comunicacin para las tareas escolares, y promoviendo el trabajo de equipo entre los alumnos.
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Los medios modernos de comunicacin: la radio, la televisin y la computacin, tienen especial relevancia, dada su gran difusin. La escuela debe hacer un uso educativo de estos medios y ensear a interpretar crticamente sus mensajes. En Chile, por ejemplo, se han realizado experiencias de uso educativo de la televisin. U n a de ellas fue la teleserie Sentencia, en la que se representaban problemas legales que afectan cotidianamente a la poblacin urbana de escasos recursos. Otra fue el programa T E L E D U C , que buscaba una enseanza de contenidos escolares a travs del juego. Tambin se realiz una campaa de c o m u nicacin masiva en pro de la lactancia materna, considerando la mentalidad, la cultura y los cdigos de comunicacin del destinatario. Tambin es aconsejable la educacin a distancia. El program a Telesecundaria en Mxico ofrece servicios educacionales en zonas aisladas y de escasa poblacin. Las clases de las escuelas de Telesecundaria tienen entre 15 y 5 0 estudiantes, y un solo televisor. Cada clase dura 1 7 minutos, y su transmisin alternada hace posible que cada grupo de alumnos pueda volver a mirar una clase apropiada para su grado cada 50 minutos. En el intermedio, los maestros revisan las lecciones y supervisan el trabajo. Durante el ao escolar 1989/1990, casi medio milln de nios participaron en Telesecundaria. Es adems un programa con muy bajos costos de operacin. Otra medida para elevar la calidad de la educacin bsica es mejorar la enseanza de la ciencia, incorporando reas indispensables para la comprensin del m u n d o y la sociedad modernos. La enseanza de las ciencias es tambin un estmulo a las vocaciones cientficas. Se hace necesario asimismo establecer incentivos a la asistencia escolar, para contrarrestar la inasistencia y la desercin. Ello implica adaptar el calendario escolar a la economa local, especialmente en zonas rurales, dejando libres las temporadas de feria y cosecha, tal c o m o sucede en Uruguay por ejemplo, donde las clases en zonas rurales empiezan a las 10 de la m a a n a , en C u b a , Costa Rica y Guatemala donde las vacaciones coinciden con la zafra y la cosecha; o en Bolivia donde los maestros de un
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proyecto educativo se desplazan junto con los trabajadores a sus zonas de trabajo. En las zonas ms pobres, los incentivos a la asistencia escolar deben ser m s directos y atender los problemas de alimentacin y salud de los nios que deben i r a la escuela, lo que adem s mejora la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Otro incentivo es realizar campaas de sensibilizacin respecto d e los beneficios de la educacin. Tambin es posible, en reas urbanas, dar mayor financiamiento pblico a las escuelas que logren atraer a un mayor nmero de alumnos.
Programas de educacin y capacitacin de adultos

Dos aspectos complementarios para contrarrestar las deficiencias del sistema educativo son el impulso a los programas de capacitacin de adultos y la implementacin de programas de educacin focalizados en los sectores de mayor desventaja. As, por un lado, es necesario impulsar y renovar los programas de educacin y capacitacin de adultos, que refuercen sus aptitudes bsicas. Casi el 5 0 % de los trabajadores en Amrica Latina son analfabetos totales o funcionales, es decir, no han tenido acceso a la educacin formal o no han permanecido en ella el tiempo suficiente c o m o para aprender a leer, escribir y contar con soltura6. Los programas de capacitacin que se les destinen deben incluir cursos de reforzamiento en materias bsicas. Los programas de educacin y capacitacin de adultos deben ser cuidadosamente diseados para evitar errores c o m o la desvinculacin entre las acciones de educacin y la realidad social de los alumnos. A d e m s deben tener perspectivas de corto plazo y prever instancias de evaluacin. En pases donde el analfabetismo absoluto o funcional es generalizado, es recomendable realizar campaas masivas de alfabetizacin y enseanza bsica, con un amplio consenso poltico,
6. D a d o que n o existen mediciones m s precisas, se suele considerar c o m o analfabetos funcionales a las personas con m e n o s de tres aos de educacin formal.
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apoyo de los medios de comunicacin social y asistencia internacional. As por ejemplo, el Arzobispado de E l Salvador tiene un Programa de Educacin Bsica de Adultos para contribuir a la solucin del problema del analfabetismo en el pas que conjuga tres elementos pedaggicos: l a radio, el material educativo y un monitor gua. Las lecciones radiales son transmitidas diariamente en tres horarios, y son apoyadas por el material educativo que recibe el educando. Una vez a l a semana se transmite un program a educativo dirigido exclusivamente a los monitores guas. Los domingos se transmite una revista dominical. En los dems pases, los programas para adultos deben dirigirse a grupos claramente delimitados y estar asociados a l a capacidad de generar ingresos. Los programas destinados a l a poblacin ocupada deben contar con la colaboracin de los empresarios y el apoyo financiero pblico. La experiencia muestra que es posible concitar la participacin de los empleadores y los educandos, en l a medida en que los programas tengan objetivos precisos. En Belo Horizonte, Brasil, l a empresa Renascena Industrial ha iniciado en 1991 un programa para completar los estudios primarios de sus trabajadores, ya que el 6 0 % no ha terminado educacin primaria, y est en desventaja en el uso de las nuevas tecnologas de produccin. Las clases son impartidas en horarios flexibles, dentro de la empresa y financiadas en un 7 0 % ca de sus costos por la empresa. En Cuba l a empresa Flota Cubana de Pesimpuls un programa de capacitacin para los pescadores teniendo en cuenta las dificultades de falta de hbitos de estudio, el rigor de la faena de trabajo y las prolongadas estancias en alta mar. que Se promovi estudios de historia y geografa que ampliaron visitar por razones laborales y se ofrecieron recursos didcPor otro lado, adems de todo lo anterior, es necesario estael conocimiento de los trabajadores sobre los pases que tenan ticos para apoyar las clases durante l a campaa de pesca. blecer programas de capacitacin para los sectores marginados o vulnerables c o m o los desempleados, los trabajadores de l a s pequeas y medianas empresas y los que laboran en el sector informal.
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Las pequeas empresas tienen resistencias a la capacitacin, derivadas entre otras cosas de su tradicional desconfianza con respecto a la formacin de recursos humanos y a las nuevas tecnologas. Los directivos de estas empresas perciben una serie de obstculos para llevar adelante tareas de capacitacin de su personal. E l sector pblico debe persuadir a los gerentes o propietarios de estas empresas de los beneficios de la capacitacin ya que la insuficiencia de capacitacin de su personal afecta su capacidad gerencial, a la vez que mostrar su viabilidad. Las formas posibles de capacitacin para la pequea empresa son varias: seminarios, difusin de informacin tcnica, publicacin de informes peridicos sobre el mercado de capacitacin, programas piloto en sectores o regiones seleccionados. La gestin de las unidades de capacitacin debera ser descentralizada y, eventualmente, transferida a las empresas. Los con den talleres pblicos de capacitacin-produccin en Costa Rica ponen a disposicin de los alumnos un espacio de trabajo instrumentos y equipos, adems de supervisores experimenllevarse a su casa los productos fabricados y venderlos. Es un tados. Los trabajadores pagan una cuota mdica y al final, pueprograma flexible, que n o exige requisitos de ingreso, y tiene libertad de horario. Promueve la adquisicin, por parte de los beneficiarios, de sus herramienta bsicas, lo que les permite trabajar en forma independiente una vez concluida la capacitacin. La mayora de los usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos ingresos. En el caso del sector informal y de la microempresa, los programas que se formulen tienen que adaptarse a las caractersticas culturales y educativas del sector y adoptar formas y m o d a lidades desescolarizadas, flexibles y ajustadas a los intereses, posibilidades, horarios y recursos de los grupos beneficiarios. En el caso rural es recomendable el uso de unidades mviles de capacitacin. Es aconsejable que los capacitados perciban un ingreso por un ingreso durante su formacin y que se otorgue becas o crditos para compra de materiales. Los programas para desempleados, por lo general se dirigen a jvenes sin experiencia laboral o a trabajadores desplazados
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buscan dar capacitacin adecuada que programa que nes
permita a los trabajadores
insertarse en el trabajo y la produccin. En Chile se estableci un otorgaba un subsidio de cuatro meses para jvenes desempleados ofrecindoles cursos de capacitacin en institucioy en empresas, estimulando tambin el empleo por cuenta propia.
3. Impulsar la creatividad en el uso y difusin de la ciencia y la tecnologa

El potencial tecnolgico de un pas depende de su desarrollo educativo. U n pas puede utilizar las nueva tecnologas y crear otras s i logra un alto nivel educacional y tiene capacidad de investigacin. La poltica de ciencia y tecnologa es por tante. Hay cuatro reas de poltica tecnolgica: la adquisicin de y difusin racional de las tecnologa extranjera adecuada, el uso ello m u y impor-
nuevas tecnologas, el mejoramiento y desarrollo de tecnologas y la formacin de recursos humanos para todo lo anterior. En el caso de Amrica Latina y E l Caribe, se recomienda fortalecer varios aspectos relacionados al desarrollo tecnolgico. En primer lugar, nuestros pases podran crear m s tecnologa y venderla a otros pases en el mercado mundial. Algunos pases de la regin han establecido incentivos para las instituciones de educacin superior y para los centros tecnolgicos, a fin de que desarrollen mejor su trabajo. Estos incentivos consisten en mejores salarios o facilidades para la venta o transferencia de tecnologa. Hay cas. pases que dan formacin postsecundaria a egresados de tcnica media, con menciones en reas industriales especfiEs recomendable fortalecer o crear posgrados y laboratorios en disciplinas c o m o diseo industrial, gerencia de la produccin, gestin tecnolgica e ingeniera de materiales. En Mxico se ha creado un registro de instituciones de postgrado de excelencia en disciplinas cientficas y se dan becas a los mejores estudiantes. Tambin es necesario mejorar la gestin de los centros tecnolgicos pblicos. Ello supone, entre otras cosas, dar formacin
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gerencial a sus directores y mandos medios, y propiciar la participacin d e empresarios en sus consejos de administracin. Al m i s m o tiempo que se fortalece la oferta tecnolgica de un pas, se debe agilizar la transferencia de tecnologas extranjeras y aprovecharlas para el propio desarrollo. Esto se puede lograr, contratando servicios tcnicos, ofreciendo crditos para apoyar la modernizacin tecnolgica, y fomentando grupos gerenciales tecnolgicos de trabajo a nivel de empresas o de ramas industriales. E l P N U D (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y la CEPAL formaron grupos gerenciales tecnolgicos en algunos pases c o m o Repblica Dominicana, para fortalecer su potencial tecnolgico. Estos grupos impulsan el financiamiento de proyectos de modernizacin tecnolgica y de formacin de cientficos y tcnicos. Tambin promueven la adquisicin de equipos de computacin, la aplicacin de pruebas de calidad y la suscripcin a revistas d e informacin tecnolgica. Asimismo, es t i l complementar la oferta tecnolgica nacional con el aporte de cientficos nacionales residentes en pases desarrollados. En Uruguay y Mxico se han desarrollado polticas para fomentar el retorno de cientficos nacionales que emigraron a otros pases ofrecindoles mejores condiciones d e trabajo cientfico, creando ctedras de excelencia en las instituciones de mayor prestigio, etc. Es vital tambin que exista un vnculo entre quienes ofrecen tecnologa y quienes la demandan. Diversas instituciones hacen posible este vnculo y por ello se denominan agentes de enlace tecnolgico. Entre estas instituciones que actan c o m o agentes de enlace estn por ejemplo los Centros de Gestin Empresarial que fomentan una mayor eficiencia empresarial y establecen form a s de cooperacin entre empresas pequeas y medianas. T a m bin existen Centros que apoyan la relacin de las empresas con el comercio y la tecnologa internacional, Centros de Asistencia Tcnica y Diseo Tecnolgico y Centros de Certificacin de C a lidad. Existen tambin compaas que renen un capital da base o capital de riesgo c o m o apoyo a las empresas tecnolgicamente promisorias.
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Por otro lado a nivel educativo, hay instituciones que ofrecen capacitacin a ejecutivos a fin de elevar su competitividad, programas para estudiantes que se orientan a la formacin de empresas de base tecnolgica, centros de adiestramiento tcnico para obreros, programas de educacin a distancia para pequeos empresarios, etc. En algunas universidades se crean oficinas que facilitan la transferencia de la tecnologa que se conoce y desarrolla en la Universidad a las empresas. Tambin dan servicios de informacin tecnolgica y asesoran investigaciones cientficas. En muchos pases se realizan ferias y exposiciones tecnolgicas que dan a conocer los avances cientficos y tecnolgicos de los distintos pases o de diferentes ramas productivas o industriales. Para favorecer el desarrollo tecnolgico de los pases l a t i noamericanos es necesario adems establecer conexiones entre las instituciones educativas y cientficas y las empresas y grupos productivos. Para ello se recomienda fomentar las actividades de investigacin al interior de las empresas, dndoles apoyo crediticio y facilidades tributaria. Tambin es aconsejable que algunas e m presas apliquen, a m o d o de experiencia piloto, los descubrimientos hechos en los laboratorios. Otra medida adecuada para vincular la produccin con el avance tecnolgico es establecer parques cientficos industriales vinculados a universidades. Tambin resulta eficaz premiar a los investigadores que crean tecnologas, dndoles parte de beneficios econmicos que ellos mismos contribuyen a generar.
4. Establecer formas de evaluacin de los resultados para estimular u n a gestin responsable de los centros educativos
El buen funcionamiento de un sistema educativo descentralizado requiere un eficaz mecanismo de informacin y evaluacin del rendimiento escolar y docente. La evaluacin no es slo un instrumento para medir un mejor desempeo, sino que permite ubicar las escuelas y centros educativos ms atrasados y darles apoyo, a fin de disminuir las desigualdades y avanzar hacia la equidad educativa. Este tipo de centros educativos debe contar con apoyo del Estado y de
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las autoridades educativas locales en campos c o m o la nutricin, la ayuda pedaggica y la provisin de materiales didcticos. Los sistemas de evaluacin hacen posible tambin un mejor uso de los recursos invertidos en educacin y promueven la mejora de la calidad de la educacin y la capacitacin. Lo primero a establecer son sistemas de informacin y evaluacin de la educacin bsica y media, a fin de garantizar la calidad d e este nivel educativo que es central en la formacin de habilidades y aptitudes bsicas. Los sistemas de medicin deben ser peridicos y medir el cumplimiento de las metas curriculares centrales y la eficiencia del sistema de enseanza. En Chile y Mxico existen estos Sistema de Informacin y Medicin de la Calidad de la Educacin. E l sistema mexicano mide tanto los aspectos formativos y pedaggicos c o m o la relacin de la educacin con el desarrollo socioeconmico. Utiliza c o m o metodologa la apreciacin del docente sobre el logro de cada objetivo educacional y comprueba ello mediante una encuesta a alumnos y docentes. En Chile se mide de un lado la cobertura, el rendimiento escolar y la eficiencia escolar, pero tambin se evala el desarrollo personal que resulta del proceso educativo y la aceptacin de la labor educacional. La Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para A m rica Latina y El Caribe ( O R A L O tiene tambin una propuesta de medicin de la calidad de la educacin bsica en la regin que complementa la medicin de adquisicin de conocimientos con una prueba de competencias sociales, destinada a medir la adquisicin de competencias que sean tiles a los alumnos en su vida cotidiana. Al ser evaluados escuelas y centros educativos peridicamente los directivos de los mismos asumen con mayor seriedad su trabajo y se hacen responsables de los resultados educacionales alcanzados por la escuela o colegio que dirigen. Otra ventaja de los sistemas de evaluacin es que permiten ubicar claramente donde estn los problemas centrales en cada caso e incluso buscar soluciones en el marco/ de los espacios locales. Por otro lado, a lo largo de la pasada dcada, diversos pases han manifestado la necesidad de mecanismos de evaluacin del sistema de educacin superior, con el fin de elevar su calidad y
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su eficiencia. A este nivel se considera de gran importancia el rol del Estado c o m o evaluador, lo que no significa sin embargo una reglamentacin burocrtica minuciosa sino cierta autonoma para el desempeo de las instituciones de educacin superior. Ello debe ser complementado con otro criterio central en la evaluacin de la educacin superior: el principio de la tica competitiva, es decir, el estmulo de la competencia real y franca entre docentes y centros de instruccin superior, con la finalidad de incrementar la productividad del trabajo docente y de investigacin, lo que a su vez repercutir en una mayor competitividad internacional. N o obstante, las instituciones de educacin superior no pueden medirse nicamente en funcin del concepto habitual d e rentabilidad, ya que su finalidad no es producir utilidades. La funcin cualitativa de la educacin es d i f c i l de valorar y evaluar correctamente. Por ello, los criterios de efectividad y eficiencia no pueden ser nicamente cuantitativos (indicadores de desempeo) sino que deban adaptarse a la complejidad del quehacer educacional de cada centro educativo. A d e m s de evaluar en qu medida la educacin bsica y la educacin superior cumplen sus propios objetivos y metas educacionales (eficiencia interna), se hace necesario tambin medir su capacidad para impartir una formacin que responda a las necesidades de la sociedad, es decir de los nios, jvenes y adultos que reciben educacin y de las empresas (eficiencia externa). Los indicadores m s conocidos para medir la eficiencia externa son la facilidad de los egresados para insertarse en el trabajo y el valor de los ttulos y certificados de educacin.
5. Apoyar la profesionalizacin y el protagonismo de los docentes

Es necesario dar importancia capital a la profesionalizacin d o cente. U n sistema eficiente de formacin de recursos humanos impone a los educadores dos exigencias centrales: responsabilizarse por una educacin de calidad y tener capacidad para administrar en forma autnoma y responsable los establecimientos y recursos a su cargo.
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La profesionalizacin de los docentes no implica hacer m s rgida la carrera profesional sino, por el contrario, abrir la carrera magisterial y docente hacia el entorno. As, para lograr los objetivos de descentralizar las escuelas y de relacionarlas con cada zona y comunidad, es necesario que los educadores sean receptivos a los mensajes y demandas externos y estn dispuestos a trabajar en equipo con personas d e otros mbitos profesionales.
Procesos de reclutamiento, formacin y capacitacin de docentes

M u c h o s maestros de educacin primaria y media no cumplen con las exigencias mnimas de formacin (como por ejemplo, haber completado la educacin media para ensear en primaria) y algunos de ellos tienen una experiencia docente valiosa que podra ser mejor aprovechada. La manera ms efectiva de mejorar el desempeo de los maestros en ejercicio es realizar program a s especiales de capacitacin docente, de f c i l acceso y con un sistema de incentivos. Para mejorar el desempeo de los futuros docentes, la formacin magisterial no debe concentrarse en una larga formacin acadmica, sino contemplar una preparacin pedaggica m s breve, q u e incorpore, desde el inicio, prcticas directas, en las que el alumno-maestro va asumiendo responsabilidades crecientes. Los programas de educacin a distancia, combinados con servicios de asesora profesional, pueden ser parte de un plan de estudios para la obtencin del ttulo docente. Posteriormente, a lo largo de la vida profesional, pueden ofrecerse oportunidades flexibles y estimulantes de perfeccionamiento continuo. Por ejemplo, frecuentes visitas a otros establecimientos para conocer diversos mtodos de enseanza o la organizacin de talleres regulares de debate, al estilo de la Escuela N u e va de en Colombia. Para los maestros de enseanza secundaria, actualizacin deberan constituir una norma. La preparacin de los maestros no slo debe ser acadmica sino que debe incluir capacitacin en gestin de proyectos educativos a fin de que puedan responsabilizarse conjuntamente con el director del proyecto educativo d e su escuela y de los resultacuyas materias se renuevan y cambian con suma rapidez, los cursos
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dos educacionales. En el caso de los maestros de educacin primaria, se podra contemplar adems una capacitacin en tcnicas de enseanza simultnea de varios grados, prctica que predomina en las zonas rurales de muchos pases, donde el maestro es director y maestro de todos los grados a la vez (escuela unidocente). A su vez, los profesores que dominan las lenguas indgenas deberan recibir una formacin especial para la enseanza bilinge. Por ltimo, debera establecerse c o m o una prctica regular, el entrenamiento de los maestros en el uso de los manuales y materiales de apoyo docente seleccionados a nivel local. En el caso de la educacin superior es conveniente que los centros de enseanza tengan mayor libertad para reclutar docentes. La educacin tcnica y profesional debe contar por ejemplo c o m o docentes a expertos que provengan del sector productivo.
Asegurar u n salario justo y adecuado a la labor docente

La remuneracin de los docentes se ha deteriorado fuertemente durante la dcada pasada en varios pases de la regin. Parte del descenso de los sueldos se debe a que, c o m o resultado del crecimiento educativo hay ms personas con formacin secundaria que pueden y quieren trabajar c o m o maestros. Ello ocurre incluso en los pases m s desarrollados, donde los educadores ganan m e n o s en relacin a otros profesionales. E l salario del maestro debera asegurar el cumplimiento y desempeo de la labor docente, es decir contar con un nivel mnimo de educacin, tener dedicacin exclusiva y una relativa estabilidad en el cargo. N o obstante en Amrica Latina y E l Caribe los salarios son totalmente insuficientes y por ello es frecuente que el maestro trabaje dos o ms turnos, prepare rpido y m e n o s las clases y disminuya su eficiencia en la enseanza. Por otro lado, la incorporacin de los sueldos del magisterio en el escalafn general de remuneraciones de la administracin pblica, obstaculiza su flexibilidad y su fijacin en un nivel efectivamente competitivo. Para superar este problema se recomienda el uso de incentivos y bonificaciones que complementen el sueldo base.
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En la actualidad, l a mayor parte de bonificaciones dependen de la antigedad en el puesto y slo unas pocas se establecen segn el desempeo en el cargo o l a dificultad de l a tarea (por ejemplo enseanza en zonas rurales o de frontera). Por ello suele suceder que los maestros peor remunerados y sin ttulo deben hacerse cargo de las escuelas y de nios con mayores problemas y deficiencias. Se recomienda por tanto el uso de incentivos que se sumen al sueldo base y que premien el esfuerzo y responsabilidad del docente, retribuyendo tambin l a labor en actividades especiales o en zonas desfavorecidas. En varios pases de la regin estn surgiendo propuestas al respecto. En l a Repblica Dominicana, se ha propuesto l a dignificacin del magisterio nacional y e l establecimiento de incentivos a aquellos maestros que se dediquen exclusivamente a l a docencia, a los maestros que tienen mayor grado de formacin y para los maestros que trabajan en zonas pobres urbanas o rurales. En Brasil, se ha propuesto l a creacin de un sistema permanente y regionalizado de capacitacin, coordinado con las universidades y otros organismos, l a realizacin de un censo del magisterio, que abarque datos profesionales y de capacitacin, la recuperacin progresiva del poder salarial del magisterio, mediante aumentos diferenciados segn titulacin, evaluacin de resultados, y condiciones de trabajo. A d e m s de recomendar los criterios mencionados, se puede dejar a los establecimientos educativos en libertad para determinar total o parcialmente l a s remuneraciones de sus maestros, en funcin de su propio proyecto educativo.
El director tiene una nueva funcin

Para estimular el desempeo y protagonismo de los docentes, no slo es necesario mejorar su nivel de formacin y sus condiciones salariales, sino que se hace necesario dar importancia particular a la labor del director. La descentralizacin y autonoma del quehacer educacional implica un cambio radical en l a funcin de director de escuela, quien debe asumir su cargo no slo c o m o un paso dentro de una carrera, sino c o m o rol de conduccin y liderazgo pedaggico.
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Los directores deben tener no slo la capacidad de dirigir un proyecto educativo y administrar una escuela, sino que tienen que ser, a l a vez, eficientes organizadores. En l a actualidad, l a mayor parte de los directores no cuentan con l a preparacin adecuada para ello. Este problema es ms grave en las escuelas urbanas grandes, difciles de administrar; y en las escuelas rurales y urbano-marginales, en las que las propias dificultades del proceso de enseanza complejizan l a tarea de conduccin. E l acceso a la funcin de director de escuela debera depender no slo de la antigedad, sino de un proceso de capacitacin y certificacin. Podra considerarse la posibilidad de separar la carrera de director de escuela de la de docente, con requisitos adicionales. Mientras se forman nuevos directores con las capacidades antedichas, se hace necesario realizar extensos programas de capacitacin para los directores en ejercicio para iniciarlos en l a s tcnicas modernas de gestin de establecimientos educacionales, en el manejo de problemas y en las tareas de organizacin.
6. Compromisofinancierode la sociedad con la educacin

Las polticas de financiamiento y asignacin de recursos para f i nes educativos deben contemplar 3 aspectos: Financiamiento amplio y diversificado. En l a mayora de los pases de l a regin es necesario ampliar el financiamiento pblico, para lograr una educacin de calidad. Este financiamiento debe ser estable e i r acompaado de un fortalecimiento de l a s capacidades de gestin de los Ministerios de Educacin. Independientemente de l a necesidad de mejorar e l uso eficiente de los recursos asignados, se puede proteger ciertas partidas presupuestarias m s vulnerables a las fluctuaciones inesperadas de los ingresos fiscales. U n ejemplo es el gasto en material didctico, que ha sufrido recortes drsticos en varios pases de l a regin en los ochenta, a pesar de su crucial influencia sobre l a calidad de l a enseanza. Es necesario diversificar las fuentes de financiamiento y c o m plementar el esfuerzo pblico con e l privado en el caso de l a edu-
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cacin obligatoria -que debe ser impartida gratuitamente por el Estado- pero sobre todo en los dems niveles educativos y en l a capacitacin. N o obstante, la casi totalidad del financiamiento de la educacin bsica y media seguir realizndose con fondos pblicos. Es recomendable promover diversas formas de contribucin privada, tales c o m o : programas financiados parcialmente por empresas, aportes a l a capacitacin, pago de aranceles en los niveles superiores del sistema, excepciones y estmulos tributarios en favor de las personas privadas que hacen donaciones a l a educacin, l a investigacin y l a cultura; becas privadas para estudiantes pobres y de mrito; becas de l a industria para estudios de doctorado, fondos especficos d e mejoramiento de l a calidad educacional, equipos y materiales, programas preescolares en beneficio de los hijos de sus asalariados, etc. A d e m s , en varios pases se promueve la participacin de fondos pblicos locales, que pueden alcanzar volmenes importantes. Las universidades e instituciones de formacin tcnico-profesional tienen mayores posibilidades de obtener aportes del sector privado. La legislacin y las polticas estatales deben incentivar el acercamiento entre estas instituciones y las empresas. Al contar con m s fuentes de financiamiento, l a s instituciones educativas tendrn mayor autonoma y podrn elevar su calidad y rendimiento. Por su parte, la autoridad pblica tendr mayor flexibilidad para responder adecuadamente a las mltiples demandas educacionales. Movilizar un financiamiento diversificado supone: promover acuerdos entre centros de enseanza pblica y el sector privado, e incentivos para llevarlos a la prctica; otorgar franquicias tributarias para el financiamiento privado de los establecimientos educativos y de las actividades de capacitacin; racionalizar l a administracin y el uso de recursos pblicos, por parte de l a s universidades y, valorizar los servicios universitarios a precios de mercado, a fin de generar fondos para las universidades (venta de servicios, contratos de investigacin, cobro de aranceles, etc.) Asignacin eficiente del financiamiento pblico. Se debe regular la asignacin de recursos fiscales para la educacin, cana-
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I izando el financiamiento hacia los sectores y zonas prioritarias y hacia las instituciones de mejor calidad y eficiencia. Hay tres modalidades para asignar recursos pblicos a entidades educativas: i. Dar financiamiento a las instituciones con mayor nmero de alumnos, bajo el supuesto que s i tienen m s alumnos es porque la calidad del servicio educativo mejor. Esta m o dalidad delega la evaluacin de la calidad y eficiencia de la educacin a los usuarios, ii. Asignar financiamiento de acuerdo a una medicin del dese m p e o escolar, modalidad de uso frecuente en enseanza bsica y media, iii.Que l a s autoridades evalen antes l o s proyectos educacionales. Se pueden establecer tambin criterios para maximizar la eficiencia del apoyo financiero otorgado a proyectos de desarrollo cientfico y tecnolgico. Para ello es t i l distinguir entre tres tipos de proyectos de investigacin: a. los de transferencia inmediata, porque el lapso entre la obtencin de los resultados buscados y su incorporacin al proceso productivo es breve (cuatro o cinco aos), b. c. de transferencia no inmediata y de servicios cientficos y tecnolgicos, los que aplican y difunden los resultados de la investigacin cientfica. Para financiar estos proyectos, los organismos multilaterales han utilizado ampliamente tres mecanismos de crdito distintos: prstamos de tipo comercial, con condiciones de amortizacin y costo favorables, destinados a proyectos de aplicabilidad inmediata, prstamos de riesgo y beneficio compartido (se comparte el xito o el fracaso), para proyectos de altp riesgo pero que pueden originar grandes beneficios y, prstamos de recuperacin contingente, para servicios tecnolgicos que no generan utilidades y donde los beneficiarios no reembolsan el crdito, quedando slo obligados a difundir los resultados.
Mecanismos de asignacin del financiamiento pblico

Gran parte del financiamiento pblico para la generacin y difusin del conocimiento debera asignarse selectivamente en fun-
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cin d e las prioridades de la poltica educacional del pas. Hay tres criterios importantes: Financiamiento segn nivel educativo y tipo de gasto. E l acceso universal a los conocimientos bsicos debe ser la primera prioridad. En los pases donde una proporcin importante de los nios todava no logra terminar la educacin primaria, el grueso de los recursos fiscales debera dedicarse a superar ese dficit. Criterio de equidad. E l Estado debe asegurar una adecuada distribucin de las oportunidades educacionales. Ello slo se lograr, si quienes pueden pagar el costo de su educacin lo hacen, mientras que los estudiantes de escasos recursos accedan a becas y prstamos del Estado. Aunque la enseanza bsica suela ser gratuita, trae consigo otros gastos (transporte, uniformes, materiales didcticos y, a medida que aumenta la edad de los nios, ingresos laborales no percibidos). Para lograr un sistema realmente equitativo, deben compensarse esos gastos a las familias de escasos recursos, especialmente las de medio rural, mediante programas de asistencia o subsidios monetarios directos. Criterio estratgico. La orientacin del gasto pblico en la formacin de recursos humanos debe ser coherente con la poltica global de desarrollo y fomentar preferencialmente la capacitacin de sectores estratgicos (con franquicias tributarias, becas, etc), sin que los criterios estratgicos entren en pugna con los de equidad.
7. Desarrollar la cooperacin regional e internacional

El esfuerzo que necesita realizar la regin en materia de educacin, capacitacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, es de gran magnitud, mientras que las condiciones de financiamiento son sumamente restrictivas. Por ello, debe establecerse un orden de prioridades para la utilizacin de los fondos, en especial los de origen fiscal. La cooperacin regional e internacional puede ser un mecanismo eficiente para compensar los aspectos o sectores no financiados por el Estado, en especial en cuatro campos: 1. para propiciar un uso m s eficiente de la capacidad instalada en las universidades y centros acadmicos,
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2 . para fomentar la articulacin entre el sistema de educacin y de generacin de conocimiento y el sector productivo, 3. para la investigacin educativa e investigacin relacionada con la generacin, difusin y utilizacin de conocimientos y 4 . para l a implementacin de l a estrategia y polticas aqu propuestas. En cuanto a lneas de cooperacin ms especficas: Programas de mejoramiento de la calidad fundamentalmente en la enseanza bsica. Ello requiere organizar sistemas de medicin de la calidad y desempeo para lo cual se puede promover la cooperacin tcnica y horizontal entre los pases d e la regin. Los programas de enseanza bilinge deben recibir tambin prioridad. Innovaciones en la enseanza media, sector que hasta ahora no ha sido prioritario en la cooperacin internacional. Siendo un nivel estratgico para el desarrollo educacional, puede convertirse en c a m p o de cooperacin futura en vistas a la modernizacin del plan de estudios, l a formacin docente y el vnculo entre educacin y trabajo. Acreditacin de la educacin superior. La cooperacin puede de reforzar l a evaluacin y acreditacin de los establecimientos educacin superior, mediante el intercambio y anlisis de
experiencias, l a intervencin de expertos, el entrenamiento de personal, l a elaboracin de indicadores, etc. Formacin de acadmicos e investigadores. Suele llevarse a cabo mediante becas de estudios en el exterior. Habiendo disminuido los fondos disponibles para becas, es necesario revitalizarlos y constituir programas de posgrado dentro de la regin, con profesores visitantes, e incentivar el intercambio y trabajo conjunto entre universidades de l a regin. Reforma institucional y administracin local. Cooperacin internacional para formar nuevos administradores educacionales y para l a descentralizacin de los sistemas educacionales. Capacitacin tcnica en l a enseanza secundaria y postsecundaria. La cooperacin puede apoyar experiencias piloto, m o dernizacin de equipos y perfeccionamiento de los docentes.
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Investigacin educacional, sobre procesos, instituciones y productos de la educacin y capacitacin. Se han iniciado proyectos de investigacin educativa de alcance regional y subregional. Ello se facilita por el apoyo de redes de informacin de cobertura regional c o m o la Red de Informacin y Documentacin en Educacin para Amrica Latina ( R E D U C ) . Intercambio de docentes y alumnos, que traer consigo referencias de comparacin entre el desempeo alcanzado por los distintos pases, apertura de los sistemas educativos e integracin regional. Cooperacin estratgica. La estrategia planteada en este documento puede ser objeto de cooperacin entro los pases interesados en concretarla. Se trata de generar un foro permanente sobre las reformas educacionales en pro del aumento de la competitividad y la equidad.
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CAPTULO Vil
Costo y financiamiento de la estrategia
Entre 1 9 8 0 y 1985 el gasto pblico en educacin de los pases de Amrica Latina y El Caribe se contrajo ms del 3 0 % en trminos reales, debido al contexto recesivo y la tendencia a colocar al Estado en una funcin subsidiaria. En la segunda mitad de la dcada, el monto y proporcin de los recursos pblicos dedicados a educacin volvieron a elevarse. Sin embargo, el gasto pblico real en educacin continuaba en 1988, siendo 1 6 % inferior al de 1 9 8 0 . E l gasto real por habitante, que apenas llegaba a 100 dlares en 1988, fue 3 0 % menor respecto al de 1980, y equivalente a la dcima parte de los recursos destinados a la educacin por los pases industrializados. Al parecer, a la vez que se redujo el financiamiento pblico de la educacin, se habra producido un aumento del gasto privado, que lo fue sustituyendo. Las organizaciones no gubernamentales participan en prestar servicios educativos, y el sector empresarial realiza un mayor gasto directo en capacitacin. Esto ltimo produce un explosivo crecimiento del mercado privado de capacitacin en varios pases de la regin. A n as, parecen haber sido los hogares los que aumentaron en mayor proporcin su contribucin al financiamiento de la educacin. Encuestas de gasto de los hogares, realizadas en 11 ciudades d e Amrica Latina, sugieren que la proporcin d e los ingresos que los hogares urbanos dedican a la educacin, subi de un promedio de 2.3%, a principios de los setenta, a un promedio de 3 . 4 % alrededor de 1985.
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N o debe sorprendernos, sin embargo, el estancamiento de la matrcula privada observado en los aos ochenta en la mayora de los pases de la regin. Este se debi, en parte, a la reduccin de los ingresos familiares reales, que incluso llev a que sectores que antes accedan a la educacin privada optaran por la educacin pblica. El mayor gasto de los hogares en educacin reflejara, por una parte, una mayor demanda de educacin complementaria para ingresar a un mercado laboral cada vez m s exigente; por otra, un esfuerzo privado de financiamiento directo del sistema educativo, para compensar la reduccin del gasto fiscal. Tanto los sectores de ingresos altos c o m o los menos a c o m o dados, participaron en el proceso de compensacin del gasto pblico. Los primeros aumentaron su contribucin a la educacin superior. Pero la contribucin familiar a la educacin pblica bsica y media tambin aument, mediante el financiamiento de gastos operacionales (gas, luz, electricidad) de las escuelas pblicas, o mediante el pago de un ingreso complementario al maestro para compensar, en parte, la cada de su salario real. En muchos casos, los alumnos han financiado parcial o totalmente el material didctico utilizado. Sin embargo, el incremento de la contribucin de los hogares al financiamiento de la educacin pblica afect m s a los hogares de ingresos bajos y medios bajos, principales clientes de las escuelas pblicas, primarias y secundarias. Se estima que la regin estara asignando en la actualidad alrededor de un 7 % de su PIB a la educacin y formacin de recursos h u m a n o s , con una relativa disminucin del aporte del sector pblico y un aumento de la contribucin del sector privado. H a y que recordar, sin embargo, que ese promedio regional oculta diferencias importantes de un pas a otro. El gasto pblico en educacin vara entre 2% y 1 0 % del PIB en las economas de la regin.
A . El costo de la propuesta
Se ha estimado el costo de cada uno de los aspectos de la estrategia propuesta.
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El costo de un acceso universal a la educacin

La primera condicin para que la educacin se generalice en la regin, es lograr que el acceso a la educacin bsica sea universal. Para incorporar al milln y medio de nios que an no l l e gan a matricularse en ella anualmente, se requiere una inversin anual de mil millones de dlares y un aumento de 0 . 5 % en el gasto salarial anual, para la contratacin de 50,000 nuevos maestros. El gasto destinado a que adultos accedan a cursos de formacin o perfeccionamiento de sus conocimientos bsicos, ha sido escaso y espordico hasta el m o m e n t o , pero existe ya cierta experiencia en el c a m p o , y el costo por persona es relativamente bajo (alrededor d e 50 dlares por participante). Reforzar en tres aos los conocimientos bsicos de la m a n o de obra de la regin sin educacin primaria completa (70 millones de personas, 0.1% del PIB. La universalizacin del acceso a la educacin implica un mayor gasto en programas de educacin para el trabajo. La capacitacin dentro d e las empresas es uno de los componentes de este tipo de educacin y se estima que debera alcanzar el 1% del PBI en los prximos 10 aos. Los programas de capacitacin para grupos vulnerables y marginados que requieren de apoyo pblico, estarn dirigidos principalmente a los desempleados y jvenes de baja calificacin que recin ingresan al mercado laboral. Para el caso de los pequeos empresarios, los trabajadores informales urbanos y rurales y los empleados pblicos, el objetivo es cubrir un 1 0 % de la poblacin beneficiara al ao. El costo por persona de dichos programas de capacitacin para diversos grupos de poblacin beneficiara variar, pues incluye desde cursos de aptitudes bsicas para la insercin laboral, hasta programas de enseanza tcnica ms sofisticada. U n costo promedio estimado es d e 500 dlares por participante, con lo q u e el costo anual alcanzara al 0.7% motivos, resulta adems m u y una del PIB. El problema de la repeticin escolar indeseable por diversos costoso para la regin. El que casi tercera parte de todos los alumnos de primaria repitieran en 45% del total) tendra, c o m o m x i m o , un costo anual equivalente a un
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1988, signific en dicho ao, un costo de m s de 3,300 millones de dlares, es decir, casi una quinta parte del gasto pblico regional en educacin primaria. Para elevar la calidad de la educacin que se ofrece a casi todos los nios de la regin, se propone una prctica educativa de bajo costo: la educacin personalizada. Este mtodo se apoya en el uso de textos autoprogramados y en la organizacin de programas de capacitacin para maestros, con cursos breves y visitas a escuelas innovadoras o de demostracin, o planes de formacin peridica en tcnicas especficas. Se puede estimar que ambas medidas significaran un incremento de entre 5 y 15 dlares, en los gastos actuales por alumno. C o m o podemos ver en el cuadro VII-1, el costo de tres libros de texto por alumno se calcula en 3 dlares. E l uso de libros de texto para programas bilinges aade 20 centavos de dlar por nio, gasto que ser variable entre pases, dependiendo del peso relativo de su poblacin indgena. A su vez, el costo del entrenamiento docente ascendera a 7 dlares por alumno, e incluye tanto el costo salarial de una semana de formacin docente (100 dlares), c o m o un monto similar de complemento para viticos y gastos de viajes. Conociendo las desventajas con que los nios de estratos socioeconmicos bajos y de zonas rurales e indgenas en general ingresan a la escuela, es necesario complementar la educacin personalizada con programas focalizados de atencin preescolar
Cuadro VII-1 Amrica Latina y El Caribe. Aumento del costo de educacin por alumno, adoptando mtodos de instruccin personalizada (Dlares de 1990)
Costo unitario actual (primaria).
205.00
3.00 0.20 7.00
Libros de texto.
Suplemento para programas bilinges. Capacitacin de docentes.
Total.
215.20
Fuente: Divisin Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O .
105
y de incentivos a la asistencia. Ya que los costos de los programas formales de educacin inicial son m u y elevados7, se puede pref e r i r en un principio, programas informales de atencin preescolar, y complementarlos luego con l a introduccin de un grado cero en las escuelas primarias, ahora m s eficientes. El costo de aumentar la atencin preescolar se calcula en cerca de 2,000 millones de dlares, o sea un aumento de 5 % del gasto pblico regional actual en educacin. Los programas de atencin preescolar pueden ser m u y completos y de focalizacin restringida dirigidos a los 1 5 millones de nios menores de seis aos en situacin de indigencia, de Amrica Latina y E l Caribe; o programas m e n o s integrales y de mayor difusin, dirigidos a los 35 millones de menores de seis aos en situacin de pobreza. Tales medidas seran complementadas con programas de sensibilizacin a travs de los medios de comunicacin masivos, dirigidos a las familias, y con programas de capacitacin de los maestros. Los programas de incentivos a la asistencia deben dirigirse en su mayora a la poblacin rural, cuya desercin escolar es ms elevada y su dficit educacional m s agudo. El costo estimado de los programas m s frecuentemente utilizados, que incluyen almuerzos o desayunos para los escolares, es d e 100 dlares por nio y dirigido a 2 7 millones de alumnos de primaria en situacin de pobreza, representara e l 0 . 3 % del PIB Incentivar l a asistencia a la escuela secundaria de parte de los adolescentes de hogares pobres, especialmente de los de zonas rurales, es una tarea difcil, ya que los adolescentes que asisten pierden horas dedicables al trabajo y a l a consecusin de ingresos. Los incentivos para la asistencia pueden consistir en becas monetarias, subsidios para el transporte, o suministro de tiles escolares. U n programa de este estilo dirigido a 10 millones de nios, costara 5 0 0 0 millones de dlares, o sea 0 . 5 % del PIB.
7. La atencin preescolar formal suele tener un costo unitario dos a tres veces superior al d e la enseanza primaria.
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C o m o podemos leer en el cuadro VII-2, el costo total de los programas mencionados equivale a 1% del PIB.
El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnologa

E l costo de la estrategia en este mbito puede ser relativamente bajo, s i comprende campaas de divulgacin sobre ciencia y tecnologa, vnculos entre los sistemas cientfico-tecnolgico, y s i se difunde la informacin tecnolgica, etc. En cambio, otras medidas para desarrollar nuevas tecnologas, tales c o m o la ampliacin de la infraestructura, la capacitacin continua de recursos h u m a nos especializados y el financiamiento de proyectos de investigacin y desarrollo, requerirn de un compromiso financiero mayor de parte de empresas y gobiernos. La U N E S C O recomienda no destinar menos del 1 % del PIB a ciencia y tecnologa, lo que representa un monto anual adicional de US$ 5 000 millones, el doble del gasto actual para ese fin.
El costo de u n a gestin responsable

Para h a c e r posible u n a gestin responsable del sistema e d u c a t i v o es imprescindible crear o reforzar los m e c a n i s m o s d e i n f o r m a cin y e v a l u a c i n d e sus resultados y capacitar al personal a d m i nistrativo y d o c e n t e . L o s sistemas d e informacin y los b a n c o s d e datos e d u c a c i o n a l e s , d e b e n instalarse o reforzarse para servir d e b a s e a las decisiones pblicas y privadas y p a r a detectar a los centros e d u c a t i v o s c o n m a y o r e s p r o b l e m a s . La asistencia tcnica
Cuadro VII-2 Amrica Latina y El Caribe. Estimaciones de costos de programas compensatorios focalizados (como porcentaje del PBI)
Programas de atencin preescolar. Programas de comedores escolares. Becas y subsidios de asistencia a la enseanza secundaria.
0.2 0.3 0.5 1.0
Total.
Fuente: Divisin Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para Amrica Latina y El Caribe.
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y de capacitacin debe ser complementada con un seguimiento y anlisis del mercado de trabajo, y con la coordinacin de l a s actividades de capacitacin. Se estima que el costo de dichos sistemas vara entre 1 y 10 millones de dlares, dependiendo de las caractersticas del pas. Bastara entonces con incrementar en 0 . 1 % los recursos destinados a este fin, c o m o porcentaje del PIB. En caso de tratarse de un pas con carencias de infraestructura bsica, por ejemplo, existen alternativas m s baratas y eficientes para mejorar l a gestin educativa. Es el caso de Honduras, que con apoyo del Banco M u n dial tiene un programa de incorporacin gradual de todas l a s escuelas a una red informtica.
El costo de un magisterio profesionalizado y protagnico

Los salarios anuales medios de los profesores, que se redujeron a casi la mitad de su valor real entre 1980 y 1985, se han recuperado dbilmente hacia fines de la dcada pasada a consecuencia, no d e l a mejora de l a calidad o rendimiento de los profesores, sino de decisiones polticas, ante el deterioro real de los salarios y d e las presiones gremiales. Sin duda alguna, l a estrategia debe considerar l a mejora de l a remuneracin docente, para evitar el doble empleo magisterial y asegurar un mejor desempeo. C a b e recordar que, independientemente del nivel, debe modificarse l a estructura de las remuneraciones del magisterio, de m o d o que tenga mayor relacin con el nivel real de calificacin, l a dificultad de la tarea o el desempeo. U n proceso educativo eficiente debe introducir un sistema de incentivos que permita llevar personal adecuadamente calificado a las zonas con mayores carencias. Para mejorar sustantivamente el salario magisterial y garantizar que se incremente hasta el doble del incremento normal de los ingresos del conjunto de la poblacin durante 10 aos, e l costo adicional que se requiere equivale al 0.6% del PIB.
B . El costo total de la estrategia propuesta

La estrategia propuesta representa un aumento del gasto en educacin equivalente a 3.9% del PIB, que, sumado a la proporcin
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del gasto realizado actualmente por los gobiernos, las e m p r e s a s y los hogares (7% del PIB), resultan e n u n gasto educacional d e alrededor d e 1 1 % del producto d e la regin (Ver c u a d r o VII-3). Cifra c o m p a r a b l e a la d e algunos pases industrializados, pero inferior a n a la d e T a i w a n o C o r e a . Es posible priorizar c a d a u n a d e las acciones q u e c o m p o n e n la estrategia, segn su contribucin al logro d e los d o s objetivos: ciudadana y competitividad. N o d e b e olvidarse, sin e m b a r g o , que a m b o s objetivos se fortalecen el u n o al otro y q u e , e n distinto grado, c a d a u n a d e las acciones previstas tiende al logro d e a m b o s objetivos. En esta perspectiva, la estructura del costo d e la estrategia es la siguiente. Las acciones vinculadas al ejercicio d e la ciudadana y al a u m e n t o d e la e q u i d a d (acceso universal a u n a e d u c a c i n d e b u e n a calidad, p r o g r a m a s c o m p l e m e n t a r i o s focalizados, e d u c a cin bsica d e adultos y capacitacin para sectores desaventajados) a b s o r b e n el 5 6 % del costo. Las acciones q u e favorecen la elevacin d e la competitividad (capacitacin e n e m p r e s a s y fom e n t o d e la innovacin y creatividad) significan el 2 6 % del c o s to; y las acciones q u e c u m p l e n prerrequisitos para el logro d e a m b o s objetivos a b s o r b e n el 1 8 % del costo.
Cuadro VII-3 Amrica Latina y El Caribe. Costo adicional estimado de la estrategia propuesta (resumen) (Como porcentaje del PIB) Acceso universal a una educacin bsica y media de buena calidad. Programas compensatorios focalizados. Educacin bsica de adultos. Programas de capacitacin en empresas. Programas de capacitacin para sectores desaventajados. Fomento de la innovacin y creatividad. Instrumentos para una gestin responsable. Reajuste de los sueldos del magisterio. Total. 0.4 1.0 0.1 0.5 0.7 0.5 0.1 0.6 3.9
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para Amrica Latina y El Caribe.
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Dicho esfuerzo debe realizarse en la brevedad posible y el compromiso financiero debe mantenerse, por lo menos, durante una generacin. N o hay que perder de vista que ello podra afectar de manera definitiva el ritmo y la orientacin del desarrollo latinoamericano. Si consideramos que las personas que logran terminar la primaria producen m s , tienen mejor nivel de competividad y ganan m s ingresos, se calcula que la elevacin del nivel educativo en la regin, producir un aumento mnimo de 1% del PBI en pases de amplia cobertura educativa c o m o Costa Rica y Uruguay; y un aumento hasta del 1 7 % del PBI en el caso de pases c o m o Brasil, donde la escolarizacin es baja. Estos clculos parecen asegurar entonces que el beneficio de elevar el nivel educativo sobre el ritmo de crecimiento, compensa largamente el costo de la estrategia propuesta.
C. Mecanismos y fuentes de financiamiento

Hay tres fuentes potenciales de financiamiento de la educacin: el financiamiento privado (empresas y hogares), el financiamiento pblico y el financiamiento externo. En la actualidad, la mayora de los pases de la regin se han propuesto incrementar el financiamiento privado de la educacin para compensar la restriccin de fondos pblicos y mantener un nivel de inversin en recursos humanos que eleve la productividad y el ingreso. Este financiamiento privado es de diverso tipo. En cuanto al aporte de los hogares al financiamiento de la educacin, se han detectado diversos problemas. En primer lugar, en la medida en que las comunidades ms adineradas pueden generar ms recursos que las de menores ingresos, dicha m o d a lidad de financiamiento puede crear desigualdad en el acceso a la educacin bsica. U n a alternativa es el sistema de fondos de compensacin o contrapartida, en el que el Estado complementa los recursos de las zonas ms pobres: cuanto menor sea el nivel socioeconmico de la zona, el Estado le dar mayores recursos. Por otro lado, es poco realista esperar que los hogares de ingresos medios y bajos incrementen an ms su aporte a la educacin
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formal, antes de una recuperacin de sus ingresos reales. A su vez, la contribucin de los hogares de ingresos altos afecta casi Conviene considerar, sin embargo, que es posible aumentar la equidad de l a educacin superior mediante la combinacin de aranceles y esquemas amplios de becas y prstamos para los alumnos de menores ingresos, eliminando l a gratuidad en los sectores de ingresos altos. La posibilidad m s promisoria de obtener financiamiento privado es mediante l a ampliacin de programas de capacitacin en las empresas y de servicios educativos privados de formacin postsecundaria o cursos tcnicos breves. Estas iniciativas deben ser apoyadas con un esfuerzo pblico de informacin, propaganda y diseo de instrumentos financieros y tributarios adecuados (planes de ahorro para pago de matrcula universitaria, prstamos bancarios a estudiantes, etc). La inversin privada necesaria para poner en prctica la estrategia representa 1.0% del PBI de la regin. E l apoyo financiero externo a la educacin, a pesar de que ha experimentado un repunte, se debe estimar en slo 0.5% PBI. del Si bien los recursos del exterior suelen dirigirse a reas y l a cooperacin externa puede ser m u y exclusivamente a los centros de educacin superior.
niveles educativos especficos (por ejemplo los programas del Banco Mundial y del BID), importante en el financiamiento de la inversin, el diseo y produccin de libros de texto, l a formacin de maestros y el desarrollo de capacidades institucionales. Haciendo recuento, tenemos que el costo total de l a estrategia significa aumentar la inversin en educacin en un 3 . 9 % del PBI. S i el financiamiento privado aporta 1% y el financiamiento externo 0.5%, equivalente a 2.4% entonces para poner en prctica l a estratesuma gia propuesta, al sector pblico le corresponde financiar una parte del financiamiento en casi todas las reas. La movilizacin de recursos financieros es ms factible s i se logra generar un consenso nacional sobre l a importancia del eje educacin-conocimiento para el desarrollo de l a regin. Para ello, se recomienda recurrir a una combinacin de las siguientes medidas:
del PBI. D e hecho, el Estado cubre l a mayor
1 1 1
Reasignar fondos entre partidas presupuestarias favoreciendo los sectores marginales y priorizando el desarrollo cientfico-tecnolgico.
Reasignar fondos entre presupuestos de distintos sectores; por ejemplo, desde defensa y servicio de la deuda hacia educacin y conocimiento.
Elevar los impuestos. A d e m s de la recaudacin de impuestos generales, de los que depende la estabilidad del sistema educativo, se ha experimentado la aplicacin de gravmenes a la propiedad inmobiliaria para financiar gastos locales en educacin, as c o m o con impuestos para destinos especficos, c o m o la provisin de libros de texto o el mejoramiento de la infraestructura de capacitacin.
La reforma propuesta es viable. Los recursos pblicos necesarios para ella, a lo largo de varios aos, equivalen a la mitad del actual servicio anual de la deuda externa, y a ms de la mitad de los gastos militares anuales.

Cepal, Educacion y Conocimiento, 1992

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Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad (versin resumida)

Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad

Primera edicin: 1 5 0 0 ejemplares Lima, marzo de 1996

Esta sntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de la U N E S C O en el

Casilla 3187, Santiago de Chile

Apartado 2234, Lima 100, Per

dades, empresas, organizaciones no gubernamentales

B. Temas centrales del debate internacional sobre formacin de recursos humanos.

Polticas para poner en prctica la estrategia.

Eje de la transformacin productiva con equidad

99 101 102 103 106 107 107 108 109

El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformacin productiva con equidad

1. El patrn histrico de desarrollo

2. La transicin de los ochenta

Eje de la transformacin productiva con equidad

3. La propuesta de CEPAL para los aos noventa

Eje de la transformacin productiva con equidad

Educacin y recursos humanos en Amrica Latina y El Caribe: tendencias recientes

y 1980 el sistema educativo de Amrica Latina crece

A . El sistema educativo formal Crecimiento de la cobertura educativa

Eje de la transformacin productiva con equidad

Educacin y movilidad social

Eje de la transformacin productiva con equidad

U n estilo de expansin inequitativo

Hom. 19.8 41.0 20.2 6 . 5

Fuente: Divisin conjunta CEPAL-ONUDI de Industria y Tecnologa y OREALC-UNESCO, 1991.

Eje de la transformacin productiva con equidad

Comparando Amrica Latina con los pases desarrollados

B. La capacitacin y la educacin de adultos

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C . La investigacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico

Cuadro II-2 Gasto en Investigacin y desarrollo

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El debate internacional sobre la formacin de recursos humanos

A . El cambio tecnolgico y la formacin de recursos humanos

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B. Temas centrales del debate internacional sobre formacin de recursos humanos

Eje de la transformacin productiva con equidad

C . O c h o enseanzas del debate internacional sobre educacin y formacin de recursos humanos

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La produccin del conocimiento y el desarrollo

A. Los nuevos enfoques de la teora econmica frente a la educacin

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B . Los aportes de los analistas de la gestin empresarial

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C . Los anlisis de perspectivas de la educacin

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Cambio en el rol del Estado

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Cambios en los lineamientos de poltica

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Objetivos, criterios y lineamientos

A . Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad

Eje d e la transformacin productiva con equidad

B. Lineamientos para las polticas: equidad y desempeo

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C . Reforma institucional: integracin y descentralizacin

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1. Abrir la educacin a los requerimientos de la sociedad

Autonoma de las unidades educativas

del proyecto ante un Consejo de Administracin, donde es-

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