65 Tierra Campesinos e Indigenas

"OPINIONES Y ANALISIS"
TIERRA, CAMPESINOS E INDIGENAS
Primera edicin, octubre 2003 D.L. N 4 - 1 - XXXX - 03 FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Telfonos: 2440846 - 2440642 Telefax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrnico: fundemos@ceibo.entelnet.bo Diseo de Tapa: Omar Tapia Impresin: Editorial "Garza Azul' Telfono 2232414 Casilla 12557
La Paz - Bolivia
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USO Y TENENCIA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ ...................................................... Diego Montenegro Ernst
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P R E S E N T A C I O N
Hace medio siglo, el gobierno revolucionario del MNR irriplement la reforma agraria y plante un nuevo pas en el cainpo econmico, social y poltico. En efecto. otorg la propiedadde pequeas parcelas a los campesinos del altiplano y de los valles, densamente poblados. rompiendo lazos de servidumbre. Acompa esa medida con lapromulgacin del sufragio universal. lo que determin quela situacin del campesino cambie de forma significativa. En el oriente, la primera administracin de Vctor Paz Estenssoro apost a la colonizacin agrcola nacional y extranjera (japonesa. menonita) as como a la consolidacin d e propiedades grandes que pudiesen asentar una burguesa nacional al permitir el despegue de la agroindustria. Ese nuevo esquema no elimin otras formas tradicionales de agricultura y caza en las tierras bajas. Los gobiernos militares que siguieron al derrocamiento de Paz Estenssoro en 1963 no cambiaron la arquitectura de la reforma agraria de 1953, aunque el Cnfasis recay en el respaldo econmico, de crditos, de infraestructura y de oportunidades para la naciente agroindustria crucea forjada alrededor de productos como el arroz, el algodn y el azcar.
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Desde la reforma agfaria de 1953. el pas se ha urbanizado de manera acelerada pero el rea rural sigue teniendo una importancia considerable: ins dz un tercio de la poblaci6n vive en esa zona. una proporcin significativa de la mano de obra contina dedicada a las labores agropecuarias en el sentido amplio del termino. a menudo con tcnicas poco avanzadas. una baja productividad y por lo tanto afectada por la pobreza. Al rriismo tiempo. uno d e l o s ejes de la nueva economa boliviana gira entorno a las exportaciones de productos agricolas tropicales, como la soya. actividad posible gracias al uso de tcnicas modernas de explotacin, la inversin masiva de capital, el trabajo asalariado y la vinculacin con el mercado internacional. Aprincipiosdel siglo XX1,el tsinade la tierra,de loscampesinos y de los indgenas vuelve a ocupar un lugar importante en la agenda nacional, como lo demostraron de forina dramtica los enfrentamientos por la tierra que se produjeron en el Chaco y en Santa Cruz a finei del siglo XX, as como las tomas de haciendas despus de la cada del gobierno de Snchez de Lozada en octubre de 2003. Frenteaestos desafos, Fundemos y IaFundacin Hanns Seidel, atentos siempre a promover el debate sobre loi temas cruciales para el pas, a alentar el intercambio de ideas que permitan hacer avanzar la reflexin colectiva y laaccin pblica. han decidido editar un nmero de su publicacin regular Opiniones y Anlisis para encarar esta problemtica. El presente nmero dedicado a "Tierra, campesinos e indgenas" cuenta con la participacin de destacados unalistas y especiali~tas de los problemas abordados; a menudo tambin ellos han ocupado importantes cargos pblicos con lo que los artculos que brindan se
encuentran en el frtil crucede losestudios acadmicos y dela reflexin surgida de la accin. Abre el volumen "Medio siglo de la reforma agraria en Bolivia" d e Danilo Paz B., directordel Instituto de Investigaciones Sociolgicas de la UMSA, quien realiza una comparacin de la situacin agraria del pas antes de la reforma agraria y en la actualidad, haciendo una evaluacin social y econmica de sus resultados. A continuacin. el economista y ex parlamentario Miguel Uriostc, muestra los actuales problemas de la tenencia de tierra en el occidente del pas, seala los desafos que se plantean y laseventuales pistasde solucin para mejorar la situacin agraria en Bolivia. En un oportuno contrapunto, Wigberto Rivero, socilogo y e x ministro. ofrece el artculo "Indgenas y campesinos de la Amazona y del Chaco: movilizaciones y demandas por tierra y recursos naturales" que brinda una visin sobre la situacin de los campesinos e indgenas en las tierras bajas. un tema dzscuidado durante mucho tiempo. Recin en los ltimos aos han ganado una visibilidad que ha contribuido a mostrar la pluralidad del pas. Henry Oporto, socilogo y Viceministro de Tierras. muestra en "iDe la Reforma Agrariaa la ,ouerraporla tierra?" las virtudes y las limitaciones de las polticas pblicas agrcolas desde la Reforma Agraria, pero con una atencin especial al trabajo efectuado desde la promulgacin de la Ley INRA, durante la primera gestin de Snchez de Lozada. Cierra el nmero, "Uso y tenencia d e la tierra en las tierras bajas de Santa Cruz", la contribucin del econoniista Diego Montenegro, actual Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. quien ofrece un cuadro donde pone cn relieve las fortalezas de ese sector, as como los cambios que se necesitan para consolidar su papel en el desarrollo sostenible de la regin.
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La pluralidad de enfoques y la calidad de las ponencias entregan a los lectores de Opiniones y Anlisis una herramienta til para comprender los avances, los problemas, los retos futuros de uno de los temas que requiere atencin urgente de parte de todo el pas: la problemtica de la tierra que necesita abordarse tomando en cuenta la especificidad de los contextos econmicos, sociales. culturales de las distintas regiones del pas.
1.
MEDIO SIGLO DE LA REFORMA AGRARIA BOLIVIANA* Danilo Paz Ballivin** Marco Conceptual
E l objetivo general del estudio es el de realizar un diagnstico
Ivonne Fernnder Weirser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS
Hartwio Meyer-Norbisraih REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSLIR
de la reforma agraria boliviana, es decir, una evaluacin econmica y social de sus resultados, 50 aos despus de la promulgacin de la ley. Analticamente, una reforma agraria debe estudiarse con las inismas categoras conceptuales de una estructura agraria. Lo que diferencia a una estructura agraria de una reforrna agraria es la consideracin del movimiento histrico. La reforma agraria es el paso de una estructura agraria a otra. "Una reforma agraria es, en alguna manera, una transformacin agrariaque seopera por <saltos cunticos>. Es esta transformacin brusca del paralelogramo de fuerzas lo que llamaremos reforma agraria. Por extensin, llamaremos comnmente *
El presente ensayo rene partes de varios informes de investigacin: Prlogo a la edicin del 1 Censo Nacional Agropecuario 1950 (TNE. 1985). Frmula Triniraria d e la Agricultura Boliviana (Temas Sociales. 1996). Y Medio Siglo de la Reforma Agraria Boliviana (INRA. 2003).
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LicenciadoenSociologiaUMSA-LaPaz.MasterenCienciasSocialesFLACS0Mxico. Diplomado en Desarrollo Rural Centro Studi Agricoli-Italia. Docente Emrito UMSA-La Paz. Director del instituto de Investigaciones Sociolgicas UMSA-La Paz. Presidente del Colegio de Socilogos de Bolivia. Consulror Interiincional en Desarrollo Agrario.
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reforma aeraria al resultado de esta transformacin, es decir, a la estructura agraria producida por la transformacin" (Gutelmnn 1978: 152). Ahora bien, la estructura agraria boliviana prevaleciente antes y despus de la reforma agraria estuvo de distintas formas dominada por el capitalismo, es decir, hasta 1953 la hacienda tuvo un gran peso en el surgimiento y desarrollo del capitalismo minero, mientras que, a partir de 1953, la parcela campesina y la empresa agrcol;~se han convertido en elementos fundamentales del patrn de acumulacin. Precisamente, la existencia d e dos vas de desarrollo del capitalismo en el agro, la va c<rriipesiriay la e~npresar-ial, en surelacin con el sistema econmico nacional, marcarn la particularidad de la cuestin agraria boliviana. Dependiendo de las circunstancins de cada pas, puede ocurrir. q u e los antiguos terratenienres comiencen progresivamenre a modernizar sus unidades productivas, incorporando maquinarias y contratando asalariados en sustitucin de sus antiguos siervos. En este caso, el terrateniente se transforma en capitalista manteniendo la propiedad sobre la tierra, por ello mismo la va "junker" tambin s e denomina la va terrateniente. Por otra parte. como emergencia de una revolucin social, los antiguos terratenientes pueden perder la propiedad y sta ser repartida en pequeas parcelas a los en s i e r v o s . que comienzan a sercainpesinos "libres" que trabajan fundamentalmente con sus familias. El reparto del latifundio en pequeas propiedades sera tambin una forma de desarrollo del capitalismo, porque muy pronto los campesinos iran diferencindose; una mayora se pauperizara y una pequea proporcin
de ellos se enriquecera transformndose en cainpesino acomodado. Por estas caractersticas, la va "farmer" tambin se denomina va campesina o revolucionaria de la agricultura ( L ~ n i n1978: 152). Otro concepto imprescindible para comprender la realidad agraria boliviana es el de la subsuncin formal del trabajo al capital, que explica cmo, en situaciones determinadas, el capital subordina al trabajador sin privar al productor de sus medios de produccin, particularmente la tierra. En realidad, formas anteriores de produccin como son la campesina y artesanal pueden ser dominadas por el capital transformando al productor directo en "trabajador adomicilio". Centros agroindustriales y de comercio pueden reordenar el proceso productivo de los pequeos propietarios campesinos. La determinacin de qu producir. cunto producir y el precio de ventala fijael capital. sin embargo, se sigue produciendo bsicamente en la forma anterior. Es el caso tpico del trabajador a domicilio, sea ste artesano o campesino, en que el productor directo trabaja con sus instrumentos de produccin, cooperado por su familia y recibe un salario a destajo por el nmero de productos que entrega al capiialista que es quien ordenael procesode produccin. En este caso, el trabajador cree que an es un productor libre, pero ya est subordinado al capital. es un obrero asalariado sin saberlo (Marx 1979: 55-56). Para el anlisis de los pueblos indgenas de las tierras bajas del oriente, el concepto de economa tnica parece el ms apropiado, ya que a partir de la necesidad perentoria de territorio para moverse en su actividad principal de caza, pesca, recoleccin y silvicultura permite ver situaciones de complementacin con las crecientes relaciones con el mercado y otros aspectos de la modernidad.
"La caza, pesca, recoleccin d e frutas silvestres, artesana, la agricultura y en general otras mltiples actividades que desarrollan las p o b l a c i o n r para su subsistencia hasta completar el ciclo productivo, son el eje principal d e las actividades productivas de los pueblos indgenas de las tierras bajas. En el ibiato se caza, se pesca, se va a la melea y en el Chaco se dedican a sembrar arroz, yuca, no en grandes cantidades y sin destino para la venta, recolectando el mujure. el ahuai, tamarindo y todas las frutas silvestres, haciendo crianza de cerdos y chanchos para la venta. La vida silvestre es fuente d e sustento y protenas para las familias indgenas. Su aprovechamiento es integra) y sostenido. en el guaso, la urina, la anta. el taitet. La caza y la pesca para uso comercial, realizada tanto por comerciales como por los empresarios. ocasiona que se pierdan grandes cantidades de especies" (MACPIO 2001: 101).
en algo m i s de 50.000 unidades producen, explotan y transforman una mayorade los productos destinados a laagroindustria y Iaexportacin. Por ltimo, nos hallamos frente a los grupos tnicos del oriente, muchos en nmero, pero que sumados llegan slo a unas 43.000 familias. recin ahora valorados por la defensa de su identidad y la ligazn d e los indgenas con la preservacin d e l o s recursos naturales y la biodiversidad" (Paz 1998: 82).
La Frnlirla Trinitaria de la Agricirltur~i oiviana. surge como

categora sistmica, precisamente como resultado d e la reformaagraria que conforma las tres principales relaciones productivas desarrolladas a partir d e la Revolucin Nacional de 1952, es decir, la del pequeo productor campesino. el empresariado agrcola y pueblos indgenas d e las tierras bajas del oriente, que en su interrelacin forman un paralelogramo de fuerzas cuya resultante es el desarrollo agrario, medido a travs del desarrollo del niercado interior y las exportaciones. '.Est claro que la particularidad de la cuestin agraria boliviana, es la coexistencia de tres tipos principales de relaciones productivas: la empresa agropecuaria. la economa campesina y el modo productivo d e los pueblos indgenas d e las tierras bajas. Tambin estamos seguros d e la gran importancia numrica d e los campesinos, que suman por lo menos 550.000 familias distribuidas en el altiplano. valles y zonzs d e colonizacin. Luego estn las empresas agrcolas, pecuarias, forestales y algunas agroindustrias que siendo una minora estimadas
Esta generalizacin no niega la identidad tnica d e los campesinos del rea tradicional del altiplano, los valles y las zonas de colonizacin, al contrario, la especificidad d e las relaciones productivas y de las propias clases sociales estari marcada por este hecho de identidad particular. A partir de las relaciones econmicas existentes en el agro y d e la relacin de stas con la economa nacional en su conjunto, el sistema conceptual d e la frmula trinitaria de la agricultura boliviana permite observar la problemtica agraria desde dentro y fuera de los actores sociales interesados en la tierra y la produccin agraria, ligados a la sociedad boliviana en su conjunto.
11.
Estructura Econmica Agraria de 1950
A fuerza de repetir la generalidad de que antes de la Revolucin Nacional de 1952 la agricultura boliviana era feudal. se pretende borrar la compleja estructura econmica prevaleciente hasta ese momento. Eneste sentido, se hacenecesario destacar dos hechos bsicos: primero, dar cuenta de las varias relaciones productivas existentes en el agro y, segundo, determinar como stas se hallaban dominadas por el capital minero e industrial en el entorno de la formacin econmico-social de la poca.
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ii
1 Ceiiso Niieional Agrupecuario dc 1950. INE 1985
La otra relacin productiva predorninante en el rea altiplnica era la de "servidumbre", prevaleciente en 2.832 haciendas, y que en cifras relativas representa cerca del 35% de la superficie total censada. Finalmente, en la misma rea be encontraban cerca de 13.000 "pequeos productores libres" que abarcaban solamente un 7% del total d e la superficie censada en el altiplano. En los valles, que para efectos de este anlisis incluye los departamentos d e Chuquisaca, Cochabamba y Tarija, la estructura agraria en 1950 era muy distinta. El 57% de la superficie censada perteneca a 1.266 haciendas, al interior de cuyas unidades productivas se desarrollaban relaciones "serviles" de produccibn. Tal vez ms relevante sea el hecho de que en los valles, antes de la Reforma Agraria, existan 35.063 "pequeos productores libres", campesinos que reproducan una econoina basada fundamentalmente en la fuerza de trabajo familiar y representaban el 28% del total d e la superficie censada de los valles. En el rea denominada llanos orientales, que incluye d e modo general a los departarnentos de Santa Cruz, Beni y Pando. el andlisis de la distribucin d e las unidades a_oropecuarias segn la relacin productiva, se torna complejo. Como dijimos anteriormente, en la categora de "peqiieos productores libres" (operador solo). parece haberse incluido otras formas productivas. distintas a la del campesino que explota su tierra apoyado en la fuerza de trabajo fainiliar. De cualquier forma y estando prevenidos d e este sohrediinensionarniento, vemos que el 60% de la
superficie total censada en el oriente estaba en manos d e 8.224 informantes categorizados como operadores solos. Siempre en el rea de los llanos. la segunda relacin productiva en importancia e s la de la hacienda (operadores con colonos), que dispona de 2.257.869 Has. d e la superficie total censada en el oriente boliviano. El segundo punto a considerar es cmo se articulaban estas varias formas productivas en el entorno delaforrnacin social boliviana antes de la Reforma Agraria, la misina que cambi radicalmente la estructura prevaleciente. En este sentido, cabe sealar en primer trmino que la ms importante relacin productiva existente, es decir, la hacienda dominantemente "servil" basada en la renta de la tierra, se articulaba a la economa nacional en su conjunto a travs de su subordinacin al capital. Esta articulacin supona siempre una transferencia de valor d e la forma productiva descrita a la minera y al sector fabril. Los mecanismos principales d e esta transferencia eran de dos tipos: a travs del mercado, proporcionando mercancas por debajo de su valor, lo que en definitiva permita a los empresarios una inversin baja en salarios, y mediante transferencias directas d e los hacendados d e una parte d e la renta de su tierra a los sectores del comercio y la minera. La otra forma productiva predominante. la existente al interior de las comunidades indgenas, no obstante su relativa autarqua interna, estuvo incorporada al mercado desde la poca colonial. mediante la "mita" minera y la tasa en dinero entregadas por los "Kurakas" al Estado. En la Repblica, y a pesar de los decretos de Bolvar, la tributacin de las comunidades al Estado persisti, fenmeno que
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demuestra la explotacin a la que tanto el aparato del Estado como el empresario minero e industrial doiiiinante en la Formacin Social Bolivianade la poca anterior a la Reforma Agraria, sometieron a esta organizacin ancestral. La tercera forma productiva existente en el medio rural boliviano, la de la "pequea propiedad libre", se hallaba articulada al capitalismo tambin por dos niedios fundamentales de explotacin. Por un lado, los campesinos libres transferan una parte del valor de su trabajo a la sociedad por el simple hecho d e participar en el mercado donde no se hallaban en la posibilidad de influir en la determinacin d e los precios, y porque la economa boliviana en su conjunto no poda permitirla fijacinde losmismosen base alos altoscostosde produccin campesina. Por otro lado, los campesinos. estaban tambin sujetos a la extraccin d e sus ganancias por el capital comercial de los vecinos de los pueblos, que los explotaban a travs del mecanismo de comprar barato y vender caro. Finalmente, las relaciones productivas del "arriendo y aparcera", caracterizadas como de transicin, tambin se hallaban articuladas al mercado. E l pago d e la renta d e dinero efectuado por el arrendero. supona que haba vendido la produccin, lo propio ocurra, en la modalidad de la aparcera. sobre todo con la parte de la produccin destinada al terrateniente, que era directamente vendida en el mercado. De esta manera, se confirnia, por un lado, que la estructura econmica agraria anterior a laRevolucin Nacional d e 1952 era mucho ms compleja de lo que generalmente manifiestan los investigadores y estudiosos del agro boliviano. y por otro, que las diversas relaciones productivas precapitalistas e s t a b a n articuladas al capitalismo prevaleciente del sector minero y la incipiente industria.
111.
Dominios Territoriales no considerados p o r la R e f o r m a Agraria
El horizonte d e visibilidad d e los estudiosos de la cuestin agraria y de los propios redactores d e la Ley d e Reforma Agraria d e 1953 no alcanz a tratar los procesos sociales y econmicos que se desarrollaban en extensas regiones del pas. E s el caso de la amazona boliviana, que abarca el departamento d e Pando. la provincia de Riberalta del departamento del Beni y las pro\.incias Iturralde y Franz Tamayo del departamento de L a Paz. Tampoco pudieron dar cuenta de los pueblos indgenas d e las tierras bajas del oriente que incluyen a ms de treinta grupos tnicos establecidos en cerca d e dos tercios del territorio nacional conformado por la amazona, las pampas de Moxos, la llanura de Santa Cruz y el Chaco boliviano. Slo estudios recientes como el del abogado Zeitung Lpez (19911, que presenta un resumen histrico de la selva boliviana y de los soci6logos Guadalupe Abrego (1984) y Pablo Pacheco (1997). que analizan la situacin de la amazona boliviana, permiten elaborar un estado d e la cuestin sobre esta zona anterior a la reforma agraria. Por otra parte, recin en las dcadas d e los ochenta y noventa se realizaron estudios macroculturales relativos a los pueblos indgenas, como los de Dick lbarra Grasso (1985), Pedro Plaza (1985) y Jurgen Riester (1994). Este ltimo se permiti elaborar un ensayo d e sntesis d e los pueblos indgenas de las tierras bajas del oriente haciendo notar la importancia regional, extensin territorial y variedad de recursos naturales en disposicin de estos grupos. "Las tierras bajas d e Bolivia, constituyen una regin que cubre el 70% del territorio nacional y abarca el oriente, el C h a c o y la Amazona boliviana. S u s , i reas son ecl_eicamentemuy diversas, incluyendo zonas tropicales amaznicas, sabanas. zonas d e transicin y el rido Gran Chaco" (Riester 1994: 3).
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Ahora bien. de los estudios realizados por Pablo Pacheco puede inferirse que existen tres grandes periodos de la economa de las barracas en la amarona boliviana. El primero que abarca desde fines del siglo XIX hasta 1950; el segundo de 1950 a 1985; y el tercero de 1985 a la actualidad. El periodo de 1880 a 1950 es el del surgimiento y crisis de la empresa extractiva. A fines de siglo, ante las ventajas coinparativas en trminos de precios internacionales, la economa nacional en cierto modo se desplazade la produccin de plata a la de caucho, movilizando capitales y recursos humanos de su entorno. "El sistema productivo del caucho se constituy a partir de la introduccin de capitales provenientes de las reas circundantes al norte boliviano, en una empresa que responda a las iniciativas de incursin principalmente de hacendados crucenos e industriales y comerciantes de las regiones ubicadas en los desprendimientos de la hylia amaznica. poco ms al sur es el caso del extremo norte del departamento de La Paz" (Pacheco 1992: 33). El principal problema para la constitucin de barracas a lo largo de los principales ros de la amazona fue el de la disponibilidad de fuerza de trabajo. "Una de las mayores dificultades resida en la consecucin de mano de obra estable para lo cual se utilizaron mecanismos de 'captura' de fuerza de trabajo indgena y se crearon los denominados sistemas de 'enganche' para atraer y10 reclutar poblacin trabajadora fuera de las fronteras reg!ionales" (Pacheco 1992: 37). Nicols Surez, originalmente rescatador de quina. incursiona en la comprade goma a empresas menores con pococapital para invertir en las operaciones y progresivamente participaen la produccin directa
de la goma. "El fortalecimiento de la Casa Surez se debi a su crecimiento como una sociedad comercial financiadora de las actividades de aprovechamientogomero de mltiples empresas, las que deban devolver por el valor del prestarno recibido una cantidad similar de goma, caso contrario, esta Casa tomaba posesin de los bienes hipotecados en su favor" (Pacheco 1992: 43). La disminucin del precio de la goma ocurre a partir de 1917, provocandolaquiebrade muchasempresas menores, determinando una concentracin de los activos fijos y financieros en las grandes empresas que operaban a mayor escala. "La liquidacin de las empresas menores por su reducida capacidad para enfrentar la adversidad de los precios internacionales deriva en un efecto contrario. es decir, en la consolidacin d e empresas monoplicas q u e s e aseguran la disponibilidad de recursos. capital y fuerza d e trabajo, que es precisamente maximizar sus beneficios, producto de la reduccin de las retribuciones a la mano de obra y de una menor presin sobre los recursos del bosque" (Pacheco 1992: 52). En trminos generales, la estructura productiva de las empresas extractivas denominadas barracas se caracteriza por una subsuncin formal del trabajador al capital. En efecto, el trabajador directo ya sea ste capturado de la poblacin indgena amaznica o enganchado forzadamente de regiones limtrofes, no es un trabajador enteramente libre. Los adelantos de vveres, vituallas y rudimentarios instrumentos de extraccin prodigados por la empresa al trabajador son comprados con intereses, contra entrega de goma del trabajador directo. Una suerte de salario en especie sujeta al siringuero a su puesto de trabajo y permite ganancias capitalistas aumentando las horas de trabajo, porque en el fondo la subsistencia obrera s e r i posible slo por la cantidad de goma que entregue a la barraca. Nos encontramos frente a un trabajador a
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destajo endeudado d e antemano. "La nueva condicin d e la reproduccin se establece en 21 acceso a bienes que oblipatoriamente deben ser adquiridos en los centros de abastecimiento de las barracas. dentro la lzica de un mercado restringido que deja amplios mrgenes a la usura o la extraccin de sobreprecios de los artculos ofertados por la empresa. De esa manera, el trabajador se introduce en una relacin de intercambio represiva que paradjicamente. aniquila progresivamente las fuerzas potenciales del trabajo a1 deteriorar gradualmente su capacidad de despliegue de energa humana en tareas extractivas y de recoleccin" (Pacheco 1992: 77). La barraca, como ncleo base de la produccin extractiva, se ligaba a un entorno mayor denominado Casa Matriz. "Las empresas extractivas del caucho establecieron redes bastante amplias para la vinculacin de determinado tipo de circuitos de desplazamiento de bienes desde la Casa Matriz de la empresa hacia las barracas y. a la inversa, para el acopio de la materia prima desde las mismas hasta la Casa Matriz. para su posterior exportacin" (Pacheco 1992: 83). Otras categoras laborales surgieron como consecuencia de que las empresas no se limitaban a la extraccin y transformacin de la goma silvestre: las actividades comerciales y agropecuarias tambin estaban controladas por la Casa Matriz, que se ramific a centrns de administracin local en cada una de las barracas. Los mozos eran asalariados dedicados a la transformacin primaria de la goma. la construccin de caniinos y prestacin d e servicios en general: los jornaleros realizaban trabqosde agricultura y los arrieros de zanadera. "Los jornaleros. pueden ser asimilados a una suerte de pen asalariado cuyo salario puede ser efectivo en moneda y donde el elemento deuda est siempre presente, comnmente realizaha trabajos de hacienda en la agricultura bajo estipulaciones contractuales determinadas. El arriero.
m i s bien se especializaba en desempear todas las tareas vinculadas con la produccin ganadera, bajo reglamentaciones laborales similares a las del trabajador jornalero'' (Pacheco 1992: 88). Ladisminucin de los precios de lagomaapartir de 1917, indujo a la constitucin de casas comerciales con capitales externos. Las casas llegaron a controlar monoplicamente todo el circuito econmico del caucho absorbiendoloscentros menores de explotacin. "Laampliacin de las mencionadas casas comerciales les permiti constituirse en verdaderas empresas extractivas comerciales que, empero, iran cediendo sus espacios fsicos y comerciales ante el crecimiento monoplico de una de ellas: la Casa Surez. Esta se constituy en una organizacin econmica de gran dimensin por su extenso control de las reas de explotacin y los niveles logrados de diversificacin de la produccin" (Pacheco 1992: 22). Sin embargo dela bajade los precios internacionalesdel caucho, este tipo de empresa pudo sostenerse hasta los aos 50. La recoleccin de castaa permiti en parte sustituir la extraccin de caucho, pero al final ocurri la fractura del monopolio. "Este tipo de capitalizacin primigenia de la empresa le permiti sostenerse hasta recin entrada la dcada de los 50, adems de la temprana introduccin de recoleccin de castaa como sustitiito para enfrentar los altibajos de ios precios internacionales de la goma natural. No obstante, con el alejamiento progresivo de los capitales externos, que suministraron constantemente el capital circulante para poner en marcha las operaciones de la empresa monoplica, se fractura paulatinamente el espacio fsico y monoplico articulado por la empresa monoplica en una poca coincidente con el proceso de reformas estructurales nacionalistas suscitado en el pas a mediados del presente siglo" (Pacheco 1992: 223).
Respecto a los pueblos indgenas de las tierras bajas del oriente boliviano, recin en las dcadas de los 80 y 90 fue posible disponer de inventarios socioculturales. En la etapa anterior alaReforma Agraria, como resultado de la falta de vinculacin carretera y mercantil, extensas reas de asentamiento d e decenas d e pueblos indgenas eran consideradas zonas vacas, aptas para procesos de colonizacin. Ni remotamente exista la concepcin de territorio. slo de forma indirecta se prevea el reconocimiento de posesin de tierras de cultivo y pastizales a l o s pequeos productores en formaindividual. Por losdatos que ahora se dispone, en la poca anterior a la conquista espaola, se estima que existan ms de un milln de habitantes en esta regin que, en 500 aos se redujeron a una cuarta parte como resultado de diversos fenmenos externos. "En la poca prehispnica se supone la existencia de ms de un milln de habitantes eii estaextensa regin delaamazona, llanos y el Chaco boliviano. Desde laconquista espaola hasta nuestros das la poblacin indgena y sus territorios fueron drsticamente reducidos, entre otros, por los siguientes procesos: la penetracin de los conquistadores. el establecimiento de reducciones y misiones, la explotacin de la goma, enfrentamientos blicos (Guerra del Acre y Guerra del Chaco), la explotacin de petrleo y gas, la construccin de carreteras y ferrocarriles, la ocupacin de los territorios por estancias, la agroindustria intensiva, la industria maderera y minera" (Riester 1994: 3). LaorganizaciGn Apoyo parael Campesino-Indgena del Oriente Boliviano (APCOB) categoriz la poblacin indgena de las tierras bajas de Bolivia en cuatro grandes zonas: pueblos indgenas seminmadas del bosque tropical, pueblos indgenas de zonas hmedas, sabanosas y con islas boscosas, pueblos indzenas de zonas de transicin hmedas y secas, y pueblos indgenas de clima semirido y rido.
Los pueblos del bosque tropical hmedo, los Chimane, Tacana, Mosetene, Chkobo, Pakawara, Kavineos, Esse Ejja, Araona, Yaminawa y Leco, fueron los ms afectados por la explotacin capitalista extractiva de la goma, sobre todo en la primera mitad del siglo XX. "Los grupos tnicos del bosque tropical son indgenas que en su adaptacin al medio mantuvieron una poblacin pequea, y en su contacto colonial han sufrido una gran disminucin poblacional" (Riester 1994: 5). En la zona de las sabanas habitan los indgenas Mojeos (Ignacianos, Trinitarios, Lorenzanos) y en las islas boscosas los dems grupos como los Baure, Kanichana, Kayubaba, Movima, Itonama, Yuki y Yuracar. "En la poca precolonial los Mojeos lograron un gran dominio tecnolgico sobre el medio ambiente, habiendo podido sostener a una poblacin extensa basada en la produccin agrcola a travs del manejo de terrazas (-). Los Mojeos en el proceso colonial han perdido en gran parte sus conocimientos de manejo tecnolgico productivo, as como su territorio" (Riester 1994: 6). En la zona de transicin hmeda y seca, habitan los indgenas Ayorode, los Guarayu y los Chiquitano. Son grupos sedentarios que practican la agricultura de roce y quema. Al igual que los Mojeos, son indgenas campesinos con una economa de subsistencia. Sin embargo, la zona es una de las regiones que ha sido ms sobreexplotada. "En ella se encuentran diferentes tipos de bosques: sabana arbolada y semi-deciduo de altura mediana. La vegetacin natural de esta zona est en peligro de desaparecer. L a agricultura empresarial moderna y la agricultura tradicional que realizan quemas anuales de extensas reas, as como la explotacin forestal selectiva descontrolada son causantes de la desforestacin" (Riester 1994: 7).
Los pueblos indgenas de clima semirido y rido. asentados en tierras secas, son los Ayoreo, gran parte del pueblo Guaran(1socefio y Ava), IosMataco y Tapiet. El puebloGuaranes agricultor sedentario con alto grado de organizacin social, en cambio los Ayoreo, Mataco y Tapiet son de origen nmada. Contrariamente a lo que se cree. la mayora de los indgenas del oriente es agricultora. "La produccin agrcola principalmente est dirigida al autoconsumo y domina el cultivo del maz, yuca, arroz, pltano y calabazas. La tierra es trabajada manualmente y la superficie cultivada difiere entre 0.25 a 3 hectreas (-) la ganadera vacuna es una actividad marginal de los indgenas pero llega a cierta importancia en la zona de Izozog y la Chiquitana. Muchas familias cucntan con pequeos animales domsticos como gallinas. cerdos y cabras que son destinados al intercambio y la venta" (Riester 1994: 11). Esta economa tnica es completada con la caza. pesca y recoleccin. "La variedad de animales es muy grande, se caza tat, jachi, anta, urina, jabal, perdiz, pava de monte, loro, etc. (-) La pesca depende del acceso a las diferentes fuentes de agua y se realiza en la poca seca (-) entre los numerosos productos de recoleccin siguen siendo importantes las variedades de uso medicinal, artesanal y de consumo, como por ejemplo la miel. Las maderas, fibras, hojas de palmera, etc. se usan para la construccin de casas y la elaboracin de utensilios domsticos" (Riester 1992: 12).
concretamente no lleg al departamento de La Paz, exceptuando las provincias Franz Tamayo e Iturralde, ni al Chapare del departamento de Cochabamba, sin embargo, sigue siendo la nica fuente nacional relativa a la tenencia de la tierra y que puede ser interpretada segn departamentos y tamao de propiedad. Tiene una importancia fundamental considerar la Reforma Agraria hasta 1984, porque permite ver la propiedad de la tierra resultante del largo proceso del modelo de capitalismo de Estado vigente desde 1952 hasta 1985. Independientemente de que los gobiernos hayan sido democrticos o dictatoriales o que privilegiaran la dotacin y consolidacin de pequeas o grandes propiedades, lo cierto es que en este periodo se efectu gran parte del proceso de la Reforma Agraria. A partir de 1985, con el cambio de modelo econmico que se extiende hasta la actualidad, ocurre la intervencin del Concejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonizacin, as como y la elaboracin y aprobacin de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria. En los ltimos aos, la tarea del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) privilegi el reconocimiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCOs), el catastro y el saneamiento d e 4 a propiedad y no as la reversin y distribucin de la tierra. Con base en la hiptesis que el proceso d e distribucin de la tierra virtualmente concluy a mediados de los 80, como emergencia de la intervencin del Concejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonizacin, y que, posteriormente la tarea del Instituto Nacional de Reforma Agraria se centr sobre todo en el reconocimiento de Tierras Comunitarias d e Origen, el Catastro Rural y el Saneamiento de la propiedad, para la seguridad jurdica.
IV.
Anlisis del ltimo Censo Agropecuario
El primer Censo Nacional Agropecuario fue realizado en 1950 y el segundo en 1984. Este ltimo no abarc todo el territorio nacional,
Por otro lado. los datos de crecimiento poblacional sealan que en el transcurso de los censos de poblacin y vivienda de 1976 a 1992 y de ste al 2001, la poblaciijri rural tuvo un crecimienio apenas positivo. "La tasa correspondiente al rea rural fue de 1.14% en el periodo 1950- 1976; la poblacin rural redujo ostensiblemente su ritmo de crecimiento a 0.09% en el periodo 1976 - 1992, tendencia que cambi con notoriedad durante el periodo 1992 - 2001. cuando s e (INE 2002: registra una tasa de crecimiento promedio anual de 1.425'0~' 3). Otra de las hiptesis que surge de los datos del 11 Censo Agropecuario de 1984 e s que aproximadamente 9710 de las familias rurales e n Bolivia son productoras agropecuarias o unidades agropecuarias. Esto quiere decir que delos 3.108.443 habitantes rurales registrados en el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda de 2001, aproximadamente 3,015,190 son miembros de unidades productivas agropecuarias que corresponden aproximadamente a 600.000 familias agrcolas. Estacifra tambin concuerdacoii la sumatoria de las unidades de explotacin censadas e n 1984: 314.600; m i s las unidades agropecunrins del departamento de La Paz: 100.000 familias; ms los productores del Chapare: 34.704 jefes de faniilia, que conforman un total de 449.304 productores. A esta cifra se suma el crecimiento del 15% en el periodo de 1992 al 2001, equivalente a 67.395 productores, arrojando la cifra d e 516.699 unidades agropecuarias. Finalmente, se establece que por lo menos el 10% de las unidades no fueron re~isiradiis (53.467). La sumatoria total con esiaoperacin llega a 588.139 uriidades agropecuarias. Ahora bien, si tomamos la distribucin de la tierra por unidades agropecuarias y por tamao de las explotaciones del 11 Censo Nacional Agropecuario de 1984 (Ver Cuadro 3) como una muestra y lo
expandimos al universo de 600.000 unidades agropecuarias. el resultado es el siguiente: (Ver Cuadro 4).
CUADRO 3 UNIDADES AGROPECUARIAS POR TAMAO DE LAS EXPLOTACIONES BOLIVIA*: 11 CENSO AGROPECUARIO
TAMAO DE L A EXPLOTACION O a 4.99 UNIDADES AGROPECLARIAS No. 2 214.437 57.828 30.125 12.160 314.600 3.86 100,OO 20.617.475 22670.152 90.94 1.695.50 72.06 1.51 8,9? No.2No.l
5
20 100
a 19.99 a 99.99 a mis
TOTAL
lW,OO
Los datos no incluyen las explotaciones del Dpto. de La Par ( a excepcin de dos provincias -1turralde y Franz Tamayo) y el Chapare rropical del Dpro. de Cochabamba.
FUENTE: 11 Censo Nacional Agropecuario, 1NE 1988. La Par-Bolivia
"OPINIONES YANALISIS'
CUADRO 4
UNIDADES AGROPECUARIAS POR T A M ~ O DE LAS EXPLOTACIONES BOLIVIA: 2003

~A?v1.4h:ODE LA EXPLOTACIOS UNIDADES AGROPECCARldS
No.2iKo.l
En el rango de 5 a 20 Has., se encuentran los campesinos minifundistas del trpico y subtrpico boliviano y un pequeiio porcentaje de campesinos medios del rea tradicional del altiplano y los valles, con un tamao de propiedad promedio de 9 Has. A la escasez de superficie disponible se suma la falta de capital para desarrollar un uso ms intensivo de la tierra. Representan el 18.410 del total de productores y tienen slo el 2.28 % de la tierra. Estas 110.400 familias tambin complementan su economa con la venta de trabajo temporal y tareas artesanales en los propios lugares de origen. El rango de 20 a 100 Has. comprende mayoritariamente a los campesinos acomodados del rea tradicional del altiplano, valles y zonas de colonizacin y una minora de campesinos medios del tr6pico boliviano. Siendo menos del 10% de los productores totales disponen del 5.35% de la superficie, con un promedio de propiedad de 40.27 Has. En general, se trata de economas viables, que recurren a la compra de fuerza de trabajo adicional a la de su faniilia. dada la magnitud de sus dominios. En este grupo tambin se hallan pequeiias y medianas empresas, dependiendo del tipo de cultivo y la regin agroecolgica. Finalmente, en el rlingo de 100 Has. y ms, que involucran a 23.160 unidades productivas. con un promedio de propiedad de 1.700 Has., se encuentran las empresas agroindustriales del oriente. pero sobre todo las haciendas ganaderas del Beni, Santa Cruz y el Chaco. Tambin en este grupo se hallan las pocas empresas agropecuarias del rea tradicional del altiplano y valles. La mayora de las denominadas empresas. sin embargo, mantiene un uso extensivo de la tierra y tecnolgicamente son poco modernas a juzgar por su rendimiento productivo y los mrgenes de sobreexplotacin d e la fuerza de trabajo que utilizan.
FUENTE: Cuadro. elaboracin propia con hase en el 1 1Censo Nacional Agropeciiariu 1984: estimaciones dc la poblaciijn de productores del departamento de La Paz y el Chapare Tropical del dcpartamentu de Cochabaniba, la T;is;i de Creciniienro del perodo 1984 -2003 del sector rural y el subregistro de 10%.
Con estos antecedentes, podemos estimar que la composicin de la estructura agraria boliviana actual se presenta con las mismas contradicciones detectadas hace casi 20 aos. En el rango de propiedad de menos de 5 Has. se encuentran los campesinos pobres sobre todo d e l altiplano y valles. E s t o s minifundistas necesariamente complementan su agricultura con la venta de su fuerza de trabajo y otras estrategias de sobrevivencia. Representan el 68% de las unidades agropecuarias del pas, pero detentan slo el 1.43% de la tierra, con un promedio de propiedad de 1.51 Has.
El concepto de subsuncin formal del trabajador al capital ha sido muy poco aplicado para explicar el sistema boliviano. En realidad, slo el caso de los pequeos productores de caa de azcar en su relacin con los ingenios azucareros en el departaiiiento de Santa Cruz ha sido tratadocon esta nocin por la investigadora Roxana Yharnegaray en El Espiriru del capitalismo y la agricirltura crucetia. Ella dsniuestra que ms de 3.000 pequeos productores d e caa de azcar. que cultivan 20, 30 o 4 0 hectreas. en realidad no deciden cuinto van a producir' ya que eso est fijado por cupos anuales. tanipoco cunto van a vender porque los precios e s t i n fijados bsicamente por los ingenios (Ybarnegaray 1992). Ms tarde, Pablo Pacheco, en Iiiregracin econniica ?. fiagrneritaciri social, tambin aplica el concepto en el caso de la boliviana: sin embargo, explotacin de goma y castaa. en la a m a ~ o n a todava asume que se trata bisicamente de una dominacin a travs del mecanismo denominado "esclavismo por deudas". "La e m e r ~ e n c i a de la organizacin barraquera significa, en los hechos, el sur:iiriiento de una forma restringida de control de las reas de aprovechaiiiiento de materias primas por una multiplicidad de unidades barraqueras. Estas basan su sostenibilidad ya no en la agregacin extendida de superficies potenciales de explotacin sino en la sobre intensificacin del uso de la fuerza de trabajo de sus einpatronados bajo un sistema laboral punitivo ejercitado a travs de la profundizacin del habilito, lo que las convierte en pequeos reductos de dominacin social" (Pacheco 1992: 223). En otro mbito como el urbano, Alvaro Garca Linera en Reprolrrarizacin: Nueva clase ohrera v desni-rollo del capirni indusrrial rii Bolivia (1952.19981, da a entender que la dominacin del capital d e f o r m a s anteriores d e produccin. n o implica
necesariamente la reduccin d e la racionalidad y formas organizativas preexistentes a la relacin del valor mercantil. "( ...) se trata de una fuerza de trabajo cuya constitucin material combina cualidades de uso, de agregacin, de filiacin productiva que escapan a la racionalidad productiva del capital, por niuy que ella las aproveche. El trabajo familiar, la divisin del trabajo domstico, las fidelidades y saberes depositados por el parentesco que an siguen definiendo la cualidad material de la manera en que esta fuerza de trabajo es consumida en laproduccin, hablan de unas personas que preservan en su constitucin como trabajadores. unas estructuras y racionalidades productivas que no se reducen a las fijadas por la relacin del valor mercantil. Es pues, un tipo de obrero hbrido en el cual se fusionan determinaciones mercantil - capitalistas con domstico familiares en la constitucin de su realidad laboral" (Garca 1999: 161). Ciertamente, en el agro nacional actual existe la posibilidad de estudiar bajo este concepto una amplia gama de casos: productores de vid para las industrias vitivincolas del sur del pas, productores de leche para las plantas industrializadoras d e leche e n varios departamentos, productores de cebada para las cerveceras ms importantes, criadores de cerdos para las industrias de embutidos, criadores de aves para las iridustrias avcolas, etc. Tambin s e encuentran los casos de productores ligados a las beneficiadoras de caf, peladoras de arroz, ingenios azucareros y la ms antigua de los siringueros y recolectores de castaa en el norte del pas, que entregan sus productos a las barracas y las plantas de procesamiento de alrriendra amaznica. Todos estos pequeos productores son, sin saberlo, obreros de esas agroindustrias, conservan sus medios de produccin y son propietarios de su tierra. pero el capital ordena todo su proceso
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productivo. La industria, en este caso. se desentiende de toda la responsabilidad de la produccin de materia prima y el productor se autoatribuye un salario en el momento del pago por la cantidad de productos que entrega a la industria. El capital en este caso ha refuncionalizado la pequea produccin campesina hacia sus propios intereses. Hipotticamente, las industrias vitivincolas del pas asentadas principalmente en el valle de Tarija.Camargo dechuquisaca, Samaipara de Santacruz y secundariamenreenMizque y Capinota de Cochabaniba. renen decenas de plantas industrializadoras, que invlucran a miles de pequeos productores de vid, que dependen de sus entregas a estas industrias. Asimismo, las plantas industrializadoras de leche (PIL), ubicadas principalmente en Santa Cruz (Yapacan y San Julin), Cochabamba (valle central) y La Paz (zona de influencia del Lago Titicaca) y secundariamenteenTarija, Chuquisaca y el Beni, involucran alrededor de 20.000 pequeos productores dependientes d e la industria lechera. Slo PIL ANDINA, con sus plantas industriales de La Paz y Cochabaniba, recibe la produccin de 7.000 familias y procesa 61.000.000de litros de leche anual y PILCRUZ, con su planta iiidustrial en Sanra Cruz, procesa 65.000.000 de litros de leche anuales, procedentes d e un mayor nmero de familias productoras (Dinei-o y Finanzas en La Prensa, 08/07/2003, 5). Lasempresas avcolas del territorio nacional, situadas en primer lugar en Cochahamba y Santa Cruz y. en segundo lugar. en los Yungas, Chuquisaca y Tarija, subsumen por l o menos a miles de pequeos avicultores, que reciben de las industrias los pollos beb, alimentos balanceados y finalniente entregan su produccin de carne y huevos a estas empresas procesadoras.
Tal vez uno de los sectores iiis importantes en esta categora sean los productores de caf y tabaco. ubicados en los Yungas paceos y en Mairana en Santa Cruz, vinculados a los grandes exportadores los primeros, y lossegundos, alaIndustriaTabacaleraNacional. Grosso modo, se puede calcular la existencia de ms de 10.000 campesinos especializados y subsuniidos a la gran empresa, en estos rubros de caf y tabaco. Slo la Asociacin Nacional de Productores de Caf (ANAPROCA) y IaFederacin de Caficultores y Exportadores de Caf de Bolivia (FECAFEB) tienen 7.000 pequeos y medianos productores afiliados (Dinero y Finanzas en La Prensa, 08/07/7003, 4). En la Amazona boliviana, la 1115s antigua fornia de subsuncin del trabajo al capital. era la de explotacin de la goma y la castaa, actualmente ms de castaa que de goma, incluye a m i s de 2.000 recolectores que entregan su produccin a las transformadoras de bolachas en laminados de goma y a las envasadoras de "almendra brasilera" para la exportacin. Otras industrias, como la de embutidos (Stege, Dillman y otras menores), taiiihin subsumen al capital apequeos ganaderos del valle. altiplano y Chaco. De este modo. desde la esfera de la produccin agraria. puede asegurarse que ms de 60.000 productores del agro se encuentran actualmente subordinados al capital en la forma descrita. Este grupo importante, de hecho numricamente mayor a l a denominada empresa agrcola y a la sumatoria de los iiis de 30 pueblos indeenas de las tierras bajas del oriente. no ha merecido hasta el momento un estudio especfico bajo el concepto de subsuncin formal del trabajo al capital en Bolivia. Lo concreto es que estos miles de productores subordinados al capital, no slo se encuentran desorganizados como productores directos para defenderse del capital, sino que su conciencia se halla en muchos casos distorsionada, desde el momento que se consideran a s mismos como "micro-empresarios".
V.
La Frmula Trinitaria
y la productividad, se encuentra en el desarrollo y fortalecimiento de la pequea produccin campesina. Por ltimo, sobre todo algunos investigadores, se sostiene que tendencialmente los pueblos indgenas d e l a s tierras bajas que disponen de territorios tienen una relacin armnica con la naturalezaque habra que aprenderla, para luego apropiarla en otras situaciones del agro donde se evidencia un deterioro d e los recursos naturales y el medio ambiente. Lo cierto es que nada es absoluto y menos en la agricultura. Cada una de estas realidades tiene aspectos positivos y negativos, limitaciones y posibilidades. Tal como se presenta en nuestro medio, si bien la pequea produccin campesina retiene al 42% d e la poblacin econmicamente activa d e Bolivia, est marcada por el minifundio, lapobreza y altas tasasde analfabetismo. mortalidad y sobreexplotacin de los suelos. como emergencia d e las propias limitaciones d e la parcela. pero sobre todo por su insercin en el mercado que la explota a travs de los bajos precios a sus productos y la desproporcionada intermediacin d e los comerciantes. La empresa agraria, que contiene el dominante grupo de unidades capitalistas productoras de productos destinados a la agroindustria y la exportacin del departamento de Santa Cruz. las medianas y grandes estancias ganaderas del departamento del Reni, Santa Cruz y el Chaco boliviano. l o s ingenios. p l a n t a s industrializadoras, fbricas. procesadoras. beneficiadoras. barracas, etc., que reciben productos agropecuarios de pequeos y medianos productores, las empresas madereras y otras, tambin muestran un marcado retraso tecnolgico, sobreexplotacin de la fuerza d e trabajo y un uso irracional de los recursos naturales. sobre todo del suelo y la masa boscosa del pas. poniendo en riesgo la propia viabilidad de la agricultura del futuro.
Esr claro que la particularidad de la cuestin aeraria boliviana actual es la coexistencia d e tres tipos principales d e relaciones productivas: la empresa agropecuaria, la economa campesina y el modo productivo de los pueblos indgenas d e las tierras bajas. Tambin estamos seguros d e la gran importancia numrica de los campesinos. que suman por lo menos 550.000 familias, distribuidas en el altiplano, valles y zonas d e colonizacin. Luego estn las empresas agrcolas, pecuarias, forestales y algunas agroindustriales que, siendo unaminora estimada en algo ms d e 50.000 unidades, producen. explotan y transforman una mayora d e los productos destinados a la agroindustria y la exportacin. Por ltimo, nos hallamos frente a los grupos tnicos del oriente, muchos en nmero, pero que sumados lle_gan slo a unas 45.000 familias, recin ahora valorados por la defensa de su identidad y su ligazn con la preservacin d e l o recursos naturales y la biodiversidad. De forma natural, han surgido propuestas explicativas y de desarrollo que privilegian cada una de estas vas. As, existen los que piensan que la solucin a la pobreza rural, la inseguridad alimentaria y ladbil exportacin d e productos agropecuarios, radicaen el desarrollo y _generalizacin d e la empresa capitalista agrcola. que tecnificada y mecanizada tenga las ventajas comparativas de la produccin a gran escala Por otro lado, estdn los que, ponderando la racionalidad d e la economa campesina d e satisfaccin d e las necesidades de la fi~milia ms que de la ganancia, su tendencia al pleno empleo y el ser una unidad econmica familiar d e produccin y consumo. piensan que la solucin al desempleo, lamigracin campo-ciudad y el aumento d e la produccin
Los pueblos indgena,s de las tierras bajas, legendariamente expropiados y empujados a territorios no agrcolas ni pecuarios, se debaten actualmente en condiciones de extrema pobreza. presionados y explotados por las empresas madereras, estancias circundantes y comerciantes quellegan hastaloslugares ms apartados. Estasituacin, en su conjunto, pone en tela de juicio la propia vigencia de la racionalidad indgena de convivenciacon la naturaleza y la explotacin equilibrada de los recursos. Cualquier poltica de desarrollo y. en consecuencia, del sector agropecuario, tiene necesariamente que partir d e lo que existe. y lo que tenemos son relaciones productivas atrasadas con serios problemas estructurales a los que no se ha dado un tratamiento adecuado, sobre todo por el desconocimiento de ellos y polticas agrarias aplicadas que se reflejan en el abandono de tierras, estancamiento de la superficie cultivada y cosechada de los rubros tradicionales, la generacin de una diferencia de ingresos entre la poblacin rural y urbana, con el consecuente crecimiento de la pobreza. el aumento de la dependencia alimentaria derivada del abaratamiento artificial de las importaciones alimentarias en relacin a los sustitutos internos. Se parte de la hiptesis de que las posibilidades de lograr el desarrollo agrario nacional estn anuestro alcance. Por un lado, tenemos mrgenes de ampliacin de nuestra frontera agrcolacomparativamente mayores a niuchos pases de Amrica del Sur y. por otro. existe el espacio suficiente para duplicar o triplicar la superficie cultivada, claro est aplicando tcnicas apropiadas, rescatando las propias de nuestra cultura, as como viabilizando la modernizacin de la agricultura y el aumento de la produccin y la productividad, de modo que contemplen el uso racional de los recursos naturales.
Ahora bien, de lo planteado hasta aqu se infiereque, en materia de polticas agrarias, se hace imprescindible una lectura horizontal, que vea todos los aspectos clsicamente conocidos. particularizados para cadaunade las relaciones productivas agrarias vigentes en Bolivia, es decir, que el planteamiento de aumento de la produccin y productividad agropecuaria, tendente a la satisfaccin de las crecientes necesidades alimentarias de la poblacin y los requerimientos de la agroindustria nacional, as como la exportacin, ~ a r a n t i z a n d ola preservacin de los recursos naturales y el medio ambiente, debe ser contextualizado con la realidad concreta de los pequeos productores campesinos, las empresas agropecuarias y los grupos tnicos del oriente. En el caso de los campesinos. s e debe impulsar el desarrollo de su produccin destinada al mercado interno, sin que ello excluya rubros de produccin destinados al mercado externo como la quinua, carne y pelo de camlidos, caf, cacao, frutos exticos, banano, etc. 1-a asistencia tcnica y crediticia, debe ser dimensionada segn las exigencias de la pequea parcela. El apoyo en infraestructura de microriego, defensivos, caminos, puentes, silos, mercados, y otros directamente ligados a la economa, se torna imprescindible para el logro de los objetivos trazados. Todo ello sera insuficiente, sin embargo, si no se apunta a resolver el problema estructural del campesino cuando se enfrenta al mercado. Existe la necesidad de disminuir las etapas y mrgenes de intermediacin. del producto campesino hasta los consumidores. Por otro lado, los pequeos productores slo pueden influir en la determinacin de los precios si estn organizados en torno a s u principal producto comercial. En consecuencia, debe lograrse la formacin y fortalecimiento de asociaciones de campesinos productores de papa,
maz, arroz, etc., referidos's la canasta bsica, de asociaciones de pequeos productores d e leche, cebada, vid, etc., que entregan su produccin alas plantas industrializadorasde productos agropecuarios.
A travs de las asociaciones de productores, los campesinos
c o n d i c i o n e s d e los t r a b a j a d o r e s p e r m a n e n t e s y e v e n t u a l e s , particularmente en el aspecto salarial. La explotacin extensiva, especialmente de las empresas de ganado bovino de todos los llanos de Bolivia. tiene progresivamente que orientarse a una explotacin intensiva, con la incorporacin de pastos artificiales y el mejoramiento del ganado. La limitacin aparente d e tierras disponibles para la agricultura se debe precisamente a la prictica de una agricultura y ganadera casi exclusivamente extensiva. Las empresas madereras tal vez sean las que deben sufrir la transformacin ms profunda: pasar del viejo nlodelo de explotacin - reforestacin, que tuvo el resultado negativo que se puede evidenciar en todoslos bosques explotados hastaestemomento, a u n nuevomodelo d e explotacin racional que permita en lo posible el repoblamiento natural de los bosques. Dada la naturaleza comercial d e la empresa agraria, el desarrollo y mantenimiento de las vas carreteras. firreas y tluviales, es el principal apoyo que el Estado debe realizar a nivel nacional y regional. Otra poltica es la del fomento al establecimiento d e agroindustrias, ya que ellas, al requerir materias primas, incentivan d e forma natural el desarrollo de las empresas agrarias y pecuarias. En cuanto a los pueblos indgenas del Oriente boliviano, la poltica agraria apropiada debe partir de la investigacin concreta de la situacin de los grupos que an tienen o pueden tener dominios territoriales, para establecer en ellos, en forma participativa: planes de explotacin agrosirvopastoril, que garanticen la preservacin de los recursos y la biodiversidad.
pueden lograr precios para sus productos. que cubran sus costos de produccin y permitan mrgenes de ganancia. En este sentido, el Estado, las ONG's que trabajan con los campesinos y la cooperacin internacional en g e n e r a l , d e b e n invertir e n la f o r m a c i n y fortalecimiento d e las asociaciones d e productores. Tal vez el fracaso d e 50 aos d e programas d e desarrollo agrario campesino, radique principalmente en el hecho d e que el campesino sigue enfrentndose al mercado de fornia aislada y recibiendo precios por sus productos por debajo de su valor. L a empresa agraria debe aumentar su produccin destinada al mercado externo, sin descuidar el cubrir la demanda nacional de alimentos para la poblacin y de materias primas para la agroindustria nacional; como es el caso del niaz. trigo de invierno, carne, leche, etc. En este caso, la asistencia tcnica y crediticia es por decir ms universal, sin embargo, por desarrollarse en ecosistemas frgiles, en los cultivos agroindustriales y d e exportacin deben estudiarse variedades, rotaciones y tecnologas apropiadas para la mantencin d e la riqueza del suelo. Es iniprescindible la modernizacin y tecnificacin de los sistemas productivos d e las empresas agropecuarias en Bolivia porque en ltima instancial esto repercute en la disminucin d e los costos unitarios d e produccin. Por otra parte. es necesario mejorar las
Particular importancia reviste garantizar que las empresas madereras, las estancias circundantes y l o s comerciantes n o sobreexploten a estos grupos. El Estado, las ONG's y la l_glesia deben efectuar una poltica especfica de apoyo en este sentido. M i s que en otras situaciones, el apoyo a los pueblos indgenas de las tierras bajas tiene que ser integral, en el sentido de contemplar paralelamente a los programas de produccin agraria. pecuaria y forestal, programas de educacin, salud y organizacin.
ubicadas en el altiplano, que combinaban la propiedad privada de las sayaas con la propiedad comunitaria de las aynocas (de uso privado rotatorio). La pequea produccin campesina slo era una minora que surgi en los valles y algo del oriente (INE 1985). La hacienda monopolizaba la venta de la produccin destinada al mercado de las ciudades y centros rnineros. Sus ganancias no requeran ser invertidas en la explotacin agrcola, dando lugar al surgimiento del capitalismo (mediando el comercio y la banca) en otro sector como el minero. en la segunda mitad del siglo XIX (Rodi-guez 1978). A finales del mismo siglo, se establece la explotacin extractiva de la goma en el norte de Bolivia, basada en la subsuncin formal del trabajador al capital. Reclutados indgenas d e la arnazona y enganchados de la frontera son subordinados al capital mediante un salario de deuda anticipada que retiene la fuerza de trabajo para la pica de la goma y la recoleccin de la castaa (Pacheco 1992). Los pueblos indgenas de los tierras bajas del oriente, por la conquista, la formacin de misiones, las guerras (Acre y Chaco), el establecimiento de barracas gomeras y de haciendas ganaderas, fuei-on reducidas a una cuarta parte de su poblacin original (250.000 de 1.000.000 de habitantes). Tambin fueron marginados a la selva y a tierras no aptas parala ganadera y laagricultura (Riester 1994). Recin en las dcadas del 8 0 y 9 0 del siglo XX, estos pueblos han sido considerados corno parte integrante de la estructura agraria boliviana. En el largo proceso de vigencia del capitalismo de estado (1 95219851, bajo su proteccin legal, financiera y tcnica. la empresa agropecuaria y forestal es fortalecida sobre todo en el oriente boliviano. Legalmente, se consolida l a m e d i a n a y gran propiedad. Financieramente, se destina el crdito de fomento casi exclusivamente
VI.
Consideraciones finales
La Reforma Agraria es el cambio de una estructura agraria a otra o ms propiamente proceso (Gutelman 1978) en Boliviaen el largo periodo de 50 aos, de una estructura donde predominaba la hacienda feudal, seguida de la comunidad originaria y muy secundariamente la pequea produccin parcelaria, toda ella articulada al capitalismo minero (Paz 1987). ahora nos hallamos con una estructura donde la hegemona la ejerce la empresa agraria, que siendo el 10% de los unidades agropecuarias monopoliza el 90% de la tierra, frente a la pequea produccin parcelaria de los campesinos, que representando el 90% de los productores slo tiene acceso al 10% de la tierra. La empresa e s t i dominantemente vinculada al mercado externo y los carnpesinos al mercado interno (Urioste 1992). La estructura agraria anterior a la revolucin nacional estaba compuesta por 8.137 grandes y medianas haciendas con colonos que trabajaban gratuitamente las tierras de dominio del patrn (con muy pocas excepciones donde exista escasez de fuerza de trabajo). Coexistan con la hacienda 3.779 comunidades originarias, sobre todo
a productos para la agroindustria. La infraestructura, la investigacin y laextensin agrcola tambin privilegiaron el desarrollo de productos que sustituyeran las importaciones aliiiientarias y que podan luego ser exportados. Los casos paradigmticos de apoyo estatal son. primero, la caa de azcar en Santa Cruz y la ganadera bovina en el Beni y, posteriormente, las oleaginosas y cereales tambin en Santa Cruz. Esta poltica, en general, lleg aconstituir una fraccin de laclase dominante de gran poder que hasta ahora influye en las determinaciones del Estado (Ybamegaray 1992). Paradjicaniente, la pequea produccin parcelaria d e los campesinos del rea tradicional del altiplano y los valles, as como de las zonas d e colonizacin del trpico y ,ubtrpico, cubre l a demanda alimentaria nacional en un orden del 70% (Soln 1995), a travs del autoconsumo y la venta de productos de la canasta bsica d e las ciudades a precios por debajo de su valor. Los precios bajos de la canasta bsica permiten pagar salarios bajos en las ciudades o menor inversin en capital variable. A esta situacin se suma la explotacin a la que est sujeto el campesino por el capital comercial y usurario; rescatadores y usureros quitan sistematicamente las posibilidades de ganancia de los campesinos (Paz 1995). Pese alaposicindesventajosaen que se encuentrael campesino frente al mercado capitalista. un grupo minoritario de pequeos productores puede ser catalogado como medio y acomodado, es decir, como una economa viable. en la que predomina el trabajo familiar, pero recurre a la compra de fuerzade trabajo adicional dada la magnitud de sus predios y la inversin en insurnos agropecuarios. En el caso boliviano, este tipo de campesino generalinente no se desarrolla productivamente, transfiere sus mrgenes de ganancia al transporte o al coniercio y no a la inversin tecnolgica en el sector agrario. Lo
que sucede es que la categora de canipesinos pobres, que se ven obligados a complementar su agricultura con la venta de fuerza de trabajo y artesanas, comprende ms de las dos terceras partes de los campesinos totales: en cambio! los campesinos medios y acomodados slo representan menos de un tercio de las unidades parcelarias. Con los datos de los censos de poblacin y vivienda de 1950, 1976, 1992 y 2001. se puede afirmar que, en los primeros 25 aos a partir de 1952, el minifundio es el primer factor de migracin del campo a la ciudad y al exterior, sobre todo a la Argentina. En cambio, en el periodo comprendido entre los censos de 1976 a 1992 (16 aos), al minifundio se suma el deterioro de la fertilidad del suelo y la erosin como causa de emigracin campesina (Banco Mundial 1998). Al contrario, en el ltimo periodo de 1992 al 2001. existe un pequeo crecimiento del orden de 1.4% anual. que indica que la poblacin campesina, an mediando condiciones adversas, opta por emigrar menos, dada la situacin de crisis de empleo tanto en las ciudades como en el exterior (INE 2002). La estructura agraria boliviana actual, en primer trmino, m u e s t r a l a hegemona d e la enipresa agraria, f o r m a d a por aproximadamente 50.000 unidades productivas, capitalistas, medianas y grandes, sin embargo. slo una minora de ellas (las especializadas en productos destinados a la industria y la exportacin, principalmente soya) tiene una alta composicin orgnica del capital. La mayora practica un uso extensivo de la tierra, con baja inversin de capital (sobre todo las haciendas ganaderas de las pampas de Moxos, Llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano). Empresas agrarias tambin existen en el altiplano y valles. pero comparativamente son an ms minoritarias y dedicadas alaproduccinde leche y rubros tradicionales. Finalmente, en este grupo figuran las empresas de explotacin de madera, que ahora
"OPINIONES Y ANALISIS*
se ubican sobre todo en el bosque beniano, Pando. el norte de La Paz y el Chapare cochabambino (Lpez 1993). L a Economa Campesina, numricamente predominante y subordinada al mercado capitalista. est formada por 550.000 unidades agropecuarias, entre las que se pueden distinguir450.000 pertenecientes al altiplano y valles y 100.000 pequeos agricultores del trpico y sub trpico boliviano. Lamayora de estos ltimos es colonizadora del rea tradicional. En este grupo tambin entran las aproximadamente 45.000 familias de los pueblos indgenas de las tierras bajas del oriente, ya que su principal ocupacin es la agropecuaria (Paz 1998). Actualmente, l a formacin socioeconmica agraria boliviana combina las relaciones productivas empresariales, parcelarias campesinas y las vigentes en los pueblos indgenas de las tierras del oriente. Este sistema puede denominarse: Frmula Trinitaria de la Agricultura Boliviana. Cada una de estas relaciones tiene en su interior tanto factores limitantes como posibilidades de desarrollo. As, la empresa agropecuaria, apoyada sistemticamente por el Estado, no ha logrado una modernizacin tecnolgica acorde al avance de la ciencia y mantiene una sobre explo!acin de la fuerza de trabajo, semejante a l a de los orgenes del capitalismo. El monocultivo deteriora los suelos y la ganadera intensiva virtualmente no existe, privando de territorio a otros productores potenciales. Sin embargo, las posibilidades de exportacin de algunos rubros como oleaginosas y carne permite a futuro asegurar el desarrollo de la empresa agropecuaria, a condicin de mejorar su produccin tecnolgica, y sosteniblemente (Paz 1998). La relacin productiva de la pequea produccin campesina, explotada por el mercado que no reconoce T U S altos costos de produccin y tambin por el capital comercial y usurario. tiene posibilidades de
desarrollo, slo a condicin de organizarse por rubros principales de produccin, para influir en la determinacin de los precios, disminuir los mrgenes de comercializacin y contar con capital de crdito de fomento. En el altiplano y valles. los campesinos requieren contar con riego y aplicar paquetes tecnolgicos apropiados. El excedente poblacional campesino, proveniente del crecimiento natural, debe articularse a planes de asentamientos en zonas del trpico y subtrpico con vocacin agropecuaria. Como en el pasado, el Estado est obligado a establecer reas de colonizacin y dotar de infraestructura de caminos y servicios. Los movimientos de toma de tierras surgen precisamente por un retraso del Estado en esta materia. Los pueblos indgenas de las tierras bajas del oriente, ubicados en la amazona, los bosques benianos, los Llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano, agrupados en ms de 30 grupos tnicos, cuya poblacin vara de 50 a 50.000 habitantes y que suman aproximadamente 45.000 familias. tienen dominios territoriales a los que fueron marginados (legales o en proceso de legalizacin como Tierras Comunitarias de Origen). pero su mayor problema radica en su posicin subalterna ante grupos de madereros, ganaderos y comerciantes (Riester 1994). La poltica del Estado no debe reducirse al reconocimiento de territorios, es necesario elaborar planes de explotacin sostenibles del bosque y programas especficos de desarrollo agropecuario, teniendo en cuenta que el 90% de los indgenas de las tierras bajas son agricultores. Como en el caso de los campesinos, la organizacin de estas etnias debe tenerse como base la produccin, lo que no secundariza su identidad cultural, sino ms bien la fortalece. En la coyuntura actual, el Estado est obligado a garantizar el desarrollo de las tres vas existentes: la empresarial, la campesina y la de los pueblos indgenas del oriente. A diferencia de otros pases,
esto es posible dada la disponibilidad de recursos d e tierra, agua y bosques. Tienen que delimitarse nuevas reas d e colonizaciGn para los excedentes poblacionales del rea del altiplano y los valles (replantear el objetivo del Plan Decena1 del M N R 1962-1971, d e asentamiento a largo plazo d e 100.000 familias en zonas del trpico y subtrpico). Los 5 0 aos de la Reforma Agraria han demostrado que la tierra sin infraestructura caminera y d e riego, sin tecnologa apropiada y sin crdito d e fomento n o tiene un resultado positivo. En este sentido, el Estado debe reasumir ladireccin d e la investigacin, extensin agrcola y crdito. Por su parte, los productores campesinos del altiplano, valles e indgenas del oriente tienen que formar organizaciones en torno a la produccin d e su principal rubro destinado al mercado, para asegurar q u e los precios cubran sus costos d e produccin y permitan mrgenes d e ganancia. Esta y no otra es la viabilidad d e la economa campesina en el contexto econmico actual (ANCB 2000). El tema expropiacin de fundos q u e no cumplen con l a funcin econmica-social, ms que un asunto d e interpretacin de la Ley, e s de poltica de Estado. Tienen que establecerse nuevos paranietros d e lmites por tipo d e propiedad, segn las 14 zonas agroecolgicas del pas, sealar plazos d e modernizacin de las grandes explotaciones, sobre todo ganaderas. La reversin d e tierras para su posterior distribucin a manos productivas tiene que ser bsicamente d e oficio. 1 1 Censo Nacional Agropecuario, con Es imprescindible realizar el 1 el objeto d e tener datos reales y actuales sobre tenencia y uso d e l a tierra, produccin y productividad agropecuaria, fuerza d e trabajo, tecnificacin e inversin de capital en el sector (ANCB 2000).
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Es licenciado en Econonia cn la Llnii,ersidad Catlica Boliviana (UCB - La Paz. Bolivia). Hizo estudios de especializacin en Desarrollo Rural en la de Lovaina, Blaica y un aro sabtico e n el lnrtiturc of Universidad Catlic;~
Latin Americ;in Studies (ILAS), London University, Londres. 1ngl;itcrra. Fundador e investigador del Centro de Estudios para el Dssiirrollo Laboral y Agrario (CEDLA) y de QHANA. Fuc ministro de Estado en 1981 y diputado nacional durante 8 aos (1989-1997).Actualmcnle es director de la Fundacin TIERRA. Es autor de varios libro, confcrenciis. ensayos y consultorias sobre economa agreola, desarrollo rural y parricipxcin popular. Miembro dcl Consejo del Grupo Chorlavi. Miembro dcl Comiti Direcrivo del Secretariado Rural Per-Bolivia.
en el proceso similar iniciado 35 aos antes en Mxico. Slo que a diferencia de esa revolucin y de esa Reforma Agraria. en Bolivia simultneamente s e abri l a vlvula p a r a el nacimiento del neolatifundismoen las tierras del oriente repartiendo a diestra y siniestra gigantescos territorios a supuestos hacendados. A mediados de los 70, dos dcadas ms tarde, la Reforma haba sido abandonada y nadie sabe cundo termin. Qued arrinconada en los archivos de algunas oficinas, en medio de papeles, miles de expedientes y sin voluntad poltica ni orientacin. Todos los gobiernos fueron negligentes en la conduccin de este proceso. Las dictaduras militares se destacaron por ladistribucin gratuita y arbitraria de tierras especialmente en el oriente, para pagar apoyos y lealtades polticas. Ante el escndalo de la apropiacin indebida de 100.000 has. de tierra por parte del Ministro de Educacin de entonces, el ao 1992 el gobierno de Jaime Paz Zamoradecidi intervenir el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin para frenar la corrupcin y poner orden en el caos administrativo. Dio un plazo de tres meses. Los tres meses se convirtieron en cuatro aos de esfuerzos y dificultades para intentar conciliar un Programa Nacional d e Administracin de Tierras y, simultneamente, elaborar una nueva ley con una visin conceptual y jurdicams moderna para la administracin de la Reforma Agraria en el pas. Entre 1992 y 1996 el pas vivi momentos d e grandes debates, discusiones, movilizaciones campesinas e indgenas, adems de protestas empresariales, cvicas, de indgenas y campesinos, que concluyeron con l a promulgacin -a fines de 1996- de la Ley INRA.
Esta ley fue aprobada sin el suficiente consenso y es evidente que el esfuerzo de concertacin fue extremo. Difcilmente se lograra una ley de Reforma Agraria concertada entre terratenientes y campesinos sin tierra. Los principales impugnadores fueron los grupos de poder del oriente y en menor medida las organizaciones sindicales del occidente. El lnstituto Nacional de Reforma Agraria lleva ya siete aos aplicando la Ley INRA con una inversin de cerca de cuarenta y dos millones de dlares concedidos por la Cooperacin Internacional. Estos recursos se han destinado principalmente al proceso de saneamiento y titulacin de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en la regin de los llanos y del oriente de Bolivia, sobre todo mediante un proceso de tercerizacin que contrat empresas privadas que hicieron evaluacin tcnico-jurdica de los expedientes agrarios, pericias de campo, georeferenciacin, registro y catastro de los predios. Sin embargo, el proceso de saneamiento se realiza ignorando el marco global de la Ley INRA que dispone un proceso simultneo de expropiacin, reversin y redistribucin. El saneamiento se aplica como si en Bolivia la Reforma Agraria ya hubiera concluido y lo nico que faltara paracerrar el ciclo es el fortalecimientojurdico del derecho propietario. Esa es la mayor tergiversacin del mandato constitucional de la Reforma Agraria.
Debate sin evidencia emprica El tema de la tierra en Bolivia ha sido objeto de debates superficiales e incompletos, con falta de evidencia emprica sobre los efectos de la Reforma Agraria del 53. En los ltimos aos han habido discusiones, a veces muy ideologizadas, sobre los potenciales y
debilidades de la Reforma Agraria iniciada en 1953 y de la Ley INRA como nueva poltica pblica. Muchas de las crticas son ms bien al carcter del Estado, al sistema capitalista, a la economa de mercado, al modelo neoliberal y al mercado de tierras que la Ley INRA estara promoviendo por mandato del Banco Mundial.
El proyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF) de 1984

En 1984 la CSUTCB liderizada por Genaro Flores Santos present al pas un anteproyecto de ley agraria (Ley Agraria Fundamental) que surgi de varios aos de reflexiones. El escenario ms propicio para su elaboracin fue el proceso democrtico iniciado en noviembre de 1982 que despus de muchos aos de dictaduras, permiti a los movimientos indgenas del pas debatir y proponer sus propias alternativas, especialmente respecto del cambio de orientacin de la Reforma Agraria d e 1953. L a L A F tuvo una orientacin marcadamente "andina-comunitarista" que buscaba dar mayor fuerza a la participacin indgena-campesina para el autogobierno comunal. El principal argumento y eje conductor de la LAF fue la ampliacin del principio constitucional vigente de que "la tierra es del que la trabaja" hacia el concepto de que "la tierra es para CI que la trabaja personalmente". Se haca alusin entonces a la necesidad de vincular el carcter de la "clase campesina" al trabajo de la tierra. Quien no trabaja directamente la tierra no debera tener derecho a poseerla. Esa era la mxima de la LAF. Predominaba una concepcin clasista de "campesinado" y el concepto de territorialidad indgena estaba entonces prcticamente subordinado a l a jurisdiccin poltica administrativa de un territorio local. desligado de la propiedad de los recursos naturales. Fue el convenio 169 de la OIT que aos ms tarde
promovi el concepto de territorio indgena y fueron -en el caso boliviano- las poblaciones indgenas de la regin amaznica las que lo reivindicaron en sus movilizaciones del inicio de los aos 90. Una parte de esas reivindicaciones territoriales fueron incluidas en la Ley del INRA bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) legisladas y reglamentadas para las tierras amaznicas y de los llanos, como respuesta a las movilizaciones y demandas de la Confederacin de Indgenas de Bolivia (CIDOB). De ese modo los pueblos indgenas andinos de altiplano y valles -estimulados por los avances de las demandas territoriales de las poblaciones originarias amaznicas. y de los esfuerzos de varios investigadores que promueven la reconstitucin de los ayllus andinos particularmente en el norte de Potos- incorporan con fuerza en la segunda mitad de la dcada de los 9 0 sus propias reivindicaciones territoriales y plantean la reconstitucin de extensos territorios andinos pre-colombinos, el Kollusujo. es decirde antesde laconquistaespaola. Uno de los argumentos para rechazar la aplicacin del saneamiento en algunas regiones del altiplano es precisamente la reivindicacin de la autonoma poltico administrativa del territorio indgena originario, con pleno acceso y control de la totalidad de los recursos naturales y formas de gobierno propio. Ms all de las aspiraciones y propuestas de varios lderes indgenas. la realidad es que han transcurrido dos siglos de vida republicana y cincuenta aos de Reforma Agraria parcelaria que ha fomentado formas aparentemente irreversibles de propiedad privada. La mayora de la tierra de las comunidades de valles y altiplano es ahora de propiedad familiar. aunque est administrada en el marco de las comunidades y en los trminos de una compleja combinacin de la norma positiva (1953) y los usos y costumbres locales.
Para algunos, la LAF (1984) fue una clave inspiradora de la Ley INRA (1996), para otros l a Ley INRA constituy la total desfiguracin de la LAF. Posiblemente el elemento ms explcitamente orientado al fortalecimiento de las comunidades en la Ley INRA fue la decisin de titular de manera excluyente entre propiedad individual por un lado y de manera comunitaria por otro para fortalecer de esa manera a las comunidades. Notablemente, el estudio de la Fundacin Tierra (Pacheco-Valda 2003) sobre los valles ha encontrado una fuerte demanda de los campesinos-indgenas para que el saneamiento les titule el derecho propietario de manera combinada o mixta: propiedad individual para todos pero en el marco de la propiedad territorial de la comunidad. En los valles y en el altiplano hay un explcito rechazo a la titulacin colectiva que promueve la Ley INRA y se reemplace as a la titulacin individual otorgada por la Reforma Agraria del 53. Es decir que, hoy da los indgenas-campesinos de los valles y altiplano prefieren una combinacin d e derecho propietario familiar y comunitario. No sabemos cul es la relacin de este reclamo para la titulacin mixta con: a) el estado del desarrollo de las fuerzas productivas. b) el entorno socioeconmico y c) la inmersin de las economas campesinas en el contexto mayor de la economa nacional mercantil. Tampoco sabemos si este reclamo tiene sustento en la identidad tnica, cmo estn operando los procesos de mestizacinurbanizacin y cules son las tendencias a futuro.
m . y los 3.500 m., mientras que 7 millones de personas viven a ms de 4.000 m. de altura. De estos 7 millones, casi 2 habitan el altiplano boliviano, sin tomar en cuenta la poblacin urbana. Un milln y medio habita los valles interandinos en alturas superiores a los 2.500 m.
El altiplano boliviano es una de las pocas regiones del mundo donde se encuentra poblacin viviendo a alturas de 4.000 m. Su principal actividad es el pastoreo pero adems practica cultivos d e subsistencia de variedades nativas altamente resistentes a heladas y sequas. En estas regiones el crecimiento de la poblacin est generando nuevos y severos problemas ambientales, dada la escasez de recursos naturales. Este hecho-tres millones y medio de habitantes rurales viviendo en ecosistenias de altura de valles y altiplano superiores a los 2.500 m.- es en s mismo un factor de notables consecuencias sociales. econmicas. cultural es^ ambientales y polticas. Generalmente se olvida que las condiciones cliniticas, de temperatura, humedad, calidad y textura de los suelos, y el nivelde erosin, determinan altas limitaciones para aumentos en la productividad y obligan cada vez ms a los habitantes a combinar actividades agrcolas con otras actividades que generen ingresos. En estas regiones de altura e s sumamente difcil expandir la frontera agrcola -de manera sostenible- en un contexto de economa de mercado abierta y globalizada en que los productos agropecuarios de otros pases -en contextos ambientales de menor riesgo clim5tico y con altos subsidios directos e indirectos- logran precios niucho menores. De hecho, la mera subsistencia en estos ecosistemas es por s misma una odisea. Peor an cuando las polticas m a c r o e c o n m i c a s y las inversiones pblicas desalientan sistemticamente el desarrollo rural.
El contexto geogrfico ambiental de la Reforma Agraria e n 1953
En Amrica Latina, 17 millones de personas viven en regiones consideradas valles, montaas y altiplanos a altitudes entre los 2.500
Uno de los principales sistemas montaosos del mundo es el andino, del cual forma parte los valles y el altiplano boliviano. En esta regin "el pequefio tamao de las parcelas cultivables. la falta de inversin pblica en infraestructura, la naturalmentebaja productividad tpica de las elevadas alturas de tierras ridas, la extendida erosin del suelo y la prdida de fertilidad, conducen a una situacin de pobreza endmica y creciente expulsin migratoria. La pobreza y la inseguridad alimentaria son muy severas y generalizadas" (FA0,2002). Ese contexto geogrfico ambiental fue el principal escenario fsico de la Reforma Agraria de 1933. Durante varias dcadas la Reforma Agraria concentr el reparto de tierras en estas regiones del occidente. Segn la Superintendencia Agraria de Bolivia (2002). despus de medio siglo, el contexto ambiental se ha deteriorado como consecuencia del crecimiento poblacional y la sobre explotacin de los recursos naturales y habra llegado al lmite de su sostenibilidad. Hace medio siglo, cuando se inici la Reforma Agraria. la poblacin que habitabala regin montaosade Boliviaera prcticamente la mitad de lo que es hoy. En los ltimos 30 aos la poblacin del occidente andino rural se ha duplicado y la tierra se ha subdividido a lmites insostenibles. El altiplano norte es una sub rea privilegiada del altiplano boliviano, por el microclimade la regin circunlacustre (Titicaca), pero principalmente por la cercana y facilidad de comunicacin con los mercados de productos agropecuarios de las ciudades de La Paz y El Alto -un milln y medio de consumidores-. Lo propio ocurrira con el valle central de Cochabamba y la influencia de la ciudad capital. A diferencia del altiplano central y sur, los productores indgenas del altiplano norte y d e los valles centrales estaran incorporados plenamente a una dinmica econmica de mercado -con una
racionalidad mercantil dominante- inclusive en relacin a la propiedad de la tierra (privada) y la seguridad jurdica (exigencia por titulacin). En cambio en las otras regiones del altiplano y los valles. persistiran economas de reciprocidad parcialmente relacionadas al mercado, lo que determinara una combinacin de las formas de propiedad de la tierra. La situacin en los valles es probablemente ms compleja y heterognea. En los valles hay mayor variedad de suelos, de sistemas productivos y de formas de acceso y propiedad de la tierra. Adems los sistemas de riego comunal y las organizaciones de regantes estn ms extendidas. Esto seguramente determina distintas expectativas y conductas sobre las formas de titulacin en el proceso de saneamiento de la tierra dispuesto por ley, segn regiones. Aspecto que no contemplaba la Ley de Reforma Agraria de 1933 y tampoco la Ley INRA de 1996.
Nuevas reivindicaciones territoriales y abandono de las tierras

La discusin sobre la problemtica de la tierra est cada vez ms relacionada al debate sobre el tema del territorio, que incluye demandas de jurisdiccin poltico-administrativa, con ciertos mrgenes de autonoma, y de acceso a los diversos recursos naturales. Todo ello, junto con las demandas subsiguientes, son elementos inseparables de la agenda de las organizaciones campesinas e indgenas. Estn en permanente construccin las articulaciones entre jurisdiccin territorial, identificacin de los elementos que otorgan seguridad jurdica a Ia propiedad sobre la tierra y sus vnculos con el derecho consuetudinario, y los escenarios de gestin territorial indgena-campesina, en tanto espacio donde se promueven procesos
de planificacin. gestin de recursos y organizacin de poder social y poltico. Diferentes estudios concuerdan en sealar que la poblacin rural andina tiende a ser cada vez m i s vieja (CEPAL, FAO. 2002). No es atiactivo ser productor agrcola en regiones deprimidas de montaa en las que las condiciones de vida son altamente adversas. no slo por la ausencia de servicios pblicos, caminos vecinaies, cncrpa elctrica, agua potable. educacin y salud, sino tambin por las extremas condiciones climticas, frecuentes heladas y sequas. Por eso la mayora de los jvenes emigra a los centros urbanos, en muchos casos abandonando las pocas tierras que recibi de sus padres en herencia, buscando mejores condiciones de vida.
consuetudinarias relacionadas con las prcticas de herencia, afectan negativamente a las mujeres porque la tendencia es privilegiar en la herencia al jefe de hogar, generalmente hombre. En las comunidades campesinas e indgenas -regidas por tenencia comunal de la tierratambin prevalece la facultad privativa de los hombres para decidir sobre las formas de distribucin y redistribucin de la tierra. Pese a la falta de informacin cuantitativa, estudios de caso -parciales y poco sistematizados- muestran que en la mayora de las regiones del altiplano y los valles, las formas de distribucin de la tierra entre los hijos hombres y mujeres son muy diversas. Sin embargo, la tendencia es a distribuir ms a los hombres y menos a las mujeres. En general, las mujeres tienen derecho de usufructo de las tierras de sus padres si son solteras y de las del marido si son casadas. Las decisiones de usufructo de las tierras de uso comn se toman en asambleas comunales (la mujer generalmente est excluida de estos mecanisinos). Adems, una visin muy difundida -sobre todo en el altiplanoes la complementariedud y reciprocidad, entendida como igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo. otros estudios concluyen que la complementariedud, basada en la solidaridad, no necesariamente significa equidad y que, con el argumento de la complemenruriedad, se estara impidiendo que las mujeres accedan a la propiedad de la tierra' y restringiendo sus actividades al mbito domstico en tanto
ratific3d3 por L e y 1100 de 15 de septiembre de 1989. aplicara criterios de equidad en la distribucin, administracin, tenencia y aprvvechamicnto de la tierra a favor de la mujer, independientemente de su estado civil".
La exclusin de la mujer
La pobreza afecta m i s a las mujeres rurales, as lo muestran mltiples datos estadsticos. En el caso boliviano, las mujeres indgenascampesinas se encuentran en el ltimo eslabn de la pobreza. Por ello, muchas instituciones estn promoviendo acciones de discriminacin positivacon el criteriode que laseguridad sobre la tierraes fundamental para la supervivencia y el empoderamiento de las mujeres rurales de escasos recursos (Salazar 2003).
A pesar deque la reciente normativa agraria boliviana haoptado por la equidad distributiva respecto al recurso tierra', las normas
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El articulo 3, inciso V de la L e y INRA esrahlece: "El Servicio Nacional de Reforma Agraria, en concordancia con el articulo 6" de la Constitucin Pultica del Estado y en cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Convcricin sobre la Eliminaci6n d e todas las Formas de Discriminacin contra la Muicr.
De alguna manera. re estara utilizarido el argumento de la complei,teiirariedod como u n a forma de legitimar L a posesiri inequirarivade la ricrrasnrre hombres y mujeres.
ellas participan en los espacios pblicos (comunales) a travs del hombre (Salazar 2003).
Transformacin en los sistemas de tenencia

A partir de la Refornia Agraria de 1953, en el occidente andino boliviano ha ocurrido una profunda transformacin de los sistemas de tenencia de la tierra que han afectado a los procesos de cambios productivos, a la sociedad rural y a las estructuras agrarias en su conjunto. Existen opiniones contradictorias sobre la utilidad de las polticas pblicas sobre tierras cuando de desarrollo rural se trata. La discusin ha sido hasta la fecha parcial y slo ha considerado unas pocas variables crecimiento poblacional, disponibilidad de tierras y tecnologas, y particularmente factores de mercado, dependiendo del peso explicativo que se asigna a cada una de estas variables. En los ltimos aos se ha intentado profundizar el conocimiento de la regin andinacon una visin ms integradae intentando recuperar la complejidad del cambio productivo agrario y su impacto en el tiempo y en el espacio. Uno de los ejes en torno al cual se est actualizando el debate es el de las estrategias de sobrevivencia (as llamadas por varios autores laiinoamericanos en las dcadas del 7 0 y SO y ahora rebautizadas por autores del norte bajo el concepto de "livelihood strategies"), con el objeto de comprender mejor las complejas interacciones entre los medios de sustento rural, las polticaseconmicas y las instituciones que influyen sobre ellas. En el caso boliviano, la reciente discusin sobre la problemtica de la tierra est ms relacionada al debate sobre el tema del territorio, constituyendo ambos aspectos -tierra y territorio y las demandas
consiguientes de autonoma p o l ~ i c u administrativa territorialelementos nuevos de la agenda de algunas organizaciones campesinas e indgenas. Se demanda la profundizacin de los derechos de administracin y aprovechamiento de los recurios naturales renovables y no renovables por parte de las poblaciones indieenas, comunidades campesinas y originarias y la redefinicin de las jurisdicciones territoriales, locales y regionales (Pacheco-Valda 2003). No obstante, los anlisis y debates sobre el tema tierra territorio son parciales y en muchos casos sesgados por visiones de Estado exclusivamente macro polticas. El tema es importante porque ms all de las comprensiones y adscripciones. la tierra y el territorio', constituyen unarealidadmultidimensional deun conjunto deelementos m i s amplios de sistemas, como son las estrticturas polticas o sistemas de gobierno, sistemas culturales y rituales. sistemas productivos y tecnolgicos. sistemas de aprovechamiento y manejo de los recursos naturales renovables y no renovables, de las comunidades, ayllus. markas y pueblos indgenas (Pacheco-Valda 2003). Este aspecto es niuy importante en la agenda de la cooperacin internacioiial, de algunas
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En primer lugar expresa la ncccsiilad del dominio sohrc 13 propiedad de los recursos naturales renovables y no rsriovables. as como la idcntificacin de limites jurirdiccionales. De igual manera si territorio cxpresa una conibinacin de dos faceta8 la territorialidad jurisdiccional administrativa actual di1 pas y unajurisdiccin de propiedad sohrc la tierra. En este contcnto es cl ficror csnrral sobre el cual re dciarrollan proceios de gcstin territorial articiilados a la consolidacin de siitenias poliricos dc autorirlad. La ticrra y el territorio son los elementos de un conjunto ms amplio dc sistcmar. como son las csrructuras polticas o siitemas dc gobierno, sisremas culiiiralss y rituales, 5istenias pruducti\os o tecnol6gicos. Cuando sc hacc rcfcrericia a la tierra, se mcnciona qiis ertaotorga derechos aohrc los rccursosdel suelo ?citando se define territorio se amplan estos derechos a los recursos del subsuclo y vuelo. Sin embareo. oculra amplias dimcnsioncs d c lo que ilebemos entcnder por territorio.
ONG's y de las organizaciones campesinas e indgenas en un pas de mayoritaria poblacin indgena como Bolivia. Hace 15 o 20 aos que autores muy prestigiosos (Alb 1985) llamaban la atencin sobre el tenia para la regin del altiplano por la significativa presencia del ayllu' andino que, pese a la colonizacin externa e interna, mantena hace dos dcadas ciertos rasgos esenciales en la estructura poltica, econmica y social de la antigua forma de organizacin. En el ayllu y en la coiiiunidad andina el fraccionalismo es inherente a la lgica o racionalidad andina, que se expresa en la posesin individual y colectiva de las tierras en la comunidad. El contexto macrueconmico liberal dominante en el mbito nacional e internacional -en las ltimas dos dcadas- podra estar debilitando estas tendencias de organizacin y de gestin de recursos hacia sistemas de tenencia rris individuales.
determinante en la configuracin de nuevas estructuras de propiedad de la tierra y de poder de las coiiiunidades. Los "residentes" tienen mayor acceso a los partidos polticos, a la informacin, a las instituciones pblicas, y principalmente a la educacin. Este acceso privilegiado a los activos, tanto urbanos como rurales, les permite jugar un papel d e liderazgo e n l a estructura organizacional d e las comunidades. Viven en las ciudades pero mantienen tierra y propiedad y son rrienos pobres que el resto. No les interesara el saneamiento de la propiedad de la tierra dispuesto por la Ley INRA (1996) porque les obligaraa transparentar en registros de Catastro y Derechos Reales todos sus bienes y activos urbanos y rurales. Por eso seran principales opositores a la aplicacin de la Ley INRA. Sin embargo. dado su acceso al conocimiento, a la informacin y su mayor nivel deeducacin, seran tambin un motor del desarrollo econmico y agropecuario rural niuy importante y agentes de cambio muy dinmicos. No estclaroqu tipodecontrolejercenestos "residentes" sobre los recursos naturales y especficamente en el acceso y propiedad de la tierra en sus comunidades de origen. No sabernos con certeza si los ex campesinos, que antes vivan en el altiplano o los valles y ahora viven en las ciudades, impiden la reconstitucin de parcelas en tamaos ambientales y econmicamente sostenibles en las comunidades, al mantener ellos la propiedad de las tierras que recibieron de la Reforma Agraria de 1953. "perjudicando" as a los que se quedan en el campo. Es necesario averiguar si es que los "usos y costumbres" son -en este caso- un pretexto para "acumular" tierra en manos de quien no la trabaja directamente o ms bien son elementos de cohesin social y cultural que entran en contradiccin con aspectos de sostenibilidad ambiental y de equidad. No se conoce si es que los "residentes" son los que estn creando y controlando desde las ciudades un mercado de tierras en
Los residentes y la tierra

Otro aspecto importante -sobre todo para el altiplano cercano alas ciudadesdeEl Alto y La Paz y que tampoco hasidosuficienteniente analizado- e s el papel que juegan los "residentes"', y que es
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Se conceptualira al ayllu como la unidad social que agrupa sistemas Jniplios dc parentesco en un territorio continuo y discontinuo, que a partir de una trania cultural y una ritualidad compartida se reproducen a diferentes niveles (macro y micro). canto e!: lo econmico, poltico - ideolgico y religioso (Murra 1973 y Alb6 1988). Residente es aquel ciudadano de origen campesino-indgena que desde hace un rienipo (10 a 70 aos) ya no vivc en el campo. se dedica principalmente a actividades que le generan la mayor partede su ingreso familiar en las ciudades, pero que niantiene el derecho propietariu de su tierra y vnculos sociales con su comunidad de origen
el altiplano y los valles, no por el mecanismo "definitivo" de la compraventa, sino por formas temporales y disfrazadas de arriendo (al partir, aparcera, alquiler).
La dinmica del desarrollo rural territorial

En el altiplano y los valles existe una alta fragmentacin de la propiedad de la tierra. Pocos reconocen que esta fragmentacin es previa a la Reforma Agraria de 1953 y estuvo determinada por condicionantes medio ambientales, especficamente en el altiplano. Al mismo tiempo, la tendencia sostenida a la propiedad privada y a la actividad econmica familiar que han acompaado alaReforma Agraria desde 1953 -durante medio siglo- es cada vez mayor en el marco de relaciones sociales comunales. Sin embargo desde los aos noventa, la tercera generacin -los nietos de la Reforma Agraria- ya no acceden a cantidades de tierra en superficies sostenibles. Por eso emigran ms aceleradamente a las ciudades, diversifican al extremo sus estrategias de sobrevivencia o buscan tierras en otras partes del pas. Justamente en ese trnsito a la tercera generacin es que se aprob la nueva ley de tierras (INRA, 1996) y estableci que todo nuevo asentamiento humano que se realice sobre tierras fiscales en los llanos del pas, y a ttulo gratuito (dotacin de tierra). debera ser exclusivamente en beneficio de comunidades quela solicitaran en "propiedadcomunitaria" (que no se puede subdividir ni enajenar). Junto con otros, este e s un punto abiertamente rechazado en la Ley del INRA de 1996 por casi todos los dirigentes del altiplano y de los valles que exigen acceder gratuitamente a nuevas tierras fiscales en los llanos amaznicos del oriente bajo el concepto de propiedad privada. El Movimiento sin Tierra (MST) estara en esta direccin.
Desde hace una dcada. la poblacin del rea rural del altiplano y los valles se estara manteniendo relativamente constante en cerca de tres millones de habitantes -no aumenta ni disminuye- con lo qiie s e estara demostrando q u e -con las a c t u a l e s tecnologas. productividades y rendimientos- esa regin de altura habra llegado al limite mximodeexpansin de la fronteraagrcola y d e l a produccin agropecuaria. Estoestaraindicandoque laincorporacin de actividades econmicas no agrcolas en esa rea rural se realiza principalmente para compensar prdidas de ingresos en el sector agropecuario o disminuciones en la productividad de la tierra y no siempre estara significando un aumento del ingreso familiar total. Conocemos que el altiplano y los valles son un exportador de recursos humanos calificados, especialmente jvenes tanto hombres como mujeres, pero no sabemos bien cmo la dinmicaeconmica generada por el mercado de las ciudades, las nuevas costumbres difundidas por los medios de comunicacin social, especialmente la televisin, y el atractivo de vida de las ciudades, afectan a las formas de acceso y propiedad de la tierra.
Las polticas pblicas y el ordenamiento territoria1

Muchos estudiosos critican que la Reforma Agraria de 1953, una vez distribuida la tierra -especialmente de forma familiar- dej a los campesinos abandonados a su suerte' sin ningn apoyo ni polticas pblicas explcitas de desarrollo rural. pero otros afirman que 1aReforma fue respetuosa de la autodeterminacin de los indgenas-campesinos al no imponerles formas de organizacin, representacin o de propiedad de la tierra, ya que dej que cada familia y comunidad optara por el camino que le pareciera.
La aplicacin de las leyes de Participacin Popular (1994) y de tierras-1NRA ( 1996) hadespertado expectativas y puesto en conflicto la tradicional forma de relacin de la sociedad civil rural con el Estado. Desde 1994 el Estadollegaliasta las comunidades indgenas-cainpesinas a travs de los municipios que en su gran mayora estn ahora gobernados por indgenas campesinos (Alb, 2001). En laregin andina de fuertes organizaciones indgenas muy celosas de su independencia del Estadonacional, las demandas de titulacin deTierras Comunitarias de Origen (TCO) a las que se aiiade la exigencia de autonoma poltica -para la reconstitucin de ayllus pre-colombinos- junto con el fortalecimiento de identidades tnicas (art. 171 de la CPE, Bolivia multicultural y pluritnica), marcan el inicio de una nueva etapa en la historia republicana que pone en cuestin la actual divisin poltico administrativa municipal en vigencia desde 1994. Pero no slo est en cuestin la circunscripcin municipal y su relacin con las comunidades indgenas, sino lapropiaconcepcindel EstadoNacional. Las actuales nornias jurdicas (Ley de Participacin Popular y Ley de Tierras) no seran suficientes para comprender la globalidad de esta problemticaen laperspectivade promover el desarrollo rural territorial, desde las comunidades, con participacin de renovadas instituciones pblicas. En otras palabras, se plantea la creacin de iiiunicipios indgenas -coincidentes en sus lmites con los espacios territoriales de las TCO- como nuevas formas de gestin territorial y de jurisdiccin poltico administrativa con autonoma local. Desde posiciones muy conservadoras (Roca 2003) se afirma que la Ley INRA ha cambiado la concepcin de autodeterminacin liberal de la Reforma Agraria de 1953, por una visin paternalista o de proteccin del Estado, que promueve la titulacin colectiva de la tierra -ya sea en propiedades comunales o TCO- al obligar el saneaiiiiento a los indgenas-campesinos a elegir entre propiedad
familiar o propiedad comunitaria, de manera excluyente. Al mismo tiempo, grupos de poder d e los llanos estaran consintiendo a regaadientes la titulacin de TCO para los indgenas amaznicos -como un mal menor para los grupos empresariales de la regin- para impedir de esa manera nuevos asentamientos humanos de indgenas andinos collas en la regin de las tierras bajas. Continan sosteniendo que "tierra en manos del indio es tierra muerta", como lo afirmaban en el siglo XIX.
En la regin andina ya no hay tierras disponibles

El fenmeno simultneo de abandono de tierras erosionadas y presin por nueva tierra no es exclusivo de Bolivia. Ocurre en todos los lugares en los que las dinmicas poblacionales no estn orientadas por polticas pblicas de asentamientos humanos y ordenaniiento territorial al mismo tiempo que agudiza el proceso de deterioro de los recursos naturales como causa de ciclos de sobre explotacin. Las prcticas de desmonte, roza y quema son comunes en las agriculturas itinerantesde laamazona y de los llanos, mientras que en lasdinmicas productivas de tierras de altura en altiplano y valles los ciclos de rotacin y descanso se han interrumpido. Justamente la combinacin de "abandono de la tierra vieja" y "bsqueda de la tierra nueva" es la demostracin iiiis evidente de que se han roto equilibrios mnimos previos que permitan ciclos familiares reproductivos con un mnimo d e satisfaccin d e necesidades aliinenticias bQsicas. En la regin andina de altiplano y valles ya no hay ms tierra para distribuir. Toda o casi toda ya fue distribuida con la Reforma
Agraria de 1953. Y toda o casi toda la tierra distribuida por la va del reparto y devolucin a las comunidades indgenas est siendo sometida a fuerte presin por el sobre uso de unidades familiares campesinasindgenasen un rgimen productivo familiarbajoel marco de relaciones sociales comunes. La gran mayora de las tierras dotadas colectivamente, o se dedican al pastoreo siguiendo complejas frmulas de turnos, alquileres, yerbajeo. periodos, o se han distribuido en formas fragmentadas para uso familiar. Esto ha complejizado las relaciones intra comunitarias.
PROPUESTAS PARA E L DEBATE
No es verdad que la Reforma Agraria es cosa del pasado. No es verdad que la Reforma Agraria ya no tiene vigencia. La Reforma Agraria boliviana no ha concluido y por eso es que la Ley lNRA fue concebida como el instrumento de modernizacin del proceso de distribucin, redistribuciri y fortalecimiento de la seguridad jurdica de la tierra para todo el que la trabaja. Sin embarzo. algunas autoridades pblicas y or_ganismos de cooperacin le dan al proceso el carcter de una "contra Reforma Agraria"-en el marco de las polticas del ajuste neoliberal- centrada exclusivaniente en el saneamiento de las tierras con el propsito exclusivo de legalizar la propiedad de la tierra. Es necesario explicitar desde los movimientos sociales y desde las instituciones pblicas del ms alto nivel que la Reforma Agraria contina plenamente vigente en Bolivia.
1.
L a R e f o r m a A g r a r i a d e b e c o n t i n u a r m e d i a n t e la recuperacin d e tierras ilegales
2.
El sistema poltico debe pronunciarse explcitamente sobre el tenia
Las reformas agrarias son momentos de inflexin histrica, con la ruptura de las estructuras prevalecientes de propiedad y tenencia de la tierra y de los regmenes de trabajo. As ocurri con la reforma mexicana que dur ms de 75 aos (1917-1992) y la boliviana que se inici hace medio siglo y que contina formalmente vigente pero aletargada, manipulada, corrompida, desvirtuada, desde hace ms de tres dcadas. Parece que la frustracin de las expectativas despertadas con la aprobacin de la Ley INRA (1996) y el mantenimiento de la concentracin de la propiedad de la tierra en los llanos y la amazona en manos de grupos de poder, simultneas a las demandas de titulacin de territorios indgenas y las cada vez ms recurrentes ocupaciones de tierras realizadas por el Movimiento Sin Tierra, estn llevando al pas a un nuevo momento de inflexin histrica, en el cual es indispensable replantear el concepto global de Reforma Agraria.
La Reforma Agraria debiera ser un tema central de la agenda poltica nacional. Es un tema an no resuelto, es un tema que est pendiente para los gobiernos. la sociedad, las instituciones y principalmente los partidos polticos. La Reforma Agraria -en una concepcin moderna- implica el uso de una variedad de instrumentos, una coinbinacin de niecanismos y formas para acceder a la propiedad: reparto, arriendo, alquiler, compra-venta, segn las circunstancias y combinando diferentes modalidades. como condicin de desarrollo rural sostenible. Los lderes polticos prefieren las ambigedades y no se animan al reconocimiento explcito de que es necesaria una nueva fase de la Reforma Agraria. Pero para que sta sea [al se requiere de una voz
pblica autorizada y de unas instituciones y rganos pblicos que acompaen este proceso. Cuanto ms claro sea el mensaje de los lderes polticos y cuanto ms rpido sea el proceso, mejores sern los resultados. Sinembargo, con la ntidaexcepcin de los partidos polticos de origen campesino-indgena como el MAS y el MIP, el resto del sistema poltico no quiere fijar posicin sobre este tema fundamental porque de una manera u otra prefiere que las cosas sigan como estn. Bolivia necesita de una nueva etapa en la Reforma Agraria que no solamente fortalezca la seguridadjurdica sino que cambie la estructura de la propiedad de la tierra, elimine el latifundio y el minifundio y promueva el uso sostenible de los recursos naturales.
jurdicamente seguro y ambientalmente sostenible a los recursos naturales. No puede haber inclusin econmica si persiste la inequidad en el acceso a los recursos. El cumplimiento de la funcin econmicosocial (FES) a travs del trabajo de la tierra -en sus diversas formas establecidas en la Ley INRA- es un elemento clave del ordenamiento aprario.
1 .
Promover la propiedad de la niujer
3.
La tierra al que la trabaja
Tiempo atrs el Consejo Ciudadano creado para promover la reforma de la Constitucin Poltica del Estado propuso la eliminacin del principio bsico de que el trabajo es la fuente de derecho propietario d e l a tierra. Estapropuestallevabaa trastocar todo el andamiajejurdico agrario. Este sabio principio est contenido en la Constitucin Poltica del Estado, no solamente de Bolivia sino de muchos pases de Amrica Latina. Eliminar ese principio agudizara la inseguridad jurdica y promovera la reconcentracin latifundiaria improductiva de la tierra. Este es un tema de orden poltico pero tambin econmico. En el marco de la proyectada reforma constitucional es necesario mantener el principio fundamental de que la tierra es de quien la trabaja porque existe una estrecha relacin entre la construccin de la democracia, la construccin de la ciudadana y el acceso a los recursos naturales. No puede haber democracia econmica si no hay acceso equitativo,
Otro de los grandes problemas en el acceso a la tierra en Bolivia es la inequidad de gnero. Gran parte de los ttulos de propiedad otorgados por la Reforma Agraria del 53 estn a nombre del jefe de faniilia varn. La sucesin hereditaria dispone que la tierrase distribuye por igual entre los hijos e hijas pero, en la prctica, los hombres han acumulado ms tierra que las mujeres. Esto se origina en prcticas sociales tradicionales de machismo en la sociedad rural -disfrazada de usos y costumbres- que relegan a la mujer a papeles secundarios. La Ley INRA contempla mecanismos proactivos para la titulacin de las tierras en favor de las mujeres pero en la realidad esto no ocurre automticamente. Este proceso de titulacin de tierras en favor de la mujer puede ser corregido parcialmente con la titulacin obligatoria a nombre de la pareja y mediante sistemticas campaas informativas sobre derechos iguales. Es necesario encontrar mecanismos que favorezcan el acceso d e la mujer a la propiedad de la tierra en adecuado equilibrio con los usos y costumbres y normas consuetudinarias. Este es un problema todava irresuelto en Bolivia y no se han alentado polticas pblicas en este sentido.
5.
Atender las d e m a n d a s d e los pueblos indgenas a las T i e r r a s Comunitarias d e O r i g e n
Hace unas pocas senianas (julio 2003), para frenar la corriente de tomas de tierras que el pas vive, el Presidente de la Repblica Gonzalo Snchez de Lozada entreg ttulos de propiedad a varios pueblos indgenas del oriente y del Chaco. Esos ttulos haban estado esperando su firma durante casi un ao. La Asamblea del Pueblo Guaran ha manifestado su gran frustracin porque las superficies tituladas a favor de los guaranies son claramente insuficientes y as lo haban demostrado a las autoridades en largos aos d e gestiones y trmites. Las superficies de estos ttulos son claramente insuficientes porque varios hacendados colindantes haban logrado -maudamenteque el INRA acepte como prueba del cumplimiento d e la Funcin Econmica Social de sus haciendas, los certificados de vacunacin de 3.000 cabezas de ganado -otorgados por el SENASAG- ganados que no existen. Ese ejemplo demuestra como la aplicacin de la ley -con la complicidad de las autoridades- se tuerce sistemticamente a favor del ms fuerte. En la regin andina estn siguiendo su curso varias demandas de saneamiento para la titulacin de TCO. En algunos casos estas megademandas van ms all de cualouier racionalidad. inclusive en el marco de las ms radicalescorrientes indigenistas. Alzunas de estas demandas estn alentadas por agencias de cooperacin extranjera, en una visin ingenua de reconstitucin de espacios y de autonomas jurisdiccionales y poltico administrativas pre-colombinas. Es necesario concertar los nuevos elementos que explican las particularidades del proceso de relanzamiento de la Reforma Agraria en los pases que como Bolivia tienen mayoras indgenas que a la vez
son extremadamente pobres y han accedido hasta ahora a casi toda la tierra disponible en los valles y altiplano, pero que es muy poca e insuficiente para desarrollarse sosteniblemente, especialinente en la re:in montaosa. No es lo mismo unaReforma Agrariaen un contexto en el que la identidad tnica est diluida -como en la Argentina- que en pases como Guateniala. Ecuador o Bolivia, donde la identidad indgena - m i s alli de su ruralidad- tiene una connotacin poderosa y particular. En Bolivia la demanda ya no es solamente por acceso a la tierra sino al conjunto de recursos naturales de ter-rito?-iosl o c a l e s . a la reconstitucin de formas tradicionales de organizacin social territorial como los ayllus y capitanas. Dada la particularidad de Bolivia, el tema indgena no es accesorio ni marginal, es ms bien un tema determinante y central. La exclusin tnica de la que son vctimas los pueblos indgenascampesinos desde hace siglos no ha concluido y el tema debe estar en el centro del debate. Bolivia es un pas racista y excluyente. es un pas donde en la prctica los ciudadanos no son iguales. Por lo tanto el reclamo por el acceso a los recursos naturales de tierra, agua y bosques por parte de los pueblos indgenas-campesinos sigue siendo una gran tarea nacional.
6.
Regular los mercados d e t i e r r a s p a r a hacerlos transparentes
d e t i e r r o s son un tema ampliamente debatido en Los r n e r c u d o . ~ Amrica Latina a partir de los postulados de organismos multilaterales, particularmente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM). A fines de los aos ochenta, estos organismos lanzaron un planteamientocon una fuertecarga ideolgica, que sellam " R < f U r r ~ r u s ugi-urius osisridas p o r e l m e r c a d o " . Esta especie de
eufeiiiismo enfatiza que el acceso a la tierra no debe darse por la va administrativa de un rgano pblico. sino a travs del mercado. Sin embargo, el mercado de tierras es el ms imperfecto de todos y, por lo tanto, es necesario regularlo. El papel del Estado en la re:ulacin de los mercados de tierras es central ya que el comportamiento de los sujetos sociales, econmicos y productivos en torno a estos mercados suele favorecer a los ms poderosos, con acceso a la informacin y al financiamiento. Pero el principal problema para la puesta en marcha de un mercado regulado de tierras eii el pas es el origen ilegal de muchisimas propiedades especialmente en el oriente. La forma en que han adquirido la propiedad de la tierra muchos actuales grandes propietarios de decenas o centenares de miles de hectreas en el oriente y en los llanos de Bolivia ha sido abiertamente ilegal. No lo han hecho a travs del mercado de tierras. La han recibido gratis del Estado ante simple pedido de parte, generalmente por favoritismo polticoo familiar. Por eso su derecho propietario es inseguro. Los grandes latifundios de Bolivianacieron a travs del reparto, mediante dotacin gratuita. Esas tierras fueron puestas -casi inmediatamente de recibidas- en un mercado no transparente, en un mercado que genera utilidades a travs de las hipotecas, prstamos bancarios, el "engorde", loteamiento y la re-venta de la tierra. Despus de una dcada de comprobar sus limitaciones y haber permitido la agudizacin de la pobreza rural acompaada de l a prdida d e oportunidades para acceder a la tierra por parte de miles de campesinos e indgenas, los ltimos informes del Banco Mundial (Deininger 2003) sealan que las reformas agrarias asistidas por el mercado son slo una herramienta adicional a l a participacin del Estado en ladistribucin de la tierra. El mercado de tierras entre pobres o entre minifundistas est ampliamente difundido. Miles de campesinos-indgenas compran y
venden muy pequeas propiedades de tierras entre s. Generalmente estas transacciones no estn registradas en Derechos Reales ni en el INRA, pero tienen validez porque son contratos sociales plenamente aceptados entre las partes y su entorno sociocultural local, lacomunidad. Sin embargo. en Bolivia no podr haber mercados de tierras ms o menos "normales" mientras no se eliminen las tremendas asimetras en la estructura de la propiedad, es decir, mientras no se elimine el latifundio improductivo mediante la accin directa del Estado. en el marco de la ley.
7.
InvoIucrar a1 municipio
Existe una desconexin entre la regulacin del ordenamiento de la propiedad de la tierra impulsado por el Instituto de Reforma Agraria y el rol que cumple el municipio como rgano pblico local. A diferencia de otros pases, en Bolivia no hay ninguna relacin vinculante entre el procesode saneamiento, titulacin, registro y catastro que ejecuta el INRA y el municipio. Queda por establecer cul es el rol del municipio en el ordenamiento territorial, en los planes de uso del suelo. en la administracin del catastro y el cobro del impuesto a la tierra, en el reagrupamienio de predios y en los asentamientos humanos. Es importante acrecentar el poder local, tanto de autoridades institucionales como de rganos sociales. No solamente en la resolucin de conflictos o en la delimitacin de linderos sino en la administracin territorial local. Los mejor dotados para afrontar y resolverlos conflictos de tenencia, son en muchos casos los propios actores locales por va conciliatoria. En casos en que no se encuentre solucin concertada
localniente recin es necesaria la intervencin de otras instancias. Ni la Ley de Participacin Popular -tampoco la Ley del 1NRA- o t o r p n competencias a los municipios para administrar los recursos naturales del territorio municipal. Son necesarios ajustes en ambas normas para fortalecer la capacidad de los actores locales y de sus instituciones.
expropiar latifundios, promover asentamientos humanos, titular. hacer registro y catastro rural y fortalecer el derecho propietario de las tierras que cumplen la FES. Para aminorar la expulsin empobrecedora del campo a la ciudad es necesario fortalecer el derecho propietario y la seguridad jurdica que estimule la inversin en el predio rural. L a seguridad jurdica es un requisito para cualquier plan de desarrollo rural. E1 proceso de saneamiento requiere ser cualificado y legitiniado socialmente por la va de la efectiva participacin ciudadana en las instancias creadas por ley c o m o son las Comisiones Agrarias Departamentales (C.4D) y la Comisin Agraria Nacional (CAN).
8.
Invertir p a r a el saneamiento con m a y o r control socia1
Mxico ha invertido ms de ochocientos millones de dlares en su proceso de saneamiento de tierras y de ordenamiento territorial, con recursos propios. En Bolivia se han invertido alrededor de 42 millones de dlares en los ltimos siete aos para avanzar en un 10 % d e las metas previstas en el saneamiento. La totalidad de la inversin se financia con recursos concesionales de lacooperacin internacional. El gobierno nacional (2002-2007) ha presentado un programa de relanzamiento del saneamiento que requiere un financiamiento de 131 millones de dlares para concluir con el proceso en los prximos cuatro aos. Este plan de saneamiento est centrado en la tercerizacin del saneamiento, reduciendo las funciones del INRA a la contratacin, regulacin, supervisin y fiscalizacin de las empresas privadas encargadas de aplicarlo. El argumento es que el INRA no tiene la capacidad para ejecutar el saneamiento. De hecho casi la totalidad del nuevo financiamiento para el saneamiento provendr de generosas donaciones externas que -ante la lentitud, politizacin e indicios de corrupcin del proceso- habran puesto como condicin estamodalidad. En medio de polticas pblicas de exclusin del derarrollo rural, la tendencia al abandono del cainpo no se detiene. Es necesario invertir 131 millones de dlares para relanzar la Reforma Agraria: revertir y
9.
Promover e1 saneamiento interno
La prctica de estos ltimos siete aos muestra que las modalidades de saneamienro -saneamiento integrado al catastro (CATSAN); saneamiento simple (SAN-SIN) y saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TC0)- tienen una formulacin compleja y requiere simplificarse. Esta simplificacin la estn dando las propias comunidades a travs de lo que ellos han denominado el sanearnierlro interno. Es decir que la comunidad -por la va de la conciliacin y aprobacin en asamblea- resuelve sus problemas de linderos, actualiza y esclarece el derecho propietario y la sucesin hereditaria. El reconocimiento explcito del saneamiento interno en las comunidades es una herramienta til y eficaz, ms barata, de mayor concertacin y con aniplia participacin social.
10.
TituIar de f o r m a mixta: individual y colectiva

A diferencia d e la Ley d e Reforma Agraria d e 1933, la Ley
11.
R e a g r u p a r los predios minifundistas
INRA establece que no se puede titular simultneamente un mismo predio como propiedad colectiva y propiedad familiar. Las nuevas leyes de tierras que han surgido en Amrica Latina en la ltima dcada en general pretenden diseccionar -de manera artificial- entre unidades mercantiles (propiedad privada individual) y no mercantiles (propiedad privada comunal) y por ello reconocen formas d e propiedad excluyente. Por un lado, la propiedad estrictamente familiar o individual y. por el otro, la titulacin de comunidades o de TCOs de propiedad colectiva. Es necesario cambiar esa frmula. La realidad est demostrando que desde el inicio de la Reforma Agraria los indgenas y campesinos han desarrollado una compleja y flexible -cambiante- combinacin que equilibra sus estrategias de vida con distintas intensidades segn las coyunturas, aos agrcolas, condiciones climticas, enfermedades. crecimiento de la familia, rendimientos agrcolas. empleo extra predio (Urioste 1976). Con un pie en la economa de mercado y otro pie en las relaciones de reciprocidad, algunas veces pisando ms fuerte con uno de ellos, s e organizan y acceden a la propiedad dela tierra-territorioen unacompleja combinacin de un derecho propietario que mezcla casi siempre l a propiedad privada familiar con la propiedad comunitaria. Esto ocurre especialmente en las comunidades originarias o de exhacienda y mucho menos en las comunidades nuevas en las quelas relaciones mercantiles son dominantes. existe tendencia al monocultivo y la propiedad es nicamente privada. Es conveniente construir frmulasjurdicas vlidas que permitan la titulacin mixta al mismo sujeto. Esto es muy comn en otros continentes.
Posiblemente el mayor problema en la estructura productiva de la regin andina de Bolivia es la enorme fragmentacin de la propiedad de la tierra, en superficies que dificultan el manejo de los suelos y las innovaciones tecnolgicas. Por otra parte, miles d e propietarios de pequeos fundos rurales ya no viven en el campo y han dejado esas parcelas encargadas a otros familiares. Los campesinosresidentes e n las ciudades mantienen, sin embargo, el derecho propietario de sus parcelas. Son propietarios minifundistas ausentes. Pocos pases han encontrado una solucin al problema causado por la fragmentacin dela tierra en unidades econmicamente inviables, provocado por la sucesin hereditaria. Generalmente los pases que han encontrado freno a esta tendencia universal tienen instituciones muy slidas y reglas del juego claramente respetadas. En algunos casos se beneficia d e la herencia slo al hijo varn mayor, e n otros simplemente se prohibe la subdivisindel predio por debajo de un cierto lmite y se deja a los herederos que hagan los arreglos internos que crean convenientes entre ellos. En Bolivia, a pesar de la prohibicin expresa a la subdivisin -que no se cumple por razones obvias- el Estado est fomentando el minifundio improductivo al titular predios muy pequeos. En el colmo de la frivolidad algn ex presidente se ufana de que en su gestin se titul m i s que en la anterior, a sabiendas de que se ha titulado hasta 20 o 30 micro parcelas distintas y separadas a un mismo propietario. pero cada parcela con un ttulo propio. Hasta hace algunos aos organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BID afirmaban que "el mercado e s el nico que va a regular los tamaos ptinlos de la finca y de las unidades productivas familiares".
Toda la complejidad de la subdivisin y titulacin de minifundios de 500 o 300 metros es una irracionalidad econmica. Es fundamental promover el reagrupamiento d e predios y l a reconstitucinde unidades productivas sostenibles y rentables mediante conciliaciones entre familiares y vecinos y estmulos financieros al reagrupnmiento. El "saneamiento interno" puede ser una herramientd que ayude a este reagrupamiento.
En los llanos y la amazona de Bolivia la tierra est concentrada en pocas manos, especialmente en haciendas ganaderas que reclaman aumentar la carga animal hasta 25 hectreas por cabeza de ganado. Estos latifundios -enormes superficiesde tierras no trabajadas en manos de pocas personas o familias- perjudican el desarrollo y el crecimiento con equidad. A pesar de la Reforma Agraria de 1953 y de los avances en la titulacin de TCO en la regin de tierras bajas a partir de la aprobacin de la Ley INRA, hay miles de indgenas. campesinos y pequeos productores que no pueden acceder a la tierra. El latifundio es una rmora del pasado. Es una estructura de propiedad que frena la produccin. Es una manera de impedir el desarrollo agropecuario. Es una forma de acaparamiento de abundantes recursos naturales. La Constitucin Poltica del Estado, la Ley de Reforma Agraria y la Ley del INRA no reconocen calidad jurdica al latifundio. Todolatifundioes ilegal. Los latifundios noestn permitidos por ley, sin embargo existen y no han sido eliminados a pesar de lo que disponen las leyes. Para eliminarlos se debe aplicar la ley y revertir las tierras que no estn cumpliendo IaFuncin Econmica Social (FES). Esto es precisamente lo que no ha hecho el Instituto Nacional de Reforma Agrariaen los ltimos siete aos. Laeliminacin del latifundio -dispuesta en la Ley de Reforma Agraria y en la Ley INRA- es la condicin bsica para que el proceso agrario recupere credibilidad y baje la presin por la tierra. Mientras subsistan latifundios habr ocupaciones de tierras.
12.
Eliminar el latifundio
De manera paralela a la distribucin de tierras de ex haciendas a los comunarios del altiplano y valles. la Reforma Agraria promovi el surgimientodeun nuevo tipo de latifundismoen el orientede Bolivia. Con el argumento de que las haciendas ganaderas podan tener hasta un mximo de j0.000 hectreas. la Reforma Agraria Boliviana otorg millones de hectreas en dotacin gratuita a favor de dirigentes polticos, grupos de poder y cooperativas fantasmas. La boliviana, es la nica Reforma Agraria del mundo que distribuy gratuitamente superficies de hasta 30.000 has. a simple pedido de parte. Esta es una aberracin que ha generado una muy asimtrica estructura dual de la propiedad rural y de los modelos productivos agropecuarios. Para los blancos -mestizos e inmigrantes extranjeros- se dot gratuitamente la mejor tierra en superficies enormes que no se trabajan o se trabajan en forma muy reducida. Para los indgenas del occidente. quechuas y aymaras, se repartieron parcelas en tierras de ex hacienda de muy baja productividad que han acabado subdivididas al extremo. La Reforma Agraria confirm el carcter racista y excluyente de la sociedad boliviana.
13.
Cobrar el impuesto a la tierra de las empresas
La Ley INRA ha establecido una relacin compleja entre el impuesto a la tierra y el derecho propietario. Esa fue la principal
impugnacin que hizo laconfederacin Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) el ao 1996, inmediatamente despus de aprobada la ley. Esa impugnacin no ha sido respondida an. L a L e y INRA establece un mecanismo de mercado paradesalentar la tenencia improductivade la tierra por la va del impuesto que debiera pagar todo aqul que reclama derecho propietario por encima de la pequea propiedad, denominado autoavalo. Mecanismo mediante el cual cada propietario determina el valor de su tierra y, en funcin de ese autoavalo, paga el impuesto fijado por ley. Pero lo que ha ocurrido en la prctica es que el gobierno del General Banzer ha bajado ese impuesto a niveles absolutamente insignificantes y, por lo tanto, quienes poseen veinte, treinta o cincuenta mil hectreas de tierra pueden fcilmente pagar dos pesos de impuesto por hectrea al ao, de tierras que valen dos o tres mil dlares la hectrea. El pago de impuestos exiguos como demostracin del cumplimiento de la funcin econmica social, est burlando todo el proceso de redistribucin de tierras y ha desnaturalizado todo el proceso agrario. El gobierno del General Banzer dio en 1997 un poderoso mensaje a los grandes propietarios de tierras en el sentido de que la Ley INRA no les afectara en sus derechos, en muchos casos adquiridos ilegalmente. En un ao de gestin el gobierno de Snchez de Lozada no hacambiado esta situacin. No existe voluntad poltica para reponer el impuesto a la tierra y esta es la demostracin ms evidente de que no existe criterio redistributivo en la aplicacin de la Ley INRA.
recientes de contlictos por el acceso a la tierra ocurre lo mismo. Nunca se han enviado policas o soldados para obligar a cumplir la ley a los grandes propietarios que avasallan la propiedad d e indgenas, campesinos o colonizadores. Lo que ocurre es que, muchas veces, este avasallamiento de los poderosos est amparado en papeles, trmites, sellos, firmas y membretes, pero sobre todo en la impunidad del ejercicio del poder. La violencia rural no la generan los pobres sin tierra. La generan los grupos de poder amparados por las instituciones pblicas que tergiversan, manejan y someten las instituciones y las leyes. Cuando stas les fallan, los poderosos no dudan en usar la fuerza directa. Para ello contratan sicarios a quienes encargan asesinar a los sin tierra. As ocurri en Pananti a fines del ao 2001 (Miranda 2002). Este caso estableci un precedente muy grave puesto que los acusados son los sin tierra y los absueltos son los agresores y victimarios de los campesinos. Es evidente que toda propiedad -familiar o comunitaria- debe ser respetada. Pero debe ser respetada por todos. Y debe ser respetada mientras el Estado establezca su legalidad de acuerdo a las normas vigentes. En teora, todos los ciudadanos son iguales ante la ley: pequeos productores, indgenas, empresarios, campesinos, ganaderos, colonizadores, barraqueros, madereros. Pero lamentablemente en la prctica no son iguales al momento de aplicarla. En Bolivia, a pesar de la existencia de leyes avanzadas, prima la ley del ms fuerte. Hay una especie de "paternalismo de Estado" a favor de los grandes propietarios de tierras, con una connotacin regionalista entre oriente y occidente que oculta un srdido racismo anti indgena andino. La impunidad de los asesinatos -especialmente
14.
I m p e d i r la violencia r u r a l
Histricamente las fuerzas del orden pblico slo se han utilizado para reprimir a los indgenas y campesinos. En los casos
del caso Pananti- est abriendo la compuerta a la generalizacin de la violencia rural ligada al acceso a la tierra. En varios pases de la regin -Guatemala y Colombia- el conflicto por el acceso a la tierra ha desatado dolorosas guerras civiles que siguen sin cicatrizar. Bolivia debe hacer todos los esfuerzos por evitar la violencia rural a partir del estricto cumplimiento de la ley por igual para todos.
Bibliografa
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INDIGENAS Y CAMPESINOS DE LA AMAZONIA Y EL CHACO: MOVILIZACIONES Y DEMANDAS POR TIERRA Y RECURSOS NATURALES
Wigberto Rivero Pinto'
EL CONFLICTO POR LA TIERRA

Bolivia tiene una superficie de 109 niillones de hectreas de tierra y una poblacin de algo ms de 8 millones de personas. Esto nos demuestra que proporcionalmente a la poblacin debera haber suficiente tierra para ser distribuida entre los bolivianos, por lo que el acceso a ella no debera ser un problema nacional. Pero la realidad posiciona al tema d e la propiedad y ocupacin de las tierras como el de mayor conflicto que vive en la actualidad el pas. Resulta importante analizar las causai que nos han llevado a esta situacin critica y que si no la encaramos con amplitud, estaremos ante un conflicto de dimensiones que puede poner en afronte a los
Antroplogo y socilogo. Profesor de la Universidad Mayor de San Andrs (UMSA). Ha sido asesor de orgnniznciones indgenas y campesinas (CIDOB. CSUTCB, CSCB). consultor de varios organi>mos internacionales sobre tcmas indgenas y agrarios. asesor de las Cmaras dc Diputados y Senadores. En 1992 fue miembro de la Inlervenci6n del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonizacin; ocup funciones de Director Nacional del Initituto Indigenista Boliviano. Viccministro de Asuntos Indgenas y Originarios y Ministro de Asuntos Campesinos y Pueblos Indgenas.
sectores sociales y productiCos vinculados a la actividad rural. Loi conflictos por el acceso a la propiedad de la tierra tienen su origen en la misma creacin de la Repblica, cuando las primeras leyes que se promulgaron privilegiaban los derechos de los criollos sobre la inmensa poblacin indgena-originaria. Fue en el Chaco, cuando la poblacin indgena defenda los intereses de un pas que le era extrao. donde surgen las primeras ideas de recuperar sus tierras. Esto recin se cristaliza con la revolucin nacional, donde se da una reforma agraria que devuelve la propiedad rural a los indgenas, hasta entonces considerados "pongos" de haciendas y fincas. La Ley de Reforma Agrariadel 2 de agosto de 1953, otorga esta leztima reivindicacin y los indgenas de los valles y el altiplano vuelven a ser propietarios de las tierras que sus comunidades haban detentado desde antes de la conquista. Peroesta reforma agraria naci coja. porque posibilit el derecho propietario sobre las tierras, pero no super las condiciones de pobreza en que seencontrabala inmensa poblacin indgena-campesina; careci de polticas para el desarrollo rural, no hubo asistencia tcnica y financiera para incrementar la produccin campesina y menos se abrieron mercados para los productos agropecuarios. La revolucin nacional dio derechos a los indizenas pero no les trajo desarrollo; ellos hasta hoy siguen siendo el sector social ms pobre del pas, con tierras depauperadas y afectadas por el "minifundio". Los logros de esta reforma agraria se focalizaron esencialmente en la regin andina del pas, no as en la regin de las tierras bqjas del Oriente donde no lleg a los campesinos e indgenas, sino que dio lugar al surgimiento de grandes latifundios, inuchos de ellos improductivos. Entre 1953 y 1992, el Consejo Nacional de Reforma
Agraria distribuy irregularmente grandes extensiones de tierras a sectoreb minoritarios, en desmedro de la poblacin indgena a quienes ignoraron, por eso ellos fueron los primeros en interpelar al Estado sobre sus derecho> no slo de tierra, sino de territorio. Primero con decretos supremos y despus con la Ley INRA los indgenas de tierras bajas logran que el gobierno empiece a reconocerles sus derechos territoriales; a la par de estos avances logrados en el Oriente, el problema del minifundio en el Altiplano y los Valles, elcansanciodelos suelos. lacrisis econmica y la faltade oportunidades lleva a que la poblacin campesina emigre hacia las ciudades y a diferentes zonas rurales del oriente. donde la ocupacin de tierras ya genera los primeros conflictos entre los colonos andinos y los supuestos propietarios de tierras. Todo esto se agrava an ms con el surgimiento del "Movimiento sin Tierra" que ocupa propiedades en el Chaco boliviano y Norte de Santa Cruz, donde se tiene que lamentar enfrentamientos con prdida de vidas humanas. Hay que precisar que en el Oriente el conflicto se da por la propiedad de las tierras, mientras que en el Occidente est vinculado a la falta de infraestructura y desarrollo. Con la implementacin de la Ley INRA todas las tierras del pas son sujetas al saneamiento (proceso tcnico-jurdico para regularizar la propiedad agraria); los ttulos que fueron logrados en anteriores aos son sujetos a revisin y a la aplicacin de la Funcin Econmica y Social (FES) para calificar la legalidad. Pero la lentitud del saneamiento de tierras. ocasionada por la falta de consenso de los sectores para reglamentar la Ley, la poca disponibilidad de recursos financieros, tcnicos y humanos, la chicana jurdica agraria y la pesadez institucional del INRA. llevaron a que el tema de la tierra se convierta en un conflicto grave. Pero es bueno decir, que los sectores sociales
han contribuido a que esto suceda: los indgenas del oriente en muchos casos han demandado exageradas e injustificadas superficies de tierras, los empresarios mantienen su actitud acaparadora de tierras que no cumplen con la FES, y los campesinos "sin tierra" recurren a acciones de hechos para ocupar las propiedades mejor ubicadas y de fcil acceso. Ante todo esto, la realidad nos demuestra que puede haber suficientes tierras para todos, pero el problema e s que estn mal distribuidas, y que las de mejor calidad en cuanto a vocacin agrcola y ganadera, as como de su ubicacin cercana a los centros urbanos estn en manos de sectores privilegiados. Complica adems lacarencia de una poltica agraria concertada, que posibilite mecanismos transparentes para garantizar la seguridad jurdica y la igualdad de oportunidades en el acceso y uso de la tierra. Como resultado de las polticas agrarias que han favorecido a diferentes grupos sociales o econmicos, los indgenas y campesinos se han visto en la necesidad de crear y pensar en formas de lucha que logren conservar el territorio en que estn asentados. Una de las ms recomendadas estrategias de recuperacin del territorio, e s l a movilizacin inmediata, que tiene como objetivo primario, poner de manifiesto los lmites del territorio con aquellos avasalladores; es decir, si es que un grupo humano ajeno se ha asentado en territorio indgena, todas lascomunidades van de inmediato al lugar y ponen uncampamento en ese determinado lmite, de esta manera se da a conocer una posesin de hecho de dicho territorio; sin embargo, cualquier accin que se tome, siempre es insuficiente, ya que aparecen nuevas formas "legales" para despojar a los indgenas. Muchos siglos soportaron los pueblos indgenas sin hacer escuchar su voz. pero los considerados invisibles de la sociedad. hoy
estn haciendo escuchar su voz. reclamando de manera organizada y consecuente su derecho al territorio propio. bajo las normas occidentales, con papeles al da. Este camino no es muy fcil. sobre todo si se tiene a intereses econmicos de por medio. que no escatiman nada ni respetan a nadie, para conseguir lo que pretenden. aplastando derechos e incluso recurriendo a maniobras de intimidacin y en algunos casos hasta el asesinato. Este panorama sombro que se les dibuja a los pueblos indgenas, no los ha desanimado, ms por el contrario, los ha unido y por consiguiente fortalecido, pues siempre han conocido el sinuoso camino de la lucha por su espacio vital. Pero los conflictos no se dan en un estricto acaparamiento de la tierra. sino con caractersticas de usurpacin de la riqueza que hay en ella. sin importar quin vive all, e s decir. que los usurpadores, ligados a sectores empresariales, intentan aprovecharse de los recursos naturales. destruyendo cualquier capacidad regenerativa sin ningn miramiento, y luego dejarles una tierra destruida a los indgenas, tierra que no posee ninguna cualidad para trabajar por su desarrollo y bienestar.
El conflicto actual por la tierra tiene otras caractersticas, antes se luchaba para obtener documentacin sobre la posesin, hoy esto no e s suficiente, ya que la tierra posee otras riquezas que no estn ligadas de forma automtica a la tenencia, como el aprovechamiento forestal, los hidrocarburos, los minerales, la fauna, la flora y otros recursos. Este entrampe legal, ha dejado sin efecto muchos aos de luchaindgena, que los ha enfurecido, pues ven con amargurael despojo paulatino de sus recursos naturales, en algunas ocasiones de manera frliudulenta y otras por la fuerza. Es por ello que se debe pensar en una nueva concepcin de la tenencia de tierra, que proteja el derecho real de los indgenas, que al mismo tiempo dar una seguridad jurdica
al desarrollo sostenible, por ser stos, histricamente demostrado, capaces de lograr un equilibrio ecolgico en los territorios que habiran. En Bolivia los conflictos de los indgenas por la tierra se han ido agudizando. no slo con los terratenientes, sino con otros grupos sociales como los campesinos y los colonizadores, que por la insuficiencia de tierra en sus lugares de origen, han emigrado Iiacia las tierras bajas, creando en muchos casos! situaciones de conflictos con los indgenas del lugar. Felizmente hasta hoy todos estos amngues entre indgenas, campesinos y colonizadores, no han tenido ningn desenlace violento, ms por el contrario, siempre se h a resuelto de manera pacfica y con dilogo las desavenencias suscitadas; esperamos y estamos esperanzados. que cualquier conflicto de intereses en el futuro entre estos ernparentados sectores, tenga como bandera de solucin el dilogo constructivo y sensato como hasta hoy lo hemos tenido. Una de las mayores preocupaciones. es que las leyes actuales llevan a una peligrosa interpretacin de lo que es la tenencia de tierra, pues desmembran cada componente del mismo, haciendo de cada uno de ellos una unidad independiente. en contradiccin con la visin indgena. que vea todos los componentes comouna totalidad indivisible. que se manejan en tiempos. espacios y tratainientos paralelos. si es que se quiere conservar el equilibrio existencia1 de la cultura y la naturaleza; es por esta causa que los pueblos indgenas de las tierras bajas han reencaminado su lucha por el territorio, pues intereses mezquinos han logrado distorsionar en las leyes, el derecho a la posesin delos pueblos indgenasdel espacio y sus recursos, valindose de artimaas legales que tienen que ser revisadas.
P R O C E S O A G R A R I O E N LAS T I E R R A S BAJAS Las tierras bajas de Bolivia comprenden los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y parte de La Paz, Cochabamba, Tarija y Chuquisaca. Estn ubicadas en las regiones ecolgicas de la Amazona y del Chaco, cubriendo casi dos tercios del territorio nacional. Aqu la Reforma Agraria de 1953. prcticamente no lleg para la gran mayora de la poblacin indgena y campesina, que fue vctima de agresiones y despojo de sus tierras y recursos naturales. La filosofa de esta Reforma Agraria se fundamentaba en el reconocimiento de derechos comunales sobre la gestin agropecuaria: pues la justificacin social y econmica para ser sujeto de dotacin, eran nicamente la actividad agrcola y ganadera. All surge el concepto de parcela, que nunca contempl la integralidad del espacio y los recursos naturales; para el Altiplano y los Valles, de alguna manera se resolvan las expectativas de la poblacin indgena. cuya principal actividad era el uso del suelo. Pero la realidad en las tierras bajas fue y es diferente. puesto que la lgica de ocupacin, uso y aprovechamiento de los recursos naturales estvinculadacon los recursos dela biodiversidaddel bosque. Las actividades productivas en la Amazona en particular, deben responder a patrones que garanticen la sostenibilidad de los recursos y a la vocacin de uso mayor de la tierra. Lo cierto es que la Reforma Agraria de 1953. fue pensada y diseada para que se aplique en la parte occidental de nuestro pas, generando un vaco jurdico y normativo para que se implemente en las Tierras Bajas de la Amazona y el Chaco. Sin duda esta es una de las principales causas que ocasion el fracaso de las metas
fundamentales que se traz.la Reforma Agraria de 1953, como es la de proporcionar tierra a los campesinos que no la posean o la posean en cantidad insuficiente; asimismo, restituir a los indgenas las tierras usurpadas; dar la libertad a los campesinos que se encontraban en una situacin de servilismo y otras metas destinadas a lograr una equidad con respecto a la tenencia de tierra y por ende a mejorar las condiciones de vida de los ms desposedos. La verdad histrica, es que en las tierras bajas, la tan ansiada Reforma Agraria, no lleg nunca, pues slo existieron intenciones muy especficas y aisladas, que no lograron nada; algunos buscarn el por qu y las razones que pudieron ocasionar este fracaso, pero en la actualidad lo que importa, es reconocer que en la Amazona y el Chaco, inclusive hoy. la "nueva" Ley INRA est siendo todava insuficiente para dar soluciones estructurales a los derechos indgenas sobre la tierra. En todo el proceso de la primera reforma agraria, lo que ms sobresali, fue la desorganizacin de los organismos encargados de llevar adelante esta reforma y la total falta de coordinacin entre los actores sociales e institucionales, aumentando los compadreros y padrinazgos y ocasionando la superposicin de propiedades. que desvirtuaron de manera absoluta la esencia de esta reforma. Con todo este revoltijo burocrtico, en nuestro pas se distribuyeron entre 1953 y 1992.46.800.000 hectreas de tierra (datos del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonizacin) con 18 millones de hectreas en manos de campesinos y colonizadores y 28 millones ochocientas mil hectreas, en poder de medianos y grandes beneficiarios. Mientras tanto en las tierras bajas durante el mismo periodo, fueron distribuidas 26 millones de hectreas
adjudicadas; 22 millonesochocientas mil a78.000propietarios grandes y medianos y 3 millones doscientas mil hectreas a 77.000 pequeos productores de las zonas de colonizacin. En la Amazona y el Chaco. con lgicas diferentes de ocupacin de la tierra y el aprovechamiento de los recursos naturales, la cantidad de tierra proporcional a los habitantes, era tal, que no hubo problemas que lamentar por la tenencia, pues el territorio alcanzaba para los latifundistas y los campesinos, y an sobraba para nuevos aspirantes, que en su momento, eran muy pocos. Todos vieron con muy buenos ojos la posibilidad que daba, sobre todo la Amazona, de lograr un desarrollo prspero en el rea rural, razn por lacual, muchos se dieron cuentadeuna pronta migracin desde otras regiones del pas: esto, ocasion el encarecimiento de Ia tierra y este a su vez desencaden un desmedido acaparamiento de territorio, con caractersticas estrictamente mercantilistas, es decir, la tierra vista como un producto ms de compra y venta. Muchos hacendados se dieron a la tarea de obtener tierras a como de lugar. sin importarles los mtodos de la obtencin ni las leyes que pisotearon, dejando tras de s, un legajo enorme de injusticia social y un institucionalizado acaparamiento. El Estado, como ente rector, no fiscaliz estos actos de corrupcin, sino que fue el encargado de corroborar y participar directamente de todas estas lamentables acciones. La primera reforma agraria nunca se dio en las tierras bajas de Bolivia, ms por el contrario. las antiguas formas de latifundio y servilismo, fueron fortalecidas por una clase pudiente, que se vali de su posicin. paraque todasestas leyes decambiospasen desapercibidas y sin pena ni gloria.
De todas maneras. .cualquiera que haya sido la forma de distribucin de tierra. ste era un problema irresoluble, puesto que muchos actores inmersos en el problema. no estaban contemplados en ningn aspecto, este es el caso de los indgenas de las tierras bajas, que no haban tenido ni exigido ninzuna participacin en esta planificacin, quiz por la sencilla razn, que sus territorios todava no estaban amenazados, realidad que tuvo un cambio brusco en los aos 70. y es por ello, que desde esta dcada! los movimientos indigenistas de las tierras bajas del pas, comienzan a organizarse de manera seria y responsable, ante el avasallamiento de sus territorios por intereses de todo tipo, principalmente por los explotadores de madera y las exploraciones hidrocarburiferas, que durante esa poca proliferaron de manera inusitada y con proyeccin a seguir creciendo. Durante esta primera etapa de organizacin de los pueblos indgenas. stos sufrieron penurias para defender sus territorios, pues su situacin coiiio tales. no les daba ningn derecho sobre la tierra. y peor an sobre los recursos naturales, empeorndose la situacin, cuando se descubri oro aluvional en muchos lechos de los ros de la Amarona. Los explotadores de oro hicieron ms pauprrima la vida de los indefensos indgenas, que vean con azoro como destruan su medio de subsistencia. sin ningn miramiento ni reparo; esto cre en los indgenas una impotencia colectiva, que desemboc en un proceso irreversible de organizacin, que se plasm en lo que hoy es la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB). A finales de la dicada del 80 y principios de los 90, la histrica reforma agraria, fue totalmente insuficiente y obsoleta para poder solucionar los mltiples problemas que ocasionaba la tenencia de la tierra en Bolivia, razn por la cual. sobre todo en el oriente, ya se haban dado los pasos necesarios paraconcretar una nueva reformacon respecto
a la tierra. pero ahora si con la participacin de un nuevo y fortalecido sector, los pueblos indgenas. Fue lamentable q u e d u r a ~ t ela concertacin nacional sobre las nueva reforma agraria, no hayan participado los pueblos originarios del occidente, pues esta situacin dej un vaco, que ms adelante se expreso en descontento. y que en la actualidad sigue siendo uno de los escollos en la aplicacin de la nueva legislacin agraria en las tierras altas.
LEY INRA: AIXANCES Y RESU1,TADOS

La Ley de Reforiiia Agraria de 1953 tuvo un enfoque orientado a resolver los temas emergentes en la regin andina (altiplano y valles), desconoca el carcter multitnico y pluri-ecolgico del pas; era centralista y concentradoraen cuantoasusatribcionesadministrativas, .tcnica y judicial. Los resultados de este proceso agrario, se vieron en lapesader institucional, deficiencia tcnica, superposicin de tierras y actos de corrupcin en cuanto al acceso sobre la propiedad. Este escenario catico en cuanto a la distribucin de tierras, plante la necesidad de una nueva reforma agraria que modernice y transparente los mecanismos para garantizar los derechos propietarios y su seguridad jurdica. Despus de 41 aos de vigencia de la Ley y su institucionalidad, en 1992 se interviene el Servicio Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin y s e inicia un proceso de concertacin para elaborar una nueva Ley agraria. Durantecuatro aos se trabajaen laelaboracin de la Ley. donde participan en unaprimeraetapa,los sectores involucrados directaiiiente: campesinos, indgenas, colonizadores y productores qgropecuarios, contribuyendo desde sus realidades y necesidades. En la fase final de
aprobacin de la Ley, que fue denominada INRA, el consenso se quiebra, los campesinos y colonizadores que expresaban la visin andina, se automarginan y cuestionan su sancin por el Congreso Nacional. Este hecho hace que los actores que se mantienen en el dilogo con el gobierno -indgenas y productores del oriente- sean los ms privilegiados en cuanto aincorporar en la nueva Ley sus demandas e intereses sectoriales.
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Carencia de normas tcnicas, por la falta de consenso para su aprobacin. En el proceso de saneamiento se tuvieron diversos criterios para l a valoracin de la Funcin Econmica y Social (FES), principalmente la referida a la "carga animal" y a las necesidades espaciales para los pueblos indgenas. No se disponan de recursos humanos habilitados para implementarlanueva Ley; esto secomplementaba tambin con la carencia de recursos tcnicos que se requeran para las pericias de campo en el saneamiento. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) como entidad responsable de la administracin de tierras, no dispusoen un principiode recursos financieros y operativos necesarios para el saneamiento. Algunos sectores de productores, aquellos que haban sido beneficiados con la otorgacin de grandes extensiones de tierras, se resistieron a la aplicacin del saneamiento, y exigan que se les validen sus ttulos otorgados por el exConsejo Nacional de Reforma Agraria. Adems exigan que las normas tcnicas sean acordes a sus intereses, como aquella propuesta de que la "carga animal" reconozca 25 cabezas de ganado por hectrea.
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La Ley INRA nace con una fuerte orientacin para resolver principalmente los problemas agrarios en las tierras bajas del pas; para el caso indgena se recuperan los derechos territoriales que ya haban sido reconocidos anteriormente por decretos supremos y al sector productivo se le reconoce el pago de inipuestos como parte de la Funcin Econmica y Social. La implementacin de la Ley INRA en las tierras bajas ha reportado muchos problemas de carcter jurdico, tcnico y financiero, que en muchos casos propiciaron la apertura de frentes de conflictos. Podemos citar algunos de ellos:
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La aprobacin de un Reglamento de manera unilateral por el Gobierno, que no consult a los actores y cuya caracterstica era la marcada morosidad en cuanto a plazos para la conclusin del saneamiento y la titulacin. Faltade previsin en cuanto a los tiempos que fij la propia Ley para titular las Tierras Coniunitarias de Origen (TCO), que ya haban sido reconocidas por decretos supremos, as como las nuevas demandas de titulacin que hicieron diferentes pueblos indgenas del Chaco y la Amazona.
Las demandas de superficie de las TCOs, en muchos casos eran exageradas en relacin a sus necesidades reales. Hubieron pueblos indgenas que requirieron sin base sostenible la dotacin de hasta millones de hectreas.
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A todo esto cada pueblo indgena practica, segn su cultura, varias formas de actividades econmicas bsicas que contribuyen a quc las condiciones ptimas existan, como ser: la agricultura, la caza de animales mayores y menores, la pesca y la recoleccin de alimentos de origen animal como vegetal; de a h l a importancia vital del territorio como espacio socioeconmico integral que garantice a los indgenas su desarrollo fsico y espiritual. Pero esta situacin puede cambiar, si el Estado boliviano no carantiza los derechos de los pueblos indgenas sobre sus territorios que han ocupado ancestralmente. Por ello, la titulacin de las tierras comunitarias, previstas en la Constitucin Poltica del Estado y la Ley 1715, es una urgente necesidad, que no puede postergarse.
Histricamente se pueden precisar varios momentos de resistencia de los pueblos indgenas de la Amazona y el Chaco: La poca de la conquista: cuando sus territorios fueron ocupados violentamente, para ser despojados de las riquezas que posean; aqu los pueblos resistieron con la misma violencia, pero con menores condiciones y posibilidades que sus conquistadores. Las reducciones catlicas: llevadas a cabo principalmente por misioneros jesuitas y franciscanos, llegaron a gran parte de la poblacin indgena con un impacto sobre su cultura y religin. Esta resistencia fue silenciosa y logr conservar la cultura e identidad hasta nuestros das. La Repblica Criolla: esta reproduce el sistema colonial y consolida el despojo de los territorios indgenas. La respuesta de los indgenas se dio con dos caractersticas: por medio del levantamiento armado contra autoridades y representantes del gobierno, y con la resistencia mesinica de carcter mticoreligioso, que ocasion grandes desplazamientos territoriales.
M O V I M I E N T O S INDIGENAS, C A M P E S I N O S
Y COLONIZADORES
Pueblos Indgenas. Los movimientos indgenas surgidos en el Chaco y la Amazona, muy poco han sido recopilados por la historia boliviana, quiz debido a un fuerte sesgo nacional hacia la regin andina. ascomo tambin debido a laescasa posibilidad de recuperacin de documentos y otros elementos testimoniales. Pese a ello, las tierras tropicales de Bolivia, donde se asienta ancestralmente la ms amplia diversidad tnica del pas, han sido el escenario de importantes movimientos reivindicativos, que acabaron aplastados o r e p r i m i d o s ; b a s t a recordar el levantamiento independentistade los indgenas moxeos a lacabeza del caciquePedro Ignacio Muiba o el de los guerreros guaranes, que cayeron en la batalla de Kuruyuki ante el ejrcito republicano.
Misiones evanglicas: e s t a s m i s i o n e s , provenientes principalmente de Estados Unidos y Europa, llegan a Bolivia en la dcada del 40 e inician su trabajo con los indgenas ms aislados de la sociedad nacional. El ao 1955, con la llegada del Instituto Lingstico de Verano, la presencia de las misiones evanglicas llegan a su punto culminante, pues esta entidad de carcter misional logra un convenio con el Estado, donde ste le delega la atencin de la totalidad d e los grupos indgenas de la selva boliviana; ac la respuesta es pasiva y por sus condiciones de relacin cultural. todo el esfuerzo es estril.
En la dcada del 80 se inicia un proceso de surgimiento de moviinientos organizativos e n l o s pueblos indgenas de las tierras bajas de Bolivia. En el oriente boliviano las comunidades guaranes logran fortalecer sus organizaciones y autoridades tradicionales, como las capitanas y buruvicha, generando el nacimiento d e la CIDOB, compuesta en su primera etapa por los guaran izoceo, chiquitano, guarayo y ayoreo. El movimiento indgena cimienta sus estrategias organizativas sobre su derecho al territorio; sta nueva formaorganizativa originaria. que se sala de los moldes tradicionales del sindicalismo boliviano, tuvo l a caracterstica desde sus orgenes. de mantener una total independencia poltica y sindical que permiti tambin una clara lnea de demanda y concertacin. La CIDOB. que en el ao 1982, surgi como una organizacin representativa de los pueblos indgenas del departamento de Santa Cruz, S U incidencia ms adelante se expandi prcticamente a todo el Chaco y la Amazona; en la actualidad todos los pueblos indgenas se encuentran representados como pueblo o regin por esta organizacin.
Cuando en 1979 a nivel nacional se organiza la Confederacin Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), los sindicatos agrarios de las tierras bajas tienen poco protagonismo; pues casi coincidente en esa fecha, surgen los movimientos indgenas que ya empiezan a competir la representatividad del mundo rural. Es importante precisar que los habitantes rurales del Chaco y la Amazona fueron y son en su mayora indgenas originarios, que en virtud al modelo que imper en el pas, resignaron sus organizaciones tradicionales a la representatividad sindical. Con el surgimiento de las organizaciones indgenas vinculadas a las demandas territoriales y la conservacin del medio ambiente, en todas las tierras bajas se gener un proceso de recuperacin de sus formas de organizacin tradicional; los antiguos sindicatos agrarios dieron paso a las instituciones y autoridades de tinte cultural. L a s federaciones y sindicatos agrarios perdieron progresivamente su vigencia, que es sostenida hasta hoy nicamente por grupos vinculados a partidos polticos, a tendencias contestatarias y a los movimientos relacionados con las organizaciones d e colonizadores.
Organizaciones campesinas. En las tierras bajas del pas, las organizaciones campesinas deben su existencia a l a influencia que trajo consigo la Revolucin del 52. Durante varias dcadas existieron con una relativa representatividad las Federaciones Campesinas a nivel departamental y regional que expresaban principalmente intereses de tipo econmico y productivo; en la poca de los regmenes militares donde se implant el tutelaje del "Pacto Militar-Campesino':. las orzanizaciones campesinas sirvieron para posibilitar y sustentar en muchos casos a las autoridades impuestas.
Organizaciones de Colonizadores. Desde comienzo de los aos 70 se inici en Bolivia los primeros xodos desde el occidente hacia el oriente y el norte, comer.zando de esta manera la etapa de colonizacin en nuestro pas. Dos fueron las causas principales para que se desarrolle este fenmeno: la primera fue lainsuficienciade tierra en el altiplano y los valles, por el gran crecimiento de la poblacin rural; y la segunda fue la bsqueda de meiores oportunidades, que con el crecimiento industrial del departamento de Santa Cruz, era una tentacin que muchos habitantes de las zonas rurales de las tierras altas, no pudieron resistir.
'OPINIONES YANALISIS"
Al principio todo pareci coherente y sencillo. pues con la reforma agraria vigente, se les poda otorgar un pedazo de tierra a todo aquel que quisiera cambiar de regin; as comenz todo este proceso, donde la zona tropical del norte de La Paz fue la preferida, pues la cercana al altiplano l a hacia ms atractiva. Muchos campesinos de las tierras altas. se ubicaron en estas nuevas tierras que diferan de fornia abismal con las tierras de su procedencia; asimismo el clima cilido y templado afect al principio a estos esperanzados y dccididos aventureros, pero la fuerza de la necesidad los hizo acostumbrarse a sus nuevos hogares, y empezaron en consecuencia a trabajar y labrar la tierracomo ellos saban. Los primeros anos fueron muy sacrificados, pero con el tiempo el esfuerzo fue dando sus frutos, y as se fueron consolidando los centros de colonizacin del norte de La Paz, la ms grande colonia en nuestro pas. Este fenmeno emigratorio, dio un respiro a la situacin problemtica que se viva en las zonas d e las tierras altas, con respecto a la tenencia y requerimiento de tierra, pues l a carencia de tierras fiscales y las cada vez ms divididas parcelas, auguraban graves conflictos que se deban sofocar. Sin embargo, lo que al principio fue una solucin para una zona. cre conflictos en las zonas de recepcin colonial, primeramente por el desconocimiento del medioambiente por parte de los colonizadores. y por el peligro que sentan los oriundos, de perder sus tierras a manos de los presuntos invasores. Los colonizadores pensaron que estas prometedoras tierra? eran indestructibles y que no necesitaban de cuidado, debido a la incorrecta creencia, que las tierras del trpico son muy ricas y prsperas; efectivamente son ricas y prsperas, pero tanibin son muy frgiles, puesto que la parte que se ocupa para el sembrado o niasa freitica es pequea, llegando slo a tener algunos escasos centmetros, que sin
el adecuado cuidado llega a desaparecer. Por esta razn los nuevos pobladores de estas zonas, fueron abandonando las prinieras reas que poblaron y se adentraron al monte ms profundo, en busca de nuevas tierras para sembrar sus productos. Esto ocasion que grandes extensiones de tierrase tornen baldas y sin ninguna capacidad agrcola, porque nunca tuvieron esa vocacin. Los indgenas, que conocan la verdadera vocacin de sus territorios, vieron con preocupacin estos sucesos, pues los nuevos vecinos estaban destruyendo lo que ellos haban conservado durante miles de aos, asquedeciden hacer lo propio y comienzan aorganizarse para poder conservar su territorio, tan vital para la concepcin de la vida, desde la cosmovisin indgena. La falta de planificacin para realizar asentamientos humanos en estos nuevos territorios, cre conflictos serios de intereses, algunas veces justificados y otras veces no, pero lo cierto es que se hizo mucho dao, tanto a los colonizadores, como a los originarios de las zonas colonizadas, quedando como gran perdedor, nuestro medioambiente. El proceso de asentamientos humanos desde la regin andina hacia l a Amazona, trajo consigo tambin formas sindicales de organizacin. En las zonas de colonizacin como los Yungas y Alto Beni en La Paz; San Julin y Yapacan en Santa Cruz, Chapare en Cochabamba y Yucunio y Rurrenabaqueen el Beni, surgieron poderosos sindicatos agrarios, que complementaron la representacin del mundo rural en las tierras bajas.
Movimiento Campesinosin T i e r r a (MST). La implementacin de una nueva legislacin agraria, la pobreza extrema, la depauperacin de la tierraen la regin andina y la falta de una poltica de redistribucin de las tierras identificadas como fiscales por el proceso de saneamiento del INRA, germin el surgimiento de un movimiento de campesinos que reclamaba la dotacin de tierras. A mediados del ao 2000, un grupo de campesinos se organiza en la provincia Gran Chaco d e Tarija y ocupa predios rurales presuntamente abandonados por sus propietarios. Este fue el inicio de una serie de acciones que desde el Chaco se trasladaron al norte del departamento de Santa Cruz, conflictuando el ya complicado panorama agrario en el pas y generando dudas sobre la seguridad jurdica de Ia tierra. En poco tiempo, el Movimiento sin Tierra se organiza en la totalidad de los departamentos del Occidente y genera una fuerte presin sobre el gobierno, para que este afecte las grandes propiedades agrarias existentes en el oriente boliviano y las redistribuya a los campesinos que no disponan de tierra, o la tenan insuficiente. A la vez que se amenaza con nuevas ocupaciones, que incluso llegan a las cercanas de la ciudad de La Paz en la hacienda Collana, los denominados "sin tierra" amplan su base social con sectores sociales marginales de las ciudades como El Alto y Cochabamba. Este m o v i m i e n t o e m e r g e n t e del m u n d o rural, por el posicionamiento que toma en el escenario poltico y social, rpidamente es influido por partidos polticos populares y organizaciones campesinas y de colonizadores, generando la atomizacin de liderazgos en mbitos de presencia territorial. Hasta ahora se carece de un mando que articule a los grupos que actan en el Chaco, en el norte de La Paz y en Santa
Cruz; este hecho le quitaconsistencia, pero a la vez dificulta la atencin y resolucin de sus demandas. A corto plazo, la agudizacin de la crisis social tendr su expresin contundente en los conflictos sobre la propiedad agraria. La falta de una poltica clara sobre el tema de la tierra referente al acceso y la seguridad jurdica, ser terreno abonado para que se manifiesten hechos d e violencia que pongan en duda las mismas garantas constitucionales.
DEMANDAS INDIGENAS: LA C O N C E R T A C I O N CON E L ESTADO Las organizaciones indgenas del Chaco y Amazona han fortalecido su movilizacin, sobre la base de demandas con caractersticas tnicas; stas responden a una lgica de equilibrio entre la defensa de la cultura y el mejoramiento de sus condiciones de vida, el desarrollo sostenible y la conservacin del medioambiente. Las formas reivindicativas planteadas por los pueblos indgenas dan un giro a los estilos histricos de relacionamiento con el Estado y la Sociedad Nacional; por primera vez un movimiento social deja de lado las exigencias y enfrentamientos y propone el reconocimiento de sus derechos sobre la base del dilogo y la concertacin. Los ejes que articularon y articulan las demandas indgenas de manera permanente, pueden definirse en los siguientes aspectos:
Defensa de la identidad y la cicltara: Reconocimiento constitucional de Boliviacoino pas multitnico y pluricultural; respeto
y reconocimiento d e las organizaciones y autoridades tradicionales indgenas: oficializacin de los idiomas indzenas; respeto a las formas d e organizacin cultural; la justicia comunitaria; reconocimiento a los conocimientos cientficosde los pueblos indcgenas; y aceptacin oficial a la religin y mitologa originaria.
ACTIVIDADES ECONOMICAS VINCULADAS AL TEMA TIERRA

El recurso tierra articula a un conjunto d e actividades que inciden en el aspecto econmico y productivo, y que por lo general justifican su acceso y uso. Estos sectores, que cada uno d e ellos tienen su impacto sobre el uso de la tierra, han orientado la dinmica d e ocupacin y desarrollo d e las regiones. A continuacin analizamos estos sectores desde un punto de vista vinculante a la temtica agraria.
Territorio indgena: Espacio socioeconmico y cultural habitado y posedo tradicionalmente por los pueblos y comunidades indgenas; hibitatecolgico y cultural; jurisdiccin territorial indgena, con estatus d e autonoma administrativa y de gestin; propiedad de los recursos d e suelo. subsuelo, sobresuelo y vuelo ( flora. fauna. agua, minerales, aire). Economa y medioambiente: Proyectos disenados y manejados por los propios pueblos indgena? y sus organizaciones; produccin que utilice tecnologa indgena y conserve el medioambientc para generar desarrollosostenible: proteccin y conservacin delos recursos naturales y genticos de los territorios y reas indgenas; organizacin de sistemas de administracin y produccin indgena a escala comunal y regional: que laintervencin del Estado sobre los territorios indgenas, sea consultada con los pueblos indgenas, adems de requerir una evaluacin de impacto ambiental y sociocultural.
Gracias a las movilizaciones de las organizaciones indgenas, muchas demandas planteadas han sido concedidas por el Estado y la sociedad nacional. Quedan pendientes sin embargo otras, que dado el ascendente movimiento social, eit recibiendo la atencin y respuesta en el mbito legislativo y ejecutivo.
La Agropecuaria. Este es uno d e los rubros d e actividad econmica ms extendido en el Chaco y la Amazona. En toda la regin chaquea, en las llanuras del Beni y en la Chiquitana de Santa Cruz, se ha desarrollado una importante industria ganadera y de expansin dela frontera agrcola, requiriendo para su sostenimiento lahabilitacin de extensas superficies de pastizales y destinadas a cultivos en gran escala.
L a lgica productiva ganadera ha sido un factor generativo d e conflictos en el saneamiento, porque los propietarios d e estancias han exigido que la Funcin Econmica y Social (FES) les reconozca ms de las cinco hectreas por cabeza de ganado que prev la norma en actual vigencia. En algunas zonas del Chaco se ha insistido en que la carga animal llegue hasta veinticinco reses por hectrea. L a pretensin ganadera tuvo la frrea resistencia d e los indgenas. quienes denunciaron que en el reconocimiento de la FES para sanear las propiedades pecuarias. las vacas tenan ms derechos que las personas; adems la titulacin de las estancias afectara las superficies de las demandas d e las Tierras Comunitarias d e Origen. Esto complic y demor el proceso de saneamiento, puesto que en gran
parte de las reas de SAN-TCO, se superponan a propiedades ganaderas. Igualmente la habilitacin de amplias extensiones de tierras con fines de cultivo agrcola, fue causa para que se las caracterice como latifundios y sean objeto de pedidos de reversin. Indigeiias y campesinos han cuestionado a las grandes propiedades porque no cumplan con la FES; en muchos casos han sido justificadas estas crticas, porque han afectado las demandas de los sectores sociales y han sido objeto de un creciente mercado de tierras. A c t i v i d a d F o r e s t a l . L a s tierras bajas d e Bolivia, particularmente la regin amaznica, estn consideradas como de preponderante vocacin forestal: la mayor parte de la superficie est cubierta por bosques con valor en especies. Hasta antes de promulgarse la nuevaLey Forestal, en el pas existan 25 rnillones de hectreas dadas en concesin aempresas forestales; despus del procesode reconversin que obligla nueva norma, la SuperintendenciaForestal convalid slo 6 rnillories de hectreas, a las cules se les exigi los planes de manejo. Muchas de las reas demandadas por los pueblos indgenas se sobrepusieron a las pretendidas concesiones forestales, hecho que gener conflictos que llegaron hasta la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), donde las organizaciones indgenas denunciaron al Gobierno boliviano el avasallamiento de sus tierras por parte de las empresas madereras. Laactual legislacin agraria y forestal prevlaincompatibilidad entre el derecho forestal y los derechos sobre la tierra, los recursos naturales y las reas protegidas. Esto a futuro evitar potenciales conflictos entre actores econinicos y sociales.
H i d r o c a r b u r o s . Las actividades hidrocarburferas estn ubicadas de gran parte en las tierras comunitarias de origen. En el Chaco las reservas de gas afectan los asentalnientos tradicionales de las comunidades weenhayek y guaranes; varios territorios de los pueblos amaznicos en el norte de La Paz, en Beni, Santa Cruz y Pando son escenarios de la exploracin y prospeccin petrolera. Comunidades indgenas del Chaco deTarija, Chuquisaca y Santa Cruz, estn surcadas por gasoductos y oleoductos. Contrariamente a otras actividades que se han sobrepuesto a los derechos de los pueblos indgenas y comunidades campesinas, el sector petrolero ha tomado iniciativas para concertar con los afectados. Cuando se construy el gasoducto al Brasil, las comunidades indgenas guaranes y ayoreas fueron compensadas con fondos destinados a la titulacin de sus tierras y a la implementacin de programas de desarrollo, adems de participar y ser consultadas en las acciones de mitigacin socio-ambiental. Tambin se ha avanzado mucho en la elaboracin de manera concertada entre gobierno, pueblos indgenas y empresas petroleras, de una norma reglamentaria sobre las actividades hidrocarburferas en reas de TCOs. Existen exigencias del gobierno que cuando se realizan obras o actividades petroleras susceptibles de afectar a los pueblos indgenas, stos tienen que ser consultados y compensados en el marco de la Ley 1257 que ratifica el Convenio 169 de la OIT y de la Ley del Medio Ambiente.
A M ~ O v-ccl~co N ~ ~ TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN Y AREAS PROTEGIDAS
BOLIVIA
A MANERA DE CONCLUSION
Estamos ante las puertas de un conflicto de dimensiones. cuyo escenario ser la disputa de tierras. Los indgenas. campeiinos y colonizadores sern los principales protagonistas, porque consideraii que las instituciones del Estado no han respondido a las histricas demandas que han hecho para que les reconozcan sus derechos sobre la tierra y los recursos naturales. Hay que tomar en cuenta que eri el Chaco y la Ainazona el recurso tierra est ntimamente ligado a un conjunto de recursos naturales. como e s la actividad forestal, la agropecuaria, los hidrocarburos y el turismo. Lo5 movimientos indgenas y campesinos plantean sus demandas sobre el concepto integral de territorio, que les garantice de manera sostenible instrumentos de desarrollo y de superacin de sus coiidiciones de niarginalidad y pobreza.
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El momenio de crisis poltica y social que vive el pas, que ha obligado a q u e se planteen cambios estructurales, deber ser aprovechado para que se genere una poltica estatal sobre el tema agrario, que de manera estructural d una solucin reconociendo los derechos de los sectores sociales que siempre han sido excluidos y garantizando tambin la seguridad jurdica de aquellos propietarios que cumplen la funcin econmica y social de las tierras: cualquier poltica de tierras que se concerte tiene que tener como premisa la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los sectores.
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REFERENCIAS
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como unidades mnimas necesarias para la subsisiencia faniiliar; respetar la mediana propiedad y promoverla empresa agrcola; eliniinar el latifundio y evitar la gran concentracin de la tierra; defender la comunidad tradicional y restituir a las comunidades indgencis sus tierras originarias; fomentar la organizacin cooperativa; desarrollar planes de colonizacin para incorporar nuevas tierras a la produccin y vertebrar al Oriente con el Occidente del territorio nacional. Todo ello form parte de un programa poltico orientado a impulsar las fuerzas productivas y generar el desarrollo capitalista del agro boliviano; un desarrollo que, sin embargo, deba tomar en cuenta la diversidad regional y eino-histrica, marcada por la fuerte presencia de la comunidad indgena en las zonas de Occidente y la existencia de inmensas zonas prcticamente despobladas en el Oriente, Norte y Sur de Bolivia aunque con un enorme potencial para la actividad agrcola, ganadera y forestal. La poltica agraria del MNR enlaz la transformacin de la tenenciade latierracon laconstruccin dela democraciarepresentativa, expresada en el voto universal y la reforma educativa. Liberar a los campesinos e indgenas de la esclavitud semi-feudal en las haciendas y convertirlos en propietarios, fue la manera de incorporarlos a la ciudadana efectiva, y otorgndoles derechos polticos y sociales que hasta entonces tenan negados. La Reforma Agraria vehiculiz, conio ninguna otramedida, el objetivo fundamental de la Revolucin Nacional de articular Bolivia como pas y construir un Estado Nacional, integrando a las mayoras indgenas a la vida econmica, poltica y cultural de la bolivianidad. El ao 1996, con un nuevo gobierno del MNR en el poder. presidido por Gonzalo Snchez de Lozada, fue el escenario para tratar
d e reordenar y reencauzar el proceso agrario que. luego de cuatro dcadas, mostraba sntomas de agotamieiito y crisis, sumergido en un verdadero caos administrativo e instiiucional, desprestigiado por la corrupcin y con unrgimenlegal incapaz de otorgar seguridadjurdica en la tenencia de la ticrra, de atender las nuevas deniandas de tierras, de frenar el minifundio, evitar el acaparaniiento y especulacin financiera de tierras, contener la degradacin y la prdida de capacidad productiva de los suelos. La Ley INRA surge como respuesta a esos problemas. Sur principios y objetivos son conocidos: a) Garantizar el derecho propietario; mediante el saneamiento legal de la propiedad agraria; b) establecer un nuevo rgimen de distribucin de tierras, mediante la dotacin gratuita para comunidades campesinas e indgenas, y la adjudicacin, a valor d e mercado, a individuos y sociedades comerciales; c) el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras comunitarias de oricen, como una nueva fornia d e propiedad c o l e c t i v a ( T C O ) y su participacin e n aprovechamiento de los recursos naturales renovales existentes en ellas; d) la definicin de la funcin econmico-social como el uso sostenible de la tierra en actividades agropecuarias, forestales, de conservacin y eco-turismo, de acuerdo a su capacidad de uso mayor; e) la creacin del catastro legal de la propiedad rural: f ) una nueva institucionalidad para administrar el proceso 3gr;jrio con el Ministerio de Desarrollo Sostenible como rgano noriiiativo, con instancias de concertacin social como l a Comisin Agraria Nacional y las Comisiones Agrarias Departamentales, el INRA como rgano tcnicoadministrativo, la Judicatura Agraria integrada al Poder Judicial y la Superintendencia Agraria como rgano regulador para velar por el uso sostenible de la tierra.
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"OPINIONES Y ANALISISm
endogenistas retryrados se permiten ignorar. Pero, talvez, esto niisino no sea posible s, previamentc. no se resuelve la cuestin del poder poltico y la direccin del Estado, superndose esa suerte de equilibrio catastrfico que se ha instalado en la sociedad boliviana entre las fuerzas del sistema y las del antisistema.
Esto es lo que probablemente explica la intensidad con que oper ladistribucin de las tierras y la reconstitucin de las comunidades indgenas, pero al mismo tiempo se puede decir que ha sido la fuente de las limitaciones y el carcter incoinpleto que tuvo esta reforma en muchos aspectos; principalniente en cuanto a la seguridad jurdica de los derechos de los nuevos propietarios y al bloqueo de los mecanismos que deberan permitir un acceso ms equitativo a la propiedad agraria.
2.
Una Refornia Agraria Incompleta
La Reforma Agraria de 1953 puede ser considerada, con razn, como uno de los procesos exitosos de transformacin de la tenencia de la tierra, en el contexto latinoamericano y mundial. En diez aos, la Reforma Agraria reparti 5 . 6 millones de hectreas. beneficiando a ms de un milln de familias campesinas2.En ese perodo. casi todas las grandes haciendas del Altiplano y los Valles fueron afectadas en su totalidad y las menos reducidas a extensiones considerablemente menores. Tratndose de un proceso revoliicionario. que sigui a la toma armada del poder en 1952, por el MNR, la Reforma Agraria ha tenido un carcter esencialmente poltico con tomas directas de haciendas y pre&os por los sindicatos agrarios y las comunidades indgenas. El Decreto Ley de Reforma Agraria, promulgado el 2 de agosto de 1953, en gran medida vino a convalidar un proceso de reparto de tierras que ya tena lugar en diversas regiones. al influjo de una vigorosa niovilizacin campesina e indgena, de alguna manera poniendo ordeii en un proceso anrquico y violento que amenazaba desbordarse sin rumbo ni concierto.
2
Informe de Vicror Paz al Coiigieso Naciorial: "El Pensamienro Pnliicu ds Ycrur Par Estcrissoro", Plural, La Paz, 2003, p. 208.
2.1 La labor del Consejo Nacional de Reforma Agraria y de los jueces agrarios consisti, bsicamente, en un registro apresurado y con tcnicas rudimentarias de las parcelas distribuidas. Cuando en 1992 se intervino el ConsejoNacional deReforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin, estos organismos an carecan de un registro sistemtico y depurado de expedientes. La mayor parte de los trmites agrarios no llegaron a la titulacin. El costo de los trmites y la complicacin d e los procedimientos hurocrticos. seguramente desalentaron a niuchos d e los productores a llevar hasta el final la tramitacin de sus docunientos. pero tambin es plausible que pocos se preocuparan de legalizar sus derechos propietarios: la principal proteccin era el poder armado de los sindicatos y milicias campesinas.
Los problemas de inseguridad jurdica se agravaran a lo largo de las dictaduras militares que siguieron al Gobierno del MNR. Los militares eri el poder fueron muy generosos en la distribucin clientelista, prehendal y gratuita de tierras, especialmente en el Oriente y Norte del pas. La vulneracin de normas y la ineficiencia estatal condujeron a la otorgacin de derechos soprepuestos -no solamente de propiedad sino de otros derechos como el forestal, minero y cori reas protegidas- y la aparicin de documentos no basados en ttulos. sino en simple informacin de la apropiacin. A ello se sum el inadecuado registro de derechos reales basado en el folio personal y
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que la preeminencia de la mediana propiedad y la empresaagropecuaria se da en las regiones de los Llanos y Amazona, donde la Reforma Agraria slo lleg tangencialmente y all donde, adems, se ha desarrollado un sector agrcola y pecuario comercial y de exportacin. c r e c i e n t e m e n t e m e c a n i z a d o y e n unidades productivas q u e forzosamente requieren extensiones mayores de tierras. Ladesigualdaden la distribucin de la tierra tiene otra dimensin crtica que suele pasar desapercibida. El segmento de propietarios empresariales y medianos tiene no slo la ventaja de contar con propiedades de mayor tamao sino, tambin, la posibilidad de acceder al crdito poniendo como garanta su propiedad. que no tiene ninguna restriccin legal para ser transferida o hipotecada. Los pequeos propietarios y las comunidades carecen de esas ventajas, pues sus propiedades tienen restricciones legales para ser transferidas o usadas con10 garanta de crdito. Con el criterio de proteger a este sector social, al que siempre se lo ha considerado nicamente de subsistencia, la Reforma Agraria ha creado una discriminacin odiosa en contra de los campesinos y comunidades, que no pueden ejercer plenamente sus derechos propietarios sobre las tierras que ocupan, con la cual se ha afirmado una realidad agraria dual en Bolivia, con un sector moderno y dinmico integrado al mercado -el de las empresas- y otro atrasado y marginal al mercado.
y segmentado y carece de confiabilidad en la informacin disponible sobre los derechos de propiedad y las caractersticas ciertas de la tierra ofertada, lo que constituye una barrera para el arrendaniiento y las transferencias de propiedad. Ello no ha impedido que funcione un mercado informal que hasta aqu ha servido ante todo para especular con la propiedad agraria en el mercado financiero y rentabilizar negocios espurios de "engorde". loteaniiento y re-venta de tierras. Tambin existe un mercado muy difundido de compra-venta de tierras y de arriendo entre campesinos niinifundistas y comunarios que, escapando a las restricciones legales, se realiza informalmente, en base a acuerdo privados que no se registran en Derechos Reales y que, por lo mismo, no protegen suficientemente los intereses de las partes.
2.4 La mayor limitacin de la Reforma Agraria es que ha entregado tierras sin inducir procesos de transforniacin productiva en las parcelas campesinas y comunidades agrarias, que dieran a stas opciones ciertas para mejorar sus condiciones de vida. Para asegurar el uso productivo de la tierra era necesario que el Estado facilitara el acceso de los productores al mercado. crditos y capital de trabajo, asistencia tcnica, maquinaria, infraestructura y otros servicios de apoyo a la produccin que son indispensables para mejorar los rendimientos y la productividad agropecuaria. Esto no ha sucedido, y de ah tambin los problemas de pobreza rural que se han ido agudizando persistentemente.
La situacin de derechos propietarios precarios e incompletos. ha dificultado el acceso a esa clase de servicios. Se aade a ello la excesiva parcelacin de la propiedad campesina y comunal, lo que ha generado unidades econmicas inviables que no permiten el empleo de medios tcnicos y de una racionalidad sostenible en el uso de recursos naturales escasos. La Reforma Agraria no pudo frenar el
2.3 La Reforma Agraria no ha podido formar un mercado de tierras dinmico. accesible y transparente, que debera actuar como un mecanismo de redistribucin de la tierra y de acceso de los pobres por la va de la adquisicin de tierras, as como de incentivo al uso eficiente de las mismas. El actual mercado de tierras es sumamente pequeo
minifundio -la prohibicin legal de la divisin del solar campesino y las propiedades peque;is y comunales. no se ha respetado-, ni tampoco inducir a1 reagrupamiento de parcelas. En ausencia de mejoras d e productividad, la produccin canipesina ha ido decayendo, especialmente en las zonas andinas donde la naturalezaes muy adversa.
autonoma poltico-administrativa de las comunidades catnpesinas e indgenas y que stas puedan adquirir derechos sobre los recursos renovables y no renovables que se encuentran all ubicados. El correlato de este pensamiento es un desprecio evidente por la seguridad jurdica en la propiedad agraria: este tema es visto como apenas una ms de las polticas neoliberales del imperialismo y los organismos internacionales. En la prctica, lo que se ve son actitudes contradictorias, incoherentes y oportunistas de parte de los dirigentes sindicales -y de las ONGs que los respaldan- respecto al saneamiento de tierras: si por un lado denuncian y rechazan el saneamiento a l que se considera parcializado a favor de las empresas y las haciendas-, por otro. exigen agilizareste proceso, piden ms financiamiento y demandan participacin y control social en este proceso'. La manipulacin en el discurso de quienes quieren revolucionar nuevamente el campo, es evidente. Primero. porque si bien el tema
3.
Nueva Refornia Agraria?
La Reforma Agraria en Bolivia ha dejado irresueltas una serie de cuestiones cruciales para la consolidacin de derechos seguros de la propied;id, el acceso equitativo a la tierra -entendida como un activo clave para el crecimiento econmico- y la transformacin productiva. La incapacidad estatal para atender oportuna y eficazmente estos problemas. tiene mucho que ver con e\ inusitado incremento de conflictos de tierras, durante la ltima dkcada. El intento de reencauzar el proceso agrario por medio de la Ley INRA, al no haber conseguido los frutos esperados, ha dado pi a que sectores polticos y sindicales alineados en corrientes indigenistas y populistas de izquierda, con el apoyo de algunas ONGs militantes, vuelvan a esgrimir la bandera de una nueva reforma agraria.
A iiivel dc Ins bases campesinas se percibe una actitud disrinta: quieren s;inear sus tierras, i c ~ a l i z a r sus posesiones y recibir cuanto antes titulos ejecutoriales.
En la nucva siruicin del pas. con 13 iula dc ocupaciunes de tierras que se viene dando, no sera raro quc de la critica al saneamiento sc quiera pasar ;a s u rechazo ihicrto, tal como ha ocurrido en varios lugares en las primcros aos de vigencia de la Ley INRA. En septiembre de este ao, Evo Morales anunci la decisin de no permitir nis el saneamienro de tierras en cl Chapare. d c expulsar al I N R A y a sus financiiidores y de ser ellos mismos, los nindicittos y federaciones cocaleras, qiiienes entreguen ttiilos ngrsrios. Es anuncio no impidi. sin embargo, que unos das despiis, el Gobierno hiciera cntrega de los prinieros 10(t ttulos del proceso de saneamienlo a los c;tmpcsirios y productores del Tr6pico. All est instalada una tensin entre las bases que quieren q u e e l saneamiento contine y sus dirinenles y el MAS que quieren dctener esre proceso, porque as pueden seguir controlando I;i disposicin de Iii cierra como instrumento de coercin sindical sobre sus afiliados.
3.1 El discurso de estos grupos, con diversos matices, plantea una tesis bsica: La pobreza rural tiene una relacin directa con la distribucin desigual de la tierra fruto, sta, de la reconceniracin latifundista de las tierras en los Llanos, Amazona y el Chaco, que impide que los pobres puedan acceder a nuevas tierras y a los recursos naturales, por lo que se impone una nueva transformacin agraria, al mismo tiempo que se postula la necesidad de recuperar el concepto de tierra como territorio, para demandar el reconocimiento de la
de la concentracin de la tierra alude a un fenmeno que efectivamente se da en algunas zonas del Oriente, Norte o Sur del pas, ste no tiene la magnitudque se seala; segundo, porque yael procesode saneamiento ha efectuado recortes importantes de fundos rurales grandes. precisamente en esas regiones, reconociendo derecho propietario nicamente en reas donde se ha verificado actividad productiva. y as lo seguiri haciendo en adelante, lo que importa una dinmica de racionalizacin del tamao de las propiedades que, por cierto: tiene que ser impulsada y profundizada con nuevas medidas; tercero, porque la denuncia de latifundismo que se hace, incurre en una generalizacin abusiva y peligrosa, sin tener el cuidado d e precisar d n d e verdaderamente existen latifundios -entendidos como grandes extensiones improductivas- y diferenciar los otros predios q u e corresponden a medianas propiedades y empresas y que s cumplen la funcin econmico-social. o reas dedicadas a actividad forestal. Lo malo del discurso anti-latifundista, metiendo en la misma bolsa a todos, es que sirve a todo objeto, sobre todo a la finalidad ideolgica de combatir a la empresa privada. que es lo que realmente persiguen muchos izquierdistas jurisicos. Otra cuestin que se presta a laespeculacin y al manejo poltico interesado es la demanda de tierras. En Bolivia no existen estudios serios que permitan apreciar ladimensin real de la demanda de tierras. Ni el Ministerio de Desarrollo Sostenible ni el INRA, cuentan con esta informacin, lo que es una falencia enorme para definir una poltica de distribucin de tierras6. Por ahora se maneja todo tipo de cifras,
6
Advirtiendo esta necesidad, el Viccministerio d e Tierrcis y I:i Superiritendencia Agraria, han vcnido trabajando en aproximaciones c x p l ~ r a t o r i a sal rema que permitan luego avanzar a un esrudio especializado y d e m5s amplio dc3n<ir subre demanda y oferta de tierras en el mercado.
clculos y referencias, las ms d e las veces sin evidencias ni fundamentos. Se suele tambin referir la5 tomas de tierras como un indicador de una creciente demanda de tierras. Aqu es necesario distinguir entre lo que seran acciones legtimas de demanda de tierras, de otras ms bien artificiales que responden a mviles polticos o intereses espurios. El llamado Movimiento Sin Tierra, en sus varias fracciones. es un buen ejemplo de ello. All se mezclan intereses de gente que realmente podra tener necesidad de tierra para trabajarla. con los intereses de sus dirigentes y de otras personas que ya no tienen nada de campesinos. que hace mucho que habitan en las ciudades, dedicados a mltiples oficios y que utilizan la bandera de la tierra para hacer poltica o quizs procurando una parcela que luego intentarn venderla, porque en realidad no tienen inters real ni ya posibilidades ciertas de trabajar la tierra y ellos mismos "recampesinizarse". La experiencia de los asentamientos humanos que ha realizado el INRA con miembros del MST, corrobora lo que decimos. Con la titulacin de las primeras TCOs, se ha dado un paso grande en el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a sus tierras originarias. superando un vaco de la Reforma Agraria que nocontemplel derechode los indgenas de tierras bajas. Prcticamente todas las demandas de T C O en tierras bajas, han sido admitidas y estn en proceso de saneamiento. aunque con retrasos en su ejecucin. Esta experiencia ha estimulado una proliferacin de demandas de TCOs, tambin en tierras altas. Aqu es donde se manifiestan las irracionalidades que pueden distorsionar los objetivos de este singular proceso que se da en el marco de la Ley INRA.
Muchos han encontrado en la " t ~ o i z a c i n "una ~ coartada para impulsar sus utopas de reconstitucin del Kollasuyo y de los seoros aymaras o bien la punta de lanza para tratar de descomponer al Estado nacional, demandando autonomas territoriales de carcter tniconacionalista que pondran en cuestin la unidad de la Repblica y plantearan una contienda frontal sobre el control de los recursos naturales. iY qu mejor escenario que una Asamblea Constituyente para dilucidar estas cuestiones! La estrategia del MAS, MIP y otros grupos radicales, parece estar apuntando a ello7. 3.2 .Es posible una nueva Reforma Agraria en Bolivia? L a respuesta puede ser crucial para el presente y el futuro de Bolivia. Aqu no estamos pensando, desde luego, en medidas para completar. mejorar y perfeccionar los cambios iniciados hace 50 aos, porque no es eso, precisamente, lo que se est buscando desde las trincheras del populismo demaggico y radicalizado. Como ya dijimos, todos aquellos que hablande ocupacin inmediata de tierras. de tierra-territorio, de sustituir Ley INRA por una "Ley INDIO", "Ley Tierra y Territorio" o lo que se llame, de revertir concesiones forestales, de titulacin inmediata de
tierras ocupadas por campesinos sin tierra, de dotar en propiedad tierras forestales a campesinos e indgenas, lo que en verdad anuncian es un proceso revolucionario en el campo, que esta vez tendracomo epicentro el Oriente del pas, y ello como parte de una estrategia revolucionaria de toma del poder. Las tomas violentas de haciendas en la Reforma Agraria de 1953 fueron posibles en el contexto de una revolucin victoriosa contra un poder latifundista declinante y autoritario. L a Bolivia de hoy no es la Bolivia de ese tiempo. Aunque existan empresarios "chutos", acaparadores y especuladores de tierras mimetizados entre ellos, los empresarios agrcolas, ganaderos y forestales, especialmente del Oriente crucerio, no son los terratenientes decadentes de antes. El sector agropecuario empresarial es pujante y modernizado, conformado por actividades primarias q u e se han ido encadenando a procesos industriales y conglomerados agroindustriales. All se concentra la mayorparte de lainversin privada nacional, fueradelos hidrocarburos, y tambin la capacidad exportadora del pas. as como creciente es su rol en la provisin de alimentos para el mercado interno. Este sector es la base del emergente poder econmico y poltico cruceo. L a capacidad de este sector para resistir una arremetida contra las propiedades agrarias es muy grande, como se ha puesto de manifiesto en todas las tentativas de ocupacin de tierras. Hay que considerar, asimismo, lasextensiones de tierras quese han ido consolidando afavor de los pueblos indgenas. De hecho, hay ocupaciones de tlerras que se estn dando en TCOs, provocando choques con los indgenas, que s estn determinados a defender sus tierras, como lo estin los empresarios. incluso por las armas. Esto hace explosiva la situacin actual.
Las conclusiones de la llamada Cuinbre Social, organizada cl pasado agosro por la .As~mbleade Dcrcchos Humanos y la participacinn dc u n conjunro de organiz;iciones socialcs cori fuertc intlucncia del MAS y de otras sorricntcs iiidi.cnisras y de izquicrda, plantean que laAsambleaConstiiu?enre"eitablczc;i u n nuevo rgimen agrario que incorpore integralmente Tierra-Territorio y Dcs3rrollo Rural Integral, de acuerdo a n u e s t r a cosmovision indigcna-originaria y c l ~ s i s r ~Propone. ". ranibin, quc la Asamblea Constitu!.cn "elaborc u n a nueva Ley 1ierr~-terrirario. surgida desdc las organiracioncs ds hasc ., que considere la r i e r r ~como patrimonio social y la justicia agraria coi~iunitnria". Tambin el hllP dc Felipe Quispe, ha vuelco a enarbolar u n prayecio dc Lcy IXDIO cn surrirucin dc la Lev INRA.
Cambiar la Ley INRA, rompiendo los equilibrios de intereses entre los sectores agrario, tampoco sera muy diferente en sus efectos desestabilizadores del agro boliviano. Llevar a los actores agrarios a un nuevo e interminable debate sobre una nueva ley agraria implicar, no quepa duda, paralizar el saneamiento de tierras y volver a un entorno de absoluta incertidumbre e inseguridad jurdica, a ms de exponer al pas a las posturas ms irracionales e inviables, sobre todo si ello se da en el escenario de una Asamblea Constituyente refundadora de la Repblica. Atacar al sector agropecuario empresarial no resuelve los problemas de la agricultura de Occidente: minifundio, degradacin de la tierra, deterioro de los recursos naturales, atraso tecnolgico, precaria insercin en el mercado. Estos problemas tienen que ser encarados en s mismos, con polticas productivas y de tierras, especficas. Tenemos que ser capaces de construir estas polticas y ligarlas a un proceso de desarrollo agropecuario y rural que busque incrementar la productividad y competitividad de las actividades agrcolas y no agrcolas de la economa campesina, de modo que puedan insertarse mejor en los mercados internos y externos.
y las tierras de zonas bajas son cada vez menos disponibles para actividades agropecuarias en condiciones productivas y sostenibles, lo que en verdad requiere Bolivia es tener una poltica nacional de tierras para completar el ciclo histrico de la Reforma Agraria, realizando las tareas inconclusas o irresueltas y enfrentar las nuevas realidades nacionales e internacionales en las que se desenvuelve el sector agropecuario y rural. La poltica de tierras no puede ser nicamente sectorial ni limitarse a la tenencia de la tierra, aunque su enfoque se estructure alrededor de la consolidacin y extensin del derecho propietario agrario. Esta poltica tiene por fuerza que enmarcarse en un proceso de crecimiento econmico y social inclusivo y sostenible; potenciador de las oportunidades y fortalezas que el pas ya ha desarrollado en mbito agropecuario y forestal, garantizando el manejo racional de nuestros recursos naturales. Y tiene que ser, a la vez. una poltica que promuevala paz social, lagobernabilidad y laconvivencia democrtica entre los bolivianos. Una poltica tal tiene que construirse como continuidad de la Ley INRA y no en ruptura con ella; tiene que ser capaz de dar un renovado impulso a los programas de saneamiento y distribucin de tierras, de aplicar y mejorar los instrumentos creados por esta Ley y de complementarlos con nuevos mecanismos y programas; de llenar vacos y fortalecer capacidades institucionales. Una poltica que le devuelva credibilidad y legitimidad al proceso agrario, junto con eficacia y eficiencia en sus resultados. Para definir oredefinir la polticade tierras en Bolivia debemos tener claro cules son los temas principales de una agenda nacional y prioritaria en lamateria. Pensamos queesos temas pueden englobarse en cuatro cuestiones esenciales: i ) Seguridad Jurdica y extensin del derecho propietario; i i ) Distribucin y acceso equitativo a la tierra;
4.
Poltica Nacional de Tierras
La va para resolver los conflictos y la problemtica de tierras en el pas no es una nueva reforma agraria ni una "guerra por tierraterritorio". Estos son objetivos esencialmente ideolgicos y polticos que slo agravarn los problemas y precipitarn al pas en el caoq y la violencia. Habiendo vivido Bolivia un proceso de Reforrna Agraria, cuando prcticamente todas la tierras de las zonas andinas estn distribuidas por la va del reparto y la devolucin a las con~unidades
iii) Reagrupamiento de minifundios y medianizacin de la propiedad: y iv) Transformacin y desarrollo productivo.
4.1
Seguridad jurdica y extensin del derecho propietario
La seguridad jurdica de la propiedad agraria es l a base para cualquier esfuerzo de desarrollo productivo en el campo. Ello est en el inters no nicamente de los empresarios, como muchos piensan. sino tambin de los campesinos, comunidades y pueblos indgenas que no tienen derechos seguros sobre sus tierras y que no pueden ejercitar libre y plenamente su condicin de propietarios. Toda la evidencia histrica demuestra que tener derechos de propiedad sobre la tierra, seguros y bien definidos es una cuestin clave para el desarrollo econmico y la lucha contra la pobreza. La seguridad jurdica pasa por acelerar el saneamiento de las propiedades agrarias y contar con un registro actualizado y confiable de los predios rurales. Con el saneamiento se avanza tambiin en la extensin del derecho propietario hacia la masa de productores, campesinos e indzenas que hoy lo tienen precariamente o que son simples poseedores. Y el Estado recupera control sobre la tierra entregada, pudiendo ejercitar polticas de distribucihn. redistribucin y reagrupamientoy tambin velar porsuempleosostenihle. Al titularizar las propiedades en iiianos de campesinos y comunidades. el saneamiento est increnientando enoriiiemente la riqueza neta de los pobres del caiiipo. El instrumento para agilizar y mejorar el saneariiiento es el Plan Nacional de Saneamiento y Titulacinde Tierras (2003-2006).diseado este ao. El INRA cuenta ahora con un plan estratgico para ~iproxiriiarse
al objetivo de concluir el saneamiento en el perodo de diez aos, fijado por ley; el Gobierno tiene una estrategia de financiamiento que ya ha comprometido importantes recursos externos, y un proyecto de modificaciones al Reglamento de la Ley INRA; adems de un plan de reforma institucional del INRA, que hacomenzado a implementarse, para fortalecer sus capacidades gerenciales y operativas y desconcentrar decisiones. Noestlejoslametade asegurarel financiamientopara terminar los saneamientos en curso e iniciar estos procesos en las regiones que faltan, incluyendo las reas de Valles y Altiplano donde predominan las pequeas propiedades y comunidades campesinas, en las cuales se debe aplicar los procedimientos especiales de "titulacin sin ms trmite", "saneamiento interno" e "identificacin y titulacin de poseedores", para lograr una titulacin rpida y masiva que ha de darle al proceso de saneamiento el respaldo y la legitimidad social que hasta hoy le ha sido escurridiza.
gestin comunitaria que propone para canalizar recursos hacia los beneficiarios y cubrirlos requerimientos de inversiones en los proyectos de asentamientos humanos. La expectativa del Programa es ampliarse en los aos siguientes con las nuevas tierras fiscales que el proceso de saneamiento vaya recuperando al dominio del Estado. Ahora bien, es claro que este Programa no ha de satisfacer todas las necesidades de distribucin de tierras. La disponibilidad de tierras fiscales es cada vez menor en el pas, sobre todo de tierras con potencial agropecuario y situadas en lugares cercanos a los mercados o con acceso a vas camineras, electricidad, riego y otros servicios. Las tierras fiscales que van quedando tienen como capacidad de uso mayor, una aptitud forestal y slo muy limitadamente aptitud agrcola o pecuaria. De acuerdo al rgimen forestal vigente. estas tierras tienen que ser aprovechadas a travs d e concesiones, no pudiendo ser entregadas en propiedad -como algunos grupos campesinos y polticos reclaman-, pues ste sera el camino ms directo a la destruccin de los bosques y la biodiversidad. El acceso a los recursos forestales, va las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASLs), que dispone la Ley Forestal, es hasta aqu muy limitado. No obstante ello, las ASLs, como forma asociativa, con ajustes en la reglamentacin y la asistencia tcnica necesaria, son una alternativa vlida para que campesinos y trabajadores sin tierra puedan participar y beneficiarse de la actividad forestal maderable y no maderable, lo cual tendra el efecto adicional de reducir la presin sobre la propiedad agraria. Habida cuenta las limitaciones para acelerar y ampliar l a distribucin d e tierras fiscales, e s inslito q u e prosi_eamos desaprovechando las posibilidades del mercado de tierras para crear
nuevas oportunidades d e acceso y distribucin. Ms an cuando sabemos que con el paso de los aos habr cada vez menos tierras fiscales disponibles. La ausencia de un mercado de tierras impide que surja un proceso dinmico de transferencias con menores costos, tanto mediante arrendamientos como de ventas, lo cual podra favorecer una asignacin ms eficiente del recurso tierra y, naturalmente, procesos de redistribucin de carcter social. Es cierto que el Estado bien podra estimular estas posibilidades, haciendo uso del mecanismo de la expropiacin, contemplado en la ley, previo pago de indemnizacin. Pero ah no se agotan las posibilidades. De hecho, un pas vecino, Brasil, est desarrollando una exitosa experiencia de financiamiento para l a compra d e tierras, con participacin directa de los beneficiarios y de los gobiernos locales, con recursos del Gobierno Federal y un soporte financiero del Banco Mundial para inversiones productivas complementarias. L o s campesinos sin tierra o minifundiarios, organizados en asociaciones, reciben recursos del programa, una parte en crdito subvencionado (20 aos plazo, 3 de g r a c i a , 6% de inters anual, pero 3% de descuento por pago a tiempo) para la compra de la propiedad que ellos mismos negocian, y otra parte en donacin como capital de trabajo. En tres aos de aplicacin en su fase experimental (1998-2001) este programa hadistribuido en 5 Estados del Nordeste brasilero, 609 fincas adquiridas (casi 400 mil hectreas), beneficiando a 15.267 familias pobres, con un costo por familia mucho menor - prcticamente la mitad- al costo que tienen los programas tradicionales de distribucin de tierras. Alentado por esos resultados, Brasil ha decidido expandir el programa a 14 Estados, para beneficiar a 250 mil familias, con una inversin total de 2 mil millones de dlares, la mitad de los cuales ser aportado por el Banco Mundial.
En un pas que no ha tenido una reforma agraria como hubo en Bolivia y donde la distribuciii de la propiedad es una de las ms desiguales en Amrica Latina, el proi_rairia que comentamos. se ha constituido en una opcin promisori;r para desbloquear el acceso a la tierra y avanzar en la reforma de 12 tenencia de la tierra. En Bolivia, la posibilidad de replicar con xito esta clase de experiencia sera grande. por los avances que tiene el saneamiento de tierras que facilitara la negoci:icin y compra de tierras entre propietarios y asociaciones de campesinos y la misma experiencia de la Participacin Popul:ir para estructurar u n programa descentralizado con intervencin d e los niunicipios. pero tambin por el inters que el Banco Mundial y otros organisinos hari anticipado, de ayudar a montar un programa de financiainiento con participacin d e los interesados, y en una coyuntura de crisis econniica que ha ampliado enormemente la oferta de tierras a precios muy deprimidos. Estamos hablando de generar una nueva forma de distribucin de tierras para campesinos y productores pobres, con participacin directa de los beneficiarios, que utiliza el mercado de tierras y a la vez moviliza el apoyo financiero y tcnico del Gobierno Nacional. de los gobiernos municipales y de la cooperacin internacional. L a caracterstica principal de esta nueva modalidad es que los recursos y la responsabilidad de administrarlos, seran transferidos directamente a las familias, bajo supervisin estatal, para que puedan adquirir la tierra y decidir las inversiones productivas que requicren. Entre las ventajas d e esta opcin est q u e las compras de tierras y los asentamientos sean muchos ms rpidos, que las propiedades tengan tierras de buena calidad y renan condiciones productivas inmediatas, que el costo de adquisicin sea ms bajo, que los beneficiarios comiencen labores productivas rpidamente y que su compromiso con
el xito y la sostenibilidad del proyecto sean mayores. En todo caso, tiene que ser una opcin complementaria y no sustitutiva de la actual distribucin de tierras fiscales va la dotacin y la ad.judicacin. D e acuerdo a estimaciones preliminares realizadas en el Viceministerio de Tierras, se piensa que la aplicacin de estos tres programas -el Programa Nacional de Distribucin de Tierras y Gestin Comunitaria, ya en ejecucin, un nuevo programa de financiamiento para la compra de tierras y capital de traba.jo con participacin directa de los beneficiarios, y un tercer proyecto de fomento a las ASLs para el aprovechamiento forestal-, podra suponer distribuir al menos 1 milln de hectreas, para alrededor de 20 mil familias pobres, en los prximos cuatros aos. Una meta atractiva, que podra colocar al pas en la sendade resolverlos problemas de acceso a l a tierra, pacficamente, eludiendo la confrontacin y la violencia. Estaes la propuestaque, junto al Plan Nacional de Saneamiento y Titulacin de Tierras, se insert a la reformulacin de la Estrategia BolivianadeReduccin d e la Pobreza (2004-20071, parasu presentacin al Grupo Consultivo de Pars.
4.3
R e a g r u p a m i e n t o d e minifundios y medianizacin d e l a propiedad
No hay duda que la parcelacin excesiva es una de las mayores barreras q u e tiene l a e c o n o m a campesina tradicional. Esta fragmentacin se realiza por dos vias: i) la divisin por venta parcial de la parcela o venta de la parcela en favor de dos o mas compradores; y ii) la sucesin hereditaria en favor de dos o ms herederos de una misma parcela. En ambos casos, el derecho de propiedad se divide en
ms de un titular, lo cual lleva a la creacin de predios con superficies tan pequeas que no permiten su aprovechamiento econmico y racional. El artculo 48 de la ley 1715 prev la indivisibilidad de la pequea propiedad; disposicin que no ha sido reglamentada para su aplicaciii efectiva. Una medida necesaria es prohibir a los notarios de fe pblica 1a.protocolizacin de minutas de transferencia de predios rurales por superficies menores a la pequea propiedad o ventas que signifiquen divisin o fragmentacin de 111pequea propiedad agrcola. Asimismo, prohibir que el Registro de Derechos Reales de curso al registro de transferencias de predios rurales por superficies menores a la pequea propiedad o ventas q u e signifiquen divisin o fragmentacin de pequeas propiedades. En cuanto a la fragmentacin por sucesin hereditaria, se debe reglamentar la prohibicin de dividir fsicamente parcelas rurales equivalentes a solares campesirios o pequeas propiedades, prohibiendo a jueces de materia civil, admitir, tramitar y resolver procesos de divisin y particin de bien inmueble de solar campesino o pequea propiedad. Estas acciones pueden prevenir y frenar la minifundizacin en alguna medida. Tan urgente y necesario como ello es el reagrupamiento de parcelas, un objetivo ya enunciado en la Ley de 1953, reiterado en la Ley INRA, pero hasta hoy sin ninguna realizacin prctica. Esta pasividad en el tema tiene que termiiiar. La complejidad que entraa iio puede ser justificativo para la inaccin y la indiferencia. Tenemos que atacar frontalmente el problema. El Estado tiene que impulsar el reagrupacimierito de predios a traves de varios instrumentos de poltic~i pblica, que se adapten a las distintas formas de tenencia de la tierra. en la diversidad regional y cultural del territorio.
En las zonas donde existen comunidades campesinas cuya forma de propiedad e s la tenencia colectiva de la tierra, debe evitarse una titulacin individual por parcela, manteniendo la titulacin comunal, de manera que las parcelas pequeas asignadas de acuerdo a los usos y costumbres a cada miembro de la comunidad. formen parte de una parcela mayor o sea el rea reconocida en derecho propietario a la comunidad. El saneamiento de tierras puede apoyar esta forma de derecho propietario, acogiendo las demandas de dotacin comunal y de tierras comunitarias de origen. especialmente en la regin andina caracterizada por el predominio de comunidades tradicionales. En cambio, en las zonas donde la presencia de comunidades no es tan significativa (zonas de ex haciendas), la forma de fomentar el reagrupaniiento de pequeas propiedades es a travs del merc~tdo, regulando la forma de venta de las pequeas propiedades o solares campesinos, demaneraque en casos de venta de unapequea propiedad o un solar campesino, dicha transferenciase realice respetandoun orden de prelacin. As, por ejemplo, en primer orden de preferencia, si el fundo se encuentra en lo proindiviso, la venta de las cuotapartes ideales en favor de uno de los copropietarios de la misma parcela; el segundo orden de preferencia, la venta en favor de los colindantes de la parcela; luego la venta en favor de un comprador que radique lo ms prximo a la parcela en venta o en favor de un comprador que radique en el mismo municipio; y slo en caso de que no existan los compradores que se ajusten a esos ordenes de preferencia, la venta sera libre a favor de cualquier interesado. Dado que esta limitacin al derecho de libre disposicin del bien inmueble, podra causar perjuicios econmicos al propietario de la pequea propiedad. el Estado tendra que dar algn incentivo para quienes vendan sus predios en esas condiciones desventajosas.
Detener el minifundio y tender a sil reagrupamiento, es parte de una poltica que busca la equidad en la posesin de la tierra y su eficiencia y sostenibilidad. Con estos mismos principios debemos atacarlos resabios latifundistas, alldondeexistan, dentrodelos marcos de la ley y de la racionalidad poltica. Desde una perspectiva ideal, a lo que el pas debera propender es a la riiediarrizacirr de la propiedad agraria, previniendo tanto el fraccionamiento como la concentracin improductiva. con una gama de medidas administrativas y polticas de mercado. Dentro del saneamiento de tierras, se reconoce derecho propietario nicamente sobre aquellas superficiei de i i n fundo en las que se cumple la FES, sea en actividades agropecuarias o bien en aquellas d e conservacin de l a biodiversidad, investigacin y ecoturismo, de acuerdo con la definicin de la funcin econmicosocial que hace el artculo 2 de la Ley INRA; cuando no se verifica la FES, el saneamiento determinara la no titulacin de dicha rea cuando se trate de poseedores, la anulacin de los ttulos ejecutoriales por incumplimiento de FES cuando se trate de propiedad titulada, o la caducidad del trmite agrario cuando se trate de un predio con proceso de dotacin ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o ex Instituto Nacional de Colonizacin. De hecho, los "recortes" de las medianas y grandes propiedades, dentro del proceso de saneamiento, estn permitiendo racionalizar las superficies de los fundos rurales. El problema reside en la complejidad de esta tarea, y los antagonismos que provoca. La labor del INRA se presta a todo tipo de controversia y susceptibilidades, puesto que los tcnicos que hacen el levantamiento de informacin en c a m p o , son tambin quienes califican el cumplimiento de la FES. La experiencia de estos aos, aconse-la la
revisin reglamentaria de la Ley 1715, a fin de establecer instrumentos tcnicos y procedimientos ms idneos y transparentes para la calificacin d e l a F E S , incluyendo un papel mayor d e l a Superintendencia Agraria en el proceso. La particularidad del proceso azrario boliviano es que ni siquiera con el saneamiento cesa la poiibilidad de revertir tierras ociosas o que no sean trabajadas de acuerdo a su aptitud productiva, perjudicando el inters colectivo. Adems de la obligacin legal que tiene la Superintendencia Agraria de efectuar denuncia de expropiacin por incumplimiento de FES o denuncia de reversin por abandono de la tierra y no pago de impuestos, es funcin de la Comisin Agraria Nacional y de las Comisiones Agrarias Departamentales,ejercer control social sobre el abandono de la tierra y el incumplimiento de la FES en fundos agrarios. solicitando la reversin o expropiacin de tierras. Una funcin que, por cierto, no ha sido cumplida, sobre todo por el desinters de las organizaciones campesinas para hacer funcionar estos mecanismos de fiscalizacin y de concertacin, cuando no para combatirlas abiertamente.
4.4
Transformacin y desarrollo productivo
Una poltica de tierras, centrada nicamente en los problemas de tenencia, no ha de resolver los problemas agrarios ni va a reducir la pobreza rural, porquelacuestin principal en la economa campesina tradicional es la cada de los rendimientos agrcolas; su falta de competitividad y su apenas precaria insercin en el mercado, que se traduce en marginalidad econmica y social. La solucin a estos problemas requiere una verdadera revolucin productiva en el campo, que modernice los patrones productivos, incorpore tecnologa, articule
la economa campesina e indgena a las cadenas de produccin y consumo, generenuevas oportunidades productivas y deempleo, dentro y fuera de la a,uricultura, para aumentar los ingresos de la poblacin. Ese cs el horizonte con el que debemos mirar la poltica de tierras en Boliviii. La Estrategia de Desarrollo Agropecuario y Rural, preparada en los primeros meses de este ao, por los Ministerios de Desarrollo Sostenible y de Agricultura y Asuntos Campesinos ( E N D A R ) , enfatiza e s t a vinculacin entre propiedad rural y productividad y coinpetitividad, superando enfoques aislados y unilaterales de la problemtica agraria. Las propuestas de la ENDAR apuntan ri extender y garantizar el derecho propietario, para facilitar la transformacin productiva del agro, pero tambin a ordenar el territorio nacional y los mismos procesos econmicos, segn la capacidad de uso mayor de la tierra, y optimizar as los rendimientos. lo cual supone incorporar tecnologia a las actividades productivas. Con tecnologa y asistencia tcnica a los productores, la situacin del minifundio y de las grandes propiedades se relativiza sustancialmente, pues todo depende cmo y con qu medios se trabaja la tierra. Hoy da la productividad se asienta en la expansin de la frontera asricola. Esto es lo que hay que cambiar para que, en adelante, tengamos productividad basada en la tecnolo,uia y mayor competitividad. Si ello ocurre, la medianizacin de la propiedad ser una tendencia natural. Poseer grandes extensiones ser intil y antieconmico. Nuevamente, la cuestin cardinal es que los productores puedan usar la tierra como un activo econmico y no slo como medio de subsistencia social. Disponer plenamente del derecho propietario de la tierra es lo que ha de llevar a la racionaliracin econmica y a incentivar las inversiones en tecnologa e infraestructura productiva.
De ah por qu es necesario superar las restricciones al derecho propietario rural q u e s e han convertido en trincheras de un conservadurismo que, a despecho de las intenciones de sus ocupantes, impide que los campesinos y las comunidades indgenas obtengan los beneficios econmicos y no econmicos que normalmente se asocian con derechos seguros y plenos sobre la tierra, como son el carcter transferible de la propiedad, el acceso al crdito, mayores recursos de inversin. manejo sostenible delos recursos naturales, inclusolalibertad de tomar decisiones personales en la vida cotidiana, sin la presin de otros agentes coiiioel Estado, los partidos polticos, sindicatos, gremios y otros grupos de inters -lo que es tan frecuente en Bolivia-. Las restricciones para la transferenciade pequeas propiedades, establecidas en el artculo 41 de la Ley 17 15 y. sobre todo, en el artculo 389 de su Reglamento, determinan que el carcter de patrimonio familiar del solar campesino y la pequea propiedad agraria, no necesita de declaratoria judicial para sil reconocimiento. De este modo, al tener automticamente el carcter de patrimonio familiar ninsn solar campesino ni pequea propiedad puede ser transferido o enajenado bajo ningunamodalidad gratuitani onerosa, lo cual constituyeuna verdadera limitacin a la libre disponibilidad del derecho propietario sobre un bien inmueble, debiendo los propietarios interesados en efectuar una transferencia o venta. realizar un trmite judicial para desafectar de la calidad de patrimonio familiar a la pequea propiedad o al solar campesino. o bien escapar hacia los arreglos informales. El crdito, como se sabe, es un elemento decisivo para la produccin y el acceso a la tecnologa. En Bolivia. sin embargo, la masa de campesinos e indgenas est privada del crdito porque no puede usar su tierra como garanta hipotecaria. El crdito lo tienen que buscar en los mercados informales o a un costo mucho mayor.
El obstculo est en esa suerte de proteccin paternalista a la pequea propiedad y a la propiedad comunaria y TCOs que el Estado ha creado, declarndolas como propiedades inembarpbles. y que son una camisa de fuerza que ahoga la iniciativa individual y colectiva. Sin e i n b a r ~ o . como los productores no se guan por pruritos ideolgicos, hay cada vez ms agricultores pequeos en Santa Cruz. que, para poder acceder al crdito, se registran como asociados a las cmaras agropecuarias. pagan sus cuotas y cumplen otras obligaciones, logrando en la prctica a un tratamiento de mediana empresa'. Impedir la libre transferencia y enajenacin de la pequea propiedad y la propiedad comunaria es una forma de discriminacin que condena a estos productores a salir del mercado o a pelear en l en condiciones desventajosas. Para decirlo sin ambages: l a fuente de la inequidad rural no se relaciona slo con el tamao de la propiedad sino, y fundamentalmente, con los trabas legales que determinan que la tierra en manos de los campesinos e indgenas no sea realmente un bien econmico que pueda ser usado paraingresar al mercado financiero. Nos atreveremos en algn momento a superar este anacronismo de nuestra Constitucin y de nuestra leyes?.
USO Y TENENCIA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ
Diego Montenegro Ernst*
Los enfoques tradicionales orientados a encarar polticas de desarrollo econmico basados en nuevos descubrimientos de riquezas naturales, contribuyeron a que Bolivia se perpete en el carril de trfico lento en el que actualmente se encuentra. Este enfoque que busca amortiguar las grandes fluctuaciones en precios internacionales de productos primarios sustituyendo un sector generador de divisas por otro, como ya se dio con la plata y con el estao, no ha logrado superar la barrera de los 1,200 millones de dlares en exportaciones anuales, ni tampoco mejorar el nivel de vida de los bolivianos, hoy con un ingresoper cpita similar al de 10 aos atrs. Esta estrategia, todava sustentada en recursos naturales no renovables y en productos primarios sin valor agregado, no le permite a Bolivia lograr el cambio al carril del desarrollo tecnolgico y del conocimiento, y sobre la base de sistemas productivos sostenibles, con potencial de diversificacin y generacin de valor agregado.
El Decreto Supremo 27145 de 30 de agosto de 2003, abre la posibilirl;id de que los pequcos propietarios, duranre el proceso de saneanilento, puedan optar voluntariamente por u n ttulo ejecutoria1 o cerrit'icado de saneamiento que determine s u condiciGn de pequeos o niedianos propietarios, lo que equivale a darles la oportunidad de p;is;ir de una categora a otra. con las prerrogativas y obli_r;iciones que la ley reconoce a los medianos, incluyendo cl pago de impuestos.
Licenciado en Administracin d e Enipresas. Especializacin en Comercializacin Internacional y Desarrollo Econmico (E.E.U.U.). Maestra en Ciencias, especialidad e n Agroempresas: Desarrollo Econmico y Comercializacin Internacional (E.E.U.U.). Consultor Internacional. Autor de varias publicaciones especializadas. Gerente General de la Asociacin de productores de Oleaginosas y Trigo (ANAPO). Actualmente es Ministro de Asuntos Canipesinos y Agropecuarios.
Ya en 1942, el Plan Bohanl cuestionaba la capacidad di: la minera para sustentar el desarrollo econmico del pas y propona alentar la producciijii de hidrocarburos coino fuente generadora de divisas; recomendando tambin un dccidido impulso a la actividad agropecuaria y forestal para as satisfacer la demanda interna, generar empleo y sustituir importaciones.
desarrollo de una nueva frontera agrcola comercial, localizada al Este del Ro Grande, en los llanos orientalei del Departamento de Santa Cruz. A travs de la ejecuciijn de sus diferentes coinponentes. se crearon las bases tecnolgicas y de infraestructura rural para el surgimiento de un nuevo modelo de desarrollo agroexportador. Dicho proyecto, fue uno de los pocos esfuerzos integrales, involucrando al sector pblico y al privado,que buscaron diversificar la base productiva y exportadora a partir del sector axropecuario comercial. Entre el perodo 1990 y 1996, el PIB agropecuario de Santa Cruz se increment de 350 a 6 8 5 millones de $US y las exportaciones crecieron en un 400%. El Departamento de Santa Cruz actualmente se constituye en un claro ejemplo de especializacin productiva. concentrndose en la cadena de granos y cereales, en la ganadera extensiva, en el complejo forestal - maderero y en la oferta de hidrocarburos. Tanto la Zona de Expansin como la Integrada, tambin abriga una complejainteraccin de ecsistemas con gran diversidad en trminos de caractersticas fsicas y biticas; c o m o tambin una coiiipleja estructura s~cioeconniica que explota esos recursos empleando diferentes tipos de tecnologas, tanto para fines comerciales y <le exportacin, como de subsistencia. Es en ese orden que el presente documento parte de una breve descripcin del Proyecto d e Desarrollo de las T i e r r a s Bajas del Este, como el punto de referencia ms significativo a partir del cual se proporciona una visin crtica del uso y tenencia de la tierra; y del desarrollo agropecuario en Santa Cruz durante la ltima dcada, para luego sugerir un conjunto de escenarios que configurarn los nuevos patrones de desarrollo regional, la recomposicin de actores, temticas y comportamientos; y los nuevos desafos.
Es as, que a partir del debilitamiento del modelo niinero, el Estado Nacional inici la bsqueda de la diversificacin econmica y la redistribucin geogrfica de la poblacin boliviana, propiciando la migracin de gente del occidente del pas hacia el oriente. No obstante en la decada de los 60's se inici un proceso aislado de colonizacin agrcola conocido como "La Marcha hacia el Oriente", no fue sino hasta mediados de los aos 80's, que la publicacin del estudio "Y despzrs del Estafio, y el gas Qu?": cre las bases para que s e impulse uno de los ms ambiciosos proyectos de desarrollo econmico ejecutados en Bolivia.
El Proyecto d e Desarrollo d e las Tierras Bajas del Este, llen una serie de vacos en la poltica pblica de ese entonces y gener un efecto catalizador de una serie de esfuerzos aislados, contribuyendo al
1
Rohari, Mervin. Informe de la Misin Econ6mica de los Estados Unidos de Norteamrica 3 Bolivia.
Morawetz. David. "Y despus del Eslaii<i. y el gas, iQii'?' Ioaqiiin Aguirre es escritor y visionario enipresario. En 1986 le diju 3 David Morawerz: "... Lo quc Bi~livin debe hacer es lograr acceso al rnnrpor f,l este, por el Atlntico; no por el oeste, por el Pacifico. El Ro Paraguoy - Paran corre de la frontera este de Rolivin, 2,700 kilrnerros hnsfn Buenos Aires". En ese tiempo, Jaaqiiin Aguirre planeaba c o n ~ t r i i i ru n puerlu cn ese ro p;ir;i crportar soy^ de Bolivia al mundo. Hoy da. ;i travt's d e ?Sr puerto, Puerto Aguirre, se exporta gran p.irre de la Soy3 boliviana a niercados externos.
En ese contexto. y bajo una visiii predominantemente productiva del desarrollo futuro del Departamento de Santa Cruz, se analizan posibles escenarios orientados tanto hacia la produccin agropecuaria coniercial, como de otros productos con mayor potencial de industrializacin y nuevos usos; los productos orginicos, niader;ibles y no maderables (de recoleccin); como de los roles e interacciones entre los diferentes actores sociales y ecoiimicos involucrados, tanto en sus diniensiones locales y regionales, como en las nacionales y mundiales.
Al constatar el colapso del cartel internacional del estao y que las perspectivas del segundo producto de exportacin boliviano, el gas natural, rio eran promisorias, el entonces Presidente de la Repblica, Vctor Paz Estenssoro, profiere una de sus 'rases ms clebres ''Si no exportamos, Bolivia se nos muere". Efectivamente, el valor de las exportaciones de estao y gas se redujo en un 40% en 1990 y en 80% en el ao 2000; mientras que las de origen agropecuario y forest;il Ilegaroii a cerca de 400 millunes de dlares. L a crisis asitica d e l o s 90's nuevamente devel la vulnerabilidad de nuestra economa, constatando que ms del 607r de nuestras exportaciones se concentran en seis productos7 los inismos que siguen siendo materias primas e incorporan poco valor agregado. El encuentro circunstancial del Sr. Morawetz con el Sr. Joaqun Aguirre, cambi la historia econmicade una extensa regin del trpico boliviano. De aquel encuentro, el consultor del Banco Mundial recosi ideas que luego fueron incluidas en el estudio "Y despus del Esturio y el gas, Q l ~ ? ' ' ~ el , misiiio que sent las bases para que se impulse uno de los nis ambiciosos y exitosos proyectos dedesarrollo econmico ejecutados en Bolivia. El P r o y e c t o d e M a n e j o d e R e c u r s o s N a t u r a l e s y d e Produccin Agropecuaria en las Tierras Bajas del Este o Proyecto de Desarrollo de las Tierras Bajas del Este o Loir;lands, estimul un gran polo de desarrollo agroindustrial, localirado al Este del Ro Grande, que a partir del ao 2000 se constituye en el principal rubro generador de divisas para el pas. Casi de manera paralela, niigraciones del occidente del pas van poblando extensas reas agrcolas en el eje
3
Morawcfz, David. "Y despus dcl Es~ao,y
1 .
INTRODUCCION
No fue sino hasta la primera mitad de la dcada de los 8OZs, y a consecuencia de la crisis econmica mundial, que la situacin econmica del pas s e vio severamente agravada, dada la marcada disminucin delos precios delas materias primas, acumulacin de pago de la deuda externa, tasas de inters extraordinariamente altas, y una reduccin de los flujos de capital eyterno. A este deterioro econmico, se sum el resquebrajamiento del sistema poltico y la descompostura social, que llegaron a extrenios incontrolables. El colapso de los mercados internacionales de los minerales a finales del ao 1985. se constituy en otra inequvoca seal que alert a Bolivia a no seguir dependiendo d e las exportaciones de un pequeo nmero de productos, concentrados fundamentalmente en el sector minero y el gas natural. En ese marco. el consultor del Banco Mundial, David Morawetz. lleg a Bolivia para tratar de encontrar al,muna alternativa productiva que reemplace al 87% de las exportaciones del pas.
el gas iQuC?''
177
comprendido entre Montero, Mineros y San Pedro, en el norte del Departamento. El xito de estos emprendimientos estuvo tambin sustentado en decisiones polticas y econmicas asumidas durante el perodo de la hiperinflacin. Si bien un tipo de cambio subvaluado provoc la imposibilidad d e insercin de la produccin agrcola en mercados externos; tambin se generaron las condiciones favorables para el reinicio de un proceso de formacin de capital fijo en el agro, al constatarse un importante flujo de importaciones de bienes de capital facilitado por una tasa de cambio subvencionada. De igual manera, cuantiosos pasivos contrados en dlares americanos fueron pagados por los deudores, sin clusulas de mantenimiento de valor, y con una devaluada moneda nacional. El acceso casi irrestricto a tierras fiscales a travs de dotaciones del Estado beneficiaron a miles de nuevos agricultores. En 1985, con la NPE se eliminaron los subsidios al crdito, a la produccin y al consumo, liberalizando los precios de insumos y productos. Sin subsidios, los agentes econmicos comenzaron a tomar decisiones de inversin y crecimiento en produccin. Adicionalmente, se pusieron en vigencia medidas dispersas y no necesariamente constitutivas de una poltica consistente de fomento al sector agropecuario, pero que en la prctica resultaron favorables para impulsar el desarrollo sectorial. Durante el periodo 1985 - 199 1 se registran una serie de medidas e instrumentos que rescatalon la necesidad de modernizar y fortalecer las relaciones economicas intersectoriales y convertir al sector agropecuario en un impulsor del desarrollo econmico nacional.
Entre estas, conceptualmente se pueden identificar las siguientes: El incentivo a la produccin agrcola destinada a la exportacin. La privatizacin de las empresas agroindustriales del Estado. L a contratacin d e crditos internacionales, fundamentalmente para el sector agroexportador primario, secundario y terciario. Reprogramacin d e lneas de crdito refinanciadas a productores afectados por desastres naturales. L a reestructuracin d e las instituciones pblicas relacionadas al sector. Creacin de un nico impuesto simplificado a la mediana propiedad rural. Implementacin del Certificado de Reintegro Arancelario, posteriormente sustituido por el mecanismo deDrarv Back, que en la prctica significa la aplicacin del concepto de la neutralidad impositiva en las exportaciones. Estas medidas no fueron estables ni sostenibles en el tiempo, ni tampoco tuvieron el impacto esperado en el corto plazo, es decir, no necesariamente configuraron una poltica integral de fomento al desarrollo agropecuario nacional s i n o m s bien a sectores agroexportadores particulares. La soya, sin duda alguna, se constituy en el cultivo comercial con mayores perspectivas de crecimiento, al igual que el algodn y el girasol. Otros cultivos industriales tambin se beneficiaron de ese ambiente de negocios, tales como maz, trigo, sorgo y caa.
' O P I N I O N E S Y ANALISIS-
Actualmente, el sector oleaginoso -soya y girasol- se constituye en el puntal del desarrollo agrcola de Santa Cruz, representando cerca del 24% del total de las exportaciones bolivianas, constituyndose en el primer rubro generador de divisas para el pas, moviliz:indo un complejo entramado de servicios y actividades econniicas y conlerciales conexas, generando en sus dos campaas agrcolas riiis de 40,000 empleos directos y 56,000 empleos indirectos. Le siguen en importancia. en generacin de divis;is, los sectores hidrocarburos y minerales con el 22% cada uno. tal como se ilustra en el Grfico No.1. El xito del sector de la agricultura comercial de la dcada de los 90's, y de su sisteiiia de produccin y rotacin de cultivos, sin embargo, no estuvo exento de dificultades en la generacin, validacin y difusin de paquetes tecnolgicos que aseguren la sostenibilidad de las unidades productivas agropecuarias.
La aplicacin de paquetes tecnolgicos inadecuados en algunas zonas de produccin contribuy a generar problema.^ de degradacin de suelos, como consecuencia de varios aos de excesiva labranra, remocin de materia orgnica y prcticas de monocultivo. Se estima que actualmente Santa Cruz cuenta con ni5s de 200,000 has. -anteriormente agrcolas- abandonadas a p a s t u ~ i snaturales de baja productividad.
11.
E L PROYECTO D E MANEJO D E RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARIA EN LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE
Grfico No. 1: BOLIVIA - Participacin de los Principales Productos en las Exportaciones Tradicionales y No Tradicionales (Ao 2001)
OTROS
2i
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, -HIDROCARB1iROC
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El 28 de noviembre de 1989, el Banco Mundial pone en marcha el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales y de Produccin Agropecuaria en las Tierras Bajas del Este. Esta iniciativa se ampara en una serie de 15 estudios realiradosen los subsectoresde los productos agrcolas de exportacin del pas4 y el Informe de Evaluacin elaborado por la Coriiisin del Banco Mundial No. 8101 - BO. El Proyecto fue diseado con el objetivo de " . . . p r o m o v e rla expansin sostenible de la produccin de cultivos potenciales y el uso racional de los recrirsos naturales de la regin, dentro del contexto del desarrollo a largo plazo de las Tierras Bajas del Este". El proyecto fue financiado a travs de un crdito otorgado por el Banco Mundial y l a ADI (Asociacin para el Desarrollo Internacional), a la Repblica de Bolivia. por 35 millones de $US, a un plazo de 40 aos; el cofinanciamiento de la Repblica Federal de
CASTA&*
2.0470
MINERALE
2219%
Estudios llevados a cabo en 1986 por e l Pruorarna de Comercio Exterior del BID - JUNAC.
Fuente: MCEI
Ministerio d e Cornereio Exterior e Inversin.
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Grfico No. 2: PROYECTO DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARI.4 EN LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE - Costo Final de los Componentes al 31/12/97
Forralscimicnto Apmo A d m i i i ~ t r a r , , , o F ~ ~ d ~ d ~ R+C~N~>UI de~~~ Naturales ~d~~~~~n Municipal 1.2'%> 14 2%
~
KFW. El KFW -Banco de Reconstruccin de Alemania- particip tambin como ente financiador.
Una fase de este componente estuvo relacionada con el rnapeo de la superficie del Departaniento (370,000 km", sobre 13 base de la zonificacin a travs de mapas teniticos, resultado de la combin~icin de imgenes satelitales, fotografas areas e inforinacin de canipo. procesados por el Sistema de Iiiformacin Geogrfica del Proyecto.
Una segunda estuvo relacionada con la institucionalizacin y el diserio de normas para regulacin de las actividades econmicas, con el fin de zsegurar el aprovechaiiiiento racional y sostenible de los recursos natur;iles; principalmente suelos y vegetacin. Este objetivo result en la creacin del PLUS - Plan de Uso de Suelos, el cual a travs de su Oficina Tcnica dependiente de la Prefectura, adems de ser un instrumento de consulta para los agriculiores. permiti la delimitacin d e aproximadamente 500,000 has. de tierras de coinunidades indgenas con la intervencin del INRA - Instituto Nacional de Reforma Agraria. El PLUS ms adelante se constituy en el marco de referencia para la elaboracin de la Ley Forestal (Ley No. 1700) y su Reglainentacin (D.S. 24453). Dentro del marco de la divisin municipal, se elaboraron PLUS municipales. De acuerdo a los estudios realizados por el PLUS - Plan de Uso de Suelos. en el Departamento de Santa Cruz existen siete clase? de suelos, divididos de la siguiente manerz:
2.0'Xi
, -4.8%
1 .
Fiiente. Informe Final P~oyecfode Desarrollo Azrnpecu.hrio Tierras Bajas del Este 1991 - 1997.
El Componente de Planificacin y Manejo de Recursos Naturales, tuvo como objetivo la preparacin de un Plan de Uso de Tierras en la regin. con el fin de determinar medidas de uso y proteccin adecuzdas a su base de recursos naturales. Esto implic Ia identificacin de zonas aptas para produccin agropecuaria sostenible, reservas forestales y parques nacionales para preservacin de vida silvestre. Uri Convenio firmado entre el Gobierno Federal de Alemania y el Gobierno de la Repblica de Bolivia, en fecha 30 de agosto de 1990, establece la entrega de recursos para la puesta en marcha del Proyecto de Proteccin de Recursos Naturales de Santa Cruz; cuyo ejecutor fue CORDECRUZ - Corporacin Regional de Desarrollo desanta Cruz,en coordinacin con tres consultorasalemanasIP/CES/
Cuadro No. 2: SANTA CRUZ - Aptitud de los Suelos e n el Departamento

APTITUD DE LOS SUELOS SUPERFICIE %SUPEWICIF. DPTAI,. (has.)
Grfico No. 3: SANTA CRUZ - Area por Aptitud d e Suelos e n el Departamento
aptos para uso agrcola con pocas restricciones. 330,907 Clase 111 1 Suelos aptos para uso agrcola 1 I con restricciones. 2,550,230 Marginalmente aptas para clase IV a:ricultura, o cultivos permanentes. / 5,078,792 clase v / Aptas para ganadera o 1 1 cultivos permanentes. Problenias de drenaje. 5,462,056 Aptas para ganadena o clase VI cultivos oerennes. Problemas de erosin yio fertilidad. 15,532.166 clase VII Marginalmente aptas para 1 1 oanadena o cultivos 1 1 permanentes. Restricciones muy severas. 1 5.483.685 1 clase VIII I NO aptas para uso I agropecuario. Proteccin. 1,568.744
1
1
0.92% 7.08"~
141170
1
15.17% 43.14%
Fuente : Plan de Uso de Suelii
del
Dcparramenro de Santa Cruz
/
/
1
1
1
15.23% 4.36%
(1) El Plus no identifica Suelos de Tipo 1, de oso agrcola sin restricciones. en el Departamento de Santa Cruz. Fuente : Plan de Uso de Suelo del Deparramento de Santa Cruz.
Las tres primeras clases de suelo (11, 111. IV) son aptas para las actividades agrcolas con incremento en prcticas de manejo, conservacin y tipos de cultivo. Estas reas s e sitan en la llanura aluvial del Ro Grande, en las zonas d e Okinawa, Pailn y Los Troncos. Un poco Iiacia el oeste existen otras zonas con buenos suelos que presentan algunas limitaciones, se ubican al noroeste, en los espacios comprendidos entre Chor y Yapacan, con aIgunas restricciones provocadas por el excesode precipitaciones y condiciones inundadizas: y al sur, en la zona Abap - Izozog, por la falta de humedad. Las siguientes tres cIases d e suelos (V, VI. VI]), son superficies aptas para el desarrollo de actividades de ganadera extensiva y aprovechamiento forestal. L o s suelos aptos para la ganadera se
encuentran en San Ignacio, San Matas, Puerto Surez y Guarayos con significativas extensiones de pastizales naturales. Las zonas forestales estn en el Bajo Paragu y Guarayos (Escudo Chiquitano). y en las llanuras aluviales de Yapacan y Chort. Los suelos de laclase VI1 y VI11 requieren de mayor proteccin. La ltima clase corresponde a los Parques Nacionales Ambor y Prof. Nciel Kempff, los baados del Izozog, los arenales de Guanacos, la zona del Pantanal y otras reas protegidas.
Los trabajos de investigacin fueron complementados con el apoyo del Instituto d e Investigaciones Agrcolas "El Vallecito", dependiente de la universidad pblica. y que ciihrieron un iniportante rea geogrfica, abarcando primordialniente la Zona de Expansin, adems de la Chiquitania, la Zona Norte. la Zona de Colonizacin, la Zona Central y en menor escala. la Zona de los Valle? Mesotriiiicos. Las reas temticas de estudio fueron: 1) Manejo y Recuperacin de Suelos Fitomcjoramiento en soya, maz y algodn Fitopatologa y Entomologa Sistemas de Produccin de Cultivos Industriales Agroforestales. Frutales y Perennes Socioeconiniica Suelos, Agua y Drenajes
Investigacin y Transferencia de Tecnologa

El Proyecto de la Tierras bajas del Este incorpor estos dos componentes que si bien sentaron las bases para el lanzamiento de paquetes tecnolgicos adecuados a la regin, n lograron acompaar de manera armnica el explosivo crecimiento del rea sembrada. Un objetivo central de estos componentes fue el de implantar un sistema de transferencia de tecnologa a extensionistas y agricultores. que al mismo tiempo permita retroalimentar el proceso de investigacin. Los entes ejecutores del Proyecto fueron el C l A T - C e n t r o d e Investigacin Agrcola T r o p i c a l y las diferentes asociaciones gremiales d e productores. Los requerimientos de investigacin para el desarrollo regional fueron concertados dentro de un directorio p b l i c o privado compuesto por el Ministerio d e Agricultura, Prefectura del Departamento, C m a r a Agropecuaria del Oriente y la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno. L a puesta en marcha del componente fue en el mes de marzo de 1991 y culmin en diciembre de 1997.
2) 3)
4)
5) 6) 7)
No obstante las dificultades asociadas el rpido crecimiento en las necesidades de nucvas tccnologias, la relacin BeneficioICosto de los componentes de Investigacin y Extensin Agrcola arroj un resultado de 1 a 15,42. Es decir que por cada dlar invertido en Desarrollo Tecnolgico y Capacitacin, se generaron $US 15,42. El objetivo del componente de transferencia de tecnologa. de maneracompleinentaria, fue el de apoyar al desarrollo e implementacin de un nuevo modelo, aglutinando los esfiierzos de extensin brindados por programas pblicos de desarrollo, asociaciones de productores. casas comerciales, ONG's - Organizaciones No Gubernainentales y otros, a travs de un Sistema Regional d e Extensin Agrcola. acordando la conformacin de un equipo interinstitucional encargado
'OPINIONES YANALISIS'
de los trabajos de extensin del Proyecto eii estrecha coordinacin con los Centros de Investigacin, creando as una Red de Extensin AgrcoIa Departamental.
del Este, que financi la habilitacin. manteniitiiento y10 construccin de infraestructura caminera en el rea dc Expansin. al este y norte de Pailn, y lueco en reas colonizadas en el norte Intecrado. Elaboracin de estudios y proyectos parri la construccin y habilitacin de ms de 80 km. de vas camineras en diferentes provincias del Departamento. los cules fueron puestos a disposicin de los Municipios para su ejecucin y financiamiento. Habilitacin efectiva de 710 km. de caminos ruraie,, alcanzando 35% ms de lo previsto.
Cuadro No. 3: PROYECTO DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARIA EN LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE BENEFICIO TOTAL POR CULTIVO
BENEFICIO TOTAL* CULTIVO
Soya de Verano (US$)
COSTO TOTAL* (US$)
BENEFICIO NETO*
(US$)
Maz A1godi.n Triro Arroz Soya d e Invierno

Giraml
11.36h.JO6 11.?24.YYl 8.0?8.853 4.709.329 1.181.661
Fortaleciiniento Regional y Miinicipal

Con la promulgacin de la Ley No. 1551 de Participacin Popular, los niutiicipios han asumido el rol y la responsabilidad de generar condiciones de desarrollo nacional a travs de los trabajos realizados en su respectiva rea geogrfica. Esto dependera obviamente, de la eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad con l a q u e concejales, ejecutivos y funcionarios municipales administren los recursos disponibles en su municipio. Dentro de la misma enmienda que reasign recursos hacia 21 ComponenteLegal del ProyectoNacional de Administriicin de Tierras (TNRA - INC), se destinaron 1,500,000 SUS. al financiriiniento de de soporte y fomento programas de desarrollo niicrore:ional institucional, que fueron ejecutados por CORDECRUZ en las 11 microregiones del Departamento.
1 1
TOTAL
313.180 1.188 36.826.608
1
/
9,987,737
1 1
26,838,871
* V;ilores capiriliridos a 1997. Fuente: Informe Final Proyecto d e

1991
-
Desarrollo Agropecuario Tierras B i a s del Este
1997.
Infraestructura Productiva
Uno de los factores ms importantes en el crecimiento de la superficie sembrada fue el Componente Vial del Proyecto Tierrris Baj:is
De esta manera, se apunt aque en el corto o mediano plazo se pueda modernizar y mejorar la capacidad de gestin de los Gobiernos Miiiiicipales de Concepcin, El Puente y Mineros como proyectos piloto: se tlesari-oll adems un estudio de desarrollo mral para habitantes y productores ganaderos de San Jos de Chiquitos y Robor; y se trabajaron estudios de preiiiversiiiii y programas de elaboracin y administracin de Planes ,+niiales Operativos en la mayora de los 32 municipios del Depanamento.
Segn datos recopilados a travs de imgenes satelitales, el rea habilitada para la actividad agropecuaria en la Zona de Expansin durante los ltimos 10 aos, alcanz a 420.000 has. El impulso de la economa basada en la actividad agrcola provoc importantes cambios climatolgicos y en el p:iisaje de laszonas con mayor vocacin productiva. Tal es el caso del i r e a intezrada y la zona de expansin, que ha implicado la habilitacin de grandes superficies de bosques. En los ltimos aos, la habilitacin de tierras ha disminuido dr:.t. ' 3 5 i ~ a m e n t ea consecuencia de la crisis financiera del sector agropecuario, y del hecho de que los diferentes esfuerzos de transferencia de tecnologa han contribuido a que el productor agropecuario asuma la responsabilidad de devolver fertilidad al suelo, hecho que se refleja en 1:is aproximadamente 430,000 has. de cultivo que actualmente estn siendo trabajadas bajo el sistema de siembra directa. En las zonas de colonizacin, la actividad de los pequeos productores canipesinos y colonizadores presenta problemas de erosin de suelos, ligado a la utilizacin de un sistema itinerante de corre y quema (chaqueo) y de monocultivo. Otro factor que contribuye a la degradacin anibiental es el uso indiscriminado de agroqumicor (pesticidas. insecticidas, plaguicidas, etc.), a travs de productos ya prohibidos o por su empleo con dosificaciones excesivas, generando erosin. contaminacin de las aguas y extincin de la flora y fauna existentes.
111.
HABILITACION D E TIERRAS AGRICOLAS PARA AGRICULTURA COMERCIAL
Duranteladcadade los 90. la habilitacindesuelospara laactividad agrcola a travs del desbosque alcanz a ms de 2 millones de hectreas en todo el depanamento de Santa Cruz. El mayor ritmo de deforestacin del Depanamento se presenta en el eje Pailn - Los Troncos.
Grfico No. 4: SANTA CRUZ - Habilitacin de Tierras para L a Actividad Agropecuaria
tiabilitacibn
10,000 88.000
89,000 99,000 47,000 33.000 26.000
19.000
Focntc: AGROSAT.
A esto se debe sumar el uso de prcticas :igricolas inadecuadas que se traduce en prdidas econniicas en los propios cultivos. Tal es caso de la escasa utilizacin de cortinas ronipevientos, que determina
192
la prdida de humedad en el suelo por erosin elica y escurrimiento, o el excesivo laboreo. Si bien la introduccin de maquinaria agrcola ha posibilitado la expansin y tecnificacin del agro cruceo, su incorrecta aplicacin ha producido serios efectos negativos, como el arrastre de la cubierta orgnica de los suelos y el desmonte descontrolado. Otro de los serios problemas que se observan como consecuencia del proceso de y la erosin elica e mecanizacin, e s la compactacin de los ~ u e l o s hdrica que afecta la fertilidad de las reas de produccin agrcola.
Se estima, por encuestas y sondeos de campo, que el rea total bajo siembra directa en la ltima campaa de verano 9912000 alcanza las 175,000 hectreas distribuidas conforme al cuadro anterior.
V. TENENCIA D E LA TIERRA Y SEGURIDAD JURIDICA

La corrupcin generalizada e n el Instituto Nacional de Colonizacin y en el Consejo Nacional de Reforma Agraria llevan al Gobierno de Jaime Paz Zamora a su intervencin. En mayo de 1993, el Banco Mundial autoriza l a creacin de un nuevo Componente dentro del Proyecto Tierras Bajas del Este, financiando las actividades que contribuyeron a la intervencin del CNRA - Consejo Nacional d e Reforma Agraria y el INC - Instituto Nacional d e Colonizacin, con el fin de preparar y supervisar el Proyecto Nacional de Tierras, asignando 800,000 $US. La ejecucin de este componente fue delegada a la Comisin Interventora del CNRA - INC, que con autonoma de gestin se dedic a los siguientes objetivos:
-
IV.
SOSTENIBILIDAD D E LOS RECURSOS NATURALES
Marcado nfasis se ha puesto a la divulgacin de sistemas de labranza conservacionista, reduciendo al mnimo el laboreo y protegiendo los suelos.
Cuadro No. 4 : SANTA CRUZ - Superficie con Siembra Directa para Verano 199912000
CULTIVO Soya Maz Sorgo Otros * TOTALES
Fiienre: A N A P O - D T S .
SUPERFICIE S. Directa 150,000 17,500 5,000 2,500

175,000
(has.)
Total 472,000 117,000 10,000 85,000
684,000
SIEMBRA DIRECTA % 31.8 14.8 50.0 2.9

25.6
Elaborar la propuesta de una nueva Ley de Tierras Proponer una poltica nacional de distribucin de tierras que garantice la tenencia y la seguridad jurdica.
Preparar una propuesta del Proyecto de Administracin de Tierras, que incluya el diseo institucional y el estudio de factibilidad para un programa de regularizacin de los derechos sobre la tierra.
* Se
incliuyen ci~llivosde arroz y alporln.
Realizar el mapeo sobre las reas disponibles con potencial agropecuario para asentamientos humanos, de acuerdo a los planes de uso d e suelos. Llevar acabo un programa de saneamiento oregularizacin de los derechos sobre la tierra y un plan de titulacin adecuados.
superficie de 3.1 millones de hectreas, correspondientes apropiedades ganaderas. Actualmente se encuentran en proceso 480 mil hectreas.
Cuadro No. 5: SANTA C R U Z - Saneamiento Simple de Oficio, Convenios Suscritos por el INKA para el Saneamiento Simple de Oficio de Propiedades Ganaderas
INSTITUCIONES QUE LOS SUSCRIBEN INRA - AGASIV PRoGRESO (has.)
Despus de la promulgacin de la Ley 1715, del Servicio Nacional de Reforma Agraria, se fija como meta el concluir con el proceso de saneamiento de todas las tierras agrcolas a nivel nacional, hasta el 18 de octubre de 2006. En los diferentes foros y eventos organizados para tratar la cuestin agraria, el sector agropecuario del departamento de S a n t a c r u z identifica a la inseguridad jurdica sobre las inversiones existentes en el rea rural, como el principal problema. En tal sentido, el proceso de saneamiento que lleva adelante el INRA reviste una singular importancia por cuanto una vez finalizado, se contar con un informe exacto sobre la situacin de la tenencia de tierra y cada propietario podr ejercer pleno derecho sobre su propiedad, con la consiguiente oportunidad d e llevar a cabo mayores inversiones. Se presentaacontinuacin, el estado de situacin de saneamiento en cada una de las tres modalidades definidas por el INRA: Saneamiento Simple, Saneamiento de las Tierras Comunitarias d e Origen e Integrado al CAT - SAN.
EN
(has.)
PROVINCIA VELASCO
SITUACION ACTUAL
3 000.000
180 000
Pericias de Campo
O. SANTISTEBAN lNRA - CNlON DE CANEROS - GANADEROS
100,000
100.000
C. BUSCH
INRA - ASOC. DE GANADEROS PUERTO SUAREZ
Por Definir Por Dcfinir
Campaa Pblica Se esrn conformando lor poligonos de saneamienro
TOTAL
3,100.000
480,000
Fuente: FEGASACRUZ
a)
Saneamiento Simple
Se viene efectuando en 3 provincias del Departamento, por una
En el mbito nacional, el 50.3% del rea en saneamiento de oficio se encuentra concentrada en el departamento del Beni, 30.9% en La Paz, 9.2% en Pando, 6.7% en Tarija, 2.6% en Santa Cruz y 0,310 en Oruro, no existiendo superficies bajo este concepto en los departamentos de Potos y Cochabamba.
En las zonas de San Julin, San Pedro, Pozo del Tigre, San Javier y Concepcin, se llevan adelante trabajos de saneamiento en una superficie de 2.1 millones de hectreas, que corresponden a propiedades ganaderas y agropecuarias.
Se puede observar que la mayor parte de los trabajos o est8ri planificados o se encuentran en la etapa de pericias de campo. lo que lleva a pensar que el proceso de saneamiento durar ms tiempo dc lo contemplado en la Ley INRA. La falta de descmbolsos oportunos y depersonal idneo son probleinasestructuralesquelimitanelaccionar del INRA en el Departamento.
C)
Saneamiento en Tierras Comunitarias de Origen VI. PROPIEDAD Y USO DE LA TIERRA
Grfico No. 6: SANTA CRUZ -TCO's - Tierras Comunitarias de Origen, por Tipo
DEMANDA TCO's INMOVILILADAS
TCDS INMOVILILAL>AS
La propiedad y uso de la tierra en Bolivia es una de las reas en las que existe mayor probabilidad de conklicto. El lento proceso de titularizacin y los consecuentes reclamos de tierras dieron lugar a la aparicin de distintos grupos de actores nacionales y a diferentes problemticas an no resueltas. En Santa Cruz, Beni y Pando, ms de 2.5 millones de hectreas fueron ya distribuidas en la forma de TCO's y predios agrcolas y ganaderos. En estas reas los pueblos originarios e indgenas fueron favorecidos a travs de concesiones. Uno de los problemas serios relacionados con esta modalidad de saneamiento se refiere a las ambigedades existentes entre los reclamos cruzados de las OTB's (figura contemplada en la legislacin de la Ley de Participacin Popular) y de las nuevas TCO's, cada cual articulando demandas alrededor de "Unidades Polticas vs. Unidades Agrcolas". Otro aspecto de potencial conflicto e s el componente tnico. contemplado dentro de la Ley INRA en la que se otorga prioridad a ladistincin entre "originarios"e "indgenas". Este aspecto ha resultado particularmente importante en la formacin de grupos con mviles tnicos que luchan por los derechos a la tierra, tales como el Movimiento Sin Tierra de las regiones del Chaco y de Santa Cruz.
Fuente : FEGASACRUZ
Actualmente, se llevan adelante trabajos en las localidades de Guarayos, Monteverde, Charagua, Iupaguas, Lomero, Takovo y otras. El desarrollo de estos trabajos evitan que se presenten avasallamientos ilegales de tierras permitiendo la armnica convivencia entre pueblos originarios y productores agropecuarios.
Otro potencial conflicto se genera en las discrepancias de las estadsticas sobre los requerimientos de tierras. El MST estima que se necesitan 12.5 millones de hectreas para 500,000 personas. El gobierno afirmaque nicamenteexistiran cerca de 1 milln de hectreas para ser redistribuidas. El flujo de migraciones del altiplano hacia las tierras bajas de Bolivia ha convulsionado an ms la discordia entre el altiplano y las tierras bajas, dando lugar a un discurso tnico y regional cada vez ms frecuente. Las instituciones agropecuarias vienen argumentando que la aplicacin de la Ley I N R A ha ido pauiatinarriente debilitando la seguridad jurdica alrededor de las tierras bajo produccinagropecuaria, afectando as la economa regional y nacional. En ese contexto, la solicitud reiterada de "hacer cumplir el marco jurdico vigente" es tambin frecuentemente planteada al gobierno. Una ltima fuente de conflicto dentro de la actiial Ley INRA es la relacionada con las expectativas regioriales en torno a la tenencia y uso de la tierra. En el departamento de Santa Cruz. gran parte de las tierras agropecuarias son de propieiarios individuciles, que para fines d e representacin colectiva a travs d e sus federaciones d e colonizadores o de pequeos campesinos, han formado "comunidades". En la prctica gran parte de estos agricultores funcionan como unidades individuales de produccin. Este patrn de tenencia de la tierra entra en conflicto con las creencias y prcticas ancestrales asociadas con la tierra de la regin del altiplano. En varias oportunidades, la CSUTCB y las Federaciones de Colonizadores han planteado que la Ley INRA debilita las bases colectivas de propiedad de las comunidades indgenas aymaras y quechuas. y que constituyen en un medio para el cobro de impuestos sobre las tierras.
Todos estos cvnceptos, son complementados por el increrriento en el flujo migratorio de las tierras altas y valles de occidente a las tierras bajas orientales, que plantean escenarios de presiones cada vez ms marcadas por parte de los grupos organizados que derriandan accesos a tierras fiscales y a tierras actualmente en incumplimiento de la funcin econmico-social. Este es el desafo que el gobierno de Bolivia deber encarar en los prximoi meses y anos para evitar as laescaladade conflictos socialesen las tierras bajas del EstedeBolivia.
VII.
MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ
La estructura del conglomerado de la agricultura comercial de Santa Cruz sustenta la estrategia de una rpida expansin de la frontera agrcola, limitndose a suministrar insumos importados, maquinarias y servicios de desmonte; e invirtiendo en capacidad de recepcin y molienda de materia prima, para el procesamiento y exportacin de productos con escaso valor agregado y muy poca sofisticacin e innovacinen los paquetes tecnolgicos que acompaaronesaexplosiva expansin agrcola. Los centros pblicos y privados de investigacin y transferencia de tecnologa contribuyeron al desarrollo d e este conglomerado, pero no con los recursos y la planificacin adecuada para proporcionar nuevas tecnologas, usos y productos diferenciados. Noobstante. eriel corto y mediano plazo, se prevquelasiembra de cultivos comerciales. tales como la soya, girasol, maz, arroz, sorgo, trigo y caa de azcar; al igual que la ganadera d e carne bovina, avcola y porcina. seguirn siendo predominanteseneIespectrodelaagricultura comercial regional, de manera gradual y en funcin a la generacin y difusin de nuevos paquetes tecnolgicos, se ir dando paso a otros
cultivos y actividades econmicas con mayor valor unitario, posibilidades de diversificacin, industrializacin y diferenciacin. El sector forestal, por su lado, va construyendo una atractiva plataforma de negocios a travs de la certificacin de iiis de 1 milln de hectreas d e bosques, impulsando una clara estrategia de diferenciacin y mercadeo en atractivos nichos de niercado. Bulivia fue recientemente honrada en Rotterdam, Holanda, en oportunidad eii la que el WWF - World Wide Fund for Nature, reconoci el alcance de ese primer milln de hectreas bajo un manejo forestal sostenible. Este galardn fue acompaado por una campana de motivacin a los consumidores europeos de madera, para la compra de productos que provengan d e bosques con manejo? certificados. El evento fue calificado como un "regalo a la rierra" y convierte a Bolivia en el pas con la mayor extensin de bosques natiirales certificados en el mundo. Tal conioloexpresael PlanEstratgicopara elsector Forestal deBolivia, Boliviaes un pas con marcadavocacin forestal. reflejando una i~nportanteoportunidad de desarrollo hasta ahorci niuy poco aprovechada. De acuerdo con ese estudio, la baja competitividad del sector forestal fue la principal limitante en la atraccin de nuevas inversiones, proponiendo por ende, la creacin de mecanismos de promocin a la actividad forestal, considerando un fortalecimiento a su encadenamiento y al establecimiento de una poltica forestal. Se parte de l a premisa de que el modelo d e desarrollo aplicado para la agricultura comercial en Bolivia, ha sido hasta la fecha, efectivo y coherente con el cliina de negocios en el que se ha desarrollado en los ltimos 15 anos. El enfoque, e n lneas generales, estuvo orientado a comercializar "co~iiodiiies" al menor precio
posible, basando la competitividad del sector en la fertilidad de las tierras agrcolas y capitalizando en el iiiarco de preferencias arancelarias andinas, tal como se ilustra de manera elocuente en el caso del sector de las oleaginosas bolivianas. Salvo recientes esfuerzos de diversificaciri. tales corno la produccin de ctricos, caf de sombra. nian. ricino (rnacoror), ajonjol (ssamo), soya y carne orgnicas. erributidos. alcoholes y el incremento en l a oferta de harinas y aceites refincidos. entre otros. el sector agropecuario sustenta su estrategia en l a produccin y exportacin de productos primarios. En este contexto, el presente trabajo identific tres ejes principales de accin, sobre los cuales se plantean los lineamientos generales paraun desarrollo productivo y sostenible de las Tierras Bajas del Este del Departamento de Santa Cruz, orientados tanto hacia la produccin y comercializacin de comodities, como de otros productos con potencial de industrializacin y nuevos usos, y los productos orgnicos, maderables y no maderables (de recoleccin).
1.
Los tres ejes temticos de accin son: Esfuerzos orientados hacia la recuperacin y habilitacin de reas agrcolas actualmente degradadas y abandonadas. Mitigacin de procesos de degradacin ambiental de rcas actualmente bajo produccin agropecuaria y forestal, caracterizadas por niveles decrecientes de productividad agropecuaria y por la disminucin de diversidad de especies vegetales necesarias para la sostenibilidad de los bosques.
2.
3.
Desarrollo de nuevas iniciativas productivas orientadas hacia la validacin y promocin de tecnologas agropecuarias y forestales; y en cadenas productivas con un alto potencial de valor agregado y diferenciacin.
6.
Creacin de Fondos d e Financiamiento Productivo Promocin d e Inversiones p a r a Pequeas y Medianas Industrias Agropecuarias y Forestales, con Potencial de Produccin con Mayor Valor Agregado.
7.
Estos tres ejes principales de accin deben constituirse en la base de un Nuevo Proyecto de Desarrollo Sostenible para las tierras Bajas del Este del Departamento de Santa Cruz, el mismo que debe proporcionar una perspectiva real de las posibilidades y de las diferentes dimensiones y actores involucrados en el desarrollo regional. De acuerdo con las entrevistas realizadas a diferentes actores relacionados con el quehacer productivo de la regin, el Proyecto debe incorporar los siguientes componentes:
1. 2.
3.
Mejoramiento y Mantenimieuto d e Caminos Vecinales saneamiento d e Tierras Anlisis Integral d e Suelos y Determinacinde su Usoblaynr Sistemas I n t e g r a d o s d e P r o d u c c i n A g r o p e c u a r i a y Agroforestal Siembra Directa: Rotacin d e Cultivos y Pasturas, Integracin Agrcola, Ganadera y Forestal Riego Fertilizacin, Suelos y Agua Segmentos d e Productos Primarios, Valor Agregado y Diferenciacin
4.
5.
Bibliografa
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"OPINIONES Y ANALISIS"

TIERRA, CAMPESINOS E INDIGENAS

Ivonne Fernnder Weirser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS

Hartwio Meyer-Norbisraih REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSLIR

La Frnlirla Trinitaria de la Agricirltur~i oiviana. surge como

Estructura Econmica Agraria de 1950

SUPERFICIE TOTAL HECTAREAS

SClPERFlClE C O N CLlLTlVOS HECTAREAS

(*) Incliiyc Tolerados, Propieiiirios dc ticir;is fisctilcs, Graiijiis Coopcr;~iiv;is. Asoci;iciones

FUENTE: Con Basc c n cl 1 Crnso N:ici<in;il Agnrpcciiario dc !')SO. INE Ic18S.

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VALLES ( 2 ) Heclreas Ic Nmero % Hectreas % 12.972 53 904728.61 7 15.063 70 ?.979.93S.K8 ?8

Heclreas % 8.224 65 S b j ! 757.31 61

Iiicluyc Tolerados. Propietarios dc Ticrros Fisealcs. Ciriiiijiis Coi~perarivas.Asuci;ici<iiics FUENTE: En hasc

1 Ceiiso Niieional Agrupecuario dc 1950. INE 1985

Dominios Territoriales no considerados p o r la R e f o r m a Agraria

Anlisis del ltimo Censo Agropecuario

a 19.99 a 99.99 a mis

FUENTE: 11 Censo Nacional Agropecuario, 1NE 1988. La Par-Bolivia

UNIDADES AGROPECUARIAS POR T A M ~ O DE LAS EXPLOTACIONES BOLIVIA: 2003

LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA: VALLES Y ALTIPLANO

El proyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF) de 1984

El contexto geogrfico ambiental de la Reforma Agraria e n 1953

Nuevas reivindicaciones territoriales y abandono de las tierras

Transformacin en los sistemas de tenencia

Los residentes y la tierra

La dinmica del desarrollo rural territorial

Las polticas pblicas y el ordenamiento territoria1

En la regin andina ya no hay tierras disponibles

PROPUESTAS PARA E L DEBATE

L a R e f o r m a A g r a r i a d e b e c o n t i n u a r m e d i a n t e la recuperacin d e tierras ilegales

El sistema poltico debe pronunciarse explcitamente sobre el tenia

Promover la propiedad de la niujer

La tierra al que la trabaja

Atender las d e m a n d a s d e los pueblos indgenas a las T i e r r a s Comunitarias d e O r i g e n

Regular los mercados d e t i e r r a s p a r a hacerlos transparentes

Invertir p a r a el saneamiento con m a y o r control socia1

Promover e1 saneamiento interno

TituIar de f o r m a mixta: individual y colectiva

R e a g r u p a r los predios minifundistas

Cobrar el impuesto a la tierra de las empresas

EL CONFLICTO POR LA TIERRA

LEY INRA: AIXANCES Y RESU1,TADOS

m"'; nu ," zgz : g g s :o

29 30 ZONA MACHARETY Cliiiquisac:~ San[:, Ciuz I ~ a n i aCru7

ITONAMA POI,-2a Beni ASOClAClON COMUNITARIA

2L~Mai-~OL 05-Scp-02 05~Scli~U2

Y27 110 786

26 253.0576 70455,7574 62670.62113 30,657,8842 68964,2462 134,148,6840

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El;ihuracin: Wighcrio Rivcro Piiiln con d:iti>s del I N R A (Ociiibrc ZOUi)

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