ndice

Presentacin Celestino del Arenal. Universidad Complutense de Madrid Mnica Hirst. Universidad Torcuato di Tella

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PRIMERA PARTE: EL NUEVO ESCENARIO MUNDIAL Y LAS DINMICAS TRIANGULARES: EEUU, UE Y AMRICA LATINA 1. El tringulo atlntico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potencias. Susanne Gratius. FRIDE
2. La administracin Obama y Amrica Latina: la reconfiguracin angustiada. Cynthia J. Arnson. Woodrow Wilson International Center for Scholars 3. Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones econmicas Unin Europea-Amrica Latina tras treinta aos. Jean Grugel y Borja Guijarro. Universidad de Sheffield 4. Estados Unidos y Amrica Latina en el siglo XXI. Riordan Roett. The Paul H. Nitze School of
Advanced International Studies, Johns Hopkins University

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5. La triangulacin Espaa-Union Europea-Amrica Latina: sinergias y contradicciones. Celestino del Arenal. Universidad Complutense de Madrid

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SEGUNDA PARTE: TEMAS Y PASES DE LA AGENDA GLOBAL/REGIONAL:

TRAYECTORIAS PARALELAS Y PERCEPCIONES CONVERGENTES 6. La guerra perpetua: las drogas ilcitas y el mundo andino. Juan Gabriel Tokatlian. Universidad Torcuato di Tella
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7. Mitigacin del cambio climtico e impactos sobre el comercio: desafos para Amrica Latina. Roberto Bouzas. Universidad de San Andrs y CONICET 8. Polticas nucleares y regmenes de no proliferacin. Marcel Fortuna Biato. Diplomtico 9. Migracin y remesas. Nexos Amrica Latina-Europa. Rosala Corts. FLACSO-CONICET 10. Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur: actores y polticas de la ayuda al desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Jos Antonio Sanahuja. Universidad Complutense de Madrid 11. Las polticas de Estados Unidos, Europa y Amrica Latina en Hait: convergencias, superposiciones u opciones diferenciadas? Mnica Hirst. Universidad Torcuato di Tella 12. Cuba: el papel de EEUU, Amrica Latina y la UE. Joaqun Roy. Universidad de Miami

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TERCERA PARTE: RESEAS

A. De Autores
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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur: actores y polticas de la ayuda al desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Resumen: Los importantes cambios que afectan a la financiacin del desarrollo, y los desplazamientos del poder que se observan en el sistema internacional, estn modificando las polticas de cooperacin en Amrica Latina y el Caribe. Este artculo analiza el impacto de esas tendencias en los flujos de ayuda oficial al desarrollo (AOD) hacia, y dentro de la regin, y las implicaciones de poltica de la agenda de eficacia de la ayuda para los pases de renta media que la integran. Tambin se discute la emergencia de la cooperacin sur-sur como resultado de la creciente diferenciacin entre pases de Amrica Latina, prestando atencin a sus motivaciones, estrategias y variantes. Palabras clave Amrica Latina, cooperacin internacional y desarrollo Abstract: Important changes affecting development financing and the shifting of power in the international system are changing development cooperation policies in Latin America and the Caribbean. This article analyses the impact of these trends in ODA flows to, and within the region, and the policy implications of the aid effectiveness agenda for middle income countries. The emergence of

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south-south cooperation as a result of the growing internal differentiation in Latin America is also discussed, paying attention to the motives, strategies and variations among countries. Key words Latin America, international development cooperation

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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur: actores y polticas de la ayuda al desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

I. Introduccin
La cooperacin al desarrollo es un fenmeno poco estudiado, y a menudo mal comprendido. Es frecuente que se examine solo como un problema de flujos de inversin, ajeno a condicionantes polticos, cuya efectividad se discute solo en trminos macro o microeconmicos. O que se describa, con visiones igualmente reduccionistas, como un mero instrumento de poltica exterior la zanahoria que supone la ayuda o las preferencias comerciales, y el garrote que comporta su retirada o suspensin, sin considerar su interaccin con otros procesos econmicos y sociales. En ocasiones, estos anlisis parciales pueden estar justificados para algn aspecto concreto. Pero en su conjunto la ayuda, como realidad situada en la interseccin de la economa poltica y las relaciones

internacionales, requiere de una mirada multidisciplinar, y tener presente el contexto histrico ms amplio. Desde esa doble perspectiva, este artculo pretende examinar los importantes cambios que ha experimentado la cooperacin al desarrollo en la regin, en particular en la dcada de 2000. En etapas anteriores, sta se vio condicionada por lgicas postcoloniales y el juego de los equilibrios de poder del mundo bipolar. Posteriormente, los procesos de globalizacin de las finanzas, la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la securitizacin de la agenda internacional han llevado la ayuda de los pases avanzados a un lugar cada vez menos relevante en los procesos de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe. Tambin se examina la agenda internacional de eficacia de la ayuda, y sus implicaciones para los pases de renta media-alta de

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la regin. Estos ltimos exigen estrategias de cooperacin que ya no pueden limitarse a las metas de reduccin de la pobreza extrema de los objetivos del milenio. Finalmente, se analiza la cooperacin sur-sur en la regin, cuya pujanza revela que algunos pases latinoamericanos ya no aceptan el tradicional estatus de receptores de ayuda, y demandan cambios en la gobernanza del sistema internacional de cooperacin al desarrollo.

Alejada de los escenarios de la guerra fra en la estrategia estadounidense de la contencin, en los aos cincuenta Amrica Latina qued al margen del Plan Marshall y de las ayudas de la Mutual Security Act de 1950. Estados Unidos tambin desoy las peticiones latinoamericanas para la creacin de un banco interamericano para acceder a financiacin a menor coste (Tussie, 1995). La revolucin cubana, sin embargo, fue un decisivo factor de cambio. En 1959 se autoriz la creacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

II. Una mirada retrospectiva a las polticas de cooperacin en Amrica Latina y el Caribe
Entre la guerra fra y el conflicto norte-sur: las polticas de ayuda en la regin Desde su aparicin en Amrica Latina, a finales de la dcada de los cincuenta, la ayuda al desarrollo se ha situado en ese doble juego de coordenadas, lo que explica su papel, alcance, y lmites. Por una parte, el conflicto este-oeste, que subordin la ayuda a los intereses estratgicos de los donantes. Por otro lado, el conflicto norte-sur, por el que la regin demand acceso en trminos preferenciales al capital de inversin y a los mercados de los pases avanzados. Durante la guerra fra, esa contradiccin entre las exigencias de financiacin del desarrollo y los imperativos de la poltica de bloques condicion los debates sobre la racionalidad de la ayuda, as como su legitimidad y eficacia.

Desde 1960 las teoras del crecimiento por etapas de Rostow y las teoras suplementales de la ayuda de Chenery y Strout, emanadas del paradigma de la modernizacin, pasaron de ser un ejercicio acadmico, a una estrategia de poltica exterior. Explcitamente anticomunistas el subttulo de la obra de Rostow de 1960 The Stages of Economic Growth era A nonCommunist Manifesto, fueron el fundamento doctrinal del enfoque liberal de la contencin (liberal containment) de la administracin Kennedy, que entre otras medidas cre la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) en el Departamento de Estado. Crecimiento econmico, modernizacin del Estado y reforma social fueron los ejes de las estrategias desarrollistas de contrainsurgencia preventiva de la Alianza para el Progreso, principal propuesta de Kennedy para Amrica Latina desde 1961. Empero, sta sera pronto una alianza extraviada que, despo-

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jada de su contenido reformista, apoy las estrategias de modernizacin de los regmenes de seguridad nacional (Sanahuja, 1999). El examen de este periodo, sin embargo, no estara completo sin mencionar el activismo internacional de Amrica Latina en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), o el G-77, que contribuy a la creacin de instrumentos como el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) que, sin acabar con el proteccionismo de los pases ricos, otorg algunas ventajas comerciales a los pases en desarrollo. Tambin en este periodo, la regin, en aras de una mayor autonoma, se implic en la cooperacin tcnica entre pases en desarrollo (CTPD), precedente lejano de la cooperacin sur-sur (CSS). Las polticas de ayuda y cooperacin adquirieron un renovado protagonismo en el decenio de los ochenta. La crisis centroamericana dio origen, por parte de la Administracin Reagan, a un abultado programa de ayuda econmica y militar y a las preferencias comerciales de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. Ambas se subordinaron a la estrategia estadounidense frente a la Nicaragua sandinista y la guerrilla salvadorea, y si bien se insertaron en una lgica de guerra fra y equilibrios de poder, por su elevada cuanta tuvieron importantes efectos en la reestructuracin de las economas centroamericanas. Pero la ayuda econmica fue tambin uno de los principales instrumentos desplegados por

los gobiernos europeos y las instituciones comunitarias, en tanto potencia civil, para hacer frente a necesidades humanitarias y al desplazamiento forzoso y promover una paz negociada a travs de los procesos de Contadora y Esquipulas. Menos cuantiosa que la de Estados Unidos, fue sin embargo un aporte decisivo para respaldar esa estrategia. No menos importante fue la actuacin de las ONG de desarrollo y las organizaciones de solidaridad, a menudo vinculadas a las internacionales polticas, a fundaciones de partidos y a movimientos sociales, que a travs de actividades de cooperacin trataron de respaldar a las organizaciones populares y promover los procesos de democratizacin, tanto en Amrica Central como en otros pases de Sudamrica, en ocasiones prestando un apoyo decisivo a los actores locales. Ms all de la crisis centroamericana, la financiacin facilitada por las instituciones de Bretton Woods, y su estricta condicionalidad, son los factores que en gran medida explican el ciclo de polticas de estabilizacin y ajuste tambin iniciado en los ochenta. Al principio orientadas a afrontar la crisis de la deuda, derivaron en un vasto programa de reestructuracin econmica, abandono de las estrategias desarrollistas, y aplicacin del Consenso de Washington una expresin que se acua en 1989 a partir de la experiencia de esas instituciones en Latinoamrica, basado en el crecimiento impulsado por la inversin extranjera y

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las exportaciones, y en polticas sociales focalizadas. Aunque con variaciones segn pases, han sido esas polticas las que llevaron a Amrica Latina a incorporarse a los procesos de globalizacin, en una posicin ms vulnerable a los shocks externos, como revelaran las crisis financieras de los noventa, y con menores mrgenes para afrontar la pobreza y la desigualdad, dado que el crecimiento sigui dependiendo de una cesta exportadora intensiva en mano de obra y recursos naturales, y en una falsa competitividad basada en salarios bajos, externalizacin de costes ambientales, y cargas fiscales exiguas. Estas polticas, por otra parte, marcaron los lmites de los procesos de reconstruccin de postguerra en Amrica Central, que impidieron las polticas expansivas requeridas para la desmovilizacin y reintegracin de los excombatientes, y a largo plazo para afrontar las causas profundas de dichos conflictos, entre las que se encontraran la pobreza y la extrema desigualdad de esas sociedades. Tambin condicionaron la consolidacin democrtica, al dificultar las polticas redistributivas que hubieran permitido ampliar el ejercicio de la ciudadana ms all de las libertades polticas ganadas en el decenio anterior. Finalmente, dificultaron las metas de reconstruccin con transformacin posteriores a los desastres. El cambio poltico y el giro a la izquierda vivido por Amrica Latina, la inseguridad y la violencia social, o el alto grado de vulnerabilidad

frente a factores de riesgo como los terremotos, inundaciones o huracanes que de forma recurrente golpean a la regin guardan sin duda relacin con ese legado de expectativas no satisfechas (Arenal y Sanahuja, 2009). Este sucinto anlisis histrico de las polticas de cooperacin y ayuda al desarrollo pone de relieve su importancia en la historia reciente de la regin y cmo, a pesar de los cambios en sus motivaciones y fundamentacin, stas respondieron en lo esencial a un modelo clsico de relaciones norte-sur y esteoeste que situaba a Amrica Latina en una posicin subordinada tanto en el plano estratgico como en la economa poltica internacional. Frente a ello la estrategia de la regin con un apoyo limitado de otros actores respondi en lo esencial a utilizar la cooperacin al desarrollo como herramienta para ganar autonoma poltica, y mejores condiciones de acceso al capital y los mercados externos. El decenio de 2000: cambios en el sistema internacional y cooperacin al desarrollo Con el final de la guerra fra, el sistema internacional se ha visto sometido a importantes cambios en cuanto a la naturaleza, las fuentes y las pautas de distribucin del poder, que estn teniendo importantes efectos en la estructura y actores relevantes. Se observa, en particular, un doble proceso de cambio. Por una parte, entre los pases en desarrollo un grupo cada vez ms

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heterogneo y diferenciado, surgen pases emergentes con mayor peso y aspiraciones en cuanto a su presencia internacional, lo que modifica las jerarquas tradicionales del sistema y le otorgan una fisonoma ms multipolar. A travs de una actuacin ms asertiva en el escenario internacional, algunos pases emergentes van a desafiar el patrn tradicional de relaciones norte-sur. En el mbito de la ayuda y la cooperacin internacional, ello supone cuestionar el estatus de pas receptor, al dotarse de una poltica propia como donantes, as como las tradicionales estructuras de gobernanza de la ayuda internacional, definidas en gran medida por el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y el Banco Mundial. Por otro lado, se observa un proceso horizontal de desplazamiento del poder hacia los mercados y los actores no estatales, como efecto de las dinmicas de globalizacin y transnacionalizacin y de interdependencias cada vez ms intensas, lo que reduce las capacidades estatales para desarrollar polticas autnomas, incluidas las referidas al desarrollo y a la lucha contra la pobreza. En particular, la globalizacin de las finanzas ha incrementado la influencia de los actores privados en la financiacin del desarrollo, por lo que este debate ya no se limitara a la agenda clsica norte-sur de dcadas anteriores . En este contexto, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que aprobaron en 2000 la Asamblea General de Naciones Unidas,
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podran ser vistos como una respuesta a la transnacionalizacin de los problemas del desarrollo o, en otros trminos, como la expresin de una incipiente gobernanza global de las polticas de desarrollo y de cooperacin y ayuda internacional. Pueden ser interpretados como una incipiente poltica social global que trata de otorgar una dimensin de equidad a la globalizacin. Ello puede contribuir a legitimarla, como apuntan algunas crticas, pero tambin pone en cuestin el proyecto globalista o neoliberal de globalizacin basado en la mera liberalizacin econmica (Held, 2006). De hecho, los ODM han sido el resultado de un proceso de movilizacin poltica sin precedentes, que ha involucrado a actores diversos Estados, ONG, organizaciones internacionales, movimientos sociales, y parecen mostrar que la arena de la poltica internacional, antes limitada a los actores estatales y las cuestiones duras de la seguridad y la diplomacia, se ha tornado global; que en ella irrumpen nuevos actores no estatales, y que la poltica internacional se extiende a cuestiones antes consideradas dominio exclusivo de la poltica interna de cada Estado, como la lucha contra la pobreza (Sanahuja, 2007; Arenal, 2009). A causa de estos procesos, las polticas de cooperacin han experimentado de nuevo cambios importantes en su racionalidad y motivaciones, corrientes de recursos, y actores relevantes. Varias tendencias se observan con claridad: una creciente privatizacin y transna-

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cionalizacin de la financiacin del desarrollo, con la AOD relegada a una posicin secundaria; cambios en la racionalidad de la ayuda, ahora presidida por los ODM y la agenda de eficacia, y la creciente importancia de la cooperacin regional y sur-sur (CSS).

demanda de China y otros pases asiticos. Ello se sum a una situacin fiscal ms saneada, y una mayor capacidad de algunos gobiernos y empresas para financiarse en sus mercados domsticos, reduciendo la dependencia de financiacin externa. Estas condiciones, inusualmente favorables, permitieron que algunos pases adelan-

III. La privatizacin y transnacionalizacin de la financiacin del desarrollo

Los procesos de diferenciacin interna en Amrica Latina surgimiento de pases emergentes y rezago de los ms pobres, por un lado, y polticas econmicas ms o menos apegadas a la ortodoxia, por otro y el peso creciente de los actores privados en las finanzas globales son algunas de las dinmicas de cambio ms relevantes para la regin. Tras casi dos dcadas de ajuste y de polticas del Consenso de Washington, y con solo algunas excepciones, la crisis de la deuda qued atrs y algunos pases han registrado un aumento espectacular de la inversin extranjera directa (IED) y otros flujos privados, incluyendo inversin de cartera. Se reciben, adems, importantes flujos de remesas, que tras un rpido crecimiento se situaron entre 2005 y 2007 en cifras cercanas al total de IED de ese trienio. La regin tambin acumul abultados supervit comerciales, fruto de la bonanza exportadora de las materias primas, animada por la

taran pagos de deuda externa, en particular a acreedores oficiales como el FMI y el Banco Mundial. A ttulo comparativo, en 2007 la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) solo era una tercera parte de los pagos que la regin realiz a acreedores del Club de Pars y a instituciones multilaterales como el Banco Mundial o el FMI, con quienes algunos pases saldaron sus deudas para evitar que siguieran tutelando su poltica econmica. En 2008, antes de que estallara la crisis econmica mundial, por cada dlar de ayuda que se diriga a la regin, Amrica Latina reciba ms de diez dlares en inversin extranjera directa, y al menos otros diez en remesas. Por ello, puede afirmarse que la ayuda oficial al desarrollo se ha convertido en una fuente cada vez menos relevante para el conjunto de la regin. En los pases de renta media alta, una eventual desaparicin de la ayuda algo que, en algunos casos, ya est ocurriendo, no tendra casi ningn efecto, al menos en trminos macroeconmicos y en cuanto al acceso a financiacin externa. Empero, ello no significa que sta sea irrelevante, ya que para estos

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pases su importancia radicara en otros aspectos, como la transferencia de conocimiento, o como catalizador del cambio poltico o institucional. Sin embargo, en un reducido nmero de pases ms pobres del rea andina, de Centroamrica o del Caribe Bolivia, Honduras, Nicaragua, Hait o Surinam la ayuda externa sigue siendo una de las ms importantes vas de financiacin externa, a menudo mucho mayor que la inversin privada, como pone de manifiesto su elevada tasa de dependencia de la AOD, que en 2008 se situaba para esos pases entre un 4% y 14% del PIB. Esa dependencia se explica por su menor renta, por factores histricos en particular, la crisis centroamericana de los ochenta y, en ocasiones, por el impacto de los desastres que motivaron importantes compromisos financieros para la reconstruccin, y por la creciente concentracin de la ayuda en estos pases. Pero incluso en estos casos, la ayuda al desarrollo se encuentra por detrs de los aportes que suponen las remesas de los emigrantes, que en esos mismos pases oscilan entre el 6% y el 25% del PIB. Aunque la regin no ha sufrido una nueva crisis de deuda, como la que ha afectado a pases avanzados de la zona euro, la crisis econmica mundial reclama atencin sobre los riesgos que comporta un modelo de crecimiento an muy dependiente de la financiacin externa. El crdito y la inversin privada sufrieron una fuerte reduccin en 2009 con

motivo de la crisis y hubo pases, como Mxico, que tuvieron que pedir auxilio al FMI. Las remesas mostraron mayor resiliencia y a pesar de algunos retrocesos siguieron fluyendo, lo que aument su importancia relativa (Sanahuja, 2009b). Posteriormente, las favorables perspectivas de crecimiento a partir de 2010, en particular para algunos pases emergentes, como Brasil, han motivado la llegada de abultadas corrientes de capital privado, lo que no est exento de problemas. Ello puede suponer una sobrevaloracin de los activos y el riesgo de nuevas burbujas, apreciacin de las monedas y erosin de la competitividad. Frente a ello, algunos gobiernos de la regin se han visto obligados a intervenir en los mercados de divisas y a adoptar otras medidas de control de los movimientos de capital.

IV. Amrica Latina ante los ODM: reorientacin de la ayuda y agenda de eficacia
Progresividad, securitizacin y discrecionalidad: cambios en la distribucin de la ayuda No solo la AOD es menos relevante frente a los flujos privados: en la AOD mundial tambin se observa una fuerte cada en la participacin de Amrica Latina. Entre 1997-1998 y 2007-2008 la participacin de Amrica Latina y el Caribe en la AOD bilateral total descendi del 12,3%

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al 7,9%, a causa del aumento de la que se dirigi a las regiones Asia meridional y frica subsahariana donde se concentran la pobreza mundial. Si se considera la AOD total, el descenso es ms marcado: en 1998 Amrica Latina reciba el 10% de la ayuda mundial, pero entre 2001 y 2008, esa tasa se situ entre el 4% y el 5%. Este cambio se relaciona con la aparicin de los ODM, que han alentado una significativa reorientacin de la ayuda mundial hacia los pases ms pobres. Pero tambin hay que destacar que desde los atentados del 11-S se ha producido una marcada securitizacin de las relaciones internacionales, de la que no han escapado las polticas de ayuda. Una parte considerable del aumento de la AOD mundial entre 2001 y 2008 pas de un 0,23% a un 0,33% del PIB de los donantes del CAD en promedio es atribuible a la denominada Guerra Global contra el Terror. Ese aumento ha privilegiado, en primer lugar, a los pases ms relevantes en dicha Guerra Irak, Afganistn, Pakistn, Jordania, Etiopa, y posteriormente, a otros pases etiquetados como Estados frgiles que se relacionan con la amenaza del terrorismo transnacional. En 2008, los dos principales receptores de AOD mundial fueron Irak y Afganistn, por ese orden. Entre 2001 y 2008 la ayuda destinada a los catalogados por el CAD como Estados frgiles entre los que, de Amrica Latina y el Caribe, solo se encuentra Hait pas del 16% al 31% de la AOD mundial total.

Ambas tendencias efecto ODM y securitizacin de la ayuda han tenido efectos visibles en el mapa que refleja la distribucin de la ayuda entre pases de Amrica Latina. Han perdido peso los pases de renta media alta (PRMA), para los cuales, como se indic, la ayuda es menos relevante que en el pasado como fuente de financiacin externa. Han ganado peso los pases de renta media-baja de Centroamrica y la regin andina. En 2008 seis pases de renta media baja (PRMB) y baja Colombia, Nicaragua, Hait, Bolivia, Honduras y Guatemala concentraban la mitad de toda la AOD destinada a Amrica Latina. No existe, sin embargo, una correlacin clara entre ayuda y nivel de renta o de pobreza en ese mapa, y como ocurre en otras regiones, hay donor darlings y donor orphans, como consecuencia del carcter voluntario y discrecional que caracteriza a la ayuda, los proverbiales solapamientos y la falta de coordinacin de los donantes, y lo poco predecibles que son sus desembolsos. El aumento o disminucin de la ayuda no se relaciona con los niveles de renta sino con factores polticos, como la mayor importancia otorgada en los aos noventa al narcotrfico en los pases andinos, y al conflicto colombiano. Como expresin de la securitizacin de la ayuda, el pas de Amrica Latina en el que se observa el mayor crecimiento de la AOD a lo largo de la dcada de 2000 es Colombia, que bajo la presidencia de lvaro Uribe logr

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atraer ms atencin en particular, de Estados Unidos, pero tambin de la UE al resituar el conflicto armado interno en el marco, ms amplio, de la Guerra Global contra el Terror. Entre 2000 y 2008, la AOD a Colombia se multiplic por 2,5 veces, y entre 2006 y 2008 recibi el 11% de toda la ayuda dirigida a Amrica Latina, situndose en el primer lugar en la escala de receptores. Ambas tendencias explican la disminucin de la ayuda de Estados Unidos en este caso, tambin la mayor concentracin de su ayuda en Colombia, Canad y Japn, o de los Pases Bajos e Italia, y la retirada gradual de la regin de otros donantes como Reino Unido, Suecia y Dinamarca. El aumento de la ayuda espaola desde 2004 en 2008 Espaa se situ por primera vez en el primer puesto entre los donantes y de la Comisin Europea no ha podido compensar estas salidas. Aunque en 2009 no se registraron cadas significativas de la AOD, a partir de 2010 las restricciones fiscales causadas por la crisis en los pases avanzados anuncian recortes significativos de la ayuda (Morazn y Koch, 2010). En esos recortes, Amrica Latina puede salir peor parada, dado que es una regin de renta media que ya se est recuperando y a la que, como se indic, retornan importantes corrientes de inversin privada. Entre los pases que ms recortan est Espaa, que en 2010 redujo su AOD en 800 millones de euros, y en 2011 en otros 900 millones. Por ello, ese primer puesto

en la escala de donantes alcanzado en 2008 puede mostrarse efmero. En cuanto a los donantes multilaterales, tambin se observa una reduccin de la ayuda procedente de Naciones Unidas en especial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Programa Mundial de Alimentos (PMA), y de las ventanillas blandas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial. En contraste, la ayuda procedente de las instituciones de la UE ha aumentado su participacin en trminos absolutos y relativos. Entre los aos ochenta y el decenio de 2000 la ayuda comunitaria se ha multiplicado por cuatro. Ello sita a la Comisin Europea como el tercer donante ms importante de Amrica Latina; supone alrededor de un 15% de la AOD total para la regin, y casi la mitad de la que el CAD computa como ayuda multilateral. Lo que parece indicar este anlisis de los flujos de AOD es, en primer lugar, la prdida de relevancia de Amrica Latina en la distribucin mundial de la ayuda, pero ello no debiera ser motivo de lamentaciones: la regin capta ms recursos de otras fuentes, es ms prspera en trminos relativos, y con la excepcin de Colombia, se encuentra lejos de las preocupaciones de seguridad que han dominado la dcada de 2000. Por otra parte, parece haber aumentado la progresividad de la ayuda destinada a la regin, que ahora se concentra en los pases de menor desarrollo relativo. Dentro

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de este panorama general, sin embargo, siguen existiendo notables problemas de eficacia de la ayuda, y una pauta de distribucin notoriamente desigual, razones por las que la agenda de eficacia derivada de los ODM es tambin relevante para la regin. La agenda de eficacia de la ayuda y los pases de menor renta Parte de los problemas que aquejan al sistema de ayuda al desarrollo radican en las instituciones, ms que en los recursos. Aunque el donante acepte la obligacin moral o poltica de otorgar ayuda, en trminos jurdicos sta sigue siendo voluntaria y discrecional, y el receptor no tiene ninguna titularidad o derecho adquirido sobre ella. Esta asimetra fundamental tiene otras consecuencias bien conocidas: volatilidad de la ayuda; problemas recurrentes de coordinacin entre donantes; solapamientos e ineficiencias; pautas desiguales e inequitativas de distribucin; ayuda condicionada a todo tipo de intereses del donante, sean polticos, comerciales o de prestigio; falta de responsabilidad o rendicin de cuentas de los donantes hacia los receptores de la ayuda; y comportamientos escapistas o de free-rider a la hora de compartir las cargas de la accin colectiva internacional a favor del desarrollo. Estos problemas se han visto agravados por dos tendencias que aquejan a la arquitectura institucional del sistema de ayuda: la pro-

liferacin de donantes, y la fragmentacin de la ayuda (Asociacin Internacional de Fomento, 2007; Sanahuja, 2007; Kharas, 2010). A causa de ellos, obtener ayuda supone costes de transaccin ms elevados, y nuevas condiciones de cara a la definicin de polticas en pases con una gran debilidad institucional. Estos problemas afectan al conjunto de la ayuda, pero sus efectos son ms graves en los pases de renta baja y media-baja de la regin Bolivia, Hait, Honduras, o Nicaragua con instituciones dbiles y una alta tasa de dependencia de la ayuda. En el Consenso de Monterrey de 2002, los donantes reconocieron abiertamente la necesidad de mejorar la eficacia de la ayuda modificando la manera en la que sta se distribuye. Para ello, se comprometieron a armonizar sus procedimientos operacionales, a fin de reducir los costes de transaccin; a fortalecer la capacidad de absorcin y la gestin financiera de los pases receptores; a que las corrientes de recursos sean previsibles, utilizando instrumentos ms apropiados, en particular el apoyo presupuestario; y a suministrar la ayuda a travs de las estrategias de desarrollo y reduccin de la pobreza definidas y asumidas por los propios pases en desarrollo. Para ello se abri un proceso de definicin de polticas para mejorar la eficacia de al ayuda, impulsado por el CAD, que condujo a la adopcin de la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda (marzo de 2005) y la posterior Agenda de

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Accin de Accra (2008), que continuar con un nuevo encuentro en Sel en 2011. La Declaracin de Pars, en particular, pretende promover un nuevo marco institucional de la ayuda a partir de los siguientes principios: apropiacin (ownership), por el que los pases en desarrollo son responsables de definir sus propias polticas de desarrollo y reduccin de la pobreza, sin imposiciones externas; de alineamiento (alignment), por el que los donantes han de alinearse con las polticas nacionales, y trabajar a travs de las instituciones, procedimientos y sistemas del pas socio; de armonizacin (harmonisation), por el que los donantes han de coordinarse entre s, y utilizar un nico marco de seguimiento, reporte y gestin, inserto en los sistemas y polticas del receptor; corresponsabilidad (mutual accontability), por el que cada parte asume sus responsabilidades en una estrategia; y gestin orientada a resultados (results-oriented management), y no a procesos o insumos. La Declaracin dio inicio a un proceso de adaptacin de las polticas de ayuda de los donantes con 12 metas y sus respectivos indicadores de progreso para el periodo 20052010, con enfoque que, en retrospectiva, se caracteriz por un marcado enfoque tecnocrtico. Sin embargo, la reunin de seguimiento de Accra (Ghana) en 2008 condujo a una significativa reorientacin de la agenda internacional sobre eficacia de la ayuda. En gran medida, Accra signific la repolitizacin del

proceso de Pars, de manera que ste dej de ser un valoracin tecnocrtica basada en indicadores, y se redefini como un proceso poltico sobre la gobernanza global de la ayuda. Los pases en desarrollo, ms asertivos, cuestionaron el marco tradicional, dominado por los pases donantes a travs del binomio Banco Mundial-Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), reclamando un papel ms destacado para el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) (Schulz, 2008). Accra tambin signific una revisin de los principios de la Declaracin de Pars: la presin de las ONG y los actores descentralizados a favor de una mayor participacin social en las polticas nacionales de desarrollo llev a redefinir la apropiacin como apropiacin democrtica. Por otra parte, se plante la necesidad de una divisin del trabajo entre donantes, por la que estos, en aras de una mayor calidad y eficacia de su actuacin, en vez de hacer de todo en todas partes, debern tener una mayor especializacin geogrfica y sectorial basada en sus ventajas comparativas, a partir de la demanda de los pases receptores. Amrica Latina y el Caribe no participaron activamente en la definicin de la agenda de la eficacia de la ayuda, en parte por considerar que sta afectaba en mayor medida a los pases ms pobres y ms dependientes de la ayuda, y que para la regin los desafos de la cooperacin internacional se situaran en mayor medida en otros mbitos, como el

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comercio, la estabilidad financiera internacional, o los flujos financieros privados, sean inversin o remesas (OEA, 2010a). Pero ello no quiere decir que Pars y Accra sean irrelevantes. Ms bien, plantean desafos y dificultades diferenciadas, debido a las particularidades de la regin. Esos desafos afectan, en primer lugar, a las modalidades e instrumentos de la ayuda. Frente al tradicional nfasis en proyectos (project-aid), que fragmenta la ayuda y debilita las polticas y las instituciones pblicas, se debera trabajar mediante programas (program-aid), de apoyo directo al presupuesto general (budget support) y/o con enfoque sectorial (sector wide approach o SWAp), que sita el apoyo externo en el marco de las polticas nacionales. Este tipo de instrumentos son ms aptos para los pases de renta media baja (PRMB) de la subregin andina y de Centroamrica, en los que la ayuda tiene ms peso y se han adoptado, adems, estrategias nacionales de reduccin de la pobreza. Sin embargo, en los pases de renta media alta (PRMA), como se argumenta en el siguiente apartado, el uso de estos instrumentos no es posible ni deseable debido al reducido tamao de la ayuda y al imperativo de que las polticas de reduccin de la pobreza y la desigualdad sea acometido con los recursos propios del pas. En los PRMA puede ser ms adecuado orientar la ayuda, de manera muy focalizada, a problemas u obstculos concretos

para el desarrollo, como puede ser el fortalecimiento de las capacidades institucionales y/o de diseo de polticas, el apoyo a los actores sociales que promueven cambios polticos, institucionales y normativos, o a incentivar la movilizacin de recursos adicionales. En lo que se refiere a los principios que deberan gobernar la ayuda, los procesos de cambio poltico abren oportunidades para una agenda de desarrollo ms inclusiva y con mayor legitimidad, pero al tiempo, la regin sigue estando caracterizada por la volatilidad poltica, la debilidad institucional y la ausencia y a menudo, el rechazo por parte de los gobiernos de marcos adecuados para la participacin social y la apropiacin democrtica de la poltica de desarrollo. En materia de alineamiento, a menudo los sistemas nacionales son dbiles, y los donantes tienen escasa experiencia en el uso de instrumentos como el apoyo presupuestario o los enfoque sectoriales. Los donantes tambin tienen escasa experiencia en la actuacin colectiva que requiere el principio de armonizacin, y es difcil avanzar hacia una divisin de tareas entre donantes en un contexto en el que una parte significativa de ellos estn reduciendo la ayuda hacia Amrica Latina, lo que la hace menos predecible, poniendo en cuestin el principio de mutua responsabilidad (FRIDE, 2009). Por ltimo, cabe preguntar qu implicaciones tiene la agenda de eficacia para la cooperacin sur-sur, cada vez ms importante en

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la regin, pues hasta ahora el discurso oficial respecto a su singularidad y sus ventajas respecto a la cooperacin clsica ha actuado de pantalla para eludir esta cuestin. Las ONG y la RSE como actores de cooperacin en Amrica Latina y el Caribe En este contexto, tambin son relevantes los cambios que han experimentado las ONG y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en los ltimos aos. En los aos noventa estas organizaciones se centraron en los problemas de pobreza, salud, o educacin de los que el Estado se desentendi en el marco de la agenda neoliberal, actuando como intermediarios financieros de los donantes de la OCDE, y /o como instrumentos ejecutores de polticas focalizadas. Pero en el decenio de 2000 tambin se ha observado una repolitizacin de algunos de estos actores, que abrieron nuevos campos de accin relativos al control de los organismos estatales y gubernamentales, como la vigilancia de la corrupcin o la fiscalizacin de elecciones. Finalmente, la implicacin de estos actores en los Foros Sociales Mundiales y en diversas iniciativas altermundialistas han insertado a las ONG y OSC de Amrica Latina y el Caribe en una compleja red glocal (local y global) de alcance transnacional. Es en este marco en el que algunas de estas ONG, ms all de los proyectos de ayuda, estn asumiendo agendas ms polticas y una mayor actividad de incidencia en aras de una apropiacin democrtica de las

polticas de desarrollo (Balln y Valderrama, 2004; Biekart, 2006). Otro de los cambios importantes de la sociedad civil en la regin concierne a la incorporacin de la responsabilidad social de la empresa (RSE) en las elites econmicas y sociales. Ello refleja la modernizacin de la filantropa y el declive relativo de los tradicionales mecanismos de beneficencia. La modernizacin de las prcticas filantrpicas obedecera tanto a las presiones redistributivas sobre las elites, habida cuenta de la gran concentracin de riqueza en la regin, como al discurso de ONG, fundaciones y empresas privadas trasnacionales que se difunde desde los pases avanzados. Ms all de Pars y Accra: la eficacia de la cooperacin en los pases de renta media-alta La agenda planteada por la Declaracin de Pars y la Agenda de Accin de Accra aborda aspectos crticos para la eficacia de la ayuda: gobernanza del sistema de ayuda, liderazgo y fortalecimiento de capacidades del pas receptor, una actuacin ms coordinada de los donantes, responsabilidad y rendicin de cuentas Pero hay que recordar que esta agenda se centra en los flujos de AOD, dejando fuera otras polticas que condicionan la eficacia de la ayuda, en particular en los PRMA, como el comercio, la deuda, la inversin extranjera, el tratamiento de las remesas de los emigrantes, o el acceso a la tecnologa.

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Para Amrica Latina y el Caribe la agenda de los ODM o, ms bien, su interpretacin reduccionista es manifiestamente insuficiente, en particular para los PRMA de la regin, dado que en ellos la pobreza no es consecuencia de la falta de recursos, sino de la desigualdad y la exclusin, de debilidades institucionales, y de una economa poltica del mal gobierno de la que se benefician las elites tradicionales. La regin demanda una agenda de desarrollo ms amplia que permita hacer frente a lo que Alonso (2006) ha denominado las trampas del progreso que afectan a la regin, que radicaran en: a) la debilidad institucional y la falta de cohesin social; b) la vulnerabilidad de su insercin internacional, en particular en materia financiera y comercial; y c) de dificultades para la transformacin tecnolgica y productiva. La reduccin de la ayuda a los PRMA se ha justificado a menudo alegando que dado que el verdadero problema es el mal gobierno y la desigualdad, y no la pobreza en s, no se justificara entregar recursos desde el exterior cuando los propios actores internos no estn dispuestos a adoptar las polticas necesarias para enfrentar ese problema, en especial las de contenido redistributivo, como la reforma fiscal. Pero ello no debiera ser una coartada para reducir la ayuda, o para justificar la ausencia de polticas de cooperacin al desarrollo con los PRMA (Prez y Ayala, 2009). Frente a este argumento, no hay que

olvidar que la mayor parte de las personas en situacin de pobreza estn en los PRM (Sumner, 2010), y que estos pases pueden tener, adems, un papel clave en la provisin de bienes pblicos globales y en la movilizacin de recursos adicionales a travs de la cooperacin sur-sur. Por el contrario, se debera reconocer que en estos pases la ayuda ha sido a menudo un (mal) sustituto de polticas de cooperacin al desarrollo ms amplias, en las que el comercio, la deuda, la transferencia de tecnologa o las reglas que regulan la inversin extranjera tienen tanta o ms importancia que la AOD. Por consiguiente, ms que reducir la ayuda, se debera reorientar a promover esa agenda de cambio. En concreto, debera centrarse en tres grandes ejes de poltica (Alonso, 2007; Tezanos y Domnguez, 2010; Grynspan y LpezCalva, 2010). En primer lugar, el fortalecimiento institucional y la cohesin social: instituciones frgiles significa dbil capacidad del gobierno para proveer bienes pblicos, para gestionar los conflictos distributivos, para afrontar los shocks externos, para la regulacin de los mercados, la gestin de los servicios pblicos o para asegurar la cohesin social y reducir la elevada desigualdad de la regin. Todo ello contribuye a minar la legitimidad de las instituciones. Por ello, la mejora de las polticas pblicas a travs de la reforma institucional, el intercambio de experiencias, que reducen el

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coste de la innovacin, el fortalecimiento de programas de salud y educacin, y el respaldo a los actores favorables al cambio constituyen mbitos prioritarios para una poltica de cooperacin eficaz con los PRM. Un aspecto clave que expresa tanto la fragilidad institucional como la falta de cohesin es la debilidad fiscal del Estado, por lo que el apoyo financiero y tcnico al pacto fiscal y las reformas tributarias es clave. En segundo lugar, la estabilidad financiera y las polticas contracclicas: la vulnerabilidad ante shocks financieros es el resultado de la insercin, en mercados financieros altamente voltiles, de PRM con alto nivel de deuda, mercados nacionales de capital limitados, altas necesidades de financiacin a corto plazo, y liberalizacin apresurada de la cuenta de capital. Ello demanda mayor regulacin de las finanzas internacionales y de sus aspectos sistmicos mediante una nueva arquitectura financiera internacional; fortalecer los sistemas financieros nacionales y su regulacin pblica; hacer frente al problema de la deuda soberana con una regulacin internacional adecuada, y permitir que los PRM adopten medidas contracclicas ante las crisis, preservando los avances logrados en la reduccin de la pobreza. En tercer lugar, las polticas para mejorar la insercin en el comercio internacional a travs de una mayor competitividad y un acceso asegurado a los mercados externos. Entre estas

polticas a menudo contempladas en las llamadas agendas complementarias a los acuerdos de libre comercio, destacan la mejora de las infraestructuras y, especialmente, la mejora de la productividad mediante la incorporacin de conocimiento y la mejora de la educacin y la investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I). De esta manera, se rompera el crculo vicioso que afecta a la regin, caracterizada por su especializacin exportadora en productos intensivos en recursos naturales y empleos de baja calidad, y sus bajas cargas fiscales. En este mbito, una poltica de cooperacin al desarrollo que vaya ms all de la ayuda requiere una apertura comercial bien planteada, a travs de acuerdos sea la integracin regional sur-sur o los acuerdos sur-norte que aseguran el acceso a mercados externos, alientan la inversin externa, e incentiven la innovacin y la competitividad; pero que tambin reconozcan las asimetras y dejen espacio para las polticas activas para atenuar los costes del ajuste y promover la transformacin productiva, en especial si se trata de acuerdos sur-norte en los que las asimetras son mayores. Finalmente, se requiere una mayor cooperacin en ciencia y tecnologa a travs de programas que favorezcan tanto la generacin de capacidades endgenas como la transferencia de tecnologa del exterior. Frente a una visin reduccionista de los objetivos internacionales de desarrollo y los ODM, esta agenda proporcionara una nueva racionalidad para la cooperacin con la regin y un

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marco ms amplio para el debate sobre la eficacia de la ayuda que el que se desprende de las agendas de Pars y Accra. Son varios los actores que han estado impulsando esta agenda los gobiernos de Espaa y de algunos pases latinoamericanos, la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) ante la UE, los donantes tradicionales o Naciones Unidas. El principal desafo para los donantes radica, sin embargo, en el principio de coherencia de polticas. Es muy significativo que ste no se mencione en la Declaracin de Pars, a pesar de que ya se ha recogido en distintos marcos doctrinales y jurdicos, sean los documentos del CAD, el Tratado de la Unin Europea, el Consenso Europeo sobre Desarrollo, o, implcitamente, en los ODM. Como es sabido, este principio parte de la constatacin de que la ayuda al desarrollo constituye slo un captulo dentro del conjunto de polticas adoptadas por los pases avanzados que afectan a los pases en desarrollo. Algunas de ellas, como la poltica comercial, agrcola o pesquera, la relacionadas con la inversin extranjera, la poltica de emigracin y asilo, o de seguridad y defensa, tienen a menudo consecuencias mucho mayores que la propia ayuda. Por ello, el esfuerzo realizado por los donantes para otorgar ms ayuda y mejorar su calidad incluso con un escrupuloso cumplimiento de la Declaracin de Pars puede ser ftil si otras polticas operan en sentido contrario.

V. Nuevos actores: la cooperacin sur-sur (CSS) en Amrica Latina y el Caribe

Pases emergentes y regionalismo postliberal como marcos de la CSS En Amrica Latina y el Caribe la CSS no es un fenmeno nuevo. Adems de las acciones bilaterales, desde sus orgenes en los aos sesenta los acuerdos de integracin regional han proporcionado la racionalidad y el marco institucional para bancos de la integracin, como la Corporacin Andina de Fomento (CAF) o el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). Tambin han estimulado una cooperacin ms estrecha entre actores gubernamentales y no gubernamentales, y regiones fronterizas. En los setenta, la regin promovi la cooperacin tcnica entre pases en desarrollo (CTPD). En los ochenta, a pesar de la crisis de la deuda, pases petroleros como Mxico y Venezuela tambin apoyaron los procesos de paz en Centroamrica facilitando petrleo en trminos concesionales. Su fuerte crecimiento en los ltimos aos es, en primer lugar, expresin de la creciente fortaleza y autonoma poltica de los pases emergentes, el alcance ms amplio de sus intereses, sus pretensiones de liderazgo regional o global, y su voluntad de adquirir mayor autonoma en la economa poltica internacional. En palabras de Fareed Zakaria (2009), expresa el ascenso de los otros respecto a la hegemona de Estados Unidos y la OCDE.

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Todos estos factores estn presentes en Amrica Latina y el Caribe en particular en Brasil, Mxico y Venezuela, que con ello se configura como una regin ms heterognea y diferenciada. Sin embargo, estos factores tambin estn presentes en otros pases que se han mostrado activos en la CSS como Argentina, Chile, o Colombia. El crecimiento econmico y la mayor solidez fiscal de la regin tambin han tenido importancia, y, como no, ha habido cierta dosis de competencia, imitacin y/o emulacin. No debe sorprender que a menudo la CSS aparezca en el marco de polticas exteriores ms asertivas, estn impulsadas por motivos de poder, prestigio, legitimidad interna o internacional, en apoyo de la estabilidad regional, o por compromisos internacionales, como ilustrara el caso de Brasil o Chile en la Misin de Naciones Unidas para la estabilizacin de Hait (MINUSTAH). Otro factor relevante es el deseo de algunos pases de mayor desarrollo por diferenciarse del resto de la regin, como ocurre con Chile, ya miembro de la OCDE. Finalmente, el aumento de la CSS tambin puede expresara la creciente capacidad de los PRM para contribuir al cumplimiento de los ODM como donantes, y no solo como receptores (Aylln y Surasky, 2010). Otro conjunto de factores se encuentra en la renovacin de los procesos de cooperacin e integracin regional. En particular, en la aparicin de nuevos modelos o estrategias regionalistas post-liberales (Motta et al., 2007;

Sanahuja, 2010). Aunque se trata de iniciativas muy diferentes, tanto la Alianza Bolivariana para las Amricas-Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP), como el intento de reformular la integracin suramericana en el marco de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) revelan que algunos pases de la regin han optado por enfoques ms comprehensivos del regionalismo y la integracin, dejando atrs el modelo de regionalismo abierto, limitado a la liberalizacin comercial (Cienfuegos y Sanahuja, 2010). Adems de reflejar los liderazgos rivales de Venezuela y de Brasil, ambos proyectos regionales se basan en visiones ms desarrollistas que incluyen una mayor cooperacin en economa y finanzas, infraestructura de transporte y comunicaciones, medio ambiente, energa, seguridad y gestin de crisis, y desarrollo social, incluyendo la reduccin de asimetras (Ayuso, 2010). Al margen de las discusiones sobre la taxonoma y categorizacin de la CSS, actuaciones emblemticas como la financiacin de la infraestructura regional a travs de los crditos del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Brasil (BNDES), la creacin del Banco del Sur por parte de los pases de UNASUR, o la financiacin preferencial de Petrocaribe, respaldada por el Gobierno de Venezuela, podran ser definidas igualmente como CSS o como polticas regionales comunes. En ambos casos, sus propsitos seran tanto la promocin del desarrollo, como el fortalecimiento de grupos

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latinoamericanos, o suramericanos, en un mundo cada vez ms multipolar. Tipologas y estrategias en la CSS de Amrica Latina y el Caribe Otro rasgo de la CSS es su diversidad, demasiado amplia para ser abordada en este anlisis. Es sobre todo horizontal, incluyendo solo pases de la regin, tanto de manera bilateral como regional; pero tambin existen modalidades triangulares involucrando a donantes tradicionales
2. Como ocurre con la cooperacin

invertidos en la CSS en Amrica Latina y el Caribe, debido a que los trabajos de sistematizacin realizados por la Red Interamericana de Cooperacin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y por la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) son an incipientes. Adems, algunas modalidades de CSS no se ajustaran a la definicin y categoras establecidas por el CAD, sea por no tener carcter concesional, o por estar impulsadas por actores semipblicos. Por ello, es difcil estimar su magnitud. En cualquier caso, es necesario evitar la aplicacin mecnica de las categoras del CAD para poder aprehender la verdadera naturaleza de CSS, sus innovaciones y su especificidad. Partiendo de estas premisas, cabra identificar, al menos, los siguientes modelos o estrategias: En primer lugar, los pases que, como Argentina, Chile y Costa Rica, dan prioridad a la asistencia tcnica y la educacin superior. En el caso de Argentina y Chile esas actividades se caracterizan por su diversificacin geogrfica y sectorial, no sin cierto grado de especializacin: en el caso de Chile, polticas pblicas, educacin superior, y vivienda, y en el de Argentina, que ha sido un pas pionero en la CSS desde los setenta, en agricultura (Levi, 2010; Kern y Weisstaub, 2010). Chile se caracteriza, adems, por su proximidad a los estndares del CAD. Hay que mencionar, adems, los esfuerzos realizados por Chile y Argentina en Hait. Costa Rica, que desarrolla una coope-

norte-sur, la CSS bilateral refleja con mayor claridad las prioridades de poltica exterior y/o las capacidades e intereses de cada donante La asistencia tcnica ha sido una de las modalidades ms usuales de la CSS bilateral, debido a su menor coste, al hacer uso de capacidades nacionales relevantes. Empero, la CSS bilateral tambin incluye acciones directas de desarrollo social; la asistencia financiera; y la cooperacin en materia de energa. En cuanto a la cooperacin regional, las reas ms importantes son la energa, la infraestructura fsica y la reduccin de las asimetras, a travs de la aparicin de mecanismos como el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM). Aunque los donantes ms activos son los pases de renta media-alta ms grandes (Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Venezuela), tambin hay PRMB, como Colombia y Cuba. No existe informacin detallada sobre las instancias involucradas y sobre los recursos

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racin tcnica de menor escala, se ha centrado en el sector de la electrificacin (SEGIB, 2010). Mxico es un caso singular centrado en la energa y la asistencia tcnica. Pionero en la cooperacin sur-sur, Mxico y Venezuela impulsaron en 1980 el Acuerdo de San Jos, por el que Mxico ha proporcionado petrleo en condiciones preferenciales a los pases de Centroamrica y el Caribe como instrumento de estabilizacin. Mxico tambin otorga asistencia tcnica y cooperacin triangular (Lozoya, 1999; Soria, 2008). Brasil constituye una tercera tipologa, basada en su proyeccin global y el protagonismo de actores semipblicos. La CSS de Brasil se inscribe en una poltica exterior de alcance global, y no slo regional, que se ha proyectado a travs del grupo India-BrasilSudfrica (IBSA) y hacia frica, con especial atencin a los pases lusfonos. Tambin se despliega hacia Amrica Latina, y ms especficamente hacia el espacio suramericano de UNASUR (Costa Vaz, 2010; John de Sousa, 2010) Destacan varios ejes en esta cooperacin: asistencia tcnica a travs de la Agencia Brasileira de Cooperacin (ABC) (Cabral y Weinstock, 2010), energa, infraestructuras, salud en particular, las actividades de lucha contra el VIH y el sida de la Fundacin Osvaldo Cruz, construccin de la paz, en particular en Hait (Lengyel et al., 2010), cooperacin agrcola a travs de la Empresa Brasileira do Pesquisa Agrcola (EMBRAPA) (The Economist,
3.

2010a), y cooperacin financiera va el Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico y Social (BNDES), a menudo ligada a exportaciones de bienes y servicios y contratacin de obras con empresas brasileas, como Odebrecht. Solo una parte de la cooperacin brasilea se canaliza a travs de la ABC, pero segn estimaciones basadas en fuentes oficiales, en 2010 la cooperacin brasilea total podra alcanzar unos 3.700 millones de dlares, de los cuales 1.200 millones seran nuevos prstamos del BNDES, 325 millones al PNUD y al Programa Mundial de Alimentos, y otros 350 a Hait, en el marco de la MINUSTAH. De ser Brasil parte del CAD y computarse esos fondos como AOD, se situara entre el undcimo y el duodcimo donante mundial, con cifras absolutas prximas a las de Italia o Dinamarca (The Economist, 2010b) Finalmente, hay que incluir el modelo bolivariano de Venezuela y Cuba, centrado en las misiones sociales, Petrocaribe y el ALBATCP. Venezuela, con el apoyo cercano de Cuba, ha protagonizado un programa de CSS inscrito en un proyecto bolivariano de poltica exterior de alto perfil y fuerte impronta presidencial. Concrecin de todo ello es la Alianza Bolivariana para las Amricas-Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP), surgida como respuesta al ALCA, distintas misiones sociales, y Petrocaribe, que suministra petrleo con financiacin concesional a diversos pases de Centroamrica y el Caribe (Serbn, 2006)4.

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Intereses, valores e identidades en la CSS (o cuando la CSS se ve confrontada con la teora) La cooperacin sur-sur tiene gran relevancia para los PRM. Genera beneficios tanto para el donante como para el receptor, sean capacidades institucionales y tecnolgicas, inversiones, acceso a mercados o internacionalizacin de sus empresas. Segn los pases involucrados, pueden adecuarse mejor a sus necesidades dado que hace mayor uso de recursos locales, y genera un mayor sentido de apropiacin (ownership). Pero en torno a la CSS tambin se ha elaborado un marcado discurso de autolegitimacin, como expresin regional del debate internacional sobre el papel que sta juega en la ayuda al desarrollo. Los gobiernos, la academia y las ONG de la regin a menudo argumentan que la naturaleza, propsitos e instrumentos de la CSS son inherentemente mejores que los de la cooperacin norte-sur tradicional, y que pueden ser una alternativa a esta ltima. De manera resumida, esa argumentacin insiste que la CSS es ms desarrollista es decir, ajena a los intereses de poltica exterior que contaminan la ayuda tradicional; justa esto es, fundamentada en los principios de solidaridad, autodeterminacin, no intervencin, y autonoma de los pases del Sur; horizontal construye relaciones entre iguales, sin las asimetras de poder y la condicionalidad tpica de la ayuda norte-sur; y ms eficaz con una mejor

relacin coste-resultados, y ms adaptada a las necesidades locales de los receptores. Si estos atributos fueran ciertos, y solo lo son en parte, probablemente se necesitara una conceptualizacin y/o un marco analtico enteramente nuevo para entender la CSS. En realidad, a pesar de que sus obvias diferencias, ambas pueden ser explicadas por el mismo conjunto de teoras, y responden a lgicas similares. No es objeto de este trabajo reproducir el extenso debate sobre la naturaleza, e interpretacin de la cooperacin internacional o la ayuda exterior, pero hay que recordar brevemente que la ayuda al desarrollo ha sido explicada por el realismo poltico como instrumento de la poltica de poder; por el institucionalismo y las teoras de la opcin racional, como medio para lograr intereses nacionales a menor coste y asegurar la provisin de bienes pblicos y la accin colectiva internacional; por los social-constructivistas como una expresin de preferencias normativas e identidades colectivas, entre otros factores ideacionales; y por las teoras crticas y post-marxistas, como una arena del conflicto entre la globalizacin neoliberal y las fuerzas sociales que pugnan por la redistribucin de la riqueza y la regulacin del capitalismo transnacional. Se puede alegar que la CSS, como la cooperacin norte-sur, tambin podra explicarse dentro de estos marcos tericos alternativos basados en el poder, el inters, y las ideas. Hay pruebas suficientes de que la CSS tiene venta-

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jas sobre la cooperacin norte-sur en aspectos como la apropiacin, la legitimidad, y la relacin coste-eficacia. Puede estar basada en una mejor comprensin de los problemas del desarrollo en los pases receptores, y facilitar ideas y recursos ms adaptados a las circunstancias locales. El impacto de desarrollo de algunos programas la financiacin de importaciones de petrleo para las pequeas economas del Caribe, el apoyo a la lucha contra el VIH y sida, o las infraestructuras regionales est fuera de discusin. Sin embargo, muchas de las crticas que se hacen, correctamente, a la cooperacin norte-sur tambin se pueden dirigir a la CSS. Sera cnico, o ingenuo, ignorar que la CSS de Amrica Latina tambin est motivada por agendas de poltica exterior. Por ejemplo, en el caso de Brasil refleja una visible agenda de intereses de estabilidad regional, promocin de exportaciones, y liderazgo regional y global, que combina la defensa de los intereses nacionales, y a la vez, reivindicaciones de justicia y solidaridad internacional, en una peculiar, y no siempre armnica, combinacin de los discursos de Itamaraty y de Porto Alegre. En el caso de Venezuela, las facilidades petroleras estn ligadas a alineamientos geopolticos y agendas ideolgicas. La cooperacin mexicana con Centroamrica responde a preocupaciones de seguridad y estabilidad de su frontera sur. Colombia se ha mostrado muy activa promoviendo una agenda latinoamericana de eficacia, acep-

tando el proceso de Pars y Accra, a travs del Grupo de Trabajo sobre CSS y la convocatoria de un Foro de Alto Nivel regional (Bogot, 2010), y con ello ha tratado de darle un enfoque ms tcnico y situar esta cooperacin en el marco interamericano de la OEA, frente a las pretensiones autonomistas de Argentina, Brasil o Venezuela. Brasil, en concreto, se ha desmarcado del proceso de Pars y Accra y tampoco participa de la Red Interamericana de Cooperacin de la OEA. Para Chile, que ya es miembro de la OCDE pero no del CAD, la CSS es tambin un medio para distanciarse de la regin y aproximarse a los pases avanzados. Sera ingenuo ignorar las asimetras de poder de una regin con una diferenciacin interna cada vez ms marcada, y asumir que la cooperacin es horizontal e igualitaria cuando se lleva a cabo, por ejemplo, entre Brasil y Bolivia o Hait, o entre Venezuela y las pequeas economas del Caribe dependientes de su petrleo. Algo similar puede decirse de la CSS de actores extrarregionales, como la Repblica Popular China. Enmarcada en un proyecto geoestratgico de promocin de un mundo multipolar con el que coinciden algunos pases latinoamericanos, tambin responde a la poltica una sola China contrarrestar la diplomacia econmica y la ayuda de Taiwan, muy presente en Amrica Central, y promover una amplia agenda de intereses econmicos ligados al sector extractivo y a los recursos natura-

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les, la inversin directa, y la promocin de acuerdos de libre comercio (Shixue, 2006; Altemani, 2006; Freeman et al., 2007). Finalmente, solo algunos actores de la CSS proporcionan informacin detallada sobre los recursos facilitados, principalmente por la falta de estadsticas adecuadas y de criterios comunes para el cmputo de estos flujos, pero tambin porque a menudo se opta por no hacer pblica esa informacin, incluso para los propios ciudadanos; las evaluaciones son algo extico, y los debates sobre rendicin de cuentas y transparencia de la ayuda estn ausentes o se perciben con desconfianza, al ser vistos como una imposicin de los donantes. La ambivalencia de la regin sobre la agenda de eficacia de la ayuda se basa, sin duda, en un razonamiento justo: es una agenda controlada por los pases de la OCDE, pero ello tambin supone que se obvian preguntas relevantes sobre la coordinacin, la responsabilidad y la eficacia de la CSS. Son cuestiones que estos actores han de asumir, de cara a ganar legitimidad en el debate sobre la necesaria reforma de la gobernanza global de la ayuda.

por el que la regin muestra una fisonoma ms heterognea y diferenciada, con pases emergentes que aspiran a jugar un papel ms relevante en los planos regional y global. Por otro lado, un proceso horizontal por el que el poder se desplaza a las finanzas globales y a actores privados, lo que reduce el papel de los actores pblicos y la ayuda oficial en la financiacin al desarrollo de la regin. Como ha puesto de relieve este artculo, ello ha significado una reasignacin de los flujos de ayuda, hacia y dentro de la regin, pero lo ms relevante es que exige una definicin ms amplia de las estrategias de desarrollo y de la agenda de eficacia de la ayuda, adaptada a las condiciones de los pases de renta intermedia, y que de ms relevancia al principio de coherencia de polticas. El surgimiento de una Amrica Latina ms asertiva en sus estrategias regionalistas y de poltica exterior tambin se traduce en la pujanza de la CSS, que ms all de su importancia intrnseca supone un cuestionamiento de las reglas y estructuras de la gobernanza global de la ayuda.

VI. Reflexiones finales

Amrica Latina y el Caribe se ha visto afectada por un doble proceso de cambio de poder en el sistema internacional. Por una parte, un proceso de desplazamiento vertical del poder

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Notas

Sobre esas interdependencias, Arenal (2009). Sobre el cambio de poder, vase Sanahuja (2008 y 2009b). Los anlisis ms exhaustivos de la CSS en Amrica Latina son los realizados desde 2007 por la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) a travs del Informe sobre la Cooperacin SurSur en Iberoamrica. Vase, en particular, Secretara General Iberoamericana (2010). Vanse tambin los anlisis de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Venezuela incluidos en Aylln y Suraski (2010) y, en particular, el anlisis conceptual de Hirst (2010). Vanse tambin los artculos publicados en el n 22 de 2008 de la Revista Espaola de Desarrollo y Cooperacin, monogrfico sobre la cooperacin de Brasil. Petrocaribe ha ampliado las facilidades petroleras brindadas por Venezuela desde 1974, y da continuidad al Acuerdo Energtico de Caracas, de 2000. Con Petrocaribe aumenta el suministro de petrleo con financiacin concesional para los pases del Caribe, incluyendo Cuba, y la cooperacin de Petrleos de Venezuela (PDVSA).

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