IV Jornadas de Historia Poltica. Universidad de la Repblica. Montevideo, 8 al 10 de julio de 2013. rea temtica: 6. Estado y polticas pblicas.

Coordinacin: Silvana Harriett (IPC/FCS) silvana.harriett@gmail.com ENTRE EL CONGRESO Y EL MINISTERIO. ANLISIS DE LAS RELACIONES ENTRE DIPUTADOS Y SENADORES NACIONALES, ASESORES LEGISLATIVOS, ACADMICOS Y FUNCIONARIOS CIVILES Y MILITARES EN EL PROCESO DE DEFINICIN DE LA POLTICA DE DEFENSA Y MILITAR EN LA ARGENTINA (1983-2001) Germn Soprano CONICET / Universidad Nacional de Quilmes gsoprano@unq.edu.ar 1. Introduccin Desde la sancin de la Ley 23.554 de Defensa Nacional (13 de abril de 1988) los partidos polticos mayoritarios con representacin en el Congreso de la Nacin Partido Justicialista y Unin Cvica Radical- consensuaron una agenda y un marco normativo para la poltica de defensa y militar en democracia, aprobando tambin las Leyes 24.059 de Seguridad Interior (18 diciembre de 1991), 24.429 de Servicio Militar Voluntario (14 diciembre de 1994), 24.948 de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas (18 de febrero de 1998) y 25.520 de Inteligencia Nacional (27 de noviembre de 2001). Estos consensos no fueron producto de procesos de acuerdos lineales ni carentes de conflictos. Fueron ms bien el resultado de una laboriosa y conflictiva interlocucin en la que intervinieron diferentes actores sociales: diputados y senadores nacionales de distintos partidos polticos -fundamentalmente miembros de las Comisiones de Defensa Nacional-, asesores legislativos, acadmicos universitarios y especialistas de diversas organizaciones no gubernamentales, as como autoridades y funcionarios del Ministerio de Defensa, Jefes de Estado Mayor y oficiales de las Fuerzas Armadas. En este trabajo es parte de una investigacin ms amplia en la que nos proponemos identificar actores sociales clave de este proceso, dando cuenta de sus adscripciones polticas, inscripciones institucionales y/o propuestas en materia de poltica de defensa y poltica militar. El perodo estudiado comprende desde los debates sobre la Ley de Defensa Nacional hasta aquellos que motivaron la sancin de la Ley de Inteligencia Nacional. A modo de hiptesis, sostendremos que el Congreso tuvo en este proceso una funcin decisiva en la definicin de la agenda de temas; contrariamente a lo ocurrido entre 2006 y 2010 en ocasin de la reglamentacin de la Ley de Defensa- donde la primaca en las iniciativas se localiz en el Ministerio de Defensa. 2. Las Comisiones de Defensa Nacional en la Cmara de Diputados y de Senadores

Desde la apertura democrtica del 10 de diciembre de 1983 se conformaron en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores sus respectivas Comisiones de Defensa. Dichas Comisiones existan desde que en 1925 se fusionaron las Comisiones de Guerra y Marina en una denominada de Defensa.1 Legisladores y asesores de ambas Comisiones intervinieron en la elaboracin de proyectos de ley y en el debate en sesiones plenarias de la Cmara de Diputados y de Senadores en asuntos relativos a la poltica de defensa y la poltica militar, fundamentalmente, con la sancin de las Leyes de Defensa Nacional (1988), Seguridad Interior (1991), Servicio Militar Voluntario (1994), Reestructuracin de las Fuerzas Armadas (1998) e Inteligencia Nacional (2001), es decir, en un perodo en que el centro de gravitacin de la agenda de la defensa en democracia estuvo colocado en el Congreso.2 Las misiones y funciones de las Comisiones de Defensa estaban entonces (y todava lo estn) establecidas por la Constitucin Nacional y por los reglamentos internos de las Cmaras de Diputados y Senadores. Para definirlas brevemente recurriremos a las revisin normativa proporcionada por tres protagonistas de la labor legislativa en las dcadas de 1980 y 1990: los asesores del Bloque de Partido Justicialista (PJ) Luis Tibiletti, Gustavo Druetta y Pablo Martnez, y el asesor del Bloque de la Unin Cvica Radical (UCR) Jos Manuel Ugarte.3 La Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, por reglamento interno, estaba conformada por un mnimo de quince y un mximo de veinticinco miembros, con presidente, vice-presidente, secretario y vocal, elegidos por voto plural de sus integrantes. Desde 1987 se adicionaron un vice-presidente segundo y un secretario segundo; y desde 1997 un secretario ms. Tibiletti y Ugarte sostenan que las misiones y funciones de la Comisin emanaban del artculo 72 del Reglamento de la Cmara:
dictaminar sobre todo asunto o proyecto relativo la organizacin, armamento y disciplina de las fuerzas armadas de tierra, mar y aire de la Nacin, y sus servicios auxiliares y afines, as como las cuestiones atinentes con las misiones que a estas fuerzas corresponden y a las que refieren a recompensas, honores y dems asuntos comprendidos en esta legislacin.4

No obstante, ambos asesores deca que en la prctica sus misiones y funciones eran ms amplias pues:
dictamina, no obstante sobre asuntos relativos a las Fuerzas Armadas, sino sobre todo tipo de asunto atinente a la Defensa Nacional [] En la prctica ha ejercido en relacin a las leyes ms importantes correspondientes al rea un rol concurrente con el Poder Ejecutivo en la confeccin de los proyectos remitidos posteriormente por el Poder Pablo Martnez y Norberto Pascale. El Parlamento y la defensa en Argentina. En: G. Follietti y L. Tibiletti (eds.). Parlamento y defensa en Amrica Latina. Vol.1. Resdal / SER en el 2000. Buenos Aires, 2004. pp.53-69. 2 Quiero destacar en este trabajo no nos ocuparemos de analizar el contenido de los proyectos y las leyes, as como los debates parlamentarios, toda vez que esta dimensin del tema ha sido tratado suficientemente por otros autores. En este sentido, Laleff Ilieff (2012) ofrece un estudio actualizado. 3 No hemos podido avanzar en el relevamiento y anlisis del reglamento, as como la identificacin de sus autoridades y miembros en el caso de la Comisin de Defensa del Senado entre 1983 y 2001. La tarea queda pendiente para una prxima versin de los resultados de esta investigacin. 4 Luis Tibiletti y Jos Manuel Ugarte. El rol de las comisiones de defensa parlamentarias como mbit o de interaccin cvico-militar. En: W. Mondale. Hacia una nueva relacin. El papel de las fuerzas armadas en un gobierno democrtico. National Democratic Institute for International Affairs. Washington. 1990. pp.147-167.
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Ejecutivo al Congreso, materializado en la participacin de legisladores y/o asesores de la Comisin en la redaccin de los mismos; en la intervencin que ha tenido en la formulacin por parte del Ministerio de Defensa de la poltica militar; y en el ejercicio de un rol de control materializado en la citacin a funcionarios del Poder Ejecutivo a responder a interrogantes planteados por los diputados integrantes de la Comisin. 5

Una cuestin importante que debe ser tenida en cuenta es que los proyectos de ley, de resolucin o de declaracin presentados en la Comisiones pueden ser producidos por legisladores que las integran, por otros legisladores de la Cmara, o por cualquier persona o institucin. Las Comisiones de Defensa de Diputados y Senadores posean asesores legislativos en diferentes situaciones de revista. Unos eran personal de la planta temporaria y otros de plantea permanente de una Cmara; podan estar designados ad honorem, reportar ante el presidente de la Comisin y sus miembros o bien en un determinado bloque partidario. Para Tibiletti y Ugarte: A cargo de los asesores de Comisin se encuentra en la prctica todo el quehacer de la misma, que excede el mbito meramente burocrtico. Son habitualmente los redactores de los informes que acompaan a los proyectos, en los dictmenes que sobre los mismos emite la Comisin, y que suscribe el Presidente.6 La dinmica de trabajo de las Comisiones poda ser abierta a la participacin de legisladores de otras comisiones e invitados cuando se trataba de sesiones abiertas; en otros se trataba de reuniones cerradas que requeran del secreto en el tratamiento de los temas. El perfil poltico de las autoridades de la Comisin y sus miembros expresaba proporcionalmente la representacin alcanzada por cada partido poltico en las elecciones para diputados nacionales realizadas cada dos aos:7
Cuadro N1. Autoridades de la Comisin de Defensa entre 1983 y 2001 Perodo Autoridad Bloque Diputado Observaciones Presidente UCR Juan Manuel Casella Hasta el 26/04/84 1983-1985 1983-1985 Presidente UCR Balbino Zubiri Desde 09/05/84 1983-1985 Vice-presidente PJ Luis Sobrino Aranda 1983-1985 Secretario UCR Guillermo Sarqus 1983-1985 Vocal PJ Carmen Acevedo de Bianchi Presidente UCR Balbino Zubiri 1985-1987 1985-1987 Vice-presidente PJ Alberto Santos Meln 1985-1987 Secretario UCR Guillermo Sarqus 1985-1987 Vocal PI Oscar Alende Presidente UCR Balbino Zubiri 1987-1989 1987-1989 Vice-presidente PJ Miguel ngel Toma 1987-1989 Vice-presidente UCD Mara Julia Alzogaray Hasta el 19/07/89 1987-1989 Secretario UCR Conrado Storani 1987-1989 Secretario FAP Miguel Nacul

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Luis Tibiletti y Jos Manuel Ugarte. op.cit.1990. p.151. Luis Tibiletti y Jos Manuel Ugarte. op.cit.1990. p.158. 7 Para consultar la nmina completa de diputados que integraron la Comisin de Defensa en esos aos remitimos a: http://www.diputados.gov.ar/secparl/dcomisiones/comisiones/historico/. Consultado en lnea 10 de mayo de 2013. Las siglas consignas en el cuadro corresponden a los nombres de los siguientes partidos polticos: Unin Cvica Radical (UCR), Partido Justicialista (PJ), Partido Intransigente (PI), Unin de Centro Democrtico (UCD), Frente Accin Provinciana de Tucumn (FAP), Accin Chaquea (AcCh), Frente Pas Solidario (Frepaso), Accin Republicana (AccRep), Movimiento Popular Neuquino (MPN).

1987-1989 1989-1991 1989-1991 1989-1991 1989-1991 1989-1991 1989-1991 1991-1993 1991-1993 1991-1993 1991-1993 1991-1993 1991-1993 1993-1995 1993-1995 1993-1995 1993-1995 1993-1995 1993-1995 1995-1997 1995-1997 1995-1997 1995-1997 1995-1997 1995-1997 1997-1999 1997-1999 1997-1999 1997-1999 1997-1999 1997-1999 1997-1999 1999-2001 1999-2001 1999-2001 1999-2001 1999-2001 1999-2001 1999-2001

Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Secretario Vocal Presidente Vice-presidente Vice-presidente Secretario Secretario Secretario Vocal

PI PJ UCR PJ UCD PJ PI PJ UCR UCD PJ PJ PI PJ UCR PJ Ac Ch PJ PI PJ UCR PJ Ac Ch PJ UCR PJ PJ Frepaso

Oscar Alende Miguel ngel Toma Conrado Storani Luis Uriondo Luis Fernando Herrera Roberto E. Fernndez Oscar Alende Miguel ngel Toma Conrado Storani Luis Fernando Herrera Evelio Argentino Zaracho Jos Carlos Daud Oscar Alende Miguel ngel Toma Horacio Jaunarena Miguel ngel Garca Moreno Jos D. Ruiz Palacios Emilio Martnez Gabino Oscar Alende Miguel ngel Toma Horacio Jaunarena Luis Obarrio Jos D. Ruiz Palacios Miguel ngel Alterach Juan Manuel Casella Luis Obarrio Javier Mourio Juan H. Gonzlez Gaviola

Desde 04/12/95 Vacante

Desde el 19/03/98 Vacante Vacante Sin datos

UCR PJ UCR AccRep MPN Frepaso PJ UCR

Alfredo Estanislao Allende Fernando Montoya Guillermo Franco Pedro Salvatori Ramn Torres Molina Mario Flix Ferreyra Alfredo Allende

Como acertadamente sealaba Gustavo Druetta en 1988, analizando la actitud parlamentaria de aquellos legisladores que presentaron ms proyectos de ley, de resolucin o de declaracin en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, no todos sus miembros fueron realmente activos. Quienes ms presentaron entre diciembre de 1983 y agosto de 1988 fueron Jos Luis Manzano (PJ) 17; Guillermo Sarqus (UCR) 13; Balbino Zubiri (UCR) 7; Carmen Acevedo de Bianchi (PJ) 12; Mara Julia Alzogaray (UCD) 8; Balbino Zubiri (UCR) 7; Mario Alberto Gurioli (PJ) 7; Carlos Martn Torres

(PJ) 5; Antonio Palerari (PJ) 5; Sobrino Aranda (PJ) 4; Antonio Gino Cavallaro (PJ) 4; Hctor Di Cio (UCR) 4; Eduardo Vaca (PJ) 4; Miguel ngel Toma (PJ) 4.8
Cuadro N2. Cantidad de diputados en Comisin de Defensa segn partido poltico y perodo electoral9 Partido 1983-85 1985-87 1987-89 1989-91 1991-93 1993-95 1995-97 1997-99 1999-2001 UCR 13 13 12 9 9 9 8 7 7 PJ 10 5 5 12 13 13 12 14 9 Frejuli 3 2 FRP 2 2 PL 1 UCD 1 1 1 1 1 PI 1 1 1 1 1 FAPT 1 PRS 1 1 1 1 AcCh 1 1 PAIS 1 Frepaso 1 1 4 Modin 1 AcRep 1 2 MPN 1 1 PDM 1 Total 25 25 25 24 25 25 24 2710 24

Recordemos la participacin proporcional de los legisladores de cada partido poltico en la Comisin de Defensa se corresponda con la representacin total obtenida en la Cmara de Diputados. As por ejemplo, entre 1983 y 1987 la UCR mantuvo alrededor de un 50% de la representacin en esa Cmara, en consecuencia, sostuvo igual proporcin en comisin. Algunos partidos polticos con representacin menor en la Cmara, no obstante, apostaban a poseer presencia con sus diputados en la Comisin de Defensa por intereses polticos e ideolgicos programticos, tales como los partidos de derecha como la Unin de Centro Democrtico (UCD) o el Partido Renovador Salteo (PRS) y manteniendo una activa participacin en la misma. En tanto que una fuerza de izquierda como el Partido Intransigente tuvo una representacin constante en la Comisin, pero sin introducir proyectos significativos. 3. Los asesores legislativos de la Unin Cvica Radical en las Comisiones de Defensa

Gustavo Adolfo Druetta. Diputados y defensa. radiografa de un poder tenue. En: G. Druetta, E. Estvez, E. Lpez y J.E. Miguens (coords). Defensa y democracia. Un debate entre civiles y militares. Punto Sur, Buenos Aires, 1990. pp.196-239. 9 Datos estimados sobre informacin en: http://www.diputados.gov.ar/secparl/dcomisiones/comisiones/historico/. Consultado en lnea 10 de mayo de 2013. Las siglas del cuadro corresponden a los nombres de los siguientes partidos polticos: Unin Cvica Radical (UCR), Partido Justicialista (PJ), Frente Justicialista de Liberacin (Frejuli), Frente Renovador Peronista (FRP), Unin de Centro Democrtico (UCD), Partido Liberal (PL-Corrientes), Partido Intransigente (PI), Frente Accin Provincial de Tucumn (FAPT), Partido Renovador Salteo (PRS), Accin Chaquea (AcCh), Poltica Abierta para la Integridad Social (PAIS), Frente Pas Solidario (Frepaso), Movimiento por la Dignidad y la Independencia (Modin), Accin Republicana (AcRep), Movimiento Popular Neuquino (MPN), Partido Demcrata Mendocino (PDM). 10 Hemos chequeado la cantidad de miembros de la Comisin de defensa para este ao y, efectivamente, la cantidad nominal excede los veinticinco de mximo previsto por reglamente. Queda pendiente revisar si se trata de una irregularidad, una excepcional situacin salvada de alguna forma normativamente, o bien un error en la base de datos consultada.
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Jos Manuel Ugarte hizo estudios universitarios en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. En 1972 se afili a la Unin Cvica Radical, iniciando su militancia en una corriente balbinista (en referencia al histrico lder radical Ricardo Balbn) en la Juventud Radical de la Capital Federal. Hasta diciembre de 1983 se desempe como abogado especializado en derecho administrativo, si bien era un interesado lector de temas de defensa nacional y relaciones internacionales. En diciembre de 1983 los diputados y senadores nacionales electos en octubre de ese ao se preparaban para asumir en sus bancas y, por ello, procuraban hacerse de la asistencia de profesionales especializados (en lo posible, aunque no siempre) en las temticas objeto de las comisiones de las Cmaras a las que se incorporaran. Fue el diputado nacional por la UCR, el alfonsinista Guillermo Sarqus, quien contact a Ugarte y le propuso ser asesor en la Comisin de Defensa Nacional, una comisin para la que como recuerda- no tenan a nadie que conociera algo sobre el tema.11 El diputado nacional Juan Manuel Casella, lo hizo nombrar asesor del Bloque de Diputados de la UCR. Una vez en ese cargo Ugarte asumi que deba profundizar sus conocimientos en la materia para poder cumplimentar adecuadamente sus funciones como asesor. Contaba en su testimonio que:
Sent que era un gran desafo. Empec a hacer cursos en la Escuela de Defensa Nacional, en la Escuela de Guerra de la Fuerza Area, de la Armada, el curso de Estrategia del Estado Mayor Conjunto. Busqu bibliografa y legislacin comparada. ramos los primeros asesores civiles de la comisin. Por un tiempo continu con un trabajo en una firma privada, pero al tiempo lo dej porque no poda con las dos cosas 12.

Se desempe como asesor del Bloque de la UCR en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados entre enero de 1984 y diciembre de 1996, y en la Comisin homloga de la Cmara de Senadores entre 1997 y 2002. Su presencia en esas comisiones no era formal, pues fue protagonista en el diseo de proyectos en ese perodo:
La poltica de defensa se haca en el Congreso. El Congreso era el protagonista. Eso fue lo interesante de aquellos aos. Despus cada ministro hizo lo suyo y el Congreso dej de importar. La cocina estaba en las comisiones. Los asesores ah tenan un papel importantsimo. En la discusin por la Ley de Defensa estuvimos involucrados Ramn Orieta y Luis Tibiletti por el peronismo y yo por el radicalismo. ngel Tello estuvo tambin, pero no con un papel significativo. Cercano a Luis [Tibiletti] estaba Gustavo Druetta. Y cercano a [Miguel ngel] Toma estaba Mario Rossi. Pero en el armado de la Ley de Defensa sobre todo estuvimos Luis [Tibiletti] y yo. Ahora, despus en el armado de la Ley de Servicio Militar Voluntario y la de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas particip ms gente. En esta ltima fue muy activo [Horacio] Jaunarena [] La Ley de Seguridad Interior, a su vez, tuvo mucho apoyo de [Miguel ngel] Toma y de [Jos Luis] Manzano, que era ministro por entonces [] Fue una poca muy linda, con sus ms y sus menos. Nosotros ramos tcnicos-polticos y lo que pensbamos y hacamos se vea plasmado en las leyes. Haba voluntad poltica de hacerlo. Fue la poca de oro del consenso en el congreso. Hasta la Ley del Servicio Militar Voluntario. Despus se acab la magia13.

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Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. 13 Entrevistas con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 21 y 25 de junio de 2012.

El Jefe de Asesores de la UCR durante la presidencia de Juan Manuel Casella en la Comisin de Defensa era Juan Antonio Travieso, un abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, especializado en derechos humanos y derecho internacional pblico, con trayectoria acadmica como profesor, investigador y autoridad en la mencionada universidad desde la dcada de 1990. Se incorpor como asesor de la Cmara de Diputados en 1984. En 2002 abandon ese cargo para pasar a desempearse como Jefe de Gabinete del Secretario de Justicia, Jefe de Gabinete del Ministro, y como Director Nacional de Datos Personales del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin. Previamente y por un breve perodo, en 1997 fue Secretario de Derechos Humanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Ya con el radical Balbino Zubiri como Presidente de la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, Ugarte fue nombrado Jefe de Asesores del Bloque y se le encomend intervenir en el diseo del proyecto de Ley de Defensa Nacional. Sus tareas consistan en estudiar los proyectos en danza. Elaborar informes. Escribir discursos para los legisladores. Investigar. Armada la agenda de la Comisin. Cuando estaba [Ral] Borrs la relacin con el Ministerio [de Defensa] era muy buena. Despus desapareci.14 El Bloque de Asesores de la UCR en la Cmara de Diputados contaba con otros tres asesores en defensa. Jos Luis Vila, ligado al dirigente radical de la Junta Coordinadora Nacional, Enrique Coti Nosiglia. ngel Tello, que haba realizado estudios en Francia y en 1983 obtuvo un Diploma en Estudios Avanzados en la Universit de la Sorbonne Nouvelle de Pars III. Por un breve perodo Tello fue asesor de la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados con la apertura democrtica; pero seguidamente se incorpor al equipo de gestin del Ministerio de Defensa en el gobierno de Ral Alfonsn como asesor del Secretario de Defensa entre 1984 y 1988. Entre junio de 1988 y mayo de 1989 fue Sub-secretario de Poltica y Estrategia de ese Ministerio. Y al dejar el Ministerio fue nombrado asesor en la Cmara de Diputados, aunque prcticamente no tuvo desempeo all dado que su designacin coincidi con su eleccin como Vice-Presidente de la Universidad Nacional de La Plata, cargo que ocup hasta mayo de 1995. Entonces que se reincorpor efectivamente como asesor del diputado radical Horacio Jaunarena, si bien responda al dirigente radical de la Junta Coordinadora Nacional Federico Storani. En tanto que el tercer asesor de este Bloque en temas de defensa era Jos Mara Pepe Llads. Un abogado egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires y Master en Relaciones Internacionales de la School of Advanced International Studies de Johns Hopkins University. Fue Profesor de Derecho Constitucional en la mencionada Facultad. Y antes de su incorporacin como asesor fue Secretario de Produccin para

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Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012.

la Defensa del Ministerio de Defensa del gobierno de Alfonsn e integr el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) como vocal entre 1991 y 1994 y como Secretario Acadmico desde 1996 hasta la actualidad. En la Comisin de Defensa de la Cmara de Senadores, la UCR contaba con dos asesores vinculados al senador Antonio Pacheco Berhongaray: Ricardo Felgueras y Mara Rosa Andreoti. Por ltimo, - de acuerdo al testimonio de Jos Manuel Ugarte- por un breve perodo fue asesor del radicalismo Andrs Fontana, Licenciado en Sociologa por la Universidad de Buenos Aires (1976), Master en Administracin Pblica (1981), Doctorado en Ciencia Poltica (1987) por The University of Texas at Austin, y uno de los primeros socilogos junto con Ernesto Lpez- que desde el mbito universitario instal desde 1983 la necesidad de estudiar sobre la defensa y relaciones civiles militares. La UCR recin present un proyecto de Ley de Defensa Nacional en abril de 1985. Ugarte cuenta que su principal interlocutor en el tratamiento de este proyecto fue el asesor por el Bloque del Partido Justicialista, el Teniente Coronel (retirado) Ramn Osvaldo Orieta: Un tipo brillante. El proyecto fue aprobado por la Comisin de Defensa pero con la ausencia de los diputados del PJ y considerado en plenario en la Cmara de Diputados. El Presidente de la Comisin de Defensa, el diputado Balbino Zubiri, fue informante del proyecto. Los legisladores radicales acompaaron la propuesta de Zubiri, pero los justicialistas presentaron crticas:
[] [Antonio Gino] Cavallaro [legislador del peronismo ortodoxo] ofreci una negociacin: dijo que solo se apoyara el dictamen si en lugar de decir `respuesta a las agresiones externas deca `ante toda forma de agresin, lo cual era inaceptable. El dictamen sali con la firma exclusiva de los legisladores radicales. El debate en el recinto fue uno de los ms ricos de la historia de la defensa argentina, muy profundo. El bloque de la UCR tuvo un comportamiento homogneo [] El PJ tuvo tres posiciones distintas [en la cmara baja]. Una fue encabezada por los diputados Luis Sobrino Aranda, que impugnaba a la UCR porque deca que dejaba al pas indefenso ante la amenaza del terrorismo [] Otra posicin, sostenida por otros legisladores, recurra al pensamiento clsico de Pern de `la nacin en armas que consideraba que el dictamen no daba consideracin a factores no militares de la defensa, pero tambin cuestionaban, Jos Sabadini y otros, que no deba decirse agresin externa sino contra toda forma de agresin. Y otra posicin, encarnada por Bordn y Manzano, que planteaban que el proyecto eliminaba parcialmente la Doctrina de la Seguridad Nacional, porque haba que hacer la aclaracin que no cualquier agresin externa poda motivar intervencin de las Fuerzas Armadas [] As que el radicalismo se enfrentaba a una situacin paradjica: dos sectores del PJ cuestionaban por derecha, el otro lo haca por izquierda. Nosotros estbamos de acuerdo con la modificacin de Bordn y Manzano. Llegamos al acuerdo de redactor un proyecto de consenso con ellos, pero Saadi dijo que el acuerdo lo tena que hacer l en el Senado. Finalmente sali el dictamen sin ningn cambio. Se perdi una oportunidad extraordinaria.15

Una vez aprobado el proyecto con el apoyo de los legisladores radicales fue remitido al Senado, donde no recibi tratamiento por el lapso de casi un ao, al cabo de cual se iniciaron negociaciones para compatibilizarlo con otro elaborado por los senadores nacionales justicialistas Vicente Lenidas Saadi y Liliana Gurdulich de Correa. Ugarte sealaba que los presidentes de la Cmara de Diputados

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Entrevista a Jos Manuel Ugarte efectuada por Facundo Salles Kobilanski en cinco sesiones entre 2006 y 2007 (Salles Kobilanski 2009).

Balbino Zubiri- y del Senado Antonio Berhongaray, ambos radicales, tuvieron a su cargo la compatibilizacin de los dos proyectos. La iniciativa fue exitosa y el Senado lo aprob. Pero cuando el proyecto retorn a la Cmara de Diputados la situacin poltica haba cambiado. Horacio Jaunarena haba sido nombrado Ministro de Defensa. Su poltica de conciliacin de intereses con la conduccin de las Fuerzas Armadas pretenda desplazar al Congreso del centro de la discusin sobre la poltica de defensa y la poltica militar, a fin de ejercer un estrecho control desde el Ministerio. En consecuencia, el gobierno nacional sustrajo apoyos al proyecto. Sin embargo sostiene Ugarte- dos hechos modificaron esa situacin. Por un lado, en abril de 1987 se produjo el primer levantamiento militar carapintada, que fue enfrentado buscando producir consensos polticos bsicos sobre la poltica militar entre los partidos polticos mayoritarios (UCR y PJ). Y, por otro, en las elecciones nacionales de ese ao el peronismo obtuvo victorias electorales contundentes por sobre el radicalismo; en consecuencia, el gobierno nacional debi atender a algunas demandas polticas de la oposicin, entre ellas, la sancin de una ley de defensa nacional. Fue entonces que nuevamente el Congreso adquiri protagonismo. Para Ugarte:
La idea fundamental de los legisladores consista en utilizar como base del consenso el proyecto compatibilizado presuntamente elaborado por quien suscribe [Ugarte] sobre la base del proyecto oficial y del proyecto presentado por Cavallaro en la sesin de tratamiento de la Ley de Defensa en la Cmara de Diputados en 1985, y a tal fin comisionaron a Luis Tibiletti, asesor en temas de defensa del justicialismo renovador para que lo obtuviera. Se ignoraba que dicha tarea haba quedado inconclusa, hallndose redactados slo algunos artculos. Pero siendo ambos asesores [Ugarte y Tibiletti] plenamente conscientes del contenido del consenso que se procuraba, decidieron a propuesta de Tibiletti- redactar el proyecto inconcluso. As, tras una ardua sesin de trabajo en la sala de reuniones de la Comisin de Defensa, concluimos el trabajo, llevando Tibiletti el borrador a los legisladores justicialistas que le encomendaron su obtencin, y haciendo lo propio el dicente [Ugarte] con copias que envi a un funcionario del Ministerio de Defensa y al presidente de la Comisin, Balbino Zubiri. Fue dicho texto el que con agregados formales, constituy el nuevo proyecto que firmaron el vicepresidente de la Comisin de Defensa, el diputado del justicialismo renovador Miguel ngel Toma; el Presidente de la Comisin de Defensa, Zubiri, y otros legisladores.16

En tanto que Luis Tibiletti mencionaba la orientacin decisiva otorgada al proyecto del peronismo renovador por el asesor justicialista Gustavo Druetta, por el presidente de la bancada del PJ en la Cmara de Diputados Jos Luis Manzano, y los diputados Jos Octavio Bordn, Gino Cavallaro y el radical Guillermo Sarquis. Sin embargo el proyecto no prosper por oposicin de un sector de diputados justicialistas de la lnea interna Guardia de Hierro. Al igual que Ugarte, Tibiletti consideraba en 1995 que el frustrado intento por sancionar la Ley de Defensa Nacional finalmente recibi apoyo mayoritario en el Congreso con excepcin de los legisladores de la Unin de Centro Democrtico (UCD)- tras los levantamientos carapintadas de 1987. 17

Jos Manuel Ugarte. Formulacin consensuada op.cit. 2004. Luis Tibiletti. Parlamento y relaciones cvico-militares en la transicin y consolidacin democrtica en la Argentina (1983-1985). Revista de Ciencias Sociales 3. 1995. p.204.
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Con ligeras modificaciones formales ese fue el proyecto aprobado como Ley de Defensa Nacional N23.544. La tarea, no obstante, no estaba concluida. Caba avanzar en la sancin de una Ley de Seguridad Interior. Como asesor de la UCR, Ugarte tambin se involucr:
En 1987 se reuni una Comisin reunida en el Ministerio del Interior para elaborar dicho cuerpo normativo [Ley de Seguridad Interior], que quien subscribe integr como autor del anteproyecto que se utiliz como base del trabajo. En 1989 tuvo lugar la presentacin sucesiva de sendos proyectos de Ley de Seguridad Interior por parte del legislador justicialista Miguel ngel Toma asesorado en el tema, fundamentalmente, por Luis Tibiletti- y por el legislador radical Victorio Osvaldo Bisciotti, que contaba con el asesoramiento de quien suscribe [] El dilogo y el consenso no tardaron en surgir y tras ardua labor tuvo lugar la presentacin del proyecto de Bisciotti-Toma, compatibilizacin de las ideas de ambos legisladores y de sus asesores. Presentado el nuevo proyecto, comenz en la Comisin de defensa de la Cmara de Diputados una ardua tarea de consenso y elaboracin normativa, que incluy consultas a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, al Ministerio de Defensa y al estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. En las tareas de consenso participaron legisladores de muy diversas corrientes polticas. 18

Con la sancin de la Ley de Defensa Nacional en 1988 y la de Seguridad Interior N 24.059 en 1991 se estableci una distincin taxativa entre ambas esferas de la poltica pblica y se asign a las Fuerzas Armadas intervencin exclusiva en la primera y a las fuerzas de seguridad federales y provinciales en la segunda.19 Ugarte particip adems en la redaccin de las Leyes de Servicio Militar Voluntario N24.429 (1994) y de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas N 24.948 (1998). La primera se instal en la agenda pblica como consecuencia del asesinato del soldado conscripto Omar Carrasco en dependencias de una unidad del Ejrcito, elaborndose a partir de un proyecto del diputado justicialista Miguel ngel Toma, que se compatibiliz con aportes de otro proyecto del senador radical Antonio Berhongaray. En tanto que la segunda fue alentada por iniciativa del senador justicialista Eduardo Vaca y, tras padecer ste un accidente cerebro-vascular en 1996 que le provoc la muerte en enero de 1998, por la intervencin del diputado radical Horacio Jaunarena. En sus memorias publicadas en 2011, no obstante, Jaunarena omite referencias a Vaca y centra las iniciativas en su propia persona. 20 Ugarte seala que en la elaboracin del proyecto de la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas se trabaj utilizando como insumo un proyecto del Estado Mayor Conjunto. En su testimonio este asesor radical destac su participacin en el diseo del proyecto de Ley, por pedido de Jaunarena.21 Sin embargo, este ltimo tampoco refiere a su intervencin, mencionando apenas la labor de los asesores Jos Mara Llads y ngel Tello.22 Asimismo, Jaunarena slo repasa en sus memorias el proceso legislativo del proyecto en la Cmara de Diputados y la ulterior desconsideracin por parte del Poder Ejecutivo Nacional en su implementacin, dejando fuera de todo comentario el tratamiento conjunto

Jos Manuel Ugarte. Formulacin consensuada. op.cit. 2004. En 1990 Jos Manuel Ugarte public el libro Seguridad interior por la Fundacin Arturo Ilia, sentando posicin frente al debate que antecedi a la sancin de la Ley de Seguridad Interior (1991). 20 Horacio Jaunarena. La casa est en orden. Memoria de la transicin. Taeda Editora. Buenos Aires, 2011. p.285-286. 21 Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. 22 Horacio Jaunarena. La casa Op.cit. 2011. p.285.
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con la Comisin de Defensa del Senado, a las audiencias pblicas protagonizadas por legisladores de ambas Comisiones entre agosto de 1996 y marzo de 1996, y al tratamiento y aprobacin del proyecto de ley en plenario por la Cmara de Senadores. En ocasin de los debates de la Ley de Inteligencia Nacional N25.520 (2001) Ugarte particip en la redaccin del proyecto elaborado por el senador nacional radical Nstor Rostn. En ese proceso tuvieron intervencin, adems, Mario Baizn como asesor del PJ, Jaime Garreta entonces asesor del Frepaso- y el Jefe de la Secretara de Inteligencia de Estado (SIDE) Carlos Becerra por la UCR. Este ltimo involucr a la SIDE en el diseo de un anteproyecto que, segn Ugarte, fue el que termin definiendo la ley.23 A fines de 2002 el bloque de la UCR no le renov la designacin y Ugarte dej de cumplir funciones como asesor despus de casi veinte aos. Su conviccin de que era necesario mantener separadas, por un lado, la defensa nacional y, por otro, la seguridad interior, lo enfrentaron con poderosos dirigentes de su partido, por entonces en el gobierno nacional, que pretendan disolver esa distincin constitutiva de la agenda de la defensa para la democracia. 4. Los asesores legislativos del Partido Justicialista en las Comisiones de Defensa Los primeros asesores que tuvo el Bloque del PJ en las Comisiones de Defensa de la Cmara de Diputados y Senadores fueron cuatro oficiales del Ejrcito en situacin de retiro, Ramn Osvaldo Orieta, Luis Eduardo Tibiletti, Mario Enrique Rossi y Gustavo Adolfo Druetta. Los tres primeros eran parte del denominado grupo de los Treinta y Tres Orientales. Se trataba de oficiales pasados a retiro el 16 de diciembre de 1980 por el gobierno de facto del General Leopoldo Fortunato Galtieri, para quien esos oficiales eran ineptos para sus funciones de grado y su permanencia en la actividad perjudica la cohesin espiritual de los cuadros por no encontrarse adecuadamente compenetrados con la filosofa y el sentir institucional del Proceso de Reorganizacin Nacional. No constituyeron un grupo hasta que fueron pasados a retiro, pues no todos estaban ligados entre s por relaciones personales o polticas. Segn Daniel Mazzei (2011) sirvindose de testimonios de protagonistas- la Inteligencia del Ejrcito haba elaborado previamente una nmina de unos cien oficiales, algunos sospechados por ser peronistas y no comulgar con el programa del Proceso; algunos de ellos en 1971 haban sido identificados como integrados a las redes polticas de organizaciones de la izquierda peronista. El primero de los asesores justicialistas era el Teniente Coronel del arma de caballera (retirado) Ramn Osvaldo Orieta, promocin 88 del Colegio Militar de la Nacin, que coordin la elaboracin del primer proyecto de Ley de Defensa Nacional presentado por el diputado justicialista Diego Ibaez en mayo de 1984. En 1985 Orieta public el libro Reforma militar para la defensa nacional, sentando
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Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012.

posicin sobre un debate en el que tendra un destacado papel en los aos que antecedieron a la sancin de la Ley de Defensa Nacional.24 Dej el Congreso para integrarse como funcionario de gobierno del Intendente Carlos Grosso (1989-1992) en la Municipalidad de Buenos Aires. Al igual que otros Treinta y Tres Orientales, durante el gobierno de Alfonsn fue ascendido por Ley N23223 (1985) al grado inmediato al momento del retiro, alcanzando el grado de Coronel. El segundo asesor fue el Teniente Primero del arma de infantera (retirado) Luis Eduardo Tibiletti, de la promocin 101 del Colegio Militar de la Nacin, ya en situacin de retiro se licenci en Relaciones del Trabajo por la Universidad de Buenos Aires y particip del CEMIDA-Centro de Militares por la Democracia desde su creacin en 1984, siendo vocal titular de la Segunda Comisin Directiva.25 En 1985 se le otorg por Ley N23223 el grado superior inmediato, siendo ascendido a Capitn. Fue Coordinador de la Superintendencia Nacional de Fronteras (1985-1989), Director de Pasos de Frontera (1989-1990) y Subdirector Nacional de Seguridad Interior (1990-1991). Tras su paso por la gestin pblica, retorn al Congreso como asesor del senador justicialista Eduardo Vaca, siendo en la dcada de 1990 Director de la Revista Seguridad Estratgica Regional en el 2000.26 El tercero de los asesores iniciales del Bloque Justicialista de la Cmara de Diputados era el Capitn del arma de infantera (retirado) Mario Enrique Oscar Rossi, de la promocin 98 del Colegio Militar de la Nacin, tambin miembro del CEMIDA. Al igual que a Orieta y Tibiletti, en 1985 por Ley N 23223 se le otorg el grado de Mayor. Finalmente estaba Gustavo Adolfo Druetta. Teniente del Ejrcito del arma artillera, en situacin de retiro desde 1970. Se haba Licenciado en Sociologa con estudios de posgrado en Mxico. Con la apertura democrtica se desempe como Director del rea de Sociologa Militar y Poltica de Defensa del Centro de Estudios para el Proyecto Nacional (CEPNA), fue Secretario Acadmico y profesor de la carrera de Sociologa de la Universidad de Buenos Aires entre 1984 y 1985 y, desde este ltimo ao, asesor del Bloque Justicialista de la Cmara de Diputados en temas de defensa. Luis Tibiletti deca que en esos aos: Druetta, [el periodista] Horacio Verbitsky y yo participamos desde el comienzo como analistas de los temas de defensa y militares en [el diario] Pgina 12.27 Estos cuatros militares en situacin de retiro y de filiacin poltica peronista, se opondran en la dcada de 1990 a las iniciativas del Ministerio de Defensa y de sectores de las Fuerzas Armadas a diluir las
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Ramn Osvaldo Orieta. Reforma militar para la defensa nacional. Ediciones Pequn, Buenos Aires, 1985. El CEMIDA hizo su presentacin el 18 de noviembre de 1984 con una solicitada firmada por 87 oficiales retirados: 61 del Ejrcito, 15 de Gendarmera, 6 de Fuerza Area y 5 de la Armada. Tras la publicacin de la solicitada se sumaron otros oficiales y algunos suboficiales. Su primer presidente (provisorio) fue el General de Brigada (retirado) Jorge Edgardo Leal, sucedido por el Coronel (retirado) Horacio Ballester y el General de Brigada (retirado) Ernesto Lpez Meyer (Mazzei 2011) 26 Sobre el proyecto y experiencia de la revista Seguridad Estratgica Regional en el 2000 y los seminarios sobre defensa nacional organizados por el senador Eduardo Vaca y su equipo de trabajo (entre quienes se contaban Tibiletti, Jaime Garreta y Marcela Donado), nos hemos referido ms en detalle en Soprano (2013). 27 Entrevista con Luis Tibiletti, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 04 de junio de 2012.

diferencias entre las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior.28 Por ello tambin, la relacin entre los asesores del PJ y de la UCR, particularmente entre Luis Tibiletti y Jos Manuel Ugarte, fue sumamente estrecha desde 1984. Posteriormente se incorporaron Pablo Martnez y Jaime Garreta como asesores del senador nacional justicialista Eduardo Vaca. Garreta era Licenciado en Comunicacin Social por la Universidad Autnoma de Mxico. Fue asesor de las Comisiones de Defensa en las Cmaras de Diputados y Senadores de la Nacin, donde intervino especialmente en la elaboracin del proyecto que deriv en la Ley de Inteligencia Nacional N25.520 en 2001. En tanto que Pablo Martnez era abogado egresado de la Universidad de Buenos Aires. Se especializ en derecho administrativo y legislacin del trabajo. Desde la dcada de 1970 se desempe durante quince aos como periodista en diarios de circulacin nacional como La Opinin, mbito Financiero, Clarn y La Razn, siendo Jefe de Redaccin de este ltimo peridico entre 1986 y 1988. En 1988 se integr la Cmara de Diputados como asesor la Comisin de Relaciones Exteriores y desde 1989 como secretario de la Comisin de Asuntos Administrativos. Desde 1993 es secretario de la Comisin de Defensa Nacional del Senado. Luis Tibiletti contaba que la incorporacin de Martnez al equipo de asesores de Vaca se concret poco despus de un encuentro en el que el primero entrevist al segundo: En los setenta Pablo fue defensor de presos polticos y sindicalistas. Se salv de casualidad de la Noche de las Corbatas en que los militares reprimieron a los abogados. Despus vivi haciendo periodismo en distintos medios. Un da fue a entrevistarlo a Vaca y cuando se fue Vaca, que tena buen ojo para identificar a la gente capaz, nos dijo: quiero a ese cuadro.29 Uno de los grandes desafos que debi afrontar Martnez fueron las audiencias pblicas que antecedieron a la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas. Como componente del proceso de elaboracin de la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas, el senador Vaca haba previsto esas audiencias en el Congreso para reunir ideas y propuestas a dirigentes polticos, acadmicos, militares, funcionarios del Estado, nacionales y extranjeros. El ciclo de audiencias fue abierto por el vicepresidente de la Nacin, Carlos Ruckauf, se extendieron desde agosto de 1995 hasta marzo de 1996. Continuaron como oradores los presidentes de las Comisiones de Defensa del Senado y Diputados, los justicialistas Eduardo Vaca y Miguel ngel Toma, respectivamente, el vicepresidente de la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados Horacio Jaunarena y el Ministro de Defensa Oscar Camilin. Adems de legisladores de ambas cmaras, participaron los Jefes de Estado Mayor del Ejrcito Teniente General Martn Balza, Almirante Enrique Molina Pico y Brigadier Juan Paulik- y del Estado Mayor Conjunto -Teniente General Mario
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Orieta falleci en un accidente automovilstico el 7 de enero de 1996. Entrevista con Luis Tibiletti, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 04 de junio de 2012.

Cndido Daz-, autoridades de Gendarmera Nacional y Prefectura Naval, y funcionarios de otros Ministerios. El ciclo de audiencias se desdobl en una primera parte con las exposiciones de expertos extranjeros y una segunda con expertos argentinos.30 En ocasin de las discusiones relativas a la Ley de Inteligencia Nacional en 2001 intervino adems otro asesor justicialista, Mario Baizn, periodista que fue funcionario de la SIDE durante la dcada de 1990 y asesor del ex-Ministro del Interior Carlos Corach cuando asumi como senador nacional en 1999 y secretario de la Comisin de Seguridad Interior del Senado. Para entonces tambin se desempeaba como asesor en la Cmara de Diputados el Vicealmirante (retirado) Fernando Garca, quien entre 1989 y 1993 fue oficial de enlace en el Congreso y al pasar a situacin de retiro se incorpor como asesor. Garca era vice-presidente de la asociacin Seguridad Estratgica Regional en el 2000. Enlaces militares en el Congreso de la Nacin En las Comisiones de Defensa de ambas Cmaras estaban integrados oficiales superiores de las Fuerzas Armadas que oficiaban como enlaces entre el Congreso y sus respectivas Fuerzas. Eran designados por las Secretaras Generales del Ejrcito, de Armada y la Fuerza Area, esto es, el brazo poltico de las Fuerzas, segn la definicin de Luis Tibiletti.31 Los enlaces militares y de las fuerzas de seguridad federales como Gendarmera Nacional y Prefectura Naval participaban de las reuniones de las Comisiones de Defensa. En 1995 Tibiletti destacaba que no slo aportaban informacin sino que emitan opinin.32 Ugarte y Pablo Martnez referan a las desconfianzas existentes entre legisladores y asesores civiles, por un lado, y los enlaces militares, por el otro.33 Pablo Martnez relataba:
Los oficiales con los que hablbamos no eran necesariamente enlaces en el Congreso. Podan ser otros, pero siempre aquellos designados como interlocutores por la Secretara General de la Fuerza. Vaca se diriga institucionalmente a las Secretaras Generales. Muchas veces se reuna en su casa con ellos o en los seminarios del Hotel Bauen para discutir y aclarar cosas. Pero se evitaba la intriga y el fragoteo. Se rompa as con la viaja tradicin de los acuerdos secretos e informales entre polticos y militares. Pero los enlaces tambin estaban para hacer inteligencia en las comisiones.34

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Debido a limitaciones de espacio no hemos hecho una exposicin detallada del contenido ni de la nmina de participantes de las Audiencias. 31 Entrevista con Luis Tibiletti, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 04 de junio de 2012. Entre los Secretarios Generales a los que Tibiletti recuerda especialmente se cuentan el General de Brigada Anbal Laio, el Vicealmirante Fernando Garca y el Brigadier Rubn Montenegro. No hemos podido reconstruir en esta oportunidad la nmina total de los Secretarios Generales de las FFAA en el perodo diciembre de 1983 a 2001 ni la de los oficiales de enlace que sirvieron en el Congreso de la Nacin entre diciembre de 1984 y 2005. Queda pendiente esta tarea que debemos completar con documentacin oficial de las Secretaras Generales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area. 32 Luis Tibiletti. Parlamento y relaciones cvico-militares idem. 1995. p.196. 33 Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. 34 Entrevista con Pablo Martnez, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 12 de junio de 2012.

Los civiles recelaban de las intenciones polticas de los segundos, tras dcadas de intervenciones de las Fuerzas Armadas como actor poltico. En tanto que los militares presuponan la ausencia de conocimientos en sus interlocutores sobre temas de la defensa nacional. Ugarte recordaba que:
En aquella poca haba desconfianza entre los que ramos de diferentes partidos [polticos] y ms an entre civiles y militares. Haba que vencer desconfianzas mutuas. Yo fui a una reunin con Carlos Becerra en 1984 a ver a unos militares. Un general me pregunt: usted a qu Fuerza pertenece? Porque en esa poca haba todava civiles que estaban en inteligencia de las Fuerzas Armadas. Yo fui uno de los primeros asesores de la comisin de defensa [de la Cmara de Diputados que no tena nada que ver con los militares [] Hasta [la Ministra de Defensa Nilda] Garr [que asumi en diciembre de 2005] los militares controlaban el Ministerio de Defensa.35

Dada esta situacin, los asesores legislativos que haban sido militares y estaban en situacin de retiro podan presentarse como interlocutores legtimos ante aquellos oficiales de enlace en actividad, tal como suceda con los Treinta y Tres Orientales Orieta, Tibiletti y Rossi- que revistaban desde 1984 como asesores del Bloque del PJ. Sin embargo, por un lado, ellos eran sospechados por los militares en actividad de no representar los intereses de las Fuerzas Armadas. Y, por otro, algunos legisladores tambin recelaban de por considerarlos en ltima instancia personas de la corporacin militar.36 Pablo Martnez describa hacia comienzos del siglo XXI cmo era la labor de los enlaces militares:
A travs de ellos, incluso ahora, se solicitan los informes que requieren los legisladores con relacin a temas propios de la legislacin que se est considerando, y tambin se organizan los contactos necesarios para entrevistarse con los mandos de las fuerzas, preparar las visitas y, en general, transmitir a los responsables militares las inquietudes del sistema poltico. Del mismo modo los enlaces son el vnculo con el Parlamento para hacer conocer a los legisladores las necesidades, iniciativas y propuestas que surgen desde los estados mayores generales. Esos oficiales trabajan en el mismo edificio del Congreso, donde tienen una oficina y una mnima estructura administrativa para recibir las comunicaciones necesarias. Como su destino en el Parlamento se prolonga a veces por ms de dos aos, conocen muy a fondo el trabajo legislativo y por ello mismo son capaces tambin de convertirse en eficaz vnculo entre el sistema poltico y el ambiente militar [] A algunos les r esult particularmente difcil comprender el esfuerzo y el tiempo que demanda la construccin del necesario consenso poltico para alcanzar soluciones duraderas, que cuentan con el respaldo de amplias mayoras. Pero tambin es necesario sealar la perceptible transformacin que sufrieron muchos de esos cuadros militares tras su paso por el Congreso como enlaces de las Fuerzas Armadas. La experiencia les permiti en varios casos entender mucho mejor a sus mismos camaradas de armas, facilitando el dilogo civilmilitar, instrumento decisivo para lograr la necesaria confianza entre los actores polticos y los jefes militares. 37

Por su parte, Ugarte nos ofreca en un testimonio ms reciente una mirada crtica respecto de los roles cumplidos por esos oficiales:
Los enlaces militares estaban normalmente unos dos aos en el Congreso. En la primera poca eran fundamentales. El Coronel Mataloni, por ejemplo, cuando pas a retiro fue nombrado como personal de planta permanente del Senado. Era un militar que cuando discutamos la Ley de Defensa deca que haba que poner que la funcin de las Fuerzas Armadas era repeler cualquier agresin, y yo le replicaba que no cualquiera, sino agresiones externas [] Mataloni me deca que tena el voto de dieciocho senadores. Y algo de eso haba, porque los senadores buscaban

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Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. Luis Tibiletti deca al respecto en 1995: De qu modo poda logarse una relacin de confianza entre los militares y las Comisiones de Defensa? El primer paso imprescindible era conocer; en este sentido, la presencia como asesores de algunos oficiales retirados result bastante til, aunque a veces fuera difcil de digerir por los propios parlamentarios, que preferan el trato con civiles. Luis Tibiletti. Parlamento y relaciones cvico-militares. op.cit. 1995. pp.195. 37 Pablo Martnez. La reestructuracin op.cit. 2002. pp.71-72.

favores de las Fuerzas Armadas en las provincias y los militares eran conscientes de esto y lo usaban como poder de negociacin.38

Ugarte destacaba un hecho que desde la apertura democrtica de diciembre de 1983 implic un cambio en el Congreso respecto de anteriores perodos democrticos: ya no eran los militares quienes monopolizaban los saberes sobre la poltica de defensa y la poltica militar. Por ello, conforme se fue construyendo la agenda de temas de la defensa nacional desde la segunda mitad de la dcada de 1980, los dilogos entre dirigentes polticos, asesores legislativos y enlaces militares se acrecentaron.

Ministros y funcionarios del Ministerio de Defensa Para una sinttica pero afinada caracterizacin del Ministerio de Defensa, nos apoyaremos en esta oportunidad en el anlisis provisto por Paula Canelo (2012), quien sostiene que este Ministerio, desde su creacin en 1949 hasta 2006, fue una cartera de relativamente menor importancia respecto de otras del Poder Ejecutivo Nacional. Y aunque sus titulares fueron mayoritariamente civiles durante casi toda su historia fue un Ministerio conformado predominantemente por personal de las Fuerzas Armadas, por lo menos hasta la dcada de 1990 de acuerdo con esta autora- o bien quiz desde 2006 cuando se favoreci decididamente el desarrollo de sus capacidades institucionales como conduccin poltica de la defensa y de su instrumento militar.39 Al establecer una primera caracterizacin del Ministerio de Defensa entre 1983 y 2001, Paula Canelo sostiene que en la presidencia de Ral Alfonsn predominaron en una primera etapa los ministros polticos o comodines cuyos nombramientos dependan de la necesidad de mantener cierta correlacin de fuerzas intrapartidarias del radicalismo en el gabinete nacional, particularmente entre el balbinismo y el Movimiento de Renovacin y Cambio. Los ministros eran dirigentes de probada confianza y lealtad al presidente, que debieron lidiar con las series dificultades que impona una poltica militar tensionada por los procesos judiciales por violaciones de los derechos humanos antes que por cuestiones relativa a defensa y su instrumento militar. Ral Borrs, Roque Carranza y Germn Lpez fueron ministros exponentes de ese perfil. Una segunda etapa del gobierno de Alfonsn estuvo definida por la gestin de Horacio Jaunarena que se haba sido Subsecretario y Secretario de Defensa, cargos en los que adquiri conocimientos y experiencia en los asuntos de defensa nacional y poltica militar. Jaunarena tuvo un rol decisivo en los levantamientos carapintada de 1987-1988, as como en

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Entrevista con Jos Manuel Ugarte, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 25 de junio de 2012. Hasta el momento no se dispone de un estudio cuantitativo, orgnico y sistemtico sobre la presencia de funcionarios civiles en el Ministerio de Defensa en las posiciones de las segundas y terceras lneas de gestin (Secretaras, Subsecretaras, Direcciones Nacionales) y asesores.

las decisin del gobierno nacional y de la UCR de sancionar las Leyes de Punto Final (1986) y Obediencia Debida (1987). Si en los aos 1983-1989 la cuestin militar estuvo asociada con la cuestin de los derechos humanos, Canelo (2012) considera que entre 1989 y 2001 estuvo vinculada con el ajuste estatal o con la reforma del estado. En estos aos el perfil de los Ministros se corresponde, por un lado, con la posesin de saberes y prcticas empleados en los procesos de racionalizacin del rea de defensa conforme a las orientaciones de la poltica econmica neoliberal. Y, por otro, con la adhesin del gobierno nacional de Carlos Menem y de Fernando de la Ra al Consenso de Washington, que aline la poltica de defensa nacional con la poltica exterior del pas hasta alcanzar para la Argentina el estatus de Aliado Extra-OTAN de los Estados Unidos. En consecuencia, luego de la breve gestin del Ministro talo A. Luder (ministro poltico o comodn segn la clasificacin de Canelo), Huberto Romero, Di Tella, Antonio Erman Gonzlez, Oscar Camilin y Jorge Domnguez (con Menem) y Ricardo Lpez Murphy (con de la Ra) se concentraron en aplicar un severo ajuste econmico. Cmo eran las relaciones entre los legisladores y sus asesores y las autoridades y funcionarios del Ministerio de Defensa en el perodo 1983-2001? No estamos en condiciones en este trabajo de efectuar un anlisis tan extendido, pero al menos presentaremos algunas referencias en base a testimonios de protagonistas- que contribuirn a formarnos una representacin fragmentaria de algunos momentos. De acuerdo con Gustavo Druetta cuando Alfonsn nombr como Ministro de Defensa a Ral Borrs, puso en suspenso los lineamientos de poltica de defensa y poltica militar explicitados durante la campaa electoral (y que constitua una notable diferencia respecto de las posiciones programticas del PJ que se manifestaban abiertamente por sostener la continuidad de la autonoma militar sobre estos asuntos).40 Por el contrario se habilit una poltica de acuerdo con la conduccin de las Fuerzas Armadas para llevar a cabo mdicas reformas con su consentimiento. Alfonsn desconsider entonces las orientaciones formuladas para el programa de la campaa electoral de 1983 por el Coronel (retirado) Gustavo Cceres, miembro del CEMIDA, quien afirmaba la necesidad de una profunda transformacin.41 Del mismo modo, citando los testimonios de Jos Manuel Ugarte y Dante Giadone, Salles Kobilanski (2009) sostiene que esta decisin desplaz a quienes concibieron las ideas de la plataforma de la UCR: Dante Giadone (Fundacin Arturo Illia) y el coronel (retirado) Gustavo Cceres (CEMIDA). Borrs al igual que Juan Carlos Pugliese, el interlocutor de Alfonsn con los militares
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En el actual estado de la investigacin no hemos podido reconstruir un mapa completo y sistemtico que identifique los funcionarios de primera, segunda y tercera lnea (niveles de secretario, subsecretario y director nacional) del mencionado Ministerio entre diciembre de 1983 y 2001. 41 Gustavo Adolfo Druetta. Del militarismo a la democracia. Crticas, autocrticas y esperanzas. Nuevo Proyecto. Revista de Poltica, Economa y Ciencias Sociales N2. 1986. pp.151-181.

antes de la asuncin presidencial- se propona establecer una relacin de dilogo con la conduccin de las Fuerzas (especialmente con los Generales Julio Fernndez Torres y Heriberto Auel) y acordar con una reforma que fortaleciera el Estado Mayor Conjunto y el perfil profesionalista de las Fuerzas. La UCR tom la decisin de presentar un proyecto de Ley de Defensa Nacional en 1984, el cual sera presentado a la Cmara de Diputados en abril de 1985. Esa iniciativa llev a coordinar esfuerzos entre funcionarios del Ministerio de Defensa y asesores del Congreso, como afirmaba Jos Manuel Ugarte:
Se haban comunicado con Balbino Zubiri [Presidente de la Comisin de Defensa] y le pidieron que me mandara. As pas a integrar el grupo de los que comenzamos a trabajar, ya en el Ministerio de Defensa, en la Ley de Defensa nacional [] El dilogo fue constante [] fundamentalmente con Jos Mara Llads. El proyecto de ley que present el gobierno haba sido parte tributario de esa colaboracin. En parte haba recuperado partes del proyecto ideado por Auel y Fernndez Torres. Pero la situacin cambia cuando el proyecto pasa con media sancin al Senado, dado que esto coincide con el nombramiento de Jaunarena al frente del Ministerio de Defensa [] [Jaunarena] sostena que [este proyecto] era una cosa absurda. En ese momento Alconada Semp se compr las ideas de Ros Ere y compaa [] Yo iba con el borrador de la Ley de Defensa Nacional que ya tena media sancin, corriendo por todos los despachos oficiales, tratndosela de vender a todo el mundo. Y sacando a Carlitos Becerra, que me escuchaba con ternura [] el rechazo era total [] Jaunarena no tena ni la ms mnima intencin de impulsar el proyecto aprobado en el Congreso [] La ley muri en la comisin de diputados. 42

En un artculo publicado en 1986 Gustavo Druetta se manifestaba igualmente crtico del curso que el gobierno de Alfonsn y, en particular, el Ministerio de Defensa, imprima a la cuestin militar, pues no se producan las transformaciones profundas sealadas por el Coronel (retirado) Cceres. Transformaciones que los asesores justicialistas en la Cmara de Diputados acompaaban:
Qu haba sucedido? Hasta el fallecimiento del primer ministro del ramo, Ral Borrs, en mayo de 1985, nada se supo de planes de reforma, salvo la supresin de algunas unidades y subunidades en funcin del fuerte recorte presupuestario [] Exista la impresin generalizada en varios ex-miembros de la Comisin de Defensa de la campaa electoral, de que Borrs de ninguna manera estaba dispuesto a iniciativas reformistas que interfirieran en la marcha del gobierno. Crea que poda resolver polticamente cada uno de los problemas que se suscitaran con los mandos. De hecho, los mayores inconvenientes se presentaron a raz de que los generales, almirantes y algunos brigadieres, resistan con uas y dientes la subordinacin de la justicia militar a la justicia civil en el procesamiento de delitos por violacin de los derechos humanos cometidos durante el Proceso. Y de hecho, al comenzar el ao 1985, solo dos, de los 53 generales heredados en 1983 en actividad, no haban pasado a retiro. La muerte de Borrs quien sola decir que si los militares queran hacer su reforma l estara encantado de auspiciarla - pona un signo de interrogacin sobre la puja interna pro y anti reforma militar. El nuevo ministro, el ingeniero Roque Carranza, otro radical histrico del entourage de Alfonsn pareca venir a enfriar la disputa en momentos en que arreciaba la lucha pro y anti juicios a las ex-Juntas. Los reformistas a ultranza tuvieron un espaldarazo presidencial aquel 5 de julio del `85. La asuncin del tercer ministro de Defensa, Germn Lpez, a principios de 1986, ante el fallecimiento de Carranza, ya superada la instancia condenatoria de los ex-comandantes, coincidi con el empantanamiento en el Senado, durante las sesiones extraordinarias en el verano de 1986, de la Ley de Defensa propuesta por el PEN con media sancin en la Cmara de Diputados (con oposicin del peronismo). Y al mismo tiempo que trascenda que diversas comisiones de Defensa trabajaban por fin en los programas de la pendiente reforma militar, la Ley de Defensa pareca sujeta a una revisin a fin de introducirle disposiciones que facultaran a las FFAA a intervenir en conflictos internos, antes de ser devuelta a diputados.43

De este modo, como han explicado diferentes analistas, el fracaso de esa poltica ministerial de negociacin con la conduccin de las Fuerzas Armadas naufrag ante los conflictos producidos en
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Entrevista a Jos Manuel Ugarte efectuada por Facundo Salles Kobilanski en cinco sesiones entre 2006 y 2007 (Salles Kobilanski 2009). 43 Gustavo Adolfo Druetta. Del militarismo a la democracia op.cit. 1986. p. 178.

torno de la problemtica resolucin de la cuestin de los juicios a militares comprometidos con denuncias por causas de crmenes de lesa humanidad y, posteriormente, a raz de los denominados levantamientos carapintada (Lpez 1994, San 1994). La conflictiva cuestin militar, tal como se haba presentado en la transicin democrtica, fue resuelta por el Presidente Carlos Menem garantizando la subordinacin militar, por un lado, reprimiendo los levantamientos carapintadas con la intervencin activa de un sector del Ejrcito; y, por otro, indultando a los militares sentenciados y procesados por crmenes de lesa humanidad. Su poltica de defensa y militar, no obstante, no se agot all. Como ya hemos mencionado, entre 1991 y 1999 se impulsaron desde el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas orientaciones contrarias a las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior. La poltica exterior de alineamiento automtico con los Estados Unidos conllev un reverdecer de las pretensiones de militarizacin de la seguridad interior (San 2000). Mientras tanto, el Ministerio de Defensa continuaba disponiendo de pocos funcionarios civiles calificados para llevar adelante su gestin. Es decir que, fuera del personal civil del Ministerio que administraba el personal y recursos materiales y financieros (conocido como Personal Civil de las Fuerzas Armadas), se deba recurrir a los servicios de militares retirados y en activo destinados en el Estado Mayor Conjunto o el propio Ministerio para sostener las polticas de la gestin ministerial, evidencindose as la escases de expertos civiles en diferentes componentes de la poltica de defensa y de la poltica militar tales como estrategia, doctrina, planeamiento, personal, equipamiento y logstica, infraestructura, industria y tecnologa, entre otros. A tal punto llegaba esa carencia de funcionarios pblicos con saberes y prcticas especializadas que asesores legislativos como Luis Tibiletti y Jaime Garreta en 1995 postulaban no slo la necesidad de fortalecer las capacidades conduccin del Ministerio de Defensa, sino de aprovechar la participacin de militares en actividad en su estructura de funcionamiento, as como la formacin de una burocracia eficiente en el manejo de los diferentes aspectos que hacen al desenvolvimiento del rea.44

Reflexiones finales En estas breves lneas finales, que no pretenden ser conclusiones debido al carcter preliminar del trabajo, queremos destacar tres ideas fuerza que constituyen objetivos de nuestra investigacin sobre el diseo de una agenda de la defensa nacional para la democracia en la Argentina. Por un lado, la necesidad de indagar en el reconocimiento de los perfiles y trayectorias polticas, acadmicas y profesionales de los legisladores nacionales y sus asesores, de los funcionarios del Ministerio de
Jaime Garreta y Luis Tibiletti. La defensa para un nuevo modelo de Estado. Seguridad Estratgica regional en el 2000 N8. 1995. pp.5-7.
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Defensa y sus equipos tcnicos, en acadmicos universitarios comprometidos con la temtica y en los oficiales superiores que conducen las Fuerzas Armadas. Por otro lado, destacar la importancia de establecer histricamente diferentes inscripciones sociales de esos protagonistas en tramas de relaciones personalizadas e intercambios institucionales diversos, que hicieron posible la circulacin y discusin de ideas entre y por diferentes mbitos, tales como partidos polticos y sus grupos internos, las Comisiones de Defensa de la Cmara de Diputados y de Senadores de la Nacin y los asesores de bloques, el Ministerio de Defensa, las universidades, el Estado Mayor Conjunto y las tres Fuerzas Armadas. Y, por ltimo, enfatizar que si bien la configuracin de esa agenda de la defensa para la democracia fue expresiva de la produccin de mltiples conflictos, es dado constatar tambin que 1983 y 2001 se alcanzaron significativos consensos entre los partidos polticos mayoritarios (la UCR y el PJ, y otros partidos de representacin minoritaria de orientaciones ideolgicas diversas) plasmados en el corpus de leyes sancionadas por el Congreso de la Nacin. Creemos, pues, que estos primeros resultados contribuyen a reafirmar la validez de los esfuerzos invertidos en la demostracin de esos objetivos, as como la necesidad de profundizar en su demostracin, eventuales ajustes y correcciones.

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