DERECHO ADMINISTRATIVO. EL ESTADO EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO (REALIDAD, NORMATIVIDAD Y JUSTICIA).

El Estado, es una constitucin que se configura como una comunidad organizada con fines superiores y permanentes. El Estado se concibe como una persona jurdica que reviste de juridicidad positiva a la realidad que exhibe el orden existencial y que se traduce en su reconocimiento como sujeto de derecho, o sea, como un entre susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, actuar en juicio como actor o demandado, etc. Se integran los rganos fundamentales en que se divide el ejercicio del poder !egislativo, Ejecutivo y "udicial# y las entidades descentralizadas que act$an en la rbita del Ejecutivo, as como otros rganos autnomos creados por la %onstitucin &acional para el cumplimiento de fines especficos v.gr., 'efensor del (ueblo y )uditora *eneral de la &acin#. El Estado, puede ser concebido como un Estado de Derecho, cuando impera el sistema de divisin de funciones e independencia de poderes, garantizando as los derechos fundamentales de libertad y propiedad de los ciudadanos. D st !tas Co!ce"c o!es Acerca de# Estado. Teor$as de# Estado El 'erecho )dministrativo, rama del 'erecho ($blico, estudia primordialmente la organizacin y la actuacin del Estado en sus relaciones con los particulares. !a +eora del Estado no representa el conocimiento de un Estado singular, sino de un tipo general de Estado, v,lido para todo un grupo de comunidades jurdicamente organizadas. El Estado -no es otra cosa que una sociedad polticamente organizada y no puede haber sociedad sin organizacin poltica. la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es ni la sociedad ni el orden poltico por s solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y Sociedad no existe ninguna separacin real/. !a caracterstica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, de acuerdo con la concepcin aristot0lica, es su -autarqua o autosuficiencia/, en el sentido de que se halla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realizacin de sus fines. El principio que unifica y otorga coherencia a la organizacin estatal es el de la -autoridad/, que se mantiene por intermedio del -poder/, el cual act$a con el fin de asegurar el orden social fundamentalmente a trav0s de la ley, que siempre debe ser justa. Las Ca%sas & #os L#a'ados E#e'e!tos de# Estado !as causas del ser estatal, considerado como un objeto real, se dividen en intrnsecas o inmanentes causas eficiente y final#. !a causa material del Estado est, constituida por el pueblo y el territorio. Ese conjunto de personas requiere de un territorio que, al hacer posible la convivencia estable en un ,mbito geogr,fico com$n, determina, junto con el pueblo, la causa material de la existencia del Estado. !os elementos indicados pueblo y territorio# que conforman la materia del Estado, se hallan integrados en una -unin y orden/ que es la causa formal del Estado. Seg$n "elline1 se trata de un -poder omnipotente, de dominacin/. En lo que concierne a la causa final o fin del Estado, ella es el bien com$n, razn de ser del Estado. E#e'e!tos de# Estado. (ueblo o poblacin seg$n algunos#, territorio y poder. LAS (UNCIONES ESTATALES LAS (UNCIONES DEL ESTADO Y LA DOCTRINA DE LA SE)ARACI*N DE LOS )ODERES+ SU SI,NI(ICADO ACTUAL. !a concepcin doctrinal de la separacin de los poderes reconoce, en general, su origen en 2rancia, a raz de la aparicin de la obra de 3ontesquieu, titulada -El espritu de las leyes/. !a teora constituye un alegato contra la concentracin del poder a favor de los derechos individuales, hall,ndose orientada, fundamentalmente, a la separacin entre los rganos 4

Ejecutivo y !egislativo. (arte del reconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de 0l, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal. !as funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en5 administrativa actividad permanente, concreta, pr,ctica e inmediata#. legislativa actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias# y jurisdiccional actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal#. !as tres funciones deben perseguir primordialmente la realizacin del bien com$n. A)Co!ce"c o!es s%-.et /as % or01! cas+ %onsideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el (oder Ejecutivo y los rganos y sujetos que act$an en su esfera. Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que )dministracin era toda la actividad que desarrollaba el (oder Ejecutivo, la doctrina actualmente partidaria de la concepcin subjetiva considera que aquella constituye un sector o una zona de la actividad que despliega el (oder Ejecutivo, 6ay quienes incluyen dentro del concepto de )dministracin actividades que materialmente no son administrativas actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional#. Esta categora de persona jurdica separa y distingue a la )dministracin de otras actividades del Estado. Esta )dministracin ($blica persona jurdica# aparee regulada as por un derecho propio de naturaleza estatutaria5 el 'erecho )dministrativo que nace as para explicar las relaciones -de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de )dministraciones ($blicas, aisl,ndolos de la regulacin propia de los 'erecho *enerales/. 2)E# cr ter o o-.et /o o 'ater a#+ !as concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en com$n el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo el (oder Ejecutivo, sino tambi0n de los rganos !egislativo y "udicial. !as notas que caracterizan a la )dministracin y que permiten diferenciarla de la legislacin y de la jurisdiccin son, principalmente, su car,cter concreto, la inmediatez y la continuidad. LAS (UNCIONES NORMATIVA O LE,ISLATIVA Y JURISDICCIONAL EN LA ADMINISTRACI*N )32LICA. A) La act / dad re0#a'e!tar a es de s%sta!c a !or'at /a o #e0 s#at /a. &o hay uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para los administrados. 2) La 4%!c 5! .%r sd cc o!a# de #a Ad' ! strac 5!. 'efini0ndola como la actividad estatal que decide controversias con fuerza de verdad legal, se advierte que esta funcin puede ser cumplida por rganos que se hallan encuadrados en el (oder Ejecutivo v. gr. el +ribunal 2iscal#, por cuestiones de especializacin y siempre que se cumplan determinados requisitos que impone el sistema constitucional. %orresponde fijar los lmites5 6)!a atribucin de funciones jurisdiccionales a entres o tribunales administrativos debe provenir de ley formal. 7)+anto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a la )dministracin tienen que hallarse suficientemente justificada. 8)Sus integrantes deben gozar de garantas para asegurar la independencia de su juicio frente a la )dministracin activa. 9)!os respectivos actos jurisdiccionales no pueden ser controlados por el (oder Ejecutivo. :)!os tribunales que integran el (oder "udicial deben conservar la potestad de dirimir los conflictos que tengan por objeto el juzgamiento de decisiones de naturaleza, jurisdiccional, ya sea a trav0s de acciones ordinarias o de recursos directos control judicial suficiente#. LA (UNCI*N ,U2ERNATIVA En un plano distinto del de los comportamientos que trasuntan el ejercicio de las funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional se encuentra la denominada funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de los rganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la %onstitucin. 7

!a funcin del gobierno ha sido caracterizada como aquella actividad de los rganos del Estado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce el dictado de actos relativos a la organizacin de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia ordenada, segura y pacfica de la comunidad y al derecho de gentes concretado en tratados internacionales de lmites, neutralidad y paz. !a concepcin del acto de gobierno o poltico no es acogida por la doctrina que ha optado por no aceptar limitacin alguna al control judicial o bien. ACERCA DE LAS (ACULTADES RESERVADAS A LOS *R,ANOS LE,ISLATIVO, EJECUTIVO Y JUDICIAL. !a cuestin se plantea principalmente en orden a la existencia o no de zonas de reserva de ley o del reglamento. !a teora de la reserva de la ley, intent preserva las libertades de los particulares sobre la base de impedir el avance de todo poder reglamentario que implique una alteracin o limitacin, de los derechos individuales de propiedad y libertad, por tratarse de materias reservadas a la ley. El sistema de nuestra %onstitucin reserva a la ley, entre otras facultades, las inherentes a la reglamentacin de los derechos individuales art.48#, la imposicin de tributos y derechos de importacin y exportacin art. 9: incs. 4; y 7;#, el otorgamiento de privilegios o exenciones impositivas art. 9: inc. 4<#, lo atinente al comercio interprovincial o con las naciones extranjeras, la determinacin de la causa de utilidad p$blica en las expropiaciones art. 49# y la exigibilidad de servicios personales art. 49#. %onforme al art. 9:, inc.=7, %&, compete al %ongreso ;hacer todas #as #e&es & re0#a'e!tos <%e sea! co!/e! e!tes "ara "o!er e! e.erc c o #os "oderes a!tecede!tes & todos #os otros co!ced dos "or #a "rese!te Co!st t%c 5! a# ,o- er!o de #a Nac 5! Ar0e!t !a=. Esta norma > que consagra los llamados poderes implcitos del %ongreso? no es v,lida, sin embargo, para invadir las facultades privativas de los otros poderes del Estado ya que no estatuye una competencia implcita con el fin de transgredir el principio de la divisin de poderes, sino que trata de contemplar posibles situaciones en las que sea conveniente el ejercicio del poder de legislacin. Es posible conciliar la existencia de los poderes implcitos con la llamada -zona de reserva de la )dministracin/, 0sta $ltima a la regulacin de ciertas materias y situaciones que deben considerarse inherentes y consustanciales a las funciones que tiene adjudicadas el (oder Ejecutivo como -jefe supremo de la &acin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas/ art. @@, inc. 4;, %&#. EL CONTENIDO 2>SICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LAS 2ASES (UNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CONETEM)OR>NEO. A) E# Estado de Derecho & e# "r !c " o de #e0a# dad. !a expresin -Estado de 'erecho/, tradujo originariamente la lucha que sostuvieron los (arlamentos por alcanzar supremaca frente al prncipe. El desarrollo del constitucionalismo determin con posterioridad los alcances precisos de la concepcin. El Estado de 'erecho signific b,sicamente, un r0gimen en el cual el 'erecho preexiste a la actuacin de la )dministracin y la actividad de 0sta se subordina al ordenamiento jurdico. conjuntamente, los derecho fundamentales de las personas se hallan plenamente garantizados, slo pueden ser reglamentados por las leyes y existen tribunales independientes para juzgar las contiendas. +al es el sentido que cabe atribuir al principio de legalidad seg$n el cual la )dministracin ha de actuar conforme al ordenamiento constitucional y legal que determina su competencia al tiempo que los ciudadanos no pueden ser obligados a hacer lo que no se encuentra prescripto en las leyes art. 4@, %&#. 'entro de esta concepcin surge el 'erecho ($blico subjetivo que atribuye al particular la facultad de exigir una determinada conducta positiva o negativa# de parte de la )dministracin, contrariamente a lo que aconteci durante el Estado > polica. 2) La ;?o!a de reser/a de #a Ad' ! strac 5!= co'o co!sec%e!c a de# "r !c " o de se"arac 5! de "oderes. =

Ana de las principales consecuencias que deriva de la adopcin, por parte de la %onstitucin &acional, del principio de separacin de poderes radica, como se ha explicado antes, en la configuracin de una -zona de reserva de la )dministracin/, la cual encuentra su fundamento positivo en el precepto contenido en el art. @@, inc. 4;, %&, que atribuye al (oder Ejecutivo la regulacin de aquellas materias que resultan inherentes a las funciones que se le han adjudicado como "efe Supremo de la &acin, "efe del *obierno y responsable poltico de la )dministracin general del pas. +iene por finalidad principal acotar la injerencia del (oder !egislativo sobre las atribuciones privativas del Ejecutivo con el objeto de mantener la vigencia de la separacin de poderes, especialmente en lo que ataBe al gobierno de la )dministracin. Sin embargo, la configuracin de la -zona de reserva/, que permite fundar la potestad del (oder Ejecutivo para dicta reglamentos autnomos no ha de tomarse como argumento para limitar la revisin judicial incluso de la actividad discrecional que resulta siempre controlable por causales de arbitrariedad o desviacin del poder. EL CAR>CTER RELATIVO DE LOS DERECHOS Y LOS L@MITES CONSTITUCIONALES AL EJERCICIO DEL )ODER RE,LAMENTARIO. Si bien uno de los pilares primordiales que persigue el 'erecho )dministrativo se orienta a la proteccin de las libertades de los ciudadanos y empresas y en general de todos los derechos reconocidos tanto en los arts. 48 y 48 bis, %&, como en los nuevos preceptos constitucionales arts. 84, 87 y 8=, %&, entre otros# cabe advertir que el sistema de nuestra %arta 3agna se encuentra montado en una serie de principios fundamentales, a saber. a# los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio art. 48, %&#. Esto implica que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la %orte Suprema, no hay derechos absolutos en la medida en que su contenido y alcance debe ser establecido por el %ongreso, salvo que se encuentren determinados expresamente en la %onstitucin o bien se trate de derechos naturales fundamentales, cuya existencia es anterior a 0sta v.gr,. derecho a la vida#. b# como consecuencia, si los derechos son relativos, y si su ejercicio se encuentra limitado por la ley, su operatividad queda limitada a aquellos supuestos en que la cl,usula constitucional que posea un grado de determinacin y precisin en su contenido y alcance de manera que torne posible su aplicacin directa sin afectar otros derechos constitucionales. &o obstante las tendencias llamadas progresistas que propugnan por una judicializacin de las medidas legislativas y administrativas que corresponde dictar al %ongreso y al (oder Ejecutivo, el principio de separacin de poderes lo impide, no pudiendo los jueces convertirse en legisladores o administradores. Establece el principio opuesto al precisar en el art. 4@, %&, que nadie -Cest, obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohbe/. c# la reglamentacin de los derechos no puede incidir en el campo de las acciones privadas ni afectar los derechos de terceros, a tenor del principio prescripto en el art. 4@, %&, el cual entraBa la prohibicin de legislar o controlar las denominadas acciones interiores y el mandato de proceder conforme a la justicia que ordena no quebrantar la moral p$blica y no perjudicar los derechos de los terceros. d# el fundamento de las limitaciones legales a los derechos de las personas tambi0n calificado como poder de polica# radica en la necesidad de hacerlos compatibles con el inter0s general o bien com$n. )unque dicho fundamento se desprende >a contario sensu? del art. 4@, %& en cuanto alude al orden y a la moral p$blica como factores habilitantes de la reglamentacin legislativa#. e# las reglamentaciones de derecho, para poseer validez constitucional, deben ser razonables, conforme surge del principio consagrado en el art. 7<, %&. Dste es el lmite principal al ejercicio de la potestad legislativa que exige armonizar, los fines perseguidos por la poltica legislativa con los medios utilizados ecuacin que debe respetar el principio de proporcionalidad#. EL CONCE)TO TACNICO DE )OTESTAD+ SU DISTINCI*N CON LA (UNCI*N Y EL COMETIDO. LA )OTESTAD Y EL )RINCI)IO DE LA LE,ALIDAD. (ara poder realizar esas funciones y los cometidos estatales que a ellas se adscriben, resulta necesario que la )dministracin ($blica disponga de -poderes/ o prerrogativas para cumplir integralmente con los fines de bien com$n que persigue el Estado. +ales -poderes/ se denominan en el lenguaje t0cnico -potestades/. 8

a#!a potestad no nace de relacin jurdica alguna, sino del ordenamiento jurdico, que la disciplina y regula. !a potestad estatal consiste, en consecuencia, en un -poder de actuacin/ que ejercit,ndose de acuerdo con el ordenamiento jurdico puede generar situaciones jurdicas que obliguen a otros sujetos. Existen diversas especies de potestades de la )dministracin5 !a potestad reglamentaria consiste b,sicamente en la aptitud del (oder Ejecutivo y, en general, de la )dministracin ($blica que habilita a emitir actos de alcance general que traducen la institucin de situaciones generales, objetivas y obligatorias. En cambio, la potestad de mando o imperativa se vincula a la posibilidad de dictar rdenes revestidas de imperium que alcanza su expresin m,xima en el (oder Ejecutivo. Si se tiene en cuenta el poder disciplinario interno# o el correctivo externo#, la potestad se denomina sancionadora, aunque debe reconocerse que constituye, en realidad, un complemento de la potestad imperativa. En cuanto a la potestad jurisdiccional, ella puede definirse esencialmente en la facultad de decidir controversias con fuerza de verdad legal, por cuyo motivo, si bien se la admite, su ejercicio es excepcional en virtud de tratarse de la funcin que la %onstitucin &acional atribuye predominantemente a los jueces. Si las potestades tiene su origen en el ordenamiento jurdico, se requiere, por aplicacin del principio de legalidad, que una norma previa la configure y la atribuya. &o pueden ser absolutas e ilimitadas sino razonables y justamente medidas y tasadas en su extensin por el propio ordenamiento jurdico, que acota sus lmites y precisa su contenido. LAS (UENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO+ 6. E# co!ce"to de 4%e!te de# derecho. S%s "ec%# ar dades e! e# derecho ad' ! strat /o. El concepto b,sico y esencial nos indica que las fuentes del derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurdico. (ero el ordenamiento jurdico?administrativo no se integra slo con normas positivas. El derecho administrativo surgi cuando los juristas y los hombres de gobierno advirtieron que el derecho de los administrados no derivaba slo de las leyes que, no prescriban soluciones para reglar las controversias con la )dministracin p$blica. )l admitirse que el Estado deba regirse por principios diferentes a los propios del derecho privado, se dio un paso esencial para la formulacin de un derecho autnomo para regir el obrar de la administracin en el campo del derecho autnomo para regir el obrar de la administracin en el campo del 'erecho ($blico, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la analoga. Esa jurisprudencia del %onsejo de Estado franc0s permite concluir que las normas no escritas trascienden los imperativos del poder, por su relacin directa con la persona humana y la naturaleza de las cosas. 7. D st !tas c#as 4 cac o!es acerca de #as 4%e!tes de# derecho. !a clasificacin que tiene mayor importancia es la que distingue fuentes reales o materiales#, por un lado, y por el otro, fuentes formales. Se entiende por fuentes materiales, aquellos modos elementos, factores, etc# que determinan el contenido de las normas jurdicas, con independencia de los rganos con competencia para producir disposiciones jurdicas. En cambio, las fuentes formales son aquellas que dan origen al ordenamiento y que emanan de rganos estatales competentes, a trav0s de un cauce formal preestablecido mediante el procedimiento previsto por el 'erecho (ositivos. En este sentido, el concepto fuente se limita a la %onstitucin, la ley y el reglamento. Si se admite que la )dministracin ($blica crea 'erecho, se pueden, a su vez, distinguir las fuentes que provienen de ,mbitos ajenos al poder administrador %onstitucin, ley, y jurisprudencia judicial# de aquellos que se originan en la actividad de los propios rganos administrativos precedentes administrativos, reglamentos etc.#. !as fuentes del derecho administrativo tienen, en principio car,cter o naturaleza local, dado que las provincias no slo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas art : %&# sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la &acin art 474, %&#, sin perjuicio de aquellas facultades consideradas concurrentes. (or lo anteriormente dicho, es necesario aparte de precisar la jerarqua de las fuentes, es preciso establecer en nuestro ordenamiento administrativo el car,cter provincial o nacional de las :

fuentes, en cada caso particular, adicionando tambi0n el car,cter local de las fuentes que constituyen el ordenamiento de la ciudad autnoma de Euenos )ires. ) raz de la reforma a la %& en 4<:= las fuentes supranacionales poseen jerarqua superior a las leyes art 9: inc 77#. 8. Jerar<%$a de #as 4%e!tes+ La CN. Estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarqua normativa es superior a la ley y al reglamento, imponi0ndose a todos los actos que dicta la administracin ($blica. Es la fuente m,s importante de todo el 'erecho, particularmente para el 'erecho )dministrativo, cuyos captulos se nutren en los principios y normas constitucionales. !a primaca comprende seg$n su art =4 no slo los principios y normas constitucionales sino tambi0n los tratados y las leyes dictadas por el %ongreso como consecuencia de las facultades que le atribuye a la ley suprema. F tanto las normas como los principios constitucionales tienen operatividad por s mismos. 'el r0gimen que instituye la %& surgen una serie de principios y reglas que configuran las bases del 'erecho )dministrativo5 a#(ersonalidad jurdica del Estado5 !a concepcin del Estado como persona jurdica se encuentra implcitamente reconocida en el art. =:, %&. Ejerce potestades y derechos, contrae obligaciones, impone deberes y cargas, etc. b#!as funciones, potestades y cometidos del (oder Ejecutivo5 'el art. @@ de la %& derivan las fuentes m,s ricas del 'erecho )dministrativo5 ?!a jefatura suprema de la nacin y la jefatura del *obierno del cual depende la )dministracin general del pas y la llamada zona de reserva de la )dministracin art @@, inc 4 %&#. ? !a potestad para dictar reglamentos de ejecucin art @@ inc. 7#. ? %ompetencia para dictar actos institucionales art. @@, inc7# y actos administrativos art @@, inc G, 9 y 4H, %&# %#!as relaciones del presidente con el "efe de *abinete, sus ministros y la competencia de ellos art. 4HH a 4H9#. d# !os derechos y garantas de los particulares frente al Estado arts. 48, 4G, 49, 4@ y 7< %&#. En el sistema constitucional argentino hay que tener en cuenta, adem,s, el doble orden de atribuciones derivado de la coexistencia simult,nea de la personalidad jurdica de las provincias y de la que es inherente a la &acin Estado nacional#. 9.Los tratados & s% .erar<%$a co!st t%c o!a#+ %on la reforma constitucional de 4@@8 se le otorga jerarqua normativa a los tratados celebrados con las naciones extranjeras y con los organismos internacionales a los cuales un precepto expreso le asigna una -jerarqua superior a las leyes/ art. 9: inc 77 %&#. 6ay que partir del principio consagrado en el art. =4 de la %&, el cual establece que las leyes de la &acin y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la &acin. +eniendo en cuenta esta, en un momento la %S"& sent el principio - de que entre las leyes y los tratados no existe prioridad de rango. %on posterioridad el )lto tribunal modific dicho criterio sosteniendo la primaca de los tratados internacionales sobre la legislacin interna del Estado. !os tratados son fuentes de 'erecho )dministrativo cuando obligan a los rganos o entidades administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de 'erecho )dministrativo aplicables en el ,mbito interno del pas. ) partir de la reforma constitucional5 ?Se reconoce jerarqua constitucional a once tratados internacionales sobre 'erechos 6umanos los que no forman parte de la %&, esta jerarqua se les atribuye con una limitacin importante5 -en las condiciones de su vigencia/. &o derogan artculo alguno de la primera parte de esta constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella reconocidos )I+. 9: J&%77#. Solo pueden ser denunciados por el (oder Ejecutivo nacional, -previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada %,mara/ ?'icha jerarqua constitucional tambi0n la pueden alcanzar otros tratados en el futuro siempre que se cumpla el procedimiento especfico previsto en la %onstitucin. ?!os tratados de integracin pueden delegar competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales, a condicin, de que ello se lleve a cabo en un marco jurdico de reciprocidad e igualdad, que respete el orden democr,tico y los derecho humanos. G

? !os acuerdos ejecutivos celebrados por funcionarios del gobierno que no requieren la aprobacin del %ongreso y que pertenece a la competencia que tiene asignada el (oder Ejecutivo al tener a su cargo la direccin de las relaciones internacionales. +ales acuerdos simplificados implican la realizacin de las -otras negociaciones/ q alude el art @@ inc. 44. Estos acuerdos ejecutivos puede clasificarse en dos categoras5 a# celebrados por delegacin del %ongreso o por la delegacin que habilita el propio +ratado aprobado por el %ongreso, b# suscritos en ejercicio de competencias propias del (oder Ejecutivo. :. Co!t !%ac 5!+ Co!d c o!es de /a# de? & a"# ca- # dad de #os tratados de !te0rac 5!. El efecto de la cl,usula contenida en el art. 9:, inc 77, %&, no es colocar al 'erecho de la integracin +ratado de )suncin# por encima del orden constitucional sino el de afirmar la primaca de los tratados de esa ndole respecto de las leyes. %onforme al principio de la primaca tanto el derecho originario como el derecho derivado que emanan de dichos tratados nunca pueden ser derogados por las leyes posteriores ni serles opuestas las leyes anteriores del 'erecho interno de los pases miembros. !a %& tiene superioridad jer,rquica en el orden interno con respecto a los tratados. !os que poseen mayor entidad jurdica con respecto a los tratados son los lmites materiales que conforme al art. 9: inc. 78 %&, tienen que celebrarse en condiciones de reciprocidad e igualdad y respetar el orden democr,tico y los derechos humanos.. )# Ieciprocidad e igualdad5 !a imposicin de este limite se inspira en que las limitaciones al ejercicio de la soberana estatal resultan v,lidas -sobre la base del principio de igualdad y en condiciones de reciprocidad. !as ideas de igualdad y reciprocidad no son sinnimos ya que mientras la primera hace referencia a la posicin de los Estados - en el seno del ente supranacional como organizacin aspecto est,tico# la reciprocidad se conecta con el sometimiento de la eficacia de los actos y normas a la condicin de que desplieguen tambi0n sus efectos en el resto de los Estados aspecto? dinamico#. E# El orden democr,tico y los derecho humanos5 En el derecho comunitario europeo la jurisprudencia ha seBalado que tanto los valores del orden democr,tico como los derecho fundamentales constituyen condiciones de validez constitucional de la integracin comunitaria y es evidente que estos principios han sido recogidos por la %onstitucin reformada. Son conceptos jurdicos indeterminados que componen el denominado -n$cleo b,sico/ de la %onstitucin, el cual se integra, adem,s, con los derecho fundamentales reconocidos en el art. 48 %& y con los principio no enumerados derivados de la forma republicana de gobierno art == %&#. Si existiera una lesin constitucional que tuviera origen directo en el propio +ratado de integracin los interesados podran plantear la cuestin de constitucionalidad ante los jueces nacionales y llevar el planteo hasta la %orte Suprema de "usticia por la va de los recursos extraordinarios u ordinarios. En tales supuestos la decisin del )lto tribunal tendra por efecto la inaplicabilidad de la norma violatoria en el caso concreto. B. La #e& + Caracteres & RC0 'e! .%r$d co+ En sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurdica que crea, modifica o extingue un derecho de car,cter general y obligatorio, mientras que , de acuerdo con el criterio formal, la ley consiste en el acto emanado del rgano !egislativo, conforme a un procedimiento preestablecido. (ara la primera de las concepciones es la que se aplica a las funciones estatales# la raz objetiva o material del acto que es producto de la funcin legislativa se encuentra tanto en las leyes emanadas del %ongreso como en los reglamentos que dicta el (oder Ejecutivo. 'e este modo, los caracteres esenciales de la ley, est,n constituidos por la generalidad y la obligatoriedad. !a generalidad de la ley consiste en regular mediante normas jurdicas situaciones abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad. (or otra parte, la obligatoriedad o imperatividad destaca un car,cter que hace al cumplimiento de las prescripciones de la ley, en cuanto el Estado posee el poder de asegurar que ellas se cumplan, inclusive apelando a la coaccin. En nuestro ordenamiento constitucional, el congreso ejerciendo su competencia para dictar actos con forma de ley, sanciona tambi0n actos de alcance particular, cuando otorga subsidios, pensiones, decreta honores o privilegios. En tal sentido, se ha sostenido que la falta de generalidad no constituye un obst,culo para calificar a tales actos como leyes en virtud de que, si bien la generalidad ser, un car,cter natural de la ley, no hace a su esencia. 9

An sector de la doctrina adopto un criterio mixto, combinando el criterio formal con el materia, y considera que slo son leyes las normas de car,cter general emanadas del rgano legislativo de acuerdo con el procedimiento previsto para ello. Es indudable que 0ste es el concepto que interesa desde el punto de vista de las fuentes del 'erecho. %omo fuente del 'erecho la nocin t0cnica de ley en sentido material debe combinarse con el criterio formal, sin que esta circunstancia implique desconocer la funcin materialmente legislativa o normativa que cumple el (oder Ejecutivo a trav0s de la utilizacin de la potestad reglamentaria. En principio, la ley formal slo puede ser derogada o modificada por otra ley, dictada por el rgano !egislativo de acuerdo con el procedimiento previsto salvo que el texto expreso de la ley hubiera autorizado al (oder Ejecutivo a derogarla o modificarla las leyes posteriores derogan las leyes dictadas con anterioridad# pero este principio reconoce una excepcin importante, cuando las leyes anteriores hubieran sido dictadas para regir una situacin especial. !as leyes especiales subsisten, en consecuencia, en tanto no exista una repugnancia efectiva o incompatibilidad con la ley general posterior. +radicionalmente se consideran -leyes especiales/ aquellas que determinan un r0gimen particular para un caso determinado, mientras que son -leyes generales/ aquellas que prescriben el r0gimen aplicable a todos los supuestos que componen un determinado g0nero de relaciones jurdicas. Ktro rasgo que suele atribuirse a la ley es el de su irretroactividad, el cdigo civil admite la posibilidad de que se dicten leyes retroactivas a condicin de que no afecten derechos amparados por garantas constitucionales. En nuestro ordenamiento positivo las leyes se clasifican en5 4# !eyes nacionales5 dictadas por el %ongreso &acional, contemplan una subclasificacin5 a? !eyes locales5 rigen slo en el ,mbito de la %apital 2ederal art 9:, inc 47 %&# b? !eyes de derecho com$n5 cuya aplicacin se halla a cargo de los jueces locales y nacionales art. 9:, inc 47 %&# c? !eyes federales, que regulan materias de ese car,cter atribuidas al %ongreso por la %onstitucin &acional, cuya aplicacin compete a los jueces federales art 9:# Iegulan relaciones entre el Estado nacional como poder p$blico con los ciudadanos en cuestin federal, se aplican en todo el territorio pero no se somete al juicio por parte de un juzgado local, sino que se juzgan en juzgados federales. 7# !eyes convenio5 Sancionadas por el %ongreso &acional y aprobadas por las provincias. =# leyes provinciales5 que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicacin compete a los jueces provinciales. 8# !eyes de la %iudad de buenos aires. %abe aclarar que hay !eyes nacionales que se aplican a lugares determinados un parque nacional# de ah que estas leyes tendran aplicacin normativa local. El procedimiento legislativo se encuentra prescripto en la %onstitucin &acional art. 99 a <8# constando de varias etapas5 iniciativa, discusin, sancin, promulgacin y publicacin. 'e todas esas etapas, al 'erecho administrativo le interesan fundamentalmente la promulgacin y la publicacin. !a promulgacin puede ser expresa o t,cita5 esto $ltimo ocurre cuando no aprueba un proyecto en el t0rmino de diez das h,biles art. <H %&#. )ntes de su promulgacin, el (oder Ejecutivo se encuentra posibilitado para ejercer la potestad constitucional de vetar la ley en forma total o parcial siempre que las partes no observadas posean autonoma normativa y su aprobacin parcial no altere el espritu ni la unidad del proyecto sancionado por el %ongreso art <H y <= %&# !a publicidad art 7 cciv# prescribe que -las leyes no son obligatorias sino despu0s de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, ser,n obligatorias despu0s de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial/. D. La reser/a de #e& e! #a Co!st t%c 5! re4or'ada+ En el sistema de la %onstitucin de 4<:=L4@GH se atribua al (E la potestad de reglamentar las leyes mediante los llamados reglamentos de ejecucin. El reglamento se subordinaba a la ley y posei una jerarqua inferior a ella. %on el pasar de los aBos la jurisprudencia y la mayora de la docrina administrativa fueron cosolidandose en la configuracin de una zona de reserva de la administracin, cuya jefatura habilite al titular del (E a ejercer una potestad reglamentaria autnoma o independiente, ad intra, sobre materias propias de la organizacin administrativa, por la otra, despu0s de una compleja evolucin y con no pocos excesos se reconoci competencia al <

(E para dictar normas que correspondan a la competencia del legislador reglamentos delegados y reglamentos de necesidad y urgencia#. Esta potestad no poda legislar sobre 8 materias penal, tributaria. !os lmites materiales estaban ciertamente dados por los conceptos jurdicos indeterminados que configuraban la situacin de necesidad y urgencia, interpretada siempre en forma restrictiva. !a situacin antes descripta ha cambiado luego de la reforma constitucional de 4@@8. Se consagra como regla general la prohibicin al (oder Ejecutivo de dictar disposiciones de car,cter legislativo art. @@ inc =%&#. 'e otra parte, se configura la reserva legal en dos sentidos. El primero, al prohibirse la delegacin legislativa en el Ejecutivo, salvo respecto de materias determinadas de administracin o emergencia p$blica con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el %ongreso establezca art. 9G %&#. El otro sentido m,s preciso, configura la t0cnica de la reserva legal respecto de ciertas materias que no pueden ser objeto de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las normas que regulan la materia penal, tributaria, electora o r0gimen de partidos polticos art. @@ inc = %&#. Existen tambi0n ciertos derecho que pertenecen a la zona de reserva legal y como tal se encuentran excluidos de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia la privacin del derecho de propiedad por expropiacin por causa de utilidad p$blica art 49 %&# y la reglamentacin de los derecho individuales art 48 %&#n de los derecho individuales art 48 %&#. 6E. E# re0#a'e!to+ Es el acto unilateral que emite un rgano de la )dministracin ($blica, creador de normas jurdicas generales y obligatorias, que regula situaciones objetivas e impersonales. %onstituyen fuentes del derecho para la )dministracin ($blica ya que integran el bloque de legalidad, al cual los rganos administrativos deben ajustar su cometido. 'esde el punto de vista cuantitativo, constituyen la fuente de mayor importancia del 'erecho )dministrativo, ya que no slo son emitidos por el (oder Ejecutivo, sino tambi0n por los dem,s rganos y entes que act$an en su esfera. !a actividad reglamentaria traduce una actividad materialmente legislativa o normativa. Fa que se trata del dictado de normas jurdicas de car,cter general y obligatorias por parte de rganos administrativos que act$an dentro de la esfera de su competencia normativa. ! a !&() se los conoce a los reglamentos como un acto de alcance general. %abe seBalar que las normas generales que slo tienen eficacia interna en la )dministracin o que est,n dirigidas a los agentes p$blicos no producen efectos jurdicos respecto de los particulares, su principal efecto jurdico se deriva del deber de obediencia jer,rquica del inferior al superior. Se encuentran sujetos a un r0gimen jurdico peculiar que los diferencia de las leyes en sentido formal, de los actos administrativos siendo sus principales caractersticas5 ?%onstituyen o integran el ordenamiento jurdico. ?(ara que entren en vigencia deben ser publicados produciendo efectos a partir de su publicacin oficial y desde el da en que ellos determinen. si no designan tiempo, producir,n efecto despu0s de los ocho das computados desde el da siguiente de su publicacin oficial. En este aspecto se asemejan a las leyes y difieren de los actos administrativos. ?(ueden ser derogados total o parcialmente por la )dministracin en cualquier momento, no rigiendo el principio de estabilidad del acto administrativo. ?Est,n sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto a su irretroactividad. ?+ienen un r0gimen de proteccin jurisdiccional propio. !a !&() hace posible su impugnacin judicial en dos supuestos5 4# cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derecho subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict, con resultado negativo. 7# cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos de aplicacin se hubieran agotado sin 0xito las instancias administrativas. (or otro lado, en sede administrativa, el I!&() faculta a los particulares a impugnar por medio de recursos administrativos los actos de alcance general. ?El acto administrativo debe ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Ieglamento, lo que deriva del principio de legalidad de la actividad administrativa. Es muy importante seBalar que el reglamento no puede ser singularmente derogad, tambi0n hay que resaltar que los actos concretos de autoridades superiores no pueden vulnerar disposiciones @

reglamentarias de car,cter general dictadas por autoridades inferiores, dentro del lmite de su competencia. )# 2undamento de la potestad reglamentaria5 Encuentra su fundamento en la lgica y en el 'erecho. Se justifica, en la pr,ctica, por cuanto los rganos administrativos se encuentran mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren una preparacin t0cnica y jurdica de la que el %ongreso en general carece, por tratarse de un poder poltico. !as reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sancin y permanentemente deben ser actualizadas, siendo los rganos administrativos los m,s aptos para ello por el principio de la inmediatez que rige toda la actividad administrativa. !a potestad reglamentaria finca en la )dministracin en ejercicio de poderes propios en la medida en que no avance sobre la reserva de la ley penal, tributaria, partidos polticos y materia electoral#. El dictado de normas generales por parte de la )dministracin asegura el tratamiento igual de los administrados, garantizando as la vigencia del principio constitucional de igualdad art. 4G#. E# %lases de reglamentos5 Si se tiene en cuenta el emisor del reglamento, se concluye en que los reglamentos pueden clasificarse en nacionales o provinciales, presidenciales, ministeriales o provenientes de los dem,s rganos o entes que integran la )dministracin. %uando el reglamento es emanado del (oder Ejecutivo se est, ante un decreto. !os reglamentos de autoridades subordinadas al (oder Ejecutivo ministros, secretarios de Estado, directores, etc# reciben el nombre de resoluciones o disposiciones. %on el t0rmino ordenanzas se denomina a los reglamentos o a los actos de alcance particular dictados por los rganos representativos municipales. el concepto es utilizado tambi0n para las disposiciones normativas de ndole militar, aduanero o impositivo. (ero la clasificacin m,s importante es la que tiene en cuenta la vinculacin o relacin de los reglamentos con las leyes. Seg$n ella, la doctrina reconoce, cl,sicamente, cuatro clases5 Ejecutivos, autnomos, delegados y de necesidad y urgencia. a# Ieglamentos ejecutivos o de ejecucin art @@ inc 7#. !a constitucin establece que corresponde al (residente de la &acin expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la &acin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias art. @@ inc7# (or lo tanto, son reglamentos ejecutivos los que dicta el (E en ejercicio de facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicacin o ejecucin de las leyes, regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador. Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. (oseen lmites propios, el art @@, inc. 7 %& establece un primer lmite al prescribir que los reglamentos no pueden alterar el espritu de las leyes. )dem,s solo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicacin corresponde al (E si la ley no hace intervenir a la )dministracin no se puede reglamentar#. !a facultad de reglamentar las leyes no significa que obligatoriamente deban reglamentarse. ellas entran en vigencia y deben ser aplicadas a los casos particulares, aun cuando el rgano administrativo no hubiera hecho uso de la competencia atribuida para reglamentarla. !a autoridad competente para reglamentar las leyes de acuerdo a la %& y como mencionamos anteriormente es el rgano (residente de la Iepublica. )l ejercerse esta competencia reglamentaria, de ejecucin de las leyes, no pueden afectarse derechos constitucionales el derecho de propiedad, el derecho de defensa, etc.#. b# Ieglamentos autnomos o independientes art @@ inc. 4, es el $nico reglamento implcito ya que no est, expreso#. Est, constituido por aquellas normas generales que dictan el (E e, integralmente, la )dministracin sobre materias que pertenecen a su zona de reserva, van a tener que ver con la )dministracin propia interna del (E Estatutos para el personal de la administracin, siempre y cuando no afecte a particulares#. En su dictado, el gobierno y la )dministracin no aplican una ley preexistente, sino que directamente interpretan y aplican la %onstitucin, aplican el art @@ inc.4. Este dictado de los reglamentos corresponde al (E de acuerdo con la distribucin de funciones que realiza la %&, la cual, en su art @@ inc. 4; le atribuye responsabilidad poltica por la administracin general del pas. Este concepto de reglamento autnomo se vincula, esencialmente con la llamada zona de reserva de la )dministracin, cuya titularidad est, a cargo 4H

del (E. 3arienhoff -reglamento autnomo es dictado por el (E en materias acerca de las cuales tiene competencia exclusiva de acuerdo con textos o principios constitucionales, afirma que como existe una zona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el poder administrador, tambi0n hay una zona de reserva de la )dministracin en la cual el (! no puede inmiscuirse como consecuencia del principio de separacin de los poderes.# !a existencia de una zona de reserva de la )dministracin resulta indudable. !a separacin de poderes no ha intentado convertir al !egislativo en un poder con facultades sobre los dem,s. !a %S"& ha interpretado que si el pueblo hubiera querido dar al %ongreso m,s atribuciones lo habran hecho, reformando la %onstitucin e incorporado al respecto disposiciones expresas. 3arienhoff afirma que el legislador no puede invadir competencias propias y exclusivas del (E bajo pena de inconstitucionalidad. %# Ieglamentos delegados5 )rt 9G incorporado en la reforma del M@8. )ntes de la reforma de 4@@8 se haba admitido jurisprudencialmente la posibilidad de que el %ongreso delegante# delegara en el (E delegado#, el dictado de los denominados reglamentos delegados. Se conoce con el nombre de delegacin legislativa. Se ha entendido que los reglamentos delegados son normas generales dictadas por la )dministracin sobre la base de una autorizacin o habilitacin legal, se trata de una actividad de car,cter excepcional de la )dministracin, sujeta a la preexistencia de una ley delegante. El reglamento delegado, contendr, normas sobre materias que, si bien deben ser reguladas por ley formal, el %ongreso ha decidido que lo sean por la )dministracin. !a %S"& sostuvo que5 -no existe propiamente delegacin sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descarg,ndolo sobre ella.../ y que -existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al (E o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqu0l. !o primero no puede hacerse, lo segundo es admitido/. )dem,s esta delegacin se conceba sujeta a los recaudos de ser siempre expresa y especial, estableci0ndose para cada caso y no en forma gen0rica. %on posterioridad a la reforma constitucional de 4@@8, la delegacin legislativa en el (E se halla prohibido como regla en el art. 9G, %& -se prohbe la delegacin en el (oder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia p$blica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el %ongreso establezcaC./# +rat,ndose de materias de administracin como dijimos la delegacin no puede alterar la zona de reserva legal. (ero la situacin de emergencia p$blica configura un supuesto susceptible de quebrar la reserva legal. Se requiere que se produzca una gravsima situacin de emergencia, que esa emergencia sea p$blica y general, que sea susceptible de afectar la subsistencia del Estado y que ella sea reconocida y declarada por el %ongreso vale aclarar que e# )E "%ede !e0arse. El art 9G %& le da validez a este reglamento siempre que este subordinado a los recaudos mencionados y adem,s subordinado a que se fije un plazo para su ejercicio y a que se establezcan bases de la delegacin. En agosto de 7HH8 la ley 7:.@4< establece que toda la legislacin delegada preexistente que no tuviera plazo establecido para su ejercicio caducara autom,ticamente en el plazo de dos aBos, salvo que el %ongreso la ratificara expresamente mediante una ley. !a doctrina distingue tres especies de delegacin5 a# 'elegacin recepticia5 !a delegacin recepticia se configura cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de la ley. !os textos as ordenados se consideran leyes en sentido formal. b# 'elegacin o remisin normativa5 Es 0sta la delegacin legislativa m,s usual. se da cuando la ley autoriza o habilita al (E o a sus rganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos lmites. c# 'eslegalizacin de material5 !a deslegalizacin de materias constituye una t0cnica por la cual ciertas materias, que se encuentran reguladas por ley, pasan, por virtud de una ley, a ser regidas por normas emanadas de la administracin. d# Ieglamentos de necesidad y urgencia art @@ inc =#5 Su validez constitucional encuentra actualmente apoyo expreso en el art @@, inc. =; -C El (E no podr, en ning$n caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de car,cter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir con los tr,mites ordinarios previstos por esta %onstitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de r0gimen de los partidos polticos, 44

podr, dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que ser,n decididos en acuerdo general de ministros que deber,n refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter, la medida a consideracin de la %omisin Eicameral (ermanente, cuya composicin deber, respetar la proporcin de la %omisin Eicameral (ermanente, cuya composicin deber, respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada %,mara. Esta comisin elevar, su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada %,mara para su expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las %,maras. Ana ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada %,mara regular, el tr,mite y los alcances de la intervencin del %ongreso/. !a atribucin del (E para dictar reglamentos de necesidad y urgencia se configura como una potestad excepcional y, por tanto, de interpretacin restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sancin, que debe observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional. Se produce una ampliacin de la competencia del (E para emitir reglamentos de necesidad y urgencia, aunque sometidos a una serie de requisitos formales de aprobacin. !as circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los tr,mites constitucionales para la sancin de las leyes -razones de necesidad y urgencia/# constituyen un concepto jurdico indeterminado. !as razones que justifican el dictado de un reglamento de esta especie deben existir en una situacin que se caracteriza por5 a# una necesidad que coloque al gobernante ante la decisin extrema de emitir normas para superar una grave crisis o situacin que afecte la subsistencia y continuidad del Estado. o de grave riesgo social, en tal sentido la emisin del acto ha de ser inevitable o imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias de muy difcil reparacin ulterior. b# una proporcionalidad adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento. y c# !a premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves consecuencias comunitarias. !os requisitos sustanciales se completan con el cumplimiento de una serie de recaudos inherentes al procedimiento de formacin y perfeccionamiento de esta clase de reglamentos. En primer lugar, la norma de habilitacin est, dirigida exclusivamente al (E5 Es por su naturaleza una facultad privativa e indelegable, que requiere de 7 pasos procesales5 a# que la decisin de dictarlos se adopte en acuerdo general de ministros, b# que el respectivo decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo juntamente con el jefe de gabinete. ) posteriori de su dictado el (E demanda la observancia de otros 7 requisitos5 a# sometimiento de la medida a la %omisin bicameral permanente creada por la ley 7G477#. b# elevacin del despacho de esta $ltima %omisin al plenario de cada %,mara dentro del plazo de diez das# para el inmediato tratamiento por las %,maras. !a seguridad jurdica exige que se mantenga la vigencia del decreto de necesidad y urgencia hasta tanto 0l sea derogado formalmente por el %ongreso o declarado inconstitucional por el (". 'e lo contrario, sera pr,cticamente imposible determinar la fecha de cesacin de los efectos mientras dura la inactividad o las demoras del (arlamento en pronunciarse por la aprobacin o el rechazo, En caso de que dicho reglamento viole derecho particulares actuara el (", pero este no podr, expedirse sobre la oportunidad por la cual se promulga dicho reglamento. )RINCI)IOS ,ENERALES DEL DERECHO+ Son el origen o el fundamento de las normas, y participan de la idea b,sica de principalidad que les otorga primaca frente a las restantes fuentes. !os principios fundamentales son los que constituyen el basamento en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general. !os principios institucionales son los principios generales de cada disciplina y parten de la idea organizativa que compone toda institucin. !os principios generales del 'erecho constituyen la causa y la base del ordenamiento y existen con independencia de su reconocimiento legal o jurisprudencial. !os encontramos en el %digo %ivil art 4G, en derecho internacional los principios generales emanan del art. =4 y 9: inc 77 y 78 de la %&. El $ltimo grupo de principios generales del 'erecho proviene de las propias instituciones administrativas. Se constituyen principios generales del 'erecho )dministrativo no permiten extenderlos a todas las ramas del 'erecho. Jntegran el bloque de legalidad y hacen al orden p$blico administrativo, al constituir el fundamento de las normas positivas. 47

La e<% dad+ Significa igualdad o justicia, es un principio de interpretacin de las leyes o un principio general del 'erecho que traduce la interpretacin objetiva del derecho natural. )cuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la igualdad abstracta de la ley se traduzca en desigualdad o injusticia. La Cost%'-re+ Es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la conviccin de que tal proceder corresponde a una obligacin jurdica. !a costumbre no es fuente cuando est, desprovista de sustancia jurdica o cuando se opone a principios morales de justicia o a los valores b,sicos de la organizacin social o poltica. )recede!tes Ad' ! strat /os+ Se trata de conductas o comportamientos constantes de la )dministracin de los cuales puede deducirse un beneficio o daBo para los derechos subjetivos o intereses legtimos del administrado. El precedente administrativo, cuando tiene una aplicacin reiterada por parte de los rganos del Estado constituye una fuente del 'erecho. !a fuerza vinculante del precedente debe fundarse en una interpretacin legtima de la ley o en la equidad. !a modificacin de una pr,ctica o precedente administrativo debe hallarse precedida de una motivacin que exteriorice las razones concretas que han conducido a esa decisin, o tambi0n cuando el cambio de criterio es por razones de oportunidad, cuando la apreciacin de estas razones tuviera car,cter discrecional, no puede tener efecto retroactivo, salvo a favor del administrado. La .%r s"r%de!c a+ Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el 'erecho por parte de los rganos que realizan la funcin jurisdiccional. !os jueces pueden interpretar el ordenamiento jurdico a fin de aplicarlo al caso concreto, sin estar sujetos exclusivamente a las normas positivas o al precedente, pero siempre dentro del 'erecho. La Doctr !a+ %onfigura un ordenamiento auxiliar de fundamental importancia tanto para la formacin como para la interpretacin del sistema jurdico. Se trata de una fuente indirecta o mediata, de aplicacin subsidiaria, la cual aunque no es fuente del ordenamiento jurdico, puede ser fuente del conocimiento del 'erecho. !as opiniones de autores si bien no son obligatorias, tienen la imperatividad de la lgica y del buen sentido. La a!a#o0$a+ Su funcin se limita a descubrir el derecho ya existente. %onsiste en la aplicacin de un precepto jurdico dictado para una determinada situacin a otra que coincide con la primera donde existen las mismas razones deben existir las mismas disposiciones jurdicas#. !a analoga en 'erecho )dministrativo ha tenido gran aplicacin, dado que se trata de un derecho nuevo y con carencia de normas escritas. !as normas o principios que se aplican por analoga deben integrar el ordenamiento jurdico no siendo posible, aplicar normas provinciales a situaciones an,logas existentes en el orden nacional y viceversa. *R,ANOS Y SUJETOS ESTATALES 6. ACERCA DE C*MO SE INTE,RA Y ACT3A LA ADMINISTRACI*N )32LICA. !a administracin p$blica constituye un concepto an,logo en el sentido de que este puede aplicarse diferentes objetos de un modo que no es id0ntico ni totalmente distinto. !a primera idea considera la administracin p$blica como la administracin centralizada representada por lo com$n org,nicamente al estado, persona p$blica estatal soberana, a$n cuando es posible que los actos administrativos de los otros rganos en que se divide el poder, a trav0s de la actuacin de sus agentes, tambi0n trasunten la representacin del estado. !a articulacin de esta concepcin sobre la administracin p$blica se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurdica tambi0n de car,cter p$blico estatal, pero propio y separada de la persona p$blica estado, a la cual la unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administradores. !a competencia, es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurdica p$blica estatal en el ,mbito inter subjetivo, surge tanto de las esferas atribuciones de los rganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos. %omo la persona jurdica, y entre ellas el estado, requieren de la actuacin de la voluntad de una persona fsica que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la 4=

voluntad del ente, el problema que primero debe resolverse es el modo en que dicho querer se imputa la persona jurdica, a fin de producir efectos en el mundo jurdico. (ara ello se elaboraron distintas concepciones, entre las m,s conocidas las llamadas teoras del mandato de la representacin. !a teora del mandato intent solucionar el problema del procedimiento imputacin de la voluntad de la persona fsica a la correspondiente a la persona moral acudiendo a esa institucin jurdica, sobre la base de que las personas fsicas act$an como mandatarios de la persona jurdica. )l resultar esa tesis inadecuada, se acudi la teora de la representacin legal que, respecto de las personas jurdicas, se pretenda que ejercan las personas fsicas, de modo similar a los representantes legales de estas $ltimas tutores o curadores#. Esta concepcin tropieza con dificultades jurdicas insalvables. En tal sentido, no puede explicar cmo es el propio estado quien designa su representante legal, ya que si la representacin presupone la existencia de dos voluntades, sera imposible el estado designa su representante, pues se carece en ese momento de voluntad. 7. LA TEOR@A DEL *R,ANO Esta concepcin se basa la inexistencia de la realidad jurdica de representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son expresin de una misma realidad que es la persona jurdica. 'icha teora intenta explicar la existencia material del estado, dado que el rgano deriva de la propia constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. %uando act$a el rgano es como si actuara la propia persona jurdica, no existiendo vnculos de representacin entre ambos. El rgano no act$a sobre la base de un vnculo exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la organizacin, gener,ndose una relacin de tipo institucional, que emana de la propia organizacin y constitucin del estado o de la persona jurdica p$blica estatal. !a cuestin es abstracta pues, este supuesto para la existencia responsabilidad, la conducta de un rgano funcionario que le sea jurdicamente imputable, y de ah la importancia establecer cmo se imputa la voluntad al rgano estatal. !a %orte Suprema nacional ha dicho, en este sentido, que Nla actividad de los rganos y funcionarios del estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen ha de ser considerado propia de 0stas, que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias daBosasN. 8. LOS CONCE)TOS DE *R,ANO, CAR,O Y O(ICIO !a idea de rgano supone la existencia de dos elementos. Ellos son un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias, y otro de car,cter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que desempeBa la titularidad del rgano, cuya voluntad se imputa al rgano en su unidad# que, al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona jurdica estatal. Esta concepcin sostiene que el rgano, si bien forma parte de la persona jurdica p$blica estatal, no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurdico. !a posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de una persona jurdica p$blica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aquella en el momento de su designacin. 9. LAS RELACIONES INTER OR,>NICAS !os rganos no son sujetos de derecho, careciendo, por ende, de personalidad jurdica propia. Esto no impide reconocer la existencia de vnculos jurdicos entre los rganos una misma persona jurdica p$blica estatal. Este tipo de relaciones, denominadas NJnter org,nicasN, permite sustentar la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurdica. !a actividad Jnter org,nica es considerada la actividad jurdica que debe encuadrarse del ordenamiento, observando el principio de unidad de accin que tiene que caracterizar el obrar de la persona jurdica p$blica estatal de que se trate, de lo contrario no tendra sustento El poder 48

jer,rquico que tiende precisamente a brindar unidad al poder que el estado ejerce a trav0s de sus rganos al realizar la funcin administrativa. !as relaciones Jnter org,nicas se clasifican distinta forma seg$n que sea5 a# de colaboracin. b# de conflicto. c# de jerarqua. de consultivas. y e# de control. !a juridicidad que posee este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en principio, en forma supletoria o analgica, seg$n sea el caso, los principios y normas que rigen para el acto administrativo. :. DISTINTOS CRITERIOS )ARA CLASI(ICAR LOS *R,ANOS 6ay dos grandes grupos de criterio clasificatorios, que responden a la consideracin de la estructura de los rganos, o bien, que tienen encuentra la actividad o funcin que ello llevar a cabo. )# %lasificacin seg$n la estructura del rgano 'entro de este criterio clasificatorio, los rganos se distinguen, en m0rito a su origen, en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la carta fundamental, y rganos meramente administrativos, que no nacen de la constitucin sino de normas de inferior jerarqua. )teni0ndonos a su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonal es, seg$n que tenga como titular a una o a varias personas fsicas rganos colegiados o pluripersonales#. !a voluntad del rgano colegiado se forma trav0s de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin o resolucin. En principio, la convocatoria es decidida por quien preside el rgano, salvo que la decisin surja de un n$mero determinado de sus miembros, en cuyo caso quien ejerce la direccin del rgano est, obligado convocarlo. )ntes de adoptarse la decisin, el collegium debe constituirse y deliberar. !a constitucin del rgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado n$mero de integrantes qurum estructural#, que puede ser igual o distinto del n$mero que se requiere para funcionar qurum funcional#. !os temas que van a tratarse en la reunin a que se convoque deben hallarse expuestos en el Norden del daN, acept,ndose que este no sea necesario cuando el rgano colegiado tuviera un objeto fijo. Ana vez realizada la deliberacin, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisin, para lo cual se requiere n$mero de votos que determine cada reglamento estatuto. !as decisiones del rgano colegiado se adoptan por mayora absoluta, es decir, la mitad m,s uno de los miembros presentes. !a decisin comporta, de suyo, un acto, que tendr, naturaleza Jnter org,nica cuando produzca efectos para la administracin en el ,mbito interno, mientras que si produce efectos directos respecto de los administradores, ser, un acto administrativo. !os miembros del colegio que votaron afirmativamente la decisin son los $nicos responsables por las consecuencias jurdicas que dicha puedan resultar. E# %lasificacin seg$n la funcin que cumple el rgano Si se tienen cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo, los rganos se pueden clasificar en5 4. Organos activos, que son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos, es decir, ejerce la facultad de crear situaciones jurdicas objetivas o subjetiva respecto a los administradores aplicando las normas del ordenamiento jurdico. 7. Organo consultivo, cuya funcin se cumple a trav0s de actos internos o Jnter org,nicos de asesoramiento la administracin activa. Se trata de rgano que carecen de facultades decisorias, expres,ndose trav0s de informes, pareceres, o dict,menes que, por principio, no poseen fuerza vinculatoria. =. Organo de contralor, que realizan actividades vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos activos, el cual puede ser previo. )RINCI)IOS JUR@DICOS DE LA OR,ANIFACI*N ADMINISTRATIVA 6. INTRODUCCI*N 4:

!os principios jurdicos esenciales de la organizacin administrativa constituyen una consecuencia lgica de cualquier sistema que procure instaurar una organizacin jurdico? p$blica. En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de coordinacin. !a unidad suele ser consecuencia de la jerarqua, o al menos, se sub sume en ella, aunque puede aparecer como un principio organizacin entre rganos jer,rquicamente independientes. En cuanto al llamado principio de coordinacin, el constituye en realidad un requisito de toda organizacin y su base, no revistiendo car,cter jurdico. 7. LA JERARGU@A+ CONCE)TO Y CONSECUENCIAS !a jerarqua se trata del principio que lo reduce a unidad y la recproca situacin en que est,n los rganos en una entidad. !a jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica. Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia una serie de rgano, caracterizado por dos figuras tpicas de toda organizacin5 la lnea y el grado. !a lnea jer,rquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin situacin jurdica de cada uno de los rganos ocupan dicha lnea. !os principales efectos que se derivan de la relacin jer,rquica trasuntan para los rganos superiores el reconocimiento importante facultades, tal como5 4# dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, dictando normas de car,cter interno, de organizacin o de actuacin y rdenes particulares. 7# vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores a trav0s de diversos actos y el sistema de recursos administrativos. =# avocarse el dictado de los actos que corresponden a la competencia del rgano inferior. 8# delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia. :# resolver los conflictos inter org,nico de competencia que se suscitan entre rganos inferiores. G# designar los funcionarios que ejerzan la titularidad de los rganos inferiores. Ano de los problemas m,s importantes que plantea la relacin jer,rquica es el relativo al deber de obediencia que tiene los rganos inferiores, que se origina precisamente en el vnculo de subordinacin que los une por los rganos superiores de la administracin p$blica. El deber de obediencia reconoce sus limitaciones y varias son las teoras, puede seBalarse que existen tres orientaciones distintas5 a# la doctrina de la reiteracin, por cuyo m0rito el inferior tiene la obligacin de efectuar una observacin se considera que el acto es ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observacin. b# la doctrina que reconoce al inferior la facultad de ejercer un control formal de la orden que recibe es decir, la legalidad de sus aspectos extrnsecos#. y c# la doctrina que afirma el derecho del subordinado a controlar, tambi0n, la validez material de la orden. El r0gimen actual consagra la tesis que habilita el control formal de la orden. 8. EL )RINCI)IO DE LA COM)ETENCIA. DI(ERENTES CONCE)CIONES. CR@TICA. Si bien el fundamento de la competencia puede usarse tanto en la idea de eficacia como en una garanta para los derechos individuales, cierto es que esta institucin se encuentra dirigida fundamentalmente para preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades p$blicas K de bien com$n que la administracin persigue. !a competencia puede analizarse en su condicin de principio jurdico fundamental de toda organizacin p$blica del estado y, tambi0n, en su faz din,mica y concreta, como uno de los elementos esenciales del acto administrativo. El plano de las organizaciones p$blicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades p$blicas del estado con personalidad jurdica. 4G

'esde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o crculo atribuciones que corresponden a los rganos y sujetos p$blicos estatales o bien con un alcance jurdico m,s preciso, como la aptitud de obrar o legal de un rgano o ente de estado. Ktro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribucin, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanacin del acto como una derivacin directa del principio de articulacin, la segunda se relaciona con el poder gen0ricamente considerado e implica el otorgamiento con car,cter necesario y $nico de una determinada facultad a un rgano. El panorama doctrinario expuesto demuestra hasta qu0 punto la b$squeda de una distincin convencional entre competencia y atribucin puede conducir a resultados radicalmente opuestos. El error en que incurren los partidarios de la distincin deriva de definir la competencia como la medida de la potestad de un rgano, siguiendo un criterio similar a la doctrina procesalista que caracteriza la competencia como la medida de la jurisdiccin, mientras que la competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dicha potestades y ser titular de ellas. Dsa competencia tiene, ante todo, una raz objetiva, en el sentido de que a partir de la formulacin del r0gimen administrativo napolenico, ella no surge m,s de la sola voluntad del monarca un funcionario, sino que se hallar, predeterminada por la norma. Dste principio de objetivacin de la competencia no implica, empero, la eliminacin de la actuacin discrecional en la eleccin del criterio o de la oportunidad para dictar el pertinente acto administrativo, pero exige que la aptitud legal del ente o del rgano de la administracin se base en una norma o subjetiva. 9. COM)ETENCIA Y CA)ACIDAD En la doctrina del derecho administrativo suele afirmarse que la competencia se distingue de la capacidad del derecho privado por constituir la excepcin a la regla, es la incompetencia. Es lo que se ha denominado el postulado de la prohibicin expresa. (ero la comparacin no puede realizarse con la capacidad de las personas fsicas sino la correspondiente a las personas jurdicas. :. NATURALEFA JUR@DICA Y CARACTERES !a competencia configura jurdicamente un deber facultad, no existiendo realmente un derecho subjetivo a su ejercicio cuando ella es desarrollada por rganos. excepcionalmente tal derecho existir, si ella es invocada por sujetos o persona jurdica p$blicas estatales, con las limitaciones propias de las normas que resuelve los armados conflictos inter administrativos. %aracteres fundamentales5 a# es objetiva, en cuando surge una norma que determina la aptitud legal sobre la base del principio de la especialidad. b# en principio, resulta obligatoria, cuando el rgano no tenga atribuida a la libertad de escoger el contenido de la decisin o el momento para dictarla. c# es improrrogable, lo cual se funda la circunstancia de hallarse establecida en inter0s p$blico por una norma estatal. d# es irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona fsica que lo integra. !o principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro pas por la !ey &acional de (rocedimientos )dministrativos. B. ORI,EN O (UENTE DE LA COM)ETENCIA 'e aceptarse que las diferentes especies de reglamentos?inclusive los denominados NautnomosN?integran ese llamado Nbloque de legalidadN, es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. +al es el criterio que surge de la !&() y de la jurisprudencia anterior. D. CLASE COM)ETENCIA !a clasificacin de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce. )# en razn de la materia Su clasificacin reposa en la sustancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo que confiere una serie atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de su cometido propios. Iige, en esta cuestin, el principio de la especialidad, que permite a los rganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creacin, es decir, a sus cometidos especficos. 49

!a violacin de la competencia en razn de la materia admite cierta discriminacin seg$n que el acto emanado del rgano administrativo constituya una materia propia de la ley formal o del rgano judicial. En ambos casos se habla de incompetencia NradicalN. (ero siempre, tanto en el supuesto de la incompetencia llamada NradicalN como en el de la autoridad que invade la competencia de otra de la misma esfera administrativa, se est, en presencia de una incompetencia razn de la materia. E# en razn del grado o jerarqua Se denomina tambi0n NverticalN y se encuentra vinculada a la jerarqua. !a organizacin administrativa se integra generalmente sobre la base de una estructura piramidal, en cuya c$spide se ubica el rgano superior, constituy0ndose adem,s por un conjunto de escalones jer,rquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del rgano superior. El grado es as la posicin que cada rgano tiene en la estructura jer,rquica. %# en razn de lugar o del territorio Se refiere la determinacin de la competencia sobre la base de circunscripciones territoriales, que limita geogr,ficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. (uede ocurrir que dos entidades tengan atribuidas id0nticas competencias constitucionales respecto de la materia, pero distintas en razn del lugar. '# en razn del tiempo Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o el plazo o situacin a partir del cual ella se confiere facultades, refiri0ndose en la %onstitucin &acional algunos supuestos, tal como surge del art. @@, incs. 4=, 4G, y 4@. H. LA DELE,ACI*N. DISTINTAS ES)ECIES. SU )ROCEDENCIA %omo excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia aparece la figura jurdica denominada NdelegacinN. Esta es una t0cnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio otro. 6ay que discriminar dos especies fundamentales5 a# delegacin legislativa y b# delegacin administrativa. !a primera es totalmente extraBa la relacin jer,rquica. Se opera cuando el rgano legislativo delega, dentro de los lmites que marca la correcta interpretacin constitucional, el ejercicio de facultades en el ejecutivo. !a segunda especie delegacin, que puede o no audaz en el terreno de la relacin jer,rquica, admite a su vez dos subespecies5 4# delegacin ntegra org,nica, y 7# delegacin inter subjetiva. )# delegacin inter org,nica %onsiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano inferior, que pertenecen a la competencia el primero. Se trata una t0cnica transitoria de distribucin de atribuciones, en cuanto no produce una relacin org,nica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por eso a la avocacin, pues la competencia le sigue perteneciendo el delegante, pero en concurrencia con el delegado. %omo la delegacin es un instituto de excepcin que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice, principio que recoge el art. =, !ey &acional de (rocedimientos )dministrativos. !a norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. En concordancia con esta interpretacin, el propio I!&() autoriza a los ministros de los rganos directivos de entes descentralizados a delegar facultades en los inferiores jer,rquicos. En el sistema nacional, al no hallarse prevista la facultad de delegar respecto de los superiores de los rganos descentralizados, 0stos encuentran sometidos al nivel de delegacin que estatuyan los ministros. E# delegacin entre entes p$blicos )unque todava esta figura no ha sido recogida org,nicamente por el derecho p$blico argentino en el orden nacional, creemos que si bien debera ser objeto de regulacin legislativa a los 4<

efectos una determinacin precisa de su r0gimen jurdico, nada se opone a su aceptacin en nuestro sistema constitucional. En tal caso la norma que autoriza la delegacin deber, tener igual rango que la norma se atribuye al ente la competencia. I. LAS (I,URAS DE LA SU)LENCIA Y LA SUSTITUCI*N !a diferencia entre la suplencia la delegacin viene caracterizada por la circunstancia de que en la primera no existe propiamente una transferencia de competencia de un rgano a otro sino que consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el titular de 0ste se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. !a suplencia, en principio, no repercute la competencia del rgano cuyo titular no puede ejercerla. Ella se efect$a ope legis, en forma autom,tica, siendo total, a diferencia de la delegacin, que slo puede referirse a funciones concretas y requiere una declaracin de voluntad del delegante. !a sustitucin se funda, en cambio, en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre la inferior, y procede supuestos deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano es sustituido. !a sustitucin configura una excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia, siendo necesario que una norma expresa la autorice. 6E. LA INTERVENCI*N El control represivo que ejercen los superiores jer,rquicos, como consecuencia del poder de vigilancia, puede acarrear que aquellos dispongan la intervencin administrativa de un rgano o de una entidad jurdicamente descentralizada. Dste tipo de intervencin, que no siempre implica la sustitucin o reemplazo del rgano intervenido, se distingue de la sana intervencin poltica. Su procedencia no requiere de norma expresa, a$n cuando se trate de un poder que emana de la zona de reserva del poder ejecutivo art. @@, inc. 4, %&#. Empero, la decisin de intervenir un rgano entidad no puede ser arbitraria discrecional, debiendo obedecer a causas graves que originen en una situacin anormal que no sea posible corregir con el empleo de los medios ordinarios y propio del poder jer,rquico. 66. LO ATINENTE A LA DENOMINADA DELE,ACI*N DE (IRMA. LA SU2 DELE,ACI*N !a delegacin de firma no importa una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de que no era una real transferencia de competencia, sino que tan slo tiende a descargar una porcin de la tarea material del delegante. En este caso, el rgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por s, limit,ndose sus facultades a la firma de los actos que ordena el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad por su contenido. !a delegacin de firma constituye un instituto de excepcin que requiere para su justificacin improcedencia cumplimiento conjunto de dos condiciones5 a# deben tratarse de actos producidos en serie una cantidad considerable. b# el objeto del acto ha de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste car,cter discrecional la oportunidad emitirlo y la eleccin de la alternativa escogida. !a subdelegacin, constituyendo el Jnstituto de la delegacin una excepcin, no resulta lgico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacin por parte del delegado, lo cual, extendiendo el proceso, podra llegar hasta el rgano inferior jerarqua de la organizacin administrativa. (or esa causa, la subdelegacin es, en principio, improcedente, salvo autorizacin expresa de la norma o del delegante ordinario. 67. AVOCACI*N DE COM)ETENCIA. RA,IMEN LE,AL !a vocacin, funciona en un plano opuesto la delegacin, es una t0cnica que hace a la din,mica de toda organizacin y que por tanto, asume un car,cter transitorio y para actuaciones determinadas. Ella consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda las facultades atribuidas al rgano inferior. Su razn de ser radica la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad con la eficacia y celeridad que debe caracterizar en ciertos casos a la accin administrativa. En cuanto a su fundamento jurdico, cabe considerar que se trata de una institucin que proviene la potestad jer,rquica. Iesulta, una obligada consecuencia de dicha fundamentacin jurdica la imposibilidad de admitir la avocacin en las relaciones entre las entidades descentralizadas y el jefe de la administracin, por cuanto all no hay t0cnicamente una completa jerarqua sino tan 4@

solo control administrativo de tutela. 'ebe tratarse, entonces, de una relacin entre rganos de una misma persona p$blica estatal, usa procedencia, si bien no requiere norma que expresamente autorice?como la delegacin?, posee un indudable car,cter excepcional. PEn qu0 casos no procede la avocacinQ )l respecto, el art. =, !&(), prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. En doctrina se ha planteado adem,s otro supuesto en que la avocacin no procede5 cuando la competencia hubiera sido atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial, saquen tal caso esta figura no puede justificar la emisin de actos por parte de quienes carecen precisamente de esa idoneidad especficamente reconocida. El propio reglamento de la !(&) prohbe a los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados avocarse al conocimiento y decisin de un asunto cuando una norma le hubiera atribuido la competencia exclusiva al inferior. &o debiendo confundirse la competencia para resolver un recurso administrativo en $ltimo grado con la prohibicin o limitacin para el ejercicio de la facultad de avocarse que tiene todo superior, en principio. (or otra parte, los fundamentos que inspiran las limitaciones en la avocacin responden garantas sustanciales, tanto expresas como implcitas. 68. CENTRALIFACI*N Y DESCENTRALIFACI*N ADMINISTRATIVAS An pas adopta el principio de centralizacin con su rasgo predominante cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la administracin, mientras que, por el contrario, cuando la facultad decisoria se encuentran tambi0n adjudicadas entidades que constituyen la llamada administracin descentralizada o indirecta del estado, la t0cnica utilizada se denomina descentralizacin. !a existencia de personalidad jurdica en el organismo estatal al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin administrativa, mientras que en la centralizacin las facultades decisorias se encuentran reunidas en los rganos de la administracin central. Esta terminologa permite distinguir la descentralizacin otra forma de transferencia de facultades, es el Jnstituto de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no lleva consigo la creacin una entidad con personalidad jurdica propia. !a descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relacin inter administrativa, a diferencia de la desconcentracin implica siempre la configuracin una relacin entre org,nica. )parte de ello, si se identifica, en el plano de las entidades, ente aut,rquico con ente descentralizado, quedan fuera del grupo de las personas p$blicas estatales las empresas del estado, que no son tpicamente entidades aut,rquicas, excepto que se amplen alcance estas $ltimas. !a ausencia de una legislacin nacional en la materia, que sistematice los distintos tipos de entidades descentralizadas establezca su r0gimen jurdico, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias, ha provocado una gran confusin, cuando no contradiccin, en las leyes y decretos que disponen la creacin de entidades descentralizadas y rganos desconcentrados. 69. AUTONOM@A, AUTARGU@A Y DESCENTRALIFACI*N !a distincin entre NautonomaN y NautarquaN vinculase con las dos formas de descentralizacin conocida5 la poltica y administrativa. En su acepcin etimolgica, la autonoma constituye una forma superior de descentralizacin poltica en cuando traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse su propia norma fundamental e implica una potestad normativa originaria. !a autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas p$blicas estatales administrarse por s mismas, lo cual no es bice para que, en sentido lato, se consideren 0stas como componentes del estado. Es un concepto eminentemente administrativo. En nuestro r0gimen constitucional las provincias son entidades autnomas, mientras que las municipalidades que carecen de potestades normativas originarias poseen una autonoma restringida que, pr,cticamente, se encuentra a mitad de camino entre la autonoma plena y la autarqua. Ruiz, podra llegar a sostenerse que se trata de una autonoma de segundo grado, 7H

que debe respetar tanto la supremaca 2ederal art. =4, %&# como las normas de la constitucin provincial correspondiente que determinan su competencia y atribuciones. Si la descentralizacin consiste en la asignacin de funciones estatales a entidades con personalidad jurdica propia, separada de la administracin central administracin estatal indirecta#, tuvo descentralizacin de naturaleza administrativa lleva incita la autarqua abultan autoadministrarse. Sin embargo, en el plano t0cnico, el concepto entidad aut,rquica, que histricamente ha sido una de las primeras formas de centralizacin administrativa, se apoya en un conjunto de notas peculiares que tipifican la entidad y configuran un r0gimen jurdico diferenciado respecto de otras entidades descentralizadas. !a autarqua, en este $ltimo sentido, constituye una especie de la descentralizacin, que no es ni ser, la $nica, dada la contingencia que caracterizan las situaciones y necesidades del estado debe resolver y satisfacer a trav0s de sus entidades sin desconocer que, actualmente, las entidades aut,rquicas han vuelto a cobrar trascendencia en nuestra organizacin administrativa a raz de la creacin de los entes reguladores de servicios p$blicos que la mayora de la doctrina encuadra en dicha categora jurdica. 6:. DE CENTRALIFACI*N Y RECENTRALIFACI*N !a recentralizacin es un proceso inverso al de la descentralizacin, que consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. Se trata de la devolucin o transferencia de facultades a la administracin central. En lo atinente al acto que pone la recentralizacin, si la descentralizacin fue impuesta por ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. !a recentralizacin puede ser total o parcial y, a diferencia de la avocacin, tienen car,cter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. 6B. TI)O DE DESCENTRALIFACI*N+ (UNCIONAL Y TERRITORIAL !a descentralizacin, en sus inicios, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la administracin central a las entidades locales. Era la descentralizacin territorial Su caracterstica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccin de las autoridades por parte de los administrados. %omo opuesta la descentralizacin territorial y si la carga poltica que ella trasuntaba, aparece la denominada descentralizacin por servicios o descentralizacin funcional o institucional. !a descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos que se separan de la administracin central mediante la t0cnica jurdica de atribucin de personalidad a entidades institucionales de car,cter fundacional, sino que incluye tambi0n la creacin ex novo de personas jurdicas p$blicas estatales a las cuales se les asignan cometido que no estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa. Esta nueva forma de centralizacin trasunta en realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida en que existen vnculos entre la entidad y la administracin central, que aunque no reviste una relacin jer,rquica tpica de rganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, llamado control administrativo o de tutela. 6D. LOS )RINCI)IOS DE CONCENTRACI*N Y DESCONCENTRACI*N En un plano distinto de la centralizacin y descentralizacin, aparecen tambi0n como t0cnicas de agrupacin o distribucin permanente de competencias la concentracin y desconcentracin. 'esconcentracin entraBa una tpica relacin entre org,nica en el marco de la propia entidad estatal. +anto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona p$blica estatal, por lo que bien puede tener lugar en la administracin central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas. Existir, concentracin siempre que las facultades decisorias encuentran reunidas en los rganos superiores de la administracin central, o bien cuando esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos de las entidades que integran la llamada administracin indirecta. 74

) la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la administracin centralizada o descentralizada en el sentido que asignamos a este vocablo#, el fenmeno recibe el nombre t0cnico de NdesconcentracinN. 6H. DELE,ACI*N, DESCENTRALIFACI*N Y DESCONCENTRACI*N. LA LLAMADA IM)UTACI*N (UNCIONAL Ana primera distincin entre 0stas figura se apoya en que la delegacin constituye, en lo esencial, una t0cnica transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los inferiores. Ella hace, por lo tanto, a la din,mica de la organizacin, y no implica la creacin del nuevo organismo. En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la t0cnica de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma permanente, teniendo el respectivo acto que las impone un car,cter constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente o de un rgano con facultades decisorias, que antes no exista. Ktra diferencia puede advertirse lo siguiente5 una vez producida la delegacin, el elegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentracin asignacin de competencia propia en un rgano inferior, que excepcionalmente podr, corresponder al superior mediante el Jnstituto de la avocacin, la cual no procede en la descentralizacin. 'e todo ello se sigue que materia responsabilidad existen tambi0n reglas diferentes. En la delegacin, el superior es responsable por la manera en que las funciones transferidas sean ejercidas por el inferior. (or el contrario, en la descentralizacin y desconcentracin hay una verdadera limitacin a la responsabilidad del superior, que queda restringida al campo en que puede ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y rgano desconcentrado. En la doctrina tambi0n se hace referencia a la imputacin funcional como una institucin distinta de la delegacin. Se afirma que ella consiste en la distribucin de funciones que hace el poder ejecutivo a rganos administrativos, que se encuentren vinculados a 0l a trav0s del Ncontrol administrativoN, seg$n los casos. !a llamada imputacin funcional va siempre ligada a la creacin un ente u rgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralizacin como de la desconcentracin. En materia de desconcentracin, la facultad de distribuir cometidos o imputar funciones es una facultad propia del poder ejecutivo, integrante de la zona de reserva de la administracin. Iespecto de la descentralizacin, dicha facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al poder legislativo al poder ejecutivo, de acuerdo con lo que determinen los textos constitucionales y la interpretacin que de ello se realice. 6I. CONVENIENCIA O INCONVENIENCIA DE LA DESCENTRALIFACI*N !os regmenes de descentralizacin y desconcentracin son susceptibles de ser analizado desde una perspectiva no jurdica, propia de la denominada %iencia de la )dministracin, que pone el acento en la eficacia del obrar administrativo en los procesos t0cnico que lo llevan a cabo. %omo ventajas de la centralizacin administrativa se seBalan5 a# la unidad de accin en la gestin estatal, al eliminarse las contradicciones que pueden presentarse en un r0gimen de descentralizacin, donde otras entidades pueden actuar con similares prerrogativas que la administracin central sin la necesaria regularidad y uniformidad de procedimientos inadecuada coordinacin. b# mejoramiento de las condiciones de presentacin de aquellos servicios p$blicos que satisfacen una necesidad m,s general, dividiendo la retribucin entre todos los administrados del pas. En el mismo sentido, al adecuarse el factor de escala de la actividad prestacional, se pueden producir mayores economas presupuestarias. c# se asegure el cumplimiento y celeridad de las decisiones a trav0s del control jer,rquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que derivan de este5 avocacin, impartir instrucciones, rdenes, etc0tera. !a centralizacin presenta tambi0n serios inconvenientes, tales como5 77

a# lleva un Ncentralismo burocr,ticoN impropio de un buen r0gimen poltico administrativo, que se traduce en la extensin de un verdadero formalismo procesal que retardan accin expeditiva que puede alcanzarse dentro de la pr,ctica administrativa. b# se dificulta llamado Nacceso externoN que consiste la posibilidad de que los administrados pueden acceder a la estructura jer,rquicamente centralizada para obtener o brindar informacin, propiciar decisiones administrativas e impugnar las. 7E. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DESCONCENTRACI*N En general, se reconoce que la desconcentracin favorece la organizacin administrativa en cuanto permite5 a# descongestionar el poder, originando una mayor celeridad en la resolucin de los asuntos administrativos. b# acercar la administracin a los administrados adecuando la actuacin de los rganos a las necesidades que debe satisfacer la accin administrativa. c# afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atriburseles la resolucin o direccin de asuntos importantes, haciendo posible que quien deba decidir posee un conocimiento m,s profundo, especfico y directo de los problemas que se trata de resolver y la necesidad de que deba satisfacer la administracin. Sin embargo, no dejan advertirse algunos inconvenientes que puede presentar su pr,ctica generalizada5 a# si muchas cuestiones de la naturaleza pudieran ser resueltas en forma conjunta, superara una mejor racionalizacin de recursos humanos y presupuestarios. b# p0rdida de la unidad de criterio en la resolucin de cuestiones administrativas, asent de favoritismo al dejarse influir por las condiciones particulares de cada asunto. En conclusin, puede reconocerse que el sistema de la desconcentracin administrativa resulta ventajoso cuando se utiliza en forma racional y su necesidad encuentra justificada, no discuti0ndose su conveniencia en aquellos casos en que por ella se asignan funciones de importancia secundaria en forma predominantemente reglada. TUTELA ADMINISTRATIVA EL CONTROL ADMINISTRATIVO SO2RE LAS ENTIDADES DESCENTRALIFADAS Y SOCIEDADES COMERCIALES DEL ESTADO Si nos atenemos a los rganos que realizan el control observamos que existen tres especies de controles de naturaleza administrativa, seg$n que fuera llevado a cabo por5 a# la administracin central o una entidad descentralizada. b# el %ongreso. c# rganos especiales de fiscalizacin. En cuanto los alcances del control que realiza la administracin central sobre las entidades descentralizadas, la doctrina continental europea puntualiza que se trata de un control distinto del jer,rquico, caracterizado por las siguientes notas5 a# su objeto se limita a controlar la legitimidad del acto sobre la entidad descentralizada, no pudiendo examinar la oportunidad, m0rito o conveniencia. b# el acto que se realiza no puede ser modificado, debiendo limitarse a su aceptacin o rechazo. Dste control se denomina administrativo o de tutela y no admite la posibilidad de emitir rdenes, lo cual s, en cambio, configura una caracterstica tpica del control jer,rquico. %onforme a lo que prescribe el reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos, cuando la entidad descentralizada hubiere sido creada por el %ongreso en ejercicio de sus facultades constitucionales propias slo procede el control de legitimidad, salvo que la ley autorice un control amplio. En cambio, cuando la entidad fuera creada en ejercicio de una facultad concurrente por el %ongreso o por el poder ejecutivo, el control puede versar tambi0n sobre la oportunidad, m0rito conveniencia. En las entidades estatales constituida como personas jurdicas privadas no procede, en principio, es amado control administrativo o de tutela, que rige para la santidad descentralizada. 7=

El control externo de las entidades descentralizadas y, en general, sobre todas las figuras jurdicas empresarias del estado, se encuentra cargo de la auditora *eneral de la nacin. LA OR,ANIFACI*N CONSULTIVA !a (rocuracin del +esoro de la &acin desempeBa la funcin de asesoramiento jurdico m,s importante, cuya existencia resulta imprescindible en todo Estado que quiera encuadrarse en un r0gimen de "usticia. Este organismo fue creado en el aBo 4<G: como rgano dependiente del (E a trav0s del 3inisterio de 6acienda. El (rocurador del +esoro es un rgano desconcentrado que, con rango de 3inistro depende directamente del (residente de la &acin, a$n cuando su estructura y presupuesto quedan abarcados en la rbita del 3inisterio de "usticia. Son sus funciones5 4. )sesorar jurdicamente al (E 7. Es representante del Estado &acional en juicio cuando as lo disponga el (E =. Iesuelve los conflictos patrimoniales entre rganos o entes nacionales, siempre que las cuestiones no superen un determinado monto 8. )sesora con car,cter obligatorio en los recursos que se interpongan contra actos que emanen de 3tros. K Secretarios de la (residencia de la &acin. :. Jnstruye los sumarios de car,cter disciplinarios ordenados por el (E G. 'irige el cuerpo de abogados del Estado. Este organismo fue creado en el aBo 4@89 y est, integrado por todos los servicios de asesoramiento jurdico del Estado nacional y de sus entidades descentralizadas. (ara lograr la unidad en el accionar administrativo, la (+& puede dar directivas de car,cter general a los distintos servicios jurdicos. )l propio tiempo los abogados del cuerpo de abogados est,n obligados a seguir la doctrina o jurisprudencia que emana de los dict,menes de la procuracin, quien posee tambi0n competencia para dictaminar en los asuntos cuando sea necesario establecer doctrina uniforme. Sus funciones exceden el simple asesoramiento5 la !&() exige la intervencin previa de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico antes de la emisin de cualquier acto administrativo que pueda ser susceptible de afectar derechos subjetivos o intereses legtimos. !a actividad consultiva que realizan los abogados del Estado se traduce en dict,menes de requerimiento facultativo u obligatorio seg$n los casos, pero nunca vinculantes para el rgano que tiene a su cargo la administracin activa. !os dict,menes no son actos administrativos sino actos internos de la )dministracin, pues no producen efectos jurdicos directos con relacin a los particulares. LA OR,ANIFACI*N DEL CONTROL %omo toda persona jurdica que posee un patrimonio, el Estado, para poder cumplir con sus funciones, necesita llevar una contabilidad de sus bienes que le permita registrar las diversas operaciones que efect$a. El funcionamiento de la hacienda p$blica supone la existencia de una organizacin administrativa?contable, la realizacin de procedimientos administrativos con arreglo a los cuales se recaudar,n las rentas o se realizar,n los gastos, y el dictado de actos administrativos. todo ello bajo un r0gimen de control administrativo. !a reforma constitucional de 4@@8 prescribe que el control externo del sector p$blico nacional constituye una atribucin propia del (!, quien debe ejercerla con sustento en los dict,menes emanados de la )uditora *eneral de la &acin. !a )*& circunscribe su competencia al control de la legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la )dministracin ($blica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin y las dem,s funciones que la ley otorgue. y se encuentra acotada a la )dministracin p$blica centralizada y descentralizada, pero su extensin a personas privadas sera inconstitucional. !) !EF 'E )'3J&JS+I)%JO& 2J&)&%JEI) F !KS SJS+E3)S 'E %K&+IK! !a !)2 constituye por lo dem,s, una reforma integral de las estructuras y sistemas de la administracin financiera del Estado5 crea dos rganos rectores de los sistemas de control interno y externo que son respectivamente la Sindicatura *eneral de la &acin. %uatro son los sistemas que integran la )dministracin 2inanciera del Estado5 presupuestario, de cr0dito p$blico, de tesorera y de contabilidad, los que deber,n hallarse interrelacionados y funcionar en forma coordinada. para los cuales ha creado cuatro rganos rectores5 la Kficina 78

nacional de (resupuesto, de cr0dito p$blico, la tesorera general de la nacin y la contadura general de la nacin, respectivamente. E# co!tro# !ter!o5 !a Sindicatura general de la nacin SJ*E&# ha sido creada como rgano rector de control interno del (E nacional, quien constitucionalmente ejerce la jefatura de la )dministracin ($blica nacional y tiene a su cargo la administracin general del pas. El sistema de control interno que dirige la SJ*E& se completa con unidades de auditora interna a crearse en cada jurisdiccin y en las entidades que dependen del (E, unidades que se hallan diseBadas para actuar bajo la dependencia jer,rquica de la autoridad de cada organismo, deben hacerlo bajo la coordinacin t0cnica de la SJ*E&. En lo que concierne al control interno la !)2 considera fiscalizable tanto los aspectos legales como los de m0rito o de gestin e incluye la evaluacin de programas, proyectos y operaciones. Se trata de un control integral que ha de fundarse con criterios de economa, eficiencia y eficacia. !a SJ*E& no se encuentra facultada para observar los actos de los organismos sobre los que advierta incumplimiento de las normas y criterios que rigen el control interno. Su funcin se circunscribe a informar la correspondientes trasgresiones del (E y a la auditora general de la nacin, lo que se prescribe en forma imperativa, junto al deber de informar, peridicamente a la opinin p$blica. E# co!tro# eJter!o5 El rgano encargado es la )*&, bajo la dependencia org,nica del %ongreso. Esta dependencia no configura una vinculacin jer,rquica, ya que la propia ley prescribe que se trata de una entidad con personera jurdica propia, que posee independencia funcional y financiera. El control que realiza la )*& tiene el mismo alcance que el que hace la SJ*E&5 abarca los aspectos patrimoniales, presupuestarios, econmicos, financieros, legales y de gestin. El control que realiza la )*& es siempre posterior a la emisin y ejecucin de los actos, persigue el objetivo de no obstaculizar ni paralizar la actividad administrativa. En lo que ataBe a la composicin, la direccin de la )*& se encuentra cargo de un rgano colectivo integrado por 9 auditores generales que duran < aBos en sus cargos. En cuanto a su estructura organizativa el presidente es el rgano que ejerce la representacin de la entidad y tiene a su cargo la ejecucin de las decisiones, siendo designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor numero de legisladores en el %ongreso. Entre sus funciones encontramos5 4. 2iscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias 7. Iealizar auditoras financieras de legalidad y gestin respecto rganos y entes estatales, como la m,s especfica de dictaminar sobre los estados contables financieros de los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin. (ersonas jurdicas p$blicas y privadas En virtud de que el art. == %%iv, slo contiene una enumeracin de personas jurdicas p$blicas y privadas, resulta necesario determinar cu,l es el criterio de distincin entre ambas categoras5 4. !a creacin del ente estatal5 Se sostiene que los entes p$blicos son creados por el estado y los privados por los particulares con excepcin de la Jglesia#. Es insuficiente porque hay entidades p$blicas no creadas por el estado 7. El fin p$blico5 'ependiendo el car,cter del fin o inter0s ser,n p$blicos o privados. Es tambi0n insuficiente dado que hay personas privadas como las fundaciones que persiguen fines de inter0s p$blico. =. !a existencia de prerrogativas de poder p$blico5 !os entes p$blicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder p$blico, de las cuales no gozan las entidades privadas. 8. El grado de control estatal5 *rado de vigilancia que el estado ejercite sobre el ente. (ersonas p$blicas estatales y no estatales )dem,s de las p publicas territoriales cl,sicas, existe un conjunto de personas jurdicas que no pueden considerarse privadas, con caracteres muy diversos5 a. El mayor nro de dichas personas jurdicas son estatales b. Existen otras que no son estatales, no pertenecen a la adm. ($blica, sea porque el legislador as lo estipul o porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. &uestro %%iv. &o reconoci expresamente est, clasificacin, pero s lo hizo implcitamente aceptando como persona p$blica a la Jglesia. 7:

4. Satisfaccin de fines especficos del Estado. (ara que una p p$blica sea considerada estatal deben concurrir de manera conjunta o separada los siguientes elementos5 a. (otestad o imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad b. %reacin directa del ente por el Estado c. Kbligacin del ente para con el Estado de cumplir sus fines propios d. +utela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que este cumpla con sus fines e. Satisfacer fines especficos del estado y no fines econmicos o industriales !a verdadera distincin de una persona de car,cter p$blico radica en la finalidad perseguida por el ente, ya que las p p$blicas estatales son aquellas que satisfacen fines especficos del estado y no econmicos o industriales. 7. %apital ntegramente de propiedad estatal =. Encuadramiento del ente en la administracin p$blica5 Seg$n la opinin de %assagne las personas son o no estatales de acuerdo a que pertenezcan o no a las filas de la adm. ($blica, conforme las normas de organizacin administrativas. Entidades p$blicas no estatales &o integran la estructura estatal ni pertenecen a la adm. (ublica. (oseen los siguientes caracteres5 a. Su creacin se efect$a generalmente por ley b. (ersiguen fines de inter0s publico c. !as autoridades ejercen un contralor intenso sobre su actividad d. Su capital recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas a ellas. e. Ruienes trabajan para esas entidades que no son funcionarios p$blicos (ersonas jurdicas privadas del estado Son entes privados de propiedad estatal, cuya condicin y r0gimen jurdico se rigen por el derecho civil o comercial caso de las sociedades del estado, o aquellas en los que el estado participa en el capital concurriendo a la formacin de un ente no enteramente estatal5 sociedades mixtas#. DE(INICION DEL ACTO ADMINISTRATIVO 'efinicin del profesor5 El acto administrativo es5 4# Ana declaracin opuesta a los hechos materiales# de voluntad, opinin y o registro. 7# 'e un ente rgano del Estado =# En ejercicio de la funcin materialmente administrativa 8# Rue produce efectos jurdicos directos respecto de terceros. 3odo de declaracin5 3uchos autores consideran que tiene que ser unilateral. 3arienhoff dice5 Se requiere el consentimiento de la otra parte, )rt 7H de !&()5 podr efectuarse su conversin en este consintiendo el administrado 3)IJE&6K225 Es toda declaracin, disposicin o decisin de la autoridad estatal en el ejercicio de sus propias funciones administrativas, productoras de efectos jurdicos. En esta definicin tambi0n son actos administrativos los contratos, reglamentos y actos de la administracin. %)SS)*&E5 +oda declaracin de un rgano del Estado, en ejercicio de sus funcin administrativa caracterizada por un r0gimen jurdico exorbitante del derecho privado, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a terceros. (ara cassagne los contratos tambi0n son acto administrativo, pero no lo son los reglamentos ni los dictamenes. *KI'J!!K5 Es la declaracin unilateral, realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos directos e individuales. (ara *ordillo, ni los contratos por ser bilaterales# ni los dictamenes por tener efectos indirectos# ni los reglamentos por tener efectos generales# son actos administrativos. (ero igual asi, para todos los autores e# acto ad' ! strat /o es %! acto .%r$d co (art I99 c.c). 7G

DI(ERENCIAS CON OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACION Hecho ad' ! strat /o+ Es la actividad material que traduce el ejercicio de una actividad fsica de los rganos administrativos %onducta#. El acto, en cambio, es el producto de una declaracin o exteriorizacin al plano jurdico de un proceso intelectual. El hecho es un comportamiento, mientras que el acto implica una declaracin de voluntad que va a producir efectos jurdicos directos y de alcance individual. Acto de #a ad' ! strac 5!+ El acto de la administracin produce efectos internos En la administracin, sus rganos y entes# y su fin es organizar internamente la administracin Ej5 El ministerio de economa dicta un acto de administracin en donde cambia el horario de trabajo del persona de determinada secretaria#. El acto administrativo, en cambio, produce efectos externos, es decir, con relacin a un tercero ajeno a la administracin. Seria lo mismo que el acto administrativo en los puntos 4#, 7#, =#, 3E&KS en el punto 8# En donde dice que afecta o produce efectos con relacin a terceros. Fa que estos actos no transcienden la esfera de la administracin publica. Actos de 0o- er!o+ +iene una finalidad distinta, lleva a fines trascendentales de la administracin. Ejemplo5 %aso de indulto por parte del (oder Ejecutivo. (uede ser dictados por el (residente de la &acion o *obernantes provinciales o municipales. Estos son justiciables por que se deben realizar con las exigencias de la %.&. )demas por que pueden afectar a terceros. Actos co!st t%c o!a#es+ &o son justiciables, ya que hacen a la organizacin misma y subsistencia del Estado. (or ejemplo5 ? 'eclaracion de Estado de Sitio ? 'esignacion de jueces de la %orte Suprema de la &acion ? Jntervencion de (rovincias V as de hecho+ %omportamiento material. Jmplica una fragante violacin al ordenamiento jurdico. )rt @ de !&()5 La administracin se abstendr: A) De comportamientos materiales que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o arantas consititucionales! ") De poner en e#ecucin un acto estando pendiente al $n recurso administrativo de los que en virtud de norma e%presa impliquen la suspensin de los efectos e#ecutorios de aquel& o que& habi'ndose resuelto& no hubiere sido notificado( Se llevan por jurisdiccin civil. Se reclaman los daBos y perjuicios. &o conforman actos jurdicos. REGUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO !a construccin de una teora sobre los elementos del acto administrativo presenta una singular importancia, pues se relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios del acto administrativo se analizan en relacin con los elementos. !a ley agrup bajo el concepto de requisitos supuestos que en realidad no lo son. El acto esta integrado por el sujeto, objeto y forma. Enumeracin de los elementos esenciales seg$n la !&()5 )# %ompetencia E# %ausa %# Kbjeto '# (rocedimiento E# 3otivacin 2# 2inalidad 79

)# %ompetencia5 Es el elemento subjetivo del acto pues seBala el conjunto de reglas que rigen la actuacin y facultades del rgano administrativo. !a competencia es la medida de la jurisdiccin. 6abr, que evaluar en cada caso si el ente es titular de las atribuciones competencia#. (K&EI 'E!E*)%JK& F )SK%)%JK& parte de %K3(E+E&%J)# E# %ausa5 En la norma se emplea el t0rmino para designar un concepto mas amplio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no a la relacin que pueda nacer de 0l. 'e ah que se refiera a la serie de a!tecede!tes o ra?o!es de hecho & derecho que justifican la emisin del acto administrativo. !a causa del acto administrativo es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisin del acto %&%iv, Sala ", -*ianera/#. !a comprobacin de la causa consiste en la constatacin o apreciacin de un hecho o de un estado de hecho. )lgunos consideran que la causa y el motivo significan una sola cosa pero el motivo, se aproxima m,s al propsito y al fin. %# Kbjeto5 El acto administrativo consiste en una declaracin, y esta tanto puede ser una decisin. un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto comprende5 el contenido natural y el contenido implcito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues esta determinado en la norma. Este objeto debe ser licito. &o debe ser prohibido al orden normativo. !a ilegitimidad puede resultar de la violacin de la constitucin, de la ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable. El objeto del acto debe ser determinado o determinable, es decir, no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. !o contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los actos administrativos. 'ebe precisarse la decisin adoptada por la autoridad administrativa. 'ebe saberse de que acto se trata, a que personas o cosas afecta, en que tiempo y lugar habr,n de producirse los efectos. '# (rocedimiento5 )ntes de la emisin del acto, se requieren ciertos procedimientos. Estos son los actos de tramite y preparatorios que preceden al acto. !os procedimientos ser,n distintos seg$n el objeto del acto, pues el procedimiento, para ser $til, ha de acomodarse a los fines del acto administrativo. !a norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un rgano de asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar a derechos subjetivos o intereses legitimos. E# 3otivacin5 Es la explicacin de la causa5 esto es, la declaracin de cuales son las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto, y se halla contenida dentro de los -considerandos/ de una resolucin como tambi0n en su parte -dispositiva/. %onsiste en la exteriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la emisin de dicho acto y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho como en el inter0s publico que persigue con su dictado. +ambi0n constituye un requisito referido a la razonabilidad. ) partir de la norma existe la obligacin gen0rica de motivar todos los actos administrativos. El requisito de la motivacin tiene una mayor importancia en los actos realizados de ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente la motivacin de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables. 2# 2inalidad5 El ultimo elemento que trata la norma es la finalidad. )si como la determinacin del elemento causa se realiza con la pregunta -P(or qu0Q/, el elemento fin del acto se determina con la pregunta -P(ara queQ. !a finalidad es el resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado. Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfaccin concreta del inter0s publico, del bien com$n. Esto constituye el fin del procedimiento. %ualquier desviacin de esa finalidad, lo vicio. Es por esta razn, que 3arienhoff considera a este requisito como uno de los mas importantes, pues la desviacin de la finalidad, a cualquier otro sentido que no sea el bien publico, viciara de base todo acto administrativo. &o puede perseguirse otros fines, ni p$blicos, ni privados. En el primero se desvirtua la competencia. en el segundo, habra adem,s una ilicitud natural >dolo? por parte del agente que representa el rgano. !a actividad administrativa debe 7<

tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente, necesidades de inter0s publico. 3arienhoff afirma5 -+odo acto administrativo particular tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido/. !a norma contempla tales recaudos5 4# El acto debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma por la que se otorgo competencia al rgano emisor. 7# &o puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y =# El contenido y objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad. 2KI3)5 !a forma, art < de !&(), no es considerado como un requisito esencial. !a forma consitituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garanta para los particulares. !a forma, a diferencia de lo que enuncia el art < de mencionada ley, puede ser5 Escrita, verbal o por signos. El art < de la !&() dice que sea por escrito, expreso y firmado. ) ello debe agregarse la determinacin del rgano emisor y la funcin que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conducto del instrumento idneo. Existe la posibilidad de que actos de gran significacin jurdica sean producidos verbalmente, por exigirlo asi las circunstancias. Ktra forma la constituyen los signos o seBales. (uede emanar de un agente de la administracin Ej5 (olicia de transito# o de un elemento fsico Ej5 Semaforo#. )nte todos los supuestos nos encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO )# (IESA&%JK& 'E !E*J+J3J')' 'E! )%+K )'3J&JS+I)+JSK5 )rt 47 de !&()5 )l acto administrativo o*a de presuncin de le itimidad +,rimera parte del art(-.) Supone que el respectivo acto dictado por un rgano estatal se ha emitido de conformidad al ordenamiento jurdico y en ella se basa el deber u obligacin del administrado de cumplir el acto. )dem,s de ser emitido conforme al derecho, debe ser razonable. 'e no existir tal principio, toda la actividad estatal podra ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines p$blicos como consecuencia de anteponer el inter0s individual y privado al interese de la comunidad, sin atender a la preponderancia que aquellos representan como causa final del estado. Esta es una presuncin iuris tantum5 &o puede discutirse su legitimidad salvo prueba en contrario. Esta presuncin, trae aparejada dos consecuencias5 J# !os jueces no pueden decretar de oficio la invalidez del acto JJ# !a ilegitimidad del acto debe ser alegada y probada por el particular E# 2AEIT) E"E%A+KIJ)5 )rt 47 de la !&()5 su fuer*a e#ecutoria faculta a la administracin a ponerlo en practica por sus propios medios /a menos que una le0 o la naturale*a del acto e%i ieren la intervencin #udicial1 e impide que los recursos que interpon an los administrados suspendan su e#ecucin 0 efectos& salvo que una norma e%presa estable*ca lo contrario( 2in embar o& la Administracin podr& de oficio o a pedido de parte 0 mediante resolucin fundada& suspender la e#ecucin por ra*ones de inter's publico& o para evitar per#uicios raves al interesado& o cuando se ale are fundadamente una nulidad absoluta( +2e unda parte del art() Es un tpico privilegio -hacia afuera/ que habilita a los rganos que ejercen la funcin materialmente administrativa para disponer la realizacin o cumplimiento del acto sin intervencin judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coaccin dentro de los lmites dispuestos por el ordenamiento jurdico. 'K%+IJ&)5 %uando se afectan la propiedad privada )rt 49 %.&, y la libertad )rt 4< %.&, se va a requerir la intervencin judicial para poder llevar adelante el acto. El acto se auto provee sus propias decisiones y salvo que una ley lo ordene, los recursos que presenten los administrados no suspenden ni su ejecucin ni sus efectos. Ejemplo5 !os impuestos siempre deben pagarse ya que cualquier reclamo ej.5 porque hay un error en el monto a pagar# debe realizarse reci0n despu0s de haber pagado5 -pague primero y reclame despu0s/. El reclamo no suspende la ejecucin ni los efectos del acto. 7@

!a $ltima parte del )rt 47 de la !&(), nos dice que la administracin de oficio o a pedido de parte# podr, suspender la ejecucin por5 J# Jnter0s publico JJ# (ara evitar graves perjuicio al interesado JJJ# %uando se alegare una nulidad absoluta NULIDADES !a nulidad es una sancin de la ley, que produce la privacin de los efectos jurdicos del acto. 6istoria del r0gimen de invalidez5 6asta el fallo -!os lagos/ se aplicaba el r0gimen de nulidades del %digo civil en forma literal, pero a partir de 4@84, fecha del fallo# se creo la teora autnoma de las nulidades del acto administrativo, en donde5 Se aplica el sistema del derecho civil -siempre que sea compatible con las caractersticas del derecho administrativo#. Es decir, se aplica pero no en forma subsidiaria, sino en forma analgica, adoptando y teniendo en cuenta las caractersticas especiales del 'erecho )dministrativo#. %!)SJ2J%)%JK& 'E !)S &A!J')'ES5 )%+KS &A!KS F )&A!)E!ES5 Esta clasificacin no esta expresada en la ley se aplican los conceptos del %digo %ivil# es por eso que autores como 3arienhoff y hasta la ley misma consideran sinnimos de actos de nulidades absoluta y relativa, respectivamente. NULIDAD A2SOLUTA Y NULIDAD RELATIVA5 !a !ey &acional de (rocedimientos )dministrativos regula esta clasificacin en forma expresa en sus arts. 48 y 4:5 )# &A!J')' )ESK!A+)5 )rt 48 !&()5 )l acto administrativo es nulo& de nulidad absoluta e insanable en los si uientes casos: )rror& dolo& violencia: A) 3uando la voluntad de la Administracin resultare e%cluida por error esencial, dolo& en cuanto se ten an como e%istentes hechos o antecedentes ine%istentes o falsos! violencia fsica o moral e#ercida sobre el a ente! o por simulacin absoluta. 4equisitos del acto: ") 3uando fuere emitido mediando incompetencia (Requisito A) del art 7) en ra*n de la materia& del territorio& del tiempo o del rado& salvo& en este ultimo supuesto& que la dele acin o sustitucin estuvieren permitidas! falta de causa (Requisito B) del art 7)por no e%istir o ser falsos los hechos o el derecho invocados! o por violacin de la ley aplicable (Requisito ) del art 7)& de las formas esenciales (Requisito !) y ") del art 7) o de la finalidad (Requisito #) del art 7) que inspiro su dictado( El acto afectado de nulidad absoluta no goza de presuncin de legitimidad por tener un vicio grave, es decir que no se necesito investigacin previa para constatar su nulidad y DE2E ser revocado en sede administrativa de oficio S)!SK que el acto estuviera firma y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se est0n cumpliendo )I+ 49, en cuyo caso solamente opera la revocacin judicial. Ievocacin del acto 'E &A!J')' )ESK!A+). )rt. 49 de !&()5 )l acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irre ular 0 debe revocado o sustituido por ra*ones de ile itimidad aun en sede administrativa( 5o obstante& si el acto estuviere (A) firme 0 (B) consentido 0 ( ) $ubiere %enerado derec$os sub&etivos (!) que se est'n cumpliendo& solo podr impedir su subsistencia 0 la de los efectos aun pendientes mediante declaracin #udicial de nulidad(1 (ara que se requiera la declaracin judicial deben cumplirse los requisitos )#, E#, %# y '#. )%%JK& 'E !ESJSJ')'5 Es cuando la administracin solicita la revocacin de un acto. +iene que hacerlo en sede judicial. El actor es el Estado#. Esta accin es imprescriptible y su extincin produce efectos retroactivos. E# &A!J')' IE!)+JS)5 =H

)rt 4: de !&()5 2i se hubiere incurrido en una irre ularidad& omisin o vicio que no lle%are a impedir la e(istencia de al%uno de sus elementos esenciales& el acto ser anulable en sede #udicial( Es aquel que tiene un vicio que no afecta los elementos esenciales del acto. Se presume legitimo y por eso es tratado como valido hasta que sea anulado o revocado de oficio o a pedido de parte. ? Se pide una investigacin previa para que el juez determine su invalidez. ? El acto puede ser saneado %orregir los vicios leves o defectos que tiene dicho acto#. Ievocacin del acto regular5 )rt 4< de !&()5 )l acto administrativo re ular& del que hubieren nacido derechos sub#etivos a favor de los administrados& no puede ser revocado& modificado o sustituido en sede administrativa una ve* notificado( 2in embar o& podr ser revocado& modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio& si la revocacin& modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar per#uicio a terceros 0 si el derecho se hubiere otor ado e%presa 0 vlidamente a titulo precario( 6ambi'n podr ser revocado& modificado o sustituido por ra*ones de oportunidad& merito o conveniencia& indemni*ando los per#uicios que causare a los administrados( !as excepciones a la primera oracin del art 4<5 J# Si el interesado hubiere conocido el vicio. JJ# Si la revocacin o sustitucin beneficia al interesado, sin generar perjuicio a terceros. JJJ# Si el derecho se hubiere otorgado a titulo precario. JJJ# (or razones de oportunidad, merito o conveniencia Jndemnizando#. S)&E)3JE&+K5 )rt 4@ de !&()5 )l acto administrativo A57LA"L) puede ser saneado mediante: 4atificacin A) 4atificacin del r ano superior +Debera decir superior competente)& cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en ra*n de rado 0 siempre que la avocacin& dele acin o sustitucin fueron procedentes( 3onfirmacin ") 3onfirmacin por el r ano que dicto el acto subsanando el vicio que lo afecte( Los efectos del saneamiento se retrotraern a la fecha de emisin del acto ob#eto de ratificacin o confirmacin El saneamiento es la facultad que tiene la )dministracin para arreglar, subsanar o corregir el vicio que genera en un acto, su nulidad relativa. Siempre tiene que ser de nulidad relativa, sino estaramos hablando de la %onversin del art 7H de la !&(). En el supuesto de la Iatificacin, el rgano superior con competencia, ratifica el acto dictado por inferior. Ejemplo5 An prosecretario dicta un acto que le corresponde al 3inistro, entonces este lo hace suyo a trav0s de un escrito donde ratifica dicho acto como que lo dicto el.# En el caso de la %onfirmacin, el mismo rgano que dicto el acto con alg$n vicio, se encarga de subsanarlo. +anto la ratificacin como la confirmacin tiene efectos retroactivos y deben ser respetadas las formas originales del acto viciado. %K&SEISJK& )rt 7H de !&()5 2i los elementos validos de un acto administrativo nulo permitieren inte rar otro +debera decir otro acto) que fuere valido& podr efectuarse su conversin en este consinti'ndolo el administrado( La conversin tendr efectos a partir del momento en que se perfeccin el nuevo acto( Se aprovechan los elementos validos de un acto viciado y se desechan los inv,lidos# para que ellos integren un nuevo acto valido. es decir que se convierte o transforma el acto invalido en un nuevo acto valido, pero siempre que el administrado lo acepte.

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