2.

NEOLIBERALISMO E A REFORMA DO ESTADO

As concesses dos aeroportos brasileiros para a iniciativa privada iniciaramse na segunda dcada do sculo XXI, com a publicao de edital e a realizao da respectiva licitao do aeroporto de Natal/RN no ano de 2011, sendo esta seguida por outros processos licitatrios de aerdromos do pas. Entretanto, a adoo destas medidas de concesso pelo Governo decorre de um fenmeno poltico-econmico global antecedente, cuja origem remonta a dcada de 70, denominado neoliberalismo. Por constituir um reflexo do neoliberalismo, a adequada anlise das concesses dos aeroportos requer o exame deste fenmeno, razo pela qual o mesmo objeto deste captulo.

2.1. Do liberalismo ao neoliberalismo

O termo neoliberalismo formado pela juno do prefixo de origem grega neo com a expresso liberalismo. Neo decorre do grego neos, que significa novo, ao passo que o liberalismo caracteriza-se como uma doutrina polticoeconmica que eclodiu no ps-revoluo francesa, que serviu como uns dos pilares do capitalismo. Assim, o neoliberalismo, em uma anlise perfunctria, um novo formato do liberalismo dos sculos XVII e XVIII, adaptado s realidades econmicas, polticas e sociais distintas que o mundo globalizado atual apresenta. O liberalismo surge em oposio ao absolutismo verificado no sculo XVII, momento histrico no qual ainda se tinha o sistema feudal e a monarquia como modelo predominante, com a figura do monarca como central na sociedade, controlando os seus diversos mbitos de acordo com os seus interesses pessoais e dos seus protegidos. So as revolues burguesas orquestradas por esta classe social anteriormente relegada pela monarquia que, alterando o status quo, promovem os ideais de liberdade dos indivduos e de propriedade privada, com a reduo da interferncia do Estado no desenvolvimento das atividades econmicas, defendendo a doutrina que passou a ser conhecida como liberalismo.

Este liberalismo clssico pode ser repartido em poltico e econmico, sendo que o liberalismo politico possui como grande expoente John Locke (1632-1704). O filsofo ingls defendia que de todos os indivduos, antes da formao do Estado, viviam em igualdade e harmonia, em oposio s ideias de Thomas Hobbes, possuindo espcies de direitos naturais, que seriam suas liberdades individuais, incluindo o direito propriedade. Estes indivduos, ento, no gozo de suas liberdades, teriam formado uma espcie de pacto para a formao do Estado, observado que, como seus direitos antecedem criao do Estado, este ente no pode usurpar tais direitos1. Deste modo, se o Estado atuar em contrariedade s liberdades individuais, os cidados tem direito a se rebelar contra o Estado e substituir seus governantes, o que constituiria um direito resistncia. O liberalismo poltico de Locke, desse modo, conferiu respaldo s revolues burguesas por meio do direito resistncia, alm de promover o anti -absolutismo, legitimando a populao para a escolha dos seus governantes e, assim, afastando as teorias da origem divina dos poderes dos monarcas e fomentando instituies democrticas de governo. Nesse sentido, Maria Lcia Aranha e Maria Hena Martins se posicionam ao descrever o liberalismo poltico:
O liberalismo poltico constitui-se contra o absolutismo real, e busca nas teorias contratualistas a legitimao do poder, que no estar mais fundado no direito divino dos reis nem na tradio e herana, mas no consentimento dos cidados. A decorrncia dessa maneira de pensar o aperfeioamento das instituies do voto e da representao, a autonomia dos poderes e a limitao do poder central.2

O liberalismo econmico, por sua vez, tem como principal doutrinador Adam Smith (1723-1790), economista escocs. Ele defendia em suma, a mnima interveno do Estado na economia, acreditando que mo invisvel do mercado regularia as relaes estabelecidas e promoveria o progresso, atravs da livre iniciativa e livre concorrncia. Assim, se prope uma interveno mnima, para que o indivduo goze de suas liberdades O liberalismo econmico se ope inicialmente
1

A defesa da existncia de liberdades naturais antecedentes ao Estado e da realizao de contrato social para a formao deste ente evidenciada em trecho da obra de John Locke: A nica maneira pela qual uma pessoa qualquer pode abdicar de sua liberdade natural e revestir-se dos elos da sociedade civil concordando com outros homens em juntar-se e unir-se em uma comunidade, para viverem confortvel, segura e pacificamente uns outros, num gozo seguro de suas propriedades e com maior segurana contra aqueles que dela fazem parte. (LOCKE, John. Dois Tratados sobre o Governo. Traduo de Jlio Ficher. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 469) 2 ARANHA, Maria Lcia de Arruda; MARTINS, Maria Helena Pires. Filosofando: introduo Filosofia. 3 ed. rev. So Paulo: Moderna, 2003, p. 246.

interveno do poder do rei nos negcios, que se exercia por meio de procedimentos tpicos da economia mercantilista, tais como a concesso de monoplios e privilgios.3 . O papel do Estado reduzido, de modo que deve passar a garantir a segurana e as estruturas mnimas que o mercado requerer para funcionamento deste:
O soberano fica totalmente desonerado de um dever que, se ele tentar cumprir, sempre o dever expor a inmeras decises e para essa obrigao no haveria jamais sabedoria ou conhecimento humano que bastassem: a obrigao de superintender a atividade das pessoas particulares e de orient-las para as ocupaes mais condizentes com o interesse da sociedade. Segundo o sistema da liberdade natural, ao soberano cabem apenas trs deveres: trs deveres, por certo, de grande relevncia, mas simples e inteligveis ao entendimento comum: primeiro, o dever de proteger a sociedade contra a violncia e a invaso de outros pases independentes; segundo, o dever de proteger, na medida do possvel, cada membro da sociedade contra a injustia e a opresso de qualquer outro membro da mesma, ou seja, o dever de implantar uma administrao judicial exata; e, terceiro, o dever de criar e manter certas obras e instituies pblicas que jamais algum indivduo ou um pequeno contingente de indivduos podero ter interesse em criar e manter, j que o lucro jamais poderia compensar o gasto de um indivduo ou de um pequeno contingente de indivduos, embora muitas vezes ele possa at compensar em maior grau o gasto de uma grande sociedade.4

O liberalismo clssico possuiu, portanto, como principais caractersticas a defesa propriedade privada, s liberdades individuais, interveno mnima do Estado, livre concorrncia e livre iniciativa. Este modelo, contudo, no permaneceu como hegemnico, dando espao ao denominado Estado do Bem-Estar Social ou Wellfare State. O Estado liberal surgiu em contraposio ao Estado absolutista, que colocava os interesses da monarquia acima dos da sociedade. Ao seu passo, o Estado Social uma resposta aos anseios das classes menos favorecidas, que, com a interveno mnima do Estado e a valorizao do capital, tiveram suas condies de vida agravadas. Em que pese a sua denominao, o Estado Social no adota o socialismo de Karl Marx, malgrado sofra influncia desta doutrina. A I Guerra Mundial, a Revoluo Russa de 1917 e a quebra da bolsa de Nova Iorque de 1929, foram fatos
3 4

Ibid, p. 246. SMITH, Adam. A riqueza das naes: investigao sobre sua natureza e suas causas. vol. II . Traduo de Luiz Joo Barana. So Paulo: Nova Cultural, 1996, p. 170.

histricos que evidenciaram que o modelo de Estado capitalista anteriormente adotado no atendia mais as necessidades da sociedade e do mercado, que passou a apresentar uma integrao global no presente quando da implementao do liberalismo, caracterstica que interferiu no desenvolvimento local das economias e ampliou geograficamente os efeitos de crises econmicas. Assim, o Estado Social no constituiu uma negao ao capitalismo, mas uma adaptao aos conflitos sociais que emergiram na poca, ao promover a adoo mais contundente de polticas de seguridade social5. Destarte, maior fora das classes menos abastadas, organizadas em sindicatos e outras organizaes, agregada crise vivenciada no capitalismo, que fundamentam surgimento deste Estado Social, principalmente na Europa e nos Estados Unidos da Amrica, movimento que se consolida no ps II Guerra Mundial. O Estado Social no se limita a garantir a segurana e fornecer estruturas bsicas, ele responsvel pela concretizao de direitos sociais a todos os cidados, isto , possui o dever de garantir o acesso a direitos como educao, sade, moradia, previdncia:
Com o aumento cada vez mais expressivo de uma classe proletria, consciente de que no livre quem no detm uma auto-suficincia material, verificou-se a necessidade de uma reestruturao estatal, com uma atuao mais positiva do Estado, para proporcionar condies mnimas como educao, sade, cultura, moradia, surgindo os direitos fundamentais sociais. [...] enquanto os direitos individuais determinam que o Estado no aja naquele espao de liberdade constitucionalmente assegurado ao indivduo, os direitos sociais determinam que o Estado aja naquele espao de igualdade constitucionalmente garantida a todos.6

O Estado, assim, abandona a postura de interveno mnima, pautada nas liberdades individuais, para adotar um posicionamento mais atuante, agregando

O vis de atendimento dos interesses sociais no Welfare State no constitui uma negativa ao capitalismo, uma vez que, a concesso de benefcios s classes trabalhadoras aumentou o seu poder aquisitivo dessas classes, incentivando o modelo econmico do capitalismo: As diversas polticas sociais, por um lado, aumentam a capacidade de consumo das famlias dos trabalhadores e se traduzem em gastos do governo em habitao, transporte e saneamento, o que incentiva a expanso da demanda agregada e o desenvolvimento tecnolgico, e, por outro, ao socializarem os custos referentes aos riscos do emprego industrial e reproduo da fora de trabalho, liberam reservas de capital privado para investimentos e garantem uma reserva de mo-de-obra em diversos nveis de qualificao. (MEDEIROS, Marcelo. A trajetria do Welfare State no Brasil: papel redistributivo das polticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. Braslia: IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2001, p. 7). 6 VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administrao Pblica : uma anlise crtica. 2 ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 41.

maiores funes no intento de garantir a igualdade entre seus cidados, intervindo em diversos setores da sociedade, inclusive na economia. Atribui-se ao Estado [...] a misso de buscar essa igualdade; para atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade7. A forma com que o Welfare State se desenvolveu em cada pas variou de acordo com as condies sociais, polticas e econmicas vivenciadas poca, apresentando como ponto comum, entretanto, a aumento dos gastos dos Estados com a seguridade social. Assim, por exemplo, a Alemanha adotou polticas voltadas para garantir a segurana e estabilidade do indivduo, ao passo que os pases escandinavos possuam atuao voltada para o estabelecimento da igualdade social, com fortes polticas intervencionais no mercado de trabalho.8 Todavia, a ampliao excessiva da atuao da mquina estatal gerou consequncias desfavorveis ao desenvolvimento social e econmico das naes, ao refletir negativamente na efetivao das liberdades individuais. O autor Juan Carlos Cassagne aponta que o intervencionismo promovido pelo Estado Social interferiu naquilo que ele denomina como os quatro pilares do estatismo: a) superdimenso das estruturas administrativas e aumento da burocracia; b) excesso de regulamentaes que limitam as liberdades econmicas e sociais; c) configurao de monoplios legais em favor do Estado; e d) participao do Estado exclusiva ou majoritria em empresas industriais ou comerciais9. Assim, como em um movimento pendular, aps o intervencionismo estatal (absolutismo) dar lugar interveno mnima (liberalismo) e esta ao retorno intervencionismo (Estado Social), consolida-se, na dcada de 70, doutrina que defende novamente s liberdades individuais em contraposio a uma reduo da atuao do Estado como resposta a uma nova crise enfrentada. Por sua similaridade como liberalismo, esta doutrina foi denominada de neoliberalismo, sendo objeto do prximo tpico deste trabalho.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 9 ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 9. 8 Vide GOMES, Fbio Guedes. Conflito social e welfare state: Estado e desenvolvimento social no Brasil. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro , v. 40, n. 2, Mar/Abr. 2006., p. 203-210. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-6122006000200003 &lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 01 Fev. 2014. 9 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 12.

2.2. O neoliberalismo O modelo do Estado Social produziu crescimento essencialmente nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento at meados da dcada de 60, atuando em um contexto de expanso do fordismo e de aplicao das disposies do Acordo de Bretton Woods (1944). A partir desse perodo, entretanto, a realidade econmica passou a sofrer um declnio, agravado pela crise do petrleo enfrentada em 1973, quando os pases rabes, por meio da OPEP, provocaram um aumento exorbitante do preo deste combustvel, em represaria ao apoio fornecido por diversas naes a Israel na Guerra do Yom Kippur. Destarte, na dcada de 70 se observou um contexto de aumento da inflao, de desemprego, de consequente aumento dos gastos sociais do Estado para atender a estas necessidades emergentes, de diminuio de arrecadao em decorrncia de uma crise fiscal, e de derrocada do sistema de taxas de cmbio fixas baseado em reservas de ouro10. Estas circunstncias favorecerem ao

desenvolvimento das teorias neoliberalistas, apoiada pelos setores de interesses predominantemente capitalistas, que temiam a substituio do Estado Social por um Estado de cunho socialista, isto , que a estrutura de Governo adotasse os preceitos das teorias comunistas e socialistas que se expandiam sob a influncia da antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). Assim, em contraposio ao intervencionismo, base do Welfare State, que entrou em crise a partir da dcada de 70, fortalece-se a teoria que prope um Estado defensor das liberdades individuais dos seus cidados, as quais seriam garantidas por meio da liberdade de mercado, o neoliberalismo. Em que pese esse destaque a partir de 1970, as crticas ao Estado Social so antecedentes. J em 1944, o economista Friedrich Hayek, publicou o livro O caminho da servido, no
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A autora Celia Kerstenetzky, malgrado adote posicionamento de que o Estado Social teria, em verdade, sido submetido a uma reforma, reconhece a existncia de uma crise econmica na dcada de 70, que iniciou um processo de modificao dos modelos poltico-econmicos at ento vigentes: Os dois choques do petrleo da dcada de 1970 e mais uma srie de transformaes econmicas que os acompanharam contriburam para reduzir o nvel de atividade econmica e, finalmente, mergulhar vrios pases em uma recesso importante e nveis de desemprego inditos no psguerra. As vrias titularidades proteo social estavam asseguradas; honr-las, diante de uma receita pblica que se contraa junto como nvel de atividade, significou dficits e dvidas pblicas que agravaram o quadro econmico. (KERSTENETZKY, Celia Lessa. Sobre a crise do Estado de Bem Estar: retrao, transformao fustica ou o qu?. Revista de Cincias Sociais - Dados, v. 55, n. 2, 2012, p. 449)

qual defendia o livre mercado em face de uma crise que o modelo intervencionista viria a provocar na economia, segundo as suas previses, em decorrncia da incapacidade do Estado em gerir o mercado adequadamente. Hayek acusou que o Estado Social acabaria por gerar uma crise de desemprego como consequncia das medidas econmicas adotadas para a defesa dos direitos sociais fato que efetivamente veio a se verificar a partir de 1970 conforme explana:
Para Hayek, as polticas do pleno emprego keynesianas seriam falsas, equivocadas e portadoras de graves consequncias, pois as medidas que a teoria macroeconmica dominante recomendou para remediar o desemprego (o aumento da demanda agregada) teriam se tornado a causa de uma ampla m alocao de recursos, que provavelmente trariam o inevitvel desemprego em uma maior escala. Resumindo: de acordo com a equao hayekiana, uma demanda temporria criada pela injeo de quantidades adicionais de moeda em pontos do sistema econmico; quando o aumento da quantidade de moeda interrompido ou desacelerado, h um contnuo aumento de preos e a demanda cessa; a mo de obra conduzida a empregos que duraro enquanto a quantidade de moeda permanecer no mesmo ritmo, ou se acelerando a uma mesma taxa.11

Hayek publicou outras obras criticando a interveno estatal na economia, em prol da teoria que viria se chamar o neoliberalismo. Alm deste, destaca-se como autor fundamental para o desenvolvimento do neoliberalismo Milton Friedman, pautado na realidade norte-americana e em um momento posterior Hayec. Friedman foi o expoente da denominada Escola de Chicago, a qual defendia, do mesmo modo, a no interveno, alm da flexibilizao das taxas de cmbio no mercado internacional e da propositura do controle da emisso de moedas como forma de controle da inflao. As ideias defendidas por Friedman acabaram por influenciar os governos da primeira-ministra Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha (1979-1990), e do presidente Ronald Reagan, nos Estados Unidos (1981-1989), momentos histricos essenciais para a consolidao do neoliberalismo. Esta teoria, conforme j pode ser observado, se assemelha ao liberalismo, por defender um papel do Estado de unicamente estabelecer estruturas essncias para que o mercado possa operar livremente, vinculando as liberdades do indivduo

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DA SILVA, Ricardo Gonalves. Do welfare ao workfare: da poltica social keynesiana / fordista poltica social schumpeteriana / ps-fordista. 2011. 207 f. Tese (Doutorado em Poltica Social) Universidade de Braslia, Braslia/DF, 2011, p. 90.

 livre regulao do mercado12. Neste sentido, o autor David Harvey, ao explanar sobre a base do neoliberalismo, demonstra a importncia da garantida das liberdades e do modelo de mercado adotado para esta teoria:
O neoliberalismo em primeiro lugar uma teoria das prticas polticoeconmicas que prope que o bem-estar humano pode ser mais bem provido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais no mbito de uma estrutura institucional caracterizada por slidos direitos a propriedade privada, livres mercados e livre comrcio. O papel do Estado criar e preservar uma estrutura institucional apropriada a essas prticas; o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e integridade do dinheiro. Deve tambm estabelecer as estruturas e funes militares, de defesa, da polcia e legais requeridas para garantir direitos de propriedade individuais e para assegurar, se necessrio pela fora, o funcionamento apropriado dos mercados. Alm disso, se no existirem mercados, estes devem ser criados, se necessrio pela ao do Estado. Mas o Estado no deve se aventurar para alm dessas tarefas. As intervenes do Estado nos mercados (uma vez criados) devem ser mantidas num nvel mnimo, porque, de acordo com a teoria, o Estado possivelmente no possui informaes suficientes para entender devidamente os sinais do mercado e porque poderosos grupos de interesse vo inevitavelmente distorcer e viciar as intervenes do Estado (particularmente nas democracias) em seu prprio benefcio.13

A distino entre o liberalismo e o neoliberalismo resta, em muito, centrada na diferena dos momentos histricos em que estas teorias surgiram. O neoliberalismo se origina como contraponto a um Estado acumulador de funes, tendo como uma de suas principais a de efetivao de direitos sociais; ao passo que o liberalismo se voltava contra um Estado cuja atuao buscava atender essencialmente os interesses da monarquia e da nobreza. Essa diferena, agregada globalizao crescente no sculo XX, que tornou as relaes internacionais e econmicas mais complexas, exigiu que o neoliberalismo apresentasse maior sofisticao terica do
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A aproximao entre o liberalismo e o neoliberalismo no se limita s liberdades individuais e de mercado e ao no intervencionismo, estendendo-se a aspectos como propriedade privada, conforme aponta Francisco Vidal: O individualismo exacerbado; o apego desmedido s liberdades individuais, sobretudo s econmicas, com destaque para o princpio da inviolabilidade da propriedade privada; a averso a um tipo especfico de igualdade (substantiva e no apenas formal ou jurdica), ainda que relativa, deliberadamente produzida por determinada interveno estatal; a apologia a uma ordem de intensa competio social, baseada numa suposta livre concorrncia em um mercado igualmente livre; a viso do Estado como um mal necessrio, donde a decorrncia lgica o ideal do Estado mnimo; a recusa poltica enquanto possvel contraponto a uma suposta racionalidade econmica superior. Todos estes, enfim, so componentes centrais tanto do antigo como do novo liberalismo . (VIDAL, Francisco Baqueiro. Um marco do fundamentalismo neoliberal: Hayek e o caminho da servido. Comunicao & Poltica. Observatrio Social do NordesteOBSERVANORDESTE, Bahia, v. 24, n. 2, 2007, p. 73-74). 13 HARVEY, David. O neoliberalismo: histria e implicaes. Traduo de Adail Sobral, Maria Stela Gonalves. 3 ed. So Paulo: Edies Loyola, 2012, p 12.

que o neoliberalismo, dispondo sobre elementos de poltica monetria, taxa de cmbio, relaes internacionais e outros aspectos. Assim, malgrado a aproximao entre as duas teorias, as mesmas no se igualam, conforme explana o autor Francisco Vidal:
Do ponto de vista da sua fundamentao doutrinria, o neoliberalismo no difere muito do liberalismo clssico, formulado basicamente nos sculos XVIII e XIX. [...]. , contudo, no exame da sua prpria representatividade histrica que o neoliberalismo ganha especial sentido. Pois o seu surgimento simbolizou uma aguda reao ideolgica contra certos mecanismos da interveno estatal, notadamente aqueles destinados a promover o planejamento da economia e alguma homogeneizao nas sociedades nacionais do chamado capitalismo avanado (pela implementao progressiva dos direitos sociais e coletivos, basicamente), prevalecentes no sculo XX, principalmente aps a Segunda Grande Guerra. Representou, assim, fenmeno verdadeiramente distinto do liberalismo clssico. De fato, foi um renascimento do pensamento liberal, s que com uma maior sofisticao terica formal e, sobretudo, em um contexto histrico marcadamente diferenciado daquele em que os pensadores clssicos do liberalismo econmico expuseram suas idias centrais.14

A diferenciao do momento histrico de surgimento gera ainda mais uma particularidade ao neoliberalismo. Como no sculo XX se verificava uma progresso no desenvolvimento de tecnologias voltadas para a rea de comunicao, por conta da aproximao obtida entre as naes em diversos nveis (culturais, econmicos, polticos, sociais) tpica da globalizao, o neoliberalismo propunha a ocorrncia de incentivo a essas tecnologias. David Harvey aponta que desenvolvimento destas tecnologias consistia em uma necessidade do mercado que, pelo seu alcance global, passou a requerer cada vez um maior nmero de informaes a respeito das especificidades dos mercados locais.15 Outra caracterstica importante do neoliberalismo o incentivo s

privatizaes. Se quando da vigncia do sistema feudal no havia a ideia de empresa pblica, por meio do Welfare State, o Estado assumiu diversas atividades econmicas, no somente voltadas para garantia dos direitos sociais (distribuio de
14 15

VIDAL, Francisco Baqueiro. Op. cit,p. 73-74. [...] o neoliberalismo enfatiza a significao das relaes contratuais de mercado. Ela sustenta que o bem social maximizado se se maximizam o alcance e a frequncia das transaes de mercado, procurando enquadrar todas as aes humanas no domnio do mercado. Isso requer tecnologias de criao de informao e capacidade para acumular, armazenar, transferir, analisar e usar macias bases de dados para orientar decises no mercado global. Disto decorre o interesse do neoliberalismo pelas tecnologias de informao e sua promoo dessas tecnologias (o que levou alguns a proclamar a emergncia de um novo tipo de sociedade da informao). (HARVEY, David. Op cit.,p. 12)

energia eltrica, gua, educao e outros), mas igualmente para o desenvolvimento de reas da economia, como a siderurgia, o setor petroqumico. Assim, a retirada da interferncia estatal proposta pelo neoliberalismo perpassa pela privatizao das empresas administradas pelo Estado, seja por meio da transferncia definitiva de propriedade ou por meio de concesses com lapso temporal definido. Esta medida, alm de coadunar com o pensamento no intervencionista, promovia a arrecadao de recursos pelos Estados que, em sua maioria, perpassavam por crises econmicas. De acordo com Batista (1994)16 a expresso do iderio neoliberal na Amrica Latina encontrou sua mais forte base no chamado consenso de Washington, encontro realizado em novembro de 1989 na capital dos EUA; dentre as principais diretrizes para uma poltica econmica a que se destaca a s privatizao. Para Moraes (2001)17 A Amrica Latina teve, a rigor, as primeiras grandes experincias de ajuste neoliberal, em 1973 pelo ditador chileno Augusto Pinochet. Embora, apenas em 1973, Pinochet tenha posto em prtica os ajustes latinos para o neoliberalismo, essa experincia remonta ao fim de 1950. Moraes (2001) afirma que em no fim da dcada de 1950 a Universidade de Chicago firma parceria com a Universidade Catlica do Chile, dando incio a uma bem-sucedida transmisso ideolgica. De acordo com Moraes (2001) foi a partir dessa parceria que foram treinados economistas que tomariam lugar de destaque na direo do governo de Pinochet (1973-1989). Anderson (1995)18 afirma que o governo chileno de Pinochet deu incio aos programas neoliberais de forma austera: pela desregulao, pelo desemprego massivo, pela represso sindical, prela redistribuio de renda em favor dos financeiramente abastados e pela privatizao dos bens pblicos. Embora seja considerado por alguns tericos do neoliberalismo como o milagre chileno, estatsticas do pas na poca demonstram queda de 6,4% no Produto Nacional Bruto per capita. Contudo, nesse primeiro grande experimento neoliberal a cu aberto, como denomina Moraes (2001), os conclamados Chicago Boys anteciparam mtodos e processos que se tornariam globalmente famosos em 1980, principalmente para o governo norte-americano de Reagan e o ingls de Thatcher.
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BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington: A viso neoliberal dos problemas latinoamericanos. Caderno Dvida Externa n 6, 2 ed. So Paulo: PEDEX, 1994. 17 MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo: de onde vem, para onde vai? So Paulo: Senac, 2001. 18 ANDERSON, P. Balano do neoliberalismo. In: SADER, E.; GENTILI, P. (orgs.) Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995, p. 9-23.

Anderson (1995) afirma que, em 1979, Margaret Thatcher foi eleita na Inglaterra, dando ao neoliberalismo a primeira oportunidade de se desenvolver, enquanto programa econmico e ideologia, em um pas de capitalismo avanado. Aps um ano, em 1980, nos EUA, Ronald Reagan ascende Casa Branca, dando incio a implementao do programa econmico e ideolgico do neoliberalismo. A experincia neoliberalista reaganiana e thatcheriana foram os marcos histricos mais importantes desse modelo econmico e ideolgico, que tem na privatizao uma de suas premissas bsicas de maior destaque. Correlacionando a temtica deste trabalho s privatizaes, tem-se que as concesses, conforme a ser abordado posteriormente com maior profundidade, constituem uma forma de se realizar a privatizao. Entretanto, as concesses, em verdade, so um instituto do Direito Administrativo que antecedem ao

neoliberalismo, contudo, seu enquadramento como mediada de privatizao, de diminuio da interveno estatal, concretiza-se a partir desta teoria polticoeconmica:
Na realidade, o instituto da concesso velho, pois foi a primeira forma de descentralizao de servios pblicos; o objetivo de privatizar que bem mais recente, porque surgiu com o movimento da Reforma do Estado. Quer-se substituir a Administrao Pblica, direta ou indireta, no exerccio de algumas funes administrativas do Estado, pela empresa privada, com isto diminuindo-se o tamanho do aparelhamento administrativo e, pretensamente, aumentando a eficincia, alm de tentar-se enfrentar a crise financeira do Estado.19

2.3. O Brasil e o neoliberalismo

O Brasil apontado como um dos ltimos pases a adotar o neoliberalismo na Amrica Latina. Em que pese a dcada de 70 seja apontada como momento histrico que se iniciou a consolidao do neoliberalismo, no Brasil, os seus reflexos somente se tornam evidentes a partir da dcada de 90, com o Governo de Fernando Collor de Melo e abertura comercial.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 9 ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 69.

O pas foi submetido a Ditadura Militar durante lapso temporal de 1964 a 1985, no qual se tem reconhecido, principalmente aps 1974 (Governo de Ernesto Geisel), como perodo de aumento exponencial das estatizaes 20. A poltica de estatizaes, contudo, j possua manifestao desde o Governo de Getlio Vargas, que buscava a nacionalizao de recursos estratgicos, tendo criado a hoje denominada Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Companhia Vale do Rio Doce, a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF) e a Eletrobrs. com o fim da ditadura, concomitante com o processo de democratizao do pas, que se promove gradativamente a mudana da poltica econmica adotada que influenciar na adoo de medidas neoliberalistas no ps Constituio de 1988. Corrobora com este processo de mudana a crise desencadeada pela moratria mexicana de 1982, que criou obstculos obteno de financiamentos externos e obrigou o Governo brasileiro a reduzir sua atuao quanto s polticas do bem-estar social. Com o fim da Ditadura, Tancredo Neves foi escolhido como Presidente da Repblica, entretanto, em decorrncia do seu falecimento, que assumiu o cargo foi o vice, Paulo Sarney. O ento presidente fez um uso de uma poltica econmica heterodoxica em contraposio ao alarmante aumento da inflao vivenciado na poca, por meio da adoo do Plano Cruzado, o qual trazia como medidas de maior destaque o congelamento de preos e salrios pelo perodo de um ano e mudana da moeda. O plano previa igualmente a realizao da privatizao de algumas empresas, contudo, esta medida no recebe o destaque que lhe vem ser conferido com Collor, se limitando efetivamente poucas empresas neste perodo. Neste perodo, entretanto, foram privatizadas trs empresas de porte: a Eletrosiderrgica Brasileira (Sibra), a Aracruz Celulose e a Caraba Metais.
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Rubens Cysne apresenta uma viso crtica especializada, por ser economista, a respeito deste episdio da histria do Brasil: Uma segunda fonte de crticas poltica econmica do perodo se deve excessiva estatizao ento ocorrida. Atividades que poderiam ser perfeitamente desenvolvidas pelo setor privado foram continuamente sendo absorvidas pelo setor estatal e, [...], de forma quase sempre monopolstica. [...] esta participao do setor pblico na delimitao dos investimentos entre 1974 e 1980 foi claramente exacerbada. Prospeco do petrleo, expanso da siderurgia, transportes urbanos, saneamento bsico, ferrovia de ao, telecomunicaes, plos petroqumicos, participaes tripartites estatal-multinacional-empresa privada em vrias frentes, programa rodovirio, programa nuclear, Itaipu, etc..., certamente representam um conjunto exagerado de funes econmicas diretamente exercidas pelo Estado para uma economia se quer capitalista. Principalmente quando o setor privado deslocado pela prpria letra da lei, que estabelece um monoplio estatal (CYSNE, Rubens Penha. A economia brasileira no perodo militar. Est. Eco. v. 23, n 2, mai/ago 1993, p. 187-189).

O Plano Cruzado, ainda que complementado pelos pacotes posteriores e o Plano Cruzado II, no obteve xito, enfrentando dificuldades em incentivar o retorno de investidores estrangeiros, no obtendo xito em suplantar a crise fiscal e provocando a escassez de determinados produtos de consumo no mercado, sem conseguir efetivamente controlar a hiperinflao:
O Cruzado criou excepcionais condies receptivas a uma poltica de desenvolvimento compatvel com as expectativas despertadas pela redemocratizao. Contudo, essa oportunidade no foi aproveitada, prevalecendo a sensao de que o processo esteve circunscrito esfera das medidas de carter preliminar. Tampouco foram enfrentadas todas as causas da inflao, mas sim eliminado um fator inercial de aumento de preos e contidos certos realimentadores do processo. [...]. Durante o primeiro trimestre de 1987, o aumento da inflao e arrefecimento do consumo privado, associados maior tenso no front externo, criaram cenrio adverso ao crescimento econmico. Enfim, a economia nacional no resistiu solido e exausto do Plano Cruzado, resultantes da ausncia de polticas globais integradas e, nos momentos oportunos, de estratgias complementares.21

No curso do governo de Sarney, foi promulgada a Constituio de 1988, que conferiu as bases para convocao da primeira eleio presidencial direta ps Ditadura. Assim, em 1989, foi eleito como Presidente da Repblica, Fernando Collor de Mello, o qual exerceria mandato de 1990 a 1992, reconhecido como marco do neoliberalismo na histria poltica do Brasil. No primeiro dia do mandato do referido presidente, com o fito de obter a estabilidade econmica, foi institudo, como ficou conhecido, o Plano Collor. Este plano apresentava, alm da poltica de moratria interna, quatro grupos de medidas de curto prazo, quais sejam: a) reforma monetria, incluindo o bloqueio de 70% (setenta por cento) dos ativos financeiros do setor privado, medida pela qual o plano ficou marcado pelo bloqueio parcial das poupanas dos cidados; b) ajuste fiscal; c) novo congelamento dos preos; e d) taxa de cmbio flutuante. Havia ainda medidas de mdio/longo prazo, posto que previa a liberao do comrcio exterior com a abertura da economia e a realizao de privatizaes das empresas estatais, por meio do Programa Nacional de Desestatizao (PND), institudo pela Lei n 8.031 de 12 de abril de 1990.22
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AVERBUG, Marcello. Plano Cruzado: crnica de uma experincia. Revista no BNDES, v. 12, n. 24, 2005, p. 27-28. 22 Vide PEREIRA, Luiz Carlos Bresser Pereira; NAKANO, Yoshiaki. Hiperinflao e estabilizao no Brasil: o primeiro Plano Collor. Revista de Economia Poltica. v. 11, n. 4, out/dez 1991, p. 89-114.

A estrutura do plano proposto por Collor demonstra seu fundamento neoliberal, com o incentivo ao desenvolvimento das atividades comerciais, a abertura da economia, reduo da interveno do Estado e a diminuio de gastos voltados para os direitos sociais. Nesse sentido, pronuncia-se o historiador David Maciel:
Apesar de medidas aparentadas com o receiturio heterodoxo, como a reforma monetria e o controle de preos, o contedo econmico do plano era marcadamente ortodoxo e neoliberal, evidente na estratgia de conteno da inflao pela reduo drstica da liquidez, na liberalizao da taxa de cmbio e das importaes e no projeto de reforma patrimonial e administrativa do Estado. Na verdade, o Plano Collor I anunciou a aurora da era neoliberal, que tinha o combate inflao apenas como aspecto inicial de um ambicioso processo de redefinio do padro de acumulao capitalista e de ofensiva contra os direitos sociais e trabalhistas.23

No que concerne especificadamente s privatizaes, apesar do PND prever inicialmente um nmero aproximado de 70 (setenta) privatizaes, este nmero sequer alcanou a segunda dezena. As privatizaes de maior destaque realizadas neste Governo dizem respeito rea da siderurgia, sendo vendidas iniciativa privada empresas como a UNIMINAS, a Companhia Siderrgica de Tubaro (CST), a Acesita, e a Companhia Siderrgica do Nordeste (Cosinor). O enfoque neste setor da economia foi justificado diante das dvidas deste setor com o BNDES, com o alto risco de inadimplncia, e a impossibilidade do Estado realizar os investimentos necessrios para o desenvolvimento deste setor.24 Com o impeachment de Fernando Collor, Itamar Franco, at ento vicepresidente, assumiu a Presidncia da Repblica at o fim do mandato original em 1994. No seu Governo, foram institudas as bases do Plano Real, que mantinha o
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MACIEL, David. O Governo Collor e o neoliberalismo no Brasil (1990-1992). Revista UFG. Gois, ano XIII, n. 11, p. 102. 24 Conceitualmente, o total de US$ 1,7 bilho pode ser visto como o valor potencial de inadimplncia do setor siderrgico com o BNDES, valor esse que, tendo vindo tona por conta do PND, se encontrava mascarado por sucessivos reescalonamentos. Com esse montante securitizado, o Banco adquiria efetivo potencial de recuperao de crditos, na medida em que podia vend-los para investidores que desejassem comprar aes de empresas estatais nos termos da legislao do PND. De fato, foi o que ocorreu e que significou, para o BNDES, uma troca do Tesouro Nacional, como devedor, por grupos econmicos privados. Visto de outra forma: uma troca de crditos noexecutveis por crditos executveis [...].Esse quadro demonstra a importncia estratgica das privatizaes para o BNDES e, em especial, as do setor siderrgico. O BNDES, como principal rgo de financiamento de longo prazo do pas, estava em condio privilegiada para avaliar as conseqncias da crise financeira do Estado. Os investimentos no setor siderrgico estavam paralisados, at porque, nos termos da legislao vigente, o Banco encontrava-se impossibilitado de financiar o setor, em face do seu endividamento. (VELASCO JNIOR, Licnio. Privatizaes: mitos e falsas percepes in A ECONOMIA brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999, p.190-191).

mesmo objetivo dos planos anteriores, que era estabilizar a economia brasileira. Assim, o Plano Real, articulado pelo Ministro da Fazenda poca Fernando Henrique Cardoso, fundamentando na abertura da economia brasileira, buscava com reformas fiscais e monetrias conter a hiperinflao. As privatizaes continuaram a ser executados como medidas de reduo dos custos do Estado, sendo, no curso do Governo de Itamar Franco, transferidas iniciativa privada empresas como a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Companhia Siderrgica Paulista (Cosipa) e a EMBRAER, alm de ter sido concedida rodovia referente Ponte Rio-Niteri. Ainda sobre as privatizaes no Plano Real, Adilson Gennari analisa que sua funo no se resume ao corte de gastas, mas igualmente como uma forma de captao de recursos para garantir a efetivao dos pagamentos devidos pela mquina estatal:
A lgica macroeconmica perversa da estabilidade monetria conquistada com o Plano Real tem vrios aspectos. Segundo Benjamin (1998: 40) uma vez adotadas a sobrevalorizao do cmbio e a abertura comercial, o pas no pode parar de captar vultosos recursos no exterior para equilibrar o balano de pagamentos. Para isso, precisa garantir alta rentabilidade ao capital especulativo, oferecendo-se a pagar juros muito superiores aos vigentes no mercado internacional. importante acrescentar ao exposto acima que a desregulamentao financeira e o processo de privatizao foram e continuam sendo fontes fundamentais de financiamento macroeconmico para a sustentao da estabilidade monetria e a garantia dos fluxos financeiros internacionais, vale dizer, da manuteno da remunerao do capital financeiro internacional, seja sob a forma produtiva (remessa de lucros), seja especulativa (juros, rendimento em portflio).25

Em 1994, o anterior Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica, aps eleies diretas, sendo reeleito posteriormente para cumprir mais 4 (quatro) anos de mandato. No curso de seus dois mandatos, dada continuidade s medidas do Plano Real, inclusive no que concerne s privatizaes. Em que pese seja o Governo de Fernando Collor o apontado como marco do neoliberalismo, no de FHC que ocorrem as maiores privatizaes na histria do pas. Destarte, durante estes 8 (oito) anos, so privatizadas, entre outras: a Light, a Companhia Vale do Rio Doce, a Telebrs, a Esprito Santo Centrais Eltricas S.A. (Elcelsa), a Telebrs, o Banespa e as Centrais Geradoras do Sul. Alm destas empresas, foram realizadas concesses de
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GENNARI, Adilson Marques. Globalizao, neoliberalismo e abertura econmica no Brasil nos anos 90. Pesquisa & Debate. So Paulo, v. 13, n. 1, 2001, p. 40.

rodovias, como trechos da BR-116, e de ferrovias, como a Malha Nordeste e a Paulista. Observa-se, assim, uma mudana na caracterstica das privatizaes. Nos governos anteriores o foco havia sido a siderurgia, principalmente, e o setor petroqumico, no segundo plano, ambos demandando grandes investimentos para a manuteno de competitividade e o desenvolvimento de novas tecnologias. Ocorre que, no Governo de Fernando Henrique Cardoso, dada nfase ao setor de servios, sendo que, quanto s distribuidoras de energia, o Estado acaba conferindo iniciativa privada o monoplio do servio na respectiva regio da distribuidora. Esta situao acaba por atrair ainda mais crticas poltica de privatizao, qual j sofria embates com o pensamento nacionalista. Com a eleio e seguinte reeleio de Luz Incio Lula da Silva, candidato de origem esquerdista, h uma reduo drstica nas privatizaes de empresas, estas se limitando a duas instituies bancrias nos dois primeiros anos de mandato. H um incremento, entretanto, nas concesses de rodovias durante o seu Governo, sobre o argumento de melhoria na infraestrutura rodoviria do pas, que vinha enfrentando adversidades. O fato da diminuio drsticas das privatizaes de empresas, aliado eleio de um candidato de um partido de esquerda, no desconfigura a presena do neoliberalismo pas, mas, em verdade, traz novos contornos. Luiz Filgueiras expe que desde o segundo mandato de Fernando Henrique j se verificava uma nova verso do neoliberalismo, a qual ele caracterizao como uma etapa de aperfeioamento:
Esse processo, de implantao e evoluo do projeto neoliberal, passou por, pelo menos, trs momentos distintos, desde o incio da dcada de 1990, quais sejam: uma fase inicial, bastante turbulenta, de ruptura com o MSI e implantao das primeiras aes concretas de natureza neoliberal (Governo Collor); uma fase de ampliao e consolidao da nova ordem econmico-social neoliberal (primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso - FHC); e, por ltimo, uma fase de aperfeioamento e ajuste do novo modelo, na qual amplia-se e consolida-se a hegemonia do capital financeiro no interior do bloco dominante (segundo Governo FHC e Governo Lula).26

A presidenta Dilma Rousself foi eleita como sucessora de Lula pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Com um perfil mais estatista do que o presidente anterior,
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FILGUEIRAS, Luiz. O Neoliberalismo no Brasil: estrutura, dinmica e ajuste do Modelo Econmico. In MASUALDO, B.; ARCEO, E. (Org.). Neoliberalismo y sectores dominante: tendncias globales y experincias nacionales, Buenos Aires: CLACSO, 2006, p. 186.

no realizou nenhuma privatizao de empresa, entretanto, realiza um Governo marcado por concesses pblicas referentes infraestrutura, principalmente no que concerne a aeroportos. Em um pouco mais de dois anos de mandato foram realizados 6 (seis) processos de concesso de aeroportos no Brasil: Natal, So Paulo (Cumbica), Braslia, Campinas, Rio de Janeiro (Galeo) e Belo Horizonte, quando nenhuma outra havia sido realizada nos perodos anteriores. Resta evidente, que a poltica neoliberalista continua vigente no Brasil at o presente momento, em que pese venham sendo realizadas adaptaes s novas necessidades locais e ao diferentes Governos. Sendo a marca do neoliberalismo do Governo de Dilma s concesses pblicas de aeroportos, razo pela qual se realizou este introito a respeito da doutrina poltico-econmica, e evidenciada e importncia destas medidas polticas na conjuntura socioeconmica do pas, resta evidenciada relevncia do tema do presente trabalho. Estabelecidas as bases ideolgicas e polticas das concesses de aeroportos no Brasil, parte-se para anlise dos contratos administrativos em geral, para posterior foco nas concesses aeroporturias no plano internacional e nacional.