Lara Barbosa Quadros Cortes Tese Deposito 2013 VersaoFinal

LARA BARBOSA QUADROS CRTES
ESTADO FEDERAL E
IGUALDADE NA EDUCAO BSICA PBLICA

Tese de Doutorado
Orientadora: Professora Associada Nina Beatriz Stocco Ranieri

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2013
ii

LARA BARBOSA QUADROS CRTES

ESTADO FEDERAL E

Tese de Doutorado apresentada ao
Programa de Ps-Graduao Stricto
Sensu da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo como
requisito parcial para a obteno do grau
de Doutor em Direito.

rea de Concentrao: Direito do Estado

Linha de pesquisa: Estado e Educao

Orientadora: Professora Associada Nina Beatriz Stocco Ranieri

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2013
iii

Lara Barbosa Quadros Crtes

ESTADO FEDERAL E

Tese de Doutorado apresentada ao
Programa de Ps-Graduao Stricto
Sensu da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo na rea de
concentrao Direito do Estado como
requisito parcial para a obteno do grau
de Doutor em Direito.

Aprovada em: __/__/____

Banca examinadora:

____________________________________________________
Professora Associada Nina Beatriz Stocco Ranieri Orientadora

____________________________________________________
Titulao, nome e instituio qual est vinculado

____________________________________________________

____________________________________________________

____________________________________________________
iv

Ao meu querido pai, Edilton,
exemplo de coragem e fora inabalveis.
v

AGRADECIMENTOS
minha orientadora, Professora Associada Nina Beatriz Stocco Ranieri, por
todas as oportunidades de crescimento acadmico, profissional e pessoal, ao longo do
Doutorado, pela confiana e, sobretudo, por ter-me impulsionado realizao de uma
pesquisa sobre federalismo e direito educao em perspectiva comparada.
Aos Professores Andr de Carvalho Ramos e Guilherme Assis de Almeida, por
seus preciosos comentrios e sugestes em minha Banca de Qualificao.
Comisso de Ps-Graduao, especialmente sua Presidente, Professora
Associada Monica Herman Salem Caggiano, pela compreenso em relao s
dificuldades por mim vivenciadas.
Secretaria de Ps-Graduao, nomeadamente a Maria de Ftima Silva
Cortinal, pela pacincia e dedicao com que desempenha o seu trabalho.
Ao meu querido Martin, pelo apoio incondicional durante todo esse processo,
por no ter-me deixado desanimar, nos momentos de angstia, por ter pensado comigo
pontos importantes da minha tese e por estar minha volta, enchendo os meus dias de
amor e esperana.
minha irm Isadora e ao meu cunhado Renato, por terem me acolhido com
tanto carinho, entusiasmo e generosidade em So Paulo, e aos meus sobrinhos Artur e
Dante, por terem trazido minha rotina o sorriso puro e a alegria das crianas.
Seguramente, estaremos mais tempo juntos em minhas prximas estadias nesta cidade,
na qual tambm me sinto em casa.
minha me, Elvira, minha referncia na academia, ao meu pai, Edilton, a
quem dedico esta tese, celebrando seus 70 anos, a minha tia Maria, minha segunda me,
a Maria Aparecida, que me recebeu como filha, aos meus irmos Rodrigo, Matheus,
Catharina, minha cunhada, Gina, e minha sogra, Kirsten, que sempre estiveram na
torcida pela realizao desta conquista.
vi

Ao Chr. Michelsen Institute, na pessoa da Professora Siri Gloppen, por ter-me
recebido como pesquisadora visitante, onde tive a chance de desenvolver parte
importante da minha pesquisa. Professora Luciana Gross Cunha, minha orientadora
do Mestrado na DIREITO GV, por ter-me estimulado e me apoiado a vivenciar essa
experincia. Professora Catalina Smulovitz, que comparte comigo o entusiasmo pelo
tema da igualdade no exerccio de direitos em Estados federais, por suas importantes
contribuies quanto estrutura da tese, s minhas anlises e forma de apresentao
dos meus resultados.
Aos Professores Celina Souza e Guillermo Cejudo, pela cordial indicao de
referncias. Ao Professor Sergio Crdenas, pela gentil entrevista concedida.
Aos amigos que fiz, durante os anos em So Paulo: Maria Augusta Castanho,
Ana Claudia Beppu, Valter Pedrosa, Carla Bittar, Denise Moretti, Salomo Ximenes,
Susana Rangel, Neide Novaes dos Santos, Adriana Teodoro, com agradecimentos
especiais a Carolina Marinho, pelo rigor metodolgico ao discutir comigo a minha tese;
a Yonara Oliveira, pelo conforto moral e pela disponibilidade de me viabilizar o acesso
a textos fundamentais, e a Crisleine Yamaji, que tanto me ajudou com seu esprito
lutador e seu entusiasmo pelo trabalho, pela pesquisa e por tantas coisas boas da vida.
Aos amigos que fiz no Chr. Michelsen Institute: Camila Gianella, Alessandra Fontana,
Marion Marmorat e Aslak Orre.
CAPES, cujo financiamento foi fundamental para o desenvolvimento desta
pesquisa.

vii

Esta pesquisa foi possvel graas ao financiamento da Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES).
viii

CRTES, Lara Barbosa Quadros. Estado Federal e igualdade na educao bsica
pblica. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2013.
RESUMO
O Estado Federal brasileiro marcado por desigualdades econmicas e sociais
entre as suas regies, assim como por desigualdades dentro dessas regies, que
estabelecem uma relao de causa e efeito com as condies da educao fornecida aos
seus habitantes. Um dos objetivos fundamentais da Repblica federativa brasileira a
reduo das desigualdades geogrficas. Nesse cenrio, medidas voltadas garantia de
igualdade de acesso e qualidade na educao bsica pblica entre os entes federativos
de um determinado Estado Federal so fundamentais, com implicaes a um s tempo
sociais e econmicas. Nesta tese, analisamos os contornos normativos especficos do
Estado Federal brasileiro em matria de educao bsica pblica, examinando-os sob a
tica da contribuio que possam trazer para a promoo da igualdade na educao
entre os seus entes federativos. A promoo do equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional o objetivo das normas para a cooperao entre os entes
federativos em relao s matrias de competncia material comum da Unio, dos
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios, entre as quais est a educao.
Essas normas, que deveriam ter sido fixadas por lei complementar especfica para o
setor educacional, ainda se encontram pendentes de regulamentao. Diante dessa
indefinio, a crescente referncia, na legislao, ao regime de colaborao, o qual
deveria orientar os diferentes entes federativos na organizao dos seus sistemas de
ensino e pautar a articulao do sistema nacional da educao, parece ter a funo de
apoiar prticas informais errticas, em lugar de institucionalizar formalmente o modo
como os entes federativos devem colaborar entre si, dando ao federalismo cooperativo
brasileiro um alcance limitado, em comparao s possibilidades abertas pela
Constituio Federal. Com o objetivo de melhor compreender os contornos do
federalismo cooperativo brasileiro, com respeito a essa temtica, fazemos uma anlise
comparativa entre Brasil e Mxico, Estado que tambm se organiza sob a forma
federativa, buscando compreender, em ambos os pases, qual a proteo constitucional
conferida ao direito educao bsica pblica, de que igualdade na educao bsica
pblica falam as Constituies brasileira e mexicana, como esto distribudas as
ix

competncias legislativas e materiais, na rea da educao bsica pblica, procurando
identificar, ainda, a aplicao mnima de receitas em educao bsica pblica em cada
pas, assim como os mecanismos de compensao e colaborao existentes nos
ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano, no que concerne matria. A
comparao nos permite afirmar que cada um desses Estados Federais protege o direito
educao de forma distinta, traz preocupaes especficas quanto ao problema das
desigualdades geogrficas, distribui de modo particular as competncias legislativas e
materiais, no que concerne educao bsica pblica, apresentando diferentes formas
de compensao e colaborao entre seus entes federativos. As semelhanas e
diferenas levantadas lanam luzes sobre o ordenamento jurdico brasileiro, permitindo
sua melhor compreenso dentro do modelo de federalismo cooperativo.
Palavras-chave: Federalismo cooperativo. Perspectiva comparada. Direito
educao. Igualdade entre entes federativos. Educao bsica obrigatria e gratuita.
x

ABSTRACT
The Brazilian Federal State is marked by economic and social inequalities
between its regions, as well as by inequalities within the regions themselves. These
inequalities are reflected in the education provided to its citizens in a relation of cause
and effect. Among the fundamental goals of the Brazilian federal republic is the
reduction of such geographic inequalities. In this scenario, it is fundamental to
incorporate means, with both social and economic implications, that are directed
towards guaranteeing equal access to and quality of public basic education, which in
turn means to determine the roles of the various constitutive units of the federal state in
achieving this goal. In this thesis, we analyze the specific normative features of the
Brazilian Federal State in the area of public basic education. These features are
examined with the view to identify the relative contributions of the federal constitutive
units (federal union, member state, municipality) for the promotion of equality in
education. On the national level, the norms for the cooperation between the federal units
on matters concerning areas where they share executive responsibility have the
expressed objective to promote a balance on the levels of development and well-fare
among the countrys regions. One of these areas of shared executive responsibility is
education. However, the norms mentioned, which should have been fixed by a
complementary law specific to the area of education, are still pending ordinance. Faced
with this lack of definition, the increasing reference in the legislation to the concept
regime of collaboration, i.e. the rules that are to guide the federal units (i.e. the member
states and municipalities) in the organization of their systems of education, as well as
determine the articulation of the national system of education, appears to have the effect
of supporting informal and erratic practices instead of formally institutionalizing the
way in which the federal units ought to cooperate. This state of being serves only to
limit the reach of Brazilian cooperative federalism compared to the possibilities opened
for by the Federal Constitution. With the objective of gaining a better understanding of
the features of Brazilian cooperative federalism in regard to this subject matter, we offer
a comparative analysis of Brazil and another federal state, Mexico. For both countries
the analysis aims to comprehend and map the extent of constitutional protection that is
granted to the right to public basic education, which kind of equality the Constitutions
of Brazil and Mexico mention concerning public basic education, and how the
xi

legislative and executive competences are distributed in the area of public basic
education. Moreover, the analysis seeks to identify the declared minimum revenue to be
spent on public basic education in each country, as well as to trace the existing
mechanisms of compensation and collaboration concerning public basic education in
the legal systems of Brazil and Mexico. The comparison allows us to affirm that both
these federal states protect the right to education in a distinct manner, that they include
specific concerns regarding the problem of geographic inequalities, that they distribute
legislative and executive competences in the area of public basic education in a
particular manner, and present different forms of compensation and collaboration
among their federal units. The similarities and differences brought forth shed light on
and permit a better understanding of the Brazilian legal system as part of the
cooperative federalism model.
Keywords: Cooperative Federalism. Comparative perspective. Right to Education.
Equality among federative entities. Compulsory and Public Basic Education.

xii

LISTA DE ILUSTRAES E QUADROS
Organograma 1 Etapas da educao obrigatria no Brasil...........................................87
Organograma 2 Percentuais de receitas vinculadas e atuao prioritria no Brasil...119
Organograma 3 Etapas da educao obrigatria no Mxico......................................166
Figura 1 Desempenho dos Estados-membros do Brasil em relao mdia nacional no
PISA 2009........................................................................................................................90
Figura 2 Classificao socioeconmica dos Estados-membros do Mxico e
localidades com 40% ou mais de populao indgena..................................................169
Figura 3 Desempenho dos Estados-membros do Mxico em relao mdia nacional
no PISA 2009.................................................................................................................169
Grfico 1 Mdia por Estado-membro do Brasil no PISA 2009....................................91
Grfico 2 Mdia por Estado-membro do Mxico no PISA 2009...............................171
Grfico 3 Gasto educativo em 2009 no Brasil e no Mxico.......................................196
Grfico 4 Desempenho no PISA 2009 Brasil e Mxico..........................................208
Grfico 5 Centralizao fiscal Brasil e Mxico no Sculo XX..................................217
Quadro 1 O direito educao nas Constituies vigentes do Brasil e do Mxico...204
Tabela 1 Comparao Brasil e Mxico dados gerais...............................................195

xiii

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADE Arranjos de Desenvolvimento da Educao
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CDI Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
CFB Constituio Federal Brasileira
CFM Constituio Federal Mexicana
CIA Central Intelligence Agency
CINE Classificao Internacional Normalizada para a Educao
CN Congresso Nacional
CNE Conselho Nacional de Educao
CONSED Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao
CPS Centro de Polticas Sociais
DF Distrito Federal
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EC Emenda Constitucional
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
FGV Fundao Getulio Vargas
FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FSE Fundo Social de Emergncia
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e dos
Profissionais da Educao
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e do
Magistrio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
xiv

IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LC Lei Complementar
LCF Lei de Coordenao Fiscal
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao
LGE Lei Geral de Educao
MEC Ministrio da Educao
NAFTA North American Free Trade Agreement
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
OEA Organizao dos Estados Americanos
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONU Organizao das Naes Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PISA Programme for International Student Assessment
PL Projeto de Lei
PLC Projeto de Lei da Cmara
PNE Plano Nacional de Educao
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PREAL Programa de Promoo da Reforma Educativa na Amrica Latina e
Caribe
PRI Partido Revolucionrio Institucional
SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
SASE Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino
SEB Secretaria de Educao Bsica
SEP Secretara de Educacin Pblica
SNTE Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Educao
SNCF Sistema Nacional de Coordenao Fiscal
SRE Secretaria de Relaciones Exteriores
STF Supremo Tribunal Federal
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais da Educao
UNDP United Nations Development Programme
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

xv

SUMRIO
INTRODUO .............................................................................................................. 17
1 ESTADO FEDERAL, IGUALDADE E ESTADO SOCIAL ..................................... 27
1.1 Breve panorama histrico do federalismo, conceitos fundamentais, tcnicas de
repartio de competncia e modelos de federalismo...................................................... 27
1.1.1 Federalismo cooperativo brasileiro: uma breve contextualizao histrica ... 43
1.1.2 Federalismo cooperativo mexicano: uma breve contextualizao histrica .. 49
1.2 O ideal da igualdade: acepo material, dimenso geogrfica e perspectiva
restritiva ........................................................................................................................... 56
1.2.1 Desigualdades no Brasil: algumas consideraes .......................................... 60
1.2.2 O objetivo da igualdade entre entes federativos na CFB/1988 e a sua relao
com a educao ....................................................................................................... 62
1.3 Compatibilizando Estado Social, igualdade e Estado Federal ................................... 70
2 ESTADO FEDERAL BRASILEIRO E IGUALDADE NA EDUCAO BSICA
PBLICA ....................................................................................................................... 74
2.1 Informaes gerais sobre o Estado Federal brasileiro ............................................... 74
2.2 O direito educao bsica pblica na CFB/1988 e na LDB/1996 ........................... 81
2.3 De que igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos fala o
ordenamento jurdico brasileiro? ..................................................................................... 88
2.4 Federalismo cooperativo brasileiro em matria de educao bsica pblica e
igualdade na educao entre entes federativos .............................................................. 107
2.4.1 Distribuio de competncias legislativas e materiais quanto educao
bsica pblica ........................................................................................................ 108
2.4.1.1 Competncias legislativas ......................................................................... 109
2.4.1.2 Competncias materiais............................................................................. 114
2.4.2 Previso de vinculao e aplicao mnima de receitas em educao bsica
pblica ................................................................................................................... 117
2.4.3 Mecanismos de compensao (transferncias entre entes) .......................... 127
2.4.4 Mecanismos de colaborao......................................................................... 132
2.4.4.1 O regime de colaborao na legislao brasileira em vigor ...................... 132
2.4.4.2 Reviso bibliogrfica do regime de colaborao no Brasil ....................... 149
3 ESTADO FEDERAL MEXICANO E IGUALDADE NA EDUCAO BSICA
PBLICA ..................................................................................................................... 155
3.1 Informaes gerais sobre o Estado Federal mexicano ............................................. 155
3.2 O direito educao bsica pblica na CFM/1917 e na LGE/1993 ........................ 161
ordenamento jurdico mexicano? ................................................................................... 167
3.4 Federalismo cooperativo mexicano em matria de educao bsica pblica e
igualdade na educao entre entes federativos .............................................................. 174
xvi

pblica bsica e mdia superior ............................................................................ 175
3.4.2 Previso de vinculao e aplicao mnima de receitas em educao pblica
bsica e mdia superior ......................................................................................... 183
3.4.3 Mecanismos de compensao ...................................................................... 184
4 O FEDERALISMO EDUCACIONAL NO BRASIL E NO MXICO EM
PERSPECTIVA COMPARADA ................................................................................. 192
4.1 Informaes gerais sobre os Estados federais brasileiro e mexicano ...................... 193
4.2 O direito educao bsica pblica nas legislaes brasileira e mexicana ............. 199
4.3 De que igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos falam os
ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano? ............................................................. 207
4.4 Federalismos cooperativos brasileiro e mexicano em matria de educao bsica
pblica e igualdade na educao entre entes federativos ............................................... 209
bsica pblica no Brasil e no Mxico.................................................................... 209
pblica no Brasil e no Mxico .............................................................................. 214
4.4.3 Mecanismos de compensao (transferncias entre entes) .......................... 216
CONSIDERAES FINAIS ....................................................................................... 222
REFERNCIAS ........................................................................................................... 231
Apndice A Competncias legislativas na rea da educao na CFB/1988 .............. 244
Apndice B Competncias legislativas na rea da educao na CFM/1917 ............. 246
Apndice C Competncias materiais na rea da educao na CFB/1988 e na
LDB/1996 ..................................................................................................................... 248
Apndice D Competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e LGE/1993
...................................................................................................................................... 256
Apndice E Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao na
CFB/1988 e na LDB/1996 ............................................................................................ 264
Apndice F Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao na
CFM/1917 e na LGE/1993 ........................................................................................... 265
Apndice G Vinculao de receitas tributrias para a educao nas Constituies
Estaduais brasileiras ..................................................................................................... 266

17

INTRODUO
A compatibilizao entre Estado Federal e Estado Social, aqui entendido como
Estado produtor de igualdade ftica (BONAVIDES, 2012, p. 390), implica uma srie de
desafios. Por um lado, h quem sustente que federalismo significa desigualdade, na
medida em que a manuteno de um sistema federal dependeria de variedade e
diversidade (WILDAVSKY, 1988, p. 42). Por outro lado, embora variaes possam ser
justificadas em nome da autonomia dos entes federativos ou em nome da
experimentao e inovao proporcionadas por arranjos federativos, uma questo se
coloca: cidados de um mesmo Estado Federal, que tm uma srie de direitos garantidos
por uma mesma Constituio Federal, no deveriam poder exerc-los nas mesmas
condies (ou pelo menos em condies equiparveis), independentemente do ente
federativo no qual residam? nesse contexto que se insere a discusso que propomos.
Esta tese tem como premissa que a garantia de igualdade de acesso e qualidade
na educao bsica pblica entre os entes federativos de um determinado Estado Federal
seja fundamental para a criao de condies para uma sociedade mais igual, em termos
sociais e econmicos.
1
Assim, a educao bsica pblica oferecida pelos diferentes entes
federativos, ao mesmo tempo em que funciona como um bom termmetro para medir as
desigualdades existentes entre eles,
2
representa uma via indispensvel para o seu
combate. Apesar de o setor privado tambm desempenhar um papel na promoo da
educao bsica no Brasil, nos termos da CFB/1988 (arts. 206 e 209),
3
dados de 2011
mostram que 84,5% dos estudantes da educao bsica esto no sistema pblico (INEP,

1
Dado o nosso enfoque, esto fora dos objetivos desta tese discusses acerca de outros mecanismos
para o combate s desigualdades geogrficas em geral, na CFB/1988, como os incentivos regionais
previstos no art. 43, 2 e no art. 151, I, o fundo de participao tributria especial de que trata o art.
159, I, c. Abordaremos, todavia, o assunto dos Fundos de Participao dos Estados-membros e do
Distrito Federal e o dos Municpios do art. 159, I, a e b, na medida em que os recursos advindos
desses fundos tambm so alcanados pelo percentual mnimo a ser aplicado em educao bsica
pblica por esses diferentes entes federativos, conforme ser explorado no Captulo 2.
2
A ttulo exemplificativo, de acordo com dados do IBGE relativos ao ano de 2011, a taxa de
analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais de idade variava da seguinte maneira, entre as regies
do pas: Norte 10,2,1%, Nordeste 16,9%, Sudeste 4,8%, Sul 4,9% e Centro-Oeste 6,3)
(IBGE, 2012c).
3

Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: III pluralismo de idias e de
concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino. Art. 209. O
ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: I cumprimento das normas
gerais da educao nacional; II autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico (art. 206,
III, e 209, CFB/1988).
18

2012a, p. 14),
4
o que refora a nossa opo de concentrarmos esta tese na educao
bsica pblica. No Mxico, pas selecionado para a comparao pretendida, a realidade
no diferente. A CFM/1917 tambm admite que os particulares ofeream servios de
educao em todos os tipos e modalidades (art. 3, VI), mas o percentual de estudantes
no ensino pblico obrigatrio superior a 85% (OCDE, 2012, p. 333). Ademais, art. 27
da Lei Geral de Educao mexicana, LGE/1993, ressalta, em seu art. 27, o carter
prioritrio da educao pblica para os fins do desenvolvimento nacional.
A nossa motivao, ao relacionar as desigualdades entre os entes federativos e
a educao bsica pblica, no se v vinculada, portanto, a uma viso instrumental da
educao para a promoo de desenvolvimento econmico. Mais do que isso, a
educao bsica um direito que deve ser usufrudo em igualdade de condies por
todos, independentemente de onde residam, no territrio nacional. fundamental, desse
modo, a reduo das disparidades no que se refere ao desenvolvimento humano.
Convm prestarmos um esclarecimento acerca do sentido que atribumos ao
termo educao bsica em geral nesta tese. Embora o Brasil e o Mxico no definam da
mesma maneira os seus nveis de ensino (conforme ser detalhado nos Captulos 2 e 3,
respectivamente), entendemos que em ambos os Estados seja possvel considerar como
bsica, em um sentido mais geral, a educao que os Estados Federais brasileiro e
mexicano julgam essencial e indispensvel para todos a ponto de estabelecerem sua
obrigatoriedade. nesse sentido que usamos a referncia educao bsica pblica em
geral nesta tese. Entretanto, nos Captulos 2 e 3, especialmente dedicados ao Brasil e ao
Mxico, respectivamente, inclumos um item no qual so detalhadas as diferentes etapas
de ensino de cada pas (2.2 e 3.2), no qual mantivemos a nomenclatura utilizada por
esses dois pases em suas legislaes internas. Ressalte-se, por fim, que as diferenas
reportadas no inviabilizam a comparao pretendida, demandando apensa clareza e
rigor na utilizao dos termos de acordo com os diferentes sistemas estudados.
5

4

Segundo comunicado do IBGE relativo ao PNAD 2011, a rede pblica atendia maior parte dos
estudantes de nvel fundamental e mdio, sendo que [...] dos 53,8 milhes de estudantes estimados
em 2011, 42,2 milhes (78,4%) eram atendidos pela rede pblica (IBGE, 2012b, grifo nosso).
5
Conhecemos a Classificao Internacional Normalizada para a Educao (CINE) (em ingls,
International Standard Classification of Education ISCED) da UNESCO, uma classificao dos
nveis educativos destinada a permitir a comparao de estatsticas e de polticas educativas entres
sistemas educativos diferentes. Todavia, considerando que optamos por comparar somente dois
19

O tema desta tese o federalismo cooperativo brasileiro na promoo do
direito educao bsica pblica em condies de igualdade entre os entes federativos,
6

em perspectiva comparada com o federalismo educacional mexicano.
7
Trabalharemos,
portanto, com duas formas organizacionais especficas. Nosso eixo principal de
preocupao o Brasil, e usamos a tcnica do direito comparado para lanar luzes sobre
esse eixo. Nossa pesquisa de Doutorado foi guiada pelo seguinte problema: de que
maneira os Estados Federais brasileiro e mexicano esto delineados para a promoo da
igualdade, em matria de educao bsica pblica, entre os seus entes federativos? Essa
perspectiva nos permitir uma melhor compreenso do ordenamento jurdico ptrio em
relao a essa matria, contribuindo para o seu aperfeioamento.
A tese partiu das seguintes hipteses: (i) os Estados Federais brasileiro e
mexicano estruturam uma atuao conjunta dos seus entes federativos com vistas
promoo da igualdade geogrfica na educao bsica pblica; (ii) a forma como esto
repartidas as competncias legislativas e materiais, no mbito da educao bsica
pblica, no Brasil e no Mxico, associada no definio do regime de colaborao
brasileiro aproxima o federalismo cooperativo brasileiro em matria de educao bsica
pblica do federalismo educacional mexicano.
Nosso objetivo analisar os contornos normativos especficos dos Estados
Federais brasileiro e mexicano, em matria de educao bsica pblica, examinando-os
sob a tica da contribuio que possam trazer para a promoo da igualdade na
educao pblica entre os seus entes federativos.

sistemas e com um enfoque voltado ao federalismo educacional desses sistemas, julgamos mais
adequada a abordagem proposta detalhada no texto.
6
O debate acerca do pacto federativo no Brasil envolve diversos outros assuntos cruciais. Por essa
razo, o Senado Federal, por meio do Ato do Presidente do Senado Federal n. 11/2012, instituiu a
Comisso do Pacto Federativo, instalada em 12/04/12, com o objetivo de analisar questes
federativas que se apresentam urgentes na pauta poltica do pas como, por exemplo, guerra fiscal,
regime de tributao do ICMS, royalties dos minrios e dvidas estaduais. Do mesmo modo, o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) tem realizado pesquisas sobre aspectos do
federalismo brasileiro em todas as suas diretorias, tendo sido recentemente criado o Grupo de
Trabalhos Interdiretoriais sobre Federalismo (GT Federalismo), com a finalidade de coordenar os
projetos e as iniciativas sobre o tema.
7
No Mxico, a Reforma do Estado iniciada em 2000 teve como tema central a reforma do seu sistema
federal. Gutirrez Gonzlez (2005, p. 234) elenca os problemas que ocuparam a agenda poltica do
pas.
20

Os critrios de anlise selecionados para atingir nosso objetivo so: (a)
distribuio de competncias legislativas e materiais entre os entes federativos em
matria de educao bsica pblica; (b) aplicao mnima de receitas em educao
bsica pblica; (c) mecanismos de compensao; e (d) mecanismos de colaborao
entre entes federativos no que se refere ao direito educao bsica pblica. Convm
esclarecer que, para a seleo desses critrios, identificamos os tpicos que julgamos
essenciais em relao ao Brasil e, com base neles, verificamos as escolhas feitas pelo
Brasil e pelo Mxico. Nossa inteno, com isso, foi fazer com que a leitura ficasse mais
voltada para a realidade brasileira, buscando identificar que solues o Mxico deu para
os problemas que verificamos no Brasil.
Nesta tese, usamos os termos cooperao e colaborao como sinnimos e,
quando falamos em cooperao, partimos do pressuposto de que est nsita a
necessidade da existncia de autonomia de cada ente federativo, com o auxlio
cooperativo dos demais entes.
Alm de apresentar o necessrio enfoque inovador sobre um tema que vem
sendo debatido na esfera nacional, esta tese conta, ainda, com o apoio de uma anlise
comparativa. Essa anlise, ademais de proporcionar uma compreenso mais adequada
do federalismo cooperativo brasileiro em matria de educao bsica pblica, visa a
gerar conhecimentos que possam contribuir para o aprimoramento do ordenamento
jurdico com vistas reduo das desigualdades entre os entes federativos, porque, caso
cheguemos concluso de que o federalismo educacional mexicano no nos oferece um
modelo a ser seguido, ainda assim a comparao vlida, na medida em que nos afasta
de erros que no queremos cometer. A opo pela realizao de uma anlise
comparativa representa, portanto, um auxlio indispensvel ao progresso jurdico
brasileiro, colaborando para o aperfeioamento do direito ptrio (DAVID, 1996, p. 03,
09).
Falta na literatura jurdica especfica o enfrentamento do tema com base em
uma perspectiva comparada que possibilite compreender as solues encontradas para
21

os desafios brasileiros, a partir de um olhar ampliado.
8
Esta pesquisa, por conseguinte,
tem igualmente o propsito de prestar uma contribuio no sentido de suprir essa
lacuna.
O interesse no Mxico surgiu em razo do relevo que os resultados positivos
alcanados pelo pas receberam, ao lado dos resultados brasileiros, no relatrio The
State of the Right to Education Worldwide - Free or Fee, apresentado por Tomasevski
(2006, p. 194), primeira Relatora Especial sobre o Direito Educao da Comisso de
Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU).
9
Brasil e Mxico
tambm revelaram melhora expressiva nos resultados do Programme for International
Student Assessment - PISA 2009 em matemtica, em relao aos resultados obtidos no
PISA 2003, num cenrio em que a grande maioria dos pases da OCDE no mostrou
melhora de desempenho no mesmo perodo (OCDE, 2010, p. 42).
10
importante
observar, todavia, que tanto Brasil quando Mxico continuam com resultados muito
inferiores mdia da organizao.
Embora reconheamos que existem grandes diferenas entre Brasil e Mxico,
esses pases apresentam muitos pontos de contato: organizam-se sob a forma federativa
de Estado (art. 1 da CFB/1988 e art. 40 da CFM/1917); so bastante extensos e
populosos (CIA, 2013); tm um sistema presidencial poderoso (COSTA, 2008, p. 208;
GUTIRREZ GONZLEZ, 2005, p. 211; CARMAGNANI, 1996, p. 415);
11
possuem
desigualdades no nvel de desenvolvimento econmico e social de suas regies (IPEA,
2010b, p. 7, Grfico 3; INEGI, 2004); apresentam desigualdades especificamente em
termos educacionais entre os seus Estados-membros (IBGE, 2012c, URIBE, 2012, p.

8
Estudos comparativos envolvendo temas especficos dentro da perspectiva de Estados federais so
relativamente recentes at mesmo na literatura mundial (BLINDENBACHER; SAUNDERS, 2005, p.
4).
9

Brasil e Mxico tm mostrado ao mundo o que precisa ser feito para fazer a educao primria
genuinamente gratuita (TOMASEVSKI, 2006, p. 181, traduo livre).
10
Conhecemos diversas das crticas feitas ao PISA, dentre elas a falta de dilogo com as culturas
latino-americanas. Entretanto, entendemos que seja possvel utilizar os resultados deste programa
para os fins meramente ilustrativos desta tese e com as ressalvas oportunamente feitas.
11
No Brasil, desde 1997, com as mudanas promovidas pela EC n. 16/1997, o mandato do Presidente
da Repblica de quatro anos, admitida a reeleio para um nico perodo subsequente ( 5 do art.
14 c/c art. 82 da CFB/1988). At 1997, o mandato era de cinco anos, vedada a reeleio para o
perodo subsequente. No Mxico, o mandato do Presidente da Repblica de seis anos, no sendo
prevista a possibilidade de reeleio (art. 83 da CFM/1917), em consonncia com uma das principais
causas da Revoluo Mexicana iniciada em 1910 (FLEINER-GERSTER, 2006, p. 362;
GUTIRREZ GONZLEZ, 2005, p. 211).
22

13) e tm a promoo da educao bsica pblica de qualidade como um desafio.
Ademais, dados de 2009 indicam que o Brasil despendia cerca de 5,6% do seu PIB em
educao e o Mxico, 5,3% (CIA, 2013).
A inteno de fazermos uma comparao com o Mxico, dando pesquisa uma
perspectiva regional da Amrica Latina , foi reforada especialmente aps termos
percebido o quanto a doutrina jurdica brasileira sobre federalismo est voltada para
comparaes prioritariamente com os Estados Unidos, prestando pouca ateno aos
demais Estados federais situados na Amrica Latina, como o caso da Argentina, do
Mxico e da Venezuela.
12

Outro importante ponto de contato entre o Brasil e o Mxico a existncia, em
ambos os pases, de um programa federal de transferncias diretas e condicionadas de
renda para a promoo do desenvolvimento humano da populao em extrema pobreza,
com nfase na educao (Bolsa Famlia
13
e Oportunidades, precedidos por Bolsa Escola
e Progresa,
14
respectivamente).

12
Conhecemos o importante trabalho que vem sendo desenvolvido no Programa de Ps-Graduao em
Integrao da Amrica Latina (PROLAM) da Universidade de So Paulo (USP), mas tambm no
encontramos, em sua base de dados, dissertaes e teses que dialoguem de maneira direta com o
nosso tema, exceo da tese de Stella Narita, Os direitos sociais educao e sade na Amrica
Latina (Brasil e Mxico): polticas pblicas, democracia e cidadania sob o estado liberal, que, muito
embora trate do direito educao no Brasil e no Mxico, adota uma perspectiva sociolgica e no
d sua discusso o enfoque do federalismo.
13
O Programa Bolsa Escola foi uma poltica pblica de sucesso no Brasil inicialmente executada em
Braslia e Campinas em 1995, em Braslia como um programa educacional e em Campinas como
parte de um programa de renda mnima. No final de 1999 havia 60 programas do tipo em operao
no Brasil, dois em nvel estadual (Amazonas e Braslia) e os demais em nvel municipal. Em 2001,
em razo dos comprovados benefcios alcanados, os programas locais foram consolidados no
Programa Bolsa-Escola federal. Posteriormente, em 2003, o Programa Bolsa Escola foi incorporado
ao Programa Bolsa Famlia, que representou uma unificao de diversos programas sociais
brasileiros (MORLEY; COADY, 2003).
Pesquisa recente (OLIVEIRA e SOARES, 2013, p.22) indica que o programa parece contribuir para
alguma reduo na probabilidade de repetncia. Em acrscimo, consiste em uma ferramenta til para
aumentar a frequncia escolar.
14
No Mxico, uma poltica pblica semelhante teve incio com um projeto piloto em 1992, que foi
colocado em prtica em reas rurais de todo o pas em 1997 com o nome de Programa de Educao,
Sade e Alimentao (Progresa). Esse programa foi projetado e administrado pelo governo federal
com apoio operacional nos nveis estadual e municipal. Em 2002 o Progresa foi expandido para reas
urbanas com o novo nome de Oportunidades (MORLEY; COADY, 2003).
O Progresa foi alvo de crtica por Juan Marcos Gutirrez Gonzlez (2000, p. 1), pois, segundo o
autor, est embasado em uma armadilha conceitual segundo a qual todo aquele assunto pblico que
transcende fronteiras municipais ou estaduais seria, independentemente de sua matria, suscetvel de
ser abordado pela federao. O autor defende que a coordenao vertical como sistema de
23

Alm disso, em comparao com os dois outros possveis candidatos da
Amrica Latina (Argentina
15
e Venezuela), o Mxico se revelou a opo mais adequada,
em razo de apresentar dados mais assemelhados aos do Brasil segundo diversos
critrios gerais considerados em conjunto: populao (CIA, 2013), ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) (PNUD, 2013, p. 64, 154, 155), ndice de Gini (CIA,
2013); e tambm especficos: dimenso do sistema educativo e percentual da populao
em idade escolar (de trs a 17 anos) em relao populao total (URIBE, 2012, p. 6 e
7). Igualmente, por ser membro da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE), diversos dados relativos ao Mxico so
facilmente acessveis junto organizao, em complementao aos dados oficiais
produzidos e disponibilizados por seu prprio governo. Por fim, a opo por fazermos a
comparao com um nico pas teve por objetivo permitir a explorao de um maior
nmero de critrios de anlise e a busca por um conhecimento mais aprofundado acerca
do Estado Federal selecionado.
Prestados os necessrios esclarecimentos sobre as escolhas feitas nesta tese,
passemos apresentao da sua estrutura.
O propsito do primeiro captulo estabelecer as bases tericas sobre as quais
a tese est assentada. Para tanto, optamos por dividi-lo em trs partes, as duas primeiras,
que so relativamente autnomas, veem-se conectadas na terceira e ltima parte.
Apresentamos, na primeira parte, um breve panorama histrico do federalismo,
explicitando conceitos fundamentais que apoiaro nossa pesquisa, indicando as
principais tcnicas de repartio de competncias e discutindo os dois modelos de
federalismo relacionados forma como se distribuem as competncias, em um Estado
Federal. Ainda na primeira parte, apresentaremos uma breve contextualizao histrica
dos federalismos cooperativos brasileiro e mexicano. Na segunda parte, mudaremos o
enfoque do captulo para discutir o tema da igualdade, realando sua acepo material,

distribuio de competncias se transforma em uma nefasta dualidade e at triplicidade de funes
entre as distintas ordens de governo. Para o autor, os assuntos de igual competncia que transcendem
fronteiras devem ser enfrentados por meio de coordenao horizontal, preferentemente.
15
Smulovitz vem desenvolvendo uma srie de pesquisas sobre a temtica da igualdade entre entes
federativos, na Argentina, quanto proteo de uma srie de direitos. Essas pesquisas buscam
identificar heterogeneidades tanto em termos de previso legal como em relao forma como os
recursos para a implementao desses direitos so alocados, assim como a propsito da estrutura e
funcionamento de agncias burocrticas.
24

orientada pelo critrio socioeconmico, alm da dimenso geogrfica da desigualdade,
ressaltando a perspectiva restritiva para o tema da igualdade adotada nesta tese.
Ademais, tendo em vista que o Brasil o nosso eixo principal de preocupao,
teceremos algumas consideraes a respeito das desigualdades existentes no pas e do
espao que o objetivo da igualdade ocupa na CFB/1988, explicitando a sua relao com
a temtica da educao. Por fim, na terceira e ltima parte do captulo, faremos uma
conexo entre as duas primeiras partes, problematizando a compatibilizao entre
Estado Federal e Estado Social, que inclui o debate sobre a igualdade entre entes
federativos como um objetivo a ser alcanado. O primeiro captulo nos fornece,
portanto, o arcabouo terico indispensvel anlise comparativa entre os Estados
Federais brasileiro e mexicano.
Os captulos segundo e terceiro esto voltados explorao dos contornos
normativos especficos dos federalismos educativos brasileiro e mexicano,
respectivamente, no que tange promoo da igualdade entre os entes federativos na
educao bsica pblica. Esses dois captulos, que exibem a mesma estrutura com o
objetivo de viabilizar a posterior comparao ponto por ponto feita no Captulo 4, sero
aqui descritos conjuntamente. Fornecemos, inicialmente, informaes gerais sobre os
Estados Federais brasileiro e mexicano. Em seguida, verificamos os contornos do
direito educao nos dois ordenamentos jurdicos e de que igualdade entre os entes
federativos falam esses ordenamentos. Nossa ateno volta-se, depois, ao tema do
federalismo cooperativo, por meio da discusso que procura relacionar o federalismo
cooperativo desses dois pases temtica da igualdade na educao bsica pblica entre
entes federativos. Esse ltimo item abrange a anlise da distribuio de competncias
legislativas e materiais nessa rea, da previso de aplicao mnima de receitas, assim
como dos mecanismos de compensao e colaborao existentes nos dois Estados
Federais, relativamente mesma temtica.
O quarto e ltimo captulo tem por escopo explicitar uma anlise comparativa
entre Brasil e Mxico em relao aos pontos explorados nos Captulos 2 e 3, mantendo,
pois, a mesma estrutura dos dois captulos que o precedem e que foram detalhados
acima.
25

Por fim, oferecemos as consideraes finais da pesquisa, fazendo uma
apreciao geral do ordenamento jurdico ptrio em relao ao problema proposto,
considerando os aportes trazidos pelo estudo comparativo com o Mxico. Buscamos
compreender os contornos do federalismo cooperativo brasileiro na promoo da
igualdade na educao bsica pblica e identificar suas vantagens e dificuldades,
levando em conta os possveis impactos sobre o Brasil das escolhas feitas pelo Mxico,
no que se refere aos critrios de anlise selecionados.
Um esclarecimento quanto estrutura da tese se faz necessrio. Nossa inteno
era, depois do Captulo 1, dividir a tese em captulos comparativos por tema. Entretanto,
aps havermos observado a carncia na literatura jurdica brasileira de estudos
especficos e detalhados sobre o Mxico, em matria de federalismo educacional,
julgamos que um captulo dedicado ao Estado mexicano prestaria uma contribuio
mais adequada s investigaes de outros pesquisadores interessados em estudar o pas
a partir de diferentes enfoques. A apresentao fragmentada por tema dificilmente
cumpriria esse propsito. Nesse sentido, o Captulo 4, que efetua a comparao temtica
ponto por ponto, como um espelho dos Captulos 2 e 3, vem suprir a contento o nosso
anseio inicial.
Com os avanos tecnolgicos experimentados especialmente nas duas ltimas
dcadas e com a ampliao das exigncias de transparncia impostas a governos de
diversos Estados, a realizao de pesquisas comparativas ganhou um importante apoio.
Quanto nossa pesquisa especificamente, por exemplo, alm de termos encontrado os
textos legislativos mexicanos facilmente consultveis em pginas oficiais, inclusive
com a possibilidade de rastrearmos as reformas neles introduzidas, contamos com o
apoio de textos publicados em revistas internacionais, de trabalhos desenvolvidos junto
a instituies de ensino e pesquisa mexicanas, alm de relatrios e demais documentos
produzidos por organizaes internacionais. Ressaltamos, entretanto, a carncia de
estudos comparativos entre Estados Federais em relao a uma matria especfica, como
o caso desta tese. De qualquer modo, mesmo que os recursos encontrados no nos
forneam uma figura completa do fenmeno estudado, eles nos do material suficiente
para a realizao de uma pesquisa sria e com achados consistentes, com a finalidade de
prestar uma contribuio para pesquisas futuras.
26

Ainda no que concerne perspectiva comparativa adotada nesta tese, uma
ltima observao, de ordem pessoal, que merece ser dividida refere-se ao nosso
estranhamento ao depararmos com um ordenamento jurdico diferente do nosso, a
comear pela Constituio mexicana, elaborada em 1917 e com uma estrutura bastante
diversa da estrutura da Constituio brasileira.
Reconhecemos como uma limitao da nossa tese o fato de que, ao
priorizarmos a anlise da legislao, no alcanamos as discrepncias existentes entre a
lei e a realidade ftica nos dois Estados Federais estudados. Por outro lado, embora o
contedo das leis consista em apenas uma dimenso da proteo de direitos, uma
dimenso relevante, na medida em que as leis contemplam os direitos assegurados pelos
Estados e as promessas institucionais oficiais dos Estados, alm de revelarem a
intensidade e o propsito desses compromissos.
Nossa pesquisa revela que, alm da diferena estrutural entre as duas
Constituies estudadas, essas Cartas oferecem proteo constitucional distinta com
respeito ao direito educao, sendo a matria mais bem detalhada na CFB/1988. Essa
diferena quanto ao grau de detalhamento se faz igualmente presente entre a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao (LDB/1996) e a Ley General de Educacin
(LGE/1993), menos minuciosa e clara, revelando que o legislador mexicano deixa
muitas decises a cargo de regulamentos de hierarquia inferior. Entendemos que o
ordenamento jurdico brasileiro esteja, nesse sentido, mais bem delineado para a
garantia do direito educao, na medida em que Constituio e lei geral mais
detalhadas ampliam a possibilidade de controle da atuao do Estado na prestao dos
servios educacionais.
Especificamente em matria de federalismo educacional, embora a doutrina
mexicana sustente que mudanas ocorridas em relao s competncias na rea social,
sobretudo a partir da dcada de 1990, teriam introduzido o federalismo cooperativo no
Mxico para este setor, verificamos muito pouco espao deixado para a cooperao
entre os entes federativos em matria de educao.

27

1 ESTADO FEDERAL, IGUALDADE E ESTADO SOCIAL
O propsito deste primeiro captulo estabelecer as bases tericas sobre as
quais esta tese est assentada, viabilizando a posterior anlise comparativa entre os
Estados Federais brasileiro e mexicano. Para tanto, apresentaremos um breve panorama
histrico do federalismo, seus conceitos fundamentais, tcnicas de repartio de
competncia e modelos de federalismo, alm de uma discusso dos temas da igualdade
e da compatibilizao entre Estado Federal e Estado Social.
1.1 Breve panorama histrico do federalismo, conceitos fundamentais, tcnicas de
repartio de competncia e modelos de federalismo
Considerando que o tema desta tese o federalismo cooperativo brasileiro na
promoo do direito educao bsica pblica, em condies de igualdade entre os
entes federativos, em perspectiva comparada com o federalismo educacional mexicano,
o breve panorama histrico do federalismo exposto a seguir tem a funo especfica e
limitada de introduzir o tema, sem qualquer pretenso de exaurir a matria. o que
passamos a fazer.
O estabelecimento do Estado Federal moderno,
16
a Federao, comeou com a
formulao da Constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787, que tinha o
propsito de fortalecer as colnias norte-americanas que haviam declarado
independncia da coroa inglesa, em 1776, e que se encontravam organizadas sob a
forma de uma confederao desde 1777 (ALMEIDA, 2007, p. 3; DALLARI, 2010, p.
256-57). Os Estados-membros abriram mo de sua soberania para a formao de um

16
As razes do federalismo poltico se encontram na histria antiga, ilustradas, por exemplo, pelas
prticas federais entre as cidades-Estado helnicas, no quinto e quarto sculos antes de Cristo, e, mais
tarde, pelos romanos, que tambm dependiam de prticas federativas para manter a integridade
territorial do imprio (REQUEJO, WYNANTS, 2001, p. 289). Durante a idade medieval, cidades
autogovernadas nas regies que hoje correspondem Itlia, Alemanha e aos cantes da Sua
estavam ligadas em soltas confederaes formadas para fins de comrcio e de defesa (WATTS, 1996,
p. 2). Porm, nessa poca, a Europa era dominada por poderes centralizados, e uma doutrina poltico-
filosfica do federalismo s foi desenvolvida nos sculos 17 e 18. O livro Politica Methodice Digesta
(1603), escrito pelo calvinista alemo Johannes Althusius, convencionalmente considerado como a
primeira formulao do federalismo moderno (FLLESDAL, 2010).
28

novo Estado soberano, mas mantiveram sua autonomia
17
poltica, a fim de regular
questes de interesse local, devendo obedincia Constituio Federal.
Embora as treze colnias norte-americanas tenham inaugurado o federalismo
moderno na prtica, no se pode considerar suas formulaes como uma teoria do
federalismo. O federalismo foi adotado antes de uma formulao terica acabada. Em
outras palavras, quando foi institucionalizado formalmente pela primeira vez pela
Constituio norte-americana, o sistema ainda no tinha um corpo terico claro e
especfico que respondesse a desafios prticos. A formulao de uma teoria do
federalismo contemporneo, desta vez no s concebida como ideia filosfica, mas
tambm como um instrumento prtico, se deu com os artigos de Alexander Hamilton,
John Jay e James Madison, hoje conhecidos como os Federalist Papers, escritos e
publicados em 1787-88, para promover a ratificao da Constituio dos Estados
Unidos da Amrica, formulada no ano anterior.
18
O sucesso e a influncia da federao
americana eram to grandes que ela funcionou como uma importante fonte de
inspirao para muitas outras federaes estabelecidas durante o sculo 19, como Sua,
Canad, Alemanha, Argentina e tambm Brasil (REQUEJO; WYNANTS, 2001, p.
289).
Ao processo de formao de Estados federais, como aconteceu nos Estados
Unidos da Amrica, partindo da unificao de Estados pr-existentes, d-se o nome de
federalismo por agregao. Esse foi o caso, tambm, da Alemanha e da Sua, por
exemplo (ALMEIDA, 2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82;
ZIMMERMANN, 2002, p. 319, 32122, 2005, p. 39, 5455). No Brasil, assim como no
Mxico (GUTIRREZ GONZLEZ, 2005, p. 213), o surgimento da forma federal de
Estado se deu de maneira oposta, partindo de um Estado unitrio
19
para a

17

Na linguagem usual do Direito Pblico, autonomia [...] significa governo de si prprio dentro de um
mbito fixado (e limitado) por um poder mais alto, o poder soberano (FERREIRA FILHO, 2011b,
p. 94). Esse conceito ser mais bem explorado mais adiante, neste item.
18
Discutido detalhadamente por Taylor (2009).
19
Souza (2008, p. 36) enfatiza que uma das principais distines entre Estados federais e unitrios [...]
que o federalismo organiza o Estado em dois ou mais nveis de governo, que tm autoridade formal
sobre o mesmo espao territorial e sobre todos os cidados. Zimmermann (2002, p. 327; 2005, p.
152-155) amplia a lista, mencionando quatro pressupostos existenciais dos Estados federais, que os
diferenciam dos Estados unitrios: 1) A transferncia ou partilha de competncia para legislar do
poder central para os centros regionais e/ou locais; 2) Constituio escrita e rgida; 3) Controle
judicial; 4) Representao dos Estados-membros na Unio. Zimmermann acrescenta, porm, que a
29

descentralizao (HORTA, 1969, p. 8; SOUZA, 2005b, p. 78). A esse processo de
formao de Estados federais d-se o nome de federalismo por segregao (ALMEIDA,
2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82) ou por desagregao (ZIMMERMANN,
2002, p. 322, 2005, p. 55).
Essa classificao foi introduzida como uma ferramenta analtica, a fim de que
se pudesse melhor descrever e explicar diversos pontos apresentados como diferenas
entre Estados federais formados por agregao e Estados federais formados por
segregao, os quais, na literatura, predominam como modelos histricos do
federalismo.
20
Percebe-se o uso dessa classificao quando Ferreira Filho (2011b, p. 82)
sustenta que, embora o resultado jurdico de ambos os processos (agregao ou
segregao/desagregao) seja um Estado Federal, os Estados federais que decorrem de
um processo de agregao [...] resistem melhor universal tendncia para a
centralizao que hoje se registra, motivada especialmente pela interveno no domnio
econmico (desenvolvida o mais das vezes pela Unio).
21

Feitas essas observaes, preciso, neste ponto, esclarecer a distino
conceitual que se estabelece entre federalismo e federao. Essa distino importante,
na medida em que a presente tese trata de analisar, comparativamente, dois Estados
federais especficos, Brasil e Mxico, ou, em outras palavras, duas formas

doutrina no unnime quanto impossibilidade de existncia de Estados unitrios politicamente
descentralizados.
20
Frenkel (1986, p. 173-74, pontos 668-677) refere o debate na literatura sobre essas duas formas de
gnese de Estados federais.
21
Entretanto, ainda que essa descrio de diferenas existentes entre Estados decorrentes de processos
de agregao ou segregao possa ser apoiada por exemplos de empiria histrica, isso no significa
que esta seja uma forma bvia de como interpretar os dados, nem aproveit-los para anlises tericas
e mais profundas sobre federalismo como sistema, porque a tendncia centralizao vale no
apenas para os Estados formados por segregao. De fato, trata-se provavelmente mais de uma
questo de diferentes graus de centralizao do que de duas categorias isoladas. Um exemplo (dado
por REILLY, 1999) serve como boa ilustrao. Durante a maior parte do sculo XX, observadores do
federalismo dos Estados Unidos tendiam a acreditar que o equilbrio entre a autoridade central e as
subnacionais (i.e. os 50 Estados) se movia, no decorrer do tempo, indubitavelmente na direo da
autoridade central. Explicava-se que essa centralizao tinha sido motivada por meios de
comunicao moderna, o desenvolvimento de uma economia nacional mais integrada e presses para
polticas uniformes. Pode-se aqui, ento, reconhecer argumentos semelhantes aos empregados no
caso de Estados formados por segregao, mostrando que a distino entre agregao e segregao
no parece indispensvel, ao menos na questo do processo de centralizao. Porm, para indicar que
esse processo em todo caso no necessariamente unidirecional num Estado Federal, o exemplo dos
Estados Unidos tem uma continuao: l, durante os ltimos 30 anos, comeou-se a questionar a
verdade difundida da centralizao irreversvel, com vrias tentativas de introduzir o chamado New
Federalism, na medida em que uma desconfiana em relao capacidade e integridade do governo
federal contribuiu para reavivar o papel dos governos subnacionais.
30

organizacionais especficas em matria de educao bsica pblica, com base nos
critrios de anlise selecionados para, somente em um segundo momento, discutir como
esses Estados exploram as possibilidades do modelo de federalismo ao qual esto
associados.
Em razo do grande nmero de perspectivas diferentes na literatura, no
possvel dar uma definio incontestvel do termo federalismo. Por exemplo, na
literatura jurdica, aplica-se muitas vezes o termo em um sentido neutro e descritivo,
enquanto, na cincia poltica,
22
o federalismo um conceito essencialmente normativo e
valorativo, que pressupe a diversidade como um bem em si mesmo (BURGESS, 1993,
p. 3-4). Porm, assumindo uma perspectiva pragmtica para nossos objetivos nesta tese,
podemos tomar como ponto de partida o seguinte: em sentido mais amplo, federalismo
refere-se a um complexo de ideias sobre organizaes que requerem uma combinao
de autoadministrao e administrao comum. Em todas as suas formas, o federalismo
envolve, em diferentes graus, a difuso constitucional do poder poltico, de modo que os
elementos que constituem o arranjo federal participem do processo de tomada de
decises polticas de interesse comum e da administrao, enquanto as atividades do
governo central se destinam a manter as respectivas integridades. Dois objetivos
fundamentais do federalismo so, por conseguinte: (i) possibilitar a cada um dos entes
constituintes a gesto dos seus assuntos internos, e (ii) limitar a centralizao do poder
central, para evitar que o governo nacional funcione como um instrumento de
dominao. O principio bsico nos sistemas federativos que polticas sejam formadas
e implementadas por meio de negociaes, para que todas as partes possam participar
das tomadas de decises e dos processos executivos. Por isso, um regime baseado em
princpios federativos deve estar situado em algum ponto entre um Estado
completamente unitrio e uma aliana de Estados separados.
O federalismo, como ideia normativa, se incorpora em distintas formas de
organizao poltica, como federao, confederao, unio e liga, termos que so
descritivos.
23
Entre essas formas particulares, a federao a que representa os

22

Para uma anlise das teorias sobre o federalismo a partir da perspectiva da cincia poltica, consultar
Souza (2008).
23
O nmero de sistemas federativos varia entre as classificaes dos vrios autores. Elazar (1994b, p.
xvii-xviii), por exemplo, enumera 16 tipos diferentes, enquanto Watts (1996, p. 8-9) menciona 12.
31

princpios federativos de maneira mais acentuada. O grande nmero de estruturas
distintas possvel, porque a essncia do federalismo se encontra no em uma estrutura
especfica, mas em um complexo de relaes entre os participantes de um sistema
poltico. Portanto, o federalismo um conjunto de ideias que fornece vrias opes para
a organizao de autoridade e poder poltico. Contanto que as relaes adequadas sejam
introduzidas, pode-se desenvolver um grande nmero de estruturas polticas
consistentes com os princpios do federalismo (ELAZAR, 1994b, p. xv). Desse modo,
pode-se delinear mais sucintamente, seguindo Souza (2008, p. 34), que, enquanto
[...] a federao uma forma organizacional especfica, que inclui
instituies e tcnicas que pretendem dar conta de uma realidade
tangvel, [...] o federalismo ideologia poltica no sentido de ser um
meio (e no um fim em si mesmo), atravs do qual interesses so
conscientemente defendidos e persistentemente perseguidos.
A mesma autora aponta que a distino entre federalismo e federao no
constitui uma diferenciao meramente semntica, sendo necessrio distinguir
federao de federalismo, em razo da grande variao na prtica dos princpios
federativos de um Estado Federal
24
para outro, alm da existncia de princpios
federativos em Estados que no esto formalmente organizados sob a forma federativa.
25

24
A tentativa de traduzir princpios federativos a uma lista de pontos concretos leva Dallari (2010, p.
258-260), por um lado, a salientar como caractersticas fundamentais do Estado Federal que: 1) a
Unio faz nascer um novo Estado e, concomitantemente, aqueles que aderiram federao perdem a
condio de Estados; 2) a base jurdica do Estado uma Constituio, no um tratado; 3) na
federao, no existe direito de secesso; 4) s o Estado Federal tem soberania; 5) no Estado Federal,
as atribuies da Unio e as das unidades federadas so fixadas na Constituio, por meio de uma
distribuio de competncias; 6) a cada esfera de competncias se atribui uma renda prpria; 7) o
poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas; 8) os cidados do Estado que
adere federao adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior. Almeida (2007, p. 10-
16), por outro lado, aponta como caractersticas do Estado Federal: autonomia dos Estados-membros,
a Constituio como fundamento jurdico do Estado Federal, inexistncia do direito de secesso,
aspectos unitrios nos planos internacional e interno, aspectos societrios (que dizem respeito
participao dos Estados-membros no governo central), a repartio de competncias e a repartio
de rendas.
25

Souza (2008, p. 34) observa que [...] a Unio Europeia o exemplo mais claro, ou seja, princpios
federativos existem sem a existncia da federao. Nesse sentido, pode haver federalismo sem
federao, mas o contrrio no seria possvel do ponto de vista da organizao de um Estado.
Ferreira Filho (2011a, p. 27) enfatiza os caracteres inerentes aos Estados Federais que se fazem
presentes na Unio Europeia, dentre os quais a [...] diviso de competncias, em razo da qual fica
separada a competncia da Comunidade da que continua em mos dos Estados associados. Alm
disso, [...] as normas regularmente editadas pelo rgo competente da Comunidade tm
aplicabilidade direta no mbito de todos os Estados que dela fazem parte. Outros pontos em comum
so o [...] rgo de justia a Corte a que podem, observadas algumas condies, dirigir-se os
cidados dos Estados associados para obter provimento jurisdicional de seu interesse particular e o
[...] Parlamento, composto por deputados eleitos no seio de cada estado, cujas atividades, todavia,
32

Impe-se, a esta altura, apresentar os conceitos fundamentais adequada
discusso dos achados desta tese, iniciando pelo de autonomia federativa, j que
problematizaremos, no Captulo 4 (dedicado comparao entre Brasil e Mxico), o
grau de autonomia dos entes federativos brasileiros e mexicanos no que se relaciona
educao bsica pblica.
Nos Estados Federais, a autonomia dos entes federativos pressupe a diviso
de competncias (poder de dispor obrigatoriamente), [...] sendo que a regra primeira
manda que a cada partcipe se confiram competncias privativas,
26
o que
indispensvel para se dar substncia autonomia de cada rbita de poder, j que [...]
s haver autonomia onde houver a faculdade legislativa desvinculada da ingerncia de
outro ente autnomo (ALMEIDA, 2007, p. 68, 81). Entre as competncias privativas
de cada ente federativo, devem estar a outorga de fontes tributrias prprias e a gesto
prpria dos seus assuntos tributrios e financeiros, que servem de base material da
autonomia financeira.
27

Segundo Ferreira Filho (2011b, p. 81, 82, 87), a tcnica prefervel para a
repartio de rendas corresponde diviso horizontal de competncias, consistente em
reservar certa matria tributvel a um poder [...] que dela aufere recursos exclusivos.
Com a utilizao dessa tcnica, na matria tributvel, um poder no sofre ingerncia do
outro, reforando sua recproca independncia e beneficiando especificamente dos
demais entes face ao expansionismo do Poder Central. Entretanto, o autor observa que
essa tcnica apresenta o inconveniente de no servir para a redistribuio de rendas, ou
para a igualizao de recursos, tendendo a estimular a acentuao dos desnveis
econmicos entre regies de um mesmo Estado Federal, j que determinada matria
tributvel pode ser rendosa para um Estado-membro, mas no ser para outro, o que
Arretche (2004, p. 5) chama de desigualdade horizontal de capacidade de arrecadao.

so restritas consultoria e ao controle poltico.
26
Jos Afonso da Silva (2012a) diferencia competncias privativas de exclusivas. Enquanto as
primeiras seriam delegveis, as ltimas seriam indelegveis. Acompanhamos o posicionamento de
Almeida (2007, p. 62-64) e Ferreira Filho (2011b, p. 81), que empregam indistintamente ambos os
termos.
27
Nesta tese, no entraremos em discusses acerca da distribuio de poder tributante entre os entes
federativos. Embora a discriminao constitucional de renda seja um ponto nuclear do federalismo,
nosso contato com esse tema tem a inteno limitada de especificar os recursos que cada ente
federativo deve dedicar educao bsica pblica e de verificar os mecanismos de compensao
existentes entre entes federativos que tenham conexo direta com essa temtica.
33

Os desnveis econmicos existentes entre diferentes regies dentro de um
mesmo Estado podem ser muito pronunciados, o que agrava a desvantagem da diviso
horizontal de competncia reportada. Por essa razo, Ferreira Filho (2011b, p. 81, 82,
87, 91) sustenta que, alm da tcnica da diviso horizontal de competncias, os Estados
Federais tm, modernamente, adotado um sistema de distribuio anlogo diviso
vertical. Entendeu-se conveniente estabelecer um sistema de quotas de participao,
pelas quais se assegurassem s unidades mais pobres recursos suficientes para impedir o
crescimento dos desnveis e, se possvel, sua atenuao. Com base nesse sistema, uma
parcela do produto dos tributos ser redistribuda, diretamente ou por meio de um
sistema de fundos, a poder diverso daquele que recebeu o poder de dispor sobre aquela
matria tributvel. Assim, o produto de certos tributos partilhado entre quem tem a
competncia para cri-lo, lan-lo e arrecad-lo, e outras entidades, redistribuindo esse
produto, em funo de diferentes critrios. Na anlise do autor, esta soluo, na
prtica, atenua as desigualdades entre os Estados, mas frequentemente os sujeita a
condicionamentos ou presses por parte da Unio.
Alm da previso de competncias privativas, a autonomia dos entes
federativos importa na capacidade de auto-organizao, de autogoverno, de
autolegislao e de autoadministrao (ALMEIDA, 2007, p. 105-108; SILVA J A,
2012b, p. 641). Jos Afonso da Silva (2012b, p. 640) ressalta, todavia, que o mnimo
necessrio para que uma entidade territorial tenha autonomia federativa so
competncias exclusivas e a capacidade de autogoverno.
Em relao aos Estados-membros, a capacidade de auto-organizao significa
que a eles constitucionalmente garantida a capacidade de elaborar suas prprias
Constituies Estaduais, a serem votadas e aprovadas por seu prprio Poder
Constituinte, composto exclusivamente por habitantes do seu territrio. O Poder
Constituinte dos Estados-membros no originrio, mas decorrente do Poder
Constituinte originrio, que gerou a Constituio Federal, sendo, portanto, limitado por
princpios e normas dessa Constituio. Entretanto, tais limites no podem suprimir a
possibilidade de que as Constituies estaduais estruturem a vida da coletividade do
ente autnomo com independncia dos rgos centrais. Nos Estados Federais em que os
Municpios tambm so entes federativos, sua autonomia deve envolver, alm de
competncias mnimas rigidamente estabelecidas pela Constituio Federal, com
34

poderes enumerados, a auto-organizao, que significa que cada um deles regido por
uma Lei Orgnica Municipal votada e aprovada por sua prpria Cmara Municipal, que
deve respeitar os preceitos da Constituio Federal e da Constituio do Estado-
Membro do qual faa parte.
A capacidade de autogoverno se manifesta pela capacidade de eleio dos
prprios dirigentes, conferida pela Constituio Federal aos eleitores de cada ente
federativo.
A capacidade de autolegislao consiste na capacidade de criar normas
jurdicas com validade geral no mbito dos entes federativos que as editam, regendo-se
pelas leis que adotar.
A capacidade de autoadministrao, por fim, relaciona-se capacidade de
estruturar sua prpria Administrao, de acordo com suas convenincias e necessidades.
A existncia real de autonomia, contudo, depende da previso, entre as
competncias privativas de cada ente federativo, de fontes tributrias prprias e da
gesto prpria dos seus assuntos tributrios e financeiros, que serviro de base material
da autonomia. Em acrscimo, os recursos de cada ente federativo devem ser suficientes
e no sujeitos a condies,
28
a fim de que possam desempenhar suas atribuies,
devendo tais recursos ser correlativos extenso dessas atribuies, sob pena da
autonomia s existir [...] no papel em que estiver escrita a Constituio (FERREIRA
FILHO, 2011a, p. 181, 2011b, p. 81, 88; ZIMMERMANN, 2005, p. 165).
Os estudos sobre federalismo so passveis do apoio de conceitos associados,
como o caso dos conceitos de relaes intergovernamentais
29
e de descentralizao. A
existncia de Estados federais com trs esferas de governo, como o caso do Brasil,
enfatiza a necessidade de que esses conceitos sejam utilizados (SOUZA, 2008, p. 36,
39). Durazo Hermann (2009, p. 519) assevera implicitamente que eles permitem uma

28
A no sujeio a condies relaciona-se autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos
recebidos (ARRETCHE, 2004, p. 5).
29

Segundo Souza (2008, p. 38), a abordagem das relaes intergovernamentais particularmente
importante para pases como o Brasil, que desenvolveram complexos sistemas de relaes
intergovernamentais para implementar polticas sociais.
35

anlise mais apropriada dos municpios e comunidades que, se, por um lado, so entes
federativos, por outro lado, esto fora do alcance das teorias mais correntes do
federalismo. Considerando-se a ampliao do papel desempenhado pelos municpios no
oferecimento de educao bsica pblica, no Brasil, verificada nas ltimas dcadas,
entendemos que esse apoio seja fundamental para a nossa anlise.
Relaes intergovernamentais, como o prprio nome deixa claro, consistem
nas relaes que governos estabelecem entre si, podendo ser verticais ou horizontais.
So verticais, quando ocorrem entre instncias de diferentes nveis de governo, e so
horizontais, quando se do entre instncias da mesma ordem de governo, abrangendo,
portanto, as relaes que se estabelecem entre Estados soberanos. O conceito
importante para esta tese, na medida em que nos propomos analisar os aspectos legais
acerca das relaes que se devem estabelecer entre os diferentes entes federativos do
Brasil e do Mxico, segundo os seus ordenamentos jurdicos, para a promoo da
igualdade em matria de educao bsica pblica em cada um desses pases como um
todo.
Descentralizao, por sua vez, consiste em distribuio de poder que estava
anteriormente concentrado no centro. Tendo-se em vista que o foco da nossa anlise a
descentralizao entre diferentes nveis de governo, adotaremos as variveis mais
importantes para esse caso, que so a administrativa, fiscal e poltica.
30
A literatura faz
referncia a essa transferncia de poder dentro um Estado Federal como uma devoluo,
que designa a forma de descentralizao mais forte existente (FLAMAN, 1999, p. 6).
31

Por descentralizao administrativa se compreende a relativa autonomia
gozada por circunscries locais para dirigir servios de seu interesse, como resultado
do deslocamento do eixo de responsabilidade pela elaborao e/ou implementao de
polticas. Essas polticas podem ser financiadas tanto pela esfera que as elabora e/ou

30
Souza (2008, p. 39) ressalta que a descentralizao pode assumir, ainda, diferentes formatos:
funcional, territorial, poltico, econmico, tributrio ou uma combinao de todos esses aspectos.
31
A descentralizao existente em um Estado Federal considerada a mais forte das formas de
descentralizao existentes, porque a transferncia do poder da ordem nacional a ordens subnacionais
determinada constitucionalmente, e os nveis subnacionais gozam de um grau de autonomia formal.
Para descentralizaes menos fortes do que a devoluo, usam-se os termos delegao (transferncia
a subnveis com semiautonomia formal, como tipicamente em Estados unitrios) e desconcentrao
(transferncia a subnveis sem nenhuma independncia formal) (FLAMAN, 1999, p. 6-7).
36

implementa, quanto por outras esferas (SOUZA, 2008, p. 39; ZIMMERMANN, 2002,
p. 330; 2005, p. 151, 153).
A descentralizao fiscal, por seu turno, implica um sistema que, alm de um
aumento dos recursos disponveis aos nveis subnacionais, idealmente inclui: (a)
transparncia de alocao financeira, (b) previsibilidade dos montantes disponveis; e
(c) autonomia local em relao utilizao dos recursos (FLAMAN, 1999, p. 9).
Zimmermann (2002, p. 330; 2005, p. 151, 153) defende que a descentralizao
em uma federao deve ser feita por completo, no se restringindo mera
descentralizao administrativa ou fiscal, j que os entes federativos so pessoas
jurdicas integrantes da estrutura poltico-constitucional da federao. Portanto, a
descentralizao poltica indispensvel para a autonomia federativa e envolve a
transferncia ou partilha de competncia para legislar do poder central para os centros
regionais (Estados-membros) e/ou locais (municpios), que possuem poder de auto-
organizao e autogoverno. Conforme observa Souza (2008, p. 39), esse tipo de
descentralizao se materializa, principalmente, quando os ocupantes de cargos dos
Poderes Executivo e Legislativo dos Estados-membros e dos municpios so eleitos por
voto popular.
Dando especial relevo descentralizao poltica, Zimmermann (2002, p. 327-
330; 2005, p. 41, 152) sustenta que esse tipo de descentralizao [...] realiza um
processo diversificador do poder poltico, aproximando o cidado das fontes de atuao
governamental, que esto assim descentralizadas e estabelecidas em diferentes
localidades. Segundo o autor, com o federalismo, a descentralizao poltica [...]
passa a receber uma perfeita relao de equilbrio, num sistema de efetiva acomodao
dos interesses gerais e especficos, o que resultaria no alcance da [...] necessria
tolerncia s diversidades naturais, muito pouco convenientes aos governos autoritrios,
porm altamente significativas ao desenvolvimento da sociedade livre. importante
observar que, nessas passagens transcritas, Zimmermann faz referncia ao ideal do
federalismo e no sua incidncia na prtica de pases que adotam a forma federal de
Estado, porque a descentralizao poltica, embora seja apontada como um dos quatro
37

pressupostos existenciais dos Estados federais,
32
no necessariamente garante uma
perfeita relao de equilbrio. Ademais, a efetiva acomodao dos interesses gerais e
especficos e o alcance da tolerncia s diversidades em um Estado Federal especfico
demandam uma avaliao emprica para alm da norma legal. Conforme observa o
prprio autor, a Federao [...] no um sistema poltico que pela mera
esquematizao jurdica possa ser levada sua mais perfeita realidade pragmtica
(ZIMMERMANN, 2005, p. 156).
Bonavides (2004, p. 419) sustenta que o federalismo intrinsecamente
descentralizante, mas observa que a forma pela qual os entes federativos se relacionam
entre si varia enormemente de um Estado Federal para outro. Sobre o tema da
concentrao da autoridade poltica, Arretche (2004, p. 3) observa que ela varia entre
as polticas particulares, a depender do modo como esto estruturadas as relaes
intergovernamentais em cada rea especfica de interveno governamental (...). Essa
percepo da autora refora a importncia da anlise de uma rea especfica, como
caso da educao bsica pblica, opo desta tese.
Apresentados os conceitos fundamentais, passemos indicao dos critrios de
anlise selecionados para a comparao proposta nesta tese, quais sejam: (a)
distribuio de competncias legislativas e materiais entre os entes federativos em
matria de educao bsica pblica; (b) aplicao mnima de receitas em educao
bsica pblica; (c) mecanismos de compensao; e (d) mecanismos de colaborao
entre entes federativos em matria de direito educao bsica pblica. A aplicao
desses critrios de anlise reclama a compreenso prvia das tcnicas de repartio de
competncias que embasaro nossa pesquisa.
Diferentes autores propem diferentes classificaes das competncias e
distintos usos para os termos envolvidos nessas classificaes. Optamos por no
detalhar, neste item, as classificaes das competncias propostas pela doutrina, nem os

32
Como detalhado em rodap (nota n 18), neste captulo.
38

debates acerca de questes terminolgicas que no contribuam diretamente para a nossa
anlise.
33

Para os propsitos desta tese, adotaremos as tcnicas de repartio de
competncias legislativas e materiais entre entes federativos apresentadas por Ferreira
Filho (2011a, p. 181-186; 2011b, p. 81, 87, 88).
34
A compreenso dessas tcnicas nos
auxiliar na anlise comparativa entre os Estados federais eleitos como objeto de
estudo.
Segundo Almeida (2007, p. 69, 81), [...] o problema nuclear da repartio de
competncias na Federao reside na partilha de competncia legislativa, pois atravs
dela que se expressa o poder poltico, cerne da autonomia das unidades federativas.
Como essa partilha feita pela Constituio Federal, qualquer invaso de um ente
federativo no campo da competncia legislativa de outro implica, invariavelmente, a
inconstitucionalidade da lei editada pela autoridade incompetente, tanto em relao a
competncias legislativas privativas quanto concorrentes, detalhadas a seguir.
Quando se menciona repartio de competncias, est-se tratando tanto de
competncia legislativa quanto de competncia materiais. Em princpio, a competncia
material correlata legislativa, no sentido de que quem tem competncia para legislar
sobre uma determinada matria tem, igualmente, competncia para exercer a funo
administrativa a ela relacionada. No entanto, h um campo que comum, no plano
administrativo, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Nesse
campo, todos esses entes federativos devem cuidar do cumprimento das leis,
independentemente da origem federal, estadual, distrital ou municipal.
A repartio de competncias se d por duas tcnicas principais: horizontal e
vertical. Na repartio horizontal, determinadas matrias so reservadas pela
Constituio Federal a diferentes entes federativos, sendo chamadas de competncias
reservadas, exclusivas ou privativas. O ente que recebe a competncia pode dispor sobre
a matria com excluso de qualquer outro. Sua ndole

33
Para uma discusso qualificada sobre o tema, ver Almeida (2007, p. 62-67).
34
Para conhecer autores brasileiros que usam outras terminologias e apresentam vises divergentes em
relao classificao proposta por Ferreira Filho, consultar Almeida (2007, p. 121-123).
39

[...] a de separar, radicalmente, a competncia dos entes federativos,
por meio da atribuio a cada um deles de uma rea prpria,
consistente em toda uma matria (do geral ao particular ou
especfico), a ele privativa, a ele reservada, com excluso absoluta de
participao, no seu exerccio, de outro ente.
Almeida (2007, p. 68) observa que [...] basta dizer que determinada
competncia assiste a uma entidade para que, automaticamente, no seja das outras,
salvo previso de atuao concorrente que, esta sim, h de ser expressa. Ferreira Filho
sustenta que a tcnica de repartio horizontal mais antiga, sendo peculiar ao
federalismo dualista, e favorece a independncia dos entes federativos entre si.
Na repartio vertical, por sua vez, uma mesma matria dividida em
diferentes nveis (estabelecimento de normas gerais
35
e estabelecimento de normas
particulares ou especficas), que so atribudos a diferentes entes federativos. Nesse
caso, fala-se em competncia concorrente ou comum, na medida em que mais de um
ente federativo competente para estabelecer normas sobre uma mesma matria. Essa
tcnica de repartio de competncias chamada de vertical porque separa em nveis
diferentes o poder de dispor sobre determinada matria. Na opinio de Ferreira Filho,
essa tcnica de repartio de competncias favorece a coordenao no tratamento de
uma questo por parte de diversos entes federativos. A repartio vertical de
competncias, portanto, seria prpria do federalismo cooperativo, levando a uma
coordenao na atuao dos diversos entes federativos.
Importante ressaltar, contudo, que mesmo no federalismo cooperativo h
matrias quanto s quais a repartio de competncias horizontal, havendo sempre
matrias reservadas ou privativas de determinado ente federativo.
A competncia concorrente ou comum, resultado da repartio vertical de
competncias, subdivide-se em duas espcies: a cumulativa e a no cumulativa.

35
Ferreira Filho (2011a, p. 185) argumenta que no fcil dizer o que uma norma geral pelo ngulo
positivo, sendo mais fcil diz-lo pelo ngulo negativo, ou seja, a partir da identificao de caracteres
de uma norma que no geral, mas complementar, particularizante. Desse modo, uma norma que
desa a particularizaes que visem atender a peculiaridades regionais no pode ser uma norma
geral.
40

A competncia cumulativa caracteriza-se pela inexistncia de limites prvios
para o exerccio da competncia, por parte de um determinado ente federativo.
Entretanto, caso resulte em choque entre uma norma estadual e uma norma federal,
prevalece esta ltima.
A no cumulativa, por outro lado, a que estabelece a repartio vertical
propriamente dita. Esse tipo de repartio, conforme antecipado, consiste na diviso de
uma mesma matria em diferentes nveis, atribudos a diferentes entes federativos. No
caso da espcie no cumulativa, as normas gerais so de competncia da Unio,
deixando-se a complementao para o Estado-membro, razo pela qual se fala em
competncia complementar desse ltimo. Assim, cabe Unio estabelecer princpios e
normas gerais, fixando o que deve ser uniforme no Estado Federal, restando aos
Estados-membros complementar essas normas gerais, adaptando-as s peculiaridades
locais. A competncia tpica dos Estados-membros no campo da competncia
concorrente , portanto, a de complementar as normas gerais para atender a suas
peculiaridades.
Nesse tipo de competncia, se a Unio no editar as normas gerais, os Estados-
membros podero faz-lo no exerccio da competncia supletiva, mas somente enquanto
isso seja indispensvel para o atendimento de suas peculiaridades. As normas gerais
editadas pelos Estados-membros no silncio da Unio complementam o ordenamento
jurdico. Todavia, caso venha a ser editada lei federal de normas gerais, as normas
gerais promulgadas pelos Estados-membros perdem eficcia no que forem contrrias s
normas gerais posteriormente editadas pela Unio, em razo da ocorrncia de
inconstitucionalidade superveniente. O mesmo de siga das normas de complementao
editadas pelos Estados-membros com o objetivo de atender a suas peculiaridades.
Dois modelos de federalismo podem ser identificados, quando se est
trabalhando com a repartio de competncias: o federalismo dualista, marcado pela
diviso estanque de competncias entre Unio e Estados-membros, e o federalismo
cooperativo, caracterizado pelo fato de serem normalmente interligadas as competncias
dos diferentes entes federativos.
41

O que pode parecer simples, primeira vista, revela-se bastante complexo na
literatura especializada sobre o tema, notadamente pela falta do uso de uma
terminologia consistente para discutir o federalismo. Diferentes autores apresentam
formas distintas de definir e classificar o sistema, ora usando termos distintos, ora
empregando termos comuns, mas com novos sentidos. Alm disso, diferentes autores, a
depender da escola de pensamento qual faam parte, das teorias e metodologias que
adotem e dos seus propsitos especficos em determinado estudo, do nfase a aspectos
diversos do federalismo, criando novas caractersticas e apresentando descries
diferentes do mesmo fenmeno.
36
Embora at mesmo os Estados Unidos, que
inauguraram o Estado Federal no modelo dualista, sejam atualmente associados ao
modelo de federalismo cooperativo (ELAZAR, 1994a, p. 147; ALMEIDA, 2007, p.
19),
37
h quem os classifique como exemplo do modelo dualista, na atualidade, ao lado
do Mxico e de outros Estados Federais
38
(BOADWAY; SHAH, 2009, p. 6-7).

36
No se trata de um problema recente. Frenkel (1986, p. 78-89) observou que [...] practically every
text on federalism contains hyphenated or qualified federalisms e deu uma lista de 460 federalismos
mencionados na literatura acadmica, na mdia e em slogans polticos. No mesmo sentido, Davis
(1978, p. 204) assim comenta o fenmeno: "How is the subject [i.e. federalism] to continue its days?
Is it to be brought back to its humble beginnings, calibrated on a spectrum of more or less, slowly
poisoned by increasing doses of qualifications and rechristening, or enlivened by fresh ideas of the
ways human beings associate with each other? Here are some of its present names: dual, orthodox,
classic, polis, traditional cooperative, bargaining, integrated, interdependent, creative, new
permissive, functional pragmatic, organic, pluralistic, monarchic, perfect, imperfect, direct, private,
picket fence, coercive, competitive, decentralized, peripheralized, fused, corporate, national, social
oligarchic, unitary, constitutional, international, military, political, monistic, polar, total, partial,
contract, feudal-functional, incipient".
37
Zimmermann (2005, p. 59) ressalta que, [...] nos Estados Unidos, muito embora a Constituio
ainda estabelea a diviso dualista dos poderes dentre os nveis verticais de poder, hoje isso no mais
significa que o governo federal e os governos estaduais devem atuar isoladamente, cada qual nos
limites rgidos de suas competncias especficas, ou de maneira compartimentalizada. Em outras
palavras, entende-se a necessidade de cooperao subsidiria, especialmente alcanada atravs do
processo poltico desencadeado pela ao do Congresso, que assim contribui para o objetivo maior da
resoluo dos problemas e necessidades prticas da sociedade norte-americana. Bercovici (2002, p.
18) esclarece que [...] no h, nos Estados Unidos, uma teoria geral do federalismo cooperativo que
tenha substitudo a teoria clssica. O nico consenso de que a ordem federal no mais composta
por duas esferas separadas e justapostas, mas por esferas complementares, que buscam o interesse
comum. A cooperao vista pelos americanos como uma maneira pragmtica de soluo de
problemas concretos, o que fez com que o federalismo norte-americano desenvolvesse inmeras
prticas de cooperao, muitas vezes contraditrias entre si.
38
Boadway e Shah (2009, p. 6-7) subdividem o federalismo dualista em duas formas: (i) layer cake,
qual associam, por exemplo, Mxico, Malsia e Rssia; e (ii) de autoridade coordenadora, qual
ligam, por exemplo, Austrlia, Canad, ndia e Paquisto.
42

Ferreira Filho (2011b, p. 82) adota uma perspectiva histrica para a abordagem
do tema desses dois modelos de federalismo em nvel mundial, sinalizando a
substituio do modelo dualista pelo cooperativo. Para o autor,
[...] nos sculos XVIII e XIX, concebia-se o federalismo como dualista. O
ideal era separar duas esferas estanques, a da Unio de um lado, a do Estado-
Membro de outro. Da a repartio horizontal de competncias, a previso de
tributos exclusivos.
Depois da Primeira Guerra Mundial, concebe-se o federalismo como
cooperativo.
Nesse mesmo sentido, Almeida (2007, p. 19) argumenta que tanto nos Estados
Unidos da Amrica quanto em outros lugares o federalismo dualista teria dado lugar ao
federalismo cooperativo, mediante a alterao das relaes entre a Unio e os Estados-
membros, marcadas pelo fortalecimento da autoridade federal e a correspondente
retrao da autoridade estadual.
Segundo Bercovici (2002, p. 16), a separao absoluta de competncias,
caracterstica do federalismo dualista ou clssico, [...] justificada no contexto de um
Estado liberal, possvel por causa da pouca extenso e relativa simplicidade da
interveno do Estado. O federalismo cooperativo, por sua vez, surgiu na primeira
metade do sculo XX como fruto de uma nova viso intervencionista do Estado,
caracterstica do Estado-providncia ou de bem-estar social, que sucedeu Grande
Depresso, com ficou conhecida a Crise de 1929 (BERCOVICI, 2002, p. 16;
ZIMMERMANN, 2002, p. 320, 323; 2005, p. 56-61). O aumento da atuao estatal na
ordem econmica e social de forma direta ou indireta fez aparecer as competncias
comuns ou concorrentes
39
entre a Unio e os Estados-membros, tendo havido uma
ampliao das competncias da Unio, em detrimento da autoridade dos Estados-
membros.
40
Entretanto, como bem salienta Bercovici (2002, p. 16), [...] as definies e
caractersticas dos vrios tipos de federalismo [...] nunca podem ser consideradas como
absolutas.

39
Bercovici diferencia as competncias concorrentes das comuns, o que tem implicao na sua
conceituao das relaes de interdependncia (coordenao e cooperao propriamente dita) entre
os entes federativos no federalismo cooperativo (2002, p. 22-24).
40
Nosso objetivo, nesta passagem, somente esclarecer como surgiu o federalismo cooperativo. Para
mais detalhes sobre as mudanas promovidas pelo New Deal, no federalismo dos Estados Unidos,
consultar Bercovici (2002, p. 16-18). Para saber as mudanas que se operaram em seguida, nos
Estados Unidos, ler a nota de rodap n 20.
43

Diversos Estados so organizados sob a forma federativa, atualmente,
41
e cada
um deles apresenta diferentes razes histrias e peculiaridades, alm de distintos
arranjos de federalismo cooperativo, com diferentes formas e intensidades de
cooperao a depender da rea analisada. Podemos entender, em princpio, que o que os
diferencia uns dos outros, enquanto integrantes do modelo nico de federalismo
cooperativo, o grau de cooperao verificado entre os seus entes federativos. Desse
modo, a anlise de reas especficas fundamental para a adequada compreenso do
federalismo cooperativo brasileiro e a identificao de suas vantagens e limitaes.
Embora o enfoque da nossa pesquisa para o tema do federalismo seja bem
definido, tratando especificamente de federalismo e educao bsica pblica,
entendemos que a apresentao de uma breve contextualizao histrica acerca do
surgimento do federalismo cooperativo no Brasil e no Mxico se faa necessria,
especialmente considerando que ainda h autores, como visto, que relacionam o Estado
Federal mexicano ao modelo dualista de federalismo.
1.1.1 Federalismo cooperativo brasileiro: uma breve contextualizao histrica
Nosso propsito, neste item, tratar do surgimento do federalismo cooperativo
brasileiro. Antes disso, todavia, faremos uma concisa explanao da origem da forma
federal de Estado, no Brasil. Passaremos, na sequncia, por todas as Constituies
Federais brasileiras, com o objetivo especfico de apontar a transio que se operou do
modelo dualista para o modelo cooperativo de federalismo. Em seguida,
concentraremos nossa anlise na CFB/1988 e nos novos contornos por ela dados ao
federalismo cooperativo brasileiro.
Nas palavras de Ferreira Filho (2011b, p. 84), o ideal federativo no Brasil
[...] to antigo quanto a reivindicao de independncia. Em 1822, o Brasil declarou
independncia de Portugal e tornou-se o Imprio do Brasil. O autor sustenta que, [...] j

41

A relao apresentada por Boadway e Shah (2009, p. 5, nota 1) inclui Alemanha, Argentina,
Austrlia, ustria, Blgica, Bsnia e Herzegovina, Brasil, Canad, Comoros, Emirados rabes,
Estados Unidos da Amrica, Etipia, ndia, Malsia, Mxico, Micronsia, Nepal, Nigria, Paquisto,
Rssia, So Cristvo e Nevis, Sua e Venezuela, alm de frica do Sul, Congo, Iraque, Espanha e
Sudo, como Estados que recentemente adotaram dispositivos constitucionais com caractersticas
federais.
44

na Constituinte de 1823, houve quem postulasse a implantao de uma estrutura
federativa, mais condizente com a diversidade de condies regionais e com os menos
de comunicao da poca, do que a centralizao. Entretanto, a Constituio de 1824
[...] deu ao Brasil a forma de Estado unitrio descentralizado.
Ainda segundo o mesmo autor, durante todo o Imprio, o anseio federalista
[...] serviu de arma oposio, j que [...] a bandeira federalista [era] mais fcil de
levar do que a da derrubada da monarquia (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 84). Para
Bonavides (2004, p. 390, 391), por sua vez, durante o Regime Imperial, o ideal de uma
federao, ainda que apoiado por alguns juristas como Rui Barbosa, no era mais do que
uma teoria sem efeitos prticos na estrutura unitria do Estado.
O Brasil um Estado federal desde 1889, mesmo momento em que deixou de
ser um Regime Imperial e passou a ser uma Repblica. Por meio do Decreto n. 1, de 15
de novembro de 1889, ps-se fim monarquia e o Imprio do Brasil deu lugar
Repblica Federativa do Brasil. De acordo com Bonavides (2012, p. 374), tratou-se de
um golpe de estado desferido por militares insatisfeitos com o sistema centralizador da
organizao imperial. Assim, conforme antecipado no Captulo 1, o surgimento da
forma federal de Estado no Brasil aconteceu a partir de um Estado unitrio para a
descentralizao (HORTA, 1969, p. 8; SOUZA, 2005b, p. 78), em um processo de
formao de Estados federais a que se denomina federalismo por segregao
(ALMEIDA, 2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82) ou por desagregao
(ZIMMERMANN, 2002, p. 322, 2005, p. 55).
Ao tratar do constitucionalismo da Primeira Repblica, Bonavides (2012, p.
377) frisa que o Brasil entrava em uma poca constitucional em que, pela primeira vez,
as instituies bsicas do poder se conciliavam com a tradio hispnica no continente,
[...] sobretudo com o modelo daquelas federaes que, a exemplo da Argentina e do
Mxico, se haviam embebido na inspirao tutelar do constitucionalismo norte-
americano.
Todas as Constituies Federativas brasileiras, desde a primeira, em 1891 ( 4
do art. 90 da CFB/1891), estabeleceram, como uma das limitaes materiais expressas
ao poder de reforma, que no podem ser objeto de deliberao no Congresso Nacional
45

projetos tendentes a abolir a forma federativa do Estado brasileiro ( 4 art. 60 da
CFB/1988), uma clusula ptrea, mesmo durante perodos conturbados e ditatoriais.
Essa forma de Estado tem, por conseguinte, uma slida posio no constitucionalismo
ptrio desde a sua adoo, no final do sculo XIX.
42

Segundo Ferreira Filho (2011a, pp. 111-112, nota 32; 2011c, p. 131), [...] at
ontem desconheciam-se propostas de supresso da Federao, havendo hoje pessoas
que o fazem, [...] invocando principalmente o custo de manuteno das mquinas
governamentais e administrativas estaduais, e mesmo municipais. No que se refere
locuo [...] tendente a abolir, o autor esclarece que, ao aferir se uma proposta colide
com a proibio, o intrprete deve estar atento a propostas que, sem abolir o princpio,
possam [...] aproximativamente faz-lo, por exemplo, esvaziando-o.
A Constituio de 1891 institucionalizou a federao, seguindo o modelo
dualista de federalismo (BERCOVICI, 2002, p. 18; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85;
HORTA, 1969, p. 8). Na anlise de Ferreira Filho (2011b, p. 85), esse modelo [...] era
mal adaptado profunda diversidade de condies entre as regies do Pas,
consequentemente, entre os Estados-membros, j que muitos deles no teriam condies
econmicas para atender de forma adequada s tarefas que lhes incumbiam. Dessa
forma, o modelo dualista de federalismo teria dado causa a um maior empobrecimento
dos Estados-membros e ao [...] alargamento do fosso entre regies ricas e regies
pobres, alm de destoar da mentalidade prevalente no pas que [...] tende a tudo
esperar da Capital. Nesse cenrio, os Estados-membros teriam lutado pelo aumento das
atividades da Unio, pelo alargamento da sua esfera de competncias, o que, segundo o
autor, paradoxal em um sistema federal.
Tomando como vlido o argumento de que o modelo dualista de federalismo
era mal adaptado profunda diversidade de condies entre as regies do pas,
possvel associar a adoo do federalismo cooperativo no Brasil ao objetivo de reduzir o
fosso entre regies ricas e pobres.

42
Para uma anlise histrica do constitucionalismo brasileiro, consultar Bonavides (2012, p. 373-404) e
Linhares, Mendes e Lassance (2012, p. 23-35).
46

O federalismo cooperativo foi introduzido no Brasil com a Constituio de
1934,
43
segunda Constituio republicana brasileira, em substituio ao federalismo
dualista (BERCOVICI, 2002, p. 19; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85). Nesse processo,
a Unio passou a assumir posio e influncia preponderantes no tratamento de questes
de interesse geral, tendo sido diminudo o papel dos Estados-Membros, o que se
acentuou com o Estado Novo (Constituio de 1937) (FERREIRA FILHO, 2011b, p.
85). Na avaliao de Zimmermann (2005, p. 57), a forma de federalismo adotada no
Brasil ps-revolucionrio da dcada de 1930 foi alvo de diversas deturpaes, [...] que
por vezes praticamente aniquilaram o prprio esprito federativo, conduzindo-nos de tal
maneira centralizao excessiva e s inmeras crises poltico-institucionais
subsequentes.
Vimos, no item 1.1 do Captulo 1, que o surgimento do federalismo
cooperativo em nvel mundial est associado viso intervencionista do Estado,
caracterstica do Estado Social. Nesse sentido, a mesma Constituio (de 1934) que
introduziu o federalismo cooperativo no Brasil inaugurou igualmente, no pas, o
constitucionalismo do Estado Social
44
, por inserir no direito constitucional vigente uma
corrente de princpios, at ento ignorados, que ressaltavam o aspecto social dos direitos
fundamentais da pessoa humana (BONAVIDES, 2012, p. 378), e por estabelecer uma
maior interveno e regulao das relaes sociais por parte do Estado
(ZIMMERMANN, 2002, p. 153), verificando-se uma [...] concepo reabilitadora e
legitimante do papel do Estado com referncia democracia, liberdade e igualdade
(BONAVIDES, 2012, p. 380).
O federalismo cooperativo consolidou-se, no Brasil, com a Constituio de
1946, com grande nfase na reduo dos desequilbrios regionais (BERCOVICI, 2002,

43
Art. 9 - facultado Unio e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenao e
desenvolvimento dos respectivos servios, e, especialmente, para a uniformizao de leis, regras ou
prticas, arrecadao de impostos, preveno e represso da criminalidade e permuta de
informaes.
44
Bercovici (2003) prope a distino entre duas concepes de Estado Social a de sentido amplo
(que se relaciona ao Estado intervencionista) e a de sentido estrito (ligada ao Estado de Bem-estar,
caracterizado por um amplo sistema de assistncia e seguridade social) e associa o Estado brasileiro
ao Estado Social em sentido amplo, admitindo o sentido estrito como uma concepo em construo.
Para Bonavides (2012, p. 380), o Estado Social tem permanecido uma simples utopia na maior parte
dos seus postulados constitucionais, o que no lhe retira, porm, a sua importncia na modernizao
das instituies.
47

p. 19; 2004, p. 39-40; 2008, p. 890) e com o reforo da tendncia centralizadora de
fortalecimento da Unio. Essa tendncia estava relacionada preocupao
desenvolvimentista expressa nas tentativas de planejamento, nas iniciativas destinadas a
reduzir as desigualdades regionais, a exemplo da SUDENE, e nos grandes
investimentos estatais, especialmente na indstria de base (FERREIRA FILHO, 2011b,
p. 85).
A Constituio de 1946 fez, pela primeira vez, referncia a um regime de
cooperao
45
para a execuo do plano de defesa contra os efeitos da seca do Nordeste.
Esse regime se estabeleceria entre os Estados-membros compreendidos na rea da seca
e envolvia a aplicao de um percentual de sua renda tributria na construo de audes.
Durante a ditadura militar brasileira, entre 1964 a 1985, verificava-se uma forte
centralizao no oferecimento de servios sociais em nvel da Unio. Apesar de o
Estado brasileiro ser formalmente uma federao, pode-se afirmar que na prtica a
centralizao existente era muito grande (BERCOVICI, 2002, p. 19; FERREIRA
FILHO, 2011b, p. 86). Alm disso, a existncia de Senadores Binicos, eleitos
indiretamente por um Colgio Eleitoral, afetava um dos pressupostos existenciais dos
Estados federais indicados no Captulo 1, qual seja a representao dos Estados-
membros na Unio.
Devido a razes histricas, portanto, a centralizao no Brasil tende a ser
associada a regimes no democrticos (ARRETCHE, 2002, p. 28). Esse tipo de
associao, todavia, no se restringe ao Brasil (ZIMMERMANN, 2005, p. 157),
tambm se fazendo presente, por exemplo, no Mxico (GUTIRREZ GONZLEZ,
2005, p. 211).

45
Art. 198 - Na execuo do plano de defesa contra os efeitos da denominada seca do Nordeste, a
Unio depender, anualmente, com as obras e os servios de assistncia econmica e social, quantia
nunca inferior a trs por cento da sua renda tributria.
2 - Os Estados compreendidos na rea da seca devero aplicar trs por cento da sua renda
tributria na construo de audes, pelo regime de cooperao, e noutros servios necessrios
assistncia das suas populaes. (grifo nosso).
Muito embora a CFB/1946 fizesse referncia a um regime de cooperao, no determinava que uma
lei complementar devesse estabelecer as normas de cooperao intergovernamental.
48

Foi a Constituio de 1988 que restaurou o federalismo brasileiro, conferindo
maior autonomia aos Estados-membros e tentando, com isso, um reequilbrio federativo
(BERCOVICI, 2002, p. 19, 20; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 86).
Alm disso, a CFB/1988 determinou que uma lei complementar deveria fixar
as normas de cooperao intergovernamental para a execuo das atividades de
competncia comum da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos
Municpios, como o caso da educao, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional (art. 23, V, da CFB/1988).
46
Em
2006, com as alteraes promovidas pela EC n. 53/2006, o pargrafo nico do art. 23
passou a fazer referncia necessidade de leis complementares (no plural) para a
fixao dessas normas. O termo regime de colaborao foi usado pela primeira vez na
legislao brasileira.
Com a redemocratizao, o Brasil tornou-se um pas bastante descentralizado,
sobretudo financeiramente, fato que provocou inmeras mudanas nas relaes
intergovernamentais e no poder relativo dos governos e das sociedades locais (SOUZA,
2002, p. 431, 436). A CFB/1988 incorporou os Municpios como parte da federao,
assim como os Estados-membros, refletindo a tradio de autonomia municipal e pouco
controle estatal em assuntos municipais (SOUZA, 2005b, p. 83, 84).
Souza (2002, p. 431) argumenta que, em contextos de altas desigualdades inter
e intrarregionais, os resultados da descentralizao so contraditrios. Se, por um lado,
[...] a descentralizao promove incentivos para que o governo federal negocie com os
governos subnacionais a deciso e a implementao de polticas pblicas e [...]
incentiva maior participao dos governos locais na proviso de servios sociais e na
adoo de polticas participativas, tornando complexas as relaes entre os diferentes
nveis de governo e entre estes e segmentos da sociedade local, por outro lado, [...] a
experincia brasileira de descentralizao com desigualdade desnuda os

46
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] V -
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia. [...] Pargrafo nico. Leis
complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).
49

constrangimentos e as limitaes da descentralizao em pases historicamente
marcados por heterogeneidades regionais e sociais.
Em acrscimo, na avaliao de Ferreira Filho (2011a, p. 159), [...] a
hegemonia da Unio to centralizada que desfigura a federao brasileira. Ainda
segundo o mesmo autor, [...] atualmente, sob a Lei Magna de 1988, raro o Estado que
no esteja subjugado ao Poder central. Assim, a federao se torna fictcia, impera o
centralismo, renovando-se os defeitos que, sob a Lei Magna de 1824, fizeram vicejar a
reivindicao federalista. Essa parece ser uma avaliao relativa centralizao
poltica, que em nada contradiz a avaliao anterior a propsito da descentralizao
financeira. O que se nota que, embora os Municpios tenham novos contornos a
CFB/1988, com autonomia federativa e todas as capacidades a ela correlatas, conforme
antecipado no item 2.1, ainda se faz sentir a predominncia da Unio.
Esta breve contextualizao histrica nos permite concluir que, a despeito de o
federalismo cooperativo ter surgido, no Brasil, com a CFB/1934, seus contornos
normativos especficos variaram de forma aprecivel no decorrer da histria
constitucional do pas desde ento. O Brasil passou por perodos no democrticos, nos
quais experimentou grande centralizao, tendo, com a redemocratizao, adotado um
novo desenho constitucional sinalizando para uma maior descentralizao, que, todavia,
no impede a hegemonia poltica da Unio. Essas so concluses importantes, as quais
nos auxiliaro na utilizao dos critrios de anlise selecionados para atingirmos nosso
objetivo nesta pesquisa, a serem explorados no item seguinte.
1.1.2 Federalismo cooperativo mexicano: uma breve contextualizao histrica
Nosso propsito, neste item, tratar do surgimento do federalismo cooperativo
mexicano. Antes disso, entretanto, faremos uma concisa explanao da origem da forma
federal de Estado no Mxico com o objetivo especfico de ressaltar a longa tradio de
centralizao existente no pas. Posteriormente, concentraremos nossa ateno na
CFM/1917, apresentando a sua inicial conformao ao modelo dualista de federalismo e
a persistncia da tendncia centralizadora, apesar da mobilizao em sentido contrrio
dos governos locais e regionais. Em seguida, passaremos s mudanas havidas a partir
50

da dcada de 1980 e, mais notadamente, de 1990, que nos permitem falar, seguindo a
doutrina mexicana, em federalismo cooperativo no Mxico.
Em 1824, a Constituinte mexicana decidiu materializar o pacto federal na
Constituio, estabelecendo um Estado Federal com duas estruturas constitucionais
interdependentes: Unio e Estados-membros. Conforme antecipado no Captulo 1, o
surgimento da forma federal de Estado no Mxico se deu a partir de um Estado unitrio
para a descentralizao (GUTIRREZ GONZLEZ, 2005, p. 213) em um processo de
formao de Estados federais a que se denomina de federalismo por segregao
(ALMEIDA, 2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82) ou por desagregao
(ZIMMERMANN, 2002, p. 322, 2005, p. 55). O fracasso na coordenao
intergovernamental, a instaurao do caos poltico e a impossibilidade de se reformar os
artigos correspondentes forma de governo levaram a uma nova Constituio em 1836,
que suprimiu o federalismo implantando um sistema de carter centralista e
conservador. A reorganizao dos federalistas levou a uma nova Constituio em 1843,
que, embora tenha restaurado o federalismo no Mxico, no teve fora suficiente para
substituir a tendncia centralizadora de ento, o que se tentou combater por meio da
Constituio de 1857 (ABARCA MORENO, 2001, p. 32, 83-85).
A nova tendncia centralizadora que se sucedeu promulgao da Constituio
de 1857, entre os governos de Juarez e Porfirio Diaz, levou Revoluo de 1910,
marcada pela luta de movimentos regionais que lograram a ratificao unnime do
federalismo na Constituio de 1917. Apesar da consagrao do princpio federalista, a
Constituio de 1917 subordinou os Municpios s legislaturas estaduais (RUZ
FIERRO, 2008, p. 21-22; ABARCA MORENO, 2001, p. 102).
A Constituio mexicana promulgada em 1917 estruturou-se segundo o
modelo de federalismo dualista, com uma diviso horizontal de competncias entre dois
diferentes nveis de governo, adotando a tcnica de especificar as competncias da
Unio, deixando aos Estados-membros todas as demais competncias que no atribuiu
autoridade federal e nem vedou s autoridades estaduais (GUTIRREZ GONZLEZ,
2005, p. 212-213). o que se verifica nos artigos 73 e 124 da CFM/1917. Enquanto o
art. 73 disciplina as matrias de competncia do Congresso Nacional, o art. 124
estabelece a clusula residual a estipular aos Estados-membros as competncias
51

remanescentes no conferidas explicitamente Unio. Conforme antecipado no
Captulo 1, antes da dcada de 1930, o federalismo dualista era o modelo de federalismo
ento existente em nvel global.
Embora o ideal de descentralizao tenha sido um dos pontos fundamentais da
Constituinte que se sucedeu Revoluo de 1910, o sistema federal estabelecido pela
Constituio de 1917 deu autoridade ao governo federal para interferir em um amplo rol
de assuntos, o que facilitou a j existente tendncia de centralizao (GUTIRREZ
GONZLEZ, 2005, p. 209-210, 213).
Nesse sentido, nas segunda e terceira dcadas do sculo XX, iniciou-se um
novo processo de centralizao poltica no Mxico. Com Lzaro Crdenas, a
presidncia passou a ser a principal instituio do sistema poltico mexicano. A fim de
resolver a indefinio dos seus poderes, os governos dos Municpios passaram a
estabelecer uma srie de convenes com os governos estaduais dos Estados-membros
dos quais faziam parte, sem a participao, no entanto, do Poder Legislativo. Pode-se
vislumbrar nessas convenes, estabelecidas desde o incio da dcada de 1930, uma
srie de reformas que buscaram definir mais claramente os poderes dos diferentes nveis
de governo (RUZ FIERRO, 2008, p. 22).
Especificamente em relao temtica da educao, a criao da Secretaria de
Educao Pblica (SEP)
47
em 1921 levou a um grande e complexo processo de
federalizao da educao mexicana que, embora fosse denominado federal, era, na
realidade, centralizador. Por meio desse processo, o governo federal comeou a
reabsorver os sistemas educativos municipais e, depois, estaduais, inibindo as iniciativas
desses entes federativos em relao educao, mas, ao mesmo tempo, tornando
possvel a expanso dos servios educativos em todo o pas, assim como a o
fortalecimento e a unificao de distintas organizaes de professores no Sindicato
Nacional dos Trabalhadores da Educao (SNTE) (BARBA CASILLAS e ZORRILLA
FIERRO, 2008, p. 3, 9).

47
Seguindo a redao do art. 11 da LGE/1993, entenderemos por autoridade educativa federal ou
Secretaria, nesta tese, a Secretaria de Educao Pblica da Administrao Pblica Federal.
52

Nos anos 1970, com base na Lei Federal de Educao de 1973, buscou-se
desconcentrar a SEP por meio de delegaes estaduais, uma ao de carter
administrativo por meio da qual a SEP mantm o controle dos servios de educao pr-
escolar, primria e secundria, assim como a formao de professores (ZORRILLA
FIERRO; BARBA CASILLAS, 2008, p. 10).
Apesar dessas iniciativas e da tendncia em nvel mundial de observar o
surgimento do federalismo cooperativo na primeira metade do sculo XX como fruto de
uma nova viso intervencionista do Estado, caracterstica do Estado providncia ou de
bem-estar social, que se sucedeu Grande Depresso, com ficou conhecida a Crise de
1929 (BERCOVICI, 2002, p. 16; ZIMMERMANN, 2002, p. 320, 323, 2005, p. 56-61),
o federalismo mexicano continuou sendo associado pela doutrina nacional ao modelo
dualista de federalismo. Somente com base em mudanas havidas a partir da dcada de
1980 e, mais notadamente, de 1990, que a doutrina mexicana comea a fazer
referncia associao do Mxico ao modelo de federalismo cooperativo
(HERNNDEZ CHVEZ, 1993; GUTIRREZ GONZLEZ, 2005). Nesse sentido,
passaremos diretamente a essas mudanas.
A partir da dcada de 1980, buscou-se o fortalecimento do federalismo no
sentido de uma maior descentralizao, o desenvolvimento regional e a intensificao
da autonomia do mbito municipal, tendo sido esses pontos includos como estratgias
no Plano Nacional de Desenvolvimento 1983-1988 (RUZ FIERRO, 2008, p. 23-24).
Conforme antecipado no item 3.1 deste Captulo, a partir de 1982 surgiram novas
demandas exigindo uma maior descentralizao em favor dos Municpios e, em 1983,
foi aprovada uma mudana constitucional que reformou o art. 115 da CFM/1917
promovendo uma ampliao da funo poltica e administrativa dos Municpios
(HERNNDEZ CHVEZ, 1993, p. 272, 295), com a atribuio aos Municpios de
algumas competncias antes a cargo dos Estados-membros (GUTIRREZ
GONZLEZ, 2005, p. 209-210, 213). Essa mudana associada a uma nova tendncia
de renovao do federalismo mexicano que emerge nos anos 1980 e que se v reforada
e expandida a partir de 1988 (HERNNDEZ CHVEZ, 1993, p. 295; GUTIRREZ
GONZLEZ, 2005, p. 214). A reforma constitucional do art. 115 foi considerada a
pedra angular do processo de descentralizao, fortalecendo a estrutura legal municipal
e estabelecendo mais claramente as responsabilidades em servios pblicos
53

especificados constitucionalmente. Ao mesmo tempo, no entanto, a reforma
constitucional reforou o controle dos Estados-membros sobre os municpios na
determinao de regras de distribuio das transferncias federais aos governos locais
(RUZ FIERRO, 2008, p. 23-24).
As crises fiscal e poltica a partir dos anos de 1980 deram incio a um tortuoso
processo de descentralizao (COSTA, 2008, p. 197). Reformas no art. 25 da
CFM/1917 atriburam ao governo central as funes de direo e coordenao no
desenvolvimento regional, assim como a regulao, a promoo e a proteo das
atividades econmicas de interesse pblico e reformas no art. 26 outorgaram aos
Estados-membros a possibilidade de co-participar da formulao do Programa Nacional
de Desenvolvimento (RUZ FIERRO, 2008, p. 23).
A severa crise econmica enfrentada pelo Mxico na dcada de 1990 ps em
evidncia os desacordos entre os governos locais, estaduais e federal e fez com que
diversos prefeitos e governadores pressionassem o governo federal para obter maior
poder de deciso na construo de alternativas para programas e polticas pblicas e de
mecanismos de consultas.
48
Costa (2008, p. 196) observa que somente no final dos anos
1990 as relaes intergovernamentais adquiriram alguma relevncia no Mxico, ainda
que instvel.
49
Implantou-se uma nova poltica de descentralizao e um programa
conhecido como Programa para um Novo Federalismo (1995-2000),
50
por meio do qual
o presidente Ernesto Zedillo estabeleceu as bases para uma redistribuio de
competncias, responsabilidades e recursos (RUZ FIERRO, 2008, p. 27). Esse Novo
Federalismo, portanto, seria marcado pela busca de novas relaes intergovernamentais,
baseadas nos princpios de coordenao e cooperao (ABARCA MORENO, 2001, p.
164).

48
Nessa linha, disciplinou-se, por exemplo, que a autoridade educativa federal deve instalar comisses
de consulta com as demais autoridades educativas do pas para iniciar um processo tendente
unificao estrutural, curricular e de trabalho dos trs nveis constitucionais obrigatrios em um s
nvel de educao bsica integrada (art. 2 das Disposies Transitrias do Decreto, 12/11/2002 por
meio do qual se procedeu a reforma constitucional dos art. 3
o
, 1
o
, os incisos III, V e VI, e o art. 31,
inciso I, da CFM/1917).
49
Essa relevncia est associada ao fim do monoplio partidrio do Partido Revolucionrio
Institucional (PRI), que era herdeiro da Revoluo de 1910 e que se consolidou como o partido
dominante no sistema poltico em 1940, marcado pelo domnio poltico direto da Presidncia da
Repblica sobre as relaes intergovernamentais (COSTA, 2008, p. 195, 196).
50
Sobre o Novo Federalismo nos Estados Unidos, ver nota de rodap n. 20 no Captulo 1.
54

Desse modo, a descentralizao no Mxico se deu por meio da transferncia de
responsabilidades do governo central para os governos dos outros entes federativos,
mantendo o governo central, todavia, a direo poltica e normativa (RUZ FIERRO,
2008, p. 36).
Assim, reformas constitucionais iniciadas nos anos 1990 teriam aproximado o
Mxico do modelo de federalismo cooperativo na medida em que estabeleceram
mecanismos para a atuao concorrente do governo federal e dos governos estaduais,
que seria verificvel pelas responsabilidades compartidas entre os governos nacionais e
subnacionais em diversos assuntos, entre os quais a educao (GUTIRREZ
GONZLEZ, 2005, p. 212-213). Trataremos, no item 3.5.1 deste Captulo, da
repartio de competncias em matria de educao bsica e mdia superior. Convm
antecipar, entretanto, que em matria de educao o processo de descentralizao
administrativa do governo federal mexicano se refletiu, por exemplo, no Acordo
Nacional de Modernizao da Educao Bsica, de 1992, estabelecido entre o governo
federal, os estaduais e o SNTE, que trouxe trs linhas de ao: a reorganizao do
sistema educativo mediante a descentralizao e a incluso de participao social; a
reformulao de contedos e materiais educativos que traduziram a reforma curricular e
pedaggica da educao bsica; e a revalorizao do magistrio.
Na interpretao de Hernndez Chvez (1993, p. 276), a partir dos direitos
sociais constantes da CFM/1917, comeou-se a dar vida a uma federao de estados
com capacidade para gerar uma esfera cooperativa (traduo livre) no sentido de que
existiriam competncias no s compartilhadas, mas tambm a serem implementadas
conjuntamente por federao e Estados-membros. A autora defende que essa tendncia
inovadora, verificvel na dimenso dos direitos sociais, no se verificaria na dimenso
poltica, que manteria uma conotao mais tradicional e fiel, portanto, ao modelo de
federalismo dualista, marcado pela rgida separao entre federao e Estados-
membros. A existncia de duas lgicas distintas, uma aplicvel aos direitos sociais e
outra dimenso poltica, segundo a autora, tiveram por efeito impedir a consolidao
de um verdadeiro federalismo cooperativo.
Convm observar que o posicionamento de Hernndez Chvez (1993, p. 276)
no sentido de que, a partir dos direitos sociais constantes da CFM/1917, comeou-se a
55

dar vida a uma federao de estados com capacidade para gerar uma esfera
cooperativa (traduo livre) no nos soa convincente na medida em que a autora parece
idealizar o modelo de federalismo cooperativo, sem problematizar em que consiste um
verdadeiro federalismo cooperativo. Ao mesmo tempo, interessante notarmos as
duas lgicas distintas apontadas, uma estritamente poltica, de base dualista, e outra de
implementao dos direitos sociais, de base mais cooperativa.
Para Gutirrez Gonzlez (2005, p. 212-213, 215-216, 233) a distribuio de
competncias entre os diferentes entes federativos feita de tal modo que faz persistir a
predominncia do governo federal. Segundo o autor, frequentes emendas CFM/1917
resultaram no estabelecimento de uma longa lista de competncias para o governo
federal, tendo diminudo de forma expressiva os poderes residuais dos Estados-
membros.
Esta breve contextualizao histrica nos permite concluir que a previso de
competncias concorrentes entre os diferentes entes federativos mexicanos e a correlata
aproximao ao modelo de federalismo cooperativo veio a se estabelecer, na
CFM/1917, como fruto de mudanas constitucionais ocorridas especialmente durante a
dcada de 1990, tendo o federalismo cooperativo surgido, no Mxico, aps dcadas de
centralizao como forma predominante do federalismo mexicano. Essas so concluses
importantes que nos auxiliaro na utilizao dos critrios de anlise selecionados para
atingirmos nosso objetivo nesta pesquisa, a serem explorados no item seguinte.
Os dois subitens acima (1.1.1 e 1.1.2) permitem concluir que o federalismo
cooperativo surgiu, no Mxico, de modo diferente do qual surgiu no Brasil. Isso porque,
a Constituio hoje vigente no Mxico foi promulgada em 1917, antes, portanto, do
surgimento, em nvel mundial, do modelo de federalismo marcado pela intensificao
da integrao entre as esferas do governo, que ficou conhecido como federalismo
cooperativo. Assim, diferentemente da CFB/1988, que j surgiu como uma Constituio
associada ao federalismo cooperativo, esse modelo de federalismo veio se estabelecer
na CFM/1917 como fruto de mudanas constitucionais ocorridas durante os anos de
1990, nomeadamente as reformas na rea dos direitos sociais. Essa distino contribui, a
nosso ver, para que o federalismo cooperativo mexicano seja potencialmente menos
arraigado do que o existente no Brasil, por ser fruto de mudanas setoriais, sem um
56

planejamento orgnico. Entretanto, somente anlises especficas de diferentes reas
permitiro uma compreenso mais acurada dos mecanismos de cooperao existentes
entre os entes federativos e do seu grau de intensidade comparado a outras reas ou
mesma rea em outros Estados Federais.
1.2 O ideal da igualdade: acepo material, dimenso geogrfica e perspectiva
restritiva
Igualdade um conceito plurvoco. Trabalhar com esse conceito exige,
portanto, preciso terminolgica. Discusses acerca do conceito de igualdade no so
recentes. Muitos tericos j se dedicaram e continuam se dedicando ao assunto. Na
presente tese, no temos a inteno de identificar o que igualdade abstratamente, nem
de adentrar em discusses detalhadas a propsito dos princpios e concepes da
igualdade, mas mais modestamente limitar-nos a buscar, nas legislaes brasileiras e
mexicanas a serem examinadas, de que igualdade na educao bsica pblica entre os
entes federativos tratam os ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano e de que forma
esses Estados Federais esto estruturados para o fim de atingi-la. Esse ser o nosso
intento, nos itens 2.3 e 3.3 dos Captulos 2 e 3, respectivamente. Considerando que
igualdade constituda social e juridicamente, o modo pelo qual os ordenamentos
jurdicos brasileiro e mexicanos esto constitudos para enfrentar as desigualdades em
relao ao direito educao bsica pblica entre os seus entes federativos deve ser
visto como uma ferramenta fundamental para a promoo da igualdade.
51

A esta altura, nossa inteno expor sucintamente o debate contemporneo
sobre igualdade com o objetivo preciso de explicitar a acepo da igualdade e a
dimenso da desigualdade que nos interessam mais diretamente e extrair as ferramentas
necessrias anlise das legislaes a serem examinadas mais adiante, nesta tese.
Igualdade e desigualdade so termos que significam uma relao qualitativa, e
um julgamento sobre igualdade presume uma diferena entre as coisas que esto sendo
comparadas. Quando se pretende selecionar grupos (de diferentes objetos, pessoas,
processos ou circunstncias) a serem comparados, preciso identificar grupos que

51
Coutinho (2010, p. 17) defende que a lei pode ser vista como um objetivo, uma ferramenta ou um
arranjo institucional em estratgias distributivas visando a reduzir desigualdades (traduo livre).
57

tenham as mesmas caractersticas em pelo menos um ponto. Alm disso, em cada caso
particular de comparao, preciso especificar um atributo de comparao concreto,
definindo em que respeito a igualdade aplicada. Igualdade, por conseguinte, refere-se
a um compartilhamento desse atributo de comparao entre os grupos comparados.
Quando esse atributo um standard prescritivo (uma norma ou uma regra), fala-se em
uso prescritivo da igualdade (GOSEPATH, 2011).
Equality in its prescriptive usage has, of course, a close connection with
morality and justice in general and distributive justice in particular. From
antiquity onward, equality has been considered a constitutive feature of
justice. [] Throughout history, people and emancipatory movements use
the language of justice to pillory certain inequalities. But what exactly is the
connection between equality and justice, i.e., what kind of role does equality
play in a theory of justice? The role and correct account of equality,
understood as an issue of social justice, is itself a difficult philosophical
issue. To clarify this, philosophers have defended a variety of principles and
conceptions of equality. (GOSEPATH, 2011).
Diferentes interpretaes do papel da igualdade, em uma teoria da justia,
surgem de acordo com o princpio processual adotado e diferentes standards morais
descritivos ou normativos do espao para diferentes concepes de igualdade
(GOSEPATH, 2011).
Flvia Piovesan (2006, p. 179) prope que a igualdade pode assumir pelo
menos trs acepes: (i) igualdade formal, expressa na frmula [...] todos so iguais
perante a lei; (ii) igualdade material correspondente ao ideal de justia social e
distributiva (orientada pelo critrio socioeconmico) e (iii) igualdade material
correspondente ao ideal de justia enquanto reconhecimento de entidades (orientada por
critrios de gnero, orientao sexual, idade, raa, etnia, entre outros).
Diversos autores fazem referncia a diferentes dimenses da desigualdade
(STEWART, 2000, NOVOTN, 2007). Apresentaremos, a seguir, algumas das
dimenses da desigualdade propostas e indicaremos a mais adequada para esta
investigao.
A primeira dimenso da desigualdade a ser mencionada relaciona-se
desigualdade na distribuio de renda, medida pelo ndice de Gini,
52
que corresponde

52

O ndice de Gini uma medida geral de desigualdade na distribuio de renda. Os indicadores variam
de 0 a 1, sendo que um nmero mais prximo de 0 implica maior igualdade, enquanto um nmero
58

dimenso vertical da desigualdade. De acordo com Stewart (2000, p. 252 ss.), essa
apenas uma dimenso do problema. Conectada a ela existe, ainda, uma dimenso
horizontal, que leva em considerao desigualdades entre grupos culturalmente
formados (intergrupos ou intragrupos), definidos de acordo com regio, etnicidade,
classe social ou religio, dependendo do caso especfico a ser analisado. Stewart (2000)
defende que lutar contra as desigualdades horizontais (sociais, polticas, e econmicas)
importante para evitar conflitos.
Novotn (2007) est interessado na dimenso geogrfica (spatial) da
desigualdade, que leva em considerao desigualdades entre regies e dentro dessas
mesmas regies (nos nveis nacional, regional e global), com foco na desigualdade
regional de renda. Baseado em dados relativos distribuio de renda disponveis em
2006, Novotn (2007, p. 574, tabela 5) elabora uma tabela, na qual inclui o Brasil nos
grupos dos pases nos quais grande ateno deve ser dispensada dimenso geogrfica
da desigualdade, a partir de duas perspectivas: quando se considera (i) a desigualdade de
renda entre as regies do pas em relao desigualdade de renda em geral dentro do
pas e (ii) as desigualdades de renda dentro de cada regio do pas. Nessa mesma tabela,
o Mxico, assim como o Brasil, includo no grupo dos pases nos quais grande ateno
deve ser dispensada dimenso geogrfica da desigualdade, a partir da segunda
perspectiva exposta acima, qual seja (ii) as desigualdades de renda dentro de cada regio
do pas. Em primeira perspectiva, mesmo que o Mxico seja includo em um grupo de
pases com uma situao levemente mais favorvel do que o grupo do qual o Brasil faz
parte, a desigualdade no Mxico notvel, (i) quando se leva em conta a desigualdade
de renda entre as regies do pas quanto desigualdade de renda em geral, dentro do
pas. Por essa razo, o Mxico o ltimo pas do seu grupo, estando muito prximo, por
conseguinte, do grupo ao qual pertence o Brasil.
Nesta tese, levamos em considerao a existncia de diferentes acepes de
igualdade e de distintas dimenses de desigualdade, mas optamos por nos concentrar na
dimenso geogrfica da desigualdade, com base na acepo de igualdade orientada pelo
critrio socioeconmico, mais especificamente, na necessidade de igual distribuio de

mais prximo de 1 corresponde a maior relao desigualdade na distribuio de renda. O Gini do
Brasil passou de 0,596 em 2001 para 0,519 em 2012 (NERI, 2012, p. 12; 2011, p. 26). Embora o
ndice de Gini fornea apenas uma viso parcial do problema da desigualdade, medindo somente um
dos seus aspectos, ele d uma boa ideia do problema no Brasil, o que justifica a referncia.
59

educao bsica pblica entre os entes federativos no Estado federal brasileiro, aspecto
da desigualdade social que estabelece uma relao de causa e efeito com a desigualdade
econmica.
Adotaremos, em nossa anlise, uma perspectiva restritiva para o tema da
igualdade (que difere da perspectiva universal), visto que a igualdade ser avaliada em
nvel nacional. Conforme Nussbaum (2011, p. 17 e 116), o Estado o primeiro
responsvel pela garantia dos direitos dos cidados do mundo a um standard de vida
decente em relao aos seus prprios cidados e que a soluo para as desigualdades,
em nvel nacional, envolve a estrutura poltica, o sistema de instituies e a atribuio
de deveres no Estado. Muito embora no pretendamos, nesta tese, entrar na discusso
acerca dos direitos dos cidados do mundo a um standard de vida decente, importante
pontuar que a opo de tratar da perspectiva restritiva no significa uma negao da
justia global defendida por Nussbaum (2011, p. 113-122), para quem os pases mais
ricos tm a obrigao de promover o desenvolvido da capacidade de pessoas em pases
pobres.
Desse modo, muitas questes complexas relacionadas a Estados Federais,
igualdade e o direito educao surgem, quando se leva em conta a solidariedade
nacional e a cidadania social em um Estado Federal. A relevncia desse tema no ,
entretanto, restrita a Estados Federais, j que o debate tem o potencial de ser estendido,
por exemplo, ao relacionamento entre os Estados que participam da Unio Europeia e
at ao nvel global, como sugere Nussbaum.
Conforme antecipado, o Brasil o nosso eixo principal de preocupao. Assim,
dedicaremos os dois prximos itens a algumas consideraes sobre as desigualdades
existentes no pas, ressaltando as conexes que se estabelecem entre diferentes formas
de desigualdades, e a respeito do espao que o objetivo da igualdade entre os entes
federativos ocupa, na CFB/1988, explicitando a sua relao com a temtica da
educao.

60

1.2.1 Desigualdades no Brasil: algumas consideraes
A desigualdade no estranha sociedade brasileira. Neste ponto,
concentraremos o nosso argumento em uma perspectiva baseada na distribuio de
renda. Embora venha experimentando importantes mudanas que tm levado reduo
da pobreza e das desigualdades sociais,
53
e tenha, em 2012, alcanado o mais baixo
ndice de desigualdade desde 1960, o Brasil ainda um pas fortemente marcado por
disparidades sociais e regionais e est entre os doze pases mais desiguais do mundo, de
acordo com o ndice de Gini (CIA, 2013). Em 2003, o nmero de pobres
54
no Brasil era
49 milhes de pessoas. Milhes delas saram da linha da pobreza desde ento, mas, em
2010, a populao de pobres no Brasil ainda apresentava o expressivo nmero de 28,8
milhes de pessoas (NERI, 2012, p. 11; 2011, p. 26). Nesse aspecto, importante situar
a realidade brasileira na perspectiva da Amrica Latina, apontada como a regio mais
desigual do mundo (RIMISP, 2012, p. 34).
55

A pobreza distribui-se de maneira diferente, entre as regies do pas,
56

observando-se nos Estados-membros das Regies Norte e Nordeste percentuais de
pobreza superiores aos do resto do Brasil (IPEA, 2010b, p. 7, Grfico 3). H de se
ressaltar, ainda, que foi registrada uma diminuio da pobreza em todas as regies do

53

Coutinho (2010, p. 21) indica o Programa Bolsa Famlia, programa de transferncia direta de renda
de grande escala, como um dos principais mecanismos de reduo da desigualdade, nas reas mais
pobres do Brasil, mas ressalta a importncia de esforos no sentido de corrigir as distores
relacionadas aos sistemas tributrio e previdencirio. O Programa Bolsa Famlia representou uma
unificao de diversos programas sociais brasileiros (MORLEY; COADY, 2003).
54

Embora o combate pobreza seja um tema recorrente no Brasil, o pas no conta com uma linha
oficial de pobreza. Parte da literatura adota critrio baseado em um percentual do salrio mnimo,
segundo o qual um indivduo considerado pobre se possuir renda domiciliar per capita igual ou
inferior a meio salrio mnimo. O Centro de Polticas Sociais da Fundao Getlio Vargas
(CPS/FGV) discorda desse mtodo, em razo da mudana sistemtica do poder de compra do salrio
mnimo, ao longo do tempo. No momento da publicao do estudo em comento, o valor da linha de
pobreza adotado pelo CPS/FGV era de R$ 140,00 (NERI, 2010, p. 27-28).
55
Dados do ndice Gini sustentam a informao (CIA, 2013). Ainda que a lista comparativa que
consultamos tenha usado dados coletados para anos diferentes, em relao a distintos pases, estando
longe, portanto, de fornecer uma informao precisa, acreditamos que nos sirva de apoio nesse
argumento. Dos trinta pases mais desiguais do mundo, em termos de ndice Gini, treze esto na
Amrica Latina. Se considerarmos os vinte pases mais desiguais do mundo com base nesse mesmo
critrio, nove so latino-ameicanos. Levando-se em conta que a Amrica Latina engloba, no total,
vinte pases, resta visvel o grande grau de desigualdade existente na regio.
56

O Estado brasileiro dividido em cinco grandes regies: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-
Oeste. A primeira diviso oficial do Brasil em regies ocorreu em 1942, com o propsito de publicar
as estatsticas brasileiras por parte do IBGE (IBGE, [s.d.]).
61

Brasil, entre 1995 e 2008, exceto na Regio Norte (IPEA, 2010b). No campo da
educao, a realidade no diferente,
57
o que pode ser tomado como causa perpetuadora
de desigualdades, j que a educao um dos pilares do processo de desenvolvimento,
tanto econmico quanto social (DAHL, 2001, p. 72; SEN, 2000, 2005).
O Brasil , tambm, a economia mais concentrada da rea da Organizao para
a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE),
58
de acordo com seu ndice de
concentrao geogrfica, ultrapassando a mdia da organizao em quase o dobro
(OCDE, 2011b, p. 234).
Alm da grande diferena entre pessoas ricas e pobres, portanto, a discusso
acerca da desigualdade apresenta muitas outras facetas como, por exemplo, as
desigualdades entre regies (IPEA, 2010b, p. 7, Grfico 3) e inter-regies (inclusive no
interior de um Estado-Membro ou regio metropolitana), entre reas rurais e urbanas e
tambm problemas relacionados a gnero, orientao sexual, minorias tnicas, como
populaes indgenas e quilombolas,
59
e pessoas com necessidades especiais.
importante ressaltar que essas facetas no esto isoladas uma das outras,
sendo possvel identificar muitas conexes entre elas, em termos de desigualdades
jurdicas, sociais, polticas e econmicas. Os dados que seguem funcionam como uma
boa ilustrao dessas conexes: nos municpios brasileiros com uma incidncia mais
alta de analfabetismo, 71% da populao se autodefine como descendentes de
africanos
60
ou pertencentes a comunidades indgenas. J nos municpios com os ndices
mais baixos de analfabetismo, aqueles que se autodefinem como descendentes de

57

A ttulo exemplificativo, consultar a nota de rodap n 2, neste captulo.
58
Embora no seja membro da OCDE, o Brasil considerado um parceiro-chave da organizao (key
partner).
59
O Decreto n. 4.887, de 20 de novembro de 2003, que regulamenta o procedimento para identificao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos, fixa que se consideram remanescentes das comunidades dos quilombos,
para os fins do decreto, [...] os grupos tnico-raciais, segundo critrios de auto-atribuiro, com
trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno de
ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida.
60
Gradn (2009, p. 1426) buscou identificar os fatores que levam os nveis de pobreza da populao
negra no Brasil a serem maiores do que os da populao branca, tendo chegado concluso de que
[...] the characteristics effect explains a large part of the discrepancy in poverty levels: education
and labour variables explain one-half of the gap, and geographic and sociodemographic variables
another two-fifths (grifos nossos).
62

africanos ou pertencentes a comunidades indgenas constituem 26% da populao
(RIMISP, 2012, p. 62, tabela 1.9).
Essa no uma circunstncia nova, no contexto brasileiro. As desigualdades
atuais, conforme antecipado, tm razes histricas e, de acordo com Coutinho (2010, p.
5), [...] podem ser parcialmente explicadas como o resultado de normas e arranjos
legais que privilegiam os ricos custa dos pobres. No campo especfico da educao,
Cury (2008, p. 1189-1195) apresenta o histrico das legislaes que produziram as
desigualdades ainda percebidas no cenrio nacional. Ultrapassar as desigualdades
existentes um grande desafio que o Brasil vem enfrentando, especialmente a partir da
Constituio Federal de 1988 (OCDE, 2011b, p. 234).
1.2.2 O objetivo da igualdade entre entes federativos na CFB/1988 e a sua relao
com a educao
Mesmo havendo antecipado que esta tese tem como premissa que a garantia de
igualdade de acesso e qualidade na educao bsica pblica entre os entes federativos
de um determinado Estado Federal seja fundamental para a criao de condies para
uma sociedade mais igual, em termos sociais e econmicos, o que dispensaria,
tecnicamente, a apresentao deste item, optamos por dedicar algumas linhas
discusso do objetivo da igualdade entre os entes federativos na CFB/1988 e a sua
relao com a temtica da educao.
Contudo, antes de analisarmos diretamente o espao que o objetivo da
igualdade entre os entes federativos ocupa na Constituio vigente, interessante
observar o espao que nela ocupa o objetivo da igualdade, em termos mais gerais. Para
tanto, faremos uma rpida explorao do tema, nas Constituies brasileiras anteriores
CFB/1988, observando as vezes em que as palavras igualdade e/ou desigualdade foram
mencionadas e em que contexto. Apesar de termos conscincia de que a temtica da
igualdade/desigualdade possa ser identificada como uma das preocupaes presentes
nas Constituies estudadas, ainda que essas duas palavras no sejam expressamente
mencionadas em seus textos, entendemos que a sucinta abordagem histrica aqui
adotada tem o potencial de fornecer uma interessante ilustrao do tema, sendo
63

fundamental para uma adequada compreenso da relevncia e do contorno do objetivo
da igualdade na Constituio em vigor.
A palavra igualdade constou pela primeira vez da CFB/1891, no artigo 90,
61

que vedava a deliberao, pelo Congresso Nacional (CN), de projetos tendentes a abolir
a forma republicano-federativa do Estado ou a igualdade da representao dos Estados-
membros no Senado Federal.
A CFB/1934 no fez referncia a essas duas palavras, que vieram a ser
mencionadas na CFB/1937, em trs artigos (art. 32, 57 e 126).
62
Um deles vedava
Unio, aos Estados-membros e aos Municpios a criao de discriminaes e
desigualdades entre os Estados-membros e Municpios; outro tratava da igualdade de
representao entre empregados e empregadores junto ao Conselho de Economia
Nacional; e, por fim, o terceiro tratava da igualdade dos filhos naturais em relao aos
legtimos.
As palavras voltaram a ser omitidas na CFB/1946, tendo a palavra igualdade
ressurgido em sede constitucional por meio da CFB/1967, promulgada durante a
ditadura militar (1964-1985), para tratar justamente do direito educao, assegurando
a igualdade de oportunidade.
63

A Constituio Federal de 1988 uma constituio democrtica elaborada com
grande participao da sociedade civil, aps duas dcadas de ditadura militar (1964-

61

Art. 90 A Constituio poder ser reformada, por iniciativa do Congresso Nacional ou das
Assemblias dos Estados [...] 4 No podero ser admitidos como objeto de deliberao, no
Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa, ou a igualdade da
representao dos Estados no Senado. (grifo nosso).
62

Art. 32 vedado Unio, aos Estados e aos Municpios: a) criar distines entre brasileiros natos
ou discriminaes e desigualdades entre os Estados e Municpios.
Art. 57 O Conselho da Economia Nacional compe-se de representantes dos vrios ramos da
produo nacional designados, dentre pessoas qualificadas pela sua competncia especial, pelas
associaes profissionais ou sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representao
entre empregadores e empregados.
Art. 126 Aos filhos naturais, facilitando-lhes o reconhecimento, a lei assegurar igualdade com os
legtimos, extensivos queles os direitos e deveres que em relao a estes incumbem aos pais.
63
Art. 168 A educao direito de todos e ser dada no lar e na escola; assegurada a igualdade de
oportunidade, deve inspirar-se no princpio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e de
solidariedade humana.
64

1985) (SOUZA, 2005b, p 81-83). De acordo com o seu prembulo, o Estado
Democrtico brasileiro foi institudo com a finalidade de [...] assegurar o exerccio dos
direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento,
a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos. Sem adentrar na discusso a respeito do valor e da eficcia dos
prembulos das constituies, possvel afirmar que os prembulos orientam a
interpretao e a aplicao das normas constitucionais (SILVA J A, 2012b, p. 24;
ZIMMERMANN, 2002, p. 151).
64
A igualdade , portanto, um dos objetivos do Estado
brasileiro, sendo a CFB/1988 referida por diversos autores como uma constituio
transformativa (BAXI, 2008; COUTINHO, 2010, p. 3; VIEIRA, 2008, p. 444).
65

A expresso constituio transformativa atribuda a Karl Klare, por meio da
obra Cultura Jurdica e Constitucionalismo Transformativo,
66
publicada em 1998
(BOTHA; VAN DER WALT; VAN DER WALT, 2003, vii, nota de rodap 1), na qual
o autor define constituies transformativas como aquelas que tm aspiraes
igualitrias e buscam promover mudanas em busca de justia social (KLARE, 1998).
67

Baxi (2008) sustenta que transformativa, no caso do Brasil,
[...] significa algumas mudanas bsicas em estruturas polticas e culturas
constitucionais. Mas o transformativa tambm emerge na declarao do
prembulo que fala da criao de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e o primeiro artigo da
Constituio Federal (CFB) constitucionaliza a eliminao da pobreza no
contexto dos valores constitucionais de pluralismo poltico. (traduo
livre).

64
Para uma discusso sobre o significado do prembulo e um histrico dos prembulos das
Constituies brasileiras, consultar Zimmermann (2002, p. 151-154).
65
Embora Vieira (2008, p. 444) no tenha feito referncia expressa ao termo constituio
transformativa, a leitura do seu artigo deixa claro que o autor trata desse fenmeno, incluindo o
Brasil: As constituies, em geral, buscam demarcar as diferenas entre o regime deposto e aquele
por ela arquitetado. Esta lgica tambm esteve presente nas transies portuguesa, de 1976,
brasileira, de 1988, sul-africana, de 1996, ou mesmo Indiana, de 1950, elaborada no contexto do
processo de descolonizao. Nestes casos, no entanto, havia uma ambio constitucional adicional.
Estas constituies no representam apenas marcos de transio para a democracia, mas
explicitamente foram incumbidas de liderar o processo de mudana social.
66

Ttulo original em ingls: Legal Culture and Transformative Constitutionalism, p. 178. Traduo
livre.
67
Outros exemplos de constituies transformativas so as constituies em vigor na ndia e frica do
Sul (BAXI, 2008; BOTHA; VAN DER WALT; VAN DER WALT, 2003; LIEBENBERG, 2010).
65

Conforme ressalta Bonavides (2012, p. 390), [...] os domnios da interpretao
constitucional testemunham controvrsias inumerveis com relao ao conceito de
igualdade.
68
O autor sustenta que a interpretao do princpio geral da igualdade,
conforme ele se apresenta hoje, envolvida pelo problema fundamental o qual consiste
em determinar se esse princpio representa ou no uma obrigao para o Estado de criar
a igualdade material na sociedade. Na interpretao do autor, [...] o Estado social
enfim Estado produtor de igualdade ftica. Compartilhamos da posio do autor,
especialmente ao analisarmos a CFB/1988.
Observado o espao que o objetivo da igualdade em termos mais gerais ocupa
na CFB/1988, passemos anlise especfica do espao que o objetivo da igualdade
entre os entes federativos tem, na Constituio vigente. Para tanto, buscamos a
ocorrncia dos seguintes termos, no texto da CFB/1988: igual, igualmente, igualdade,
desigual, desigualdade, equalizao e diferena (incluindo o plural desses termos).
69

Entre os artigos com uma ou mais dessas palavras-chave, selecionamos aqueles que tm
relevncia para o tema de investigao proposto e, ento, os organizamos, abordando
primeiro os artigos que tratam de princpios, nos termos da Constituio. Os artigos
especificamente associados s desigualdades geogrficas quanto distribuio de
educao bsica pblica so apresentados e analisados em seguida.
A CFB/1988 estabelece, entre os objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil, o de reduzir as desigualdades sociais e regionais (inc. III do art. 3
da CFB/1988).
70

68
Sobretudo em razo do prestgio que a igualdade ftica ou material entrou a desfrutar naqueles
sistemas onde a fora do social imprime ao direito os seus rumos (BONAVIDES, 2012, p. 390).
69

Esses termos foram encontrados no: prembulo; art. 3, III; art.4, V; art.5, caput, I; art.7, XXX,
XXXIV; art.14 caput; art.37, XXI; art.40, 7, caput, 18, 21; art.43, caput, 2, I; art.77, 5;
art.93, V; art.100, 4; art.104, II; art.121, 2; art.123, II, art.150, II; art.152; art. 155, VIII; art. 165,
7; art.169, 6; art.170, VII, art.182, III; art.196; art.201, 12; art.206, I; art. 211, 1; art. 212,
3; art.226, 5; art.227, IV; art.235, I; ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
art.33; art.53, III; art.57, 1; art.60, III, a; art.70, VII; art.77, III, 1; art.78; art.84, 3; art.87;
art.89, caput; art.90, 2; art.97, 2.
70

TTULO I. Dos Princpios Fundamentais. Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil: [...] III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais.
66

A reduo das desigualdades sociais e regionais , tambm, um dos princpios
gerais que regem a ordem econmica do Estado brasileiro (inc. VII do art. 170 da
CFB/1988).
71

A dimenso geogrfica da desigualdade brasileira pode ser observada, ainda,
no ttulo III da CFB/1988, que dedicado organizao do Estado.
72
O termo regies
introduzido na seo IV do captulo VII, que trata da administrao pblica.
73
As
regies no so entes federativos autnomos do Estado, como o so os Estados-
Membros, o Distrito Federal (DF) e os Municpios, abrangendo reas que constituem
complexos geoeconmicos e sociais politicamente pertencentes, eventualmente, esfera
de diferentes Estados-Membros e Municpios.
Nas palavras de Ferreira Filho (2011b, p. 100),
[...] a Constituio se preocupa no art. 43 com as regies (de
desenvolvimento), reflete isto a poltica de estmulo ao desenvolvimento de
regies menos favorecidas que se iniciou sob a Constituio de 1946. Com

71
TTULO VII. Da Ordem Econmica e Financeira. CAPTULO I. DOS PRINCPIOS GERAIS DA
ATIVIDADE ECONMICA Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observados os seguintes princpios: [...] VII reduo das desigualdades regionais e
sociais.
72

O primeiro captulo desse ttulo dedicado organizao poltica e administrativa: Art. 18. A
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
73

TTULO III. DA ORGANIZAO DO ESTADO. CAPTULO VII. DA ADMINISTRAO
PBLICA. Seo IV. DAS REGIES. Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular
sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e
reduo das desigualdades regionais. 1 Lei complementar dispor sobre: I as condies para
integrao de regies em desenvolvimento; II a composio dos organismos regionais que
executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de
desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes. 2 Os incentivos regionais
compreendero, alm de outros, na forma da lei: I igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens
de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico; II juros favorecidos para financiamento
de atividades prioritrias; III isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais
devidos por pessoas fsicas ou jurdicas; IV prioridade para o aproveitamento econmico e social
dos rios e das massas de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas
peridicas. 3 Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a recuperao de terras
ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas
glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.
TTULO VI. DA TRIBUTAO E DO ORAMENTO. CAPTULO II. DAS FINANAS
PBLICAS. Seo II. DOS ORAMENTOS. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais. [...]
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,
tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
67

efeito, essa poltica levou instituio da SUDENE (Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste), SUDAM (Superintendncia do
Desenvolvimento da Amaznia) etc.
Dessa forma, a diviso do territrio nacional em regies importante, na
medida em que empregada para o desenvolvimento de polticas pblicas relacionadas
com atividades sociais, econmicas e fiscais. Segundo o mesmo autor, as regies
servem para
[...] definir reas especiais, a respeito das quais a Unio articular a sua ao
administrativa por meio de organismos, criados por lei complementar (art.
43, 1, II), que executaro planos regionais de desenvolvimento.
Igualmente, essas regies podero ser favorecidas, na forma da lei, por
medidas destinadas a estimular o seu desenvolvimento, como juros
reduzidos, isenes tributrias, etc. (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 100).
Bonavides (2012, p. 369, 370), tratando do que chama de constitucionalizao
administrativa das regies, promovida pela CFB/1988, enfatiza, por sua vez, que as
Regies haviam sido ignoradas at a Constituio vigente. Segundo o autor, embora a
questo regional tenha sido mencionada de forma esparsa e espordica na CFB/1946 e
de 1967, [...] nada havia que configurasse jamais a conscientizao de que as Regies
deviam entrar no corpo normativo da Constituio.
Ademais, ressalta que, durante a Constituinte de 1987/1988,
74
houve propostas
que tinham por fim efetivar o princpio federativo brasileiro sobre bases regionais
(BONAVIDES, 2012, p. 371), o que defendido pelo autor, nos seguintes termos:
U]ma dessas mudanas de base [reviso federativa fundamental]
aconselhveis pela experincia e pela reflexo histrica extrada dos desvios
funcionais do sistema, entende com a introduo de um federalismo de
inspirao tambm regional, marcado pela presena e participao ativa de
entes regionais no quadro geral das competncias autnomas com feio
poltica (BONAVIDES, 2012, p. 369).
[...] de se esperar que, de futuro, a reforma do sistema institucional
brasileiro contemple tambm as Regies, dando-lhes, quanto antes, a
dimenso federativa adequada. (BONAVIDES, 2012, p. 371).
O autor advoga, por conseguinte, a criao de regies como novos entes
federativos, a quarta instncia poltica da federao brasileira, alm da Unio, Estados-

74

Para informaes sobre a marcha para uma constitucionalizao poltica das Regies na
Constituinte 1987/1988, ler Bonavides (2012, p. 371).
68

Membros, Distrito Federal e Municpios, para a promoo e defesa de todos os
interesses regionais e para conduzir e executar a poltica de provimento das
necessidades comuns da Regio. Para Bonavides (2004, p. 414, 416, 432, 433, nota 6;
2012, p. 372), alm de representar a nica soluo possvel para o problema da extrema
centralizao no sistema federativo brasileiro, as regies estariam mais bem preparadas
para enfrentar o problema das desigualdades entre elas, sendo acompanhado por
Bercovici nesse argumento (2005, p. 85).
Congregando suficientes meios para esse fim, disporia de poderes muito mais
eficazes, perante o Governo Central, do que aqueles de que, no seu
insulamento e na sua disperso, os Estados componentes da Federao seriam
capazes de concentrar.
Assim como os municpios so mais fortes pela sua aglutinao num Estado-
membro, do mesmo modo os Estados teriam mais fora e expresso se seu
vnculo se fizesse mediante a unio regional, provida esta tambm de
autonomia (BONAVIDES, 2012, p. 372).
Bonavides (2012, p. 370, 371) interpreta o art. 43 da CFB/1988 como uma
estreita abertura nesse sentido, j que as regies aparecem formalmente reconhecidas
termos administrativos, representando a dimenso jurdica do processo de
constitucionalizao regional. Na viso do autor, embora no seja suficiente a
constitucionalizao meramente administrativa das Regies, preciso reconhecer a
importncia desse significativo avano no texto constitucional brasileiro, especialmente
se interpretado conjuntamente com o inciso III do art. 3 e do inciso VII do artigo 170
acima comentados.
75
Nas palavras do autor, o caminho [...] se descortina para o
emergir de uma nova e futura instncia administrativa a das Regies como um sopro
renovador na comunho dos seres autnomos que compem a organizao poltico-
administrativa propriamente dita do Estado brasileiro (BONAVIDES, 2012, p. 370,
371).
Os artigos da CFB/1988 acima indicados demonstram a importncia de uma
abordagem geogrfica para a questo das desigualdades no Brasil. Em acrscimo,
pesquisa de 2010, que buscou identificar as tendncias gerais recentes da questo
regional brasileira a partir da anlise do Produto Interno Bruto (PIB) per capita por
Estado e por Regio, em comparao ao nacional, apontou para a persistncia da

75
Ver notas de rodap n 60 e n 61, neste captulo.
69

desigualdade regional no que tange atividade econmica no Brasil. Verificou-se que
[...] o Norte e o Nordeste produzem por habitante em torno de metade da mdia
nacional, apesar de verificada certa desconcentrao da atividade econmica em
comparaes tanto intra quanto inter-regionais (IPEA, 2010a, p. 6).
Um ponto que nos chamou a ateno, em nosso levantamento, foi que, apesar
de existirem grandes desigualdades entre reas urbanas e rurais dentro do pas, mesmo
se comparadas reas dentro de uma mesma regio ou de um determinado Estado-
membro, a nica conexo explcita entre desigualdade geogrfica e reas rurais na
CFB/1988 encontrada no 3 do art. 43 referido acima e se restringe a recursos
hdricos.
fundamental anotar, desse modo, que, a despeito de a dimenso geogrfica
das desigualdades de que tratamos estar fortemente conectada questo das
desigualdades entre as regies do pas, a ela no se restringe. Alm das desigualdades
inter-regionais, existem inmeras e graves desigualdades intrarregionais, intraestaduais
e at mesmo intramunicipais. Nesta tese, optamos por concentrar nossa ateno nas
desigualdades entre entes federativos.
Cabe-nos explorar, neste ponto, a relao entre a promoo da igualdade na
educao bsica pblica oferecida pelos entes federativos e a promoo da igualdade
geogrfica no pas.
Existe um consenso internacional, no sentido de que educao a um s tempo
um indicador de referncia tanto para o desenvolvimento social quanto econmico
(DAHL, 2001, p. 72; SEN, 2000, 2005).
Educao , tambm, um direito social usualmente considerado como
fundamento indispensvel para o desenvolvimento da cidadania, no sentido da expanso
de outros direitos (MARSHALL, 1967) e capacidades (NUSSBAUM, 2011, p. 154).
Ainda que Marshall (1967, 63-65, 73) tenha defendido a existncia de uma sequncia
lgica para o desenvolvimento da cidadania, a partir da anlise do caso da Inglaterra,
onde primeiro surgiram os direitos civis, seguidos pelos polticos e finalmente pelos
sociais, o autor via na educao uma exceo a essa sequncia, garantindo que se trata
70

de um pr-requisito necessrio da liberdade civil. Argumenta-se que a ausncia de uma
populao educada tem sido sempre um dos principais obstculos construo da
cidadania civil e poltica, no Brasil (CARVALHO, 2004, p. 11).
76
Esse argumento est
ligado ao art. 205 da CFB/1988, que estabelece que a educao seja promovida [...]
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania
e sua qualificao para o trabalho.
Ademais, conforme argumenta Ranieri (2000, p. 74), o art. 3 da Constituio
o princpio informador do dever do Estado com relao educao no pas, razo pela
qual a educao brasileira est ligada aos objetivos fundamentais da Repblica, entre os
quais o de reduzir as desigualdades sociais e regionais (inc. III do art. 3 da CFB/1988).
Desse modo, entendemos que o caminho da reduo das desigualdades
geogrficas no pas passa, necessariamente, pela promoo da igualdade de acesso e
qualidade na educao bsica pblica fornecida por seus diferentes entes federativos.
77

1.3 Compatibilizando Estado Social, igualdade e Estado Federal
Nas palavras de Bonavides (2012, p. 388, 389), [...] de todos os direitos
fundamentais,
78
a igualdade aquele que mais tem subido de importncia no Direito
Constitucional de nossos dias, sendo, como no poderia deixar de ser, o direito-chave, o
direito guardio do Estado social. Ainda segundo o autor, [...] o princpio da
igualdade logrou [...] firmar incontrastvel superioridade qualitativa, desde que passou
a traduzir de certo modo a essncia do Estado social, inconcebvel sem essa primazia.

76
Desenvolvemos esse argumento em trabalho anterior (CRTES, 2010).
77

A OCDE tem desenvolvido pesquisas relacionadas s desigualdades regionais existentes em diversos
pases, tendo promovido em Paris, em 14 de junho de 2011, o workshop Medindo desenvolvimento
regional: temas de pases emergentes (traduo nossa. Ttulo original: Measuring regional
development: issues from emerging countries) (OCDE, 2011a), que contou com a participao do
Brasil. Uma das sees teve o ttulo Incluso e igual acesso a servios de qualidade nas regies
(traduo nossa. Ttulo original: Inclusion and equal access to quality services in regions). No
trabalho apresentado, Schettini e Azzoni (2011) analisaram diferenciais regionais de produtividade
industrial no Brasil, no sculo 21, e identificaram que nveis mais altos de educao entre a
populao e aumento dos nveis de produto interno bruno (PIB) per capita geram ganhos de
eficincia para a indstria.
78
Convm ressaltar, com apoio em Ramos (2005, p. 19), que consideramos direitos fundamentais e
direitos humanos como um instituto jurdico nico. Para uma exposio do posicionamento da
doutrina acerca do uso indistinto desses termos, consultar Moretti (2013, p. 26, 27).
71

Bonavides observa que [...] deixou a igualdade de ser a igualdade jurdica do
liberalismo para se converter na igualdade material da nova forma de Estado.
Ao tratar dos direitos sociais, dentre os quais se insere o direito educao,
Bonavides (2012, p. 386, 387) se prope discutir o carter absoluto ou relativo desses
direitos, apresentando duas correntes:
(i) uma que considera que os direitos sociais so da mesma natureza e do
mesmo grau dos demais direitos fundamentais provenientes da herana liberal (os
direitos da liberdade) e
(ii) outra, para a qual os direitos sociais compem uma categoria distinta
inconfundvel para efeitos de reconhecimento ou execuo pelo Estado.
Essa segunda corrente subdivide-se em duas posies:
(a) uma que defende a superioridade dos direitos da liberdade sobre os
direitos sociais, e
(b) outra que sustenta a prevalncia dos direitos sociais sobre os direitos de
liberdade, caso em que o primado cabe igualdade. De acordo com essa segunda
posio, a igualdade se converte no valor mais alto de todo o sistema constitucional,
tornando-se o critrio magno e imperativo de interpretao da Constituio em matria
de direitos sociais.
Embora levando em conta o direito ptrio, afiliamo-nos primeira corrente
(para quem os direitos sociais so da mesma natureza e do mesmo grau dos demais
direitos fundamentais provenientes da herana liberal), por entendermos que no
possvel identificar, na CFB/1988, uma relao de hierarquia entre eles; concordamos
que a igualdade de que trata a CFB/1988 exige a concretizao da igualdade material a
que alude Bonavides.
O tema da igualdade em Estados organizados sob a forma federativa no
nada trivial. O ideal de uniformidade e igualdade no acesso a servios pblicos costuma
ser mais facilmente associado a Estados unitrios, enquanto os Estados federais so
72

mais associados diversidade (BOADWAY; SHAH, 2009, p. 5). H, todavia, quem
sustente (apoiado em classificao baseada nas funes e nos objetivos do federalismo)
que a preocupao com a integrao e a igualdade de condies de vida seria uma
caracterstica do federalismo centrpeto, que difere nesse ponto do federalismo
centrfugo, o qual atua em funo da autonomia e da diversidade das condies de vida
(NOHLEN, 2005, p. 04). H, ainda, quem defenda que no Estado Social (seja ele
unitrio, seja federal) h setores da atuao estatal, como o caso do setor social, que
necessitam de um tratamento uniforme em esfera nacional (BERCOVICI, 2002, p. 20,
21).
A compatibilizao entre Estado Federal e Estado Social, aqui entendido como
Estado produtor de igualdade ftica (BONAVIDES, 2012, p. 390), acarreta, portanto,
uma srie de desafios. Por um lado, h quem argumente que federalismo significa
desigualdade, na medida em que a manuteno de um sistema federal dependeria de
variedade e diversidade (WILDAVSKY, 1988, p. 42).
79
Por outro lado, ainda que
variaes possam ser justificadas em nome da autonomia dos entes federativos ou em
nome da experimentao e inovao proporcionadas por arranjos federativos, uma
questo se coloca: cidados de um mesmo Estado Federal, que tm uma srie de direitos
garantidos por uma mesma Constituio Federal, no deveriam poder exerc-los nas
mesmas condies (ou pelo menos em condies equiparveis) independentemente do
ente federativo no qual residam?
Entendemos que, no caso do Brasil, o ideal de uniformidade e igualdade no
acesso e inclusive na fruio de determinados direitos, como o caso do direito
educao, seja fortemente amparado pelo ordenamento jurdico.
Conforme esclarece Bercovici (2002, p. 20, 21), a unidade de planejamento e
direo da decorrente no implica, necessariamente, centralizao, mas

79
Traduo livre de Federalism Means Inequality. A belief in equality, not only of opportunity but of
outcome, would be hostile to noncentralization, for then there could be no substantial differences
among states. Uniformity is antithetical to federalism. [] Were there to be a change in values
toward equality of condition, the political culture that undergirds federalism would fall apart. You
can have a belief in equality of opportunity to be different, but you cannot have a belief in equality of
results to be the same and still have a federal system. [] Tolerance of inequality facilitates the
diversity that lies at the heart of federalism. [] It is inequality of result, not merely in income
(some states choosing high tax, high services, others the opposite) but also in living system from
federalism as a front for a unitary power. (WILDAVSKY, 1985, p. 43, 47-48).
73

homogeneizao (ou uniformizao). Enquanto a centralizao marcada pela [...]
concentrao de poderes na esfera federal, debilitando os entes federativos em favor do
poder central, [...] a homogeneizao baseada na cooperao, pois se trata do
processo de reduo das desigualdades regionais em favor de uma progressiva igualao
das condies sociais de vida em todo o territrio nacional, como um [...] resultado da
vontade de todos os membros da Federao e no como uma imposio da Unio.
Nesse contexto, [...] a cooperao se faz necessria para que as crescentes necessidades
de homogeneizao no desemboquem na centralizao. O federalismo cooperativo
seria, por conseguinte, o modelo de federalismo adequado ao Estado Social.
Diversos mecanismos podem ser adotados para a promoo da igualdade em
matria de educao bsica pblica, em Estados Federais. Alm de analisarmos a forma
como esto repartidas as competncias legislativas e materiais para o setor,
concentraremos nossa ateno em dois mecanismos especficos: os mecanismos de
compensao e de colaborao. Os mecanismos de compensao tm a funo de
reduzir as desigualdades existentes entre entes federativos em matria de receita, sendo
comum a transferncia de recursos entre entes federativos. Nesta tese, estamos
interessados em analisar somente os mecanismos de compensao que tenham
influncia direta no financiamento da educao bsica pblica. Os mecanismos de
colaborao, por sua vez, abrangem apoio tcnico e financeiro e dependem da
institucionalizao de prticas entre entes federativos. Essa institucionalizao pode se
dar formalmente (por meio do estabelecimento formal de um padro de prticas),
informalmente (por meio de prticas informais consistentes), podendo, tambm, no
existir institucionalizao, mas somente prticas errticas. Ademais, cada setor
especfico dentro de um Estado Federal pode ter formas diferentes de
institucionalizao dos mecanismos de colaborao. Compreender a maneira pela qual
os mecanismos de colaborao esto delineados no ordenamento jurdico de cada
Estado Federal fundamental para analisar a proteo que recebe o instituto da
colaborao entre os diferentes entes federativos. Partimos da premissa de que, quanto
mais claramente institucionalizados os mecanismos de colaborao existentes em
determinada federao, mais garantias de proteo tm os direitos aos quais esses
mecanismos se relacionam.

74

2 ESTADO FEDERAL BRASILEIRO E IGUALDADE NA
EDUCAO BSICA PBLICA
Este captulo tem o objetivo de apresentar e discutir os contornos normativos
especficos do Estado Federal brasileiro em matria de educao bsica pblica.
Iniciaremos o captulo prestando informaes gerais sobre o Estado Federal brasileiro,
que nos serviro de base para uma melhor compreenso da legislao a ser analisada.
Em seguida, trataremos do direito educao bsica pblica, na CFB/1988, buscando
identificar de que igualdade entre os entes federativos, no tocante educao bsica
pblica, o ordenamento jurdico brasileiro est tratando. Por fim, enfrentaremos o tema
do federalismo cooperativo brasileiro na promoo da igualdade entre os seus entes
federativos, em matria de educao bsica pblica.
2.1 Informaes gerais sobre o Estado Federal brasileiro
Neste item, apresentaremos uma breve introduo ao Estado Federal brasileiro,
com nfase em suas caractersticas fundamentais especficas. Informaremos,
inicialmente, o nmero de Estados-membros, acompanhado de seus nomes, e o nmero
de Municpios que compem a Federao, com indicao da sua capital federal. Na
sequncia, indicaremos a diviso poltica do Estado Federal brasileiro, que abranger o
detalhamento das capacidades dos entes federativos no exerccio de suas autonomias e
da previso de atribuio de receitas prprias.
80

A Repblica Federativa do Brasil um Estado Federal composto por 26
Estados-membros, 1 Distrito Federal e 5.592 Municpios (OCDE, 2011b, p. 234). Os
Estados-membros integrantes da Federao brasileira so Acre, Alagoas, Amap,

80
Um tema sensvel no Brasil atualmente, no que se refere autonomia dos entes federativos, a
dvida dos Estados-membros e Municpios com a Unio. Em 15/05/13, um Manifesto pela Reviso
da Dvida dos Estados e Municpios com a Unio foi assinado por 120 entidades representativas da
sociedade civil, em ato pblico promovido pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB) e essas entidades. O manifesto reivindica a imediata reviso da dvida, que passou de
R$ 121 bilhes, em 1999, para R$ 396 bilhes, em 2011, no cmputo nacional em razo dos termos
do financiamento, apontados como exorbitantes, j que, enquanto a inflao oficial acumulada no
perodo foi de 133%, o aumento de encargos contratuais registrado para a dvida foi de 589%
(APROVADO..., 2013). Para a ntegra do manifesto, consultar:
<http://www.oab.org.br/noticia/25616/aprovado-manifesto-pela-revisao-da-divida-dos-estados-e-
municipios>.
75

Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso
do Sul, Minas Gerais, Paraba, Paran, Pernambuco, Par, Piau, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo,
Sergipe e Tocantins. A capital federal Braslia (art. 18, 1 da CFB/1988).
81

Quanto diviso poltica do Estado Federal, a Repblica Federativa do Brasil
formada pela unio indissolvel dos Estados-membros, dos Municpios e do Distrito
Federal, compreendendo a sua organizao poltico-administrativa a Unio, os Estados-
membros, o Distrito Federal e os Municpios, sendo todos autnomos (art. 1 e art. 18
da CFB/1988).
82
Assim, a CFB/1988, alm de estabelecer a Federao, fixa, tambm, o
municipalismo, que corresponde descentralizao dos Estados-Membros. Desse modo,
desde 1988, o federalismo brasileiro passou a ter trs ordens, todas com suas prprias
competncias e receitas: a ordem central (Unio), as ordens regionais (Estados-
membros) e as ordens locais (Municpios).
83
Entretanto, em que pese os termos da
CFB/1988, Jos Afonso da Silva (2012b, p. 640) coloca em questo o fato de serem os
Municpios entes federativos.
A autonomia dos Estados-membros importa em competncias privativas e em
capacidade de auto-organizao, de autogoverno, de autolegislao e de
autoadministrao, com receitas prprias.
Na estrutura federativa brasileira, os Estados-membros tm o seu campo de
competncias privativas determinado por excluso. Nesse sentido, o art. 25, 1
84

estabelece, como competncias remanescentes ou residuais, que compete aos Estados-
membros tudo aquilo que no lhes for vedado pela Constituio Federal.

81
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio. 1 - Braslia a Capital Federal. [...].
82
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos [...].
Para o art. 18, ver nota de rodap acima.
83
Almeida (2007, p. 96) entende que a autonomia poltico-administrativa dos Municpios obteve
reconhecimento constitucional desde 1891. Para conhecer o debate doutrinrio a propsito do tema,
consultar essa autora.
84
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os
princpios desta Constituio. 1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam
vedadas por esta Constituio [...].
76

A capacidade de auto-organizao dos Estados-membros se expressa por meio
da elaborao da sua prpria Constituio por parte do seu Poder Constituinte (art. 25,
caput), que no originrio, mas decorre do Poder Constituinte originrio que gerou a
Constituio federativa brasileira. Trata-se, portanto, de Poder Constituinte limitado
pela Constituio Federal. Nesse sentido, na elaborao de suas prprias Constituies,
os Poderes Constituintes dos Estados-membros devem obedincia aos princpios da
Constituio Federal previstos no inciso VII do art. 34,
85
que aborda as hipteses de
interveno federal. Almeida (2007, p. 106) observa que [...] vrios desses princpios
alm do princpio federativo constam tambm do art. 60, 4,
86
como princpios
intangveis sequer pelo poder Constituinte federal de reforma, por constiturem o fulcro
da organizao constitucional do pas, concluindo que os princpios elencados como
clusulas ptreas tambm limitam os Poderes Constituintes dos Estados-membros. A
autora ressalta, ainda, que, ademais das limitaes impostas capacidade de auto-
organizao dos Estados-membros pelos princpios da CFB/1988, h certas regras da

85
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: [...] VII - assegurar
a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e
regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; e d) prestao de contas
da administrao pblica, direta e indireta; e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de
impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento
do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 29,
de 2000).
A interveno federal um instrumento destinado a salvaguardar o todo contra a segregao. Nas
hipteses taxativas previstas no art. 34 da CFB/1988, a Unio assume o desempenho de competncia
pertencente a um determinado Estado-Membro de forma temporria e excepcional (FERREIRA
FILHO, 2011b, p. 92).
A EC 14/1996 reforou a importncia da educao na CFB/1988 ao acrescentar a alnea e no inciso
VII do art. 34. O inciso trata da possibilidade de interveno da Unio nos Estados e no Distrito
Federal para assegurar a observncia dos princpios constitucionais que elenca. A partir da EC
14/1996, a no observncia do princpio constitucional de aplicao do mnimo exigido da receita
resultante de impostos estaduais na manuteno e desenvolvimento do ensino pode ensejar a
interveno federal. A redao da alnea e foi alterada pela EC 29/2000 para a incluso da
necessidade de aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais nas aes e
servios pblicos de sade.
Impe-se esclarecer que a Unio s pode intervir nos Estados-Membros e em Municpios localizados
em Territrio Federal. Caso se faa necessria a interveno em Municpios que no estejam em
Territrio Federal, caber ao Estado faz-la, j que a CFB/1988 atribuiu aos Estados-Membros o
poder de intervir nos seus Municpios. Essa interveno cabvel em vrias hipteses que
demonstram a insolvncia do Municpio, bem como no ocorrendo a aplicao de vinte e cinco por
cento da receita municipal do ensino (art. 35, III, e 212) e nas aes e servios pblicos de sade (EC
n. 29/2000) (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 92, 99).
86
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: [...] 4 - No ser objeto de
deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto
direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias
individuais. [...].
77

Constituio Federal que limitam essa capacidade, a serem mencionadas mais adiante,
por limitarem igualmente a capacidade de autogoverno, de autolegislao e/ou de auto-
organizao.
A capacidade de autogoverno se manifesta pela eleio dos membros dos seus
prprios Poderes Legislativo e Executivo. As regras da Constituio Federal que
limitam a capacidade de auto-organizao e tambm de autogoverno dos Estados-
membros so, por exemplo, as que definem a estrutura das instituies estaduais
87
e as
que moldam essas instituies, por meio da extenso, aos Estados-membros, das normas
que regem instituies federais.
88

A capacidade de autolegislao dos Estados-membros, consistente na
capacidade de reger-se pelas Constituies e leis que adotarem, tambm foi assegurada
pelo art. 25, caput. A capacidade de autoadministrao, por fim, relaciona-se
estruturao de sua Administrao de acordo com suas convenincias e necessidades.
Especificamente quanto atribuio de receitas prprias, o art. 155
89
da
CFB/1988 indica as matrias em relao s quais compete aos Estados-membros e ao
Distrito Federal instituir impostos, enquanto o art. 157
90
estabelece as receitas
tributrias pertencentes a esses entes. Em acrscimo, a Unio entregar um percentual
do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e
sobre produtos industrializados ao Fundo de Participao dos Estados-membros e do
Distrito Federal (art. 159, I, a).
91

As regras da Constituio Federal que restringem a capacidade de auto-
organizao, de autogoverno, de autolegislao e de autoadministrao dos Estados-
membros so aquelas direcionadas a todos os entes federativos, predefinindo a

87
Como os artigos 27, 28, 125, 126 e 98 da CFB/1988.
88
Como os artigos 75 e 27, 1 da CFB/1988.
89
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...].
90
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: [...].
91
Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007) a) vinte e um inteiros e cinco
dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal [...].
78

legislao que ser por eles editada, a exemplo dos art. 37 a 39, os quais tratam da
Administrao Pblica com um nvel aprecivel de detalhes.
92
Contudo, como bem
observa Ferreira Filho (2011b, p. 94, 95), os poderes estaduais no esto sujeitos aos
poderes federais correspondentes e a administrao estadual no est sujeita federal.
O Distrito Federal tem status prximo ao dos Estados-membros. Assim, sua
autonomia tambm importa em competncias privativas e em capacidade de auto-
organizao, de autogoverno, de autolegislao e de autoadministrao, com receitas
prprias. Por ter uma natureza mista de Estado-membro e Municpio, o seu rol de
competncias privativas composto das reas de competncia privativa dessas duas
entidades estatais (art. 32, 1 da CFB/1988).
93
A capacidade de auto-organizao do
Distrito Federal se manifesta pelo fato de que dispe de uma Cmara Legislativa, cuja
competncia inicialmente prevista a de votar sua prpria lei orgnica (art. 32 da
CFB/1988).
94
Essa lei orgnica, todavia, restringe-se organizao administrativa do
Distrito Federal, tendo em vista a competncia privativa da Unio para legislar sobre
organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica (art. 22, XVII da
CFB/1988).
95
Por outro lado, a competncia da Unio, nesses casos, est limitada a
normas gerais (art. 61, 1, II, d da CFB/1988).
96
A capacidade de autogoverno do
Distrito Federal se expressa por meio da eleio direta do seu governador (art. 32, 2
da CFB/1988).
97
Sua capacidade de autolegislao, por sua vez, consistente na

92
Para outros exemplos, consultar Almeida (2007, p. 107).
93
Art. 32. [...] 1 - Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos
Estados e Municpios. [...].
94
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em
dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa,
que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio.
95
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: XVII - organizao judiciria, do Ministrio
Pblico do Distrito Federal e dos Territrios e da Defensoria Pblica dos Territrios, bem como
organizao administrativa destes (Redao dada pela Emenda Constitucional n 69, de 2012).
96
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da
Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica,
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos
cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. 1 - So de iniciativa privativa do
Presidente da Repblica as leis que: [...] II - disponham sobre: [...] d) organizao do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
97
Art. 32. [...] 2 - A eleio do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e
dos Deputados Distritais coincidir com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de
igual durao.
79

capacidade de rege-se pelas leis que adotar. A capacidade de autoadministrao, por
fim, relaciona-se estruturao de sua Administrao de acordo com suas
convenincias e necessidades. Especificamente quanto s receitas prprias, os tributos
atribudos aos Estados-membros e aos Municpios pela CFB/1988 cabem ao Distrito
Federal em seu territrio.
A autonomia dos Municpios, que passaram a entidades polticas federativas
com a CFB/1988,
98
tambm importa em competncias privativas e em capacidade de
auto-organizao, de autogoverno, de autolegislao e de autoadministrao, com
receitas prprias.
Os Municpios tm competncias legislativas privativas (no enumeradas ou
implcitas) (art. 30, I)
99
e tambm competncias materiais privativas, que sero mais
bem detalhadas no item 2.4.1 desde Captulo.
A capacidade de auto-organizao dos Municpios se expressa por meio da
elaborao de suas prprias Leis Orgnicas Municipais, a serem votadas e aprovadas
pelos membros da Cmara Municipal de cada Municpio, devendo obedincia aos

98
Conforme ressalta Souza (2005d, p. 78), desde a promulgao da CFB/1988, a presso para
subdiviso territorial veio dos Municpios, no dos Estados-membros. Com o objetivo de dificultar a
criao de novos Municpios, a EC n. 15/1996 define as regras que regulam a criao, a
incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 99;
BONAVIDES, 2012, p. 703). Antes dessa alterao, cabia aos Estados-membros fixar, por lei
complementar, os requisitos para a criao de Municpios.
Com a redao dada por essa emenda, a CFB/1988 manteve a necessidade de consulta prvia das
populaes interessadas, por meio de plebiscito, para a criao de novos Municpios, que sempre
decidida por lei estadual, acrescentando a necessidade de que o plebiscito seja precedido de estudos
de viabilidade municipal. Outra exigncia que um novo municpio somente poder ser criado
dentro do perodo determinado por lei complementar federal (antes da emenda, era determinado por
lei complementar estadual), o que representa, na interpretao de Ferreira Filho (2011b, p. 99) uma
[...] patente ingerncia do poder federal na matria.
Muito embora novas regras tenham sido introduzidas por meio da EC n. 12/1996, diversos
Municpios foram criados irregularmente, o que ensejou a promulgao da EC n. 57/2008, a qual
introduziu o art. 96 no ADCT (art. 96. Ficam convalidados os atos de criao, fuso, incorporao e
desmembramento de Municpios, cuja lei tenha sido publicada at 31 de dezembro de 2006,
atendidos os requisitos estabelecidos na legislao do respectivo Estado poca de sua criao), com
a finalidade de sanar essa anomalia, consolidando a situao jurdica dos novos Municpios, desde
que a lei estadual de criao tenha sido publicada at 31/12/2006 e que tenham sido atendidos os
requisitos da legislao estadual vigentes poca de sua criao.
99
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...].
80

princpios da CFB/1988, da Constituio do Estado-Membro do qual faa parte e aos
parmetros fixados pelo art. 29 da CFB/1988.
100

prprios Poderes Legislativo (Vereadores) e Executivo (Prefeito) (art. 29, I da
CFB/1988).
101
A capacidade de autolegislao se realiza mediante a elaborao das leis
sobre as matrias de sua competncia (art. 30, I e II da CFB/1988).
102
A capacidade de
autoadministrao, por fim, relaciona-se organizao, manuteno e prestao de
servios de interesse local (art. 30, IV a IX da CFB/1988).
103

Especificamente quanto atribuio de receitas prprias, compete aos
Municpios instituir e arrecadar os tributos de sua competncia (art. 30, III da
CFB/1988),
104
bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei, estando elencadas no art.
156
105
as matrias em relao s quais compete aos Municpios instituir impostos. O art.
158,
106
por sua vez, estabelece as receitas tributrias pertencentes a esses entes. Em
acrscimo, a Unio entregar um percentual do produto da arrecadao dos impostos
sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados ao

100
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de
dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos
os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes
preceitos: [...].
101
Art. 29. [...] I - eleio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos,
mediante pleito direto e simultneo realizado em todo o Pas;
102
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber [...].
103
Art. 30. [...] IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e
prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino
fundamental; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006) VII - prestar, com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
104
Art. 30. [...] III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas,
sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei
[...].
105
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre: [...].
106
Art. 158. Pertencem aos Municpios: [...].
81

Fundo de Participao Municipal (art. 159, I, b e d).
107
Nesse particular, importante
ressaltar que, apesar da previso constitucional de receitas prprias, a grande maioria
dos Municpios brasileiros vivencia, na prtica, uma situao de desequilbrio entre
receitas municipais e encargos, dependendo dos repasses recebidos dos Estados-
membros dos quais faam parte e da Unio, realidade que implica no enfraquecimento
da sua real autonomia.
2.2 O direito educao bsica pblica na CFB/1988 e na LDB/1996
A CFB/1988 apresenta o direito educao como o primeiro dos direitos
sociais (art. 6
o
)
108
e tambm como um dos direitos expressos dos trabalhadores urbanos
e rurais (art. 7, IV, XXV)
109
no Captulo dos direitos e deveres individuais e coletivos
do Ttulo dos direitos e garantias fundamentais (Ttulo II, Captulo I).
110
Nesse sentido,
o direito educao goza de supremacia normativa no Brasil, recebendo da ordem
jurdica brasileira o mais elevado grau de segurana e garantia. Ao ser elencado entre os
direitos sociais do Ttulo Dos Direitos e Garantias Fundamentais (Ttulo II) da
CFB/1988, o direito educao clusula ptrea por fora do inciso IV do 4 do art.

107
Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007) [...] b) vinte e dois inteiros e cinco
dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios; [...] d) um por cento ao Fundo de
Participao dos Municpios, que ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada
ano (Includo pela Emenda Constitucional n 55, de 2007).
108
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 64, de
2010).
109

Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua
condio social: [...] IV salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a
suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade,
lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem
o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim; [...] XXV - assistncia gratuita
aos filhos e dependentes desde o nascimento at 5 (cinco) anos de idade em creches e pr-
escolas; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006) [...].
110
Conforme antecipado (nota de rodap n 69 do Captulo 1), consideramos direitos fundamentais e
direitos humanos como um instituto jurdico nico. Muito embora os direitos e garantias expressos na
Constituio Federal no excluam outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou
dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte (art. 5, 2 da CFB/1988), optamos por nos
concentrar, nesta tese, na anlise do texto da CFB/1988 e da LDB/1996.
82

60,
111
o que significa dizer que no ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a aboli-lo. Alm disso, os demais dispositivos constitucionais que tratam do
direito educao, ainda que no faam parte do Ttulo Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, so de mudana dificultada, pois somente podem ser alterados mediante
emendas Constituio, o que confere a esse direito uma proteo superior proteo
que seria conferida caso ele estivesse previsto apenas em legislaes
infraconstitucionais.
A CFB/1988 dedica educao uma Seo especfica dentro do Captulo da
educao, da cultura e do desporto, do Ttulo da ordem social (Ttulo VIII, Captulo III,
Seo I), no qual tratada em dez artigos (art. 205 a 214 da CFB/1988). Assim como o
direito educao, outros direitos sociais tm sees especficas dentro do Ttulo da
ordem social, como o caso dos direitos sade e previdncia social, com sees
especficas dentro do Captulo da Seguridade Social (Captulo II, Sees II e III,
respectivamente). Entretanto, como j observado por Ranieri (p. 11), o direito
educao o direito social que mais tem artigos na CFB/1988.
O art. 205 da CFB/1988 preconiza que a educao direito de todos e dever do
Estado e da famlia, devendo ser promovida e incentivada com a colaborao da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualificao para o trabalho. O art. 206 determina os princpios que
devem reger o ensino. O art. 207 trata da autonomia das Universidades. O art. 208
define as garantias a serem prestadas pelo Estado, no cumprimento do seu dever em
relao educao. O art. 209 abre o ensino livre iniciativa privada, definindo certas
condies. O art. 210 trata da fixao de contedos mnimos para o ensino fundamental,
de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e
artsticos, nacionais e regionais. O art. 211 determina que a Unio, os Estados-membros,
o Distrito Federal e os Municpios organizem seus sistemas de ensino em regime de
colaborao. O art. 212 estabelece percentuais mnimos da receita resultante de
impostos a serem aplicados por cada ente federativo na manuteno e desenvolvimento
do ensino. O art. 213 trata da preferncia das escolas pblicas quanto aos recursos
pblicos, admitindo que sejam dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou

111
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: [...] 4 - No ser objeto de
deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: [...] IV - os direitos e garantias individuais.
83

filantrpicas, desde que observadas determinadas condies. O art. 214, por fim, enfoca
o plano nacional de educao (PNE), de durao decenal, a ser estabelecido por lei, com
o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e
definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao, a fim de assegurar a
manuteno e desenvolvimento do ensino, em seus diversos nveis, etapas e
modalidades, por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas
federativas que conduzam a determinados objetivos indicados no prprio art. 214 da
CFB/1988. Considerando os propsitos desta tese, no analisaremos os dispositivos
constitucionais que se relacionam exclusivamente ao ensino superior e iniciativa
privada, nomeadamente os art. 207 e 209, respectivamente.
O termo educao volta a ser mencionado fora da Seo especfica da
educao do Captulo da educao, da cultura e do desporto, mas ainda dentro do Ttulo
da ordem social, nos Captulos que tratam do meio ambiente e da famlia, da criana, do
adolescente, do jovem e do idoso (Captulo VI, art. 225, 1, VI e Captulo VII, art.
227, respectivamente).
112

Alm dos dispositivos acima indicados, a educao identificada em outros
artigos, ao longo da CFB/1988, como, por exemplo, os que detalham o modo como se
estruturam as competncias do Estado, em matria de direito educao (conforme ser
explicitado no item 2.4.1 abaixo, especificamente dedicado ao tema das competncias).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996, vem se somar
CFB/1988, na regulamentao do sistema de educao e dos fundamentos da educao
nacional brasileira, sendo o principal ato normativo infraconstitucional disciplinador do
direito educao no ordenamento jurdico brasileiro.

112

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade
desse direito, incumbe ao Poder Pblico: [...] VI promover a educao ambiental em todos os
nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente. [...] Art. 227.
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao adolescente e ao jovem, com
absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer,
profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e
comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e opresso. [...] (Redao dada Pela Emenda Constitucional n 65, de 2010).
84

A CFB/1988 determina a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos
oficiais (art. 206, IV)
113
e a obrigatoriedade da educao bsica dos quatro aos 17 anos
de idade, assegurando a sua oferta gratuita aos que a ela no tiveram acesso na idade
prpria (art. 208, I).
114
A obrigatoriedade da educao bsica retira da populao a
opo de exercitar o seu direito educao ou no, o que o torna diferente de todos os
outros direitos sociais (RANIERI, 2009a). A LDB/1996 estabelece como dever dos pais
ou responsveis efetuar a matrcula das crianas na educao bsica, a partir dos quatro
anos de idade, e zelar, junto ao poder pblico, pela frequncia escola (art. 5, III e
6).
115
Caso no o faam, os responsveis podem responder civil e inclusive
criminalmente por abandono intelectual, crime previsto no art. 246 do Cdigo Penal.
116

Ademais, a CFB/1988 e a LDB/1996 definem o acesso educao bsica obrigatria e
gratuita como um direito pblico subjetivo (art. 208, 1 da CFB/1988 e art. 5 da
LDB/1996).
117
Isso significa que no se trata de uma norma programtica, mas de um
direito cuja prestao pode ser exigida ao Poder Pblico na via judicial, se necessrio.
118

113
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: [...] IV gratuidade do ensino
pblico em estabelecimentos oficiais [...].
114
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: I educao
bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua
oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 59, de 2009) [...].
115
Art. 5
o
O acesso educao bsica obrigatria direito pblico subjetivo, podendo qualquer
cidado, grupo de cidados, associao comunitria, organizao sindical, entidade de classe ou outra
legalmente constituda e, ainda, o Ministrio Pblico, acionar o poder pblico para exigi-
lo. (Redao dada pela Lei n 12.796, de 2013) [...] III - zelar, junto aos pais ou responsveis, pela
freqncia escola. [...].
Art. 6
o
dever dos pais ou responsveis efetuar a matrcula das crianas na educao bsica a partir
dos 4 (quatro) anos de idade. (Redao dada pela Lei n 12.796, de 2013)
116

Art. 246 Deixar, sem justa causa, de prover instruo primria de filho em idade escolar: Pena
deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa. Para maiores detalhes sobre os deveres da
famlia com relao a esse direito e a responsabilizao dos pais, consultar Ranieri (2009a, p. 349).
117
Art. 208. [...] 1 - O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo.
118
Qualquer cidado, grupo de cidados, associaes, organizao sindical, entidade de classe ou outra
legalmente constituda e o Ministrio Pblico podero acionar o Poder Pblico para exigir o direito
de acesso educao, sendo gratuita e de rito sumrio a ao judicial correspondente (art. 5 da LDB
e art. 54 e 208 do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA). Alm disso, conforme ressalta
Ranieri (2009a, p. 348), [...] sendo interesse social e individual indisponvel, sua defesa poder,
ainda, ser objeto de mandado de segurana ou de injuno, em qualquer juzo, instncia ou tribunal,
estando o Ministrio Pblico legitimado para tanto (art. 98, I e 201, IX do ECA).
Segundo Bonavides (2012, p. 385), o Estado social brasileiro no apenas concede direitos sociais
bsicos, mas os garante, especialmente por meio da juridicizao do Estado social, estabelecendo e
inaugurando novas tcnicas ou institutos processuais para garantir os direitos sociais bsicos, a fim
de faz-los efetivos. Quando trata da prtica dessas garantias, entretanto, o autor no soa to otimista.
85

Nessa mesma linha, o no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou
sua oferta irregular, importam a responsabilizao da autoridade competente (art. 208,
2 da CFB/1988, art. 98, I e art. 208, I do Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA).
119
Quanto a essas duas ltimas garantias, importante observar uma diferena
fundamental entre elas: enquanto somente o direito de acesso educao bsica
obrigatria e gratuita direito pblico subjetivo, o pargrafo que trata da
responsabilizao da autoridade competente trata tanto do no-oferecimento do ensino
obrigatrio pelo Poder Pblico como da sua oferta irregular, que abre a possibilidade
para discusso em termos de qualidade. Entendemos que o ensino de m qualidade ou
sem qualidade possa caracterizar sua oferta irregular, da a importncia de que se saiba
precisamente em que consiste ou que elementos integram o padro de qualidade do
ensino brasileiro (OLIVEIRA, 2006, p. 63, 64). Ainda assim, no entanto, como bem
observa o autor, difcil determinar a quem seria atribuda essa responsabilidade.
120

Esse quadro demanda maior preciso e detalhamento do ordenamento jurdico,
especialmente no estabelecimento de aspectos de carter material, que podem servir de
ponto de partida para o estabelecimento de padres, processo em construo no
Brasil.
121

Embora no nos dediquemos, nesta tese, a analisar os compromissos
internacionais firmados pelo Brasil em matria de educao, restringindo-nos aos
termos da Constituio Federal e da LDB, preciso ter em mente, conforme bem

Conhecemos o debate sobre a dificuldade de compatibilizar a lgica binria do direito subjetivo e a
lgica de distribuio dos direitos sociais, mas no entraremos nesse assunto, pois sua discusso no
se relaciona diretamente ao tema desta tese (cf. LOPES, 1994, 2008, p. 87; DUARTE, 2004,
MARINHO, 2009, p. 100ss).
119
Art. 208 da CFB/1988. [...] 2 - O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou
sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. [...].
Art. 98 do ECA. As medidas de proteo criana e ao adolescente so aplicveis sempre que os
direitos reconhecidos nesta Lei forem ameaados ou violados: I - por ao ou omisso da sociedade
ou do Estado. [...]. Art. 208. Regem-se pelas disposies desta Lei as aes de responsabilidade por
ofensa aos direitos assegurados criana e ao adolescente, referentes ao no oferecimento ou oferta
irregular: I - do ensino obrigatrio. [...].
120
Nos Estados Unidos, por exemplo, professores de diversos Estados-membros podem perder o direito
de ensinar se seus alunos no apresentarem melhora em avaliaes. (M..., 2013, p. 24-25).

121
Oliveira (2006, p. 64) observa que, em razo da existncia de mltiplas e diversas representaes
sociais em torno do valor da escolarizao universal, os indicadores de qualidade, alm de terem uma
multiplicidade de formas, devem ser dinmicos e constantemente debatidos e reformulados, visto
que as diversas expectativas e representaes sociais integram um contexto histrico mais amplo e
em constante movimento.
86

ressalta Caggiano (2009), que se identifica, no tratamento constitucional atual
dispensado ao direito educao, [...] inequvoco privilegiamento das recomendaes
extradas dos documentos internacionais.
122

Considerando o fato de que o Brasil um Estado Federal, alm de ser
garantido pela Constituio Federal, o direito educao tambm se encontra protegido
pelas Constituies dos Estados-membros e pelas Leis Orgnicas Municipais. No
Estado de So Paulo, por exemplo, a Constituio Estadual vigente prev, assim como a
Constituio Federal, uma seo especfica para a educao dentro do Captulo da
educao, cultura e dos esportes e lazer, que faz parte do Ttulo da ordem social (arts.
237 a 258 da Seo I do Captulo III do Ttulo VII). Voltaremos ao ponto das
Constituies Estaduais no item 2.4.2 deste Captulo, dedicado a discutir a previso de
vinculao e aplicao mnima de receitas em educao bsica pblica.
A CFB/1988 no apresenta os nveis em que se divide a educao. No Brasil, a
educao bsica compreende, segundo dispe a LDB/1996, trs nveis: educao
infantil (de zero a cinco anos), ensino fundamental (de seis a 14 anos) e ensino mdio
(de 15 a 17 anos) (art. 208, I e IV e art. 211, 1, 2 e 3 da CFB/1988; art. 21, I, art.
30,
123
32, 35, e 36-A, I da LDB/1996). O dever do Estado no que se refere educao
deve ser cumprido mediante a garantia de, entre outras coisas, educao bsica
obrigatria e gratuita dos quatro aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta
gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria, e acesso aos nveis
mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de
cada um (art. 208, I e V da CFB/1988).
O Organograma 1, a seguir, que foi elaborado com base nos dispositivos acima
citados da CFB/1988 e da LDB/1996, ajuda a visualizar melhor as etapas da educao
obrigatria no Brasil.

122
Ademais, com a incluso do 3 no art. 5 da CFB/1988 por meio da EC n. 45/2004, os tratados e
convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s
emendas constitucionais. Os nicos atos aprovados at o momento pelo Brasil, na forma desse
pargrafo, so relativos Conveno Internacional sobre o Direito das Pessoas com Deficincia e seu
protocolo facultativo.
123

O art. 30, II, da LDB/1996, menciona pr-escolas para as crianas de quatro a seis anos de idade, mas
o art. 208, inc. IV da CFB/1988, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006, alude
educao infantil, creche e pr-escola, para as crianas at cinco anos de idade.

Organograma 1
Fonte: Elaborado pela autora com bas
A educao infantil tem como finalidade o desenvolvimento integral da
criana, do ponto de vista fsico, psicolgico, intelectual e social, complementando a
ao da famlia e da comunidade (art. 29 da LDB/1996).
vez, ter por objetivo a formao bsica do cidado, mediante
capacidade de aprender, tendo como meios bsicos o pleno domnio da leitura, da
escrita e do clculo; II -
poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III
desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisio de
conhecimentos e habilidades e a formao de atitudes e valores; e IV
dos vnculos de famlia, dos laos de solidariedade humana e de tolerncia recproca em
que se assenta a vida social
diversas finalidades, como I
adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos; II
preparao bsica para o trabalho e a cidadania do educando, para continuar
aprendendo, de modo a ser capaz de se adaptar com flexibilidade a novas condies de
ocupao ou aperfeioamento posteriores; III
pessoa humana, incluindo a formao tica e o desenvolvimento da autonomia
intelectual e do pensamento crtico; e IV
Educao infantil
4 e 5 anos
pr-escolas
durao de 2
anos
Organograma 1 Etapas da educao obrigatria no Brasil
Fonte: Elaborado pela autora com base na CFB/1988 e na LDB/1996.
ao da famlia e da comunidade (art. 29 da LDB/1996). O ensino funda
vez, ter por objetivo a formao bsica do cidado, mediante I - o desenvolvimento da
a compreenso do ambiente natural e social, do
poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III
conhecimentos e habilidades e a formao de atitudes e valores; e IV -
que se assenta a vida social (art. 32 da LDB/1996). O ensino mdio, por fim, ter
diversas finalidades, como I - a consolidao e o aprofundamento dos conhecim
adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos; II
ao ou aperfeioamento posteriores; III - o aprimoramento do educando como
intelectual e do pensamento crtico; e IV - a compreenso dos fundamentos cientfico
Educao
obrigatria
Educao infantil
durao de 2
Ensino fundamental
6 a 14 anos
durao de 9
anos
Ensino mdio, com
possiblidade de
jovens para o exerccio
de profisses tcnicas de
forma articulada
15 a 17 anos
durao
mnima de 3
anos
87
Etapas da educao obrigatria no Brasil

O ensino fundamental, por sua
o desenvolvimento da
a compreenso do ambiente natural e social, do sistema
poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III - o
o fortalecimento
(art. 32 da LDB/1996). O ensino mdio, por fim, ter
a consolidao e o aprofundamento dos conhecimentos
adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos; II - a
o aprimoramento do educando como
a compreenso dos fundamentos cientfico-
Ensino mdio, com
possiblidade de preparar
jovens para o exerccio
de profisses tcnicas de
forma articulada
15 a 17 anos
durao
mnima de 3
88

tecnolgicos dos processos produtivos, relacionando a teoria com a prtica, no ensino
de cada disciplina (art. 35 da LDB/1996).
ordenamento jurdico brasileiro?
Os contornos normativos especficos do federalismo cooperativo brasileiro na
promoo do direito educao bsica pblica, em condies de igualdade entre os
entes federativos, incidem sobre uma realidade ftica. Ainda que no tenhamos, nesta
tese, a inteno de medir concretamente os impactos da legislao sobre essa realidade,
nem nos proponhamos a examinar as discrepncias entre a legislao e a sua aplicao
prtica, fundamental conhecermos sobre que realidade ftica incide o ordenamento
jurdico. Somente assim poderemos levantar questionamentos sobre a sua adequao.
No item 1.2 do Captulo 1, apresentamos o ideal da igualdade, discutindo a
acepo material de igualdade, orientada pelo critrio socioeconmico, e a dimenso
geogrfica da desigualdade, alm da perspectiva restritiva da igualdade adotada nesta
tese. Neste item, retrataremos, inicialmente, desigualdades entre os entes federativos
brasileiros que sejam relevantes para o nosso estudo, procurando, em seguida, responder
questo proposta: De que igualdade na educao bsica pblica entre os entes
federativos fala o ordenamento jurdico brasileiro?
124

A Figura 1, que segue, mostra a situao dos Estados-membros do Brasil, no
Programa Internacional de Avaliao de Alunos PISA (sigla em ingls) 2009,
125
em
relao mdia nacional. No mapa esquerda, temos o Brasil dividido por Regies e
por Estados-membros e, no mapa direita, temos o Brasil dividido em dois grupos: o
verde, composto pelos Estados-membros que atingiram ou superaram a mdia nacional
no PISA 2009, e o vermelho, composto pelos Estados-membros que no atingiram essa

124
Por ordenamento jurdico brasileiro entenda-se a CFB/1988 e a LDB/1996.
125
Optamos por utilizar os resultados do PISA por se tratar de um programa internacional que permite
uma comparao entre os resultados obtidos pelo Brasil e pelo Mxico, alm de uma comparao
com a mdia da Amrica Latina e da OCDE. Este um dos indicadores de qualidade do ensino,
conforme ser detalhado mais adiante neste item.
89

mdia. O Grfico 1, por sua vez, evidencia as mdias de cada Estado-membro no PISA
2009.
A mdia nacional brasileira no PISA 2009 foi de 401 pontos, um ponto a
menos do que a mdia da Amrica Latina, de 402 pontos, e bem abaixo da mdia da
OCDE, de 497 pontos. Importante esclarecer que tomamos como mdia o resultado da
soma dos desempenhos em matemtica, cincia e leitura (as trs habilidades avaliadas)
dividido por trs. Assim, nossa figura no apontar as nuances existentes entre as
diferentes habilidades avaliadas. Considerando a opo de apresentarmos os resultados
por Estado-membro, a nossa figura no apontar, tampouco, as nuances existentes
dentro de cada um desses entes federativos, nos quais h, tambm, variaes como, por
exemplo, regies problemticas em Estados-membros que se saram bem em geral na
avaliao e regies mais bem pontuadas em Estados-membros que no alcanaram a
mdia nacional. Temos conscincia de que esse tipo de variao ocorre at mesmo em
mbito municipal. Contudo, acreditamos que, mesmo que o uso que fazemos dos
resultados do PISA no alcance essas importantes questes, ainda assim vlido,
especialmente por chamar ateno para o problema de como a qualidade da educao
bsica no pas est fortemente relacionada questo geogrfica.
Dessa forma, a despeito de o uso dos resultados do PISA 2009, nesta pesquisa,
ter fins meramente ilustrativos, os dados revelam que todos os Estados-membros das
Regies Sudeste e Sul e dois da Regio Centro-Oeste (Gois e Mato Grosso do Sul)
obtiveram resultados acima da mdia nacional, enquanto todos os Estados-membros das
Regies Norte e Nordeste e um da Regio Centro-Oeste (Mato Grosso) no alcanaram
essa mdia.
Dados do IPEA (2010a, p. 7, Grfico 3) demonstram uma correlao quase
perfeita entre os Estados-membros com os mais altos percentuais de pobreza extrema do
pas e os Estados-membros com desempenho abaixo da mdia nacional no PISA 2009,
exceo de Amap e Mato Grosso, os quais, com um percentual abaixo da mdia
nacional de pobreza extrema, evidenciaram igualmente desempenho abaixo da mdia
nacional no PISA.

Outro ponto importante a ser ressaltado o fato de que dados do IBGE (2012a)
indicam que a maior parte da populao negra ou p
concentrada nos Estados-membros das regies Norte e Nordeste. Essa correlao
confirma a necessidade de um sistema de forte cooperao entre os Estados
o governo federal, na prestao de servios educativos.
Notamos, por fim, que nenhum dos Estados
mdia da OCDE, de 497 pontos, tendo sido as trs maiores mdias, no Brasil, as do
Distrito Federal, de 439 pontos, seguido dos Estados
pontos, e Rio Grande do Sul,
de 354, Maranho, de 355 e Acre, Amazonas e Rio Grande no Norte, os trs de 371.
Como a mdia da Amrica Latina praticamente coincidiu com a do Brasil, o mapa
direita ilustra, ainda, os resultad
mdia.
Figura 1 Desempenho dos Estados
Fonte: Brasil Escola e elaborao da autora.
indicam que a maior parte da populao negra ou parda e indgena do pas est
membros das regies Norte e Nordeste. Essa correlao
confirma a necessidade de um sistema de forte cooperao entre os Estados
o governo federal, na prestao de servios educativos.
por fim, que nenhum dos Estados-membros brasileiros atingiu a
Distrito Federal, de 439 pontos, seguido dos Estados-membros Santa Catarina, de 428
pontos, e Rio Grande do Sul, de 424 pontos, e as trs mdias mais baixas as de Alagoas,
direita ilustra, ainda, os resultados dos Estados-membros brasileiros em relao a essa
Desempenho dos Estados-membros do Brasil em relao mdia
nacional no PISA 2009

Fonte: Brasil Escola e elaborao da autora.

90
arda e indgena do pas est
membros das regies Norte e Nordeste. Essa correlao
confirma a necessidade de um sistema de forte cooperao entre os Estados-membros e
membros brasileiros atingiu a
membros Santa Catarina, de 428
de 424 pontos, e as trs mdias mais baixas as de Alagoas,
membros brasileiros em relao a essa
membros do Brasil em relao mdia

91

Grfico 1 Mdia por Estado-membro do Brasil no PISA 2009

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do INEP, 2012b.
Os dados apresentados e discutidos anteriormente so usados nesta tese como
um indicativo do desafio a ser enfrentado pelo Brasil em busca da igualdade na
educao bsica pblica entre os seus entes federativos. O ordenamento jurdico
brasileiro expressa a preocupao da busca da igualdade em matria de educao bsica
pblica, dentro do Estado Federal. A antecipao dessa discusso com enfoque na
igualdade basilar para determinar o olhar sobre o federalismo cooperativo brasileiro,
no que concerne educao.
Em trabalho recente, Moretti (2013, p. 50-60) apresentou os princpios
relacionados igualdade na CFB/1988 e em convenes internacionais com enfoque no
direito educao, mas deu sua anlise uma perspectiva mais geral, abordando as
diferentes acepes de igualdade (formal e material) propostas por Piovesan (2006, p.
179), em relao a diversos tipos de desigualdades (por exemplo, a partir dos critrios
de gnero, orientao sexual, idade, etnia, socioeconmico, tnicos e raciais etc.), sem
um enfoque especificamente geogrfico, que passamos a explorar neste momento.
340
360
380
400
420
440
460
A
l
a
g
o
a
s
M
a
r
a
n
h
o
A
c
r
e
A
m
a
o
n
a
s
!
i
o

"
r
a
n
#
e

#
o

$
o
r
%
e
&
e
r
g
i
'
e
(
i
a
)
*
+
e
a
r
,
(
a
r
,
!
o
r
a
i
m
a
A
m
a
'
,
(
e
r
n
a
m
-
)
c
o
.
a
h
i
a
/
o
c
a
n
%
i
n
s
(
a
r
a
i
-
a
M
a
%
o

"
r
o
s
s
o
!
o
n
#
0
n
i
a
M
1
#
i
a

.
r
a
s
i
l
"
o
i
,
s
M
a
%
o

"
r
o
s
s
o

#
o

&
)
l
!
i
o

#
e

2
a
n
e
i
r
o
&
o

(
a
)
l
o
3
s
'
*
r
i
%
o

&
a
n
%
o
(
a
r
a
n
,
M
i
n
a
s

"
e
r
a
i
s
!
i
o

"
r
a
n
#
e

#
o

&
)
l
&
a
n
%
a

+
a
%
a
r
i
n
a
4
i
s
%
r
i
%
o

5
e
#
e
r
a
l
92

O art. 205 da CFB/1988,
126
em sua redao original, preconiza que a educao
direito de todos e dever do Estado e da famlia, devendo ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Isso reflete a
importncia atribuda pela Constituinte a esse direito como resultado de um grande
engajamento por parte de diversas instituies e de setores da sociedade civil. Jos
Afonso da Silva (2012b, p. 800) defende que a concepo de educao comum a todos,
agasalhada pela CFB/1988, na medida em que a educao universal, [...] importa em
elevar a educao categoria de servio pblico essencial, que ao Poder Pblico
impende possibilitar a todos, o que justifica a preferncia constitucional pelo ensino
pblico, sendo a iniciativa privada meramente secundria e condicionada. O autor cita
Ansio Teixeira, para quem a educao obrigatria, gratuita e universal s poderia ser
ministrada pelo Estado. Na interpretao de Teixeira (1957, p. 80 apud SILVA J A,
2012b), confi-la a particulares no seria possvel, pois a lgica da iniciativa privada
incompatvel com a necessria remoo das desigualdades. No art. 205 da CFB/1988
possvel verificar, ainda que indiretamente, o carter geogrfico da igualdade do direito
educao, j que se trata de direito de todos, independentemente de onde se
encontrem.
No art. 206,
127
a preocupao do Constituinte com a igualdade em relao ao
direito educao
128
explcita, sendo importante mencionar a incidncia expressa da

126
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (grifos nossos).
127
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: I igualdade de condies
para o acesso e permanncia na escola; II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber; III pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia
de instituies pblicas e privadas de ensino; IV gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos
oficiais; V valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei, planos de
carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes
pblicas; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006) VI gesto democrtica do
ensino pblico, na forma da lei; VII garantia de padro de qualidade; VIII piso salarial
profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de lei federal.
(Includo pela Emenda Constitucional n 53, de 2006). Pargrafo nico. A lei dispor sobre as
categorias de trabalhadores considerados profissionais da educao bsica e sobre a fixao de prazo
para a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios. (Includo pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).
128

O artigo 206 trata de ensino. Quanto utilizao diferenciada dos termos educao e ensino,
acompanhamos Ranieri (2009a, p. 168), para quem educao e ensino no se confundem, sendo a
educao uma expresso de contedo mais amplo que o ensino, abrangendo, alm do direito a um
servio de transmisso de conhecimento que possui caractersticas estabelecidas pela Constituio e
93

palavra igualdade pela primeira vez no texto da Constituio em relao a esse direito
(art. 206, I).
Jos Afonso da Silva (2012a, p. 802) observa que o art. 206 da CFB/1988, que
trata da igualdade, deve ser entendido em conjunto com o art. 227, que estabelece ser
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao adolescente e ao
jovem, com absoluta prioridade, o direito [...] educao. O autor pontua que as
garantias formais previstas constitucionalmente devem ser realizadas por meio de aes
afirmativas com meios materiais de manuteno dos alunos e suas famlias, indo muito
alm da questo puramente escolar. Ressalta, ainda, que a previso de programas
suplementares de material didtico-escolar, transporte e alimentao e assistncia
sade para os educandos em todas as etapas da educao bsica previstos no inciso VII
do art. 208, embora sejam importantes, no passaro de paliativos caso no se promova
uma profunda mudana nas relaes econmicas e sociais que, idealmente, levaria
auto-suficincia das famlias, que no mais necessitariam desse apoio. O autor aponta as
profundas desigualdades nas condies de vida dos brasileiros como um grande entrave
igualdade de acesso escola e de permanncia nela a uma grande massa de estudantes.
Os incisos I e VI do art. 206 da CFB/1988 estabelecem que a educao um
direito de todos e deve ser ministrada com base nos princpios da igualdade de
condies para o acesso e a permanncia na escola e da garantia de standards de
qualidade. Ainda que a dimenso geogrfica da igualdade no seja explicitada nos itens
em comento, ela pode ser deduzida a partir da sua leitura. Isso porque, a igualdade de
condies para o acesso e permanncia na escola e a garantia de standards de qualidade
so princpios aplicveis ao ensino independentemente de onde vivam os alunos. O

legislao aplicvel, que corresponde ao direito ao ensino, o direito a um processo de formao como
indivduo para sua emancipao. Entretanto, considerando que educao abrange ensino, toda vez
que houver um dispositivo que se relacione igualdade no ensino, consideraremos automaticamente
o seu impacto na promoo da igualdade na educao como um todo. O art. 1 da LDB/1996 deixa
muito clara essa distino: Art. 1 A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem
na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos
movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais.
Esclarecemos, por fim, que cuidaremos do direito educao como gnero, que corresponde a um
direito de promoo e prestao realizado mediante aes positivas materiais, de custo social. Assim,
no fazem parte do foco da nossa anlise os direitos na educao, que correspondem a
desdobramentos do direito educao com a funo primria de defesa das liberdades no campo da
educao, direitos de natureza instrumental, que se realizam por intermdio de abstenes
(RANIERI, 2009a, p. 291).
94

inciso IX do art. 4 da LDB, por sua vez, estabelece que o dever do Estado com a
educao escolar pblica seja efetivado mediante a garantia de padres mnimos de
qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de
insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.
Oliveira (2006) apresenta uma anlise aprofundada acerca da temtica da
qualidade da educao no Brasil a partir de uma perspectiva histrica, propondo a
existncia de trs significados distintos para qualidade da educao brasileira no
decorrer dos anos.
O primeiro significado relacionava-se ao fato de que o ensino era acessvel
somente para uma pequena elite. Nesse contexto, qualidade significava ampliar o acesso
ao ensino para toda a populao. Entre as inmeras transformaes operadas no Brasil
aps a edio da Constituio de 1988, ressalta-se o considervel progresso dos nveis
educacionais da populao em geral e dos jovens em particular, tendo-se alcanado,
praticamente, a universalizao do ensino fundamental (RANIERI, 2009b).
129

Com a ampliao das oportunidades de acesso ao ensino para setores da
sociedade at ento excludos, proporcionada pela expanso da rede de escolas, a escola
deixou de ser um lugar a ser frequentado somente por uma pequena elite. Esse aumento
do contingente populacional que passou a frequentar escolas impulsionou os
imperativos da qualidade para o seu segundo significado, qual seja a permanncia com
sucesso no interior do sistema escolar. O conceito de qualidade passou, portanto, da
possibilidade de acesso para a possibilidade de progresso dentro do sistema de ensino.
Nesse sentido, um ensino de m qualidade podia ser verificado a partir das taxas de
repetncia e evaso escolar. Segundo Oliveira (2006), no final da dcada de 1980, 50%
(cinquenta por cento) das crianas que iniciavam a 1 srie eram reprovadas ou evadiam
(48% e 2% para reprovao e evaso, respectivamente). Esses novos desafios levaram

129

Tomasevsky (2006, xix) problematiza a aceitao de que a universalizao da educao tenha sido
alcanada em um determinado pas ainda que haja crianas fora da escola. Para a autora, dizer que
existe universalizao nesses casos incompatvel com o direito humano para todos.
Oliveira (2006, p. 64) observa que o problema quantitativo do acesso no est resolvido mesmo para
o ensino fundamental e que muitos brasileiros, embora consigam o acesso etapa obrigatria da
escolarizao, no conseguem finaliz-la.
95

adoo de ciclos, promoo automtica e programas de acelerao de aprendizagem
como uma forma de tentar manter os alunos progredindo nos diversos nveis escolares.
Uma vez combatido o problema da progresso, surgiram os testes padronizados
em larga escala, que correspondem terceira e atual interpretao do conceito de
qualidade da educao. Ainda de acordo com Oliveira (2006), qualidade, nesse caso,
aferida por meio de indicadores que devem ser dinmicos e constantemente debatidos e
reformulados. Trata-se de uma tarefa poltica por envolver a definio de insumos e
parmetros, requerendo, portanto, uma anlise de custos, condies reais, objetivos e
expectativas sociais em torno do processo de escolarizao.
Apoiado em Bruggen, que se baseou em indicadores de qualidade usualmente
aceitos nos pases europeus, Oliveira (2006. p. 65-66) adota a classificao em trs
categorias: (i) indicadores de investimento, que se relacionam remunerao docente,
proporo de alunos por professor, o custo-aluno, etc.; (ii) indicadores de desempenho
dentro da realidade educativa, que dizem respeito ao clima e cultura organizacional da
escola e (iii) indicadores de sucesso/fracasso escolar, que esto associados ao
desenvolvimento de competncias e habilidades para determinado nvel ou etapa de
escolarizao e que so utilizados mediante as polticas de avaliao com testes
padronizados, como o caso do SAEB (Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica). Assim, correlato ao dever da escola de prestar ensino de qualidade est o dever
do Estado, em suas trs esferas, de fiscalizar a prestao do ensino em seus diferentes
nveis. Ademais, como bem observa Oliveira (2006, p. 68), a definio de padres de
qualidade deve passar, necessariamente, pela definio de processos, como a
articulao entre os padres de qualidade e as polticas de financiamento e avaliao da
educao.
Outro princpio contido no art. 206 da CFB/1988 a ser ressaltado o
estabelecido pelo inc. VIII, que trata do piso salarial profissional nacional para os
profissionais da educao escolar pblica a ser fixado por lei federal, na medida em que
tambm apresenta a dimenso geogrfica da igualdade de modo muito claro. Isso
porque, muito embora a remunerao dos profissionais da educao seja um tema
sensvel em todo o territrio nacional, dados recentes revelam as desigualdades
existentes entre diferentes entes federativos especificamente quanto remunerao dos
96

professores,
130
mas tambm quanto sua formao, entre outros aspectos.
131
Maliska
(2001, p. 183) se dedica ao tema da valorizao dos profissionais da educao
ressaltando a importncia de que esses profissionais sejam prestigiados, incentivados e
motivados para que desempenhem suas atividades da melhor maneira possvel. Marcos
Wanderley da Silva (2009, p. 123), que tambm se dedica ao tema, defende que a
valorizao dos profissionais da educao seja uma medida fundamental para a
melhoria da qualidade do ensino, devendo o Estado, a abrangidos a Unio, os Estados-
membros e os Municpios, efetivar o princpio contido no inc. VIII do art. 206 da
CFB/1988. Essa efetivao, segundo o autor, demanda a elaborao de planos de
carreira, melhores salrios, alm de condies satisfatrias de trabalho.
132

Nesse contexto, o piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educao vem ao socorro dos profissionais da educao escolar pblica, especialmente
os que atuam nos entes federativos mais pobres do pas, que, sem um referencial legal
mnimo em nvel nacional, dependem exclusivamente dos governos estaduais ou
municipais. Mais do que isso, vem ao socorro de estudantes de todo o pas que precisam
ver fortalecida a carreira de profissionais da educao. O princpio contribui, ao menos
potencialmente, para que estudantes de todo o pas sejam educados por profissionais
mais dignamente remunerados e mais motivados, com repercusso na melhoria da
qualidade da educao fornecida pelos diferentes entes federativos, alm de
potencialmente contribuir para que jovens enxerguem as carreiras de profissionais da
educao como mais atrativas. Entretanto, tudo isso depender, entre outras coisas, do
valor do piso institudo, alm do seu efetivo cumprimento por parte dos diferentes entes,

130
Para o conjunto dos docentes da educao bsica total do Brasil a mdia salarial era de R$
927,00 (novecentos e vinte e sete reais), mas a mediana situava-se em R$ 720,00 (setecentos e vinte
reais), sinalizando que 50% dos docentes recebiam abaixo desse valor. As maiores mdias salariais,
considerando todas as categorias de professores na educao bsica, esto nas regies Centro-Oeste e
Sudeste. Mesmo assim, na regio Centro-Oeste, 50% dos docentes recebiam menos de R$ 1.000,00
por ms, e na Sudeste, menos de R$ 900,00 (GATTI; BARRETO, 2009, p. 241, 246). Temos
conscincia de que deve ser levado em conta o fato de que o custo de vida tambm varia entre as
regies do pas e uma anlise do poder de compra dos diferentes salrios seria a melhor forma de dar
suporte ao nosso argumento. Contudo, o exemplo encontrado serve ao menos para mostrar as
diferenas existentes entre as regies em matria de remunerao docente.
131
A ttulo exemplificativo, a maior concentrao de professores que cursaram apenas o ensino
fundamental est na regio Nordeste do pas (Inep, 2009, p. 26; GATTI; BARRETO, 2009, p. 34).
132
As regras de aposentadoria mais benficas para professores, conquista da EC n. 20/1998 (art. 201,
8 e art. 40, 5 da CFB/1988) e a exceo regra de proibio de acumulao de cargos pblicos a
eles aplicveis (art. 37, XVI, a e b) podem ser apontadas como formas de valorizao desses
profissionais.
97

com o necessrio apoio da Unio no exerccio do seu papel redistributivo e suplementar
com o objetivo de garantir equalizao das oportunidades educacionais e um standard
de qualidade mnimo da educao por meio do oferecimento de assistncia tcnica e
financeira aos estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municpios (art. 211, 1).
Esse, que corresponde ao ltimo princpio do art. 206 da CFB/1988, foi nele includo
por meio da Emenda Constitucional n. 53/2006, o que revela o aumento da ateno
dispensada s desigualdades geogrficas existentes na educao no pas e necessidade
de combat-las. importante pontuar, aqui, que essa e outras conquistas tm sido
fortemente impulsionadas pela sociedade civil organizada, que vem exigindo cada vez
mais compromisso por parte do Estado brasileiro com relao ao direito educao.
O pargrafo nico do art. 206, tambm introduzido pela Emenda
Constitucional n. 53/2006, estabelece que [a] lei dispor sobre as categorias de
trabalhadores considerados profissionais da educao
133
bsica e sobre a fixao de
prazo para a ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.
At o momento, somente os profissionais do magistrio pblico da educao
bsica tiveram o seu piso salarial profissional nacional institudo por lei federal, a Lei n
11.738/2008, que teve por objetivo regulamentar a alnea e do inciso III do caput do art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
134
A Lei n.
11.738/2008, alm de ter institudo o piso, estabeleceu prazo para que a Unio, os
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios elaborassem ou adequassem seus
planos de carreira e remunerao do magistrio.
135
Entretanto, nem todos os Estados-

133
De acordo com Marcos Wanderley da Silva (2009, p. 124), profissionais da educao uma
categoria que abrange todos aqueles que apiam e oferecem suporte pedaggico ao exerccio do
magistrio, na direo ou administrao das escolas, no planejamento, na inspeo, na superviso, na
orientao educacional e na coordenao pedaggica.
134
Art. 60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao desta Emenda Constitucional, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do
art. 212 da Constituio Federal manuteno e desenvolvimento da educao bsica e
remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitadas as seguintes disposies: [...] III -
observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituio
Federal e as metas de universalizao da educao bsica estabelecidas no Plano Nacional de
Educao, a lei dispor sobre: [...] e) prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional
nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
135
Art. 6
o
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero elaborar ou adequar seus
Planos de Carreira e Remunerao do Magistrio at 31 de dezembro de 2009, tendo em vista o
98

membros vm cumprindo a legislao. Em 2012, somente os seguintes Estados-
membros pagavam o piso salarial para professores, com reajuste: Gois, Mato Grosso
do Sul, Rio de Janeiro, Mato Grosso, Minas Gerais, So Paulo, Amazonas, Roraima,
Distrito Federal (ESTADOS..., 2012). interessante observar que nenhum dos nove
Estados-membros do Nordeste, mas tambm nenhum dos trs Estados-membros do Sul,
estavam cumprindo a legislao, sendo o piso salarial do Rio Grande do Sul o mais
baixo do pas.
136

A Lei n. 11.738/2008 foi alvo de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade
(ADIs) perante o Supremo Tribunal Federal (STF), ambas sob a relatoria do Ministro
Joaquim Barbosa (ADIs n. 4.167 e 4.848).
A ADI n 4.167 foi ajuizada em 29/10/2008 pelos estados do Mato Grosso do
Sul, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Cear, requerendo a declarao de
inconstitucionalidade do art. 2, 1 e 4, art. 3, caput, II e III e art. 8 da Lei n.
11.738/2008
137
sob o argumento de que tais dispositivos estariam operando contra a
autonomia e desenvolvimento dos sistemas de ensino dos Estados-membros, Distrito
Federal e Municpios, alm de violarem normas constitucionais que disciplinam a

cumprimento do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica, conforme disposto no pargrafo nico do art. 206 da Constituio Federal.
136
Considerando que os trs Estados-membros da Regio Sul do pas esto entre os cinco Estados-
membros mais bem avaliados no PISA 2009, no se quer insinuar, aqui, que uma boa remunerao
para os professores no seja um fator fundamental para uma educao de qualidade. Contudo, trata-
se de um dos fatores importantes, mas no determinantes, nesse sentido.
137
Art. 2
o
O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao
bsica ser de R$ 950,00 (novecentos e cinqenta reais) mensais, para a formao em nvel mdio, na
modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei n
o
9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece
as diretrizes e bases da educao nacional. 1
o
O piso salarial profissional nacional o valor abaixo
do qual a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero fixar o vencimento
inicial das Carreiras do magistrio pblico da educao bsica, para a jornada de, no mximo, 40
(quarenta) horas semanais. 4
o
Na composio da jornada de trabalho, observar-se- o limite
mximo de 2/3 (dois teros) da carga horria para o desempenho das atividades de interao com os
educandos.
Art. 3
o
O valor de que trata o art. 2
o
desta Lei passar a vigorar a partir de 1
o
de janeiro de 2008, e
sua integralizao, como vencimento inicial das Carreiras dos profissionais da educao bsica
pblica, pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios ser feita de forma progressiva e
proporcional, observado o seguinte: II a partir de 1
o
de janeiro de 2009, acrscimo de 2/3 (dois
teros) da diferena entre o valor referido no art. 2
o
desta Lei, atualizado na forma do art. 5
o
desta
Lei, e o vencimento inicial da Carreira vigente; III a integralizao do valor de que trata o art.
2
o
desta Lei, atualizado na forma do art. 5
o
desta Lei, dar-se- a partir de 1
o
de janeiro de 2010, com o
acrscimo da diferena remanescente.
Art. 8
o
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
99

poltica oramentria. No entendimento dos Estados-membros que propuseram a ao, a
lei federal teria extrapolado os termos da CFB/1988 j que, em lugar de somente
estipular o piso salarial, tambm disps sobre a jornada de trabalho de servidores
estaduais e municipais, tendo imposto aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos
Municpios regras que implicam em despesas sem amparo oramentrio. Em
05/05/2011 foi publicada deciso que julgou improcedente a ao por maioria,
138
mas o
processo segue em andamento em fase recursal.
A ADI n. 4.848 foi ajuizada em 04/09/2012 pelos Estados do Mato Grosso do
Sul, Gois, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Piau e Roraima requerendo a declarao
de inconstitucionalidade do art. 5 da Lei n. 11.738/2008,
139
que trata do ndice nacional
de correo monetria anual do piso nacional do magistrio. Em 19/11/2012 foi
publicada deciso que indeferiu o pedido de concesso de medida liminar, deciso essa
que foi atacada por agravo regimental interposto em 20/11/2012, ainda pendente de
julgamento.
Um ponto que merece ser observado que dos cinco Estados-membros que
ingressaram com a ADI n. 4.167 contra dispositivos da Lei n. 11.738/2008, somente o
Mato Grosso do Sul estava cumprindo a lei em 2012. Nesse caso, possvel argumentar
que a preocupao central do Mato Grosso do Sul seria a questo da sua autonomia,
enquanto que os demais Estados-membros envolvidos na referida ADI teriam, tambm,
problemas quanto capacidade de cumprir a lei. J em relao ADI n. 4.848, na qual

138
Ementa da ADI n. 4.167: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PACTO FEDERATIVO E
REPARTIO DE COMPETNCIA. PISO NACIONAL PARA OS PROFESSORES DA
EDUCAO BSICA. CONCEITO DE PISO: VENCIMENTO OU REMUNERAO GLOBAL.
RISCOS FINANCEIRO E ORAMENTRIO. JORNADA DE TRABALHO: FIXAO DO
TEMPO MNIMO PARA DEDICAO A ATIVIDADES EXTRACLASSE EM 1/3 DA
JORNADA. ARTS. 2, 1 E 4, 3, CAPUT, II E III E 8, TODOS DA LEI 11.738/2008.
CONSTITUCIONALIDADE. PERDA PARCIAL DE OBJETO. 1. Perda parcial do objeto desta
ao direta de inconstitucionalidade, na medida em que o cronograma de aplicao escalonada do
piso de vencimento dos professores da educao bsica se exauriu (arts. 3 e 8 da Lei 11.738/2008).
2. constitucional a norma geral federal que fixou o piso salarial dos professores do ensino mdio
com base no vencimento, e no na remunerao global. Competncia da Unio para dispor sobre
normas gerais relativas ao piso de vencimento dos professores da educao bsica, de modo a utiliz-
lo como mecanismo de fomento ao sistema educacional e de valorizao profissional, e no apenas
como instrumento de proteo mnima ao trabalhador. 3. constitucional a norma geral federal que
reserva o percentual mnimo de 1/3 da carga horria dos docentes da educao bsica para dedicao
s atividades extraclasse. Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Perda de objeto
declarada em relao aos art. 3 e 8 da Lei 11.738/2008.
139
Art. 5
o
O piso salarial profissional nacional do magistrio pblico da educao bsica ser
atualizado, anualmente, no ms de janeiro, a partir do ano de 2009.
100

se discute somente o ndice nacional de correo monetria anual do piso nacional do
magistrio, dos seis Estados-membros que ingressaram com essa ADI, trs deles,
nomeadamente Mato Grosso do Sul, Gois e Roraima, estavam cumprindo a lei em
2012.
Jos Afonso da Silva (2012a, p. 806) identifica um problema na previso de
que a lei fixar prazo para a elaborao ou adequao de planos de carreira tambm dos
profissionais dos Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, por representar uma
invaso a um terreno que no da lei federal, j que, na autonomia dessas entidades
federativas, se inclui a organizao de seus funcionrios, incluindo os profissionais da
educao. Trata-se de questo interessante. possvel entender que uma lei federal que
fixe prazo para que os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios elaborem
ou adquem os planos de carreira dos profissionais da educao bsica a eles vinculados
estaria invadindo um terreno que no da lei federal? Entendemos que no. Conforme
antecipado no item 1.1 do Captulo 1, a autonomia dos entes federativos no e ilimitada.
No caso especfico em comento, a Lei n 11.738/2008 fixou prazo para que todos os
entes federativos elaborassem ou adequassem seus planos de carreira tendo em vista o
cumprimento do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio
pblico da educao bsica, sem o que a conquista da fixao do piso estaria em risco
no cumprir o papel a que se prope. O fato de uma lei federal estabelecer prazo para a
elaborao ou adequao de planos de carreira dos profissionais dos Estados-membros,
Distrito Federal e Municpios no retira da autonomia desses entes federativos a
organizao dos seus funcionrios, que continuar a ser feita pelos prprios entes, mas
dentro de determinado prazo comum para todos os entes em todo o pas.
A anlise do art. 206 fundamental para que possamos compreender de que
igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos fala a CFB/1988.
Retomando os pontos discutidos acima, ressaltamos como os mais importantes para a
nossa tese: (i) a igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, (ii) a
garantia de padro de qualidade e (iii) a fixao de um piso salarial profissional
nacional.
O art. 208 trata especificamente do dever do Estado para com a educao
indicando as garantias que o Estado est obrigado a prestar para a efetivao desse
101

direito, dentre as quais ressaltamos as dos incisos I e VII, alm dos 2 e 3.
140
Para
Jos Afonso da Silva (2012a, p. 801), as garantias do art. 208 correspondem ao mnimo
a ser observado pelo Estado. O inc. VII do art. 208, que tambm nos interessa
diretamente por suas implicaes geogrficas, foi comentado acima (juntamente ao art.
206), para evitar o rompimento de um argumento. O inciso I do art. 208 trata da
garantia de educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos
de idade, com a oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade
prpria.
A gratuidade da educao bsica funciona como uma maneira de impedir que
pessoas deixem de ter acesso escola por no terem recursos. Considerando que a
pobreza se distribui de maneira irregular no pas, a gratuidade pode ser apontada como
um mecanismo de promoo da igualdade entre os entes federados. Conforme ressalta
Marcos Wanderley da Silva (2009, p. 116), a gratuidade em sentido amplo envolve o
no pagamento de pagamento de mensalidades, taxas e quaisquer outras despesas
relacionadas ao servio de ensino prestado pelos estabelecimentos oficiais.
O nmero de anos de estudo abrangidos pela educao obrigatria e gratuita no
Brasil vem sendo ampliado de forma relevante desde a promulgao da CFB/1988. A
redao original do art. 208 previa ensino obrigatrio e gratuito para o antigo nvel
fundamental (crianas entre sete e 14 anos). A redao atual foi introduzida pela EC n.

140

Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: I educao
bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua
oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 59, de 2009) II progressiva universalizao do ensino mdio gratuito;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) III atendimento educacional
especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino; IV
educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5 (cinco) anos de idade; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 53, de 2006) V acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e
da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; VI oferta de ensino noturno regular,
adequado s condies do educando; VII atendimento ao educando, em todas as etapas da
educao bsica, por meio de programas suplementares de material didtico escolar, transporte,
alimentao e assistncia sade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009) 1
O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo. 2 O no-oferecimento do
ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da
autoridade competente. 3 Compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia escola
(grifos nossos).
102

59/2009, que estabelece a implementao progressiva da mudana at 2016.
141

Enxergamos essa mudana como uma forma de reduzir as desigualdades entre os entes
federativos em matria de educao bsica, pois em alguns entes federativos do pas a
possibilidade de ter mais anos de formao alm dos anos de ensino obrigatrio parece
menos provvel do que em outros.
142

Embora esse direito no seja mandatrio para aqueles que no tiveram acesso
educao na idade apropriada, ele deve ser garantido tambm nesse caso. Mais uma vez
o tema das desigualdades geogrficas mostra sua importncia, j que, no Brasil, a taxa
de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais de idade variava da seguinte maneira
entre as regies brasileiras em 2011: Norte 10,2%, Nordeste 16,9%, Sudeste 4,8%,
Sul 4,9% e Centro-Oeste 6,3) (IBGE, Tabela 3.17, 2012c). Isso significa que em
alguns entes federativos as polticas para a oferta de possibilidades para pessoas que no
tiveram acesso educao bsica na idade apropriada so mais necessrias do que em
outros.
No art. 210
143
possvel identificar, mais uma vez, a importncia da igualdade
geogrfica na educao pela necessidade de fixao de contedos mnimos para o
ensino fundamental em toda a extenso do pas. Outro aspecto que deve ser observado
o direito das comunidades indgenas de usarem suas lnguas nativas e seus prprios
mtodos de aprendizagem (art. 210, 2), especialmente j que 63% da populao
indgena do Brasil moram nos Estados-membros do Norte e Nordeste (IBGE, 2012a).
Entretanto, importante observar que, mesmo na Regio Norte, onde h uma maior
concentrao de populao indgena, os ndios correspondem somente a cerca de 2% da

141
Art. 6 O disposto no inciso I do art. 208 da Constituio Federal dever ser implementado
progressivamente, at 2016, nos termos do Plano Nacional de Educao, com apoio tcnico e
financeiro da Unio.
142
Dados de 2011 indicam as seguintes mdias de anos de estudo das pessoas de 25 anos ou mais de
idade nas diferentes regies do pas: Norte 6,7, Nordeste 6,0, Sudeste 8,1, Sul 7,7, Centro-
Oeste 7,8. Registramos, ainda, a situao da educao nas zonas rurais, questo urgente da
educao brasileira que tambm est relacionada desigualdade geogrfica. No Brasil como um
todo, a mdia de anos de estudo das pessoas de 25 anos ou mais de idade de 7,9 na zona urbana e
4,1 na rural, sendo a mdia nacional 7,3 (IBGE, Tabela 3.9, 2012c).
143

Art. 210. Sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar
formao bsica comum e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais. 1 O
ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas
pblicas de ensino fundamental. 2 O ensino fundamental regular ser ministrado em lngua
portuguesa, assegurada s comunidades indgenas tambm a utilizao de suas lnguas maternas e
processos prprios de aprendizagem.
103

populao.
144
Ranieri (2009b) reflete sobre o assunto observando que o 2 representa
uma exceo regra geral de utilizao da lngua portuguesa no ensino fundamental e
que se trata de uma hiptese de extenso da titularidade do sujeito subjetivo educao
a grupos de pessoas indeterminadas.
Os art. 211 e 212 so ainda mais explcitos com relao conexo entre Estado
Federal e igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos. A EC
14/1996 alterou a redao dos incisos I e II do art. 211 da CFB/1988 enfatizando a
gratuidade da oferta de ensino fundamental obrigatrio e gratuito para todos os que a ele
no tiveram acesso na idade prpria e prevendo a universalizao do ensino mdio
gratuito (a redao original da CFB/1988 falava em progressiva extenso da
obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio).
O art. 211
145
da CFB/1988 estabelece que todos os entes federativos
organizaro seus sistemas de ensino em regime de colaborao. Foi a EC 14/1996 que,
ao dar nova redao ao 1, inseriu a funo redistributiva e supletiva da Unio em
matria educacional esclarecendo o objetivo a ser alcanado no exerccio dessa funo,
qual seja o de garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados-membros, ao
Distrito Federal e aos Municpios. Se, por um lado, a alterao trouxe um detalhamento
do objetivo a ser atingido, incluindo a referncia garantia de equalizao de
oportunidades e de padro mnimo de qualidade, por outro lado, como bem observa

144

Dados de 2010 indicam que 817 pessoas no Brasil se classificaram como indgenas, o que
corresponde a 0,4% do total da populao do pas. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/
ibgeteen/datas/indio/numeros.html>. Acesso em: 27 jun. 2012.
145

Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de
colaborao seus sistemas de ensino. 1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos
Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) 2
Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) 3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro
prioritariamente no ensino fundamental e mdio. (Includo pela Emenda Constitucional n 14, de
1996) 4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009) 5 A educao bsica
pblica atender prioritariamente ao ensino regular. (Includo pela Emenda Constitucional n 53, de
2006) (grifos nossos).
104

Oliveira (2006, p. 96), inseriu, de maneira explcita, a funo redistributiva e supletiva
da Unio em um patamar secundrio em relao a Estados e Municpios.
Essa mesma EC 14/1996 deu nova redao ao 2 estabelecendo que os
Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil (em
substituio ao ensino pr-escolar). Ademais, a EC 14/1996 acrescentou os 3 e 4 ao
art. 211 para definir as etapas de ensino (fundamental e mdio) de atuao prioritria
dos Estados e do Distrito Federal ( 3) e para estabelecer que, na organizao de seus
sistemas de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de colaborao de
modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio ( 4). Com isso, o art. 211
da CFB/1988 estabelece a importncia de dois aspectos relacionados igualdade
geogrfica: equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade
de ensino.
O art. 212
146
da CFB/1988 trata dos recursos vinculados educao, ponto que
ser mais bem explorado no item 2.4.2 desde Captulo. O 3 do art. 212, com redao
dada pela EC 59/2009, estabelece como prioridade na distribuio dos recursos pblicos
a universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade do ensino obrigatrio, nos
termos do plano nacional de educao. Considerando que a universalizao do ensino
obrigatrio se distribui de maneira diferente entre as unidades federadas, percebe-se,
mais uma vez, a dimenso geogrfica da igualdade na educao. O mesmo se diga da
garantia do padro de qualidade. Importante pontuar que essa a nica vez em que o
termo equidade ocorre na CFB/1988. A incluso de um termo no texto constitucional

146
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 1 A parcela da
arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou
pelos Estados aos respectivos Municpios, no considerada, para efeito do clculo previsto neste
artigo, receita do governo que a transferir. 2 Para efeito do cumprimento do disposto no "caput"
deste artigo, sero considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos
aplicados na forma do art. 213. 3 A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de
padro de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educao. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 59, de 2009) 4 Os programas suplementares de alimentao e
assistncia sade previstos no art. 208, VII, sero financiados com recursos provenientes de
contribuies sociais e outros recursos oramentrios. 5 A educao bsica pblica ter como
fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas
na forma da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006) (Vide Decreto n 6.003,
de 2006) 6 As cotas estaduais e municipais da arrecadao da contribuio social do salrio-
educao sero distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica
nas respectivas redes pblicas de ensino. (Includo pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).
105

no vazia de sentido. Como o 3 do art. 212 remete ao PNE, a compreenso do
contedo que o ordenamento jurdico brasileiro d a esse termo depende da anlise do
plano. Entretanto, o PNE 2011-2020 (PL n. 8.035/2010) no nos auxilia nesse sentido,
j que nas trs referncias equidade no se buscou dar uma definio ao termo,
usando-o de forma vaga.
147
Gajardo e Puryear, co-diretores do Programa de Promoo
da Reforma Educativa na Amrica Latina e Caribe (PREAL), propem que, a partir da
tica das polticas pblicas, a atual acepo de equidade na educao est relacionada s
oportunidades das pessoas de terem acesso a uma educao de qualidade que assegure
igualdade nos resultados e que incida, em longo prazo, em suas possibilidades de
mobilidade social, seus nveis de renda e o pleno exerccio de seus direitos como
cidados (PREAL, 2006, p. 8).
O art. 214
148
da CFB/1988, ltimo artigo da seo especfica da educao, trata
do plano nacional de educao a ser estabelecido por lei, indicando seu prazo de
durao e seus objetivos. O caput do art. 214 foi alterado pela EC n. 59/2009, que
incluiu a referncia ao regime de colaborao na articulao do sistema nacional de
educao. A redao original do caput do art. 214,
149
embora j tratasse da articulao
do ensino em seus diversos nveis e da integrao das aes do Poder Pblico, no fazia
meno ao objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de
colaborao, no tratava da definio de diretrizes, objetivos, metas e estratgias de
implementao, nem era explcito quanto necessidade de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas. Outra importante mudana foi no sentido de
estabelecer que a lei ter durao decenal, em lugar de plurianual.

147
Art. 2, X, art. 8, 1 e Meta 7, estratgia 7.24.
148

Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em
seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de
2009) I erradicao do analfabetismo; II universalizao do atendimento escolar; III melhoria
da qualidade do ensino; IV formao para o trabalho; V promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do Pas. VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao
como proporo do produto interno bruto. (Includo pela Emenda Constitucional n 59, de 2009).
149
Art. 214 (redao original). A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao plurianual,
visando articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das
aes do Poder Pblico que conduzam [...].
106

Entendemos que o plano nacional de educao se trata de um mecanismo
fundamental para a proteo e garantia do direito educao, sendo uma
responsabilidade do Poder Pblico em sentindo amplo, no importando a esfera sob cuja
responsabilidade direta se encontre o atendimento populao. Dada a sua durao
decenal, o plano vincula legislaturas de diferentes governos, viabilizando a criao de
uma poltica de Estado para a rea. Conforme salienta Oliveira (2005, p. 190), trata-se
do mecanismo adotado pela Lei Maior para evitar a disperso, sobreposio e
desarticulao das aes das diferentes esferas do Poder Pblico e garantir uma clara
distribuio de responsabilidades. Segundo avaliao do autor ( poca da publicao
do seu artigo), todavia, a experincia brasileira de elaborao de Planos de Educao
tem sido a de dar a estes um carter de mera formalidade e no o de diretriz para a
poltica educacional (OLIVEIRA, 2005, p. 190).
A EC n. 59/2009 incluiu o inciso VI no art. 214, para tratar do estabelecimento
de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto
interno bruto, ponto que ser mais bem discutido no item 2.4.2 deste Captulo.
A LDB/1996, por sua vez, em seus artigos 8 e 9, reitera e detalha os
dispositivos constitucionais, explicitando as responsabilidades da Unio e enfatizando
o papel avaliativo e definidor de padres da Unio, transferindo-se para Estados,
Distrito Federal e Municpios os encargos de gesto direta do sistema (OLIVEIRA,
2006, p. 94).
A anlise da CFB/1988 permite identificar uma clara preocupao com a
promoo da igualdade entre os entes federativos, quanto ao direito educao bsica
pblica. Essa preocupao se traduz, de forma explcita, na necessidade de fixao de:
(i) um valor mnimo a ser aplicado por aluno; (ii) um piso salarial nacional para os
profissionais da educao escolar pblica, a ser respeitado por todos os entes
federativos; e (iii) de standards de qualidade. Alm desses pontos especficos, a forma
de organizao dos sistemas de ensino e a funo redistributiva e supletiva da Unio,
com vistas a garantir a equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade de ensino, mediante assistncia tcnica e financeira, outra indicao da ideia
de igualdade entre os entes federativos em matria de educao bsica pblica presente
na CFB/1988.
107

Observamos que a igualdade na educao bsica pblica de que fala o
ordenamento jurdico brasileiro est baseada no estabelecimento de mnimos (de
recursos a serem aplicados, de salrios a serem pagos, de standards de qualidade a
serem seguidos), podendo conviver com grandes diferenas em termos de resultados
entre os entes federativos em matria de direito educao. Outra observao
importante que o aumento da referncia ao princpio da igualdade na CFB/1988 em
matria de educao bsica pblica vem acompanhado de maior dependncia dos
demais entes federativos em relao Unio, com a reduo do espao para solues
locais.
2.4 Federalismo cooperativo brasileiro em matria de educao bsica pblica e
igualdade na educao entre entes federativos
Esta tese trata de Estado federal e igualdade na educao bsica pblica,
partindo da premissa de que a garantia de igualdade de acesso e qualidade na educao
bsica pblica entre os entes federativos de um determinado Estado Federal seja
fundamental para a criao de condies para uma sociedade mais igual, em termos
socioeconmicos. No item 2.3, acima, procuramos refletir sobre de que igualdade na
educao bsica pblica entre os entes federativos fala o ordenamento jurdico
brasileiro, com base em dados concretos para a verificao da legislao.
Neste item 2.4, pretendemos verificar os contornos normativos especficos do
federalismo cooperativo brasileiro em matria de educao bsica pblica e a promoo
da igualdade entre os entes federativos brasileiros, nesse nvel educacional. A
construo argumentativa e a anlise dessa relao sero feitas com base na distribuio
de competncias legislativas e de competncias materiais relacionadas educao
pblica obrigatria na CFB/1988 e na LDB/1996 (2.4.1), na previso de vinculao e
aplicao mnima de receitas em educao bsica pblica (2.4.2) e nos mecanismos
institucionalizados para a superao das desigualdades entre os entes federativos, no que
concerne educao bsica pblica, ou seja, dos mecanismos de compensao (2.4.3) e
dos mecanismos de colaborao (2.4.4).
108

bsica pblica
Para tratar do federalismo cooperativo brasileiro na rea da educao e para
que possamos explorar adequadamente os mecanismos de compensao e de
colaborao previstos para essa rea, preciso lanar algumas bases sobre o tema da
repartio de competncias legislativas e materiais entre os entes federativos. Neste
item, nosso propsito , pois, apresentar uma anlise geral a propsito da distribuio de
competncias legislativas e materiais entre os entes federativos, no que tange
A CFB/1988 estabelece um complexo sistema de distribuio de competncias
legislativas e materiais e de receitas aos entes federativos para o cumprimento da
garantia do direito educao (RANIERI, p. 12),
150
denotando acentuada
descentralizao administrativa. Nos subitens a seguir, evidenciaremos as principais
competncias determinadas pela CFB/1988. As competncias legislativas traam uma
moldura com base na qual os entes federativos brasileiros podero, posteriormente,
legiferar em matria de educao bsica pblica, atribuindo, de modo privativo ou
concorrente, os poderes de regular a matria. J as competncias materiais trazem os
moldes administrativos dessa atuao, tambm determinando as matrias de
exclusividade e concorrncia na administrao da educao bsica pblica. As
competncias legislativas e materiais concernentes educao bsica pblica
encontram-se detalhadas e sistematizadas nos quadros constantes dos Apndices A e C
desta tese (Apndice A Competncias legislativas na rea da educao na CFB/1988;
LDB/1996).

150
Para uma bastante sucinta abordagem histrica do tema, consultar Cury (2008, p. 1197-1199), que
menciona a descentralizao do ensino primrio j no perodo colonial, em 1834, quando [...] a
instruo primria ficava a cargo das Provncias, titulares de impostos de menor valor. O autor
passa, em seguida, rapidamente por outros dispositivos legais em ordem cronolgica at chegar
CFB/1988 e da LDB/1996.
109

2.4.1.1 Competncias legislativas
151

O art. 22 da CFB/1988, que enuncia o campo das competncias legislativas
privativas da Unio, estabelece, em seu inc. XXIV, que compete Unio legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional.
152
Almeida (2007, p. 87) entende que a incluso
desse inciso entre as competncias do art. 22 representa uma inadequao tcnica da
CFB/1988. A autora sustenta seu entendimento no fato de que, conforme antecipado no
item 1.1 do Captulo 1, na repartio horizontal de competncias, determinadas matrias
so reservadas pela Constituio Federal a diferentes entes federativos, sendo chamadas
de competncias reservadas, exclusivas ou privativas. Em regra, o exerccio dessas
competncias deve ser [...] conferido em plenitude respectiva esfera de poder, que
[...] fica autorizada a normatizar todos os aspectos, gerais e especficos, das matrias
submetidas sua competncia. Na perspectiva de Almeida, a competncia da Unio
para a edio de normas gerais (diretrizes e bases) em matria de educao nacional
deveria [...] ter figurado entre as matrias objeto da competncia legislativa
concorrente, no art. 24, dedicado competncia legislativa concorrente da Unio, dos
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios, a ser examinado em seguida. A
autora ressalta que a apontada inadequao tcnica no isenta de consequncias
prticas, [...] podendo levar [...] a interpretao errnea da Constituio, em detrimento
da competncia legislativa dos Estados. Mais adiante, neste item, manifestaremos
nossa discordncia acerca desse entendimento.
Ainda quanto s competncias legislativas privativas da Unio, Almeida (2007,
p. 82) enfatiza que [...] numerosas disposies constitucionais carecem de leis
integradoras de sua eficcia, sendo muitas de tais leis, pela natureza dos temas versados,
indubitavelmente de competncia da Unio. Esse caso, por exemplo, das leis
complementares que fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados-
membros, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, a que alude o pargrafo nico do
art. 23 da CFB/1988. Outro caso o qual no est elencado no art. 22, mas que tambm

151
Conforme ressaltamos acima, para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o
Apndice A - Repartio de competncias legislativas na rea da educao na CFB/1988.
152
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: XXIV - diretrizes e bases da educao
nacional.
110

de competncia legislativa privativa da Unio, a competncia para editar a lei que fixa
o plano nacional de educao, de que trata o art. 214 da CFB/1988,
153
com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao. Embora no esteja
prevista no art. 22, de competncia legislativa privativa da Unio que, para ser
exercida de modo compatvel com a necessidade de autonomia dos entes federativos,
depende da participao desses entes na elaborao dos planos nacionais. Nesse sentido,
Almeida (2007, p. 146) prope que se torne obrigatria a audincia dos Estados-
membros e dos organismos regionais ou municipais interessados na elaborao desses
planos. Mencionamos, ainda, a lei federal para a fixao do piso salarial nacional para
os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de lei federal, focalizada pelo
inc. VIII do art. 206 da CFB/1988.
154

Conforme antecipado no item acima, os Municpios tm competncias
legislativas privativas (no enumeradas ou implcitas) (art. 30, I) e concorrentes (art. 30,
II)
155
, enquanto os Estados-membros tm o seu campo de competncias privativas
determinado por excluso. Assim, o art. 25, 1 da CFB/1988 estabelece, como
competncias remanescentes ou residuais, que compete aos Estados-membros tudo
aquilo que no lhes for vedado pela Constituio Federal. Dado o vasto rol de
competncias legislativas privativas da Unio e dos Municpios e todas as limitaes
constantes da Constituio Federal, o espao de competncia legislativa privativa dos
Estados-membros acaba sendo bastante reduzido.
Apresentadas as competncias legislativas privativas, passemos s
competncias legislativas concorrentes. O art. 24 enumera as matrias sobre as quais
compete Unio, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municpios legislar
concorrentemente, entre as quais esto a educao e a proteo infncia e

153
diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de
2009).
154
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: VIII - piso salarial profissional
nacional para os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de lei federal (Includo pela
Emenda Constitucional n 53, de 2006).
155
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber.
111

juventude.
156
Muito embora o art. 24 no tenha feito referncia expressa aos
Municpios, acompanhamos, assim como faz Bercovici (2002, p. 22), a interpretao de
Almeida (2007, p. 138-141, 145), no sentido de que os Municpios tambm participam
da repartio das competncias concorrentes estabelecidas no art. 24 como titulares dos
poderes elencados, e que a falta de meno aos Municpios no caput do art. 24 fruto
de uma sistematizao deficiente da CFB/1988. De fato, como sustenta a autora, a
titularidade dos Municpios, nesse caso, garantida pelo inciso II do art. 30 da
CFB/1988 no exerccio da sua competncia suplementar, mas somente em assuntos que
digam respeito ao interesse local. Nesse contexto, caberia aos Estados-membros, ao
Distrito Federal e aos Municpios a competncia de complementar as normas gerais
estabelecidas pela Unio (art. 24, 2, CFB/1988), podendo, na falta de leis federais,
editar normas gerais desde que para atender suas peculiaridades. A supervenincia de
normas gerais editadas pela autoridade competente, no entanto, suspenderia a eficcia
da lei estadual naquilo que lhe fosse contrria (art. 24, 3 e 4, CFB/1988). Quanto ao
Distrito Federal, convm lembrar o que explicitamos no item 2.1 deste Captulo, no
sentido de que tem uma natureza mista de Estado-Membro e Municpio, pelo que seu
rol de competncias legislativas composto das reas de competncia dessas duas
entidades estatais e os tributos atribudos a esses entes pela CFB/1988 cabem ao Distrito
Federal, em seu territrio. Em matria de competncia complementar, os Estados-
membros, Distrito Federal e Municpios podem baixar normas complementares aos seus
sistemas de ensino.
Conforme antecipado no item 1.1 do Captulo 1, a competncia concorrente ou
comum, resultado da repartio vertical de competncias, subdivide-se em duas
espcies: a cumulativa e a no cumulativa. A competncia concorrente na CFB/1988,
enumerada no art. 24, da espcie no cumulativa (ALMEIDA, 2007, p. 124;
FERREIRA FILHO, 2011a, p. 184, 185), apresentando dois nveis: um das normas
gerais, que de competncia privativa da Unio, e outro das normas particulares de
complementao ou suplementao, que da competncia dos Estados-membros, do

156
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: IX -
educao, cultura, ensino e desporto; XV - proteo infncia e juventude; 1 - No mbito da
legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A
competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos
Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre
normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
112

Distrito Federal e dos Municpios. Contudo, caso a Unio deixe de editar as normas
gerais, os Estados-membros podem exercer sua competncia supletiva para a fixao de
normas gerais, desde que para atender a suas peculiaridades,
157
sendo importante
esclarecer que essas normas gerais somente prevalecero no mbito do Estado-membro
que as editar (ALMEIDA, 2007, p. 137, 138). Convm ressaltar, ainda, que as normas
particulares no podem ser contrrias s normas gerais, sob pena de
inconstitucionalidade, e que a supervenincia da norma geral editada pelo poder
originariamente competente suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio,
segundo preceitua o 4 do art. 24.
158

Dessa forma, ainda que a Unio tenha competncia legislativa privativa para
estabelecer as diretrizes e bases da educao nacional, o direito educao no objeto
de repartio horizontal de competncias legislativas na CFB/1988, mas de repartio
vertical, nos termos do art. 24 da CFB/1988, porque compete Unio, aos Estados-
membros, ao Distrito Federal e aos Municpios legislar concorrentemente sobre
educao, cultura, ensino e desporto (inc. IX do art. 24). Dessa maneira, retomamos,
aqui, o argumento de Almeida (2007, p. 87), para, discordando dela, sustentar que a
incluso do inc. XXIV no art. 22, que a autora entende como uma inadequao tcnica,
no parece ser fruto de um equvoco do Constituinte, mas talvez sinalize a sua inteno
de reforar o dever da Unio de estabelecer as diretrizes e bases da educao nacional.
Nossa discordncia se baseia em dois pontos. O primeiro diz respeito ao fato de que, de
acordo com o art. 24, inc. IX da CFB/1988, a Unio j tem competncia para editar
normas gerais (concebidas como diretrizes e bases) em matria de educao, por fora
da prpria competncia concorrente, conforme o 1 do art. 24,
159
no cabendo falar
que essa competncia deveria ter figurado entre as matrias objeto de competncia
legislativa concorrente, quando ela j figura. O segundo concerne associao das

157
Nas hipteses de competncia concorrente, a legislao estadual tambm pode ter carter supletivo,
mas basicamente complementar. A regra que os Estados-membros faam o detalhamento das
normas gerais da Unio. Para fixarem normas especficas, devem partir das normas gerais. Na falta
de normas gerais, os Estados-membros no tero o que detalhar e, por isso, ficariam inertes se no
lhes fosse dado estabelecer a base geral, os princpios que so o pressuposto de sua ao normativa.
Para evitar esse problema que a Constituio, nesse caso, lhes d competncia plena: fixaro as
normas gerais e, a partir delas, as normas especficas em ateno s peculiaridades.
158
Desse modo, caso a lei federal seja revogada, a lei estadual volta a incidir.
159
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas
gerais.
113

competncias elencadas no art. 24 espcie de competncias concorrentes no
cumulativas, o que, segundo Ferreira Filho (2011a, p. 184, 185), implica a competncia
privativa da Unio para a edio de normas gerais. Nesse sentido, no haveria que se
falar em inadequao tcnica em relao incluso do inc. XXIV no art. 22.
Uma questo delicada que se coloca em matria de competncias legislativas
concorrentes sobre a conceituao de normas gerais.
160
Considerando-se a dificuldade
de se estabelecer critrios objetivos nesse sentido, o risco que se corre que a Unio
exercite sua competncia privativa de editar normas gerais de forma ampliada, deixando
pouca margem para o exerccio da competncia complementar ou suplementar, por
parte dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios. Nessa mesma linha,
ao analisar as competncias legislativas concorrentes em termos gerais, Almeida (2007,
p. 29, 144) pontua a centralizao normativa na Unio que, mesmo que se d somente
no campo restrito das normas gerais, de difcil controle justamente pela dificuldade de
delinear o conceito desse tipo de normas. A autora observa que, na atualidade, a maior
preocupao dos que advogam a causa federalista est em encontrar um equilbrio
satisfatrio entre Unio e Estados-membros.
Na avaliao de Ranieri (2009b), apesar da pouca margem de ao legislativa
deixada aos Estados-membros pela Constituio Federal, entre ambiguidades, avanos e
retrocessos, a garantia dos meios de acesso e permanncia na escola tem sido ampliada.
A anlise dos dispositivos acima revela o risco de que a Unio exera sua
competncia para a edio de normas gerais do modo ampliado, reduzindo a margem
legislativa dos demais entes federativos em matria de educao. Por outro lado, a
Constituio prev trs importantes matrias em relao s quais a Unio tem o dever de
legislar, quais sejam: a fixao, por lei complementar, de normas para a cooperao
entre a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional; a edio de lei que
fixe o plano nacional de educao; e a edio de lei que fixe o piso salarial nacional

160
Para conhecer as tentativas de definio do conceito por parte de diversos autores, consultar Almeida
(2007, 128-133). A autora conclui seu levantamento, afirmando que existem, na doutrina, [...]
numerosos elementos que podem auxiliar o intrprete na tormentosa tarefa da identificao das
normas gerais, mas que no vemos como evitar uma certa dose de subjetivismo na identificao
das normas gerais, o que sempre acabar suscitando conflitos de competncia.
114

para os profissionais da educao escolar pblica. Como sustentamos no item 2.3, esses
so trs importantes mecanismos de promoo da igualdade entre os entes federativos
em relao temtica da educao.
2.4.1.2 Competncias materiais
161

da competncia comum da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal
e dos Municpios proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia (inc.
V do art. 23),
162
devendo todos os entes federativos atuar tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional e conforme normas que
regulamentem a forma como devem cooperar (pargrafo nico do art. 23). Ademais, a
educao dever do Estado (art. 205),
163
cabendo Unio, aos Estados-membros, ao
Distrito Federal e aos Municpios organizar seus sistemas de ensino em regime de
colaborao (art. 211).
164

Cabe aos Estados-membros e ao Distrito Federal atuar prioritariamente no
ensino fundamental e mdio (art. 211, 2 da CFB/1988).
165

Ao lado das competncias legislativas privativas e concorrentes, os Municpios
tm, tambm, competncias materiais privativas e concorrentes previstas no art. 30.
Nesse sentido, a competncia de manter, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado-membro do qual faa parte, programas de educao infantil e de

161
Conforme salientamos acima, para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o
Apndice C Repartio de competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e LGE/1993.
162
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: V -
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.
163
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
164
colaborao seus sistemas de ensino.
165
colaborao seus sistemas de ensino. 3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no
ensino fundamental e mdio.
115

ensino fundamental, conforme o inc. VI do art. 30,
166
uma das competncias materiais
concorrentes dos Municpios. Alm das competncias explicitadas no art. 30, os
Municpios, tm, ainda, competncias previstas esparsamente em outros artigos da
CFB/1988. Uma delas de que cabe aos Municpios atuar prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil (art. 211, 2 da CFB/1988).
167

Os 2 e 3 do art. 211 definem, portanto, as etapas de ensino de atuao
prioritria de cada ente federativo. Enquanto os Municpios atuaro prioritariamente na
educao infantil e no ensino fundamental, os Estados-membros e o Distrito Federal
atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. Nesses casos, estamos diante
de competncias materiais concorrentes, por ser a educao dever do Estado, cabendo
ao Poder Pblico de todas as esferas de governo proporcionar os meios de acesso
educao, organizando seus sistemas de ensino em regime de colaborao. Como os
demais entes federativos atuaro prioritariamente na educao bsica, cabe Unio, em
sua competncia residual, promover o ensino superior.
Quanto ao Distrito Federal, oportuno frisar que seu sistema de ensino [...]
assemelha-se aos sistemas de ensino dos Estados, de tal modo que deve atuar
prioritariamente no ensino fundamental e no mdio, mas tambm na educao infantil e
na pr-escola, que cabem aos Municpios que, nele, inexistem (SILVA J A, 2012a, p.
815).
Dada a existncia de competncia genrica comum, Ranieri (2009b) salienta
que nada impede que determinado ente federativo atue em outro nvel de ensino, alm
daquele a si designado como de atuao prioritria. Porm, s pode faz-lo sob a
condio de que no utilize, para tanto, os recursos vinculados ao nvel de educao
para o qual a Constituio atribui sua atuao prioritria (o tema da vinculao de
recursos ser mais bem explorado no item 2.4.2 deste Captulo). Jos Afonso da Silva
(2012a, p. 814, 815) acrescenta que a atuao em outros nveis de ensino somente

166
Art. 30. Compete aos Municpios: VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006).
167
colaborao seus sistemas de ensino. 2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil (Redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996).
116

possvel, quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de
competncia, alm da necessidade de que, para tanto, sejam empregados recursos acima
dos percentuais mnimos vinculados pela CFB/1988 manuteno e desenvolvimento
do ensino. Essa exigncia de que estejam plenamente atendidas as necessidades de sua
rea de competncia abre espao, necessariamente, para uma anlise subjetiva, j que a
lei no prev especificamente critrios objetivos que sejam suficientes identificao
do atendimento pleno de determinada rea de competncia. Na prtica, diversos
Estados-membros brasileiros vm atuando, igualmente, no ensino superior, sendo
admitidas universidades pblicas municipais preexistentes CFB/1988.
Almeida (2007, p. 145) entende que a opo por uma maior descentralizao
das competncias materiais, mantendo-se a atuao concorrente sob o comando
legislativo da Unio, um indicativo da preocupao do Constituinte com o federalismo
como fator de eficincia da ao governamental, uma gesto eficiente dos negcios
pblicos, que se refletiria, tambm, pela [...] nfase dada pelo Constituinte ao
planejamento, previsto como determinante e obrigatrio para o setor pblico.
Embora concorde com a importncia da eficincia como um objetivo a ser
perseguido, a autora ressalta que o Constituinte errou, ao no estabelecer normas que
garantam a participao das ordens parciais nas decises polticas do poder central
relativas aos planos nacionais a cargo da Unio.
A forma como esto repartidas as competncias legislativas e materiais
concernentes educao bsica pblica na CFB/1988 revela a existncia de um papel
central da Unio na promoo da igualdade entre os entes federativos nessa rea, visto
que, alm da competncia legislativa privativa para a edio das diretrizes e bases da
educao nacional, cabe Unio, igualmente, editar lei complementar fixando normas
para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, bem
como editar a lei que estabelece o plano nacional de educao e a lei para a fixao do
piso salarial nacional para os profissionais da educao escolar pblica. Julgamos ser
natural que a Unio concentre essas competncias legislativas com vistas a promover
maior igualdade entre os entes federativos brasileiros, em matria de educao bsica
pblica. A CFB/1988, contudo, no isenta os demais entes federativos do exerccio
117

dessa importante funo. Pelo contrrio, prev a atuao conjunta de todos os entes
federativos, levando em conta o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional segundo normas que regulamentem a forma como devem cooperar e a
organizao dos seus sistemas de ensino em regime de colaborao. Desse modo, a
definio desse regime fundamental, a fim de que os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municpios possam exercer as competncias a eles atribudas pela
CFB/1988.
A referncia ao regime de colaborao, que corresponde expresso do
federalismo cooperativo em matria de educao, crescente na legislao. De acordo
com a redao original do pargrafo nico do art. 23 da CFB/1988, as normas para a
cooperao entre os entes federativos, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional deveriam ser fixadas por uma lei complementar (no
singular), regulamentando o regime de colaborao. Em 2006, com as alteraes
promovidas pela EC n. 53/2006, o pargrafo nico do art. 23 passou a fazer referncia
necessidade de leis complementares (no plural) para a fixao dessas normas. Em
decorrncia, em lugar de uma nica lei complementar para definir as normas para a
cooperao entre os entes federativos como um todo, a CFB/1988 passou a exigir a
edio de diferentes leis complementares para a fixao das normas de cooperao para
diferentes reas de atuao estatal. Entretanto, ainda no chegou a ser editada nenhuma
lei a fixar as normas para a cooperao entre os entes federativos, em matria de
educao. A doutrina, por sua vez, tambm faz referncia ao regime, mas no prope
uma definio terica. Assim, diante do silncio do legislador complementar por 25
anos, faz-se necessrio verificar que funo ocupa essa expresso, na legislao em
vigor. Cuidaremos do assunto no item 2.4.4 deste Captulo.
pblica
168

O art. 212 da CFB/1988
169
estabelece os percentuais mnimos em relao
receita resultante de impostos que cada um dos diferentes entes federativos tem o dever

168
Para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o Apndice E Vinculao de
receitas e aplicao mnima de recursos em educao na CFB/1988 e na LDB/1996.
118

de aplicar, anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Nesse aspecto, a
situao do Brasil difere de outros pases que determinam a gratuidade da educao,
mas silenciam quanto aos investimentos pblicos que tornariam essa gratuidade
possvel (TOMASEVSKY, 2006, xi).
170

A Unio deve aplicar, [...] anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino (art. 212 da CFB/1988). Trata-se de evidente limitao
autonomia dos trs entes federativos quanto gesto prpria dos seus assuntos
financeiros, base material da autonomia, como discutido no item 1.1 do Captulo 1.
Nesse caso, a CFB/1988, entendendo ser a educao um bem fundamental para a
sociedade brasileira, limitou a autonomia dos entes federativos, determinando a
vinculao. A afetao da receita de impostos para a promoo da educao uma
exceo ao princpio da no afetao de receitas tributrias a rgo, fundo ou despesa
(art. 167, IV da CFB/1988).
171
Com isso se quer dizer que, fora do percentual que o
Estado est obrigado constitucionalmente a gastar com educao, existe uma margem de
liberdade maior para decidir. Jos Afonso da Silva (2012a, p. 816) ressalta que esses
percentuais correspondem ao mnimo a ser empregado, devendo ser destinados mais
recursos ao setor caso o percentual mnimo vinculado no seja suficiente.
O Organograma 2, na sequncia, ajuda a visualizar melhor a vinculao do
percentual mnimo da receita e o nvel prioritrio de atuao de cada ente federativo
brasileiro.

169
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
170
Ressaltamos que a vinculao constitucional de percentuais mnimos de receitas de impostos para a
educao no novidade da CFB/1988.
170
A CFB/1934 foi a primeira a prever a vinculao (ar.
156),
170
que deixou de existir na CFB/1937, tendo retornado na CFB/1946 e sido suprimida na
CFB/1976. A EC n. 1/1969 restabeleceu a vinculao, mas somente para os Municpios em relao
ao ensino primrio
170
, enquanto a EC 24/1983 incluiu o 4 ao art. 176 da CFB/1976, efetuando a
vinculao para todos os entes federativos.
171

Para uma anlise histrica da alocao da receita decorrente de impostos nas constituies brasileiras
anteriores, ver Ximenes (2010).

Organograma 2 Percentuais de receitas vinculadas e atuao prioritria no
Fonte: Elaborado pela autora com base no art. 212 da CFB/1988.
Convm observar, todavia, a exis
implicaram) a reduo do valor efetivamente destinado educao, como foi o caso do
Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), hoje Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)
(SCAFF, 2004, p. 45).
172
De acordo com Ximenes (

172

A DRU uma reformulao do FEF,
maro de 2000, com vigncia at 2003. A DRU foi prorrogada sucessivamente, com peque
alteraes, por meio das EC n. 42, de 19 de dezembro de 2003, n. 56, de 20 de dezembro de 2007 e n.
68, de 21 de dezembro de 2011, que a prorrogou at 31 de dezembro de 2015.
Art. 76. So desvinculados de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de
cento) da arrecadao da Unio de impostos, contribuies sociais e de interveno no domnio
econmico, j institudos ou que vierem a ser criados at a referida data, seus adicionais e respectivos
acrscimos legais. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 68, de 2011).
no caput no reduzir a base de clculo das transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios,
na forma do 5 do art. 153
das alneas a, b e d do inciso I
clculo das destinaes a que se refere a
Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 68
desvinculao de que trata o
refere o 5 do art. 212 da
de 2011) 3 Para efeito do clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento do e
Municpios
25%
educaco infantil
ensino fundamental
Percentuais de receitas vinculadas e atuao prioritria no
Brasil
Fonte: Elaborado pela autora com base no art. 212 da CFB/1988.
Convm observar, todavia, a existncia de manobras que podem implicar (e
De acordo com Ximenes (2010), somente em 2007 houve um

A DRU uma reformulao do FEF, que foi introduzida no ADCT por meio da EC n. 27, de 21 de
maro de 2000, com vigncia at 2003. A DRU foi prorrogada sucessivamente, com peque
68, de 21 de dezembro de 2011, que a prorrogou at 31 de dezembro de 2015.
Art. 76. So desvinculados de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 68, de 2011).
no reduzir a base de clculo das transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios,
5 do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e
do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituio Federal
clculo das destinaes a que se refere a alnea c do inciso I do art. 159 da Constituio
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 68, de 2011). 2 Excetua
desvinculao de que trata o caput a arrecadao da contribuio social do salrio
Constituio Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 68,
3 Para efeito do clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento do e
Vinculaco e
prioridade
educaco infantil +
ensino fundamental
Estados-membros e
Distrito Federal
25%
ensino fundamental +
ensino mdio
Unio
18%
sistema federal +
funco redistributiva
e complementar
119
Percentuais de receitas vinculadas e atuao prioritria no

tncia de manobras que podem implicar (e
2010), somente em 2007 houve um
ADCT por meio da EC n. 27, de 21 de
maro de 2000, com vigncia at 2003. A DRU foi prorrogada sucessivamente, com pequenas
2015, 20% (vinte por
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 68, de 2011). 1 O disposto
no reduzir a base de clculo das transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios,
e II do art. 158 e
inciso II do art. 159 da Constituio Federal, nem a base de
do inciso I do art. 159 da Constituio
2 Excetua-se da
a arrecadao da contribuio social do salrio-educao a que se
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 68,
3 Para efeito do clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino de
Unio
18%
sistema federal +
funco redistributiva
e complementar
120

desvio de quase quatro bilhes de dlares entre o valor que a Unio estaria obrigada a
despender em educao e o que ela efetivamente despendeu.
Essa violao, a qual teve incio em 1994, com o FEF, somente foi remediada
em 2009, por meio da Emenda Constitucional n. 59, que acrescentou o 3 ao art. 76 do
ADCT para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da DRU
incidente sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de
que trata o art. 212 da Constituio Federal, em uma medida progressiva at 2011,
quando a garantia constitucional original de alocao de recursos foi finalmente
restabelecida (para efeito do clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento
do ensino, o percentual da DRU seria de 12,5% no exerccio de 2009, de 5% no
exerccio de 2010 e nulo no exerccio de 2011). Nesse sentido, a nova redao do 3
do art. 76 do ADCT, dada pela EC 68/2011, representou um avano na proteo dos
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino, finalmente excludos
da DRU.
O fim da violao reportada est associado a uma atuao bastante combativa
de setores da sociedade civil. Em nossa interpretao, o fato de a vinculao ser prevista
em sede constitucional, com base em critrios claros, viabiliza esse tipo de mobilizao
social, no sentido de proteger o direito educao.
Entretanto, como bem observa Cury (2008, p. 1203), h outras formas de burlar
a aplicao dos percentuais legalmente vinculados, como o caso do artifcio da
imposio disfarada de impostos denominados de contribuies (grifo do autor).
interessante notar que alguns Estados-membros, estando obrigados a
respeitar (e aplicar) o percentual mnimo da receita resultante de impostos vinculado
educao pela CFB/1988, no exerccio de sua autonomia federativa, tm previsto, em
suas prprias Constituies estaduais, percentuais mnimos superiores aos previstos na
Constituio federal para a efetivao do seu dever em relao educao, alm de
detalhamento especfico (vide Apndice G Vinculao de receitas tributrias para a
educao nas Constituies Estaduais brasileiras).

que trata o art. 212 da Constituio Federal, o percentual referido no caput ser nulo. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 68, de 2011).
121

Os Estados-membros do Acre, Paran, Piau e So Paulo preveem um
percentual mnimo de aplicao de 30% das receitas resultantes de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, enquanto o Amap de, no mnimo, 28%.
E muitos, no exerccio da autonomia dada pela configurao da prestao de servios
educacionais, fixam o modo de distribuio desses recursos.
O Piau inclui, em sua Constituio Estadual, uma vinculao obrigatria de,
no mnimo, 30% ao Estado e aos seus Municpios, determinando que se deve utilizar
5% do total na capacitao e na formao de profissionais na rea de educao (desde a
Emenda Constitucional n. 13/2000) e 70% desses recursos ao atendimento das
necessidades do ensino fundamental, com os recursos remanescentes distribudos em
25% das receitas destinados Secretaria de Estado da Educao e 5% das receitas
destinados a instituies de ensino superior mantidas pelo Estado (desde a Emenda
Constitucional n. 27/2008).
Na Constituio Estadual do Acre, determina-se que 85% dos 30% (cerca
25,5%) devem ser destinados manuteno e desenvolvimento do ensino, com
ampliao dos investimentos na educao, a ser alcanada no prazo de trs anos,
considerando o exerccio de 2001, razo de um por cento ao ano. Na Constituio do
Amap, disciplina-se a aplicao de nunca menos de 1,5%, dos 28% da receita
destinada ao ensino pblico, em programas estaduais de erradicao do analfabetismo,
com prioridade de atendimento s populaes da zona rural.
Isso sem mencionar os Estados-membros que tiveram a eficcia das suas
previses de vinculao de receitas em matria de educao suspensas ou declaradas
inconstitucionais, na exacerbao do exerccio de sua autonomia. O Rio de Janeiro, por
exemplo, apesar de prever uma aplicao mnima de 35% das receitas, teve a eficcia da
sua previso constitucional estadual em matria de educao suspensa pelo STF
173
, por
vincular, na distribuio desses recursos, 6% UERJ, 2% FAPERJ, destinar um
percentual mnimo de 10% para a educao especial, alm de determinar a distribuio
dos recursos federais transferidos ao Estado-membro para aplicao no ensino de 1
grau entre o Estado-membro e os Municpios, em exata proporo entre o nmero de

173
Eficcia suspensa, por deciso do STF na ADIn 780-7/600, em relao aos percentuais destinados
UERJ, FAPERJ e educao especial.
122

matrculas na rede oficial de 1 grau de cada um e o nmero total de matrculas na rede
pblica estadual e municipal, com repasse integral aos Municpios, no ms subsequente
ao da transferncia feita pela Unio.
O Rio Grande do Sul teve seu dispositivo declarado inconstitucional, por
determinar a aplicao de, no mnimo, 35% por cento da receita resultante de impostos,
destinando no menos de 10% desses recursos na manuteno e conservao das escolas
pblicas estaduais, por meio de transferncias trimestrais de verbas s unidades
escolares, de forma a criar condies que lhes garantam o funcionamento normal e um
padro mnimo de qualidade.
174

O Mato Grosso teve sua previso constitucional suspensa, por determinar em
sua constituio estadual que no s o Estado do Mato Grosso, mas tambm seus
Municpios deveriam aplicar nunca menos de 35% das receitas na manuteno e
desenvolvimento da educao.
175
Tambm teve outra previso constitucional suspensa
quando, em 2010, por meio da Emenda Constituio Estadual n. 57, procurou
vincular, no mnimo, 2,5% da aplicao da receita corrente lquida do Estado de Mato
Grosso na manuteno e desenvolvimento da Universidade do Estado de Mato Grosso
UNEMAT.
176
A disposio atual prev aplicao anual de 1%, no mnimo, da receita
resultante de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico superior
estadual, no incluindo na dotao os recursos reservados ao ensino fundamental e
mdio e sendo vedada a sua aplicao com despesas de custeio superiores a 10%,
excluda a folha de pagamento do corpo docente.
Mesmo os Estados de Minas Gerais e de Rondnia, que mantm, em suas
Constituies Estaduais, o mnimo de 25% das receitas previstos na Constituio
Federal, tiveram seus dispositivos constitucionais declarados inconstitucionais ou com
eficcia suspensa, por exacerbar sua autonomia no estabelecimento de novas
destinaes. Na Constituio de Minas Gerais, foi declarada inconstitucional
177
a
destinao de dotaes e recursos operacionalizao e manuteno das atividades

174
Declarada a inconstitucionalidade do dispositivo na ADI n. 820, DJE, 29/02/08.
175
Eficcia suspensa por liminar na ADI n. 282-1.
176
Eficcia suspensa por liminar na ADI n. 84011/10 TJMT.
177
ADI n. 2.447/2009.
123

necessrias total implantao e desenvolvimento da Universidade do Estado de Minas
Gerais UEMG e da Universidade Estadual de Montes Claros UNIMONTES , no
valor de, no mnimo, 2% da receita oramentria corrente ordinria do Estado e de 7,5%
desses recursos, prioritariamente, criao e implantao de cursos superiores nos
vales do Jequitinhonha e do Mucuri, pela Universidade do Estado de Minas Gerais
UEMG e pela Universidade Estadual de Montes Claros UNIMONTES. Na
Constituio de Rondnia, foi suspensa a eficcia
178
do dispositivo que considerava
como integrantes da receita aplicada nos termos desse artigo as despesas empenhadas,
liquidadas e pagas no exerccio financeiro.
importante observar que tambm h Municpios brasileiros nos quais se
fixou, por meio da Lei Orgnica Municipal, um maior percentual de vinculao para a
educao, como o caso do Municpio de So Paulo (CAGGIANO, 2009).
O art. 60 do ADCT, em sua redao original, previa a sub-vinculao
temporria (nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio) de percentual dos
recursos do Poder Pblico a que se refere o art. 212 da CFB/1988 (pelo menos
cinquenta por cento) para a eliminao do analfabetismo e a universalizao do ensino
fundamental.
A EC 14/1996 alterou a redao do caput do art. 60 do ADCT, acrescentando-
lhe sete pargrafos. Com a nova redao de ento, o caput art. 60 estabelecia que, nos
dez primeiros anos da promulgao da emenda, os Estados-membros, o Distrito Federal
e os Municpios (em substituio referncia ao Poder Pblico) aumentariam de 50%
para 60% o percentual dos recursos a que se refere o caput do art. 212 a serem aplicados
na educao, substituindo o objetivo de eliminar o analfabetismo e universalizar o
ensino fundamental pelo objetivo da manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental, buscando assegurar a universalizao do seu atendimento e a remunerao
condigna do magistrio. Os pargrafos inseridos no art. 60 do ADCT tratavam da
distribuio de responsabilidades e recursos entre os Estados-membros e seus
Municpios, a ser assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado-membro e
do Distrito Federal, de um fundo de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental e de valorizao do magistrio, de natureza contbil.

178
Eficcia suspensa pelo STF em medida liminar na ADI n. 2124-9, acrdo 31/10/2003.
124

De acordo com os 2 e 3 do art. 60 do ADCT, o fundo seria distribudo
entre cada Estado-membro e seus Municpios proporcionalmente ao nmero de alunos
nas respectivas redes de ensino fundamental. Essa medida trouxe a questo da igualdade
entre os entes federativos pauta do financiamento da educao, mas, como havia um
fundo no mbito de cada Estado-membro, essa igualdade era restrita a cada um dos
Estados-membros, mantendo os problemas geogrficos no que se refere s diferenas
entre estados. O dever da Unio de complementar os recursos dos fundos sempre que
em cada Estado-membro ou no Distrito Federal seu valor por aluno no alcanasse o
mnimo definido nacionalmente poderia, em tese, minimizar o problema das
desigualdades entre os Estados-membros. Isso dependeria, entretanto, de como seria
definido o valor mnimo nacional. A preocupao com um padro mnimo de qualidade
de ensino definido nacionalmente constava do 4.
Outra alterao importante promovida pela EC 14/1966 foi a incluso do 6
no art. 60 do ADCT, que determinou que a Unio aplicasse nunca menos que o
equivalente a 30% da receita resultante de impostos (recursos a que se refere o caput do
art. 212 da CFB/1988) na erradicao do analfabetismo e na manuteno e
desenvolvimento do ensino fundamental. Convm ressaltar, entretanto, que o uso do
termo equivalente deu margem interpretao de que os recursos destinados
complementao por parte da Unio poderiam advir de outras fontes, e no
necessariamente daquelas indicadas no art. 212, tendo resultado na utilizao do salrio
educao (contribuio social j destinada exclusivamente ao ensino fundamental) para
essa finalidade, conforme reporta Oliveira (2006, p. 97).
O 7 estabelecia que a lei dispusesse sobre a organizao dos Fundos, a
distribuio proporcional de seus recursos, sua fiscalizao e controle, bem como sobre
a forma de clculo do valor mnimo nacional por aluno. Em 24 de dezembro daquele
mesmo ano foi promulgada a Lei n. 9.424, que disps sobre a o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
Buscou-se, em princpio, com a criao de tais fundos, redistribuir os recursos
constitucionalmente vinculados educao, levando em considerao o
desenvolvimento social e econmico das regies, devendo a Unio complementar os
recursos dos fundos sempre que, no mbito de cada Estado-membro e o Distrito
125

Federal, o valor mdio ponderado por aluno no alcanasse o mnimo definido
nacionalmente (art. 4 da Lei n. 11.494/2007).
Na avaliao de Oliveira (2006, p. 95), essa emenda surgiu em razo da
necessidade de se precisar a distribuio de competncias (o que fez ao reservar aos
Estados-Membros e ao Distrito Federal uma atuao prioritria na esfera do ensino
fundamental e mdio, por meio da incluso do 3 no art. 211 da CFB/1988,
aumentando a responsabilidade desses entes), mas tambm como um modo por meio do
qual a Unio escapasse da situao problemtica na qual se encontrava por nunca ter
chegado a cumprir o artigo 60 do ADCT (que determinava a cada nvel da
administrao pblica isoladamente a aplicao, nos dez primeiros anos da promulgao
da Constituio, do mnimo de 50% dos recursos vinculados nos termos do art. 212 da
CFB/1988 para a eliminao do analfabetismo e universalizao do ensino
fundamental).
Arretche (2004, p. 13) ressalta que, com o FUNDEF, as transferncias
intraestaduais foram constitucionalizadas, eliminando-se a incerteza quanto ao
recebimento dos recursos vinculados oferta de matrculas. Desse modo, o governo
federal criou uma obrigao constitucional a fim de obter o comportamento desejado
por parte dos governos locais, dada sua limitada capacidade institucional de afetar as
escolhas desses governos. Nas palavras da autora, tratou-se de aprovar emendas
constituio que reduzem muito a margem de escolhas dos governos subnacionais,
obrigando-os a adotar o comportamento considerado desejvel pelo governo federal.
Nas palavras de Ranieri (2009b), com o FUNDEF instituiu-se um eficiente
sistema de distribuio de recursos pblicos, baseado no nmero de matriculas em
educao bsica, nas redes estaduais, municipais e do Distrito Federal.
Oliveira (2006, p. 98) observa, entretanto, que mesmo tendo reduzido
dramaticamente a sua obrigao em termos de aplicao de recursos no ensino
fundamental, a Unio deixou de cumprir sistematicamente a lei do FUNDEF no que
concerne aos repasses aos Estados-membros com valores abaixo da mdia nacional. A
anlise do impacto da complementao da Unio para o ensino fundamental revelou que
126

essa complementao teve resultados quase nulos sobre as desigualdades interestaduais
de padres de gasto (VAZQUEZ, 2003).
A partir de janeiro de 2007 o FUNDEF foi substitudo pelo Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (FUNDEB), que abrange toda a educao bsica (educao infantil, ensino
fundamental e ensino mdio). O FUNDEB foi institudo pela EC 53/2006 e
regulamentado pela Medida Provisria n. 339, de 26 de dezembro de 2006, convertida
na Lei n. 11.494/2007. Oliveira (2006, p. 69, 98) esclarece que o FUNDEB abarcou
toda a educao bsica como uma estratgia com vistas a enfrentar os problemas
decorrentes da concentrao de recursos no ensino fundamental realizada pelo
FUNDEF, tentando, ainda, criar mecanismos mais rgidos para fazer valer o
compromisso da Unio para com a educao bsica. Refletindo sobre o tema do
financiamento da educao bsica no Brasil, o autor prope que seja pensada uma
poltica de financiamento articulada negociao de indicadores de qualidade
considerando as variveis sociopolticas de cada sistema escolar e de cada escola.
Muito embora o FUNDEB tenha ampliado a valorizao anteriormente
somente do magistrio a todos os profissionais da educao, a Lei que fixou o piso
salarial nacional, Lei n. 11.738, promulgada em 2008, limitou-se aos profissionais do
magistrio pblico da educao bsica, conforme antecipado.
Considerando a grande desigualdade existente entre os entes federativos
brasileiros, no que se refere sua capacidade de arrecadao,
179
o sistema federal
assume papel fundamental na promoo igualdade geogrfica em matria de educao
bsica pblica.
Alm da vinculao de um percentual mnimo da receita resultante de impostos
na manuteno e desenvolvimento do ensino, encontra-se atualmente em tramitao, no
Senado Federal, o Projeto de Lei para a aprovao do Plano Nacional de Educao

179

Enquanto o Municpio de So Paulo arrecadou em torno de 27 bilhes de reais, em 2007, Salvador
arrecadou em torno de 3 bilhes. Em termos relativos, considerada a populao de cada municpio,
So Paulo arrecadou mais que o dobro por pessoa do que Salvador (R$ 27.664.960.370,24 /
11.253.503 pessoas em comparao a R$ 3.058.053.436,50 / 2.675.656 pessoas) (Secretaria do
Tesouro Nacional - STN).
127

(PNE) 2011-2020 (PL n. 8.035/2010), que tem como um dos pontos sensveis a sua
meta 20,
180
segundo a qual o investimento pblico em educao pblica dever ser
ampliado de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto
Interno Bruto PIB do pas, no 5 (quinto) ano de vigncia do PNE 2011-2020 e, no
mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio. A grande
mobilizao da sociedade civil em torno desse tema impediu que fosse reaberta a
discusso do projeto na Cmara dos Deputados,
181
que retardaria ainda mais o seu envio
para o Senado Federal. Somente para que se tenha uma referncia, em 2009, o Brasil
investiu 5,6% em educao.
A meta 20 do PNE 2011-2020 no deixa claro de que maneira essa ampliao
do investimento pblico em educao pblica impactaria a educao bsica pblica,
especificamente, nem tampouco que impactos essa ampliao teria na promoo da
igualdade na educao bsica pblica entre entes federados. Todavia, assumimos que
um aumento de recursos em termos gerais implicaria, pelo menos potencialmente, a
ampliao de possibilidades nesse sentido.
2.4.3 Mecanismos de compensao (transferncias entre entes)
Neste item, no cuidaremos dos mecanismos de compensao em geral
existentes no Brasil, mas temos o propsito bem especfico e delimitado de apontar to
somente mecanismos de compensao que tenham impacto direto na prestao de
servios de educao bsica pblica, com especial enfoque em sua potencial promoo
de igualdade entre os entes federativos nessa rea.
Dado que a vinculao discutida no item acima recai sobre percentuais
mnimos em relao receita resultante de impostos, importa evidenciar as Sees III a

180
Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a atingir, no mnimo, o
patamar de 7% do Produto Interno Bruto - PIB do Pas no 5 (quinto) ano de vigncia desta Lei e, no
mnimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do decnio.
181

Em agosto de 2012, oitenta deputados assinaram o recurso interposto pelo Deputado Arlindo
Chinaglia (PT-SP), que levaria o projeto do PNE 2011-2020 novamente discusso em plenrio. A
sociedade civil organizada, por meio de diversas estratgias (dentre elas a de identificar tais
deputados como inimigos da educao) e com larga utilizao da internet (divulgando a lista dos
deputados que assinaram o recurso, com seus endereos eletrnicos e nmeros de telefone
profissionais), conseguiu levar 46 deputados a retirarem suas assinaturas do recurso.
128

V do Captulo do Sistema Tributrio Nacional, parte do Ttulo da tributao e do
oramento (Captulo I do Ttulo VI), que tratam, respectivamente, dos impostos da
Unio, dos Estados-membros e do Distrito Federal e dos Municpios, assim como a
Seo VI, que trata da repartio das receitas tributrias no Brasil, indicando como se d
a participao de entes federativos no produto da arrecadao de impostos de outros
entes (Estados-membros e Distrito Federal no produto da arrecadao de determinados
impostos da Unio e Municpios no produto da arrecadao de determinados impostos
da Unio e dos Estados-membros). Nesse sentido, o Brasil se alinha tendncia
indicada no item 1.1 do Captulo 1, que se verifica modernamente nos Estados Federais
no sentido de adotar, alm da tcnica da diviso horizontal de competncias, um sistema
de distribuio anlogo diviso vertical.
Conforme antecipado no item anterior, as receitas provenientes de
transferncias so compreendidas na vinculao de que trata o art. 212 da CFB/1988.
Desse modo, cabe-nos fazer, neste item, a apresentao do Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
ambos previstos no art. 159, II da CFB/1988,
182
que tm por objetivo promover o

182
TTULO VI. DA TRIBUTAO E DO ORAMENTO. CAPTULO I. DO SISTEMA
TRIBUTRIO NACIONAL. Seo VI. DA REPARTIO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS. Art.
159. A Unio entregar: (Vide Emenda Constitucional n 55, de 2007) I do produto da arrecadao
dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados
quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de
2007) a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do
Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos
Municpios; c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional,
de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do
Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento
ao Fundo de Participao dos Municpios, que ser entregue no primeiro decndio do ms de
dezembro de cada ano; (Includo pela Emenda Constitucional n 55, de 2007) II do produto da
arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito
Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados. III
do produto da arrecadao da contribuio de interveno no domnio econmico prevista no art.
177, 4, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma da
lei, observada a destinao a que se refere o inciso II, c, do referido pargrafo. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 44, de 2004) 1 Para efeito de clculo da entrega a ser efetuada de
acordo com o previsto no inciso I, excluir-se- a parcela da arrecadao do imposto de renda e
proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, nos
termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I. 2 A nenhuma unidade federada poder ser destinada
parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual
excedente ser distribudo entre os demais participantes, mantido, em relao a esses, o critrio de
partilha nele estabelecido. 3 Os Estados entregaro aos respectivos Municpios vinte e cinco por
cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critrios estabelecidos no
art. 158, pargrafo nico, I e II. 4 Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada
129

equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios, possibilitando ao poder
pblico das unidades apoiadas pelos fundos o emprego de mais recursos para a
prestao de servios pblicos.
Na interpretao de Ferreira Filho (2011a, p. 160), esta redistribuio redunda
na prtica na sujeio dos Estados ao poder central.
183
Na avaliao de Arretche (2004,
p. 7), por sua vez, as transferncias fiscais tm limitado efeito equalizador sobre as
diferenas interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto, razo pela qual
permanece necessria a ao do governo federal para viabilizar patamares bsicos de
produo de servios sociais. Desse modo, a autora entende que a coordenao federal
dos programas sociais justificvel tanto por razes relacionadas coordenao das
decises dos governos locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto
entre Estados-Membros e Municpios.

O art. 161, II da CFB/1988
184
determina que cabe lei complementar
estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente
sobre os critrios de rateio do FPE e do FPM, objetivando promover o equilbrio scio-
econmico entre Estados e entre Municpios; alm de dispor sobre o acompanhamento,
pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao das participaes previstas nos
arts. 157, 158 e 159. O pargrafo nico, por fim, prev que cabe ao Tribunal de Contas
da Unio efetuar o clculo das quotas referentes ao FPE e FPM.
Em cumprimento ao quanto estabelecido nos incisos II e III do art. 161, foi
editada a Lei Complementar (LC) n. 62, de 28 de dezembro de 1989, que fixou normas
sobre o clculo, a entrega e o controle das liberaes dos recursos do FPE e do FPM,
estabelecendo coeficientes fixos para a partilha dos recursos entre os Estados-membros.

Estado, vinte e cinco por cento sero destinados aos seus Municpios, na forma da lei a que se refere
o mencionado inciso. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003).
183
Segundo Durazo Hermann (2009, p. 527), trata-se de um fenmeno comum na Amrica Latina
Latin American subnational units remain largely dependent on federal transfers, a great many of
which are conditional in nature.
184
Art. 161. Cabe lei complementar: [...] II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que
trata o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios; III - dispor
sobre o acompanhamento, pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao das participaes
previstas nos arts. 157, 158 e 159. Pargrafo nico. O Tribunal de Contas da Unio efetuar o clculo
das quotas referentes aos fundos de participao a que alude o inciso II.
130

Em outras palavras, a participao dos Estados-membros no fundo no variava, pouco
importando fatores como crescimento populacional ou menor renda per capita.
De acordo com o 2 dessa LC, os critrios de rateio do FPE a vigorarem a
partir de 1992 deveriam ser fixados em lei especfica, com base na apurao do censo de
1990. O 3, por sua vez, estabelece que, at que fossem definidos os critrios a que se
refere o pargrafo anterior, continuariam em vigor os coeficientes estabelecidos na lei
complementar.
A falta de nova legislao regulando a matria levou alguns Estados-membros
a submeterem a questo apreciao do STF por meio de ADIs
185
sob o argumento o
critrio das cotas fixas era inconstitucional por no cumprir o objetivo do fundo, que o
de equalizar a capacidade fiscal dos entes federativos.
O STF, conforme acrdo publicado em 30/04/2010, declarou a
inconstitucionalidade do art. 2 e do anexo nico da LC n. 62/1989, que definem os
critrios de rateio do FPE, estabelecendo que a legislao permanecesse em vigor at 31
de dezembro de 2012 a fim de que o Congresso Nacional tivesse tempo suficiente para
discutir e aprovar nova lei complementar regulando a matria. A deciso no foi alvo de
recursos, tendo transitado em julgado em 07/05/2010.
O tema to sensvel que as transferncias continuam sendo realizadas com
base em cotas fixas, critrio transitrio fixado pela LC n. 62/1989 que deveria ter sido
revisto em 1992 e, mesmo depois da deciso do STF em 2010, o assunto ainda est
pendente de definio pelo Congresso Nacional.

185

Rio Grande do Sul ADI n. 875, ajuizada em 18/05/1993, Mato Grosso e Gois ADI n. 1.987,
ajuizada em 15/04/1999, Mato Grosso do Sul ADI n. 2.727, ajuizada em 18/09/2002 e Mato Grosso
ADI n. 3.243, ajuizada em 29/06/2004. Todos os processos tiveram o Ministro Gilmar Mendes
como relator.
131

No que se refere ao FPM, a lei que dispe sobre a fixao dos coeficientes a
LC n. 91, de 22 de dezembro de 1997 com a redao dada pela LC n. 106, de 23 de
maro de 2001.
186

Alm dos recursos acima especificados, cabe ressaltar que o mesmo art. 212 da
CFB/1988, que trata da vinculao discutida no item acima, estabelece, desde a redao
original da CFB/1988, que a contribuio social do salrio-educao representa uma
fonte adicional de financiamento da educao pblica. Inicialmente, era fonte adicional
somente para o ensino fundamental, tendo passado a contemplar toda a educao bsica
a partir das modificaes promovidas pela EC n. 53/2006 no 5 do art. 212.
187

Ademais, a mesma EC incluiu o 6 no art. 212, que determina que as cotas estaduais e
municipais da arrecadao da contribuio social do salrio-educao sero distribudas
proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica nas
respectivas redes pblicas de ensino.
Os recursos pblicos destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino
mencionados no art. 212 podem ser aplicados tanto diretamente nas instituies
pblicas quanto pode ser destinado s escolas comunitrias, confessionais e
filantrpicas, em carter de fomento, atendidas as condies fixadas nos incisos do art.
213 da CFB/1988.
188
Jos Afonso da Silva (2012a, p. 808) observa que os recursos de

186
Uma questo que nos surgiu durante a redao desta passagem foi: Por que ser que foi mais fcil
resolver a questo do FPM do que a do FPE? Essa investigao, entretanto, fugiria do nosso objetivo
neste trabalho. Acreditamos, entretanto, que seja interessante levantar a questo, de qualquer modo.
187
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. [...] 5 A educao
bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao,
recolhida pelas empresas na forma da lei.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de
2006) (Vide Decreto n 6.003, de 2006) 6 As cotas estaduais e municipais da arrecadao da
contribuio social do salrio-educao sero distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos
matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino. (Includo pela Emenda
188

Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas
comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que: I comprovem finalidade no-
lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educao; II assegurem a destinao de seu
patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao Poder Pblico, no caso de
encerramento de suas atividades. 1 Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a
bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na forma da lei, para os que demonstrarem
insuficincia de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na
localidade da residncia do educando, ficando o Poder Pblico obrigado a investir prioritariamente
na expanso de sua rede na localidade. 2 As atividades universitrias de pesquisa e extenso
podero receber apoio financeiro do Poder Pblico.
132

que trata o art. 212 sero destinados escola pblica, sendo facultado, por exceo,
dirigi-los a escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas. A prioridade, portanto,
ser sempre a expanso da rede pblica.
2.4.4 Mecanismos de colaborao
O regime de colaborao, expresso do federalismo cooperativo para o setor
educacional, o nosso objeto de estudo neste item.
2.4.4.1 O regime de colaborao na legislao brasileira em vigor
Na CFB/1988, o termo colaborao mencionado seis vezes, estando
relacionado temtica da educao em quatro delas (caput do art. 205, caput e 4 do
art. 211 e caput do art. 214)
189
/
190
e formando a locuo regime de colaborao em duas
delas (caput dos arts. 211 e 214), ambas relacionadas temtica da educao. Muito
embora esse tipo de levantamento quantitativo seja visto com reservas por muitos
pesquisadores, nesse caso o que se pretende apenas demonstrar a centralidade do tema
para a nossa tese. Ademais, o levantamento quantitativo vem acompanhado da
necessria anlise qualitativa.
O art. 205 trata da colaborao da sociedade para com a educao. O art. 211,
por sua vez, determina que os diferentes entes federativos organizem seus sistemas de

189

exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
colaborao seus sistemas de ensino. 1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos
Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) 2
Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) 3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro
prioritariamente no ensino fundamental e mdio. (Includo pela Emenda Constitucional n 14, de
1996) 4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009).
190

No se relaciona com educao no inciso I do art. 19 e no 1 do art. 216.
133

ensino em regime de colaborao tratando, no 4, de formas de colaborao a serem
definidas pelos diferentes entes federativos com o objetivo de assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio. O art. 214, por fim, determina que o plano
nacional de educao seja estabelecido por lei com o objetivo de articular o sistema
nacional de educao em regime de colaborao.
O 4 do art. 211 da CFB/1988 foi introduzido pela EC n. 14/1996. A partir da
leitura dos termos ressaltados no pargrafo anterior, nota-se o surgimento da referncia
a formas de colaborao, que at ento no existia.
Importante pontuar, ainda, que o 4 do art. 211, quando introduzido no texto
da CFB/1988 por meio da EC n. 14/1996, fazia referncia necessidade de definio de
formas de colaborao na garantia da universalizao do ensino obrigatrio somente
entre Estados e Municpios.
191
Foi a EC n. 59/ 2009 (art. 4) que deu ao 4 do art. 211
a sua redao atual para incluir a referncia Unio e ao Distrito Federal. Desse modo,
a Unio, na organizao do seu sistema de ensino, tambm deve definir, com os demais
entes federativos, formas de colaborao de modo a assegurar a universalizao do
ensino obrigatrio.
Assim como o termo colaborao, o termo cooperao tambm mencionado
seis vezes na CFB/1988, estando relacionado temtica da educao trs em delas
(pargrafo nico do art. 23, inc. VI do art. 30 e caput do art. 241).
192
/
193

191
Redao original do 4: Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios
definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
192

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] V
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia. [...] Pargrafo nico. Leis
complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).
Art. 30. Compete aos Municpios: [...] VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e
do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006) [...].
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os
consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federativos, autorizando a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (Redao dada pela Emenda
134

Conforme antecipado na introduo, nesta tese usaremos ambos os termos,
colaborao e cooperao, como sinnimos. Acreditamos, em princpio, que o uso de
duas palavras distintas na lei representaria a inteno de marcar uma diferena
(eventualmente pequena) entre duas coisas que no so exatamente iguais. Nesse caso
especfico, contudo, acreditamos que o legislador optou por fazer uso de dois termos
diferentes para um mesmo fenmeno unicamente com a inteno de introduzir uma
variao no estilo.
O art. 23 da CFB/1988, que trata da competncia material comum dos entes
federativos, prev, em seu inciso V, que da competncia comum de todos os entes
federativos proporcionar os meios de acesso educao. Seu pargrafo nico estabelece
que leis complementares fixem normas para a cooperao entre os entes federativos
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Na
precisa avaliao de Almeida (2007, p. 113), a existncia de competncias materiais
comuns entre entes federativos tem um propsito especfico.
O que o Constituinte deseja exatamente que os Poderes Pblicos em
geral cooperem na execuo das tarefas e objetivos enunciados. (...)
Convocam-se, portanto, todos os entes federados para uma ao
conjunta e permanente. So eles, por assim dizer, chamados
responsabilidade diante de obrigaes que cabem a todos. (...) Pelas
matrias especificadas percebe-se que o concurso de todos os Poderes
reclamado em funo do interesse pblico existente na preservao
de certas metas de alcance social, a demandar uma soma de esforos.
O artigo em comento pode ser apresentado como um elo que conecta de forma
inconteste o tema do federalismo cooperativo brasileiro ao da igualdade na educao
bsica pblica na medida em que aponta o equilbrio do desenvolvimento e do bem
estar em mbito nacional como o fim das normas para a cooperao entre os entes
federativos. Entendemos, aqui, que o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em
mbito nacional corresponda reduo das desigualdades entre os entes federativos. Em
outras palavras, segundo nossa interpretao do art. 23 da CFB/1988, a necessidade de
cooperao entre os entes federativos tem por fim a reduo das desigualdades entre
esses entes quanto ao desenvolvimento e ao bem estar.

A relao com a temtica da educao em relao ao art. 241 se d de maneira indireta, por ser um
dos servios pblicos ensejadores da celebrao de convnios de cooperao.
193

No se relaciona com educao no inc. IX do art. 4, inc. XII do art. 29 e inc. VII do art. 30.
135

Nesse mesmo sentido, Arajo (2010, p. 755) sustenta que a inteno do
federalismo cooperativo brasileiro equilibrar os conflitos federativos e garantir a
mesma qualidade de vida para todos os cidados. Bercovici (2003), por sua vez,
defende a necessidade de igualao das condies de vida de modo que cidados de
regies menos desenvolvidas do pas tenham acesso mesma qualidade de servios
pblicos gozada pelos cidados das regies mais desenvolvidas, tendo o Estado o dever
de promover essa igualao.
Por outro lado, e ainda com Almeida (2007, p. 144)
Quanto s competncias materiais comuns, muito embora devam ser
presididas pelo ideal de cooperao entre todos os entes federativos,
ser a autoridade federal, em ltima anlise, a estabelecer as regras de
atuao conjunta, uma vez que a execuo da grande maioria dessas
competncias [em matria de educao, inclusive] dever ser
balizada por leis editadas com fulcro em competncia legislativa
concorrente, em que caber Unio expedir normas gerais e s
demais esferas a legislao suplementar.
A redao original do pargrafo nico em comento
194
tratava de lei
complementar no singular, tendo sido substituda pela referncia a leis complementares
no plural a partir da EC n. 53/2006. Argumenta-se que essa alterao teve por objetivo
facilitar a regulamentao de normas de cooperao para cada matria elencada no art.
23, considerando a variedade de competncias comuns previstas (ALMEIDA, 2007, p.
115; CASSINI, 2011, p. 122). Esse argumento faz sentido, na medida em que a edio
de diferentes leis complementares tem o potencial de fazer com que os diferentes
setores tenham suas especificidades mais bem atendidas como decorrncia de um debate
mais qualificado no legislativo, envolvendo a participao de entidades organizadas da
sociedade civil. Segundo Almeida (2007, p. 117), essas leis complementares devero
fixar as bases polticas e as normas operacionais disciplinadoras da forma de execuo
dos servios e atividades cometidos concorrentemente a todas as entidades federadas.
Ainda segundo a autora, essas leis complementares
Diro, por exemplo, como a Administrao Federal, estaduais,
municipais e do Distrito Federal devero colaborar reciprocamente

194
Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional.
136

para que no ocorra a disperso de esforos que o constituinte quer
ver conjugados.
Estabelecero o norte para a especificao do que compete a cada
esfera poltica na prestao dos mesmos servios objeto de
competncia comum. De fato, isto muito importante para que,
levando-se em conta as reais possibilidades administrativas e
oramentrias dos diversos parceiros, no se atribua a algum deles,
em nome de uma responsabilidade solidria, tarefa que no possa
cumprir. (...)
Especificaro ainda as leis enunciadas no artigo 23, pargrafo nico,
que instrumentos de ao administrativa podero ser utilizados para
ensejar o exerccio mais vantajoso das competncias comuns.
Nas palavras de Coutinho (2010, p. 17), a eficcia de direitos sociais e
econmicos requer polticas sociais bem sucedidas. Sem polticas sociais bem
estruturadas, implementadas e avaliadas, princpios constitucionais envolvendo
objetivos distributivos acabam sendo promessas vazias (traduo livre). Nesse sentido,
todas as possibilidades acima descritas so perdidas enquanto as leis no so editadas.
O art. 30, que trata da competncia dos Municpios, estabelece que esses entes
federativos mantenham programas de educao infantil
195
e de ensino fundamental com
a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado-membro do qual faa parte.
O art. 241, por fim, trata dos convnios de cooperao entre os entes
federativos que, ao lado dos consrcios pblicos, sero disciplinados por meio de lei
editada pelos entes federativos envolvidos. Tais leis devem autorizar a gesto associada
de servios pblicos, como o caso da educao, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos. Essa foi a redao dada ao artigo por meio da EC n. 19/1998. Em sua
redao original, o artigo tratava de matria totalmente diversa princpio aplicvel aos
delegados de polcia de carreira. Isso porque, o dispositivo ora em anlise, que fazia
parte da tradio constitucional brasileira, no constava da redao original da
CFB/1988 e, aps ter provocado vasta discusso doutrinria acerca da possibilidade ou

195
Com a EC n. 53/2006 a referncia educao pr-escolar, que constava da redao original, foi
substituda pela referncia educao infantil. Na redao anterior:
Art. 30. Compete aos Municpios: VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental
137

no da celebrao de acordos para a execuo de leis e servios de uma esfera por
funcionrios de outra, foi inserido na Constituio por meio da EC n. 19/1998
(ALMEIDA, 2007, p. 118-120).
Na interpretao de Cassini (2011, p. 67, 76, 99), os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao instrumentalizam as formas de colaborao mencionadas no
4 do art. 211, que representam a distoro conceitual da colaborao no como um
regime, mas, uma opo poltica. Isso porque, enquanto o pargrafo nico do art. 23
exige a edio de leis complementares para o estabelecimento de normas de cooperao,
que seriam obrigatrias para todos os entes, pela redao do art. 241 os convnios de
cooperao entre entes federativos sero disciplinados por lei ordinria em formas de
colaborao pulverizadas e no obrigatrias que no favorecem o processo de tomada
de deciso conjunta. Concordamos com a autora na medida em que esses mecanismos
resultam em um vnculo tnue de natureza contratual.
A anlise da incidncia dos termos colaborao e cooperao na CFB/1988
sugere um aumento da importncia dada necessidade de colaborao entre os entes
federativos. Essa interpretao nos parece adequada por no vermos outra razo
plausvel para o aumento do nmero de referncias a esses termos no texto da
Constituio.
Em 1996 a EC n. 14 introduziu a referncia a formas de colaborao a serem
definidas para a garantia da universalizao do ensino obrigatrio entre Estados-
membros e Municpios ( 4 do art. 211).
Em 1998 a EC n. 19 introduziu a referncia aos convnios de cooperao entre
os entes federativos a serem disciplinados por meio de lei editada pelos entes
envolvidos (art. 241).
Em 2006 a fixao de normas para a cooperao entre os entes federativos
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional em matrias de
competncia comum dos entes federativos passou a demandar leis complementares, em
lugar de lei complementar (art. 23 EC n. 53/2006).
138

Em 2009 a Unio e o Distrito Federal tambm foram envolvidos no processo
de colaborao para a garantia da universalizao do ensino obrigatrio ( 4 do art. 211
EC n. 59/2009). Ainda em 2009 a articulao do sistema nacional de educao em
regime de colaborao passou a ser um dos objetivos do plano nacional de educao
(art. 214 EC n. 59/2009).
Assim, esse aumento da importncia dada necessidade de colaborao entre
os entes federativos no texto da Constituio pode ser observado tanto em razo das
alteraes que tiveram por objetivo introduzir dispositivos relacionados matria como
em razo das alteraes promovidas em dispositivos que j tratavam da matria.
O regime de colaborao, que constava da redao original do art. 211 da
CFB/1988 como uma orientao sobre a forma pela qual os diferentes entes federativos
deveriam organizar seus sistemas de ensino, foi inserido em mais um artigo da
Constituio, que colocou com um dos objetivos do plano nacional de educao a
articulao do sistema nacional de educao em regime de colaborao (art. 214).
Alm da CFB/1988, outros instrumentos legais fazem referncia expressa ao
regime de colaborao. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei
n. 9.394/1996, em sua redao original, mencionava o instituto no pargrafo primeiro
do art. 5 e no art. 8.
196

Nos termos do 1 do art. 5 da LDB, compete aos Estados-membros e aos
Municpios recensear a populao em idade escolar para o ensino fundamental, e os
jovens e adultos que a ele no tiveram acesso, fazer-lhes a chamada pblica, e zelar,

196
TTULO III. Do Direito Educao e do Dever de Educar. Art. 5 O acesso ao ensino fundamental
direito pblico subjetivo, podendo qualquer cidado, grupo de cidados, associao comunitria,
organizao sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituda, e, ainda, o Ministrio
Pblico, acionar o Poder Pblico para exigi-lo. 1 Compete aos Estados e aos Municpios, em
regime de colaborao, e com a assistncia da Unio: I - recensear a populao em idade escolar para
o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele no tiveram acesso; II - fazer-lhes a chamada
pblica; III - zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia escola. (grifo nosso).
TTULO IV. Da Organizao da Educao Nacional. Art. 8 A Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios organizaro, em regime de colaborao, os respectivos sistemas de ensino. 1
Caber Unio a coordenao da poltica nacional de educao, articulando os diferentes nveis e
sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em relao s demais instncias
educacionais.
139

junto aos pais ou responsveis, pela frequncia escola, devendo faz-lo em regime de
colaborao entre si e com a assistncia da Unio.
O art. 8 da LDB, por sua vez, uma repetio do art. 211 da CFB/1988, que
estabelece que os entes federativos organizem seus respectivos sistemas de ensino em
regime de colaborao.
Segundo Ranieri (2009b), a previso do 1 do art. 5 da LDB complementa a
norma genrica dos 2 e 3 do art. 211 da CFB/1988,
197
fixando o papel da Unio de
coordenar a poltica nacional de educao articulando os diferentes nveis e sistemas de
ensino.
Em outubro de 2009 trs novos pargrafos foram includos no art. 62 da LDB
por meio da Lei n. 12.056/2009, estabelecendo o primeiro deles que a Unio, o Distrito
Federal, os Estados e os Municpios, em regime de colaborao, devero promover a
formao inicial, a continuada e a capacitao dos profissionais de magistrio.
198

Considerando-se que a formao dos profissionais de magistrio no da
competncia prioritria dos Municpios nem dos Estados-membros, essa alterao na
LDB representa uma mudana legislativa relevante, j que a primeira vez que a
referncia ao regime de colaborao vem acompanhada de uma clara necessidade de
atuao de um ente federado em uma rea fora da sua atuao prioritria.
No PNE 2000-2010, Lei n. 10.172/2001, o termo regime de colaborao foi
mencionado cinco vezes. Antes de adentrarmos na discusso acerca das referncias ao
termo, convm esclarecer a estrutura do PNE. Trata-se de um documento extenso,

197
colaborao seus sistemas de ensino. [...] 2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996) 3
Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. (Includo
pela Emenda Constitucional n 14, de 1996).
198

Art. 62. A formao de docentes para atuar na educao bsica far-se- em nvel superior, em curso
de licenciatura, de graduao plena, em universidades e institutos superiores de educao, admitida,
como formao mnima para o exerccio do magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras
sries do ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade Normal. (Regulamento)
1 A Unio, o Distrito Federal, os Estados e os Municpios, em regime de colaborao, devero
promover a formao inicial, a continuada e a capacitao dos profissionais de magistrio. (Includo
pela Lei n 12.056, de 2009).
140

anexo Lei n. 10.172/2001, que se divide em seis itens e seus subitens: (I) Introduo;
(II) Nveis de ensino (A educao bsica: 1. educao infantil, 2. ensino fundamental,
3. ensino mdio; B educao superior: 4. educao superior); (III) Modalidades de
ensino (5. educao de jovens e adultos, 6. educao distncia e tecnologias
educacionais, 7. educao tecnolgica e formao profissional, 8. educao especial, 9.
educao indgena) ; (IV) Magistrio da educao bsica (10. formao dos professores
e valorizao do magistrio); (V) Financiamento e gesto; (VI) Acompanhamento e
avaliao do plano. Todos os subitens de 1 a 10 subdividem-se, ainda, em diagnstico,
diretrizes, e objetivos e metas. O subitem 4 e o item V tratam, tambm, de
financiamento e gesto.
O regime de colaborao mencionado pela primeira vez no PNE 2000-2010
no ponto que trata do diagnstico da educao superior (B 4; 4.1).
199
Ao observar que
o crescimento do setor pblico nesse nvel de ensino se devia ao crescimento da oferta
de ensino superior nas redes estaduais, o PNE ressalta que, embora essa contribuio
dos entes estaduais seja importante, no deveria ocorrer em detrimento da expanso
com qualidade do ensino mdio, que o nvel de ensino de atuao prioritria dos
Estados-membros. Segundo o PNE, para um desenvolvimento equilibrado e nos
marcos do regime de colaborao, os Estados-membros no podem usar os recursos
dos 25% da receita de impostos vinculada manuteno e desenvolvimento da
educao bsica para esse fim. A referncia aos marcos do regime de colaborao
parece um tanto vaga, j que esse regime no se encontra definido em lei, muito menos
os seus marcos.
O termo volta a ser mencionado nos objetivos e metas relacionados educao
de jovens e adultos (III. 5, 5.3)
200
para tratar da necessidade de que os sistemas estaduais

199
importante observar que o crescimento do setor pblico se deveu, nos ltimos anos, ampliao do
atendimento nas redes estaduais, como se verifica na Tabela 8. A contribuio estadual para a
educao superior tem sido importante, mas no deve ocorrer em detrimento da expanso com
qualidade do ensino mdio. Para um desenvolvimento equilibrado e nos marcos do regime de
colaborao, os recursos destinados pelos Estados educao superior devem ser adicionais aos 25%
da receita de impostos vinculada manuteno e desenvolvimento da educao bsica.
200
7. Assegurar que os sistemas estaduais de ensino, em regime de colaborao com os demais entes
federativos, mantenham programas de formao de educadores de jovens e adultos, capacitados para
atuar de acordo com o perfil da clientela, e habilitados para no mnimo, o exerccio do magistrio nas
sries iniciais do ensino fundamental, de forma a atender a demanda de rgos pblicos e privados
envolvidos no esforo de erradicao do analfabetismo.** (grifo nosso)
141

de ensino assegurassem, em regime de colaborao com os demais entes federativos,
mantenham programas de formao de educadores capacitados para atuar nessa
modalidade de ensino que atendam a demanda de rgos pblicos e privados envolvidos
no esforo de erradicao do analfabetismo. Mais uma vez, faz-se apenas referncia ao
regime, sem preciso do que se trata.
No item do PNE 2000-2010 dedicado ao financiamento e gesto da educao
(V), o regime de colaborao mencionado trs vezes: no diagnstico (11.1), nas
diretrizes (11.2) e nos objetivos e metas (11.3). No diagnstico,
201
o regime de
colaborao aparece somente como uma referncia ao fato de que a CFB/1988
estabeleceu a organizao dos diferentes sistemas de ensino em regime de colaborao
(art. 211 da CFB/1988). Nas diretrizes,
202
fala-se na necessidade do aprimoramento
contnuo do regime de colaborao que deve dar-se, segundo a lei, no somente entre
Unio, Estados-membros e Municpios, mas tambm, sempre que possvel, entre entes
federativos da mesma esfera federativa mediante aes, fruns e planejamento
interestaduais, regionais e intermunicipais. Por fim, nos objetivos e metas,
203
o item
dedicado gesto trata da necessidade de que o regime de colaborao entre os sistemas
de ensino seja aperfeioado visando uma ao coordenada entre os entes federativos,
compartilhando responsabilidades, a partir das funes constitucionais prprias e
supletivas e das metas deste PNE.

201
Dada a natureza federativa do Estado brasileiro, a Constituio definiu uma diviso de
responsabilidades entre a Unio, os Estados e os Municpios, estabelecendo ainda a organizao dos
sistemas de ensino em regime de colaborao. As Tabelas 21 e 22 mostram o retrato dos gastos com
educao, somadas todas as esferas administrativas.
202
Para que a gesto seja eficiente h que se promover o autntico federalismo em matria educacional,
a partir da diviso de responsabilidades previstas na Carta Magna. A educao um todo integrado,
de sorte que o que ocorre num determinado nvel repercute nos demais, tanto no que se refere aos
aspectos quantitativos como qualitativos. H competncias concorrentes, como o caso do ensino
fundamental, provido por Estados e Municpios. Ainda que consolidadas as redes de acordo com a
vontade poltica e capacidade de financiamento de cada ente, algumas aes devem envolver Estados
e Municpios, como o caso do transporte escolar. Mesmo na hiptese de competncia bem definida,
como a educao infantil, que de responsabilidade dos Municpios, no pode ser negligenciada a
funo supletiva dos Estados (art. 30,VI,CF) e da Unio (art. 30. VI, CF e art. 211, 1 , CF).
Portanto, uma diretriz importante o aprimoramento contnuo do regime de colaborao. Este deve
dar-se, no s entre Unio, Estados e Municpios, mas tambm, sempre que possvel, entre entes da
mesma esfera federativa, mediante aes, fruns e planejamento interestaduais, regionais e
intermunicipais.
203
11.3.2 Gesto: 19. Aperfeioar o regime de colaborao entre os sistemas de ensino com vistas a uma
ao coordenada entre entes federativos, compartilhando responsabilidades, a partir das funes
constitucionais prprias e supletivas e das metas deste PNE.**
142

O projeto de lei (PL) do PNE 2011 a 2020, PL n. 8.035/2010, por sua vez,
menciona a expresso regime de colaborao 17 vezes, mais de trs vezes mais do que o
PNE anterior. A verso do PL do PNE 2011-2020 apresentado ao Congresso Nacional
em 20/12/2010 mencionava o regime de colaborao 18 vezes, mas em passagens
distintas das que agora constam do projeto.
204

Embora o ttulo deste item seja o regime de colaborao na legislao
brasileira em vigor e embora o projeto de lei em comento deva sofrer alteraes
promovidas pelo Senado Federal, analis-lo justificvel por ajudar a compreender o
relevo que vem sendo dado ao regime de colaborao pelo legislador.
Importante ressaltar que o PL do PNE 2011-2020 foi proposto pelo Presidente
da Repblica em 20/12/2010 e somente foi remetido pela Cmara dos Deputados para a
deliberao do Senado Federal em 25/10/2012, depois de quase dois anos de discusso,
onde tramita como Projeto de Lei da Cmara (PLC) sob o nmero 103/2012.
Interessante anotar, ainda, que, conforme Cassini (2011, p. 126), dentre os projetos que
tramitaram no Congresso esse foi o que teve o maior nmero de emendas recebidas
(quase 3 mil), nmero superior at mesmo ao nmero de emendas propostas
Constituinte de 1987.
Um dos pontos sensveis do projeto a meta 20, discutida acima.
Considerando-se que o PNE anterior era um plano decenal com durao at
2010, cabe aqui uma questo crucial para o direito educao no Brasil: que dispositivo
legal vem conduzindo a atuao dos poderes pblicos dos entes estatais em matria de
educao enquanto a lei que aprova o novo PNE no promulgada? Essa questo lana
inquietaes inclusive a respeito da funo do PNE para alm dos textos jurdicos, na
incidncia da norma na prtica.
A redao dos dispositivos do PL do PNE 2011-2020 apresentada nesta tese
est em conformidade com a verso aprovada pela Cmara dos Deputados em junho de
2012 e enviada para o Senado Federal. O PNE 2011-2020 tem uma estrutura diversa do

204
Estamos analisando o Projeto de Lei da Cmara (PLC) n. 103, de 2012, que se encontra aguardando
votao no Senado Federal.
143

PNE 2000-2010. A lei que o aprova mais extensa e o plano em si composto de 20
metas e suas respectivas estratgias, cujo nmero varia de uma meta para outra.
A exposio de motivos do projeto apresenta diversas conceituaes que
subjazem s proposies para a elaborao do PNE, dentre elas a de regime de
colaborao.
205
A conceituao apresentada baseia-se no estabelecimento de atribuies
especficas de cada ente federado, com a repartio de responsabilidades e custos a
serem compartilhados e pautados por uma poltica referenciada na unidade nacional
considerando a diversidade.
Embora o PL do PNE 2011-2020, ainda pendente de aprovao pelo Congresso
Nacional (CN), se proponha a oferecer uma conceituao do instituto, o regime de
colaborao de que trata o art. 23, necessrio ao exerccio da competncia comum da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ainda se encontra pendente de
regulamentao por meio de lei complementar.
O art. 7 do PL do PNE 2011-2020, em seu caput,
206
menciona pela primeira
vez o regime de colaborao para determinar que a consecuo das metas do PNE e a
implementao de suas estratgias devero ser realizadas nesse regime. No 4
207
fica

205
(3) Regime de Colaborao: refere-se forma cooperativa, colaborativa e no competitiva de gesto
que se estabelece entre os entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), visando
ao equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, de forma geral, e na educao,
de forma particular. Nesse caso, visa a enfrentar os desafios educacionais de todas as etapas e
modalidades da educao nacional bem como regular o ensino privado. Para tanto, baseia-se em
regulamentao que estabelece atribuies especficas de cada ente federado, em que
responsabilidades e custos sejam devidamente compartilhados e pautados por uma poltica
referenciada na unidade nacional, dentro da diversidade. Essa poltica, ancorada na perspectiva do
custo aluno/qualidade (CAQ), deve fortalecer o relacionamento entre os rgos normativos,
permitindo equivalncia nas diretrizes prprias de valorizao dos profissionais, bem como na
definio de instrumentos bsicos para o perfeito desenvolvimento da educao, da creche ps-
graduao. Unio caberia, especialmente, a determinao de transferncias regulares e contnuas
de recursos financeiros s instituies pblicas dos Estados, DF e Municpios, priorizando os entes
federativos com baixos ndices de desenvolvimento socioeconmico e educacional, tendo como
critrios indicadores, dentre outros, o IDH, altas taxas de pobreza, ndice de fragilidade educacional
na oferta de EJA que permitam indicar aqueles que mais demandam apoio para o cumprimento do
custo aluno/qualidade (CAQ).
206
Art. 7 A consecuo das metas deste PNE e a implementao das estratgias devero ser realizadas
em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
207
4 Haver regime de colaborao especfico para a implementao de modalidades de educao
escolar que necessitem considerar territrios tnico-educacionais e a utilizao de estratgias que
levem em conta as identidades e especificidades socioculturais e lingusticas de cada comunidade
envolvida, assegurada a consulta prvia e informada a essa comunidade.
144

estabelecido que haja regime de colaborao especfico para a implementao de
modalidades de educao escolar que necessitem considerar territrios tnico-
educacionais e a utilizao de estratgias que levem em conta as identidades e
especificidades culturais e lingusticas de cada comunidade envolvida. No 6
208
fica
estabelecido que a adoo de arranjos de desenvolvimento da educao ser uma das
formas para fortalecer o regime de colaborao entre os Municpios.
No art. 13, a referncia ao regime de colaborao est, mais uma vez,
relacionada articulao entre os sistemas de ensino em regime de colaborao prevista
no art. 211 da CFB/1988.
A Meta 1
209
do PNE 2011-2020 est relacionada universalizao da educao
infantil na pr-escola para crianas de quatro a cinco anos de idade e ampliao da
oferta de educao infantil de forma a atender, no mnimo, 50% das crianas de at trs
anos at o ano de 2020. Essa meta parece bem dependente do regime de colaborao, j
que trs das suas dezessete estratgias envolvem o tema. A estratgia 1.1
210
trata da
necessidade de definio de metas de expanso das redes pblicas de educao infantil
em regime de colaborao entre os entes federativos segundo padro nacional de
qualidade, considerando as peculiaridades locais. A estratgia 1.3
211
trata da realizao
peridica de levantamento da demanda por creche para a populao de at trs anos em
regime de colaborao como forma de planejar a oferta e verificar o atendimento da
demanda manifesta. A estratgia 1.5,
212
por fim, trata do programa nacional de
construo e reestruturao de escolas e de aquisio de equipamentos visando

208
6 O fortalecimento do regime de colaborao entre os Municpios dar-se- inclusive mediante a
adoo de arranjos de desenvolvimento da educao.
209
Meta 1: universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola para as crianas de 4 (quatro) a 5
(cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educao infantil em creches de forma a atender, no
mnimo, 50% (cinquenta por cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da vigncia deste
PNE.
210
1.1) definir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
metas de expanso das respectivas redes pblicas de educao infantil segundo padro nacional de
qualidade, considerando as peculiaridades locais;
211
1.3) realizar, periodicamente, em regime de colaborao, levantamento da demanda por creche para a
populao de at 3 (trs) anos, como forma de planejar a oferta e verificar o atendimento da demanda
manifesta;
212
1.5) manter e ampliar, em regime de colaborao e respeitadas as normas de acessibilidade, programa
nacional de construo e reestruturao de escolas, bem como de aquisio de equipamentos, visando
expanso e melhoria da rede fsica de escolas pblicas de educao infantil;
145

expanso e melhoria da rede fsica de escolas pblicas de educao infantil, a ser
mantido e ampliado em regime de colaborao.
A meta 6 do PNE 2011-2020
213
trata do oferecimento de educao em tempo
integral em no mnimo 50% das escolas pblicas de forma a atender pelo menos 25%
dos alunos da educao bsica. Para tanto, a meta 6.2,
214
estabelece que o programa
nacional de ampliao e reestruturao das escolas pblicas seja institucionalizado e
mantido em regime de colaborao.
A meta 7,
215
por sua vez, trata da necessidade de que seja fomentada a
qualidade da educao bsica em todas as etapas e modalidades de modo a atingir
determinadas mdias nacionais. A estratgia 7.21
216
determina que a Unio estabelea
parmetros mnimos de qualidade dos servios da educao bsica em regime de
colaborao com os entes federativos subnacionais.
A meta 9
217
trata da necessidade de elevao da taxa de alfabetizao da
populao com 15 anos ou mais para 93,5% at 2015 e da erradicao do analfabetismo
absoluto at 2020, alm da reduo de 50% na taxa de analfabetismo funcional. Para
atingir essa meta, duas das estratgias envolvem o regime de cooperao. A estratgia

213
Meta 6: oferecer educao em tempo integral em, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas
pblicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da
educao bsica.
214
6.2) institucionalizar e manter, em regime de colaborao, programa nacional de ampliao e
reestruturao das escolas pblicas, por meio da instalao de quadras poliesportivas, laboratrios,
inclusive de informtica, espaos para atividades culturais, bibliotecas, auditrios, cozinhas,
refeitrios, banheiros e outros equipamentos, bem como de produo de material didtico e de
formao de recursos humanos para a educao em tempo integral;
215
Meta 7: fomentar a qualidade da educao bsica em todas etapas e modalidades, com melhoria do
fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as mdias nacionais para o IDEB (ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica) indicadas na tabela (redao modificada pela autora, para
excluir a necessidade de apresentao da tabela nesta nota).
216
7.21) a Unio, em regime de colaborao com os entes federativos subnacionais, estabelecer, no
prazo de dois anos contados da publicao desta Lei, parmetros mnimos de qualidade dos servios
da educao bsica, a serem utilizados como referncia para infraestrutura das escolas, recursos
pedaggicos, entre outros insumos relevantes, bem como instrumento para adoo de medidas para a
melhoria da qualidade do ensino;
217
Meta 9: elevar a taxa de alfabetizao da populao com quinze anos ou mais para 93,5% (noventa e
trs inteiros e cinco dcimos por cento) at 2015 e, at o final da vigncia deste PNE, erradicar o
analfabetismo absoluto e reduzir em 50% (cinquenta por cento) a taxa de analfabetismo funcional.
146

9.5
218
estabelece a realizao de chamada s pblicas regulares para a educao de jovens
e adultos, promovendo-se busca ativa em regime de colaborao entre os entes
federativos e com parceria com organizaes da sociedade civil. A estratgia 9.8
219

assegurar a oferta de educao de jovens e adultos, nas etapas de ensino fundamental e
mdio, s pessoas privadas de liberdade em todos os estabelecimentos penais sendo
assegurada a formao especfica dos professores e a implementao de diretrizes
nacionais e regime de colaborao.
A meta 10,
220
trata do oferecimento de um mnimo de 25% das matrculas de
educao de jovens e adultos na forma integrada educao profissional nos ensinos
fundamental e mdio. Para tanto, a estratgia 10.8,
221
fomentar a oferta pblica de
formao inicial e continuada para trabalhadores e trabalhadoras articulada educao
de jovens e adultos, em regime de colaborao e a 10.10,
222
envolve a necessidade de
que seja assegurada a formao especfica dos professores e implementao de
diretrizes nacionais em regime de colaborao.
A meta 15
223
garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, no prazo de um ano de vigncia deste PNE, poltica
nacional de formao e valorizao dos(as) profissionais da educao, assegurado que

218
9.5) realizar chamadas pblicas regulares para educao de jovens e adultos, promovendo-se busca
ativa em regime de colaborao entre entes federativos e em parceria com organizaes da sociedade
civil;
219
9.8) assegurar a oferta de educao de jovens e adultos, nas etapas de ensino fundamental e mdio, s
pessoas privadas de liberdade em todos os estabelecimentos penais, assegurando-se formao
especfica dos professores e das professoras e implementao de diretrizes nacionais em regime de
colaborao;
220
Meta 10: oferecer, no mnimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrculas de educao de jovens e
adultos, na forma integrada educao profissional, nos ensinos fundamental e mdio.
221
10.8) fomentar a oferta pblica de formao inicial e continuada para trabalhadores e trabalhadoras
articulada educao de jovens e adultos, em regime de colaborao e com apoio das entidades
privadas de formao profissional vinculadas ao sistema sindical e entidades sem fins lucrativos de
atendimento pessoa com deficincia, com atuao exclusiva na modalidade;
222
10.10) orientar a expanso da oferta de educao de jovens e adultos articulada educao
profissional, de modo a atender s pessoas privadas de liberdade nos estabelecimentos penais,
assegurando-se formao especfica dos professores e das professoras e implementao de diretrizes
nacionais em regime de colaborao;
223
Meta 15: garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, no prazo de um ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao e valorizao
dos(as) profissionais da educao, assegurado que todos os professores e as professoras da educao
bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de
conhecimento em que atuam.
147

todos os professores e as professoras da educao bsica possuam formao especfica
de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em que
atuam.
A meta 16,
224
formar, em nvel de ps-graduao, 50% dos professores da
educao bsica, at o ltimo ano de vigncia deste PNE, e garantir a todos os
profissionais da educao bsica formao continuada em sua rea de atuao,
considerando as necessidades, demandas e contextualizaes dos sistemas de ensino.
Para atingir essa meta, a estratgia 16.1,
225
16.1) realizar, em regime de colaborao, o
planejamento estratgico para dimensionamento da demanda por formao continuada e
fomentar a respectiva oferta por parte das instituies pblicas de educao superior, de
forma orgnica e articulada s polticas de formao dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios.
A meta 18
226
assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de planos de
carreira para os profissionais da educao bsica e superior pblica de todos os sistemas
de ensino, tomando como referncia, no caso do plano de carreira dos profissionais da
educao bsica pblica, o piso salarial nacional profissional definido em lei federal.
Para tanto, a estratgia 18.5,
227
seria realizar, no prazo de dois anos, em regime de
colaborao, o censo dos profissionais da educao bsica de outros segmentos que no
os do magistrio.
A meta 20 ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a
atingir, no mnimo, o patamar de 7% do Produto Interno Bruto - PIB do Pas no 5 ano

224
Meta 16: formar, em nvel de ps-graduao, 50% (cinquenta por cento) dos professores da educao
bsica, at o ltimo ano de vigncia deste PNE, e garantir a todos os(as) profissionais da educao
bsica formao continuada em sua rea de atuao, considerando as necessidades, demandas e
contextualizaes dos sistemas de ensino.
225
16.1) realizar, em regime de colaborao, o planejamento estratgico para dimensionamento da
demanda por formao continuada e fomentar a respectiva oferta por parte das instituies pblicas
de educao superior, de forma orgnica e articulada s polticas de formao dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios;
226
Meta 18: assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de planos de Carreira para os(as)
profissionais da educao bsica e superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de
Carreira dos(as) profissionais da educao bsica pblica, tomar como referncia o piso salarial
nacional profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituio
Federal.
227
18.5) realizar, no prazo de dois anos de vigncia desta Lei, em regime de colaborao, o censo
dos(as) profissionais da educao bsica de outros segmentos que no os do magistrio;
148

de vigncia da Lei e, no mnimo, o equivalente a 10% do PIB em 2020. A estratgia
20.9
228
regulamentar, no prazo de 2 anos, por lei complementar, o pargrafo nico do
art. 23 e o art. 211 da Constituio Federal de forma a estabelecer as normas de
cooperao entre os entes federativos em matria educacional e a articulao do sistema
nacional de educao em regime de colaborao, com equilbrio na repartio das
responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funes redistributiva e
supletiva da Unio no combate s desigualdades educacionais regionais, com especial
ateno s Regies Norte e Nordeste do Pas.
Na interpretao de Cassini (2011, p. 127), realizada com base na anlise do
PL n. 8.035/2010 quando em tramitaco na Cmara dos Deputados, o novo PNE no
promoveria mudanas na concepo corrente que no utiliza o regime de colaborao
como um instrumento indutor da articulao nacional, mas o restringe a sinnimo de
formas de colaborao.
Entretanto, o teor da estratgia 20.9 da meta 20 contraria a viso da autora ao
fixar o prazo de dois anos para que as normas de colaborao entre os entes federativos
em matria educacional e a articulao do sistema nacional de educao em regime de
colaborao sejam estabelecidas. Essa estratgia revela o reconhecimento do legislador
de que o regime de colaborao no se restringe a formas de colaborao, razo pela
qual deve ser regulamentado nos termos da Constituio.
Bonavides (2012, p. 394, 404) ressalta que as promessas constitucionais ora
aparecem cunhadas em frmulas vagas, abstratas e genricas, ora remetem a
concretizao do preceito contido na norma ou na clusula a uma legislao
complementar e ordinria que nunca se elabora, o que o autor chama de atraso
constitucional na formulao das leis complementares, que so a outra metade viva da
Constituio ainda por elaborar-se.

228
20.9) regulamentar o pargrafo nico do art. 23 e o art. 211 da Constituio Federal, no prazo de dois
anos, por lei complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, em matria educacional, e a articulao do sistema
nacional de educao em regime de colaborao, com equilbrio na repartio das responsabilidades
e dos recursos e efetivo cumprimento das funes redistributiva e supletiva da Unio no combate s
desigualdades educacionais regionais, com especial ateno s Regies Norte e Nordeste do Pas;
149

O que acontece no caso do regime de colaborao? O art. 23 da CFB/1988
estabelecia que lei complementar fixasse normas para a cooperao entre os entes
federativos tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional. Em 2006, com a n. 53/2006, passou-se a falar em leis complementares. Muito
embora essas normas ainda no tenham sido fixadas por lei complementar, a legislao
continua fazendo referncia ao regime de colaborao, inclusive qualificando-o. O PNE
2000-2010 falava em marcos do regime de colaborao e o PL do novo PNE
menciona o regime de colaborao trs vezes mais do que o PNE anterior.
Se, por um lado, o legislador parece atribuir uma importncia fundamental ao
regime de colaborao na medida em que inclui a expresso em um nmero cada vez
maior de dispositivos legais, inclusive na prpria CFB/1988, por outro lado o regime
continua pendente de regulamentao. Estaramos, nesse caso, diante do que Bonavides
chama de atraso constitucional na elaborao de leis complementares ou o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, a que se refere o art. 23 da
CFB/1988, prescindiria do regime de colaborao? Caso optemos pela segunda
resposta, que funo teria a referncia ao regime de colaborao na legislao
brasileira? Uma funo retrica para dar qualificar de federalismo cooperativo um
federalismo apenas descentralizado administrativamente, mas na verdade concentrado
politicamente na Unio federal? Uma funo legitimadora da forma como vm
ocorrendo na prtica as articulaes entre os entes?
O item a seguir apresenta a reviso bibliogrfica sobre o regime de colaborao
no Brasil com base em pesquisas realizadas em faculdades de educao e direito.
2.4.4.2 Reviso bibliogrfica do regime de colaborao no Brasil
Cassini (2011, p. vi, 15, 23, 77, 124) em dissertao de mestrado intitulada
Federao e Educao no Brasil: a atuao do Poder Legislativo Nacional para a
regulamentao do regime de colaborao, pesquisou a atuao do Poder Legislativo
nacional, mais especificamente os projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional
a partir da CFB/1988 com o objetivo de tentar regulamentar o regime de colaborao
para a educao, a fim de identificar a concepo de regime de colaborao para a
educao atribuda pelo Legislativo. Cassini verificou que a falta de regulamentao no
150

significa falta de atuao do Legislativo, tendo sido apresentados cinco projetos de lei
ao Congresso Nacional (CN) com a finalidade de regulamentar o instituto da
colaborao. Aps a anlise desses projetos, a autora sustenta que a referncia
expresso formas de colaborao (no art. 4 da CFB/1988, introduzido pela EC n.
14/1996) foi uma estratgia para encobrir a falta de regulamentao do instituto do
regime de colaborao, no jogo defensivo e no colaborativo das unidades
subnacionais, levando fragmentao de programas e polticas educacionais. Cassini
conclui que, embora o pargrafo nico do art. 23 da CFB/88 que leis complementares
fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
nacional no existe uma lei que defina em que consiste o regime de colaborao,
levando as polticas educacionais a serem basicamente desenvolvidas e implementadas
por induo federal.
Franzese (2010, p. 146-151, 169-170), em tese de doutorado intitulada
Federalismo cooperativo no Brasil: da Constituio de 1988 aos sistemas de polticas
pblicas, discute o efetivo funcionamento dos sistemas de educao, assistncia social
e sade no Brasil. Em matria de educao, a autora observa uma frgil noo de
conjunto entre os entes federativos, restando evidente a expectativa de que a lacuna da
indefinio do regime de colaborao seja preenchida, sem o que no se poderia falar
propriamente em sistema nacional de educao. O que se verifica atualmente na prtica,
segundo a autora, uma dificuldade de articulao federativa na rea, que se manifesta
pela forma como as redes se comunicam. possvel observar uma articulao
horizontal ativa dos Municpios, por meio da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais
da Educao (UNDIME) e uma articulao estadual que forma o Conselho Nacional dos
Secretrios Estaduais de Educao (CONSED), cujas dinmicas, entretanto, so
marcadas pela falta de um frum institucionalizado de discusso, o que faz com que a
influncia que essas duas entidades exercem sobre a poltica nacional se d de maneira
pontual e fragmentada.
Ranieri (2009a), em tese de livre docncia titulada O Estado Democrtico de
Direito e o Sentido da Exigncia de Preparo da Pessoa para o Exerccio da Cidadania,
pela via da Educao, embora no explore a temtica do federalismo cooperativo como
questo central, tambm apresenta sua contribuio para o importante debate. A autora,
151

analisando a ampliao da proteo e promoo do direito educao a partir da
CFB/1988, tanto em relao a Constituies anteriores quanto em relao aos demais
direitos sociais, sustenta que
Essas previses produzem importantes conseqncias jurdicas e polticas,
em termos de agregao do interesse pblico em mbito nacional, que
podem ser identificadas, pelo menos, em dois aspectos principais. O
primeiro diz respeito ao pacto federativo, no qual se instala uma forma de
cooperao efetiva e eficaz no campo educacional, o segundo afirmao da
dimenso democrtica do direito educao. Ambos aspectos se inter-
relacionam na medida em que o dever do Estado se efetiva por meio de
aes integradas e coordenadas de todos os entes federativos, insinuando um
federalismo cooperativo, com resultados altamente positivos para a
ampliao do exerccio do direito educao, em seus diferentes nveis,
tanto na esfera pblica quanto na privada (grifos nossos) (RANIERI, 2009a,
p. 329; 2009b).
Em outro trabalho, complementa:
A participao dos Estados e Municpios nesse processo tem sido
significativa, podendo-se concluir que a discriminao de competncias
educacionais promovida pela Constituio Federal ao combinar a
atribuio de encargos educacionais aos entes federativos, em grau de
generalidade crescente, com a obrigatoriedade de aplicao de percentuais
fixos da receita de impostos no financiamento da educao tem sido
eficaz. Este modelo beneficia-se da organizao federativa dos sistemas de
ensino no Brasil, levando em conta o princpio da descentralizao
normativa e executiva que lhe inerente (grifos nossos) (RANIERI, 2009b).
A autora baseia seu convencimento em dados oficiais, ressalvando que ainda
h muito a ser feito. Em suas palavras:
A despeito da ampliao do acesso etapa obrigatria da escolarizao
observada desde o final da dcada de oitenta, do sculo XX, o direito
educao padece com desigualdades regionais e sociais, o que tem
inviabilizado o atendimento do princpio da igualdade de condies para
permanncia na escola e garantia do padro de qualidade (art. 206, I e VII)
(RANIERI, 2009a, p. 330).
Ranieri (2009a, p. 329, nota 388) observou, tambm, a interpretao do
Supremo Tribunal Federal (STF) acerca do tema, quando do julgamento da Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADIN) n. 1.749-5/DF ajuizada por diversos partidos
229
contra
o art. 5 da EC n. 14/1996, que alterou o art. 60 do ADCT para determinar aos estados,
Distrito Federal e Municpios que destinassem 60% dos recursos provenientes de

229

Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido Comunista
Brasileiro (PC do B), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) e Partido Verde (PV).
152

impostos manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental, a serem geridos pelo
FUNDEF. A autora defende que o STF
confirmou o carter solidrio e cooperativo do regime poltico, em benefcio
do equacionamento dos problemas inerentes s desigualdades regionais, em
matria de manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental
educacional, por meio do FUNDEF, sem se vislumbrar qualquer ataque
autonomia dos Estados nem ferimento ao princpio federativo
A autora lana luzes sobre a relao entre federalismo e direito educao no
Brasil, apontando aspectos jurdicos que podem ser analisados a respeito da organizao
federativa dos sistemas de ensino e de seus efeitos na ampliao dos meios de acesso e
permanncia na escola, concentrando sua ateno nas competncias legislativas
concorrentes dos Estados-membros
Do ponto de vista jurdico, inmeros so os aspectos que podem ser
analisados a respeito da organizao federativa dos sistemas de ensino e de
seus efeitos na ampliao dos meios de acesso e permanncia na escola. Um
dos mais complexos o das competncias legislativas concorrentes dos
Estados-membros, devido tnue distino entre normas gerais e normas
suplementares de educao (2009b)
Paulo de Sena Martins (2009, p. 159, 164, 236, 246-247, 251, 252), em tese de
doutorado intitulada O Financiamento da Educao Bsica por meio de fundos
contbeis: estratgia poltica para a equidade, a autonomia e o regime de colaborao
entre os entes federativos, se props a investigar se os fundos de natureza contbil
implementados a partir da dcada de 1990 constituem instrumentos capazes de
assegurar o regime de colaborao entre os entes federativos, a equidade na distribuio
dos recursos para os diferentes sistemas (estaduais e municipais) e a autonomia na
gesto da educao bsica pblica. O autor d a entender que a definio do regime de
colaborao no imprescindvel para que se possa falar no regime, que se expressaria
atualmente por meio dos fundos de financiamento da educao bsica, selado pela
previso de complementao da Unio baseada no valor mnimo a ser despendido por
aluno em cada ano.
230
Segundo o autor, contudo, o desenho do regime de colaborao
seria frgil fora do mbito de cada Estado-membro. Por outro lado, afirma que a criao
de uma instncia de negociao federativa, a Comisso Intergovernamental de

230
Na prtica, segundo o autor, esse mecanismo no funcionou por ter sido alvo de manobras para
reduzir a obrigao da Unio em relao aplicao de recursos inibindo o cumprimento do seu
papel (MARTINS, 2009, p. 129, 158).
153

Financiamento para a Educao Bsica, apontada como um aperfeioamento do
FUNDEB em relao ao FUNDEF, abre uma perspectiva concreta para a negociao
federativa, que se apresenta como um requisito para a promoo do regime de
colaborao, o que sinaliza a ideia de que o autor enxerga o regime como algo em
construo, que prescinde de uma lei complementar especfica para sua definio.
Notamos o surgimento, em 2009, de Arranjos de Desenvolvimento da
Educao (ADEs), experincia recente que contabilizava, em 2012, o envolvimento de
mais de cem Municpios em nove Estados-membros da federao. Estima-se que esses
arranjos possam levar constituio de Planos Regionais de Educao, o que vem
sendo observado pelo Conselho Nacional de Educao (CNE), que criou uma comisso
para estudar o assunto. Ademais, o MEC tem procurado apoiar essa iniciativa por meio
das Secretarias de Articulao dos Sistemas de Ensino (Sase) e das Secretarias de
Educao Bsica (SEB) (LIMA, 2012, p. 07-08). Contudo, considerando-se que o Brasil
formado por 26 Estados-membros, um Distrito Federal conta com mais de cinco mil
Municpios (cf. item 2.1), nota-se que, embora a iniciativa venha sendo festejada como
uma importante promessa de maior integrao entre os diferentes entes federativos,
ainda tem incidncia muito tmida na federao brasileira e no contam com o apoio de
um regime de colaborao regulamentado.
Como um fechamento para este captulo, considerando tambm os aportes do
Captulo 1, observamos que o Estado Federal brasileiro enfrenta grandes problemas,
com razes histricas que remontam os tempos coloniais, no que concerne s
desigualdades entre os seus entes federativos. Esse tema, caro a muitos juristas, est
presente na Constituio de 1988, tendo no federalismo cooperativo brasileiro em
matria de educao bsica pblica um importante mecanismo de mudana a partir de
uma complexa repartio de competncias legislativas e materiais entre os entes
federativos e da determinao de mecanismos de compensao e colaborao entre eles.
Souza (2002, p. 441, 2005b, p. 77) defende que, embora tenham sido objeto de
preocupao dos Constituintes desde os anos 1930, as desigualdades regionais e sociais
e a pobreza, apontadas pela autora como os principais desafios sociais do Brasil, ainda
154

no foram enfrentadas vigorosamente por nenhum sistema poltico.
231
Na avaliao da
autora, dilemas nacionais como o das desigualdades inter e intra-regionais
permanecem como uma questo nacional, embora no constem ainda da agenda de
prioridades do pas.
232
Para Souza, o problema est mais associado dificuldade de
mudar prioridades polticas do que a deficincias no texto da CFB/1988, num contexto
em que circunstncias poltico-econmicas continuam se sobrepondo a mandatos
constitucionais.
No caso especfico da educao bsica pblica, a CFB/1988 deixa ao legislador
infraconstitucional o dever de regular, por meio de lei complementar, os mecanismos de
cooperao entre a Unio e os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Esse dispositivo evidencia a importncia da promoo da igualdade na educao bsica
pblica entre os entes federativos como uma ferramenta indispensvel promoo do
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. O silncio do
legislador infraconstitucional em relao matria, mesmo depois de transcorridos mais
de 25 anos desde a promulgao da CFB/1988 revela-se um empecilho efetivao de
um importante mandato constitucional.
Nesse contexto, cabe indagar: em que medida os contornos normativos
especficos do Estado Federal brasileiro em matria de educao bsica pblica
aproxima o federalismo cooperativo brasileiro do mexicano em relao a essa temtica?
Ser que essa aproximao/no aproximao um problema ou uma vantagem quando
se faz uma anlise a partir da perspectiva da promoo da igualdade na educao bsica
pblica? Com essas questes em mente, passemos ao prximo captulo, que se dedicar
a analisar, no sistema jurdico mexicano, rigorosamente os mesmos pontos aqui
enfrentados.

231
Pelo menos no at 2005, ano da publicao do artigo consultado.
232
Sabemos que os desequilbrios econmicos regionais no so um fenmeno exclusivamente
brasileiro, estando presentes, inclusive, em pases desenvolvidos como o caso, por exemplo, da
Sucia (OCDE, 2011b, p. 234).
155

3 ESTADO FEDERAL MEXICANO E IGUALDADE NA
EDUCAO BSICA PBLICA
Este captulo tem o objetivo de apresentar e discutir os contornos normativos
especficos do Estado Federal mexicano, em matria de educao pblica bsica e
mdia superior. Iniciaremos o captulo prestando informaes gerais sobre o Estado
Federal mexicano, que nos serviro de base para uma melhor compreenso da legislao
a ser analisada. Em seguida, abordaremos o direito educao pblica bsica e mdia
superior, na CFM/1917, buscando identificar de que igualdade entre os entes
federativos, no tocante a essas etapas da educao, o ordenamento jurdico mexicano
est tratando. Por fim, enfrentaremos o tema do federalismo cooperativo mexicano na
promoo da igualdade entre os seus entes federativos, em matria de educao pblica
bsica e mdia superior.
3.1 Informaes gerais sobre o Estado Federal mexicano
Neste item, apresentaremos uma breve introduo ao Estado Federal mexicano,
com nfase em suas caractersticas fundamentais especficas. Informaremos,
inicialmente, o nmero de Estados-membros, acompanhado de seus nomes, e o nmero
de Municpios que compem a Federao, com indicao da sua capital federal. Na
sequncia, indicaremos a diviso poltica do Estado Federal mexicano, que abranger o
detalhamento das capacidades dos entes federativos no exerccio de suas autonomias e
da previso de atribuio de receitas prprias.
Os Estados Unidos Mexicanos so um Estado Federal composto por 31
Estados-membros, 1 Distrito Federal e 2.454 Municpios (MXICO, 2012).
233
Os
Estados-membros integrantes da Federao mexicana so Aguascalientes, Baja
California, Baja California Sur, Campeche, Coauhila de Zaragoza, Colima, Chiapas,
Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn,
Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis
Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas

233
ltima atualizao em 17/08/2011.
156

(EUA, 2013). A capital da Federao a Cidade do Mxico, o Distrito Federal (art. 44
da CFM/1917).
234

Quanto diviso poltica do Estado Federal, os Estados Unidos Mexicanos
possuem, atualmente, trs esferas federativas: a Unio, os Estados-membros e os
Municpios. Convm observar, entretanto, que os Municpios no tm sua condio de
entes federativos explicitamente garantida pela Constituio Federal. A CFM/1917, em
seu art. 40,
235
estabelece que vontade do povo mexicano constituir-se em uma
Repblica representativa, democrtica, laica, federal, composta de Estados livres e
soberanos em tudo o que seja concernente ao seu regime interno, mas unidos em uma
federao estabelecida segundo os princpios da Constituio Federal. Em seu art. 41,
236

caput, determina que o povo exerce sua soberania por meio dos Poderes da Unio,
quando competente, e por meio dos Poderes dos Estados-membros, naquilo que se
referir aos seus regimes internos, nos termos estabelecidos pela prpria CFM/1917 e
pelas Constituies dos Estados-membros, que em nenhum caso podero contrapor-se
s estipulaes do Pacto Federal. O art. 115,
237
caput, por fim, estabelece que os
Estados-membros adotaro, em seu regime interior, a forma de governo republicano,
representativo, popular, tendo como a base de sua diviso territorial e de sua
organizao poltica e administrativa o Municpio livre (sendo extensivamente
detalhado em incisos e alneas).
No Mxico, o municipalismo foi colocado em pauta na Constituinte de 1917,
tendo sido ento derrotado. Os Municpios seriam independentes administrativamente,

234
Artculo 44. La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y Capital de
los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene y en el caso de que
los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los
lmites y extensin que le asigne el Congreso General.
235
Artculo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa,
democrtica, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley
fundamental.
236
Artculo 41. El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la
competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los
trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los
Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal (este texto
corresponde ao caput do artigo, que dividido em incisos e alneas).
237
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes (caput).
157

mas no politicamente. Em 1922, houve uma tentativa no exitosa de reforma do art. 40
da CFM/1917 (Captulo I, Da Soberania Nacional e da Forma de Governo), que teve
por objetivo dar aos Municpios o status de entes federativos. Somente a partir de 1982,
esse sistema teria sido alvo de novas demandas, exigindo uma maior descentralizao
em favor dos Municpios (GUTIRREZ GONZLEZ, 2005). Nesse sentido, em 1983,
foi aprovada uma mudana constitucional que reformou o art. 115 (primeiro artigo do
Ttulo Quinto, Dos Estados da Federao e do Distrito Federal), promovendo uma
ampliao da funo poltica e administrativa dos Municpios (HERNNDEZ
CHVEZ, 1993, p. 272, 295). Essa mudana associada a uma nova tendncia de
renovao do federalismo mexicano, que emerge nos anos 1980 e que se v reforada e
expandida a partir de 1988, inclusive em matria de educao bsica, no incio dos anos
1990 (HERNNDEZ CHVEZ, 1993).
Segundo sustenta Gutirrez Gonzlez (2005, p. 236, nota 13), em 1995, a
Suprema Corte mexicana, no julgamento da Controvrsia Constitucional n. 6/1995
(Tijuana v. Presidncia da Repblica e outros), deu nova interpretao ao art. 115 da
CFM/1917,
238
concluindo que [...] os Municpios so constituintes dos Estados e,
portanto, da Federao.
239

O art. 155 foi mais uma vez reformado, em 1999. Na avaliao de Gutirrez
Gonzlez (2005, p. 214), [...] essa reforma foi introduzida em 1999 com base na
premissa de que, com a incluso dos Municpios como uma ordem do governo, a
existncia dos mesmos e os seus poderes no mais dependeriam tanto dos Estados-
membros, mas sim de standards constitucionais.
240
De acordo com o autor, portanto, a
CFM/1917 apresenta os Estados-membros e tambm os Municpios como entes
federativos, tendo a mesma autoridade, os mesmos poderes e a mesma estrutura entre si.
Gutirrez Gonzlez considera esse status legal dado aos Municpios mexicanos pela

238
Vale ressaltar alguns dados relativos ao autor que podem nos ajudar a compreender melhor a forma
como ele constri seu argumento. O autor do texto no somente atuou como advogado na
Controvrsia Constitucional n. 6/1995 (XIV Prefeitura de Tijuana vs. Governo Federal e outros),
como tambm foi Deputado Federal (1997-2000) e Presidente da Comisso de Fortalecimento
Municipal, impulsionando as reformas do art. 115 da CFM/1917, ocorridas em 1999.
239
Traduo livre de The municipalities are constituents of the States and therefore of the Federation.
240
Traduo livre de this reform was introduced in 1999 on the premise that by including
municipalities as an order of government, their existence and powers would no longer depend as
much upon the states as upon constitutional standards.
158

CFM/1917 como um ponto que a distingue de muitas outras constituies federais,
sustentando que os Municpios so uma parte integral da federao mexicana de uma
forma mais similar ao modelo brasileiro do que ao modelo americano.
Ao mencionar a reforma do Estado mexicano, iniciada em 2000, Gutirrez
Gonzlez (2005, p. 234) apresenta a reforma do sistema federal como um dos seus
temas centrais e elenca a lista de problemas percebidos por uma parte da classe poltica
como questes a serem resolvidas na redefinio do pacto federal, entre elas, a
necessidade de reforar a noo do Mxico como uma Repblica federativa, por meio
da especificao mais clara das suas trs ordens de governo: federal, estadual e
municipal. Nesse sentido, o autor parece relativizar a sua convico de que os
Municpios so entes federativos, no Estado Federal mexicano.
A autonomia dos Estados-membros importa em competncias privativas e em
autoadministrao, com receitas prprias.
Na estrutura federativa mexicana, os Estados-membros tm o seu campo de
competncias privativas determinado por excluso, nos termos do art. 124 da
CFM/1917,
241
conhecido como clusula residual, por estipular que so dos Estados-
membros todos os poderes no conferidos explicitamente Unio pela Constituio.
Desse modo, as reformas promovidas no art. 73,
242
que determina as competncias do
Congresso Nacional, tm impacto direto na abrangncia do art. 124 da CFM/1917.
A capacidade de auto-organizao dos Estados-membros se expressa por meio
da elaborao da sua prpria Constituio, que no pode contrariar as estipulaes do
pacto federal e que deve reconhecer os povos indgenas (arts. 41, 116 e 2 da
CFM/1917).
243

241
Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
242
Artculo 73. El Congreso tiene facultad (caput).
243
Artculo 116. El poder pblico de los estados se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni
depositarse el legislativo en un solo individuo. Los poderes de los Estados se organizarn conforme a
la Constitucin de cada uno de ellos, con sujecin a las siguientes normas. Art. 2 El derecho de los
159

prprios Poderes Legislativo e Executivo (art. 116 da CFM/1917).
244
A capacidade de
autolegislao dos Estados-membros consiste na capacidade de reger-se pelas
Constituies e leis que adotarem (art. 116 da CFM/1917).
245
A capacidade de
autoadministrao, por fim, relaciona-se estruturao de sua Administrao de acordo
com suas convenincias e necessidades. Especificamente quanto s receitas prprias,
embora os Estados-membros tenham competncia para instituir impostos (art. 115, IV
da CFM/1917),
246
predomina, no Mxico, a centralizao fiscal na Unio (DAZ-
CAYEROS, 2006, p. 04, 05).
O Distrito Federal tem status similar ao dos Estados-membros, encontrando-se
elencado na CFM/1917 entre os Estados-membros (art. 43 da CFM/1917).
247
Assim, sua
autonomia tambm importa em competncias privativas e em capacidade de auto-
organizao, de autogoverno, de autolegislao e de autoadministrao, com receitas
prprias.
248

No Mxico, a autonomia federativa dos Municpios limitada, se comparada
dos Estados-membros, porque, embora tambm implique competncias privativas e
capacidade de autogoverno, de autolegislao e de autoadministrao, com receitas

pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que
asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las
constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern tomar en cuenta, adems de los
principios generales establecidos en los prrafos anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos
y de asentamiento fsico.
244
Art. 116. El poder pblico de los estados se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni
depositarse el legislativo en un solo individuo. [] I. La eleccin de los gobernadores de los Estados
y de las Legislaturas Locales ser directa y en los trminos que dispongan las leyes electorales
respectivas.
245
Artculo 116. [] Los poderes de los Estados se organizarn conforme a la Constitucin de cada uno
de ellos, con sujecin a las siguientes normas: [].
246
Art.115. IV. [] Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las
mismas.
247
Artculo 43. Las partes integrantes de la Federacin son los Estados de [] y el Distrito Federal.
248
Artculo 122. Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurdica del Distrito
Federal, su gobierno est a cargo de los Poderes Federales y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y
Judicial de carcter local, en los trminos de este artculo. Son autoridades locales del Distrito
Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de
Justicia. [] La distribucin de competencias entre los Poderes de la Unin y las autoridades locales
del Distrito Federal se sujetar a las siguientes disposiciones: []
160

prprias, no abrange a capacidade de auto-organizao da forma como definida no
item 1.1 do Captulo 1, no sentido de que seriam regidos por uma Lei Orgnica votada e
aprovada por sua prpria Cmara Municipal. Apesar dessa limitao, a condio de ente
com autonomia federativa, todavia, persiste, j que, conforme ressalta Jos Afonso da
Silva (2012b, p. 640), o mnimo necessrio para que uma entidade territorial tenha
autonomia federativa so competncias exclusivas e a capacidade de autogoverno.
Os Municpios tm competncias legislativas privativas (art. 115, II da
CFM/1917),
249
mas entendemos, conforme antecipado, que no tm capacidade de auto-
organizao, j que a elaborao de suas leis orgnicas cabe aos Estados-membros dos
quais fazem parte (art. 115, II da CFM/1917).
250

A capacidade de autogoverno dos Municpios se manifesta pela eleio dos
membros dos Poderes Legislativo e Executivo (art. 116, IV, a da CFM/1917).
251
A
capacidade de autolegislao consiste na capacidade de expedir regulamentao da
polcia e do governo, regulamentos, circulares e disposies administrativas de
observncia geral, dentro de suas respectivas jurisdies, que organizem a
administrao pblica municipal, regulem as matrias, procedimentos, funes e
servios pblicos de sua competncia (art. 115, II da CFM/1917). A capacidade de
autoadministrao, por fim, relaciona-se organizao, manuteno e prestao de
servios de interesse local. Aos Municpios, cabem, especificamente, as funes e os
servios pblicos, entre outros, de gua potvel e tratamento de esgoto, iluminao
pblica, as ruas, parques e jardins e instalaes, polcia preventiva e de trnsito e a
segurana pblica, alm de outras disposies estaduais e federais (art. 115, III,

249
Art. 115. II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio
conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que debern expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de polica y
gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro
de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las
materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y aseguren la
participacin ciudadana y vecinal. [].
250
Interpretamos o trecho do art. 115, II da CFM/1917 [] de acuerdo con las leyes en materia
municipal que debern expedir las legislaturas de los Estados no sentido de que essas leis, em
matria municipal, correspondem s leis orgnicas dos Municpios mexicanos.
251
Art. 116. IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarn que: a) Las
elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislativas locales y de los integrantes de los
ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.
161

CFM/1917).
252
Especificamente quanto s receitas prprias, os Estados-membros
aprovam a lei de ingressos dos Municpios e revisam e fiscalizam as contas pblicas
municipais. Os Municpios, no entanto, administram livremente seus prprios recursos,
previstos na Constituio Federal e aprovados pelo seu respectivo Estado-membro, e o
rendimento dos seus bens (art. 115, IV da CFM/1917).
253

3.2 O direito educao bsica pblica na CFM/1917 e na LGE/1993
O direito educao apresentado dentro do Captulo I do Ttulo I da
CFM/1917 (art. 2
o
e 3
o
), que trata dos direitos humanos e suas garantias, com um artigo
especialmente dedicado sua proteo (art. 3), aps uma previso geral sobre a
proteo dos direitos humanos (art. 1) e uma expressa proteo s comunidades
indgenas (art. 2), a qual j contm uma previso especfica em matria de educao
indgena. Nisso, o direito educao difere de alguns outros direitos humanos que o
sucedem, na Constituio mexicana, que so inseridos em um rol de proteo genrica
(vide, por exemplo, o direito sade, que disciplinado no art. 4 da CFM/1917, entre
diversas disposies normativas, tais como a igualdade entre homens e mulheres, o
meio ambiente, a famlia e o saneamento bsico). Observamos que a linguagem dos
direitos sociais no se faz presente na CFM/1917, no havendo, em seu texto, nenhuma
referncia a esse termo.
Conforme o art. 3 da CFM/1917, todo indivduo tem direito a receber
educao. Nesse particular, ressaltamos a importncia das mudanas realizadas em
1993, nos artigos 3
o
e 31 da CFM/1917, alteraes fundamentais para a consolidao da

252
Art. 115. [] III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes: a)
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; b)
Alumbrado pblico; c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; d)
Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su
equipamiento; h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las
condiciones territoriales y socio-econmicas de los Municipios, as como su capacidad administrativa
y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las funciones o la
prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las leyes federales
y estatales. [].
253
Art. 115. [] IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que
las legislaturas establezcan a su favor. Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos
de los municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. []
162

educao como um direito nos Estados Unidos Mexicanos. O art. 3 passou por uma
srie de modificaes, ao longo da histria constitucional mexicana, mas somente em
1993 a primeira frase do art. 3
o
foi inserida no texto constitucional: Todo indivduo tem
direito a receber educao.
254
poca da promulgao da Constituio mexicana, em
1917, as preocupaes em relao educao eram outras. Nas palavras de Latap
(2009, p. 266), a inteno do Constituinte era [...] assegurar que o Estado tivesse as
atribuies que fossem necessrias, a seu juzo, para intervir na ordem educativa, em um
contexto de srios conflitos com a Igreja Catlica. A manuteno de todas as
modalidades de educao, da infantil superior, considerada um meio necessrio ao
desenvolvimento nacional (art. 9, LGE/1993), sendo dada prioridade educao pblica
(art. 27, LGE/1993).
Tambm consta do art. 3 da CFM/1917 o delineamento das competncias do
Estado mexicano, em matria de educao (conforme ser detalhado no item 3.4.1,
abaixo, especificamente dedicado ao tema das competncias), e a indicao dos critrios
que devem fundamentar a prestao dos servios educativos em seus diversos nveis. A
Lei Geral de Educao (LGE), de 1993, vem a se somar CFM/1917, na
regulamentao do sistema de educao e dos fundamentos da educao nacional
mexicana.
A Constituio mexicana estabelece que toda educao que o Estado fornea
ser gratuita (art. 3, IV), e inclui a educao entre as obrigaes dos mexicanos, sendo
dever dos pais fazer com que seus filhos frequentem o ensino obrigatrio (art. 31, I, da
CFM/1917). O descumprimento desse dever especfico dos pais no que tange
frequncia escolar, todavia, no corresponde a um tipo penal especfico no Cdigo
Penal Federal mexicano, embora o abandono de incapaz em geral seja crime no pas. A
responsabilizao do Estado, por sua vez, restringe-se aos funcionrios que no
cumpram ou no faam cumprir as determinaes quanto s contribuies econmicas
correspondentes prestao do servio pblico de educao, prevendo-se, ainda,
sanes para todos aqueles que, mesmo que no sejam funcionrios do Estado, as
infrinjam (art. 3, VIII c/c art. 73, XXV da CFM/1917). Julgamos que se trata de uma

254
A traduo de todos os artigos da legislao mexicana e de citaes de autores consultados em outro
idioma contidos no corpo do texto da tese de responsabilidade da autora.
163

responsabilizao limitada, diante das inmeras formas existentes de violao a esse
direito.
Embora no nos dediquemos, nesta tese, a analisar os compromissos
internacionais firmados pelo Mxico em matria de educao, restringindo-nos aos
termos da Constituio Federal e da LGE, verificamos, com base em Barba Casillas
(2011, p. 5), que o fortalecimento internacional do direito educao da dcada de 1990
influenciou alteraes no ordenamento jurdico interno mexicano, no sentido de
promover uma maior proteo a esse direito. Outro efeito bastante interessante do
fortalecimento internacional do direito educao percebido no Mxico foi a
apropriao da temtica da educao com base na perspectiva do direito, por parte de
pesquisadores de outras reas alm dos juristas. Nas palavras de Latap (2009, p. 256):
Por anos considerei que o direito educao era um tema
relativamente marginal na investigao educativa, um tema
especializado do qual deveriam se ocupar os juristas para melhorar as
disposies legais. provvel que assim o tenham considerado outros
muitos investigadores da educao, a julgar pela ausncia quase total
de trabalhos sobre o tema nos dez congressos nacionais de pesquisa
educativa.
O autor esclarece que sua perspectiva mudou profundamente, a partir de 2005,
quando teve a oportunidade de servir como embaixador do Mxico na Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO, sigla em ingls),
observando que, no cenrio internacional, o direito educao um referencial
essencial para promover e avaliar as obrigaes fundamentais dos Estados-membros da
Organizao das Naes Unidas (ONU) em relao educao. Refletindo sobre
violaes ao direito educao, ocorridas no Mxico, Latap manifesta sua
incompreenso em relao falta, reportada por ele, de denncias ou demandas de
carter jurdico contra elas. Destaca o autor:
Essas situaes denunciam algo muito grave tanto em relao
estrutura jurdica do pas (a legislao e os recursos processuais
disponveis) como em relao s percepes da sociedade para que
ocorram impunemente esse tipo de violaes a um direito humano
fundamental. (LATAP, 2009, p. 256, 257).
255

255
Algo muy serio delatan estas situaciones tanto en la estructura jurdica del pas (la legislacin y los
recursos procesales disponibles) como en las percepciones de la sociedad, para que ocurran
164

Considerando o fato de que o Mxico um Estado Federal, alm de ser
garantido pela Constituio Federal, o direito educao tambm se encontra protegido
pelas Constituies dos Estados-membros e pelas Leis Orgnicas Municipais. No
Estado de Aguascalientes, por exemplo, a Constituio Estadual vigente, de 1950 (que
substituiu a Constituio estadual de 1917), dedicou, pela primeira vez, um artigo
educao, ressaltando que [a] educao popular ser motivo de especial ateno do
Estado (art. 6). Segundo Barba Casillas (2011, p. 5), [...] eram os anos de
federalizao
256
centralizadora na gesto da educao e a Constituio local no
outorgava poderes expressos sobre a matria nem ao Congresso nem ao governador,
somente remetendo aos poderes concedidos ou conferidos pela Constituio da
Repblica. O autor enfatiza, ainda, que, em matria de educao, a Constituio de
Aguascalientes somente sofreu reformas em 1997, influenciadas pelo [...]
fortalecimento internacional do direito educao nos anos noventa e pelo [...] marco
da modernizao educativa promovida pelo governo de Carlos Salinas. Em um
processo anlogo ao federal, a reforma constitucional esteve acompanhada de uma nova
lei de educao estatal. O art. 6 da Constituio de Aguascalientes, que usava uma
linguagem vaga e imprecisa, em matria de definio de direitos e obrigaes, passou a
prever a educao como um direito de todos e um dever jurdico do Estado e seus
municpios, em relao educao pr-escolar, primria e secundria, devendo o
Estado, alm disso, promover e atender educao mdia. Como a reforma promovida
no art. 3 da Constituio Federal, que passou a estabelecer que [t]odo indivduo tem
direito a receber educao, aconteceu em 1993, somente quatro anos depois a
Constituio Estadual de Aguascalientes teve o seu texto reformado, no sentido de dar
novo contorno ao direito educao como um direito de todos e um dever do Estado.
A estrutura primordial da educao bsica pblica encontra-se na CFM/1917,
que define os nveis nos quais se divide a educao. No Mxico, a educao bsica
compreende, segundo disposio constitucional, trs nveis: educao pr-escolar,

impunemente semejantes violaciones a un derecho humano fundamental. (LATAP, 2009, p. 256,
257).
256
O uso do termo federalizao pelos diferentes autores mexicanos adquire um significado especfico
de acordo com as circunstncias polticas e histricas s quais fazem referncia. O processo de
federalizao dos anos 1920 e 30, por exemplo, representou uma centralizao do sistema. J o
processo de federalizao da dcada de 1990 levou a uma descentralizao do sistema, trazendo uma
distribuio das funes educativas entre as trs esferas de governo, como resultado da configurao
de um novo federalismo educacional regulamentado pela LGE/1993.
165

primria e secundria. A obrigatoriedade da educao alcana a educao bsica e a
educao mdia superior (art. 3 da CFM/1917).
257
Conforme a LGE/1993, a idade
mnima para ingressar na educao bsica em nvel pr-escolar de trs anos e, para o
nvel primrio, de seis anos, cumpridos em 31 de dezembro do ano de incio do ciclo
escolar (art. 65).
258
A lei no prev as idades para o incio da educao secundria e
mdia superior. A educao dos menores de quatro anos tambm constitucionalmente
garantida no Mxico, no sendo, entretanto, obrigatria antes dessa idade (art. 3, inc. V
da CFM/1917 e art. 9, art. 12, inc. VIII, art. 13, inc. I, e artigos 16, 20, 39, e 40 da
LGE/1993).
O Organograma 3, a seguir, ajuda a visualizar melhor as etapas da educao
obrigatria no Mxico, sendo importante ressaltar que foi elaborado com base nos
dispositivos acima citados da CFM/1917 e da LGE/1993. Em seguida,
complementaremos o teor do organograma com informaes obtidas no documento
Dados Mundiais da Educao, Mxico, 2010/11, elaborado pela UNESCO (2010).

257
Art. 3. [...] La educacin preescolar, primaria y secundaria conforman la educacin bsica; sta y la
media superior sern obligatorias.
258
Artculo 65. [...] I. [...] La edad mnima para ingresar a la educacin bsica en el nivel preescolar es
de 3 aos, y para nivel primaria 6 aos, cumplidos al 31 de diciembre del ao de inicio del ciclo
escolar. [...]

Organograma 3
Fonte: Elaborao da autora com base na CFM/1917, na LGE/1993.
A educao pr-escolar tem o objetivo de favorecer o desenvolvimento fsico,
cognoscitivo, afetivo e social da cr
obrigatria para crianas de quatro e cinco anos e de ter durao de trs sries, no
mais um requisito para cursar a educao primria, desde 2009. A educao primria
geralmente frequentada por crianas entre
anos, e requisito essencial para se cursar a educao secundria. A educao pr
e a primria so oferecidas em trs modalidades: geral, indgena e cursos comunitrios,
sendo que a primria oferecida
secundria obrigatria desde 1993, tem durao de trs anos e se divide nas seguintes
modalidades: geral, para trabalhadores, tcnica,
cursada entre os 12 e 14 anos, a ed
mdio profissional ou mdio superior e para a posterior educao superior (UNESCO,
2010, p. 15).
Educao
pr-escolar
a partir de 4 anos
Organograma 3 Etapas da educao obrigatria no Mxico
Fonte: Elaborao da autora com base na CFM/1917, na LGE/1993.
escolar tem o objetivo de favorecer o desenvolvimento fsico,
cognoscitivo, afetivo e social da criana. Apesar de ser um nvel de educao
geralmente frequentada por crianas entre seis e 11 anos de idade, com durao de seis
anos, e requisito essencial para se cursar a educao secundria. A educao pr
sendo que a primria oferecida tambm na modalidade para adultos. A educao
modalidades: geral, para trabalhadores, tcnica, secundria e para adultos. Geralmente
cursada entre os 12 e 14 anos, a educao secundria propedutica para os nveis
Educao
obrigatria
Educao bsica
Educao
escolar
a partir de 4 anos
Educao primria
a partir de 6 anos
Educao
secundria
Educao mdia
superior
166
obrigatria no Mxico

escolar tem o objetivo de favorecer o desenvolvimento fsico,
iana. Apesar de ser um nvel de educao
seis e 11 anos de idade, com durao de seis
anos, e requisito essencial para se cursar a educao secundria. A educao pr-escolar
tambm na modalidade para adultos. A educao
e para adultos. Geralmente
ucao secundria propedutica para os nveis
Educao
secundria
Educao mdia
superior
167

ordenamento jurdico mexicano?
Os contornos normativos especficos do federalismo cooperativo mexicano na
promoo do direito educao pblica bsica e mdia superior, em condies de
igualdade entre os entes federativos, incidem sobre uma realidade ftica. Ainda que no
tenhamos, nesta tese, a inteno de medir concretamente os impactos da legislao
sobre essa realidade, nem nos proponhamos examinar as discrepncias entre a legislao
e a sua aplicao prtica, fundamental conhecermos sobre que realidade ftica incide o
ordenamento jurdico. Somente assim poderemos levantar questionamentos acerca da
sua adequao.

No item 1.2 do Captulo 1, apresentamos o ideal da igualdade, discutindo a
acepo material de igualdade, orientada pelo critrio socioeconmico, e a dimenso
geogrfica da desigualdade, alm da perspectiva restritiva da igualdade adotada nesta
tese. Neste item, retrataremos, inicialmente, desigualdades entre os entes federativos
mexicanos que sejam relevantes para o nosso estudo, procurando, em seguida,
responder questo proposta: De que igualdade na educao bsica pblica entre os
entes federativos fala o ordenamento jurdico mexicano?
259

No Mxico, a dimenso geogrfica da desigualdade de que trata Novotn
(2007) est fortemente relacionada dimenso horizontal da desigualdade enfocada por
Stewart (2000), concernente, no caso especfico analisado, a desigualdades entre grupos
culturalmente formados especialmente definidos de acordo com a etnicidade.
A Figura 2, que segue, deixa evidente essa relao, demonstrando que a
questo regional mexicana passa pela concentrao da populao indgena em seu
territrio. O mapa do lado esquerdo apresenta a classificao socioeconmica dos
Estados-membros do Mxico, elaborada pelo Instituto Nacional de Estatstica e
Geografia (INEGI) mexicano, que divide o pas em sete regies. Embora, em termos
gerais, seja possvel verificar uma diviso entre Estados-membros mais bem
classificados, na parte superior, e Estados-membros com classificaes mais

259
Por ordenamento jurdico mexicano entenda-se a CFM/1917, a LGE/1993, a Lei de Coordenao
Fiscal e a Lei Orgnica da Administrao Pblica.
168

desfavorveis, na parte inferior do territrio nacional, o Distrito Federal rompe essa
tendncia, despontando como uma ilha com a melhor classificao do pas em uma
regio que est em um patamar intermedirio, assim como os Estados-membros Jalisco
e Aguascalientes, que fazem parte do segundo grupo mais bem qualificado, mas ficam
na parte inferior do territrio mexicano. O mapa do lado direito, por sua vez, mostra os
Municpios nos quais existe uma concentrao de 40% (quarenta por cento) ou mais de
populao indgena, sendo que os pontos em vermelho indicam Municpios com
concentrao de 70% (setenta por cento) ou mais de populao indgena. A
confrontao dos dois mapas revela que os trs Estados-membros com a pior
classificao socioeconmica do pas tm alta concentrao de populao indgena. Os
outros dois Estados-membros com prevalncia de Municpios com 70% (setenta por
cento) ou mais de populao indgena so Yucatan e Quintana Roo, os quais esto em
um patamar intermedirio, em termos socioeconmicos. Alm disso, alguns outros
Estados-membros tm regies com grande concentrao de populao indgena, como
o caso do sul de Chihuahua e partes de Durango, Zacatecas, Nayalit, Jalisco, Veracruz,
Hidalgo e Puebla.
A Figura 3, por sua vez, mais voltada temtica da educao
especificamente, indicando o desempenho dos Estados-membros do Mxico no PISA
2009, em relao mdia nacional. No mapa esquerda, temos o Mxico dividido por
Estados-membros e, no mapa direita, o pas dividido em dois grupos: o verde,
composto pelos Estados-membros que atingiram ou superaram a mdia nacional no
PISA 2009, e o vermelho, composto pelos Estados-membros que no atingiram essa
mdia. No Grfico 2, exibem-se as mdias de cada Estado-membro no PISA 2009.
A mdia nacional mexicana no PISA 2009 foi de 420 pontos, 18 pontos a mais
do que a mdia da Amrica Latina, de 402 pontos, e bem abaixo da mdia da OCDE, de
497 pontos. Conforme esclarecido no item correspondente do captulo anterior (2.3),
consideramos como mdia o resultado da soma dos desempenhos em matemtica,
cincia e leitura dividido por trs. Assim, convm levar em conta, tambm em relao
s anlises sobre o Mxico, todas as ressalvas j feitas quanto s anlises sobre o Brasil.

Figura 2 - Classificao s
localidades com 40% ou mais de populao indgena
Fonte: INEGI, 2004 e CDI, 2000 (traduzidos e adaptados pela autora).

Figura 3 Desempenho dos Estados
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados do INEE, 2010.

O primeiro ponto que nos chama a ateno
da Figura 3 com o mapa esquerda da Figura 2 o fato de no existir uma perfeita
correspondncia entre os Estados
Classificao socioeconmica dos Estados-membros do Mxico
ocalidades com 40% ou mais de populao indgena

Fonte: INEGI, 2004 e CDI, 2000 (traduzidos e adaptados pela autora).

Desempenho dos Estados-membros do Mxico em relao m
no PISA 2009

la autora a partir de dados do INEE, 2010.
O primeiro ponto que nos chama a ateno, ao confrontarmos o mapa direita
correspondncia entre os Estados-membros que tm uma melhor classificao
169
membros do Mxico e
ocalidades com 40% ou mais de populao indgena

membros do Mxico em relao mdia nacional

ao confrontarmos o mapa direita
a melhor classificao
170

socioeconmica e os Estados-membros que obtiveram desempenho na mdia ou acima
da mdia nacional no PISA 2009. Assim, por exemplo, Coauhila, embora faa parte do
segundo grupo mais bem classificado, no alcanou a mdia nacional, estando 22
pontos abaixo dessa mdia e apresentando o sexto pior desempenho do pas. A ausncia
dessa correspondncia chamou igualmente a ateno de pesquisadores mexicanos, os
quais a justificam com base no argumento de que os Estados-membros com melhor
classificao socioeconmica e melhor capacidade financeira no necessariamente
apresentam uma eficiente capacidade de gesto do sistema de educao, ainda mais
necessria no processo de descentralizao que se estabeleceu no Mxico, a partir da
dcada de 1990. Sustenta-se que h, no pas, uma grande desigualdade na capacidade de
gesto da educao pelos diferentes entes federativos (ARNAUT; GIORGULI, 2010),
devendo-se observar o processo de construo da capacidade de gesto do sistema
educativo (TAPIA URIBE, 2004, p. 372).
As desigualdades entre os diferentes Estados-membros, em termos de
desempenho no PISA 2009, distribuem-se de maneira bastante irregular no territrio
mexicano, havendo Estados-membros com um desempenho na mdia ou acima da
mdia, em regies nas quais todos os outros Estados-membros que os circundam esto
abaixo da mdia, como o caso de Baja California, Chihuahua e Quintana Roo.
Entretanto, importante salientar que, desses trs Estados-membros, somente o
desempenho de Chihuahua foi expressivamente superior mdia, com uma diferena de
mais de 20 pontos, enquanto os desempenhos de Baja California e Quintana Roo foram
exatamente na mdia, de 420 pontos. Ainda assim, o desempenho de Quintana Roo foi
sensivelmente superior ao dos seus vizinhos Yucatn e Campeche, ambos de 407
pontos. Mais um aspecto relevante, no tocante a esse Estado-membro, a grande
concentrao de populao indgena que apresenta.
Malgrado o uso dos resultados do PISA 2009, nesta pesquisa, tenha fins
meramente ilustrativos, os dados levam a achados interessantes que confirmam a
necessidade de um sistema de forte cooperao entre os Estados-membros e o governo
federal, na prestao de servios educativos.
Observamos, por fim, que nenhum dos Estados-membros mexicanos atingiu a
mdia da OCDE, de 497 pontos, tendo sido as trs maiores mdias, no Mxico, a do

Distrito Federal, de 457 pontos, seguido dos Estados
Chihuahua, de 444. As trs mdias mais baixas foram as de Guerrero, de 367, Chiapas,
de 382, e Tabasco, de 385, sendo que
populao indgena. Em relao mdia da mdia da Amrica Latina, de 402, somente
cinco Estados-membros mexicanos tiveram desempenho inferior.
Grfico 2 Mdia por Estado
Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados do INEE, 2010.
Como membro da OCDE, o Mxico vem sendo cobrado constantemente a
fortalecer seu sistema educacional e ati
pases da organizao, em matria de educao, tanto em termos de acesso quanto em
termos de qualidade, para o qu
prpria OCDE.
260
Esse esforo
da sua capacidade de gesto
educao no pas. Exemplo disso foi o desempenho do Mxico no exame de matemtica
do PISA, no ano de 2009, tendo sido o pas que mais evoluiu em comparao ao ano de
2003 (FIERRO EVANS;
mesmo depois do avano registrado, o Mxico continua aqum da mdia da OCDE em
todas as modalidades de avaliao, mas, como o Grfico 2 deixou claro, a dificuldade

260

Por exemplo, o Acordo de Cooperao Mxico
escolas mexicanas, celebrado em 2010.
Distrito Federal, de 457 pontos, seguido dos Estados-membros Nuevo Len, de 446
e Tabasco, de 385, sendo que, nos dois primeiros, h grande concentrao de
membros mexicanos tiveram desempenho inferior.
Mdia por Estado-membro do Mxico no PISA 2009
a partir de dados do INEE, 2010.

fortalecer seu sistema educacional e atingir resultados mais prximos da
em matria de educao, tanto em termos de acesso quanto em
qualidade, para o qual celebrou inclusive, recentemente, compromissos
Esse esforo de fortalecimento do sistema educacional e de melhoria
idade de gesto tem produzido resultados importantes,
no ano de 2009, tendo sido o pas que mais evoluiu em comparao ao ano de
TAPIA GARCA; ROJO PONS, 2009).

Por exemplo, o Acordo de Cooperao Mxico-OCDE para melhorar a qualidade da educao das
celebrado em 2010.
171
membros Nuevo Len, de 446, e
h grande concentrao de
membro do Mxico no PISA 2009
ngir resultados mais prximos da mdia dos
em matria de educao, tanto em termos de acesso quanto em
compromissos com a
de fortalecimento do sistema educacional e de melhoria
na qualidade da
no ano de 2009, tendo sido o pas que mais evoluiu em comparao ao ano de
Por outro lado,
ade da educao das
172

de atingir resultados mais prximos mdia da OCDE mais presente em alguns
Estados-membros mexicanos do que em outros.
Os dados apresentados e discutidos anteriormente so usados nesta tese como
um indicativo do desafio a ser enfrentado pelo Mxico, em busca da igualdade na
educao pblica bsica e mdia superior entre os seus entes federativos. O
ordenamento jurdico mexicano expressa a preocupao da busca da igualdade e da
equidade, no que se refere educao pblica bsica e mdia superior, dentro do Estado
Federal. A antecipao dessa discusso com enfoque na igualdade basilar para
determinar o olhar sobre o federalismo cooperativo mexicano quanto educao.
A CFM/1917 reconhece, em seus primeiros artigos, a peculiaridade do povo
mexicano, de formao pluricultural (art. 2, caput, CFM/1917), e toma a especificidade
da comunidade indgena na formao da nao como critrio para definir o modelo da
educao pblica bsica e mdia superior, em seu territrio. A educao vem elencada
entre as obrigaes das autoridades mexicanas por meio das quais buscaro superar as
carncias e os atrasos que afetam as comunidades indgenas (art. 2, B, II e V,
CFM/1917). Ademais, a Constituio inclui a melhoria da equidade e qualidade da
educao como funo do Instituto Nacional para a Avaliao da Educao (INEE) (art.
3, IX, c, CFM/1917), inserindo a equidade na qualidade do sistema educativo como
objetivo a ser perseguido igualmente na formao dos profissionais da educao bsica
(vide disposies transitrias do Decreto de 12/11/2002, que modifica os artigos 3 e 31
da CFM/1917).
261

O Captulo III da LGE/1993 vem a delinear um modelo do sistema educativo
com uma srie de atividades e medidas traadas, a fim de atingir condies que
permitam o exerccio pleno do direito educao, uma maior equidade educativa e
igualdade de oportunidade de acesso e permanncia dos estudantes, com preferncia a

261
Con el objetivo de impulsar la equidad en la calidad de los servicios de educacin preescolar en el
pas, la autoridad educativa deber prever lo necesario para dar cumplimiento a lo que dispone el
artculo 2o. de la Ley Reglamentaria del artculo 5o. constitucional en materia de profesiones, en el
sentido de que la imparticin de la educacin preescolar es una profesin que necesita ttulo para su
ejercicio, sin perjuicio de los derechos adquiridos de quienes a la fecha imparten este nivel educativo.
(art. 4, Transitorios, DECRETO por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artculo
3o., en su prrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artculo 31 en su fraccin I, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de 12/11/2002).
173

grupos e regies de maior atraso educativo e que enfrentam condies econmicas
desvantajadas (art. 32 da LGE/1993).
262

A formao e a atuao dos professores tambm enquadrada em termos de
equidade e igualdade em matria de educao, na medida em que a previso
infraconstitucional determina s autoridades educativas, no mbito de suas
competncias, o desenvolvimento de programas de apoio a professores que prestem
servios em reas isoladas ou marginalizadas, com o objetivo de fomentar o
desenvolvimento das comunidades em atraso (art. 33 da LGE/1993).
263

Na busca da equidade educativa, por meio do exerccio de uma funo
compensatria, como se ver mais detalhadamente no item 3.4.3, a seguir, a lei permite
autoridade educativa federal, em carter temporrio, o exerccio de atividades na
educao bsica de forma concorrente s outras entidades federativas (art. 35 da
LGE/1993).
264

Na interpretao de Ruz Fierro (2008, p. 52-53), na LGE/1993, a igualdade e a
equidade so fundamentos que se entrelaam para dar as bases do sistema educativo
mexicano e decorrem da prpria problemtica que justificou a descentralizao
educativa, que o autor nomeia da seguinte forma:
[...] a insuficiente cobertura da demanda educativa, a baixa qualidade
da educao, a alta desero, a baixa mdia de anos estudados, as
disparidades regionais, o distanciamento entre a autoridade e a escola,
a densa rede de trmites e procedimentos, a responsabilidade desigual
entre escola, pais e comunidade, assim como a ambiguidade de

262
Art. 32. Las autoridades educativas tomarn medidas tendientes a establecer condiciones que
permitan el ejercicio pleno del derecho a la educacin de cada individuo, una mayor equidad
educativa, as como el logro de la efectiva igualdad en oportunidades de acceso y permanencia en los
servicios educativos. Dichas medidas estarn dirigidas, de manera preferente, a los grupos y regiones
con mayor rezago educativo o que enfrentan condiciones econmicas y sociales de desventaja en
trminos de lo dispuesto en los artculos 7
o.
y 8
o.
de esta Ley.
263
Artculo 33.- Para cumplir con lo dispuesto en el artculo anterior, las autoridades educativas en el
mbito de sus respectivas competencias llevarn a cabo las actividades siguientes: [...] II.-
Desarrollarn programas de apoyo a los maestros que presten sus servicios en localidades aisladas y
zonas urbanas marginadas, a fin de fomentar el arraigo en sus comunidades y cumplir con el
calendario escolar [...]
264
Artculo 35.- En el ejercicio de su funcin compensatoria, y slo tratndose de actividades que
permitan mayor equidad educativa, la Secretara podr en forma temporal impartir de manera
concurrente educacin bsica y normal en las entidades federativas.
174

atribuies entre os trs nveis de governo (federal, estadual e
municipal).
Uribe (2012, p. 17), tratando da temtica da educao no Mxico, em estudo
para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), aponta trs eixos de ao para
os anos de 2012-2018: qualidade do aprendizado, cobertura e reteno e equidade, com
o oferecimento de oportunidades educativas e qualidade para 6,5 milhes de crianas e
jovens que habitam em zonas indgenas e de alta marginalizao.
Embora tanto a CFM/1917 quanto a LGE/1993 tratem do tema da equidade,
no encontramos uma definio legal precisa do termo ou da forma como se pode aferir
e promover a equidade na educao bsica pblica e mdia superior, no Mxico.
3.4 Federalismo cooperativo mexicano em matria de educao bsica pblica e
igualdade na educao entre entes federativos
Esta tese trata de Estado federal e igualdade na educao bsica pblica,
partindo da premissa de que a garantia de igualdade de acesso e qualidade na educao
bsica pblica entre os entes federativos de um determinado Estado Federal seja
fundamental para a criao de condies para uma sociedade mais igual, em termos
socioeconmicos. No item 3.3, acima, procuramos refletir sobre de que igualdade na
educao bsica pblica entre os entes federativos fala o ordenamento jurdico
mexicano, com base em dados concretos para a verificao da legislao.
Neste item 3.4, pretendemos verificar os contornos normativos especficos do
federalismo cooperativo mexicano, em matria de educao pblica bsica e mdia
superior, e a promoo da igualdade entre os entes federativos mexicanos, nesses nveis
educacionais. A construo argumentativa e a anlise dessa relao sero feitas com
base na distribuio de competncias legislativas e de competncias materiais ligadas
educao pblica bsica e mdia superior, na CFM/1917 e na LGE/1993 (3.4.1), na
previso de vinculao e aplicao mnima de receitas em educao pblica bsica e
mdia superior (3.4.2) e nos mecanismos institucionalizados para a superao das
desigualdades entre os entes federativos, no que concerne educao pblica bsica e
mdia superior, ou seja, dos mecanismos de compensao (3.4.3) e dos mecanismos de
colaborao (3.4.4).
175

pblica bsica e mdia superior
Para tratar do federalismo cooperativo mexicano na rea da educao e para
que possamos explorar adequadamente os mecanismos de compensao e de
colaborao previstos para essa rea, preciso lanar algumas bases sobre o tema da
repartio de competncias legislativas e materiais entre os entes federativos. Neste
item, nossa inteno , pois, efetivar uma anlise geral a propsito da distribuio de
competncias legislativas e materiais entre os entes federativos, no que tange
Nos subitens a seguir, evidenciaremos as principais competncias determinadas
pela CFM/1917, com as complementaes da LGE/1993.
265
As competncias
legislativas traam uma moldura com base na qual os entes federativos mexicanos
podero, posteriormente, legiferar em matria de educao bsica pblica, atribuindo de
modo exclusivo
266
(ou privativo) e concorrente os poderes de regular a matria. J as
competncias materiais trazem os moldes administrativos dessa atuao, tambm
determinando as matrias de exclusividade e concorrncia, assim como de colaborao
na administrao da educao pblica bsica e mdia superior. As competncias
legislativas e materiais relativas educao pblica bsica e mdia superior encontram-
se detalhadas e sistematizadas nos quadros constantes dos Apndices B e D desta tese
(Apndice B Competncias legislativas na rea da educao na CFM/1917; Apndice
D Competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e na LGE/1993).

265
importante enfatizar que, cada vez que a LGE/1993 trata de entidades locais, est tratando de
Estados-membros. Quando alguma competncia abrange os Municpios, especificamente, eles so
citados expressamente.
266
Conforme antecipado na nota de rodap n. 25 do Captulo 1, no distinguimos competncias
privativas de exclusivas e optamos, em geral, por utilizar competncias privativas, nesta tese. Neste
captulo especificamente, entretanto, preferimos usar o termo exclusiva, por ser este o termo usado na
legislao mexicana.
176

267

O primeiro artigo da CFM/1917 que trata da competncia legislativa do
Congresso Nacional em matria de educao o art. 3, VIII, com um rol amplo e
genrico de competncias legislativas. O Congresso Nacional deve legislar com o fim
de unificar e coordenar a educao, em todo o pas, editando as leis necessrias
distribuio conveniente do exerccio da funo educativa entre a Unio, os Estados-
membros e os Municpios e fixao das contribuies econmicas correspondentes a
esse servio pblico, alm do estabelecimento das sanes aplicveis aos funcionrios
que no cumpram ou no faam cumprir as disposies relativas, e o mesmo para todos
aqueles que as infrinjam (art. 3, VIII). Esse dispositivo antecipa, parcialmente, os
termos do art. 73 da CFM/1917, que o artigo especificamente voltado a enunciar as
competncias legislativas do Congresso Nacional, em geral.
Alm de reiterar os termos do art. 3, VIII, o art. 73, XXV determina que cabe
ao Congresso Nacional legislar sobre tudo o que se refira s escolas rurais, elementares,
superiores, secundrias e profissionais, de pesquisa cientfica, de belas artes e de ensino
tcnico, escolas prticas de agricultura e minerao, de artes e ofcios, museus,
bibliotecas, observatrios e demais institutos atinentes cultura geral, que so
estabelecidos, organizados e mantidos pela Unio. Por fim, ao lado das competncias
legislativas explcitas em matria de educao, acima indicadas, convm observar os
poderes implcitos do Congresso Nacional ligados s suas competncias explcitas.
Esses poderes constam do ltimo item do art. 73 da CFM/1917, o item XXX, que define
que compete ao Congresso Nacional expedir todas as leis que sejam necessrias ao
objetivo de tornar efetivas as competncias anteriores e todas as outras concedidas pela
Constituio Federal aos poderes da Unio.
Os Estados-membros, por sua vez, tm o seu campo de competncias
determinado por excluso. Assim, o art. 124 fixa, como competncias remanescentes ou
residuais, que as competncias que no estiverem expressamente concedidas aos
funcionrios federais pela Constituio Federal se entendem reservadas aos Estados-
membros. Desse modo, as reformas promovidas no artigo 73 tm impacto direto na

267
Conforme ressaltamos acima, para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o
Apndice B - Repartio de competncias legislativas na rea da educao na CFM/1917.
177

abrangncia do art. 124 da CFM/1917, conhecido como clusula residual. Os
Municpios, por fim, no tm competncia legislativa em matria de educao.
O art. 73 no qualifica as competncias ali elencadas como privativas. Nesse
cenrio, pesquisadores que se debruaram sobre o tema parecem entender que se trata
de competncias concorrentes, na medida em que sustentam que, caso a Unio no as
exercite, podem os Estados-membros faz-lo (ABARCA MORENO, 2001, p. 115-116).
Por outro lado, h quem defenda que as competncias do Congresso Nacional,
disciplinadas no art. 73 da CFM/1917, representam um limite descentralizao em
matria de educao no Mxico, uma vez que o Congresso tem a competncia de
distribuir as responsabilidades relativas educao entre os nveis federativos, sem ter
de levar em conta as legislaes estaduais (RUZ FIERRO, 2008, p. 50).
A anlise dos dispositivos acima deixa clara uma grande concentrao de
poderes na Unio, em matria de educao. A Constituio mexicana no detalha a
distribuio do exerccio da funo educativa entre os diferentes entes federativos, nem
fixa as contribuies econmicas correspondentes a esse servio pblico, deixando
essas importantes definies a cargo da Unio, determinando como nico limite os
critrios constitucionais que devem fundamentar a prestao dos servios educativos em
seus diversos nveis.
Ainda que a Unio concentre um amplo rol de competncias legislativas, no
observamos, entre elas, a competncia para editar leis que, por sua matria, poderiam ter
um importante papel no sentido de promover a igualdade entre os entes federativos
quanto educao, a exemplo de leis para o estabelecimento de um plano nacional de
educao ou para a fixao de um piso salarial nacional para os profissionais da
educao.
Em lugar de um plano nacional de educao estabelecido por lei, o que h so
programas setoriais vagos, nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, que consistem
em polticas de governo elaboradas para cada legislatura presidencial, com perodo de
durao correspondente aos dos mandatos presidenciais.
268
Enxergamos essa questo

268
O Plano Nacional de Desenvolvimento em vigor atualmente o 2013-2018, para o mandato do
Presidente Enrique Pea Nieto.
178

como uma limitao do ordenamento jurdico mexicano, na medida em que no se
verifica um programa de Estado para a educao, mas sim um programa de governo. A
diferena fundamental entre os dois tipos de programa que um programa de Estado
vincularia, idealmente, mais de uma legislatura, no oscilando ao sabor de preferncias
polticas. Quanto aos salrios dos professores, salientamos que so negociados
anualmente pelo SNTE. Vale anotar que o SNTE uma instituio poderosa no Mxico,
com uma grande capacidade de mobilizao poltica em todo o pas
269
(CRDENAS,
2013).
270

271

As competncias materiais concernentes educao pblica bsica e mdia
superior so contempladas mais detalhadamente na LGE/1993, aps uma genrica
previso constitucional prevista no art. 3 da CFM/1917. A LGE/1993 a lei que
regulamenta o art. 3 da CFM/1917, realizando uma clara distribuio de competncias
materiais exclusivas e concorrentes, quais sejam: competncias concorrentes entre as
autoridades educativas federal, dos Estados-membros e dos Municpios (arts. 1, 3 e 15
da LGE/1993); competncias exclusivas da autoridade educativa federal (art. 12 da
LGE/1993); competncias exclusivas das autoridades educativas dos Estados-membros
(art. 13 da LGE/1993); competncias concorrentes das autoridades educativas federal e
dos Estados-membros (art. 14 da LGE/1993); e as competncias do Distrito Federal (art.
16 da LGE/1993).
Iniciaremos nossa anlise pela exposio da distribuio de competncias
materiais exclusivas s autoridades educativas federal e s dos Estados-membros, para
depois analisarmos suas competncias materiais concorrentes.

269
Em fevereiro do ano em curso, a ento Presidente do SNTE, Elba Esther Gordillo, que estava h mais
de 23 anos frente do Sindicato, foi detida sob acusaes de crime organizado e de operaes
financeiras irregulares (LDER..., 2013).
270
Entrevista concedida via Skype em 21/06/2013 pelo Professor Sergio Crdenas Denham, Doutor em
Educao pela Universidade de Harvard e Professor Investigador Titular da Diviso de
Administrao Pblica do Centro de Investigao e Docncias Econmicas (CIDE), A. C., no
Mxico.
271
Conforme destacamos acima, para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o
Apndice D Repartio de competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e LGE/1993.
179

Quanto s competncias materiais exclusivas da autoridade educativa federal,
quanto educao pblica bsica e mdia superior, observamos, em primeiro lugar, as
competncias ligadas padronizao do sistema educativo nacional mexicano, por meio
da unificao, do planejamento e da programao em matria de educao e de
formao de professores. Citamos as seguintes: (i) determinar os planos e programas de
estudos da educao pr-escolar, primria, secundria e normal para toda a Repblica,
considerando a opinio dos governos dos Estados-membros (art. 3, III da CFM/1907 e
art. 12, I da LGE/1993); (ii) realizar o planejamento e a programao global do sistema
educativo nacional, avali-lo e fixar as regras gerais da avaliao que os Estados-
membros devam realizar (art. 12, XII da LGE/1993); (iii) tomar as medidas necessrias
para garantir o carter nacional da educao bsica, normal e para a formao de
professores da educao bsica (art. 12, XIV da LGE/1993); (iv) regular um sistema
nacional de formao, atualizao, capacitao e melhora profissional para professores
da educao bsica (art. 12, VI da LGE/1993); (v) realizar exames de avaliao para
certificar que os educadores e autoridades educativas so aptos a manter bom
relacionamento com os educandos respeitando a Constituio, os tratados internacionais
firmados e demais regras (art. 12, VII, da LGE/1993); e (vi) regular, coordenar e operar
um padro nacional de alunos, docentes, instituies e centros escolares, um registro
nacional de emisso, validao e inscrio de documentos acadmicos e estabelecer um
Sistema Nacional de Informao Educativa (art. 12, X da LGE/1993). Entre todas as
competncias, ressaltamos, em vista do tema em discusso nesta tese, a competncia
material exclusiva do Executivo Federal de realizar programas compensatrios por meio
dos quais apoie, com recursos especficos, os governos das entidades federativas com
maiores atrasos educacionais, mediante a celebrao de convnios em que se fixem
parcelas de financiamento e aes especficas que as autoridades educativas locais
devam tomar, para reduzir e superar esses atrasos (art. 34 da LGE/1993).
Outras competncias materiais exclusivas da autoridade educativa federal
mexicana que podemos citar, para educao pblica bsica e mdia superior, so: (i)
estabelecer o calendrio escolar para cada ciclo letivo de todos os nveis educacionais
(art. 12, II da LGE/1993); (ii) elaborar e manter atualizados os livros de texto gratuitos,
permitindo a participao dos diversos setores sociais comprometidos com a educao
(art. 12, III da LGE/1993); (iii) autorizar o uso de livros de texto para a educao pr-
escolar, primria e secundria (art. 12, IV da LGE/1993); (iv) fixar normas gerais para o
180

uso de material educativo para a educao pr-escolar, primria e secundria (art. 12, V
da LGE/1993); (v) regular um sistema nacional de crditos, de revalidao e de
equivalncias que facilitem o trnsito de educandos de um tipo ou modalidade educativa
a outro (art. 12, IX da LGE/1993); e (vi) fixar as normas gerais para a constituio e
funcionamento dos conselhos de participao social (art. 12, XI da LGE/1993).
Em relao aos Estados-membros, encontramos, entre as competncias
materiais exclusivas no que tange educao pblica bsica e mdia superior: (i) prestar
os servios de educao inicial, bsica, incluindo a indgena, especial, assim como a
normal e outras para a formao de professores (art. 13, I da LGE/1993); (ii) propor
autoridade educativa federal os contedos regionais a serem includos nos planos e
programas de estudo para a educao pr-escolar, primria, secundria, normal e outras
para a formao de professores da educao bsica (art. 13, II da LGE/1993); (iii)
prestar os servios de formao, atualizao, capacitao e melhoria profissional para os
professores de educao bsica, em conformidade com as disposies gerais fixadas
pela autoridade educativa federal (art. 13, IV da LGE/1993); (iv) coordenar e operar um
padro estatal de alunos, docentes, instituies e centros escolares; um registro estatal
de emisso, validao e inscrio de documentos acadmicos e estabelecer um Sistema
Estadual de Informao Educativa coordenado com o Sistema Nacional de Informao
Educativa (art. 13, VII da LGE/1993); (v) participar, com a autoridade educativa
federal, na operao dos mecanismos de ingresso, promoo no servio docente e de
administrao escolar (art. 13, VIII da LGE/1993); (vi) ajustar, em seu caso, o
calendrio escolar para cada ciclo letivo da educao pr-escolar, primria, secundria,
normal e outras para a formao de professores da educao bsica, com respeito ao
calendrio fixado pela autoridade educativa federal (art. 13, III da LGE/1993); (vii)
revalidar e outorgar equivalncias de estudo da educao pr-escolar, primria,
secundria, normal e para a formao de professores da educao bsica, respeitando as
normas gerais expedidas pela autoridade educativa federal (art. 13, V da LGE/1993);
(viii) realizar a distribuio oportuna, completa, ampla e eficiente de livros de texto
gratuitos e demais materiais educativos complementares que a autoridade educativa
federal lhes fornea (art. 19 da LGE/1993).
Verificamos, da anlise das competncias materiais exclusivas dos Estados-
membros acima elencadas, uma srie de assuntos em relao aos quais os Estados-
181

membros esto vinculados autoridade educativa federal, numa clara relao de
subordinao (ii, iii, v, vi, vii, viii), dando a sensao de que cabe aos Estados-membros
simplesmente executar tarefas em nome daquela entidade. Essa sensao reforada
especialmente se considerarmos o amplo rol de competncias legislativas e materiais
exclusivas da entidade educativa federal.
272

Ressaltamos, ainda, como competncias materiais privativas dos Estados-
membros fundamentais para a educao pblica bsica e mdia superior: (i) promover a
participao direta das Prefeituras, para manter e fornecer o equipamento bsico s
escolas pblicas estaduais e municipais (art. 15 da LGE/1993); (ii) coordenar-se entre si,
com a finalidade de desenvolver atividades relativas formao de professores, quando
a qualidade dos servios ou a natureza das necessidades tornem recomendvel o
desenvolvimento de projetos regionais (art. 20 da LGE/1993); (iii) prover aos
municpios os recursos adequados para cumprir as atribuies e responsabilidades a
cargo das autoridades educativas municipais (art. 15 c/c 26 da LGE/1993); e (v)
fornecer os meios e a colaborao necessrios para que o Executivo Federal verifique a
correta aplicao desses recursos transferidos para educao, os quais devem ser
aplicados exclusivamente na prestao de servios e demais atividades educativas da
prpria entidade federativa (art. 25 da LGE/1993).
Na distribuio de competncias materiais concorrentes, temos que a educao
deve ser fornecida pela Federao, Estados-membros e Municpios, pelos seus
organismos descentralizados e pelos particulares, com autorizao ou com
reconhecimento da validade oficial de seus estudos (art. 1 da LGE/1993). A prestao
dos servios educacionais da educao pr-escolar, primria e secundria, deve ser feita
de forma federativa, em concorrncia, conforme a distribuio da funo social
educativa (art. 3, LGE/1993).
Nesse sentido, as autoridades educativas de todos os entes federativos devero
tomar medidas tendentes a estabelecer condies para o pleno exerccio do direito
educao de cada indivduo, uma maior equidade educacional, assim como o alcance da

272
Segundo Sergio Crdenas (2013), h quem diga que os Estados-membros mexicanos prestam o
servio de educao quase como uma franchising da Mc Donalds, fazendo uma aluso ao grande
controle que sofrem por parte da autoridade educativa federal.
182

efetiva igualdade de oportunidade de acesso e permanncia nos servios educacionais.
Essas medidas estaro dirigidas preferencialmente aos grupos e regies com maior
atraso na educao ou que enfrentem condies econmicas e sociais de desvantagem
consideradas na superao de desigualdades, na realidade mexicana (art. 32 da
LGE/1993). Para tanto, os diversos entes podero celebrar convnios para coordenar
suas atividades, no sentido de promover a equidade na educao (art. 36 da LGE/1993).
A LGE/1993 dispe expressamente competncias materiais concorrentes entre
as autoridades educativas federal e dos Estados-membros (art. 14 da LGE/1993), das
quais vale ressaltar, para educao pblica bsica e mdia superior: (i) promover e
prestar servios educacionais, distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva s
autoridades educativas dos Estados-membros, de acordo com as necessidades nacionais,
regionais e estaduais (art. 14, I da LGE/1993); (ii) determinar e formular planos e
programas de estudo, distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva da
autoridade educativa federal (art. 14, II da LGE/1993); (iii) revalidar e outorgar de
equivalncia de estudos, distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva das
autoridades educativas dos Estados-membros, conforme as normas gerais expedidas
pela autoridade educativa federal (art. 14, III da LGE/1993); (iv) editar livros e produzir
outros materiais didticos, distintos daqueles estabelecidos como atribuio exclusiva
das autoridade educativa federal (art. 14, V da LGE/1993); e (vi) coordenar e unificar as
atividades de ensino referidas na LGE/1993, com exceo daquelas de carter exclusivo
s respectivas autoridades educativas federal e dos Estados-membros (art. 14 da
LGE/1993).
Aos Municpios restam competncias concorrentes e residuais, tais como
promover e fornecer servios educacionais de qualquer tipo ou modalidade, sem
prejuzo da concorrncia com as autoridades educativas federal e dos Estados-membros
(art. 15, LGE/1993); e realizar as seguintes atividades: editar livros e produzir outros
materiais didticos distintos daqueles estabelecidos como atribuio exclusiva da
autoridade educativa federal; fornecer servios bibliotecrios, a fim de apoiar o sistema
educativo nacional, a inovao educacional e a pesquisa cientfica, tecnolgica e
humanstica; promover permanentemente pesquisas que sirvam de base para a inovao
educacional; promover a pesquisa e o desenvolvimento da cincia e da tecnologia, e
fomentar seu ensino e divulgao (art. 15 c/c 14, V-VIII da LGE/1993).
183

A forma como esto repartidas as competncias legislativas e materiais
concernentes educao pblica bsica e mdia superior na CFM/1917 e na LGE/1993
revela a existncia de um papel central da Unio, na promoo da igualdade entre os
entes federativos nessa rea, visto que a Unio concentra um amplo rol de competncias
que vo desde a fixao do currculo e capacitao docente avaliao. O mbito de
competncias dos Estados-membros bastante restrito, podendo esses entes, por
exemplo, propor autoridade educativa federal os contedos regionais. Outra
competncia dos Estados-membros que nos pareceu interessante foi a de se
coordenarem entre si, com a finalidade de desenvolver atividades relativas formao
de professores, quando a qualidade dos servios ou a natureza das necessidades tornem
recomendveis o desenvolvimento de projetos regionais. Os Municpios, ainda que
tenham, constitucionalmente, competncia para prestar servios de educao, na prtica
no o fazem, havendo raras excees (CRDENAS, 2013).
273

3.4.2 Previso de vinculao e aplicao mnima de receitas em educao pblica
bsica e mdia superior
274

A CFM/1917 no prev a vinculao e/ou a aplicao mnima de receitas em
educao. De acordo com a LGE/1993, a Unio e os Estados-membros devem
contribuir para a promoo da educao e concorrero para o financiamento da
educao pblica e dos servios educativos (art. 25). Contudo, assim como a
CFM/1917, a LGE/1993 no fixa a vinculao de um percentual mnimo de receitas
tributrias dos diferentes entes federativos para a educao, mas estabelece, todavia, que
o montante anual que o Estado (Unio, Estados-membros e Municpios) destine ao
gasto em educao pblica e nos servios educativos no poder ser menor do que oito
por cento do PIB do pas. A questo que se coloca que, diante de mecanismos os quais
obriguem o Estado a cumprir esse dispositivo legal, o que se tem verificado o
percentual do PIB efetivamente investido em educao est bastante aqum dos 8%
previstos em lei (tendo sido de 5,3%, em 2009).

273
Um exemplo o Municpio de San Luis Potos, capital do Estado-membro que tem o mesmo nome,
no qual a qualidade muito mal avaliada (CRDENAS, 2013), o que converge com a avaliao
geral do Estado, conforme Grfico 2 apresentado no item 3.3 deste Captulo.
274
Para maior detalhamento e anlise sistematizada da matria, verificar o Apndice F Vinculao de
receitas e aplicao mnima de recursos em educao na CFM/1917 e na LGE/1993.
184

3.4.3 Mecanismos de compensao
Neste item, no cuidaremos dos mecanismos de compensao em geral
existentes no Mxico, mas temos o propsito bem especfico e delimitado de apontar
to somente mecanismos de compensao que tenham impacto direto na prestao de
servios de educao pblica bsica e mdia superior, com especial enfoque na
potencial promoo de igualdade entre os entes federativos, nessa rea.
275

Antes de fazer um detalhamento desses mecanismos de compensao,
entretanto, convm ressaltar que a observncia da funo de compensao dever
expressamente previsto na Constituio mexicana, e pode fundamentar, em sua
ausncia, a aplicao de sanes aos funcionrios que no cumpram ou no faam
cumprir as disposies relativas e o mesmo para todos aqueles que as infrinjam (art. 3,
VIII c/c art. 73, XXV da CFM/1917).
da competncia do Congresso Nacional, conforme antecipado no item
3.4.1.1, acima, legislar com o fim de unificar e coordenar a educao em todo o pas,
editando as leis necessrias distribuio conveniente do exerccio da funo educativa
entre a Unio, os Estados-membros e os Municpios, fixao das contribuies
econmicas correspondentes a esse servio pblico, alm do estabelecimento das
sanes aplicveis aos funcionrios que no cumpram ou no faam cumprir as
disposies relativas e o mesmo para todos aqueles que as infrinjam (art. 3, VIII c/c art.
73, XXV da CFM/1917).
A CFM/1917 no disciplina claros mecanismos de compensao em matria de
educao pblica bsica e mdia superior, sendo esses mecanismos encontrados em
mbito infraconstitucional.
Segundo a LGE/1917, o Executivo federal deve realizar programas
compensatrios por meio dos quais apoie, com recursos especficos, os governos dos
Estados-membros com maiores atrasos educacionais, mediante a celebrao de

275
O Mxico apontado por Costa (2008, p. 200) como um pas no qual os sistemas de coparticipao
ou transferncia de receitas no tm efeitos equalizadores importantes sobre a populao e as regies.
185

convnios
276
em que se incluam parcelas de financiamento e aes especficas que os
Estados-membros devam tomar, para reduzir e superar esses atrasos (art. 34,
LGE/1993).
277
No exerccio de sua funo compensatria, pode o Executivo Federal,
ainda, prestar servios de educao bsica e normal de maneira concorrente aos outros
entes federativos, desde que se trate de atividades que promovam maior equidade
educativa e que se deem em carter temporrio (art. 35, LGE/1993).
278

A Lei de Coordenao Fiscal (LCF), de 1978, por sua vez, estabelece, em seu
art. 25, oito Fundos de Contribuies Federais, sendo o primeiro deles o Fundo de
Contribuies para a Educao Bsica e Normal.
279
Esses fundos correspondem a
recursos que a federao transfere aos Estados-membros, ao Distrito Federal e, quando
for o caso, aos Municpios, para diversos fins especficos, estando seus gastos
condicionados execuo e ao cumprimento dos objetivos que a lei prev, para cada
tipo de contribuio federal. O Fundo de Contribuies para a Educao Bsica e
Normal encontra-se detalhado nos artigos 26 a 28 da LCF/1978, no havendo um fundo
especfico para a educao mdia superior.
Os Estados-membros recebem recursos federais no transferveis para os
gastos com educao, devendo ser aplicados exclusivamente na prestao desses
servios (art. 25 da LGE/1993).

276
No fizemos um levantamento para saber o volume de convnios celebrados na prtica, mas Sergio
Crdenas (2013), informa que os convnios, embora previstos em lei, no so muito utilizados na
prtica.
277
Artculo 34. Adems de las actividades enumeradas en el artculo anterior, el Ejecutivo Federal
llevar a cabo programas compensatorios por virtud de los cuales apoye con recursos especficos a
los gobiernos de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebracin
de convenios en los que se concierten las proporciones de financiamiento y las acciones especficas
que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar dichos rezagos. La
Secretara evaluar los resultados en la calidad educativa de los programas compensatorios antes
mencionados.
278
Artculo 35. En el ejercicio de su funcin compensatoria, y slo tratndose de actividades que
permitan mayor equidad educativa, la Secretara podr en forma temporal impartir de manera
concurrente educacin bsica y normal en las entidades federativas.
279
Artculo 25. Con independencia de lo establecido en los captulos I a IV de esta Ley, respecto de la
participacin de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudacin federal participable,
se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federacin transfiere a las haciendas
pblicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la
consecucin y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportacin establece esta Ley,
para los Fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal [...].
186

Conforme o art. 26 da LCF/1978
280
, por meio das contribuies do Fundo de
Contribuies para a Educao Bsica e Normal, os Estados-membros e o Distrito
Federal recebero os recursos econmicos complementares que lhes permitam exercer
as atribuies a si designadas de maneira exclusiva, nos artigos 13 e 16,
respectivamente, da LGE/1993.
O art. 27 da LCF/1978
281
elenca todos os elementos com base nos quais se
determinar, a cada ano, o montante do Fundo de Contribuies para a Educao Bsica
e Normal, envolvendo a utilizao de frmulas extremamente complexas que podem
dificultar, a nosso ver, o controle do efetivo cumprimento do quanto previsto na lei.
Alm disso, a LGE preconiza que os governos dos Estados-membros devem se esforar
para fortalecer as fontes de financiamento da tarefa educativa e aumentar os recursos

280
Artculo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y
Normal que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirn los recursos econmicos
complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan,
respectivamente, en los artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin.
281
Artculo 27. El monto del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal se determinar
cada ao en el Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente, exclusivamente a partir de
los siguientes elementos: I. El Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para
los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la
suscripcin de los Acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos
de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; y II. Por los recursos presupuestarios que
con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal se hayan transferido a las
entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federacin durante el ejercicio
inmediato anterior a aqul que se presupueste, adicionndole lo siguiente: a) Las ampliaciones
presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las
Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, contenidas en el
propio Presupuesto de Egresos de la Federacin; b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en
el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas
del ejercicio anterior; y c) La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de
los gastos de operacin, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al
Registro Comn de Escuelas.
Sin perjuicio de la forma y variables utilizadas para la determinacin del Fondo de Aportaciones para
la Educacin Bsica y Normal, la distribucin de la totalidad de dicho Fondo se realizar cada ao a
nivel nacional entre los estados, de acuerdo con la siguiente frmula (optamos por no transcrever as
frmulas).
En caso de que despus de aplicar la frmula anterior haya sobrantes en el fondo, stos se
distribuirn entre todos los estados de acuerdo a su proporcin de matrcula pblica como porcentaje
del total nacional; es decir, de acuerdo al segundo coeficiente de la frmula. La frmula del Fondo de
Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal no ser aplicable en el evento de que en el ao que
se calcula el monto de dicho fondo ste sea inferior al obtenido en el ao inmediato anterior. En
dicho supuesto, la distribucin se realizar en relacin con la cantidad efectivamente generada en el
ao que se calcula y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada estado haya recibido del Fondo de
Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal en el ao inmediato anterior.
187

oramentais, em termos reais, para a educao pblica. Vale ressaltar que os Municpios
no recebem recursos para a prestao de servios educativos (CRDENAS, 2013).
O art. 28 da LCF/1978,
282
por fim, determina que as autoridades educativas
federal e dos Estados-membros e Distrito Federal se renam no mnimo uma vez por
ano, com o objetivo de analisar alternativas e propostas que apoiem uma maior equidade
e levem a uma melhor utilizao dos recursos transferidos aos Estados-membros e
Distrito Federal para a educao bsica e, quando for o caso, a normal. Devem os
Estados-membros e o Distrito Federal, nesse sentido, prestar as informaes financeiras
e operativas que lhes sejam requeridas por parte da autoridade educativa federal, a fim
de que esta possa cumprir suas atribuies em matria de planejamento, programao e
avaliao do Sistema Educativo Nacional. Embora o artigo preveja reunies no mnimo
uma vez por ano, com o objetivo de analisar alternativas e propostas que garantam uma
maior equidade e levem a uma melhor utilizao dos recursos transferidos aos Estados-
membros e ao Distrito Federal para a educao bsica e, quando for o caso, a normal, a
segunda parte do artigo d a entender que a real funo dessas reunies fazer com que
os Estados-membros e o Distrito Federal prestem contas autoridade educativa federal.
O Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (SNCF) foi institudo na dcada de
1980, para a repartio de receitas entre a Unio, os Estados-membros e os Municpios,
assim como a definio de responsabilidades concorrentes na administrao,
organizao e execuo de diversos programas, dentre os quais programas na rea da
educao. No entanto, esse sistema revela grandes deficincias, na medida em que o
crescimento da arrecadao tributria federal no tem se refletido em maior participao
dos Estados-membros e Municpios (RUZ FIERRO, 2008, p. 23, 28, 29). No Mxico, o
governo federal, alm de arrecadar a maior parte da receita fiscal (acima de 70%),
exerce controle estrito sobre o uso dessa receita pelos governos estaduais e municipais
(COSTA, 2008, p. 199).

282
Artculo 28. Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa
como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirn con una periodicidad no mayor de un
ao, con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la
mejor utilizacin de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educacin bsica y,
en su caso, normal. Para tal efecto, los gobiernos estatales y del Distrito Federal proporcionarn al
Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Educacin Pblica, la informacin financiera y
operativa que les sea requerida para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia de
planeacin, programacin y evaluacin del Sistema Educativo Nacional, correspondan a la
Federacin.
188

A SEP, autoridade educativa federal, determina o montante da transferncia
federal aos Estados-membros com base em trs elementos: a) despesas correntes
comprometidas (valor irredutvel), destinadas, principalmente, ao pagamento dos
funcionrios da educao (que envolvem negociaes anuais com o SNTE); b) as
prioridades setoriais inseridas nos programas federais, tais como programas de capital
(compensatrios), para a qualidade, a introduo de novas tecnologias etc.; e c) os
recursos destinados aos governos estaduais para infraestrutura na rea de educao
(BARBA CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 29). A situao dos vrios
Estados-membros muito desigual, tanto em relao aos recursos totais disponveis
quanto com respeito aos recursos por aluno. Ademais, Ruz Fierro (2008, p. 49) aponta
como um problema o fato de a SEP no considerar, para o clculo do montante a ser
repassado da esfera federal para os Estados-membros, os distintos pesos que os
diferentes Estados-membros tm na capacidade de negociao com o SNTE, que,
conforme antecipado no item anterior, muito forte no pas.
283
A crtica do autor,
todavia, dirige-se, em realidade, LCF/1978, por no considerar, em seu art. 27, essas
questes.
Uribe (2012, p. 5; p. 18), em estudo do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, salienta a equidade como uma tarefa ainda pendente no Mxico, pas
no qual fatores como a origem socioeconmica e a procedncia geogrfica continuam a
determinar o acesso e a aprendizagem dos alunos. Os mais pobres sofrem com a
escassez e a baixa qualidade de opes educativas, fazendo com que o sistema
educativo atue como um reprodutor de desigualdades sociais. Um maior e melhor
investimento e um novo marco de financiamento, associados a uma melhoria na
qualidade e na transparncia do gasto pblico, so apresentados como mecanismos
essenciais para que as metas de acesso e a melhoria da qualidade do sistema da
educao sejam atingidas.
A ausncia de uma disciplina clara quanto aos critrios de financiamento da
educao e do modo de distribuio dos recursos arrecadados , sem dvida, uma das
deficincias do sistema fiscal mexicano. Ademais, a descentralizao da prestao dos
servios de educao sem a concesso de poderes aos governos estaduais para a tomada

283
Segundo Sergio Crdenas (2013) diversos Estados-membros consideram uma luta perdida a
negociao de salrios com os trabalhadores da educao.
189

de decises sobre aspectos fundamentais, principalmente aqueles relacionados a
recursos, apontada como limitao da descentralizao do sistema educacional
mexicano (RUZ FIERRO, 2008, p. 50). A razo que os Estados-membros figuram
como meros executores de polticas federais, tendo a sua autonomia bastante reduzida
em matria de gesto prpria dos seus assuntos tributrios e financeiros, os quais
servem de base material da autonomia financeira, conforme antecipado no item 1.1 do
Captulo 1.
Alm do fundo previsto na LCF/1978, a autoridade federal assume um papel de
compensao entre Estados e regies para alocar mais recursos para as entidades com
maior atraso educacional, por meio, por exemplo, do Programa de Reduo do Atraso
Educacional. Esse programa foi iniciado 1991, baseado em indicadores
socioeconmicos, mas se restringiu a quatro estados primrios. Outros programas
compensatrios foram criados at o chamado Programa de Reduo dos Atrasos em
Educao Inicial e Bsica - PAREIB. Esse programa se fundamenta numa combinao
de indicadores socioeconmicos e educacionais por escola, procurando envolver os pais,
autoridades, a comunidade local, e apoiar os professores, administradores escolares, pais
e alunos dos trs nveis da educao bsica em todos os Estados do pas (BARBA
CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 30).
O marco institucional vigente para o financiamento educativo demonstra,
segundo Uribe (2012, p. 25-28), limitaes particularmente na educao bsica, as quais
se buscam superar nas medidas para o financiamento educativo, previstas entre 2012 e
2018. As limitaes encontram-se no modo de distribuio de gastos entre a Federao
e os Estados-membros, os quais aportam concorrentemente os recursos. Apesar disso,
os recursos so investidos em um dos nveis educativos, em detrimento de outro. A
doutrina reconhece a existncia de problemas de desequilbrio na distribuio de
recursos entre os governos federais e estaduais (BARBA CASILLAS; ZORRILLA
FIERRO, 2008, p. 35). De acordo com dados apresentados por Uribe (2012, p. xx), o
governo federal foi responsvel, em 2012, pelo financiamento de 75% da educao
bsica, 60% da educao mdia superior e 70% do ensino superior.
190

A colaborao entre os entes federativos se dar no exerccio das suas
competncias concorrentes. Ressaltamos, na concorrncia de atribuies entre Unio e
Estados-membros mexicanos, quatro importantes matrias, em mbito educacional: (i) a
determinao e a formulao de planos e programas de estudo; (ii) o financiamento da
educao pblica e dos servios educacionais; (iii) a coordenao e a unificao das
atividades de ensino referidas na LGE/1993, por meio da celebrao de convnios entre
o Governo Federal e os governos de cada Estado-membro, com exceo daquelas de
carter privativo s respectivas Autoridades Educativas Federais e Locais; e (iv) a
promoo e a prestao de servios educacionais, distintos daqueles previstos como
atribuio exclusiva, de acordo com as necessidades nacionais, regionais e estaduais.
importante anotar que, segundo Costa (2008, p. 195, 202), [...] o caso
mexicano o exemplo extremo de disjuno entre as definies constitucionais e o
funcionamento efetivo das relaes intergovernamentais, havendo, na prtica,
instabilidade institucional nas relaes intergovernamentais e um baixo grau de
cooperao. Apesar da disjuno apontada, entendemos que, ao menos em matria de
educao pblica bsica e mdia superior, a CFM/1917 nos ajuda a compreender a
forma como se do essas relaes.
O federalismo educacional no Mxico, em seus contornos atuais, no d lugar a
uma verdadeira autonomia dos Estados-membros e Municpios, mas ao estabelecimento
de um sistema de subordinao de funes, no qual a autoridade educativa federal se
coloca como uma instncia superior que no somente legisla sobre normas gerais, como
tambm interfere de modo marcante em diversos assuntos que seriam, em tese, da
competncia material dos Estados-membros. Na suposta colaborao com a autoridade
educativa federal, os Estados-membros e os Municpios no tm competncia de
deciso, na poltica educativa. At mesmo a participao na definio dos contedos
regionais a serem includos nos planos e programas de estudo para a educao pr-
escolar, primria, secundria, normal e outras, para a formao de professores da
educao bsica, devem ser propostas autoridade educativa federal (art. 13, II da
LGE/1993). Quanto aos Municpios especificamente, embora a CFM/1917 e a
LGE/1993 admitam a sua participao na prestao de servios educativos, isso no se
191

verifica na prtica, salvo raras excees, no recebendo, os Municpios, recursos para a
prestao dos servios de educao.
Quanto formao dos professores, a autoridade educativa federal coordena o
Programa Nacional de Atualizao de Professores Permanentes da Educao Bsica em
Servio (PRONAP), um programa de mbito federal que passou a operar em maio de
1996, com o objetivo de promover a atualizao e a capacitao de professores em
servio. Paralelamente ao programa federal, cada Estado-membro tem buscado construir
o seu prprio programa estadual de formao de professores (BARBA CASILLAS;
ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 34).
Se, por um lado, reconhecemos a importncia da existncia de uma linha para a
conduo da educao nacional, na medida em que a total independncia dos Estados-
membros na formulao de suas prprias polticas educativas poderia levar a 32
diferentes projetos, desvinculados uns dos outros, provocando uma atomizao dentro
da poltica educativa nacional (ABARCA MORENO, 2001, p. 39-40), por outro lado,
observamos que uma atomizao nesse sentido no , necessariamente, um problema
em si, em um Estado Federal. Retomando o argumento de Wildavsky (1988, p. 42),
essas atomizaes poderiam, inclusive, ser defendidas como necessrias prpria
manuteno do sistema federal, que dependeria de variedade e diversidade.

192

4 O FEDERALISMO EDUCACIONAL NO BRASIL E NO MXICO
EM PERSPECTIVA COMPARADA
Diversos Estados organizados sob a forma federativa tm as desigualdades na
educao bsica pblica entre os seus entes federativos como uma preocupao
relevante. possvel verificar estratgias comuns em diferentes Estados federais no
combate a essas desigualdades em termos de arranjos federativos? Em que diferem as
estratgias de distintos Estados federais? possvel encaixar essas estratgias em um
modelo terico especfico e bem definido de federalismo? Que possveis repercusses
essas estratgias tm o potencial de produzir na promoo da igualdade no direito
educao bsica pblica no pas como um todo? Que avaliao valorativa podemos
fazer dessas estratgias? O que o Brasil pode aprender com a experincia de outros
pases? Com o que o Brasil pode contribuir para outros pases?
Buscaremos oferecer respostas s questes acima propostas a partir de uma
anlise comparativa entre Brasil e Mxico. Para tanto, um ponto importante a ser
considerado o cuidado que devemos ter ao analisarmos a legislao de um pas que
tem um idioma oficial distinto do nosso. Esse um desafio que no pode ser
negligenciado, inclusive com relao cultura jurdica de cada pas. Assim,
fundamental conhecermos a interpretao dada por autores mexicanos ao tema proposto
a partir de um estudo de [...] direito comparado e no simplesmente a legislao
comparada (grifos no original) (ASCARELLI, 1945, p. 7). Isso porque, ao realizarmos
estudos comparados precisamos estar atentos ao fato de que
[...] estamos cada vez mais frequentemente em relao com homens,
com juristas que receberam uma formao diferente da nossa, no
raciocinaram seguindo os mesmos mtodos, empregam conceitos
distintos dos nossos, possuem uma viso de mundo e uma concepo
do direito diferentes das nossas (DAVID, 1996, p. 10).
Ainda em ateno aos imperativos de uma pesquisa de direito comparado,
buscamos enfrentar nosso tema central a partir de uma breve contextualizao histrica,
observando, tambm, alguns aspectos das relaes que se estabelecem entre as normas
jurdicas e a realidade social e poltica no Brasil e no Mxico, verificando, para esse
objetivo, alm de legislao e doutrina, dados fornecidos por instituies oficiais.
193

Desse modo, a comparao entre sistemas jurdicos diversos prope desafios e
exige cuidado e rigor metodolgicos. Esses desafios so, talvez, ainda maiores quando
se pretende comparar Estados Federais. Isso porque, o carter instvel, mutante e
experimental dos arranjos federativos problematiza o teste de formulaes tericas
(SOUZA, 2008a, p. 27).
Nesta tese, optamos por uma anlise comparativa entre os sistemas jurdicos
dos Estados federais brasileiro e mexicano com enfoque em suas solues especficas
para a promoo da igualdade na educao bsica pblica entre os seus entes
federativos.
Como explicitado no Captulo 1, nesta tese o direito comparado tem a funo
de lanar luzes sobre o nosso eixo principal de preocupao, que o Brasil, permitindo
uma reflexo sobre o nosso prprio ordenamento jurdico e, mais especificamente, sobre
as nossas estratgias para a promoo da igualdade na educao bsica pblica entre os
entes federativos. Convm ressaltar que consideramos essa igualdade como um bem em
si a ser perseguido, alm de uma forma de promover a almejada homogeneizao das
condies sociais e econmicas de vida no pas como um todo.
Os Estados federais brasileiro e mexicano e seus respectivos arranjos
federativos especficos em matria de promoo da igualdade na educao bsica
pblica entre os seus entes federativos, j apresentados separadamente nos Captulos 2 e
3, sero aqui tratados em paralelo com o objetivo de facilitar a comparao dos seus
aspectos mais relevantes. Assim, a fim de mantermos a coerncia interna da tese,
seguiremos, neste Captulo, rigorosamente a mesma estrutura proposta para os dois
captulos precedentes.
4.1 Informaes gerais sobre os Estados federais brasileiro e mexicano
Neste item, buscaremos apresentar semelhanas e diferenas entre os Estados
Federais brasileiro e mexicano, que sero introduzidas a partir de uma comparao com
base em dados de ordem geral relativos aos dois pases, expostos na Tabela 1 a seguir.
194

O Brasil e o Mxico so, nessa ordem, os dois pases geograficamente mais
extensos da Amrica Latina. Embora ambos os pases possuam grande extenso
territorial, o Brasil mais de quatro vezes maior do que o Mxico. Por outro lado, o
nmero de habitantes do Brasil (196,7 milhes) est longe de atingir o dobro do nmero
de habitantes do Mxico (116 milhes) (CIA, 2013).
Brasil e Mxico participam de diversas organizaes internacionais como
OEA, OMC e ONU, sendo importante mencionar que, diferentemente do Brasil, o
Mxico membro da OCDE. Trata-se de uma diferena relevante para o nosso tema de
pesquisa na medida em que, por ser membro da OCDE, o Mxico cobrado pela
instituio a atingir seus standards em diversas reas, entre elas educao. Por outro
lado, o peso dado a essa diferena deve ser relativizado na medida em que, por ser um
parceiro chave (key partner) da organizao, o Brasil tambm procura se aproximar dos
seus standards, almejando a chance de vir a se tornar um membro.
Tanto o Brasil quanto o Mxico encontram-se classificados entre os pases que
tm ndice de Desenvolvimento Humano - IDH elevado (PNUD, 2013, p. 154, 155),
sendo importante ressaltar que ambos esto entre os 15 pases do mundo que
alcanaram maiores redues no dficit em termos de IDH na ltima dcada, muito
embora os seus rendimentos per capita no perodo de 1990-2012 tenham aumentado, em
mdia, apenas 1% ou 2% por ano. De acordo com o Relatrio do Desenvolvimento
Humano 2013 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a
experincia desses pases reflete a segunda estratgia que apresentou resultados mais
positivos na reduo no dficit em termos de IDH e que consiste, entre outras coisas, em
priorizar o investimento pblico em setores que reforcem as capacidades das suas
populaes, como o caso da educao, levada em conta para o clculo do ndice.
A sua experincia reflete a segunda estratgia que mais frutos deu no
plano do desenvolvimento humano, e que consiste em dar prioridade
ao investimento pblico no reforo das capacidades da populao -
nomeadamente atravs da melhoria dos servios nos domnios da
sade, educao e alimentao - e em tornar as sociedades mais
resilientes s ameaas e choques econmicos e ambientais, entre
outros (PNUD, 2013, p. 64).
No que concerne ao ndice Gini, usado, conforme antecipado no Captulo 1,
como uma das formas de medir a desigualdade no mbito dos Estados, tanto o Brasil
195

quanto o Mxico se apresentam como pases bastante desiguais. O Mxico, entretanto,
est em situao um pouco menos desconfortvel do que o Brasil, com um ndice de
47,2 em 2010 contra o ndice de 51,9 do Brasil em 2012 (BM, 2013; CIA, 2013).
Somente para que tenhamos uma ideia em termos mundiais (ainda que os anos de
referncia adotados para os diferentes pases no sejam os mesmos), o Mxico, com o
ndice de 2010, ocupa a vigsima quinta posio entre os pases mais desiguais do
mundo, enquanto o Brasil, com o ndice de 2012, ocupa a dcima stima posio
284

(CIA, 2013).
Tabela 1 Comparao Brasil e Mxico dados gerais
Critrios Brasil Mxico
rea (km
2
) 8.514.877 1.964.375
Populao 197 milhes 116 milhes
IDH 856 no ranking mundial
(0,775 - elevado)
616 no ranking mundial
(0,775 - elevado)
Gini 51,9 (2012) 48,3 (2010)
% do PIB em
educao (2009)
5,6 5,3
Fonte: Elaborado pela autora com base em dados do BM, 2013; CIA, 2013 e PNUD, 2013, p. 151, 154,
155.
Tratando especificamente do direito educao, percebemos, com base em
dados de 2009, que o Brasil e o Mxico despendem um percentual aproximado dos seus
PIBs nessa rea. Enquanto o Brasil despendeu 5,7%, o Mxico despendeu 5,3%. Quanto
ao percentual gasto em educao em relao ao gasto pblico total, todavia, o
percentual despendido pelo Mxico um pouco superior ao do Brasil, de 20,3% contra
16,8%. O Grfico 3 abaixo permite visualizar melhor esses dados.

284
Depois de Lesoto, frica do Sul, Botsuana, Serra Leo, Repblica da frica Central, Nambia, Haiti,
Colmbia, Honduras, Guatemala, Hong Kong, Tailndia, Paraguai, Bolvia, Chile e Panam.
196

Grfico 3 Gasto educativo em 2009 no Brasil e no Mxico
Fonte: BID, 2012, p. 21. Traduzido pela autora.
No Brasil e no Mxico os Estados-membros tm o seu campo de competncias
privativas determinado por excluso, competindo a esses entes federativos, como
competncias remanescentes ou residuais, tudo aquilo que no lhes for vedado pela
Constituio Federal (art. 25, 1 da CFB/1988 e 124 da CFM/1917). Nesse particular
possvel observar, em ambos os pases, uma reduo do mbito de competncias dos
Estados-membros em razo da ampliao das competncias dos Municpios.
Tanto na estrutura federativa do Brasil quanto do Mxico, a autonomia dos
Estados-membros importa em capacidade de: (i) auto-organizao, consistente na
capacidade de elaborarem suas prprias Constituies Estaduais, em obedincia aos
limites estabelecidos na Constituio Federal; (ii) autogoverno, que se manifesta pela
eleio dos membros dos seus prprios Poderes Legislativo e Executivo; (iii)
autolegislao, consistente na capacidade de regerem-se pelas Constituies e leis que
adotarem; e (iv) auto-administrao, que se relaciona estruturao de sua
Administrao de acordo com suas convenincias e necessidades. Ademais, tanto no
Brasil quanto no Mxico os Estados-membros tm receitas prprias. Entretanto, a
concentrao de recursos na Unio muito marcante no Mxico, havendo no Brasil um
maior grau de descentralizao.
197

No que concerne diviso poltica dos Estados Federais analisados, uma
importante questo que se coloca saber se os Municpios so, ou no, entes
federativos.
No Brasil, a Constituio Federal estabelece que a Repblica Federativa do
Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal
(art. 1 da CFB/1988) e que a organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios (art. 18 da CFB/1988). Entretanto, como a CFB/1988 no declara
expressamente, nesses termos, que os Municpios so entes federativos, Jos Afonso da
Silva (2012b, p. 640), ao levantar a questo E os Municpios transformaram-se mesmo
em entidades federadas? responde que a Constituio no o diz, observando que as
onze ocorrncias das expresses unidade(s) federada(s) e unidade(s) da Federao na
CFB/1988 fazem referncia to somente aos Estados-membros e ao Distrito Federal.
Concordamos, todavia, com Almeida (2007, p. 95-97) que, refutando o argumento de
Jos Afonso da Silva, posiciona-se claramente no sentido de reconhecer os Municpios
como integrantes da Federao brasileira na condio de entes federativos. Nossa
concordncia com Almeida baseia-se no modo como esto delineadas as competncias
privativas e a capacidade de auto-organizao, de autogoverno, de autolegislao e de
autoadministrao dos Municpios brasileiros na CFB/1988 detalhados a seguir.
No Mxico, o art. 40 da CFM/1917, no qual consta a clusula federal
mexicana, diferentemente da CFB/1988, no menciona os Municpios. Ademais, no art.
115 da CFM/1917, embora o Municpio livre seja mencionado como a base da diviso
territorial e da organizao poltica e administrativa dos Estados-membros, no h
nenhuma meno expressa no sentido de que os Municpios seriam entes federativos. A
forma como est redigida a Constituio mexicana, portanto, tambm abre espao para a
discusso acerca da necessidade de especificao mais clara das trs esferas de governo
da Repblica Federativa Mexicana: federal, estadual e municipal.
285
Aps uma das
reformas promovidas no art. 115 da CFM/1917, a questo foi levada apreciao do

285
A situao de indefinio vivenciada pelo Mxico tambm foi vivenciada pelo Brasil antes da
promulgao da CFB/1988. Almeida (2007, p. 96), para quem a autonomia poltico-administrativa
dos Municpios obteve reconhecimento constitucional desde 1891, defende que o reconhecimento da
autonomia dos Municpios na primeira Constituio republicana, embora no explcito, pde ser
extrado de um dos seus artigos por via interpretativa.
198

Judicirio por meio da Controvrsia Constitucional n. 6/1995 (Tijuana v. Presidncia da
Repblica e outros), tendo demandado a atuao interpretativa da Suprema Corte
mexicana em deciso de 1995. Na referida Controvrsia Constitucional, foi dada nova
interpretao ao art. 115 da CFM/1917, concluindo-se que os Municpios so
constituintes dos Estados e, portanto, da Federao (GUTIRREZ GONZLEZ, 2005,
p. 213 e 236, nota 13). Em 1999, o art. 155 passou por nova reviso, levando a doutrina
a, mais uma vez, defender que os Municpios so entes federativos.
Segundo a literatura nacional brasileira, ao reconhecer os Municpios como
entes autnomos e uma das esferas governamentais, o Brasil difere do padro mais
comum na maioria dos Estados Federais existentes, que costuma ter somente duas
esferas de governo: a central e as regionais. Contudo, como vimos em relao ao
Mxico, essa peculiaridade no exclusividade do Brasil, sendo possvel afirmar, com
apoio em Durazo Hermann (2009, p. 519), que o status constitucional dos Municpios
uma caracterstica comum a todos os Estados Federais da Amrica Latina.
286

Os Municpios brasileiros e mexicanos tm competncias legislativas
privativas. No que concerne capacidade de auto-organizao dos Municpios, todavia,
enquanto no Brasil a prpria Cmara Legislativa de cada Municpio que vota e aprova
sua Lei Orgnica Municipal, no Mxico a elaborao das leis dos Municpios cabe aos
Estados-membros dos quais os Municpios faam parte.
287
Assim, a autonomia dos
Municpios brasileiros sob a CFB/1988, ao menos em termos de auto-organizao,
encontra proteo que no se verifica em relao aos Municpios mexicanos.
A capacidade de autogoverno dos Municpios brasileiros e mexicanos se
manifesta pela eleio dos membros dos Poderes Legislativo e Executivo e a capacidade

286
The most notable difference, and a feature common to all four Latin American federations, is the
constitutional status of municipalities. Whereas municipalities are absent from the US constitutional
text and are assumed to be the creatures of subnational government, the Latin American federations
follow the colonial Iberian model (see, for instance, Spanish Constitution of 1812, arts. 309-323),
which grants municipalities constitutional recognition and assigns them both jurisdiction and fiscal
resources, effectively transforming them into a third tier in intergovernmental relations. Argentina,
which had not originally granted its municipalities constitutional recognition, did so in the late 1980s
- although at subnational, not federal, behest (DURAZO HERMANN, 2009, p. 519).
287
Nesse sentido, mais uma vez, possvel observar um paralelo entre a Constituio mexicana em
vigor e a Constituio brasileira anterior de 1988, que tambm atribua aos Estados-membros a
competncia para legislar sobre a organizao municipal (ALMEIDA, 2007, p. 111).
199

de autolegislao se realiza mediante a elaborao das leis sobre as matrias de sua
competncia. A capacidade de auto-administrao dos Municpios, por fim, relaciona-se
organizao, manuteno e prestao de servios de interesse local. Especificamente
quanto s receitas prprias, embora os Municpios brasileiros e mexicanos tambm
tenham receitas prprias, a concentrao de recursos na Unio muito marcante no
Mxico, conforme antecipado, havendo no Brasil um maior grau de descentralizao.
De todo modo, conforme antecipado no Captulo 2, esse maior grau de descentralizao
no impede que a grande maioria dos Municpios brasileiros dependa, na prtica, dos
repasses recebidos dos Estados-membros dos quais faam parte e da Unio, o que
resulta no comprometimento da sua real autonomia.
A comparao proposta entre as informaes gerais sobre os Estados federais
brasileiro e mexicano nos permite verificar uma srie de pontos de contato em questes
que se apresentam centrais para a nossa tese, a serem mais bem explorados nos itens
seguintes.
4.2 O direito educao bsica pblica nas legislaes brasileira e mexicana
288

Antes de iniciarmos a anlise comparativa propriamente dita em relao a este
item, convm retomarmos o esclarecimento acerca do sentido que atribumos ao termo
educao bsica em geral nesta tese. Embora o Brasil e o Mxico no definam da
mesma maneira os seus nveis de ensino, ambos prevem um perodo correspondente
educao obrigatria gratuita fornecida pelo Estado. Assim, apesar de o termo educao
bsica no Brasil abarcar uma parte da educao infantil que no obrigatria e no
abarcar, no Mxico, a etapa mdia superior, que tambm faz parte da educao
obrigatria no pas, entendemos que em ambos os Estados seja possvel considerar
como bsica, em um sentido mais geral, a educao que tanto o Estado Federal
brasileiro quanto o mexicano julgam essencial e indispensvel para todos o ponto de
estabelecerem sua obrigatoriedade. nesse sentido que usamos a referncia educao
bsica pblica no ttulo desta tese e neste captulo. Entretanto, nos Captulos 2 e 3,
especialmente dedicados ao Brasil e ao Mxico, respectivamente, optamos por manter,

288
Neste item, por legislaes brasileira e mexicana, leia-se CFB/1988, LDB/1996, CFM/1917 e
LGE/1993.
200

como se viu, a mesma nomenclatura utilizada por esses dois pases em suas legislaes
internas para suas diferentes etapas de ensino. Ressalte-se, por fim, que as diferenas
reportadas no inviabilizam a comparao pretendida, demandando apenas clareza e
rigor na utilizao dos termos de acordo com os diferentes sistemas estudados.
Neste item, apresentaremos uma comparao do direito educao em geral
nas Constituies em vigor no Brasil e no Mxico, concentrando-nos, em seguida, no
direito educao bsica pblica. Essa comparao pode ser estabelecida de diversas
maneiras. Optamos por fazer, inicialmente, uma anlise quantitativa, a ser
complementada com as indispensveis anlises topolgica e sistemtica das
Constituies brasileira e mexicana, que nos proporcionaro uma compreenso mais
adequada do tema e daro s nossas concluses um suporte mais consistente.
A comparao especfica do direito educao nas Constituies do Brasil e
do Mxico deve ser precedida de um breve exame acerca de duas diferenas
fundamentais entre essas duas Cartas. A primeira delas diz respeito ao momento em que
foram promulgadas e a segunda trata de suas estruturas. Esse exame nos servir de
apoio tanto para a anlise quantitativa pretendida quanto para a anlise qualitativa.
Enquanto a Constituio brasileira data do final do Sculo XX, a Constituio
mexicana data do incio desse sculo, muito antes, portanto, da nova viso
intervencionista do Estado, caracterstica do Estado providncia ou de bem-estar social,
que se sucedeu Grande Depresso, como ficou conhecida a Crise de 1929, conforme
antecipado no item 1.1 do Captulo 1. Desde a sua promulgao, em 1988, a
Constituio brasileira foi emendada setenta e duas vezes por meio de emendas
constitucionais
289
e seis vezes por meio de emendas constitucionais de reviso,
290
sendo
que trs das setenta e duas emendas constitucionais tiveram o propsito de promover
mudanas em questes relacionadas ao direito educao bsica: Emenda
Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996, Emenda Constitucional n. 53, de 19 de
dezembro de 2005 e Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009. A

289

Para detalhes relacionados legitimidade dos proponentes, deliberao, votao, aprovao e
limitaes de circunstncias e assuntos, ver art. 60 da CFB/1988.
290

De acordo com o artigo 3 dos ADCT, a reviso da Constituio deveria ser levada a termo cinco anos
aps a sua promulgao por meio do voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional
em uma sesso unicameral. Em 1994, seis emendas constitucionais de reviso foram aprovadas.
201

Constituio mexicana, por sua vez, sofreu 206 reformas
291
desde a sua promulgao,
em 1917, sendo que nove delas promoveram mudanas no art. 3, dedicado educao
(1934, 1946, 1980, 1992, 1993, 2002, 2011, 2012 e 2013).
Quando estrutura, a CFB/1988 composta de nove ttulos,
292
com 250
artigos, e um Ato de Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), com outros 97
artigos. Os ttulos so divididos em captulos, que so divididos em diferentes sees e
subsees, podendo os artigos apresentar subdivises em nmeros, alneas e
pargrafos.
293
A CFM/1917, por sua vez, dividida em nove ttulos com 136 artigos e
19 artigos transitrios. Os ttulos podem ser divididos em captulos e os artigos podem
conter textos extensos e ser divididos em sees (A, B, etc.), em incisos (fracciones) e
em alneas. Em termos de estrutura, as Constituies estudadas no sofreram alteraes
relevantes em decorrncia das reformas constitucionais introduzidas desde as suas
promulgaes.
Feitos esses esclarecimentos, passemos, agora, anlise quantitativa do direito
educao nas Constituies do Brasil e do Mxico. Essa anlise tem por fim verificar
o nmero de vezes em que o direito educao mencionado nas Constituies dos
dois pases a partir do levantamento da incidncia dos termos educao e ensino.
294

291
Para informaes sobre o procedimento para a reforma da Constituio mexicana, ver art. 135 da
CFM/1917.
292

Ttulo I Dos Princpios Fundamentais, Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Ttulo III
Da Organizao do Estado, Ttulo IV Da Organizao dos Poderes, Ttulo V Da Defesa do
Estado e Das Instituies Democrticas, Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Ttulo VII Da
Ordem Econmica e Financeira, Ttulo VIII Da Ordem Social e Ttulo IX Das Disposies
Constitucionais Gerais.
293
De acordo com levantamento feito por Moretti (2013, p. 44), existem cinquenta e cinco artigos que
tratam direta ou indiretamente do direito educao na CFB/1988 e no ADCT. A autora elaborou um
quadro contendo todos esses dispositivos (MORETTI, 2013, p. 377-387).
294
Quanto utilizao diferenciada dos termos educao e ensino, acompanhamos Ranieri (2009a, p.
168) e Moretti (2013, p. 46), para quem educao e ensino no se confundem, sendo a educao uma
expresso de contedo mais amplo que o ensino, abrangendo, alm do direito a um servio de
transmisso de conhecimento que possui caractersticas estabelecidas pela Constituio e legislao
aplicvel, que corresponde ao direito ao ensino, o direito a um processo de formao como indivduo
para sua emancipao. Entretanto, considerando que educao abrange ensino, toda vez que houver
um dispositivo que se relacionar igualdade no ensino, consideraremos automaticamente o seu
impacto na promoo da igualdade na educao como um todo. Esclarecemos, por fim, que
cuidaremos do direito educao como gnero, que corresponde a um direito de promoo e
prestao realizado mediante aes positivas materiais, de custo social. Assim, no fazem parte do
foco da nossa anlise os direitos na educao, que correspondem a desdobramentos do direito
educao com a funo primria de defesa das liberdades no campo da educao, direitos de
natureza instrumental, que se realizam por intermdio de abstenes (RANIERI, 2009, p. 291).
202

Esse tipo de anlise, por si s, no suficiente para embasar nossas concluses. No
entanto, entendemos, em princpio, que um maior nmero de referncias ao direito
educao em sede constitucional no s sinaliza um maior detalhamento da matria,
como tambm uma maior proteo desse direito por parte do ordenamento jurdico. Isso
porque, o legislador, atribuindo importncia a determinado direito, prefere sobre ele
dispor mais pormenorizadamente em sede constitucional a deix-lo como matria de
previso futura e infraconstitucional, o que implicaria em maior facilidade de alteraes
legislativas.
Ainda que a anlise quantitativa cumpra a funo de dar um panorama geral do
tema e sinalizar uma tendncia de maior detalhamento e proteo do direito educao
na Constituio na qual esse direito mencionado um maior nmero de vezes, preciso
utiliz-la com cuidado. Isso porque, conforme antecipado, estamos tratando de
Constituies bastante distintas em termos dos momentos histricos de suas
promulgaes e em termos de estrutura. Guardando ateno a esse alerta, uma diferena
interessante se apresenta como resultado da comparao quantitativa proposta. O quadro
a seguir, que mapeia o direito educao nas Constituies do Brasil e do Mxico,
demonstra que a Constituio brasileira contm mais do triplo de artigos que tratam do
tema da educao do que a Constituio mexicana (26 artigos da CFB/1988 comparados
a oito artigos da CFM/1917).
Tanto na CFB/1988 quando na CFM/1917 o direito educao um direito
fundamental, humano
295
(na CFB/1988, art. 6 do Captulo II Dos Direitos Sociais do
Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais e na CFM/1917, art. 3 do Captulo I
Dos direitos humanos e suas garantias do Ttulo Primeiro). Entretanto, no que concerne
anlise topolgica, verificamos que na CFB/1988 o direito educao tem uma seo
especfica (Seo I Da educao do Captulo III Da educao, da cultura e do desporto
do Ttulo VIII Da ordem social), o que no se verifica na CFM/1917. Essa constatao
nos levou a entender, inicialmente, que o direito educao somente teria uma
topologia constitucional especfica na CFB/1988, contrariamente CFM/1917, na qual
parte substancial desse direito disciplinada em um nico artigo inserido entre os

295
Conforme antecipado, nesta tese, consideramos direitos fundamentais e direitos humanos como um
instituto jurdico nico (RAMOS, 2005, p. 19). Para uma anlise detalhada do posicionamento da
doutrina acerca do uso indistinto desses termos, consultar Moretti (2013, p. 26, 27).
203

direitos humanos e as garantias fundamentais. No Brasil, essa topologia constitucional
especfica no uma peculiaridade do direito educao, sendo o caso tambm, por
exemplo, dos direitos sade e previdncia social. Concebamos como topologia
constitucional especfica, ento, a existncia de uma seo dedicada ao seu
detalhamento.
Entretanto, tendo em mente as diferenas na estrutura das Constituies
brasileira e mexicana apontadas acima, considerando que os captulos da CFM/1917
no so divididos em sees e subsees, decidimos investigar, a ttulo de comparao,
como est amparado, por exemplo, o direito sade na CFM/1917. Verificamos que
esse direito tambm elencado como um dos direitos humanos protegidos pela
CFM/1917, mas que, em lugar de ter um artigo especialmente dedicado sua previso,
mencionado esparsamente em diversos artigos, estando previsto no art. 4 como um
direito de todos (toda pessoa tem direito proteo da sade), ao lado de direitos
humanos como a igualdade entre homens e mulheres perante a lei, o direito ao meio
ambiente saudvel, etc. Desse modo, entendemos que a existncia de um artigo
especfico para tratar do direito educao na CFM/1917 (art. 3) leva concluso de
que o direito educao tem uma topologia constitucional especfica em ambas as
Constituies estudadas. Por outro lado, importante ressaltarmos o fato de que o
espao especialmente conferido ao direito educao na CFM/1917 em sua redao
atual tem origem na importncia dada pelo Constituinte de 1917 separao entre o
Estado e a Igreja Catlica em relao a essa temtica. Somente a partir de diversas
alteraes introduzidas no texto da Constituio ao longo da sua vigncia que o direito
educao foi ganhando os contornos que tem hoje. No Brasil, por outro lado, a
CFB/1988 estabelece, em sua redao original, que a educao direito de todos e
dever do Estado, refletindo a importncia atribuda pelo Constituinte a esse direito como
resultado de um grande engajamento por parte de diversas instituies e de setores da
sociedade civil.
O Quadro 1 abaixo sintetiza os resultados das anlises quantitativa e
qualitativas do direito educao nas Constituies brasileira e mexicana propostas no
incio deste item.
204

Quadro 1 O direito educao nas Constituies vigentes do Brasil e do Mxico
296

Pas

Nmero
total de
artigos
297

Nmero de
artigos
dedicados ao
direito
educao

Ocorrncias

Topologia
constitucional
especfica
Educao

Ensino

Brasil

250 + 97

26

34 + 21

37 + 16

Sim
(arts. 205 a 214)

Mxico

136 + 19

8

31

2

Sim
(art. 3)

Fonte: Elaborado pela autora com base na CFB/1988 e na CFM/1917
A proteo conferida ao direito educao pela CFB/1988 difere de modo
relevante da proteo conferida a esse direito pela CFM/1917. Enquanto o art. 6 da
CFB/1988 disciplina o direito educao como um direito social, o art. 3 da
CFM/1917 no o evidencia como um direito desse tipo. A linguagem dos direitos
sociais, alis, no se faz presente na CFM/1917, no havendo, em seu texto, nenhuma
referncia a esse termo.
Tanto o Brasil quanto o Mxico estabelecem um perodo de educao
obrigatria, que dever ser oferecida gratuitamente pelo Estado. Nussbaum (2011, p.
156) defende a obrigatoriedade da educao bsica em razo da ampliao de
capacidades proporcionada pela educao, o que representa uma exceo ao seu
posicionamento no sentido de que o direito de escolha goza de grande deferncia.
Os pais e responsveis tm, em ambos os pases, o dever de fazer com que seus
filhos frequentem o ensino obrigatrio. No Mxico, esse dever previsto em sede
constitucional, enquanto no Brasil previsto na LDB/1996. No Brasil, entretanto, os
pais podem ser responsabilizados inclusive criminalmente caso no cumpram com o seu
dever, no se verificando, no Cdigo Penal mexicano, nenhum dispositivo nesse
sentido. Desse modo, ainda que no entendamos que a criminalizao seja a alternativa
mais apropriada nesse caso, possvel constatar que o ordenamento jurdico brasileiro

296

Usamos, para esse quadro, modelo desenvolvido por Daniel Babinski (2010).
297
Corpo da Constituio e artigos transitrios (no Brasil, ADCT).
205

buscou proteger o direito educao contra possveis violaes por parte de pais
omissos de forma mais severa do que o mexicano.
Ademais, enquanto a CFB/1988 estabelece o acesso educao bsica
obrigatria e gratuita como um direito pblico subjetivo, cuja prestao pode ser exigida
do Poder Pblico na via judicial, se necessrio, a CFM/1917 no tem esse tipo de
previso. Ressaltamos que no Brasil a via judicial tem sido largamente utilizada,
inclusive pelo Ministrio Pblico (CRTES, 2010; MARINHO, 2009, pp. 100ss).
Nesse sentido, possvel afirmar que o direito educao est constitucionalmente mais
bem protegido no Brasil do que no Mxico. Ressaltamos, todavia, que somente o direito
de acesso educao bsica obrigatria e gratuita direito pblico subjetivo, restando
no bem definida a questo da qualidade.
Por fim, a omisso ou a negligncia no atendimento do direito de educao
bsica, que abarca o no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico ou sua
oferta irregular, importa a responsabilizao da autoridade competente no Brasil
existindo, no Mxico, previso de responsabilizao nos casos em que os recursos
pertinentes no sejam aplicados.
Outra semelhana verificada entre o Brasil e o Mxico influncia exercida
por compromissos internacionais em matria de educao em suas legislaes internas,
conforme reportado pela doutrina. O fortalecimento do direito educao na esfera
internacional teve repercusso nos dois pases. Entretanto, tambm em relao a esse
tema julgamos importante pontuar uma diferena fundamental entre eles. No Brasil, o
engajamento de diversos setores da sociedade civil na Constituinte, em 1987, j
revelava uma apropriao da linguagem do direito na defesa da educao, ultrapassando
as barreiras do mundo dos juristas. No Mxico, todavia, o debate acerca da educao
como direito a ser discutido e defendido parece ter permanecido por muito tempo fora
da percepo de educadores, por exemplo, situao que vem sofrendo gradual mudana
em perodo mais recente, se comparado ao Brasil. O mesmo se diga em relao
participao da sociedade civil.
298

298
Srgio Crdenas, em entrevista que nos foi concedida, confirmou a nossa percepo de que a
participao da sociedade civil em matria de direito educao no Mxico relativamente recente e
206

Passemos, agora, aos contornos especficos da educao bsica pblica nas
Constituies federais brasileira e mexicana, contando com a complementao das
normas constantes da LDB/1996 e da LGE/1993. Por estabelecermos uma comparao
entre dois Estados Federais, o direito educao, alm de estar amparado nas
Constituies Federais de ambos, pode estar amparado, tambm, nas Constituies
Estaduais dos seus diferentes Estados-membros, assim como nas Leis Orgnicas
Municipais. Contudo, nossa anlise neste captulo no descer aos detalhes relativos ao
tema apresentados nos dois captulos precedentes, concentrando-se nas Constituies e
legislaes gerais federais indicadas.
No Brasil, a educao bsica compreende trs etapas: educao infantil (de
zero a cinco anos), ensino fundamental (de seis a 14 anos) e ensino mdio (de 15 a 17
anos) (inc. I e IV do art. 208 e 1, 2 e 3 do art. 211 da CFB/1988; inc. I do art. 21,
art. 30,
299
32, 35, e inc. I do art. 36-A da LDB). A educao obrigatria, por sua vez,
tem incio aos quatro anos e se prolonga at os 17 anos de idade, Abrange, portanto, as
trs etapas da educao bsica: parte da educao infantil (ficando dispensadas da
obrigatoriedade as crianas de zero a trs anos), o ensino fundamental e o ensino mdio,
com durao total de 14 anos. No Mxico, a educao bsica tambm compreende trs
etapas, mas diferentes das existentes no Brasil: educao pr-escolar (a partir de trs
anos), primria (a partir de seis anos) e secundria (art. 3 da CFM/1917 c/c art. 65 da
LGE). A lei geral mexicana consultada no to detalhada quanto a brasileira em
relao indicao de idades e durao dos diferentes nveis de ensino. A educao
obrigatria no Mxico abrange, alm da educao bsica (composta de trs nveis:
educao pr-escolar, primria, e secundria), a mdia superior (art. 3 da CFM/1917
c/c art. 65 da LGE). Tanto no Brasil quanto no Mxico a educao bsica (aqui
entendida como obrigatria) gratuita direito de todos, inexistindo poltica de cobrana
de taxas.

reduzida. Ele informa que h, no pas, em torno de cinco organizaes que podem ser apontadas
como de mbito nacional, tendo sido indicada, entre outras, a Mexicanos Primero, constituda em
2005. Somente a ttulo exemplificativo, a Ao Educativa, importante organizao ligada temtica
da educao no Brasil, foi fundada em 1994.
299

O art. 30, II, da LDB fala em pr-escolas para as crianas de quatro a seis anos de idade, mas o art.
208, inc. IV da CFB/1988, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006 (que ser
analisada no item 2.1.2 do Captulo 2), fala em educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas
at 5 (cinco) anos de idade.
207

Mais um ponto de contato entre o Brasil e o Mxico o fato de, em ambos os
pases, a lei geral de educao vigente (LDB/1996 e LGE/1993) ter sido editada na
dcada de 1990 para se somar Constituio federal na regulamentao do sistema de
educao e dos fundamentos da educao nacional, revogando a legislao precedente
sobre a matria. Em ambos os Estados a dcada de 1990 corresponde a um perodo de
Reformas do Estado.
4.3 De que igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos falam
os ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano?
Seguindo a mesma linha argumentativa adotada para este item nos dois
captulos precedentes, observamos que o Brasil e o Mxico, embora venham
apresentando melhora em termos de qualidade da educao, aferida pelo PISA, ainda
tm um longo caminho a percorrer para prestar uma educao em iguais condies de
acesso e qualidade para todos os seus habitantes independentemente de onde residam.
Conforme antecipado, o problema da qualidade geral em ambos os pases, nos quais
nenhum Estado-membro isoladamente logrou atingir a mdia da OCDE. No Brasil, a
questo se revela como um problema nitidamente regional, com Estados-membros com
desempenho abaixo da mdia nacional concentrados quase que exclusivamente nas
Regies Norte e Nordeste, que so, tambm, as Regies com maior concentrao de
pobreza no pas e nas quais reside a maior parte de sua populao negra ou parda e
indgena. No Mxico, de outra sorte, essa correlao parece ser menos determinante, na
medida em que h Estados-membros com bons nveis socioeconmicos, mas com
desempenho no PISA abaixo da mdia nacional. Entretanto, essa correlao se confirma
sem exceo quanto aos Estados-membros com os piores nveis socioeconmicos, que
apresentam, tambm, os piores desempenhos no PISA. Convm ressaltar, ainda, a
grande concentrao de populao indgena nesses Estados-membros, associando
questo tnica, pobreza e problemas no sistema educacional.
Em termos comparativos, considerando o desempenho dos estudantes
brasileiros e mexicanos nas provas de matemtica e leitura, o Brasil est em situao
mais desfavorvel do que o Mxico, conforme evidencia o Grfico 4 a seguir.
208

Grfico 4 Desempenho no PISA 2009 Brasil e Mxico
Fonte: BID, 2012, p. 11. Manipulado e traduzido pela autora.
sobre essas realidades que incidem os ordenamentos jurdicos brasileiro e
mexicano. Igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos de um
determinado Estado federal pode ser interpretada de diversas formas. Trs
interpretaes bvias devem ser mencionadas: pode significar que 100% das crianas e
jovens tenham acesso a ensino gratuito em todos os entes federativos; que 100% das
crianas e jovens tenham acesso a escolas que sigam os mesmos standards de qualidade
(ou pelo menos standards comparativamente similares) em todos os entes federativos;
ou que existe um cofinanciamento equilibrado entre os diferentes entes federativos.
No Brasil, a legislao deixa evidente a preocupao com a promoo da
igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos, tanto em termos de
acesso quanto em termos de qualidade. A legislao brasileira vem sofrendo constantes
mudanas no sentido de ampliar a igualdade no direito educao, quer em nvel
constitucional, quer em nvel infraconstitucional. A ttulo de exemplo podemos citar a
criao dos fundos contbeis em cada Estado-membro e Distrito Federal, com o
crescente dever de complementao da Unio baseado em critrio claro e objetivo, qual
209

seja o nmero de alunos matriculados em ensino presencial, e com previso de um valor
anual mnimo por aluno. Cabe mencionar, ainda, a lei que fixa um piso salarial
profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica. Alm disso, a
previso de que os entes federativos organizem seus sistemas de ensino em regime de
colaborao e a funo redistributiva e supletiva da Unio com vistas a garantir a
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino
mediante assistncia tcnica e financeira so tambm indicativos do ideal de igualdade
entre os entes federativos em matria de educao bsica pblica presente na CFB/1988.
No Mxico, pas marcado por reas com grande densidade de grupos tnicos,
normalmente menos privilegiados em termos econmicos e sociais, a educao
expressamente indicada como um meio para superar as carncias e os atrasos que
afetam as comunidades indgenas. A legislao mexicana fala em igualdade e equidade,
sem, contudo, apresentar definies precisas diferenciando esses termos. A equidade na
qualidade do sistema educativo um objetivo a ser perseguido tambm na formao dos
profissionais da educao bsica, mas no existe previso legal no sentido de
estabelecer um piso salarial profissional nacional para a categoria.
4.4 Federalismos cooperativos brasileiro e mexicano em matria de educao
bsica pblica e igualdade na educao entre entes federativos
Neste item, temos o propsito de estabelecer uma comparao entre os
contornos normativos especficos dos federalismos cooperativos brasileiro e mexicano
em matria de educao bsica pblica e a promoo da igualdade entre os seus entes
federativos, nesse nvel educacional.
bsica pblica no Brasil e no Mxico
A comparao proposta revela diferenas entre as Constituies brasileira e
mexicana no que se refere distribuio de competncias legislativas e materiais quanto
educao bsica pblica, mas tambm algumas semelhanas, que sero detalhadas nos
itens seguintes.
210

A Unio, no Brasil e no Mxico, tem competncia para estabelecer normas
gerais em matria de educao bsica pblica. Entretanto, a competncia da Unio no
Mxico ainda mais extensa do que no Brasil em razo da falta de detalhamento da
distribuio do exerccio da funo educativa entre os diferentes entes federativos e da
falta de fixao das contribuies econmicas correspondentes a esse servio pblico
em sede constitucional. No Mxico, essas so matrias da competncia legislativa da
Unio, que poder exerc-la devendo respeito apenas aos critrios constitucionais que
devem fundamentar a prestao dos servios educacionais em seus diversos nveis.
Ainda que a Unio concentre, no Mxico, um amplo rol de competncias
legislativas, no observamos, entre as suas competncias, a competncia que tem a
Unio no Brasil para editar leis que, por sua matria, podem ter um importante papel no
sentido de promover a igualdade entre os entes federativos quanto educao bsica
pblica, a exemplo de leis para o estabelecimento de um plano nacional de educao ou
para a fixao de um piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educao.
A educao, no Brasil, matria de competncia legislativa concorrente de
todos os entes federativos. A abrangncia dessa competncia, todavia, encontra-se
limitada a depender do espao que a Unio venha a ter para exercer sua competncia
legislativa privativa para a edio de normas gerais. No Mxico, a competncia dos
Estados-membros residual, enquanto os Municpios no tm competncia em matria
de educao.
Tanto no Brasil quanto no Mxico, cabe Unio coordenar a poltica nacional
de educao. No Brasil, a Unio deve faz-lo articulando os diferentes nveis e sistemas
de ensino e exercendo diferentes funes (normativa, redistributiva e supletiva) em
relao s demais instncias educacionais de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino, mediante
211

assistncia tcnica e financeira aos outros entes. Cabe Unio, ainda, o processo
nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior,
objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. No Mxico,
a Unio deve planejar, unificar e coordenar nacionalmente a educao. Para tanto,
compete Unio determinar os planos e programas de estudos da educao pr-escolar,
primria, secundria e normal para toda a Repblica mexicana, tomar as medidas
necessrias para garantir o carter nacional da educao bsica, normal e para a
formao de professores da educao bsica, e realizar programas compensatrios por
meio dos quais se apie com recursos especficos os governos dos entes federativos com
maiores atrasos educacionais, mediante a celebrao de convnios em que se
estabeleam parcelas de financiamento e aes especficas que as autoridades
educativas locais devam tomar para reduzir e superar esses atrasos.
A diferena mais marcante entre as competncias materiais previstas nas
Constituies brasileira e mexicana quanto educao a decorrente da j referida
inexistncia, na Constituio mexicana, de qualquer detalhamento quanto distribuio
do exerccio da funo educativa entre os diferentes entes federativos e de fixao das
contribuies econmicas correspondentes a esse servio pblico.
Outra diferena importante que, enquanto a Constituio brasileira estabelece
expressamente a necessidade de cooperao entre os diferentes entes federativos em
matria de educao, a Constituio mexicana no faz referncia expressa necessidade
da existncia de cooperao entre os entes federativos em relao a essa temtica,
tratando apenas da possibilidade de que os diferentes entes federativos celebrem
convnios para coordenar suas atividades no sentido de promover a equidade na
educao.
A CFB/1988 determina como competncia material comum a todos os entes
federativos proporcionar os meios de acesso educao, organizando, em regime de
colaborao, seus respectivos sistemas de ensino. Define, ainda, o campo de atuao
prioritria dos Estados-membros e dos Municpios, prevendo a colaborao de modo a
assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao
a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada uma dessas esferas
212

federativas. Cabe aos Estados-membros, nesse contexto, elaborar e executar polticas e
planos educacionais, em consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao,
sempre com a funo de integrar e coordenar as suas aes e as dos seus Municpios,
devendo exercer, tambm, uma ao supletiva e redistributiva de modo a corrigir,
progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro mnimo de qualidade de
ensino, obedecendo a frmula de domnio pblico que inclua a capacidade de
atendimento e a medida do esforo fiscal do respectivo Municpio em favor da
manuteno e do desenvolvimento do ensino, sob a condio, no entanto, que os
Municpios ofeream vagas condizentes sua capacidade de atendimento e cumpram os
dispositivos legais. Os Municpios, por sua vez, tambm devem exercer uma ao
redistributiva em relao s suas prprias escolas.
No Mxico, tanto a Unio quanto os Estados-membros tm competncias
materiais privativas quanto educao, sendo possvel observar uma aprecivel
subordinao dos Estados-membros em relao Unio em diversas dessas
competncias. Ademais, h um campo em relao ao qual as competncias materiais
dos diferentes entes federativos quanto educao so concorrentes. Os Estados-
membros mexicanos tm a atribuio de prestar os servios de educao inicial, bsica
incluindo a indgena, especial, assim como a normal e outras para a formao de
professores, podendo celebrar convnios com os outros entes federativos para coordenar
ou unificar as suas atividades educativas e cumprir da melhor maneira possvel as
responsabilidades a seu cargo. No modelo de federalismo cooperativo mexicano, os
Municpios, apesar de serem considerados entes federativos, mantm menor expresso e
importncia em matria educacional, com encargos que parecem configurar um sistema
de atribuies residuais no desenvolvimento da educao nacional. Diferentemente da
legislao brasileira, a legislao mexicana no estabelece uma atribuio prioritria aos
Municpios e tampouco um sistema de ensino com autonomia, devendo os Municpios
fornecer servios educacionais de qualquer tipo ou modalidade de forma concorrente s
autoridades educativas federal e dos Estados-membros e realizar juntamente a elas, uma
srie de atividades de apoio. A escassa autonomia desses entes federativos no
federalismo mexicano se verifica na prpria atribuio aos Estados-membros de prover
aos Municpios os recursos adequados para cumprir as atribuies e responsabilidades a
cargo de suas autoridades.
213

Alm de todos os pontos j levantados na comparao do modo de distribuio
das competncias materiais quanto educao bsica pblica no Brasil e no Mxico,
chamamos a ateno para um ponto adicional. Observa-se que, no Mxico, as
competncias materiais so predominantemente atribudas em uma norma
infraconstitucional, diversamente do Brasil, em que parte importante do delineamento
das atribuies dos diversos entes federativos em matria de educao bsica pblica
tem sede constitucional. Essa detalhada regulamentao do direito educao em
mbito constitucional no Brasil pode ser a evidncia de uma desconfiana do
Constituinte em relao ao legislador infraconstitucional. Como bem ressalta a doutrina,
diferentemente das constituies liberais, muitas constituies contemporneas so
desconfiadas do legislador, optando por sobre tudo decidir e deixando ao legislativo e
ao executivo apenas a funo de implementao da vontade constituinte, enquanto ao
judicirio fica entregue a funo ltima de guardio da constituio (VIEIRA, 2008, p.
443). Ranieri (2009) avalia que o desenho constitucional do direito educao resulta
em avanos relevantes na promoo, proteo e exerccio desse direito. Por outro
lado, entende que resta claro o dirigismo constitucional em matria de direito
educao.
300
Na avaliao da autora (RANIERI, 2009a, p. 332),
O amplo contedo normativo incorporado Constituio Federal para fazer
frente a problemas recorrentes da educao brasileira, se, por um lado,
assegurou a realizao da poltica pblica, de outro reduziu o espao da
controvrsia prpria ao confronto poltico e pode resultar na excluso de
propostas e programas alternativos de realizao do direito, muito embora
tenha se assegurado a competncia concorrente dos Estados nesta matria.

Entendemos que a incorporao de amplo contedo normativo em matria de
direito educao Constituio Federal seja uma caracterstica positiva do
ordenamento jurdico brasileiro. Isso porque, a maior dificuldade de alterao da
Constituio Federal refora a defesa de valores que a sociedade julga fundamentais e
em relao aos quais existe uma dvida histrica de mudana.

300
Souza (2008, p. 37) observa a crescente tendncia de constitucionalizao das polticas pblicas nas
constituies escritas ou reescritas recentemente, no sendo essa uma caracterstica apenas da
Constituio brasileira.
214

pblica no Brasil e no Mxico
O modo como os ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano tratam da
previso de vinculao e aplicao mnima de receitas em educao bsica pblica
bastante distinto um do outro.
A CFB/1988 estabelece, para cada um dos diferentes entes federativos, o dever
de aplicar anualmente um percentual mnimo de suas receitas resultantes de impostos na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Nesse aspecto, a situao do Brasil difere de
outros pases que estabelecem a gratuidade da educao, mas silenciam quanto aos
investimentos pblicos que tornariam essa gratuidade possvel (TOMASEVSKY, 2006,
xi). Considerando-se a grande desigualdade existente entre os entes federativos
brasileiros no que se refere sua capacidade de arrecadao tributria,
301
a Unio
federal assume um papel fundamental na promoo da reduo das desigualdades
existentes em matria de educao bsica pblica.
A CFM/1917, diversamente da CFB/1988, no estabelece a vinculao de um
percentual mnimo da receita resultante de impostos dos diferentes entes federativos
para a educao. Por outro lado, em mbito infraconstitucional, a LGE/1993 determina
que a Unio e os Estados-membros concorrero para o financiamento da educao
pblica, devendo o Estado mexicano aplicar anualmente nunca menos de 8% do PIB do
pas em educao pblica e servios educativos.
No Brasil, o estabelecimento de um percentual mnimo do PIB em
investimento pblico em educao uma das bandeiras da sociedade civil, que foi
incorporada ao texto da Constituio por meio da EC n. 59/2009,
302
a qual determinou

301

Enquanto o Municpio de So Paulo arrecadou em torno de 27 bilhes de reais em 2007,
Salvador arrecadou em torno de 3 bilhes no mesmo ano. Em termos relativos, considerada a
populao de cada municpio, So Paulo arrecadou mais que o dobro por pessoa do que Salvador (R$
27.664.960.370,24 / 11.253.503 pessoas em comparao a R$ 3.058.053.436,50 / 2.675.656 pessoas.
302
Conforme redao do Art. 214 da CFB/1988, dada pela Emenda Constitucional n. 59, de 2009.
215

sua incluso no plano nacional de educao. O PNE 2011-2020, que se encontra
atualmente em tramitao no Senado Federal, possui uma previso, em sua meta 20,
conforme a redao do Projeto de Lei da Cmara (PLC) n. 103, de 2012, de ampliar o
investimento pblico em educao pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de
7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do Pas no 5 (quinto) ano de
vigncia desta Lei e, no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do
decnio. Trata-se do ponto do projeto que tem gerado mais controvrsia, cogitando-se,
entre outras coisas, a excluso da referncia educao pblica, para falar somente em
educao.
Por um lado, a previso da vinculao de um percentual da receita resultante de
impostos de cada ente federativo para a educao pode ser apontada como uma
importante diferena entre a proteo dispensada ao direito educao por parte do
ordenamento jurdico brasileiro em comparao com o mexicano, sinalizando uma
maior proteo no Brasil. Por outro lado, o Mxico estabeleceu, em lei
infraconstitucional no peridica (diferente daquela que estabelece o PNE brasileiro, de
durao decenal), a aplicao do percentual de 8% (oito por cento) do PIB em educao
desde 2002,
303
enquanto, no Brasil, essa questo continua inconclusa.
Quanto ao percentual de 8% do PIB do Mxico a ser aplicado em educao,
importante observar que os dados dos ltimos anos indicam que a legislao no vem
sendo observada em relao a esse aspecto. Alm disso, a lei no prev expressa e
especificamente nenhum tipo de responsabilizao para cada ente federativo caso esse
percentual no seja aplicado. O que existe uma previso genrica de responsabilizao
civil, penal e administrativa, no que couber, nos casos em que os recursos transferidos
pela Unio aos outros entes federativos para a prestao de servios educacionais no
sejam aplicado na prestao desses servios.

diferentes esferas federativas que conduzam a: (...) VI - estabelecimento de meta de aplicao de
recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto.
303
Por meio do art. 25 da LGE/1993, com redao dada pelo Decreto de reforma do art. 25 da LGE, de
30/12/2002.
216

4.4.3 Mecanismos de compensao (transferncias entre entes)
Conforme antecipado nos dois captulos precedentes, nosso propsito, neste
item, no analisar os mecanismos de compensao em geral existentes no Brasil e no
Mxico. Nossa inteno investigar transferncias de recursos entre os entes
federativos dos dois pases que tenham por fim especificamente promover a igualdade
geogrfica em matria de educao bsica pblica. Essa anlise passa, necessariamente,
por uma adequada, ainda que sucinta, compreenso da forma como esto divididos os
recursos entre os entes federativos nos dois Estados estudados. Para tanto,
concentraremos nossa ateno em dados concretos, sem o escopo de investigar detalhes
sobre repartio de competncias tributrias nas Constituies dos dois pases.
Com apoio em Daz-Cayeros (2006, p. 04, 05), possvel afirmar que a
tendncia centralizao fiscal percebida hoje nos Estados Federais latino-americanos,
em comparao ao incio do Sculo XX, muito acentuada no Mxico, enquanto o
Brasil manteve um alto grau de descentralizao.
304
O Grfico 5, abaixo, mostra a
evoluo da parte dos impostos coletados pelos governos centrais do Brasil e do Mxico
como um percentual do total de receita pblica de todos os nveis de governo (central,
estadual e municipal). Em relao ao Brasil, nota-se um perodo de maior centralizao
que coincide com a ditadura militar (1964-1985), verificando-se uma tendncia
descentralizao a partir da CFB/1988. interessante observar, todavia, que, mesmo
durante o seu perodo de maior centralizao, o Brasil era bem mais descentralizado que
o Mxico, onde a centralizao parece ter seguido uma linha relativamente constante a
partir da dcada de 1960.
Com isso, ressaltamos a dependncia que os entes federativos enfrentam,
especialmente no Mxico, em relao a recursos advindos da Unio, para a prestao do
servio de educao bsica.

304
The Latin American federations were far less centralized at the beginning of the 20th century than
they are today. State governments had substantial fiscal authority at the time. []In most countries,
tax collection became more centralized at the end of the century than it was at the beginning.
However, some countries resisted this trend toward centralization more vigorously than others.
Specifically, of the Latin American federations, Brazil retained a high level of decentralization,
Mexico and Argentina became highly centralized (DAZ-CAYEROS, 2006, p. 4, 5).

217

Grfico 5 Centralizao fiscal Brasil e Mxico no Sculo XX
Fonte: Daz-Cayeros (2006, p. 06). Traduzido e manipulado pela autora.
No Brasil, a Constituio vigente complementou a repartio das competncias
tributrias entre os entes federativos com um sistema de participao, por meio de
fundos. Esse sistema tem influncia direta em matria de financiamento da educao
bsica pblica, na medida em que os recursos recebidos pelos Estados-membros e
Municpios mediante transferncias da Unio so computados nos recursos
constitucionalmente vinculados educao.
No Mxico, como se viu, h uma grande centralizao de recursos na Unio,
que os repassa aos Estados-membros, com base em lei infraconstitucional, para o seu
cumprimento do dever de prestar educao. Cabe ao Executivo federal, ainda, realizar
programas compensatrios por meio dos quais apie, com recursos especficos, os
governos dos Estados-membros com maiores atrasos educacionais, mediante a
celebrao de convnios. Ademais, existe, no Mxico, o Fundo de Contribuies para a
Educao Bsica e Normal,
305
no havendo um fundo especfico para a educao mdia

305
Artculo 25. Con independencia de lo establecido en los captulos I a IV de esta Ley, respecto de la
participacin de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudacin federal participable,
se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federacin transfiere a las haciendas
218

superior. A mesma lei que estabelece esse fundo determina que as autoridades
educativas federal e dos Estados-membros e Distrito Federal se renam no mnimo uma
vez por ano com o objetivo de analisar alternativas e propostas que apiem uma maior
equidade e levem a uma melhor utilizao dos recursos transferidos. Da redao do
dispositivo legal, contudo, parece-nos que a real funo dessas reunies fazer com que
os Estados-membros e o Distrito Federal prestem contas autoridade educativa federal.
Ademais do mencionado fundo, h, ainda, no Mxico, programas especficos que tm
por fim alocar mais recursos para as entidades com maior atraso educacional.
Os mecanismos de colaborao constituem um ponto central para a
compreenso de como se delineia o federalismo cooperativo em diferentes Estados
Federais. Ademais, o delineamento do federalismo cooperativo pode apresentar
diferenas apreciveis dentro de um mesmo Estado Federal a depender da rea
analisada.
No Brasil, observamos uma tendncia crescente na legislao, tanto em sede
constitucional quanto em sede infraconstitucional, da referncia ao regime de
colaborao em matria educacional. Essa tendncia vem atrelada ao silncio do
legislador, que no d cumprimento ao mandamento constitucional, deixando a cargo
dos diferentes entes federativos a colaborao a ser estabelecida entre eles na prtica.
Pesquisa recente indica que se verifica, na rea da educao, uma dificuldade de
articulao federativa, que se manifesta pela forma como os diferentes sistemas de
educao se comunicam, sendo suas dinmicas marcadas pela falta de um frum
institucionalizado de discusso, o que faz com que a influncia que os Estados-membros
e Municpios exercem sobre a poltica nacional se d de maneira pontual e fragmentada.
No Mxico, por sua vez, o que se verifica a fraca nfase dada aos
mecanismos de colaborao entre os entes federativos em matria de educao. Esse

pblicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la
consecucin y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportacin establece esta Ley,
para los Fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (...).
219

ponto, associado forma como so repartidas as competncias na rea, levam a uma
preponderncia da Unio.
Retomando as questes propostas no incio deste captulo, podemos sustentar,
diante dos resultados da comparao realizada, que tanto o Brasil quanto o Mxico
adotaram a estratgia da descentralizao das competncias materiais relativas
prestao dos servios de educao bsica pblica, mantendo com a Unio a
competncia legislativa para a edio de normas gerais concernentes matria, assim
como a competncia de responder, em mbito nacional, pelos mecanismos de
compensao e colaborao.
Em ambos os Estados federais, o planejamento nacional da educao bsica
centralizado na Unio, no havendo mecanismos formais de cooperao para garantir a
participao de outros entes em programas e projetos comuns. Os Estados-membros, no
Brasil e no Mxico, e os Municpios, no Brasil, parecem ser meros executores de
polticas idealizadas pela Unio, cabendo esses entes a gesto dessas polticas. A
legislao de ambos os pases define as competncias de cada ente federativo, sendo que
no caso do Brasil essa definio se d em sede constitucional e de modo mais preciso e
detalhado do que no Mxico, abrangendo os Municpios na legislao e, diferentemente
do caso mexicano, tambm na prtica. Em ambos os pases, os Estados-membros
acabam por adotar o comportamento considerado desejvel pelo governo federal,
havendo pouca margem de autonomia, inclusive financeira, em relao temtica
educativa.
No Brasil, os standards de equalizao em matria de educao bsica pblica
esto mais bem delineados do que no Mxico, havendo critrios claros e objetivos para
investimentos incondicionais de equalizao no setor. Os Estados-membros e
Municpios recebem recursos devendo aplic-los de acordo com as diretrizes da
Constituio Federal. A grande participao da sociedade civil tem impulsionado a
ampliao, por meio de lei, das garantias do direito educao bsica pblica no pas ao
mesmo tempo em que tem procurado controlar o seu cumprimento na prtica. A clareza
e o detalhamento da legislao permitem uma ampliao do debate sobre as polticas
para a educao bsica no Brasil, com efeitos positivos sobre a promoo da igualdade
entre os entes federativos em matria de educao bsica pblica. Entretanto,
220

entendemos que o objetivo de promover o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar
em mbito nacional perde um importante apoio sem a regulamentao do regime de
cooperao entre os entes federativos.
Considerando a forma como esto repartidas as competncias entre os
diferentes entes federativos em matria de educao bsica pblica e as grandes
desigualdades verificveis entre esses entes no Brasil e no Mxico no que concerne a
diversos aspectos fundamentais para a prestao de um servio educativo adequado em
termos de acesso e qualidade (a exemplo de capacidade arrecadatria e de gesto), a
promoo da igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos nesses
Estados depender fortemente dos contornos normativos dos mecanismos de
compensao e colaborao e do seu efetivo funcionamento. Nessa tese, concentramos
nossa ateno nos contornos normativos desses mecanismos.
As estratgias adotadas pelo Brasil e pelo Mxico se encaixam no modelo de
federalismo cooperativo, que tem o potencial de abarcar todos os Estados Federais nos
quais sejam normalmente interligadas as competncias dos diferentes entes federativos.
A questo que se coloca, ento, quo cooperativo determinado Estado Federal em
relao a cada uma das reas nas quais atua. A tentativa de dar resposta a essa questo
pode partir tanto da comparao dos contornos normativos de determinado Estado
Federal em relao s diferentes reas nas quais atua quanto da comparao entre os
contornos normativos de diferentes Estados Federais em relao a uma determinada
rea especfica, como o caso da educao bsica pblica. Nesta tese, adotamos o
segundo caminho apontado. No que concerne aos mecanismos de compensao, tanto o
Brasil quanto o Mxico estabelecem o dever de diversos entes federativos no
financiamento da educao, alm o repasse de verbas federais para os demais entes
federativos para a prestao de servios de educao bsica pblica, inclusive com a
criao de fundos especficos.
No Brasil, os fundos contbeis criados no mbito de cada Estado-membro e do
Distrito Federal para a manuteno e desenvolvimento da educao bsica e para a
valorizao dos profissionais da educao (FUNDEB), embora sejam passveis de
crticas, como as feitas no Captulo 2, esto bem delineados na CFB/1988, sendo
detalhados em legislao especfica. Esses fundos tm o potencial de promover a
221

equalizao de alguns dos insumos da prestao da educao bsica, compondo-se
basicamente de uma sub-vinculao dos recursos j vinculados constitucionalmente
educao bsica pblica e de uma complementao da Unio. Sobre este ltimo ponto,
importante ressaltar o importante papel da sociedade civil no sentido de que a Unio
assuma presena mais efetiva no financiamento da educao bsica.
O Mxico, embora preveja a existncia de fundos para a educao bsica
pblica, no trata do assunto na CFM/1917, mas sim em lei infraconstitucional, de
maneira muito menos detalhada do que no Brasil. O fato de os fundos mexicanos no
serem previstos na CFM/1917 faz com que esses fundos no tenham a mesma proteo
jurdica daqueles existentes no Brasil. Ademais, a falta de um claro detalhamento acerca
do seu funcionamento e a opo pela utilizao de complexas frmulas que inibem a sua
compreenso, por pessoas que no sejam tcnicas, contribuem para a sua fragilidade.
Isso porque, funcionam como um fator que dificulta o controle social, tornando mais
complexas as possibilidades de engajamento da sociedade civil e at mesmo o controle
por parte das instituies competentes do Estado. Essa uma diferena relevante entre
os sistemas jurdicos brasileiro e mexicano, sendo importante ressaltar que, no Brasil,
alguns setores da sociedade civil tm um papel fundamental na promoo de avanos
legislativos em matria de promoo da igualdade na educao bsica pblica entre
entes federativos e no acompanhamento e controle do efetivo cumprimento da
legislao por parte do Estado.
No que se refere aos mecanismos de colaborao, os ordenamentos jurdicos de
ambos os Estados fazem referncia a convnios a serem celebrados entre os diferentes
entes federativos para esse fim. Ademais, verificamos, no Brasil, uma grande promessa
ainda no cumprida: a previso constitucional de regulamentao, por meio de lei
complementar, do regime de colaborao entre a Unio e os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municpios para a rea da educao. Esse silncio do legislador
infraconstitucional fecha uma porta aberta pela CFB/1988 para a promoo do
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional por meio da
equalizao da educao bsica pblica oferecida por seus diferentes entes federativos.
Na legislao mexicana, no verificamos a meno a um instrumento com a mesma
abrangncia.
222

CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa de Doutorado que resultou nesta tese foi guiada pela seguinte
pergunta: de que maneira os Estados Federais brasileiro e mexicano esto delineados
para a promoo da igualdade, em matria de educao bsica pblica, entre os seus
entes federativos?
Os Estados Federais brasileiro e mexicano estruturam uma atuao conjunta
dos seus entes federativos com vistas promoo da igualdade geogrfica na educao
bsica pblica e a forma como esto repartidas as competncias legislativas e materiais
nesse mbito, no Brasil e no Mxico, associada ausncia de regulamentao do regime
de colaborao previsto na legislao brasileira, aproxima os dois Estados Federais em
relao ao modo como se encaixam no modelo de federalismo cooperativo em matria
de educao bsica pblica.
Defendemos a tese de que essa aproximao se expressa por meio da
preponderncia da Unio tanto em termos de poderes para legislar sobre a matria
quanto em razo da necessidade de forte apoio tcnico e financeiro da Unio por parte
dos demais entes federativos para a promoo da igualdade geogrfica na educao
bsica pblica em ambos os Estados Federais. Assim, embora tambm seja possvel
observar uma sensvel diferena entre os federalismos educacionais brasileiro e
mexicano, nomeadamente no que concerne maior descentralizao das competncias
materiais relacionadas prestao dos servios educacionais verificada no Brasil, onde
se confere aos Municpios um papel fundamental no oferecimento da educao bsica
pblica, e no que concerne importncia atribuda pelo ordenamento jurdico brasileiro
necessidade de cooperao/colaborao entre os entes federativos nesse sentido, essas
diferenas tendem a no produzir efeitos relevantes em termos de diferenciao de
desenhos de federalismo cooperativo caso os entes federativos brasileiros no
encontrem apoio institucional para a concretizao de prticas colaborativas.
No identificamos, no Mxico, arranjos federativos que representem possveis
solues para os problemas levantados no ordenamento jurdico brasileiro. No Mxico,
alm da questo tnica de populaes indgenas, resta flagrante a carncia de
capacidade tcnica de alguns Estados-membros para fazer com que maiores recursos
223

disponveis resultem em melhores servios prestados. A maior centralizao na
prestao e no financiamento dos servios educacionais que l se verifica no parece
implicar em promoo de maior igualdade entre os entes federativos em relao
educao bsica. Nesse sentido, entendemos que, apesar das limitaes apontadas, o
federalismo cooperativo brasileiro poderia servir de inspirao para o federalismo
educacional mexicano na medida em que apresenta obrigaes mais claras para cada
ente federativo, alm de critrios objetivos para a promoo da igualdade entre esses
entes.
Por outro lado, os avanos promovidos em termos legislativos, no Brasil, nos
impelem a novos desafios, como (i) definio de um adequado sistema de
responsabilidades correspondentes ao exerccio das atribuies de cada rgo, (ii)
aplicao de mais recursos na educao bsica pblica, com um maior
comprometimento da Unio nesse sentido, (iii) maior controle social a fim de evitar
manobras que busquem reduzir os recursos constitucionalmente vinculados educao,
(iv) maior controle, por parte das instituies competentes, na forma como esses
recursos so aplicados, (v) constante aprimoramento dos indicadores de investimento,
como o custo aluno qualidade (com a gradativa incluso de insumos que no se limitem
ao mnimo possvel) e a melhoria dos salrios dos profissionais da educao, (vi)
adequada explorao dos indicadores de desempenho dentro da realidade educativa,
com o desenvolvimento de procedimentos analticos que sejam capazes de valorar os
processos no interior da escola, (vii) maior efetividade aos indicadores de
sucesso/fracasso escolar, (viii) a capacitao de gestores, entre outros. Isso porque, os
resultados obtidos pelo Brasil no PISA evidenciam uma flagrante desigualdade entre os
entes federativos em matria de qualidade da educao bsica, problema ainda pendente
de soluo.
As reflexes propostas a partir da comparao entre o Brasil e o Mxico nesta
pesquisa no nos permitem sugerir um panorama do federalismo educacional na
Amrica Latina, mas fornecem uma importante contribuio nesse sentido.
Os Estados organizados sob a forma federativa podem variar bastante, entre
outras coisas, quanto organizao poltica, quanto ao modelo de repartio de
224

competncias legislativas e materiais, quanto ao grau de autonomia dos seus diferentes
entes federativos e quanto condio econmica e social dos mesmos.
No Brasil, a reduo das desigualdades sociais e regionais um dos objetivos
fundamentais da Repblica. Esta tese tem a desigualdade geogrfica como ponto
central, concentrando-se na promoo da igualao das condies de vida em todo o
territrio nacional a partir da homogeneizao das condies de acesso e qualidade da
educao bsica pblica oferecida pelos diferentes entes federativos. Nesse sentido,
analisamos comparativamente os federalismos educacionais brasileiro e mexicano
buscando identificar de que maneira esto delineados para a promoo da igualdade, em
matria de educao bsica pblica entre os seus entes federativos.
As Constituies brasileira e mexicana datam de momentos histricos distintos,
sendo a brasileira do final do Sculo XX e a mexicana do incio desse sculo. Alm
disso, apresentam estruturas diversas, sendo possvel verificar artigos mais extensos na
Constituio mexicana. Considerando essas diferenas, observamos que o direito
educao mencionado na Constituio brasileira em um nmero de artigos que
corresponde ao triplo dos artigos dedicados ao tema na Constituio mexicana.
Entendemos que um maior nmero de referncias ao direito educao em sede
constitucional revela, em princpio, um maior detalhamento da matria, alm de uma
maior proteo desse direito, j que o fato de estar previsto mais pormenorizadamente
em sede constitucional implica em um processo mais trabalhoso de alterao legislativa.
Em ambas as Cartas o direito educao um direito fundamental, humano,
tendo uma topologia constitucional especfica. Na Constituio brasileira, a topologia
especfica no exclusividade do direito educao, sendo verificvel em relao a
outros direitos sociais. Na Constituio mexicana, a topologia especfica do direito
educao no se verifica em relao ao direito sade, por exemplo. Isso de deve ao
fato de que essa especificidade se justifica por razes histricas que visavam garantir a
separao entre o Estado e a Igreja Catlica em relao educao. Na Constituio
brasileira, por outro lado, a topologia especfica se deve grande importncia dada pelo
Constituinte a esse direito. Tanto o Brasil quanto o Mxico estabelecem um perodo de
educao obrigatria a ser oferecida gratuitamente pelo Estado, tendo os pais e
responsveis o dever de fazer com que seus filhos frequentem o ensino obrigatrio,
225

prevendo o ordenamento jurdico brasileiro responsabilizao inclusive criminal em
caso de descumprimento. Ambos os Estados estabelecem responsabilizao da
autoridade competente em caso de violao ao direito educao, sendo a
responsabilizao brasileira mais abrangente do que a mexicana, por abranger todos os
casos de omisso ou negligncia no atendimento do direito de acesso, enquanto a
proteo mexicana restringe-se somente aplicao de recursos.
A anlise comparativa entre os ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano
em matria de direito educao nos leva a entender que o ordenamento jurdico
brasileiro est mais bem delineado para a proteo desse direito. Isso porque, alm de
existir uma maior incidncia do direito em sede constitucional no Brasil, a Constituio
brasileira prev o direito de acesso educao bsica obrigatria e gratuita como um
direito subjetivo, passvel de ser exigido pela via judicial, abrindo um importante espao
para a sua efetivao, o que no se verifica na Constituio mexicana.
Os ordenamentos jurdicos brasileiro e mexicano sofreram influncia de
compromissos internacionais em relao temtica da educao. Entretanto, enquanto a
apropriao da linguagem do direito na defesa da educao por pessoas que esto fora
do mundo dos juristas antecede a Constituio em vigor no Brasil, no Mxico esse um
fenmeno ainda recente e reduzido se comparado ao Brasil. Observamos, no Estado
Federal brasileiro, uma forte participao da sociedade civil nas lutas em prol de maior
igualdade de acesso e qualidade da educao oferecida no pas como um todo, o que
muito positivo. Essa participao tem se refletido tanto em avanos legislativos no
sentido de conferir maior proteo ao direito quanto em articulaes com o objetivo de
exigir o cumprimento da legislao editada.
Observamos que tanto o Brasil quanto o Mxico, embora tenham
experimentado melhoras na qualidade da educao bsica oferecida aos seus habitantes
segundo registros do PISA, enfrentam grandes desigualdades entre os entes federativos
em relao a essa temtica. Enquanto no Brasil essa desigualdade est fortemente
marcada por questes regionais e determinada por maiores nveis de pobreza, no
Mxico a correlao entre Estados-membros mais ricos e com melhores resultados no
determinante, verificando-se, por outro lado, uma necessria associao entre a questo
tnica indgena, pobreza e problemas no sistema educacional.
226

No Brasil, identificamos a preocupao com a promoo da igualdade na
educao bsica pblica entre os entes federativos em diversos dispositivos legais,
sendo possvel afirmar que a legislao brasileira, tanto em sede constitucional quanto
em sede infraconstitucional, vem sofrendo diversas mudanas nesse sentido. A criao
dos fundos contbeis em cada Estado-membro e no Distrito Federal com critrios
objetivos para a complementao da Unio e a fixao de um piso salarial profissional
nacional para os profissionais da educao escolar pblica so exemplos desse
fenmeno. Outro exemplo o aumento do nmero de referncias ao regime de
colaborao com vistas a garantir a equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira. No Mxico, a
educao prevista constitucionalmente como um meio para superar as carncias e os
atrasos que afetam as comunidades indgenas. Contudo, comparativamente legislao
brasileira, parte da referncia formao dos profissionais da educao bsica, resta
evidente a carncia de critrios objetivos que determinem o meio de atingir o objetivo
da igualdade na educao bsica pblica entre os entes federativos.
Alm das iniciativas especificamente voltadas rea da educao, outros
mecanismos que buscam minimizar as desigualdades existentes entre os diferentes entes
federativos no Brasil tm impacto direto na promoo da igualdade no direito
educao bsica pblica. Exemplo disso so os mecanismos relacionados repartio de
rendas entre os diferentes entes federativos por meio dos fundos de participao, na
medida em que o direito educao bsica pblica, para ser exercido, depende do
dispndio de recursos por parte de todas as esferas de governo (Municpios, Estados-
membros e Unio).
Em ambos os Estados federais estudados os Estados-membros e os Municpios
apresentam o mnimo necessrio para que se possa afirmar que determinada entidade
territorial tem autonomia federativa, que consiste em competncias privativas e
capacidade de autogoverno. Os Estados-membros brasileiros e mexicanos tm, ainda,
autoadministrao, alm de receitas prprias. Os Municpios mexicanos, embora tenham
tambm, assim como os brasileiros, capacidade autogoverno, de autolegislao, de
autoadministrao e receitas prprias, no tm capacidade de auto-organizao, j que
suas Leis Orgnicas so elaboradas pelos Estados-membros dos quais fazem parte. No
227

que concerne s receitas prprias, todavia, importante ressaltar a sensvel diferena
entre Brasil e Mxico. Enquanto no Brasil possvel observar um nvel mais acentuado
de descentralizao fiscal, no Mxico a centralizao da receita na Unio uma
caracterstica marcante.
No que concerne competncia legislativa em matria de educao bsica
pblica, a Unio, no Brasil e no Mxico, tem competncia para estabelecer normas
gerais. No Mxico, todavia, a competncia da Unio ainda mais ampla do que no
Brasil, j que a Constituio mexicana apresenta poucos limites objetivos nesse sentido.
Ademais, a competncia legislativa da Unio no Mxico tambm menos
condicionada, j que a Constituio mexicana no determina Unio o dever de editar
leis sobre determinados assuntos que poderiam promover uma maior igualdade entre os
entes federativos em matria de educao bsica pblica, como, por exemplo, a fixao
de um piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao.
Quanto s competncias materiais, tanto no Brasil quanto no Mxico cabe
Unio coordenar a poltica nacional. A diferena mais marcante entre os dois Estados, a
nosso ver, que a Constituio mexicana no detalha a distribuio do exerccio da
funo educativa entre os diferentes entes federativos nem tampouco a fixao das
contribuies econmicas correspondentes a esse servio. Ademais, outra diferena
fundamental que a Constituio brasileira prev expressamente a necessidade de
cooperao entre os diferentes federativos entes em matria de educao, o que no se
verifica na Constituio mexicana, tratando apenas da possibilidade da celebrao de
convnios entre eles a fim de coordenar suas atividades no sentido de promover a
equidade na educao. Por fim, enquanto no Brasil os Estados-membros e os
Municpios tm um papel central em termos de prestao do servio de educao bsica
pblica, tendo definido constitucionalmente seus campos de atuao prioritria, no
Mxico a participao dos Municpios inexpressiva, cabendo aos Estados-membros a
prestao dos servios sob intenso controle da Unio.
Em relao a assuntos de interesse nacional, como o caso da educao,
natural que a Unio, por ter o papel institucional de promover a coeso nacional, tenha
uma importante funo a cumprir. A CFB/1988, entretanto, estabelece que as
competncias materiais quanto educao sejam exercidas em colaborao entre todos
228

os entes federativos, devendo o regime de colaborao ser regulamentado por lei
complementar.
O termo regime de colaborao cada vez mais empregado na legislao
brasileira, o que indica a importncia que se atribui a esse regime. Por outro lado, a lei
complementar que deveria regul-lo nunca chegou a ser promulgada. Desse modo, a
indefinio do regime de colaborao (mesmo transcorridos mais de 25 anos da
promulgao da CFB/1988), associada forma como esto repartidas na CFB/1988 as
competncias legislativas e materiais no mbito da educao bsica pblica, no produz
o resultado de promover a colaborao entre os entes federativos nessa rea.
possvel argumentar que a Unio vem exercendo sua competncia legislativa
no sentido de promover mudanas importantes com potencial impacto na promoo da
igualdade na educao bsica pblica oferecida pelos diferentes entes federativos ao
estabelecer, por exemplo, o piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica por lei federal. Por outro lado, entretanto, a
avaliao positiva quanto a esses aspectos no nos impede de termos uma postura crtica
em relao funo explicitamente secundria da Unio em termos de responsabilidade
para com a educao bsica, nem nos leva a ignorar a importncia de que a Constituio
seja cumprida tambm no que se refere necessidade de cooperao entre os entes
federativos, especialmente a fim de se evitar a disperso de esforos.
A anlise geral do ordenamento jurdico brasileiro em relao ao problema
proposto e os aportes trazidos pelo estudo comparativo com o Mxico permitem
identificar como o federalismo cooperativo em matria de promoo da igualdade na
educao bsica pblica se estrutura em cada um desses Estados Federais, apontando
vantagens e dificuldades.
Um dos fatores que dificultaram a realizao desta pesquisa foi a carncia de
estudos relacionados especificamente ao federalismo cooperativo brasileiro em matria
de educao, j reportada por pesquisadores de outras reas (CASSINI, 2011, p. 131).
No que concerne anlise comparativa proposta, a situao no diferente
229

(BLINDENBACHER, SAUNDERS, 2005, p. 3-4; KINCAID, 2005, p. viii; PIERSON,
1995, p. 450).
306

Cabe ressaltar, ainda, a carncia de estudos brasileiros que confrontem Estados
federais no mbito da Amrica Latina. Os autores brasileiros que tratam do federalismo
ou de Estados Federais tm uma tendncia de estabelecer comparaes com os Estados
Unidos da Amrica. Enquanto isso, Argentina, Mxico e Venezuela, Estados que
tambm se organizam sob a forma federativa e que conhecem desafios mais prximos
daqueles enfrentados pelo Brasil, so pouco explorados.
Analisando o caso da Alemanha, pas no qual a cooperao e a coordenao
das polticas pblicas so apontadas como um valor central na vida poltica e no qual se
verifica um alto grau de institucionalizao das relaes intergovernamentais, com
predominncia da cooperao vertical, Costa (2008, p. 191, 201) sustenta que o excesso
de formalizao e rigidez dos mecanismos de cooperao resulta em problemas como
inrcia burocrtica, pouca transparncia poltica e pouco incentivo competio entre
os entes federativos, que considerada uma forma de introduzir inovaes na gesto das
polticas pblicas e de oferecer melhores servios populao. Nesse cenrio, apesar
dos aspectos negativos apontados por Costa, entendemos que uma comparao entre
Brasil e Alemanha especificamente em matria de educao bsica seja relevante para
aprendermos mais sobre os mecanismos de cooperao l adotados e suas possveis
implicaes positivas em termos de promoo da igualdade entre os seus entes
federativos na rea da educao bsica pblica.

306
A primeira Conferncia Internacional sobre federalismo aconteceu em 1999, tendo sido publicado em
2005 o primeiro livro do programa A Global Dialogue on Federalism, um programa conjunto do
Forum of Federations e da International Association of Centers for Federal Studies (IACFS).
Embora a srie represente um importante avano na literatura especializada, no se trata de um
trabalho comparativo detalhado, j que, ainda que os autores devam responder a um conjunto de
questes propostas para todos eles, cada autor escreve sobre o seu pas especificamente,
306
sendo
apresentadas concluses comparativas gerais no captulo final dos livros. O volume 2 da srie, que
teve como tema the distribution and functioning of powers in federal systems apresenta textos de
apenas duas pginas e meia para cada pas. Entendemos que, ainda que o poder de sntese dos autores
seja extraordinariamente bom, no seria possvel, em textos to curtos, dar anlise uma
profundidade adequada no sentido de efetivamente contribuir para a reduo da lacuna reportada.
Ademais, muito embora o Forum of Federations tambm venha produzindo uma srie de publicaes
temticas com foco em trabalhos comparativos em assuntos setoriais em sistemas federais (Thematic
Series), os temas da educao e da promoo da igualdade entre os entes federativos ainda no foram
abordados.
230

Por fim, uma importante limitao desta pesquisa deve-se ao fato de se
restringir ao plano das normas, no apresentando uma anlise aplicada sistemtica do
efetivo funcionamento dos sistemas brasileiro e mexicano na garantia da igualdade entre
os entes federativos no direito educao bsica pblica. Entretanto, embora o contedo
das leis consista em apenas uma dimenso da proteo de direitos, uma dimenso
relevante na medida em que as leis apresentam os direitos assegurados pelos Estados,
alm de revelarem a intensidade e o propsito desses direitos.
Os pontos que nesta tese so apresentados como limitaes abrem uma
estimulante agenda para pesquisas futuras, a exemplo de estudos comparativos que se
proponham a ir alm da norma no sentido de medir e monitorar o efetivo cumprimento
das obrigaes de Estados federais na promoo de igualdade na educao bsica entre
entes federativos,
307
alm de pesquisas que se proponham a comparar o Brasil com
outros Estados organizados sob a forma federativa, com especial nfase na Amrica
Latina.

307
Para tanto, podemos usar, por exemplo, a interessante proposta de Prez Murcia (2007) que, alm de
identificar o contedo do direito educao e as obrigaes do Estado no setor (que classifica em
componentes do direito, obrigaes do Estado e contedo das obrigaes), prope indicadores para o
monitoramente da poltica educativa a partir da perspectiva do direito educao. Embora o estudo
tenha sido desenvolvido no contexto da Colmbia, que no se organiza sob a forma de Estado
federal, ele prope uma matriz que pode, inclusive, buscar identificar variaes no direito educao
eventualmente existentes entre Estados-membros de um Estado federal, alm de permitir uma
comparao entre Estados Federais e Unitrios.
231

REFERNCIAS
ABARCA MORENO, Jorge Luis. Derecho y federalismo educativo en Mxico:
factores que obstaculizan la implementacion de la descentralizacion de la educacin
bsica de 1992 a la fecha. 2001. 367 f. Tese (Doutorado em Direito) Faculdade de
Direito da Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico, D.F., 2001.
Disponvel em:
<http://oreon.dgbiblio.unam.mx:8991/F/KB631HGX4C3QPT4LHT2Y5JK691G6XY8
DQRKCCHP6XFLFGMFBJ7-00888?func=full-set-
set&set_number=096722&set_entry=000003&format=999>. Acesso em: 13 jun. 2013.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas
pendientes. Revista Mexicana de Sociologa, Cidade do Mxico, v. 58, n. 3, p. 3-37,
1996.
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So
Paulo: Atlas, 2007.
APROVADO Manifesto pela Reviso da Dvida dos Estados e Municpios, 2013.
Ordem dos Advogados do Brasil, Braslia, 15 mai. 2013. (Notcias). Disponvel
em:<http://www.oab.org.br/noticia/25616/aprovado-manifesto-pela-revisao-da-divida-
dos-estados-e-municipios>. Acesso em: 16 mai. 2013.
ARAJO, Gilda Cardoso de. Constituio, federao e propostas para o novo Plano
Nacional de Educao: anlise das propostas de organizao nacional da educao
brasileira a partir do regime de colaborao. Educao & Sociedade, So Paulo, v. 31,
p. 749-768, 2010.
ARNAUT, Alberto; GIORGULI, Silvia (coords.). Educacin. Mxico, D.F.: El Colegio
de Mxico, 2010. (Los grandes problemas de Mxico, 7.). Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/111593/Alberto%20Arnaut%2
0-
%20Gesti%C3%B3n%20del%20Sistema%20Educativo%20Federalizado.pdf?version=1
.0&t=1350661870000>. Acesso em: 14 jun. 2013.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de
coordenao e autonomia. In: ENCONTRO NACIONAL DA ABCP, 4., 2004, Rio de
Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: PUC, 2004. p. 21-24. Disponvel em:
<http://prector.org.br/assets/_pdfs/EPP1-MartaArretche.pdf >. Acesso em: 26 abr. 2012.
______. Relaes federativas nas polticas sociais. Educao & Sociedade, So Paulo,
v. 23, n. 80, p. 25-48, set. 2002. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/es/v23n80/12922.pdf>. Acesso em: 26 abr. 2012.
ASCARELLI, Tullio. Problemas das sociedades annimas e direito comparado. So
Paulo: Saraiva, 1945.
232

BANCO MUNDIAL. GINI index: Data. Disponvel em:
<http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI/>. Acesso em: 11 dez. 2012.
BARBA CASILLAS, Jos Bonifacio. La funcin educativa en las constituciones del
estado de Aguacalientes. Sinctica: Revista Eletrnica de Educacin, Tlaqueparque, n.
37, jul./dez. 2011. Disponvel em:
<http://www.sinectica.iteso.mx/?seccion=articulo&lang=en&id=529_la_funcion_educat
iva_en_las_constituciones_del_estado_de_aguascalientes>. Acesso em: 11 dez. 2012.
______; ZORRILLA FIERRO, Margarita. Reforma educativa en Mxico:
descentralizacin y nuevos actores. Sinctica: Revista Eletrnica de Educacin,
Tlaqueparque, n. 30, p. 1-30 fev./jul. 2008. Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/111593/Margarita%20Zorilla
%20-
%20Reforma%20Educativa%20en%20M%C3%A9xico.pdf?version=1.0&t=135066189
0000>. Acesso em: 14 jun. 2013.
BAXI, Upendra. Preliminary notes on transformative constitutionalism. In: BISA
CONFERENCE: COURTING JUSTICE, 11., 2008, Delhi. Anais. Delhi, 2008.
Disponvel em:
<http://www.conectas.org/IBSA/UBNotesonTransformativeConstitutionalism.pdf>.
Acesso em: 14 jun. 2012.
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a
partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005.
______. Desigualdades regionais, Estado e constituio. So Paulo: Max Limonad,
2003.
______. O Federalismo cooperativo nos Estados Unidos e no Brasil. Revista da
Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, v. 16, p. 13-25,
2002.
BLINDENBACHER, Raoul; SAUNDERS, Cheryl. A global dialogue on federalism:
conceptual framework. In: KINCAID, John; TARR, G. Alan (eds.). Constitutional
origins, structure, and change in Federal countries: a global dialogue on federalism.
Montreal; Kingston; London; Ithaca: McGill-Queens University, 2005. v. 1.
BOADWAY, Robin; SHAH, Anwar. Fiscal federalism: principles and practices of
multiorder governance. Cambridge: Cambridge University, 2009.
BONAVIDES, Paulo. A Constituio aberta: temas polticos e constitucionais da
atualidade, com nfase no federalismo das regies. So Paulo: Malheiros, 2004.
______. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2012.
233

BOTHA, Henk; DER WALT, Andr; DER WALT, Johan. Rights and democracy in a
transformative constitution. Stellenbosch, frica do Sul: Sun, 2003.
BURGESS, Michael. Federalism and Federation: A Reappraisal. In: BRUGESS, M.;
GAGNON, A. (orgs.). Comparative Federalism and Federation: Competing
Traditions and Future Directions. Londres: Harvester Wheatsheaf, 1993, p. 3-14.
CAGGIANO, Mnica Herman S. A. Educao: um direito que ainda se mantm
fundamental, Revista Eletrnica de Jornalismo Cientfico, set. 2009. Disponvel em:
<http://www.comciencia.br/comciencia/?section=8&edicao=49&id=608>. Acesso em
11 jun. 2012.
CARMAGNANI, Marcello. Conclusin: El federalismo, uma historia de una forma de
gobierno. In: CARMAGNANI, Marcello (coord.). Federalismos latinoamericanos:
Mxico/ Brasil/ Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Economica, 1996.
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2004.
CASSINI, Simone Alves. Federao e educao no Brasil: a atuao do poder
legislativo nacional para a regulamentao do regime de colaborao. 2011. 178 f.
Dissertao (Mestrado em Educao) Faculdade de Educao, Universidade Federal
do Esprito Santo, Vitria, 2011.
CENTRO LATINO AMERICANO PARA EL DESAROLLO RURAL (RIMISP).
Pobreza y Desigualdad: Informe Latinoamericano 2011. Santiago/Chile: RIMISP,
2012. Disponvel em:
<http://www.informelatinoamericano.org/skin/descargables/informe/Informe%20Rimis
p%20Completo%20Web.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2012.
CRTES, Lara Barbosa Quadros. O Ministrio Pblico e a defesa do direito
educao: um estudo de caso sobre a atuao dos Promotores de Justia da Grande So
Paulo. 2010. 101 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Escola de Direito de So Paulo
(DIREITO GV) da Fundao Getulio Vargas, So Paulo, 2010.
COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. A dinmica institucional da cooperao
intergovernamental em estados federados: o caso brasileiro em perspectiva comparada.
In: SERAINE, Ana Beatriz Martins dos Santos; SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista
dos; MIYAMOTO, Shiguenoli.Estado, Desenvolvimento e Polticas Pblicas. Iju:
Uniju; Teresina: Editora Universitria da UFPI, 2008.
COUTINHO, Diogo, R. Linking promises to policies: law and development in an
unequal Brazil. The Law and Development Review, v. 3, n. 2, p. 3-40, mai. 2010.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Sistema Nacional de Educao: desafio para uma
educao igualitria e federativa. Educ. Soc. Campinas, v. 29, n. 105, p. 1187-1209,
234

set./dez. 2008. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/es/v29n105/v29n105a12.pdf>.
Acesso em: 30 set. 2012.
DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Braslia: Editora da Universidade de Braslia,
2001.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. So Paulo:
Saraiva, 2010.
DAVID, Ren. Os grandes sistemas do direito contemporneo. So Paulo: Martins
Fontes, 1996.
DAVIS, S. Rufus. The Federal Principle: a journey through time in quest of a
meaning. Berkeley, CA: University of California, 1978.
DUARTE, Clarice Seixas. Direito pblico subjetivo e polticas educacionais. So Paulo
em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 2, p. 113-118, 2004. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/spp/v18n2/a12v18n2.pdf>. Acesso em: 22 jun. 2012.
DURAZO HERMANN, Julin. Federalism: the latin american experience. In: WARD,
Ann; WARD, Lee (eds.). The Ashgate Research Companion to Federalism.
Farnham/Inglaterra: Ashgate, 2009. p. 517-533.
ELAZAR, Daniel J. Federalism and the way to peace. Kingston, Ontrio/Canad:
McGill Queens University; Institute of Intergovernmental Affairs, 1994a. (Reflection
Series, 13.).
______. Federal systems of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy
arrangements. Harlow: Longman, 1994.
______. International and Comparative Federalism. Political Science and Politics, v.
26, n. 2, p. 190-195, jun. 1993.
ESTADOS no garantem piso salarial para professores. Folha de So Paulo, So
Paulo, 05 mar. 2012. Caderno Cotidiano. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/saber/1057225-estados-nao-garantem-piso-salarial-para-
professores.shtml>. Acesso em: 05 mar. 2012.
ESTADOS UNIDOS DA AMRICA (EUA). CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY
(CIA). The World Factbook 2012. Washington, D.C.: CIA, [s.d.]. Disponvel em:
<https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/>. Acesso em: 12 nov.
2012.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Aspectos do direito constitucional
contemporneo. So Paulo: Saraiva 2011a.
235

______. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2011b.
______. Direitos humanos fundamentais. So Paulo: Saraiva, 2011c.
FIERRO EVANS, Cecilia; TAPIA GARCA, Guillermo; ROJO PONS, Flavio.
Descentralizacin educativa en Mxico: un recuento analtico. Mexico, D.F.: OCDE,
2009. Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/111593/OCDE%20-
%20%20Descentralizaci%C3%B3n%20educativa%20en%20M%C3%A9xico.pdf?versi
on=1.0&t=1350661915000>. Acesso em: 14 jun. 2013.
FLAMAN, Richard. Decentralisation: a sampling of definitions. [s.l.]: United Nations
Development Program; Government of Germany, 1999. (Working paper prepared in
connection with the Joint UNDP Government of Germany evaluation of the UNDP
role in decentralization and local governance). Disponvel em:
<http://web.undp.org/evaluation/documents/decentralization_working_report.PDF>.
Acesso em: 11 dez. 2012.
FLEINER-GERSTER, Thomas. Teoria geral do Estado. Colaborao de Peter Hnni;
traduo de Marlene Holzhausen; reviso tcnica de Flvia Portella Puschel. So Paulo:
Martins Fontes, 2006. (Justia e direito).
FLLESDAL, Andreas. Federalism. In: ZALTA, Edward N. (ed.). The Stanford
Encyclopedia of Philosophy. Stanford: Stanford University, spring 2011.
Disponvel em: <http://plato.stanford.edu/archives/spr2010/entries/federalism/>. Acesso
em: 11dez. 2012.
FRANZESE, Cibele. Federalismo Cooperativo no Brasil: da Constituio de 1988 aos
sistemas de polticas pblicas. 2010. 210 f. Tese (Doutorado em Administrao Pblica
e Governo) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio
Vargas, So Paulo, 2010.
FRENKEL, Max. Federal theory. Canberra/Austrlia: Center for Research on Federal
Financial Relations; Australian National University, 1986. Disponvel em:
<http://www.maxfrenkel.ch/federal.html>. Acesso em: 11 dez. 2012.
GATTI, Bernadete Angelina; BARRETO, Elba Siqueira de S (coord.). Professores do
Brasil: impasses e desafios. Braslia: UNESCO, 2009.
GUTIRREZ GONZLEZ, Juan Marcos. Federalismo: el debate contina. 2000.
Disponvel em: <http://blog.juanmarcosgutierrez.com.mx/wp-
content/uploads/2012/10/Federalismo-el-debate-contin%C3%BAa.-Parlamento.-
Febrero-7-2000..pdf >. Acesso em: 11 dez. 2012.
______. United Mexican States. In: KINCAID, John; TARR, G. Alan (eds.).
Constitutional origins, structure, and change in Federal countries: a global dialogue
236

on federalism. Montreal; Kingston; London; Ithaca: McGill-Queens University, 2005.
v. 1.
GOSEPATH, Stefan. Equality. In: ZALTA, Edward N. (ed.). The Stanford
Encyclopedia of Philosophy. Stanford: Stanford University, spring 2011.
Disponvel em: <http://plato.stanford.edu/archives/spr2011/entries/equality/>. Acesso
em: 4 jun. 2012.
GRADN, Carlos. Why is Poverty so High Among Afro-Brazilians? A Decomposition
Analysis of the Racial Poverty Gap, The Journal of Development Studies, v. 45, n. 9,
p. 14261452, out. 2009.
HERNNDEZ CHVEZ, Alicia. Federalismo y gobernabilidad en Mxico. In:
CARMAGNANI, Marcello (coord.). Federalismos Latinoamericanos: Mxico/ Brasil/
Argentina. Distrito Federal/Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1996.
HORTA, Raul Machado. Tendncias do federalismo brasileiro. Revista de Direito
Pblico, So Paulo, v. 3, n. 9, p. 7-26, jul./set. 1969.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICAS (IBGE). Censo
2010. Notcias. Censo 2010: populao indgena de 896,9 mil, tem 305 etnias e
fala 274 idiomas 10 ago. 2012a. Disponvel em:
<http://censo2010.ibge.gov.br/noticias-
censo?view=noticia&id=3&idnoticia=2194&busca=1&t=censo-2010-populacao-
indigena-896-9-mil-tem-305-etnias-fala-274>. Acesso em: 11 dez. 2012.
______. Diviso regional. Rio de Janeiro: IBGE, [s.d.]. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/default_div_int.shtm>. Acesso
em: 11 dez. 2010.
______. PNAD 2011: crescimento da renda foi maior nas classes de rendimento mais
baixas.Rio de Janeiro: IBGE; Comunicao Social, 21 de setembro de 2012b.
Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=2
222&id_pagina=1>. Acesso em: 01 nov. 2012.
______. Sntese de Indicadores Sociais: uma anlise das condies de vida da
populao brasileira 2012. Rio de Janeiro: IBGE, 2012c. Disponvel em:
<ftp://ftp.ibge.gov.br/Indicadores_Sociais/Sintese_de_Indicadores_Sociais_2012/pdf/ed
ucacao_pdf.pdf >. Acesso em: 01 mai. 2012.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Desigualdade
regional recente: uma nota a partir de dados estaduais. Rio de Janeiro: IPEA, 14 de
dezembro de 2010a. (Comunicados do IPEA, 71.). Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/101214_comunicadoi
pea71.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2012.
237

______. Dimenso, evoluo e projeo da pobreza por regio e por estado no
Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 13 de julho de 2010b. (Comunicados do IPEA, 58.).
Disponvel
em:<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/100713_comunicado58.pdf>.
Acesso em: 6 jul. 2011.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO
TEIXEIRA (INEP). Censo Escolar da Educao Bsica: 2011: Resumo Tcnico.
Braslia: INEP, 2012a. Disponvel em:
<http://download.inep.gov.br/educacao_basica/censo_escolar/resumos_tecnicos/resumo
_tecnico_censo_educacao_basica_2011.pdf>. Acesso em: 13 jun. 2012.
______. Estudo exploratrio sobre o professor brasileiro com base nos resultados
do Censo Escolar da Educao Bsica 2007. Braslia: Inep, 2009.
______. Programa Internacional de Avaliao de Alunos: resultados nacionais: PISA
2009. Braslia: INEP, 2012b. Disponvel em:
<http://download.inep.gov.br/acoes_internacionais/pisa/documentos/2012/relatorio_naci
onal_pisa_2009.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2012.
LDER de sindicato dos professores no Mxico acusada de desviar US$ 200 milhes,
2013. BBC Brasil, So Paulo, 27 fev. 2013. Disponvel em:
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2013/02/130227_sindicato_rp.shtml>.
Acesso em: 27 fev. 2013.
LIMA, Newton. Prefcio. In: ABRUCIO, Fernando Luiz; RAMOS, Mozart Nevez
(Orgs.). Regime de Colaborao e associativismo territorial. Arranjos de
Desenvolvimento da Educao. So Paulo: Fundao Santillana, 2012.
KLARE, Karl E. Legal culture and transformative constitutionalism. South African
Journal on Human Rights, v. 14, n. 1, p. 146-188, 1998.
KRAWCZYK, Nora Rut; VIEIRA, Vera Lcia. Homogeneidad y eterogeneidad: un
estudio comparativo sobre la reforma educativa de la decada del 90 en Argentina,
Brasil, Chile y Mexico. Estudios Pedaggicos, Valdivia, Chile, v. 33, n. 2, p. 59-80,
2007.
LATAP SARRE, Pablo. El derecho a la educacin: su alcance, exigibilidad y
relevancia para la poltica educativa.Revista Mexicana de Investigacin Educativa,
Mxico, D.F., v. 14, n. 40, p. 255-287, jan./mar. 2009.
LIEBENBERG, Sandra. Socio-Economic Rights. Adjudication under a transformative
constitution. Cape Town/frica do Sul: Juta, 2010.
LINHARES, Paulo de Tarso Frazo; MENDES, Constantino Cronemberger;
LASSANCE, Antonio (orgs.). Federalismo brasileira: questes para discusso.
Braslia: IPEA, 2012. (Dilogos para o Desenvolvimento, 8.).
238

LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Direito subjetivo e direitos sociais: o dilema do
judicirio no Estado Social de Direito. In: FARIA, Jos Eduardo (org.). Direitos
humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros, 1994.
MAJEED, Akhtar; WATTS, Ronald L.; BROWN, Douglas M. Distribution of powers
and responsibilities in federal countries: Global dialogue on federalism. London:
McGill-QueensUniversity, 2006. v. 2.
MALISKA, Marcos Augusto. O direito educao e a Constituio. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2001.
MARINHO, Carolina Martins. Justiciabilidade dos direitos sociais: anlise de
julgados do direito educao sob o enfoque da capacidade institucional. 2009. 120 f.
Dissertao (Mestrado em Direito) Departamento de Teoria Geral e Filosofia do
Direito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.
MARSHALL. T. H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.
MARTINS, Paulo de Sena. O financiamento da educao bsica por meio de fundos
contbeis: estratgia poltica para a equidade, autonomia e o regime de colaborao
entre os entes federados. 2009. 337 f. Tese (Doutorado em Educao) Faculdade de
Educao da Universidade de Braslia, Braslia, 2009. Disponvel em:
<http://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/teses-e-
dissertacoes-1/Doutorado%20Paulo%20Sena.pdf >. Acesso em: 6 jul. 2012.
MENDOZA, Enrique Cabrero. Las polticas descentralizadoras en el mbito
internacional. Retos y experiencias. Nueva Sociedad, Buenos Aires, n. 142, p. 72-95,
mar./abr. 1996. Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/111593/Enrique%20Cabrero%
20-
%20Las%20pol%C2%A1ticas%20descentralizadoras%20en%20el%20%C2%A0%C3
%A1mbito%20internacional.pdf?version=1.0&t=1350661884000>. Acesso em: 14 jun.
2013.
MXICO. COMISON NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS
INDGENAS (CDI). Mapa A. Localidades con 40% y ms poblacin indgena y
topos de municipios. Mxico: CDI, 2000.
MXICO. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS Y GEOGRAFA (INEGI).
Regiones socioeconmicas de Mxico: clasificacin de entidades federativas. Estados
Unidos Mexicanos, 2004. Disponvel em: <http://sc.inegi.gob.mx/niveles/index.jsp>.
Acesso em: 11 dez. 2012.
MXICO. INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIN DE LA
EDUCACIN (INEE). Mxico en PISA 2009. Mxico: INEE, 2010. Disponvel em:
<http://www.inee.edu.mx/images/stories/Publicaciones/Estudios_internacionales/PISA_
2009/Completo/pisa2009.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2012.
239

MXICO. SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES (SRE). Informacin
General sobre Mxico. Mxico, D.F.: SRE, [s.d.]. Disponvel em:
<http://www.sre.gob.mx/index.php/informacion-general-sobre-mexico->. Acesso em:
11 dez. 2012.
MORETTI, Denise Martins. A compatibilidade entre a lgica econmica e o ensino
superior, aps a Constituio Federal de 1988: o caso da Anhanguera Educacional
Participaes S.A. 2013. Dissertao (Mestrado em Direito) Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2013.
MORLEY, Samuel; COADY, David. From social assistance to social development:
targeted education subsidies in developing countries. Washington, DC: Center for
Global Development; International Food Policy Research Institute, 2003.
M G HVIS IKKE ELEVENE BLIR BEDRE. Dagens nringsliv, Oslo, 02 set.
2013. Caderno Utenriks, p. 24-25.
NERI, Marcelo Crtes (coord.). A nova classe mdia: o lado brilhante dos pobres. Rio
de Janeiro: FGV/ CPS, 2010. Disponvel em:
<http://www.cps.fgv.br/ibrecps/ncm2010/NCM_Pesquisa_FORMATADA.pdf>.
Acesso em: 01 mai. 2012.
______ (coord.). De volta ao pas do futuro: projees, crise europia e a nova classe
mdia. Rio de Janeiro: FGV/CPS, 2012. Disponvel em:
<http://www.cps.fgv.br/cps/ncm2014/>. Acesso em: 01 mai. 2012.
______. O lado brilhante dos pobres. Getulio, v. 5, p. 25-27, jan./fev. 2011.
NOHLEN, Dieter. El federalismo alemn: su evolucin hasta el presente y reforma al
futuro. In: VALADS, D.; SERNA DE LA GARZA, J. M. (eds.). Federalismo y
regionalismo. Cidade do Mxico: UNAM, 2005.p. 1-21. Disponvel em:
<http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1640/4.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2011.
NOVOTN, Josef. On the Measurement of Regional Inequality: Does Spatial
Dimension of Income Inequality Matter? The Annals of Regional Science, v. 41, n. 3,
p. 563-580, 2007.
NUSSBAUM, Martha C. Creating capabilities: the human development approach.
Cambridge: Harvard University, 2011.
OLIVEIRA, Luis Felipe Batista de; SOARES, Sergei S. D. O impacto do Programa
Bolsa Famlia sobre a repetncia: resultados a partir do Cadastro nico, Projeto
Frequncia e Censo Escolar. Rio de Janeiro: IPEA, 2013. (Texto para Discusso,
1814.). Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1814.pdf>. Acesso em: 12
mar. 2013.
240

OLIVEIRA, Romualdo Portela de. A municipalizao do ensino no Brasil. In:
OLIVEIRA, Dalila Andrade. Gesto democrtica da educao: desafios
contemporneos. Petrpolis: Vozes, 2005.
______. Estado e Poltica Educacional no Brasil: Desafios do Sculo XXI. 2006. 121
f. Tese (Livre-docncia em Educao) Faculdade de Educao da Universidade de
So Paulo, So Paulo, 2006.
ORGANIZAO PARA A COOPERAO E O DESENVOLVIMENTO
ECONMICO (OCDE). Education at a Glance 2012: OECD indicators. Paris: OCDE,
2012. Disponvel em: <http://www.oecd.org/edu/EAG%202012_e-
book_EN_200912.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2012.
______. Measuring regional development: Issues from emerging countries. Paris:
OCDE, 2011a. Disponvel em: <http://www.oecd.org/gov/regional-
policy/measuringregionaldevelopmentissuesfromemergingeconomies.htm>. Acesso em:
12 jun. 2012.
______. PISA 2009 at a Glance. Paris: OCDE, 2010. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/pisa/46660259.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2012.
______. Regional Outlook 2011: building resilient regions for stronger economies.
Paris: OCDE, 2011b. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/dataoecd/26/37/49074854.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2012.
PEREZ MURCIA, Luis Eduardo. La exigibilidad del derecho a la educacin a partir del
diseo y la ejecucin de las polticas pblicas educativas. Estudios Socio-Jurdicos,
Bogot, n. 9 (nm. especial), p. 142-165, abr. 2007.
PIERSON, Paul. Fragmented welfare states: federal institutions and the development of
social policy. Governance: An International Journal of Policy and Administration, v. 8,
n. 4, p. 449-478, out. 1995.
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito constitucional internacional. So
Paulo: Saraiva, 2006.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD).
Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013: a ascenso do Sul: progresso humano
num mundo diversificado. New York: PNUD, 2013. Disponvel em:
<http://www.pnud.org.br/arquivos/rdh-2013.pdf>. Acesso em: 08 jun. 2013.
PROGRAMA DE FORMACIN DE LA REFORMA EDUCATIVA EN AMRICA
LATINA (PREAL). Educacin y brechas de equidad en Amrica Latina y el
Caribe. Santiago/Chile: PREAL, 2006. Tomo I. Disponvel em:
<http://www.preal.org/Archivos/Preal%20Publicaciones%5CLibros/Educaci%F3n%20
y%20Brechas%20de%20Equidad%20en%20A%20L%20%20Tomo%20I.pdf >. Acesso
em: 24 nov. 2012.
241

RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Educao Superior, Direito e Estado na Lei de
Diretrizes e Bases (Lei n. 9304/1996). So Paulo: EDUSP/FAPESP, 2000.
______. O Estado Democrtico de Direito e o sentido da exigncia de preparo da
pessoa para o exerccio da cidadania. 2009. 450 f. Tese (Livre Docncia em Direito
do Estado) Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009a.
______. Os Estados e o direito educao na Constituio de 1988: comentrios acerca
da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. In: MORAES, Alexandre (org.). Os 20
anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Atlas, 2009b.
RAMOS, Andr de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem
internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
REQUEJO, Ferran; WYNANTS, Sven. Federalism. In: FOWERAKER, Joe; CLARKE,
Paul Barry (eds.). Encyclopedia of Democratic Thought. Londres: Routledge, 2001. p.
289-293.
REILLY, Steve. Federalism. In: BULLOCK, Alan; TROMBLEY, Stephen; LAWRIE,
Alf (eds.). The new Fontana dictionary of modern thought. Londres: HarperCollins,
1999.p. 312.
RUZ FIERRO, Eduardo. Alcance y limitaciones del Federalismo educativo en
Mxico: el caso de Zacatenas. 2008. 88 f. Tese de Lurea (Graduao em Economia)
Faculdade de Economa daUniversidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2008.
Disponvel em:
<http://oreon.dgbiblio.unam.mx:8991/F/KB631HGX4C3QPT4LHT2Y5JK691G6XY8
DQRKCCHP6XFLFGMFBJ7-00882?func=full-set-
set&set_number=096722&set_entry=000001&format=999>. Acesso em: 13 jun. 2013.
SCAFF, Fernando F. Direitos Humanos e Desvinculao das receitas da Unio: DRU.
Revista Brasileira de Direito Constitucional, n. 4, p. 923-736, jul./dez. 2004.
SCHETTINI, Daniela; AZZONI, Carlos R. Regional industrial productivity
differentials in Brazil in the 21st century. Disponvel
em:<http://www.oecd.org/dataoecd/55/61/48065607.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2012.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras,
2000.
______. Reforma Jurdica e reforma judicial no processo de desenvolvimento
(prefcio). In: BARRAL, Welber (org.). Direito e Desenvolvimento: anlise da ordem
jurdica brasileira sob a tica do desenvolvimento. So Paulo: Singular, 2005. p. 13-30.
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. So Paulo:
Malheiros, 2012a.
242

______. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2012b.
SILVA, Marcos Wanderley da. Princpios constitucionais afetos educao. So
Paulo: SRS, 2009.
SOUZA, Celina. Federal Republic of Brazil. In: KINCAID, John; TARR, G. Alan
(eds.). Constitutional origins, structure, and change in Federal countries: a global
dialogue on federalism. Montreal; Kingston; London; Ithaca: McGill-Queens
University, 2005a. v. 1.
______. Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil ps-
1988.Revista de Sociologia e Poltica, v. 24, p. 105-122, 2005b.
______. Federalismo: teorias e conceitos revisitados. BIB: Revista Brasileira de
Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, v. 65, p. 27-48, 2008.
______. Governos e sociedades locais em contextos de desigualdades e
descentralizao. Cincia e Sade Coletiva, v. 7, n. 3, p. 431-441, 2002.
STEWART, Frances. Crisis Prevention: Tackling Horizontal Inequalities. Oxford
Development Studies7 Oxford, v. 28, n. 3, 245262, 2000.
TAPIA URIBE, Medardo. Federalizacin y Gestin Educativa Estatal: el caso de
Morelos. Revista Mexicana de Investigacin Educativa, v. 9, n. 21, p. 361-401,
abr./jun. 2004. Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/111593/Medardo%20Tapia%2
0-
%20%20Federalizaci%C3%B3n%20y%20Gesti%C3%B3n%20Educativa.pdf?version=
1.0&t=1350661906000>. Acesso em: 14 jun. 2013.
TAYLOR, Quentin. A system without a precedent: the federalism of the federalist
papers. In: WARD, Ann; WARD, Lee. The Ashgate Research Companion to
Federalism. Farnham: Ashgate, 2009.p. 175-192.
TOMASEVSKI, Katarina. The Sate of the Right to Education Worldwide Free or
Fee. Copenhagen, ago. 2006. Disponvel em:
<http://www.katarinatomasevski.com/images/Global_Report.pdf>. Acesso em: 11 jun.
2012.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP). Human
Development Report 2011: sustainability and equity: a better future for all, New York:
UNDP, 2011. Disponvel em:
<http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_EN_Complete.pdf >. Acesso em: 01 mai.
2012.
UNITED NATIONS EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL
ORGANIZATION (UNESCO). Datos Mundiales de Educacin: 2010/11. 7. ed.
243

Mxico, D.F.: UNESCO, 2010. Disponvel em:
<http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-
versions/Mexico.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2012.
URIBE, Claudia et al. Mxico: Retos para el Sistema Educativo 2012-2018. Banco
Interamericano de Desenvolvimento, out. 2012. (Apresentao). Disponvel em:
<http://federalismoeducativo.cide.edu/documents/97536/36092cfa-7133-449f-be68-
72dd4dd1d9d1>. Acesso em: 11 dez. 2012.
VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. Revista Direito GV, So Paulo, v. 4, n. 2, p.
441-464, jul./dez. 2008.
WATTS, Ronald L. Comparing federal systems. Montreal: McGrill-
QueensUniversity, 1996.
WILDAVSKY, Aaron. Federalism means inequality.Society, v. 22, n. 2, p. 42-49,
jan./fev. 1985.
XIMENES, Salomo. Vinculao de recursos de desequilbrios no financiamento da
educao: potencialidades e limites da atuao supletiva e redistributiva da Unio com o
fim gradativo da DRU. In: CONTI, Jos Maurcio; BRAGA, Carlos; SCAFF, Fernando
(orgs.). Federalismo Fiscal: questes contemporneas. Florianpolis: Conceito
Editorial, 2010. p. 385-406.
ZIMMERMANN, Augusto. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2002.
______. Teoria geral do federalismo democrtico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

244

Apndice A Competncias legislativas na rea da educao na CFB/1988
Tipo de
competncia
legislativa
Unio Estados-membros Municpios

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

e
x
c
l
u
s
i
v
a

o
u

p
r
i
v
a
t
i
v
a

Legislar sobre diretrizes e bases da
educao nacional (art. 22, XXIV,
CFB/1988)
Baixar normas
complementares para os
seus sistemas de ensino,
naquilo que no for
atribudo Unio ou aos
Municpios e no for
tampouco de competncia
concorrente (art. 25, 1,
CFB/1988)
Legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 30, I,
CFB/1988)
Estabelecer o plano nacional de
educao, de durao decenal, com
o objetivo de articular o sistema
nacional de educao em regime
de colaborao e definir diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de
implementao para assegurar a
manuteno e desenvolvimento do
ensino em seus diversos nveis,
etapas e modalidades por meio de
aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas
federativas que conduzam a: (i)
erradicao do analfabetismo; (ii)
universalizao do atendimento
escolar; (iii) melhoria da qualidade
do ensino; (iv) formao para o
trabalho; (v) promoo
humanstica, cientfica e
tecnolgica do Pas; (vi)
estabelecimento de meta de
aplicao de recursos pblicos em
educao como proporo do
produto interno bruto (art. 214,
CFB/1988)

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

c
o
n
c
o
r
r
e
n
t
e

Legislar concorrentemente com os
Estados e o Distrito Federal sobre
a educao e o ensino mediante
normas gerais (art. 24, IX,
CFB/1988)
Legislar
concorrentemente com a
Unio sobre a educao e
o ensino mediante normas
gerais (art. 24, IX,
CFB/1988)

Suplementar as normas
gerais estabelecidas pela
Unio (art. 24, 2,
CFB/1988)

Editar normas gerais, na
falta de leis federais sobre
normas gerais, os
Estados-Membros e o
Distrito Federal, para
atender suas
peculiaridades. Na
supervenincia da lei
federal, tais normas, no
entanto, tero eficcia
suspensa no que forem
contrrias lei federal
(art. 24, 3 e 4,
Os Municpios no so
mencionados no art. 24 da
CFB/1988, mas, por fora
do art. 30, inc. II, tm
competncia legislativa
concorrente para
suplementar a legislao
federal e estadual no que
couber
245

Tipo de
competncia
legislativa
CFB/1988)

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

C
o
m
p
l
e
m
e
n
t
a
r

Baixar normas
seus sistemas de ensino
Baixar normas
seus sistemas de ensino no
que for assunto de
interesse peculiar (art. 30,
II, CFB/1988)

246

Apndice B Competncias legislativas na rea da educao na CFM/1917
Competncia
Legislativa

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

e
x
c
l
u
s
i
v
a

o
u

p
r
i
v
a
t
i
v
a

Legislar a fim de unificar e
coordenar a educao em todo
o pas (art. 3, VIII, CFM/1917)
Legislar sobre todas as
matrias que no sejam
de competncia
expressamente
previstas Unio (art.
124, CFM/1917)

No so previstas na
CFM/1917 e na LGE/1993
competncias legislativas
exclusivas em matria de
educao aos Municpios

Legislar sobre a distribuio
conveniente do exerccio da
funo social educativa e dos
recursos econmicos
correspondentes a esse servio
pblico entre a Federao, os
Estados e os Municpios (art. 3,
VIII, c/c art. 73, inc. XXV
CFM/1917)
Legislar sobre a fixao dos
recursos econmicos
pblico (art. 3, VIII,
CFM/1917)
Legislar sobre as sanes
aplicveis aos funcionrios que
no cumpram ou no faam
cumprir as disposies
relacionadas funo
educativa, alm de todos
aqueles que as infrinjam (art. 3,
VIII, CFM/1917)
Legislar sobre tudo o que se
refere s escolas rurais,
elementares, superiores,
secundrias e profissionais, de
pesquisa cientfica, de belas
artes e de ensino tcnico,
escolas prticas de agricultura e
minerao, de artes e ofcios,
museus, bibliotecas,
observatrios e demais
institutos concernentes cultura
geral dos habitantes da nao
estabelecidos, organizados e
mantidos pela Unio em toda a
Repblica (art. 73, inc. XXV
CFM/1907)

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

c
o
n
c
o
r
r
e
n
t
e

No so previstas na
concorrentes em matria de
educao entre Unio, Estados-
Membros e Municpios
No so previstas na
CFM/1917 e na
LGE/1993
competncias
legislativas
concorrentes em
matria de educao
entre Unio, Estados-
Membros e Municpios
No so previstas na
concorrentes em matria de
educao entre Unio,
Estados-Membros e
Municpios
247

Competncia
Legislativa

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

e
x
c
l
u
s
i
v
a

o
u

p
r
i
v
a
t
i
v
a

Legislar a fim de unificar e
coordenar a educao em todo
o pas (art. 3, VIII, CFM/1917)
Legislar sobre todas as
matrias que no sejam
de competncia
expressamente
previstas Unio (art.
124, CFM/1917)

No so previstas na
exclusivas em matria de
educao aos Municpios

Legislar sobre a distribuio
conveniente do exerccio da
funo social educativa e dos
recursos econmicos
pblico entre a Federao, os
Estados e os Municpios (art. 3,
VIII, c/c art. 73, inc. XXV
CFM/1917)
Legislar sobre a fixao dos
recursos econmicos
pblico (art. 3, VIII,
CFM/1917)
Legislar sobre as sanes
aplicveis aos funcionrios que
no cumpram ou no faam
cumprir as disposies
relacionadas funo
educativa, alm de todos
aqueles que as infrinjam (art. 3,
VIII, CFM/1917)

C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

c
o
m
p
l
e
m
e
n
t
a
r

No so previstas na
complementares em matria de
educao entre Unio, Estados-
Membros e Municpios
No so previstas na
CFM/1917 e na
LGE/1993
competncias
legislativas
complementares em
matria de educao
entre Unio, Estados-
Membros e Municpios
No so previstas na
complementares em matria
de educao entre Unio,
Estados-Membros e
Municpios.

248

LDB/1996
Apndice C Competncias materiais na rea da educao na CFB/1988 e na LDB/1996
1

Proporcionar os meios de acesso educao (em competncia comum com os Estados, do Distrito Federal e
os Municpios) (art. 23, CFB/1988);
Promover e incentivar a educao com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, ao seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (art. 205
CFB/1988);
Efetivar o dever com educao escolar pblica mediante a garantia de: (i) ensino fundamental, obrigatrio e
gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria; (ii) progressiva extenso da
obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio; (iii) universalizao do ensino mdio gratuito; (iv)
atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com necessidades especiais,
preferencialmente na rede regular de ensino; (v) atendimento gratuito em creches e pr-escolas s crianas de
zero a seis anos de idade; (vi) educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, organizada
em pr-escola, ensino fundamental, e ensino mdio; (vii) educao infantil gratuita s crianas de at 5 anos
de idade; (viii) atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com deficincia, transtornos
globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao, transversal a todos os nveis, etapas e
modalidades, preferencialmente na rede regular de ensino; (ix) acesso pblico e gratuito aos ensinos
fundamental e mdio para todos os que no os concluram na idade prpria; (x) acesso aos nveis mais
elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; (xi) oferta de
ensino noturno regular, adequado s condies do educando; (xii) oferta de educao escolar regular para
jovens e adultos, com caractersticas e modalidades adequadas s suas necessidades e disponibilidades,
garantindo-se aos que forem trabalhadores as condies de acesso e permanncia na escola; (xiii)
atendimento ao educando, no ensino fundamental pblico, por meio de programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade; (xiv) atendimento ao educando, em todas as
etapas da educao bsica, por meio de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte,
alimentao e assistncia sade; (xv) padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade
e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-
aprendizagem; (xvi) vaga na escola pblica de educao infantil ou de ensino fundamental mais prxima de
sua residncia a toda criana a partir do dia em que completar 4 anos de idade (art. 208, CFB/1988 c/c art.4,
LDB/1996)
Recensear, na esfera de sua competncia, anualmente as crianas e adolescentes em idade escolar, bem como
os jovens e adultos que no concluram a educao bsica; fazer-lhes a chamada pblica; e zelar, junto aos
pais ou responsveis, pela freqncia escola (art. 208, 3
o
, CFB/1988 c/c art. 5, 1, LDB/1996)
Autorizar o funcionamento e avaliar a qualidade do ensino de iniciativa privada (art. 209, CFB/1988; art. 7,
II, LDB/1996)
Fixar contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum e
respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais (art. 210, CFB/1988)
Organizar, em regime de colaborao, os respectivos sistemas de ensino (art. 8, LDB/1996)
Definir, na organizao de seus sistemas de ensino, formas de colaborao, de modo a assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio (art. 211, 4
o
, CFB/1988)
Distribuir os recursos pblicos de modo a assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino
obrigatrio, no que se refere universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade, nos termos do
plano nacional de educao (art. 212, 3
o
, CFB/1988)
Assegurar, no financiamento da educao bsica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir
padro mnimo definido nacionalmente (art. 60, 1
o
, ADCT, redao EC 53/2006)
Atuar prioritariamente no
ensino fundamental e mdio
(art. 211, 3
o
, CFB/1988)
Atuar prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil
(art. 211, 2
o
, CFB/1988)
2

1
Todas as referncias constitucionais e legislativas feitas genericamente ao Estado, ao Poder Pblico e
aos Sistemas de Ensino foram indicadas como encargo ou atribuio das trs esferas federativas
conjuntamente. A indicao a um Sistema de Ensino especfico foi includa na respectiva esfera
federativa de referncia (Unio, Estados-membros ou Municpios).
249

1

Distribuir as cotas da arrecadao da contribuio social do
salrio-educao (fonte adicional de financiamento recolhida das
empresas) proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados
na educao bsica na respectiva rede pblica de ensino (art. 212,
5
o,
6
o
, CFB/1988)
Assegurar, no financiamento da educao bsica, a melhoria da
qualidade de ensino, de forma a garantir padro mnimo definido
nacionalmente (art. 60, 1
o
, ADCT, redao EC 53/2006)
Assegurar em primeiro lugar o acesso ao ensino obrigatrio,
contemplando em seguida os demais nveis e modalidades de
ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais (art. 5,
2, LDB/1996)
Assumir o transporte escolar dos alunos das suas respectivas redes
de ensino (art. 10, VII e art. 11, VI, LDB/1996)
Baixar normas complementares para o seu sistema de ensino (art.
10, V e art. 11, III, LDB/1996)
Definir as normas da gesto democrtica do ensino pblico na
educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme
os princpios de participao dos profissionais da educao na
elaborao do projeto pedaggico da escola; e de participao das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes (art. 14, LDB/1996)
Assegurar s unidades escolares pblicas de educao bsica que
integram os respectivos sistemas de ensino progressivos graus de
autonomia pedaggica e administrativa e de gesto financeira,
observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (art. 15,
LDB/1996)
Incentivar o desenvolvimento e a veiculao de programas de
ensino distncia, em todos os nveis e modalidades de ensino, e
de educao continuada (art. 80, LDB/1996)
Matricular todos os educandos a partir dos 6 anos de idade no
ensino fundamental (art. 87, 3, I, LDB/1996)
Prover cursos presenciais ou a distncia aos jovens e adultos
insuficientemente escolarizados (art. 87, 3, II, LDB/1996);
Realizar programas de capacitao para todos os professores em
exerccio, utilizando tambm, para isto, os recursos da educao a
distncia (art. 87, 3, III, LDB/1996)
Integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental do seu
territrio ao sistema nacional de avaliao do rendimento escolar
(art. 87, 3, IV, LDB/1996)
Organizar o sistema federal de ensino e
o dos territrios (art. 211, 1
o
,
CFB/1988). Organizar, manter e
desenvolver os rgos e instituies
oficiais do sistema federal de ensino e
o dos
Territrios (art. 9, II, LDB/1996)

Estabelecer, em colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, competncias e
diretrizes para a educao infantil, o

2
Neste caso especfico, optamos por manter o agrupamento (Estado-membro e Municpios) em razo
do tema (atuao prioritria comum em matria de ensino fundamental), mas com a diviso de
quadros para deixar suficientemente clara a diferena da atuao prioritria de cada ente. Adotaremos
esta medida sempre que entendermos que uma pequena diferena de contedo deve ser explicitada
no quadro.
250

1

ensino fundamental e o ensino mdio,
que nortearo os currculos e seus
contedos mnimos, de modo a
assegurar formao bsica comum (art.
9, IV, LDB/1996)
Financiar as instituies federais do
ensino pblico (art. 211, VII, 1
o
,
CFB/1988)

Exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, de
forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino,
mediante assistncia tcnica e
financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios (art. 211,
1
o
, CFB/1988)

Elaborar o Plano Nacional de
Educao, em colaborao com os
Municpios (art. 9, I, LDB/1996)

Estabelecer o Plano Nacional de
Educao, de durao decenal, com o
objetivo de articular o sistema nacional
de educao em regime de colaborao
e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para
assegurar a manuteno e
desenvolvimento do ensino em seus
diversos nveis, etapas e modalidades
por meio de aes integradas dos
poderes pblicos das diferentes esferas
federativas que conduzam a: (i)
erradicao do analfabetismo; (ii)
universalizao do atendimento
escolar; (iii) melhoria da qualidade do
ensino; (iv) formao para o trabalho;
(v) promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do Pas; (vi)
estabelecimento de meta de aplicao
de recursos pblicos em educao
como proporo do produto interno
bruto (art. 214, CFB/1988)

Encaminhar ao Congresso Nacional o
Plano Nacional de Educao, com
diretrizes e metas para os dez anos
seguintes, em sintonia com a
Declarao Mundial sobre Educao
para Todos (art. 87, caput, LDB/1996)

Assegurar em primeiro lugar o acesso
ao ensino obrigatrio, contemplando
em seguida os demais nveis e
modalidades de ensino, conforme as
prioridades constitucionais e legais (art.
5, 2, LDB/1996)

Coordenar a poltica nacional de
educao, articulando os diferentes
nveis e sistemas e exercendo funo

251

1

normativa, redistributiva e supletiva em
relao s demais instncias
educacionais (art. 8, 1, LDB/1996)
Prestar assistncia tcnica e financeira
aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios para o
desenvolvimento de seus sistemas de
ensino e o atendimento prioritrio
escolaridade obrigatria, exercendo sua
funo redistributiva e supletiva (art. 9,
III, LDB/1996)

Coletar, analisar e disseminar
informaes sobre a educao (art. 9,
V, LDB/1996)

Assegurar processo nacional de
avaliao do rendimento escolar no
ensino fundamental, mdio e
superior, em colaborao com os
sistemas de ensino, objetivando a
definio de prioridades e a melhoria
da qualidade do ensino (art. 9, VI,
LDB/1996)

Baixar normas gerais sobre cursos de
graduao e ps-graduao (art. 9, VII,
LDB/1996)

Assegurar processo nacional de
avaliao das instituies de educao
superior, com a cooperao dos
sistemas que tiverem responsabilidade
sobre este nvel de ensino (art. 9, VIII,
LDB/1996)

Autorizar, reconhecer, credenciar,
supervisionar e avaliar,
respectivamente, os cursos das
instituies
de educao superior e os
estabelecimentos do seu sistema de
ensino, podendo, neste caso, delegar
esta funo aos Estados e ao Distrito
Federal, desde que mantenham
instituies de educao superior (art.
9, IX, 3, LDB/1996)

Definir as normas da gesto
democrtica do ensino pblico na
educao bsica, de acordo com as suas
peculiaridades e conforme os
princpios de participao dos
profissionais da educao na
elaborao do projeto pedaggico da
escola; e de participao das
comunidades escolar e local em
conselhos escolares ou equivalentes
(art. 14, LDB/1996)

Assegurar s unidades escolares
pblicas de educao bsica que
integram os respectivos sistemas de
ensino progressivos graus de
autonomia pedaggica e administrativa

252

1

e de gesto financeira, observadas as
normas gerais de direito financeiro
pblico (art. 15, LDB/1996)
Estabelecer, em colaborao com os
Municpios, padro mnimo de
oportunidades educacionais para o
ensino fundamental, baseado no
clculo do custo mnimo por aluno,
capaz de assegurar ensino de
qualidade, a ser calculado ao final de
cada ano, com validade para o ano
subsequente, considerando variaes
regionais no custo dos insumos e as
diversas modalidades de ensino (art.
74, LDB/1996)

Exercer a ao supletiva e
redistributiva de modo a corrigir,
progressivamente, as disparidades de
acesso e garantir o padro mnimo de
qualidade de ensino, obedecendo a
frmula de domnio pblico que inclua
a capacidade de atendimento e a
medida do esforo fiscal do respectivo
Estado, do Distrito Federal ou do
Municpio em favor da manuteno e
do desenvolvimento do ensino, sob a
condio, no entanto, que os Estados e
Municpios ofeream vagas
condizentes sua capacidade de
atendimento e cumpram os dispositivos
legais (art. 75, caput, 1, 4 c/c art.
76 LDB/1996)

Desenvolver, com a colaborao das
agncias federais de fomento cultura
e de assistncia aos ndios, programas
integrados de ensino e pesquisa, para
oferta de educao escolar bilinge e
intercultural aos povos indgenas, com
os objetivos de proporcionar aos
ndios, suas comunidades e povos, a
recuperao de suas memrias
histricas; a reafirmao de suas
identidades tnicas; a valorizao de
suas lnguas e cincias; e garantir aos
ndios, suas comunidades e povos, o
acesso s informaes, conhecimentos
tcnicos e cientficos da sociedade
nacional e demais sociedades indgenas
e no-ndias (art. 78, LDB/1996)

Apoiar tcnica e financeiramente os
sistemas de ensino no provimento da
educao intercultural s comunidades
indgenas, desenvolvendo programas
integrados de ensino e pesquisa, a fim
de fortalecer as prticas scio-culturais
e a lngua materna de cada comunidade
indgena; manter programas de

253

1

formao de pessoal especializado,
destinado educao escolar nas
comunidades indgenas; desenvolver
currculos e programas especficos,
neles incluindo os contedos culturais
correspondentes s respectivas
comunidades; elaborar e publicar
sistematicamente material didtico
especfico e diferenciado (art. 79,
caput, 2, LDB/1996)
Incentivar o desenvolvimento e a
veiculao de programas de ensino a
distncia, em todos os nveis e
modalidades de ensino, e de educao
continuada (art. 80, LDB/1996)

Credenciar as instituies de educao
distncia e regulamentar os requisitos
para a realizao de exames e registro
de diploma relativos a cursos de
educao distncia (art. 80, 1, 2,
LDB/1996)

Matricular, supletivamente a cada
Estado, Distrito Federal ou Municpio,
todos os educandos a partir dos 6 anos
de idade no ensino fundamental (art.
87, 3, I, LDB/1996)

Prover, supletivamente a cada Estado,
Distrito Federal ou Municpio, cursos
presenciais ou a distncia aos jovens e
adultos insuficientemente escolarizados
(art. 87, 3, II, LDB/1996)

Realizar, supletivamente a cada Estado,
Distrito Federal ou Municpio,
programas de capacitao para todos os
professores em exerccio, utilizando
tambm, para isto, os recursos da
educao a distncia (art. 87, 3, III,
LDB/1996)

Integrar, supletivamente a cada Estado,
Distrito Federal ou Municpio, todos os
estabelecimentos de ensino
fundamental do seu territrio ao
sistema nacional de avaliao do
rendimento escolar (art. 87, 3, IV,
LDB/1996)

Organizar, manter e
desenvolver os rgos e
instituies oficiais dos seus
sistemas de ensino (art. 10,
I, LDB/1996)

Definir, com os Municpios,
formas de colaborao na
oferta do ensino
fundamental, as quais
devem assegurar a
distribuio proporcional
das responsabilidades, de

254

1

acordo com a populao a
ser atendida e os recursos
financeiros disponveis em
cada uma dessas esferas
federativas (art. 10, II,
LDB/1996)
Elaborar e executar polticas
e planos educacionais, em
consonncia com as
diretrizes e planos nacionais
de educao, integrando e
coordenando as suas aes e
as dos seus Municpios (art.
10, III, LDB/1996)

Autorizar, reconhecer,
credenciar, supervisionar e
avaliar, respectivamente, os
cursos das instituies
de educao superior e os
estabelecimentos do seu
sistema de ensino (art. 10,
IV, LDB/1996)

Assegurar o ensino
fundamental e oferecer, com
prioridade, o ensino mdio a
todos que o demandarem
(art. 10, VI, LDB/1996)

Exercer a ao supletiva e
redistributiva de modo a
corrigir, progressivamente,
as disparidades de acesso e
garantir o padro mnimo de
qualidade de ensino,
obedecendo a frmula de
domnio pblico que inclua
a capacidade de atendimento
e a medida do esforo fiscal
do respectivo Estado, do
Distrito Federal ou do
Municpio em favor da
manuteno e do
desenvolvimento do ensino,
sob a condio, no entanto,
que os Estados e Municpios
ofeream vagas condizentes
sua capacidade de
atendimento e cumpram os
dispositivos legais (art. 75,
caput, 1, 4 c/c art. 76
LDB/1996)

Estabelecer normas para
produo, controle e
avaliao de programas de
educao distncia e a
autorizao para sua
implementao, com
cooperao e integrao a
outros sistemas de ensino, se

255

1

for o caso (art. 80, 3,
LDB/1996)
Organizar, manter e desenvolver
os rgos e instituies oficiais
dos seus sistemas de ensino,
integrando-os s polticas e planos
educacionais da Unio e dos
Estados (art. 11, I, LDB/1996)
Manter, com a cooperao tcnica
e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e
de ensino fundamental (art. 30,
CFB/1988)
Autorizar, credenciar e
supervisionar os estabelecimentos
do seu sistema de ensino (art. 11,
IV, LDB/1996)
Exercer ao redistributiva em
relao s suas escolas (art. 11, II,
LDB/1996)
Oferecer a educao infantil em
creches e pr-escolas, e, com
prioridade, o ensino fundamental
permitida a atuao em outros
nveis de ensino somente quando
estiverem atendidas plenamente as
necessidades de sua rea de
competncia e com recursos acima
dos percentuais mnimos
vinculados pela CFB/1988
manuteno e desenvolvimento do
ensino (art. 11, V, LDB/1996)
Optar por se integrar ao sistema
estadual de ensino ou compor com
ele um sistema nico de educao
bsica (art. 11, pargrafo nico,
LDB/1996)

256

Apndice D Competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e na
LGE/1993
Apndice D Competncias materiais na rea da educao na CFM/1917 e na LGE/1993
3

Autoridade Educativa Federal

Autoridade Educativa Local
(Estados-membros)

Autoridade Educativa
Municipal (Municpios)
Garantir e incrementar os nveis de escolaridade dos indgenas, favorecendo a educao bilngue e
intercultural, a alfabetizao, a concluso da educao bsica, a capacitao produtiva e a educao mdia
superior e superior. Estabelecer um sistema de bolsas para os estudantes indgenas em todos os nveis. Definir
e desenvolver programas educativos de contedo regional que reconheam a herana cultural de seus povos, de
acordo com as leis da matria e, em consulta com as comunidades indgenas (art. 2, B, II, CFM/1917)
Garantir a qualidade na educao obrigatria (educao bsica pr-escolar,primria e secundria- e a mdia
superior) de maneira que os materiais e mtodos educativos, a organizao escolar, a infraestrutura educativa e
a idoneidade dos docentes e dos diretores garantam o mximo aprendizado dos educandos (art. 3, CFM/1917)
Incluir no seu respectivo oramento a previso dos recursos para: a construo, a ampliao e o aparelhamento
de infraestrutura para a cobertura progressiva dos servios de educao pr-escolar, com programas de
treinamento correspondentes para os professores e doao de materiais de estudo gratuitos para professores e
alunos (art. 6 das disposies transitrias do Decreto, 12/11/2002 - reforma constitucional por meio da qual se
adiciona ao art. 3
o
, 1
o
, os incisos III, V e VI, e o art. 31, inciso I, da CFM/1917)
Incluir recursos necessrios para a observncia do princpio da obrigatoriedade em matria de educao nos
oramentos e estabelecer mecanismos para promover a implementao dos planos plurianuais a fim de
assegurar recursos financeiros crescentes para a infraestrutura da educao mdia superior (art. 2 c/c art. 3 das
disposies transitrias do Decreto, 9/02/2012 - reforma constitucional do art. 3, pargrafo primeiro, letra c do
inciso II e o inciso V e o art. 31 da CFM/1917)
Prestar servios educacionais para que toda a populao possa cursar a educao pr-escolar, primria e
secundria, de forma federativa, em concorrncia e conforme a distribuio da funo social educativa (art. 3,
LGE/1993)
Fornecer educao pr-escolar, primria e secundria e promover e manter diretamente, mediante seus
organismos descentralizados, por meio de apoio financeiro ou qualquer outro meio - todos os tipos e
modalidades de educao, incluindo a educao infantil, especial, mdia superior e superior, necessria para o
desenvolvimento da Nao, apoiar a investigao cientfica e tecnolgica, e incentivar o fortalecimento e
difuso da cultura nacional e universal (art. 3, CFM/1917; art. 9, LGE/1993)
Constituir, em suas respectivas reas de competncia, um sistema nacional de formao, atualizao,
capacitao e desenvolvimento profissional para os professores com as seguintes finalidades: formao de
professores de educao inicial bsica (incluindo indgena), especial e de educao fsica; formao contnua,
atualizao de conhecimentos e melhoria das competncias pedaggicas dos professores; implementao de
programas de especializao, mestrado e doutorado, adequadas s necessidades e recursos educacionais da
entidade; desenvolvimento da pesquisa em educao e difuso da cultura educacional (art. 20, LGE/1993)
Tomar medidas tendentes a estabelecer condies que permitam o exerccio pleno do direito educao de
cada indivduo, uma maior equidade educacional, assim como o alcance da efetiva igualdade de oportunidade
de acesso e permanncia nos servios educacionais, preferencialmente, aos grupos e regies com maior atraso
na educao ou que enfrentam condies econmicas e sociais de desvantagem (art. 32, LGE/1993)
Celebrar acordos com os demais nveis de governo para coordenar as atividades para o alcance de equidade na
educao (art. 36, LGE/1993)
Estabelecer, na respectiva rea de competncia, os instrumentos e os mecanismos tcnico-pedaggicos e
financeiros como estmulos ou subsdios, a fim de ampliar a cobertura e garantir a permanncia, o
fortalecimento e a eficiente concluso dos estudantes de nvel mdio superar da educao pblica no pas e
fortalecer sua estrutura (art. 2, Decreto, 4/01/2005 reforma do artigo 25 da LGE)

3
Entende-se por Autoridade Educativa Federal, ou Autoridade Educativa da Federao, de acordo
com a legislao mexicana, a Secretaria de Educao Pblica da Administrao Pblica Federal.
Entende-se por Autoridade Educativa Local, de acordo com a legislao mexicana, o Executivo de
cada um dos Estados da Federao, assim como as entidades que estes estabeleam para o exerccio
da funo social educativa. Entende-se por Autoridade Educativa Municipal, de acordo com a
legislao mexicana (LGE/1993), a Prefeitura ou o Executivo de cada Municpio (art. 11 da
LGE/1993).
257

3


(Estados-membros)

Com atribuio concorrente entre a Autoridade Educativa Federal e as
Autoridades Educativas Locais, promover e prestar servios educacionais,
distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva s Autoridades
Educativas Locais (art. 13 I e IV, LGE/1993), de acordo com as
necessidades nacionais, regionais e estaduais (Art. 14, I LGE/1993);

Autoridades Educativas Locais, determinar e formular planos e programas
de estudo, distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva das
Autoridades Educativas Locais (Art. 12, I LGE/1993) (Art. 14, II
LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, revalidar e outorgar de equivalncia de
estudos, distintos daqueles previstos como atribuio exclusiva das
Autoridades Educativas Locais (art. 13, V, LGE/1993), de acordo com as
normas gerais expedidas pela Secretaria (Art. 14, III LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, outorgar, negar ou retirar a validade
oficial a estudos oferecidos por particulares distintos do pr-escolar,
primrio, secundrio, normal e demais para a formao de professores da
educao bsica ministrados indivduos estudos (Art. 14, IV LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, editar livros e produzir outros materiais
didticos, distintos daqueles estabelecidos como atribuio exclusiva das
Autoridades Educativas Federais (art. 12, III, LGE/1993) (Art. 14, V
LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, fornecer servios bibliotecrios, a fim de
apoiar o sistema educativo nacional, a inovao educacional e a pesquisa
cientfica, tecnolgica e humanstica (Art. 14, VI LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, promover permanentemente pesquisas que
sirvam de base para a inovao educacional (Art. 14, VII LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, promover a pesquisa e o desenvolvimento
da cincia e da tecnologia, e fomentar seu ensino e divulgao (Art. 14,
VIII LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, fomentar e divulgar atividades artsticas,
culturais, fsico-desportivas em toda as suas modalidades (Art. 14, IX
LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, promover e impulsionar, no mbito de sua
competncia, as atividades e os programas relacionados com o fomento
leitura e ao livro, de acordo com as disposies legislativas sobre a matria
(Art. 14, X LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, fiscalizar o cumprimento da LGE/1993 e
suas disposies regulamentares (Art. 14, XI LGE/1993)

Autoridades Educativas Locais, promover prticas cooperativas de
poupana, produo e consumo, de acordo com as disposies legais
pertinentes e o Regulamento de Cooperativas Escolares (Art. 14, XII
LGE/1993)

Celebrar convnios entre o Governo Federal e os governos de cada Estado-
membro para coordenar e unificar as atividades de ensino referidas na
LGE/1993, com exceo daquelas de carter exclusivo s respectivas

258

3


(Estados-membros)

Autoridades Educativas Federais e Locais (art. 12 e art. 13, LGE/1993)
(Art. 14 LGE/1993)
Reunir-se regularmente (Autoridade Educativa Federal e Autoridades
Educativas Locais) para analisar e trocar opinies sobre o
desenvolvimento do sistema nacional de educao, formular
recomendaes e acordar aes para apoiar a funo social da educao
(Art. 17 LGE/1993)

Com atribuio concorrente entre o Governo Federal e os governos de
cada entidade federativa (Estados-membros) e sujeio s disposies de
receitas e despesas correspondentes, financiar da educao pblica e os
servios educacionais (art. 25, LGE/1993)

Levar em conta a prioridade da educao pblica para fins de
desenvolvimento nacional (art. 27, LGE/1993)

Esforar-se para fortalecer as fontes de financiamento da tarefa educativa e
aumentar os recursos oramentais, em termos reais, para a educao
pblica (art. 27, LGE/1993)

Estabelecer, em coordenao
com as Autoridades Educativas
Locais, os programas especiais
necessrios e tomar as decises
pertinentes para garantir o acesso
aos servios de educao
primria pr-escolar s
comunidades rurais distantes dos
centros urbanos e de reas onde
no foi possvel estabelecer a
infra-estrutura para a prestao
de servios de educao(art. 6
das disposies transitrias do
Decreto, 12/11/2002 - reforma
constitucional por meio da qual
se adiciona ao art. 3
o
, 1
o
, os
incisos III, V e VI, e o art. 31,
inciso I, da CFM/1917)

Determinar, com atribuio
exclusiva, os planos e programas
de estudos da educao pr-
escolar, primria, secundria e
normal para toda a Repblica,
considerando a opinio dos
governos dos Estados e do
Distrito Federal (art. 3, III
CFM/1917 e art. 12, I
LGE/1993)

Instalar comisses tcnicas e de
consulta com as demais
autoridades educativas do pas,
para iniciar um processo tendente
unificao estrutural, curricular
e de trabalho dos trs nveis
constitucionais obrigatrios em
um s nvel de educao bsica
integrada (art. 2 das disposies
transitrias do Decreto,
12/11/2002 - reforma
constitucional por meio da qual

259

3


(Estados-membros)

se adiciona ao art. 3
o
, 1
o
, os
incisos III, V e VI, e o art. 31,
Com atribuio exclusiva,
estabelecer o calendrio escolar
para cada ciclo letivo de todos os
nveis educacionais (Art. 12, II
LGE/1993)

elaborar e manter atualizados os
livros de texto gratuitos,
permitindo a participao dos
diversos setores sociais
comprometidos com a educao
(Art. 12, III LGE/1993)

autorizar o uso de livros de texto
para a educao pr-escolar,
primria e secundria (Art. 12,
IV LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, fixar
normas gerais para o uso de
material educativo para a
educao pr-escolar, primria e
secundria (Art. 12, V
LGE/1993)

regular um sistema nacional de
formao, atualizao,
capacitao e melhora
profissional para professores da
educao bsica (Art. 12, VI
LGE/1993)

realizar exames de avaliao para
certificar que os educadores e
autoridades educativas so aptos
a manter bom relacionamento
com os educando respeitando a
Constituio, os tratados
internacionais firmados e demais
regras (Art. 12, VII LGE/1993)

os requisitos pedaggicos dos
planos e programas de educao
inicial formulados por
particulares (Art. 12, VII
LGE/1993)

regular um sistema nacional de
crditos, de revalidao e de
equivalncias que facilitem o
trnsito de educandos de um tipo
ou modalidade educativa a outro
(Art. 12, IX LGE/1993)

260

3


(Estados-membros)

regular, coordenar e operar um
padro nacional de alunos,
docentes, instituies e centros
escolares, um registro nacional
de emisso, validao e inscrio
de documentos acadmicos e
estabelecer um Sistema Nacional
de Informao Educativa (Art.
12, X LGE/1993)
as normas gerais para a
constituio e funcionamento dos
conselhos de participao social
(Art. 12, XI LGE/1993)

realizar o planejamento e a
programao global do sistema
educativo nacional, avali-lo e
fixar as regras gerais da
avaliao que as autoridades
educativas locais devam realizar
(Art. 12, XII LGE/1993)

fomentar, em coordenao com
as demais autoridades
competentes do executivo
federal, as relaes de ordem
cultural com outros pases, e
intervir na formulao de
cooperao internacional em
matria educativa cientfica,
tecnolgica, artstica, cultural de
educao fsica e desporte (Art.
12, XIII LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, tomar
as medidas necessrias para
garantir o carter nacional da
educao bsica, normal e para a
formao de professores da
educao bsica (Art. 12, XIV
LGE/1993)

Aplicar exclusivamente e no
transferir os recursos federais
para educao na prestao de
servios e demais atividades
educativas da prpria entidade
federativa (art. 25, LGE/1993)

Realizar programas
compensatrios por meio dos
quais se apoie com recursos
especficos os governos das
entidades federativas com
maiores atrasos educacionais,
mediante a celebrao de
convnios em que se estabeleam
parcelas de financiamento e

261

3


(Estados-membros)

aes especficas que as
autoridades educativas locais
devam tomar para reduzir e
superar esses atrasos (art. 34,
LGE/1993)
Celebrar com as Autoridades
Educativas Federais convnios de
colaborao que permitam cumprir
com a obrigatoriedade da educao
pr-escolar(art. 7 das disposies
transitrias do Decreto, 12/11/2002 -
reforma constitucional por meio da
qual se adiciona ao art. 3
o
, 1
o
, os
incisos III, V e VI, e o art. 31, inciso I,
da CFM/1917)

Celebrar convnios entre o governo da
entidade federativa (Estados-
membros) e as Prefeituras para
coordenar ou unificar as suas
atividades educativas e cumprir da
melhor maneira possvel as
responsabilidades a seu cargo (art. 15,
LGE/1993)

Celebrar com o governo federal
convnios de cooperao que lhes
permitam cumprir a obrigatoriedade
de educao pr-escolar (art. 7 das
disposies transitrias do Decreto,
12/11/2002 - reforma constitucional
por meio da qual se adiciona ao art. 3
o
,
1
o
, os incisos III, V e VI, e o art. 31,

Com atribuio exclusiva, prestar os
servios de educao inicial, bsica
incluindo a indgena, especial, assim
como a normal e outras para a
formao de professores (Art. 13, I
LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, propor
Secretaria os contedos regionais a
serem includos nos planos e
programas de estudo para a educao
pr-escolar, primria, secundria,
normal e outras para a formao de
professores da educao bsica (Art.
13, II LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, ajustar, em
seu caso, o calendrio escolar para
cada ciclo letivo da educao pr-
escolar, primria, secundria, normal e
outras para a formao de professores
da educao bsica, com respeito ao
calendrio fixado pela Secretaria (Art.
13, III LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, prestar os
servios de formao, atualizao,

262

3


(Estados-membros)

capacitao e melhoria profissional
para os professores de educao
bsica, em conformidade com as
disposies gerais fixadas pela
Secretaria (Art. 13, IV LGE/1993)
Com atribuio exclusiva, revalidar e
outorgar equivalncias de estudo da
educao educao pr-escolar,
primria, secundria, normal e para a
formao de professores da educao
bsica, respeitando as normas gerais
expedidas pela Secretaria (Art. 13, V
LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, outorgar,
negar, e revogar autorizao para
particulares oferecerem educao pr-
escolar, primria, secundria, normal e
para a formao de professores da
educao bsica, educacionais,
inclusive a formao de professores da
educao bsica (Art. 13, VI
LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, coordenar e
operar um padro estatal de alunos,
docentes, instituies e centros
escolares; um registro estatal de
emisso, validao e inscrio de
documentos acadmicos e estabelecer
um Sistema Estatal de Informao
Educativa coordenado com o Sistema
Nacional de Informao Educativa
(Art. 13, VII LGE/1993)

Com atribuio exclusiva, participar
com a autoridade educativa federal na
operao dos mecanismos de ingresso,
promoo no servio docente e de
administrao escolar (Art. 13, VIII
LGE/1993)

Promover a participao direta das
Prefeituras para manter e fornecer o
equipamento bsico s escolas
pblicas estaduais e municipais (art.
15, LGE/1993)

Realizar a distribuio oportuna,
completa, ampla e eficiente de livros
de texto gratuitos e demais materiais
educativos complementares que a
Secretaria lhes fornea (Art. 19
LGE/1993)

Coordernar-se entre si com a
finalidade de desenvolver atividades
relativas formao de professores,
quando a qualidade dos servios ou a
natureza das necessidades tornem
recomendveis o desenvolvimento de
projetos regionais (art. 20, LGE/1993)

263

3


(Estados-membros)

Prover aos municpios os recursos
adequados para cumprir as atribuies
e responsabilidades a cargo das
Autoridades Educativas Municipais
(art. 15 c/c 26, LGE/1993)

Promover e fornecer servios
educacionais de qualquer tipo ou
modalidade, sem prejuzo da
concorrncia com as Autoridades
Educativas Federal e Locais (art.
15, LGE/1993)
Realizar as seguintes atividades
consideradas atribuies
concorrentes das Autoridades
Educativas Federal e Locais:
editar livros e produzir outros
materiais didticos, distintos
daqueles estabelecidos como
atribuio exclusiva das
Autoridades Educativas Federais;
fornecer servios bibliotecrios,
a fim de apoiar o sistema
educativo nacional, a inovao
educacional e a pesquisa
cientfica, tecnolgica e
humanstica; promover
permanentemente pesquisas que
sirvam de base para a inovao
educacional; promover a
pesquisa e o desenvolvimento da
cincia e da tecnologia, e
fomentar seu ensino e divulgao
(art. 15 c/c 14, V-VIII
LGE/1993)
Fornecer os meios e a colaborao
necessrios para que o Executivo
Federal verifique a correta aplicao
desses recursos transferidos para
educao (art. 25, LGE/1993)

264

Apndice E Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao
na CFB/1988 e na LDB/1996
Apndice E Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao na CFB/1988 e
na LDB/1996
Aplicao anual de, no mnimo,
18% da receita resultante de
impostos na manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Vale ressaltar que a parcela da
arrecadao de impostos
transferida pela Unio aos
Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios no
considerada receita da Unio,
para efeito do clculo dos 18%.
(art. 212, caput e 1
CFB/1988 c/c Art. 69, caput e
1 LDB/1996)

Estabelecimento de uma meta
de aplicao dos recursos em
educao na proporo do PIB,
incorporada na Constituio por
meio da EC n. 59/2009 (art.
214, VI, CFB/1988). Essa
previso vem estabelecida no
Plano Nacional de Educao,
que estabelece as diretrizes e
metas para os dez anos
seguintes. O PNE 2011-2020
(aguardando votao no Senado
Federal) possui uma previso de
ampliao do investimento
pblico em educao pblica de
forma a atingir, no mnimo, o
patamar de 7% do PIB do Pas
no 5 ano de vigncia desta Lei
e de, no mnimo, 10% do PIB
ao final do decnio
impostos, ou o que consta nas
respectivas Constituies,
compreendida a proveniente de
transferncias constitucionais, na
manuteno e desenvolvimento
do ensino pblico. Vale ressaltar
que a parcela da arrecadao de
impostos transferida pelos
Estados aos seus municpios no
considerada receita destes
Estados, para efeito do clculo
dos 25%. (art. 212, caput e 1
CFB/1988 c/c Art. 69, caput e
1 LDB/1996)

Destinao, at o ano de 2020, os
recursos manuteno e
desenvolvimento da educao
bsica e remunerao condigna
dos trabalhadores da educao,
mediante a distribuio de
recursos do FUNDEB (criados
por cada Estado e pelo Distrito
Federal), de natureza contbil,
constitudo por 20% dos recursos
de impostos, conforme
detalhamento constitucional. Os
recursos sero distribudos entre
cada Estado e seus Municpios,
proporcionalmente ao nmero de
alunos das diversas etapas e
modalidades da educao bsica
presencial, matriculados nas
respectivas redes, nos seus
respectivos mbitos de atuao
prioritria (art. 60, I, II, IV,
ADCT, redao EC 53/2006)
impostos, ou o que consta nas
respectivas Leis Orgnicas,
compreendida a proveniente de
transferncias da Unio e do
respectivo Estado, na
manuteno e desenvolvimento
do ensino. (art. 212 CFB/1988
c/c Art. 69, caput e 1
LDB/1996)

Destinao, at o ano de 2020,
os recursos manuteno e
desenvolvimento da educao
bsica e remunerao condigna
dos trabalhadores da educao,
mediante a distribuio de
recursos do FUNDEB (criados
por cada Estado e pelo Distrito
Federal), de natureza contbil,
constitudo por 20% dos recursos
de impostos, conforme
detalhamento constitucional. Os
recursos sero distribudos entre
cada Estado e seus Municpios,
proporcionalmente ao nmero de
alunos das diversas etapas e
modalidades da educao bsica
presencial, matriculados nas
respectivas redes, nos seus
respectivos mbitos de atuao
prioritria (art. 60, I, II, IV,
ADCT, redao EC 53/2006)

265

Apndice F Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao
na CFM/1917 e na LGE/1993
Apndice F Vinculao de receitas e aplicao mnima de recursos em educao na CFM/1917 e
na LGE/1993
Federal
4

(Estados-membros)
A CFM/1917 no estabelece
uma vinculao de receitas
tributrias autoridade federal

Destinao anual conjunta do
Estado (Unio, Estados-
membros e municpios) de, ao
menos, 8% do Produto Interno
Bruto (PIB) do pas educao
pblica e aos outros servios
educativos. (art. 25 da
LGE/1993)

Estado (Unio, Estados-
membros e municpios) de, ao
menos, 1% do PIB, daquele
montante de 8% do PIB acima
mencionado, investigao
cientfica e ao desenvolvimento
tecnolgico nas Instituies
Pblicas de Educao Superior.
(art. 25 da LGE/1993)
A CFM/1917 no estabelece uma
vinculao de receitas tributrias
s autoridades locais

Estado (Unio, Estados-membros
e municpios) de, ao menos, 8%
do Produto Interno Bruto (PIB)
do pas educao pblica e aos
outros servios educativos. (art.
25 da LGE/1993)

do PIB, daquele montante de 8%
do PIB acima mencionado,
investigao cientfica e ao
desenvolvimento tecnolgico nas
Instituies Pblicas de
Educao Superior. (art. 25 da
LGE/1993)
A CFM/1917 no estabelece uma
vinculao de receitas tributrias
s autoridades municipais

do Produto Interno Bruto (PIB)
do pas educao pblica e aos
outros servios educativos. (art.
25 da LGE/1993)

do PIB, daquele montante de 8%
do PIB acima mencionado,
investigao cientfica e ao
desenvolvimento tecnolgico nas
Instituies Pblicas de
Educao Superior. (art. 25 da
LGE/1993)

4
Entende-se por Autoridade Educativa Federal, ou Autoridade Educativa da Federao, de acordo
com a legislao mexicana, a Secretaria de Educao Pblica da Administrao Pblica Federal.
Entende-se por Autoridade Educativa Local, de acordo com a legislao mexicana, o Executivo de
cada um dos Estados da Federao, assim como as entidades que estes estabeleam para o exerccio
da funo social educativa. Entende-se por Autoridade Educativa Municipal, de acordo com a
legislao mexicana (LGE/1993), a Prefeitura ou o Executivo de cada Municpio (art. 11 da
LGE/1993).
266

Apndice G Vinculao de receitas tributrias para a educao nas Constituies
Estaduais brasileiras
Apndice G Vinculao de receitas tributrias para a educao nas Constituies Estaduais
brasileiras
Estado-
membro
Constituies Estaduais
Acre (O Estado) Aplicar, anualmente, com a educao, nunca menos de 30% da receita
resultante de impostos, sendo oitenta e cinco por cento dos recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino. Com ampliao dos investimentos na
educao, a ser alcanada no prazo de trs anos, considerando o exerccio de 2001,
razo de um por cento ao ano, observado o disposto no art. 205 da Constituio Federal.
(redao EC 33/2002) (art. 197, CE)
A Constituio Estadual no prev uma destinao especfica ao ensino superior
Alagoas (O Estado e os Municpios) Aplicar pelo menos 25% da receita resultante de impostos
na manuteno e no desenvolvimento do ensino pblico (previso entre os princpios
para efetivao do dever com a educao) (art. 198, CE)
Amap (O Estado) Aplicar 28%, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncia, na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico.
(redao EC 35/2006) (art. 289, caput, CE)
(Os Municpios) Aplicar 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncia, na manuteno e desenvolvimento do
ensino pblico (redao EC 35/2006) (art. 289, caput, CE)
Aplicar, do total da receita destinada ao ensino pblico, nunca menos de 1,5% em
programas estaduais de erradicao do analfabetismo, com prioridade de atendimento
s populaes da zona rural (redao EC 35/2006) (art. 289, 1, CE)
Amazonas (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, 25%, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico (art. 200, caput, CE)
(O Estado) Destinar, anualmente, ao ensino pblico estadual de terceiro grau uma
dotao oramentria, em percentual nunca inferior a 5% do limite mnimo fixado pela
Constituio da Repblica para aplicao em educao pelos Estados e Municpios (art.
200, 10, CE)
Bahia A Constituio Estadual da Bahia silente em relao vinculao de receitas do
Estado em matria de educao, do que se entende que dever aplicar, 25%, no mnimo,
conforme disposio constitucional
(Os Municpios) Prever a aplicao de, pelo menos, 25% da receita tributria municipal,
incluindo a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino
pblico pr-escolar e fundamental (art. 62, caput, CE)
Cear A Constituio Estadual do Cear silente em relao vinculao de receitas totais do
Estado em matria de educao, do que se entende que dever aplicar, 25%, no mnimo,
conforme disposio constitucional
(Os Municpios) Atuar prioritariamente no ensino fundamental e pr-escolar, aplicando
25% da receita com que esto comprometidos (art. 218, III, CE)
(O Estado) Aplicar, mensalmente, nunca menos de 1/5 da parcela a que se refere o art.
212 da Constituio Federal para despesas de capital do sistema de ensino superior
pblico do Estado do Cear, respeitada a proporcionalidade dos recursos repassados s
universidades pblicas estaduais nos ltimos dois anos anteriores promulgao desta
Constituio. (art. 224, caput, CE)
Esprito
Santo
(O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, no mnimo, 25% da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncia, na manuteno e
desenvolvimento do ensino, na forma do disposto no art. 212 da CFB/1988 (art. 178,
CE)
Gois A Constituio Estadual de Gois silente em relao vinculao de receitas totais do
267

brasileiras
Estado-
membro
Estado e dos Municpios em matria de educao, do que se entende que dever aplicar,
25%, no mnimo, conforme disposio constitucional. A redao original do art. 64
previa uma vinculao de pelo menos 25% das receitas dos muncpios no ensino
pblico pr-escolar e fundamnetal, mas foi alterado para uma disposio genrica pela
EC 46 /2010
Maranho (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, 25%, no mnimo, de sua
receita de impostos, inclusive o proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino, na forma da Constituio Federal. (art. 220, CE).
Consignar na lei de diretrizes oramentrias percentual nunca inferior a 20% dos
recursos constitucionais previstos, em apoio s atividades do ensino superior pblico
estadual (art. 272, pargrafo nico, CE)
Mato Grosso (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, nunca menos de 35% da receita
resultante de impostos, inclusive a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento de educao escolar (art. 245, CE)
A redao do artigo 245 da CE-MT inclua a mesma vinculao aos Municpios do
Estado do Mato Grosso. No entanto, a expresso e os municpios foi suspensa em
liminar concedida na ADI 282-1
(o Estado) Aplicar, anualmente, 1%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
inclusive transferncias constitucionais obrigatrias, na manuteno e desenvolvimento
do ensino pblico superior estadual, no inclindo na dotao os recursos reservados ao
ensino fundamental e mdio e sendo vedada a sua aplicao com despesas de custeio
superiores a 10%, excluda a folha de pagamento do corpo docente (art. 246, CE)
Vale ressaltar que, em 2010, por meio da EC 57/10, procurous-e fazer uma alterao de
modo a vincular a aplicao, anualmente, no mnimo, 2,5% da Receita Corrente
Lquida do Estado de Mato Grosso na manuteno e desenvolvimento da Universidade
do Estado de Mato Grosso UNEMAT. No entanto, sua eficcia foi suspensa por
liminar na ADIN n. 84011/10 TJMT
Mato Grosso
do Sul
A Constituio Estadual do Mato Grosso do Sul silente em relao vinculao de
receitas totais do Estado e dos Municpios em matria de educao. Prev no seu art.
198 que a manuteno e o desenvolvimento do ensino do Estado far-se- mediante a
aplicao dos dispositivos contidos na Constituio Federal (redao da EC 06/97, do
que se entende que devero aplicar, 25%, no mnimo, conforme disposio
constitucional
Minas
Gerais
(O Estado) Aplicar, anualmente, nunca menos de 25% da receita resultante de seus
impostos, includa a proveniente de transferncias, na manuteno e no
desenvolvimento do ensino (art. 201, CE)
(O Estado) Destinar dotaes e recursos operacionalizao e manuteno das
atividades necessrias total implantao e desenvolvimento da Universidade do
Estado de Minas Gerais UEMG e da Universidade Estadual de Montes Claros
UNIMONTES , no valor de, no mnimo, 2% da receita oramentria corrente ordinria
do Estado, repassados em parcelas mensais equivalentes a um doze avos do total, no
mesmo exerccio. Desses recursos, 7,5% sero destinados prioritariamente criao e
implantao de cursos superiores nos vales do Jequitinhonha e do Mucuri pela
Universidade do Estado de Minas Gerais UEMG e pela Universidade Estadual de
Montes Claros UNIMONTES , podendo, justificadamente, ser empregados na
manuteno de outras atividades das respectivas universidades (redao da EC
47/2000) (art. 199, 1, 2, CE). A tentativa de vinculao foi declarada
inconstitucional na ADIN 2.447/2009
Par (O Estado) Aplicar, no mnimo 25% da receita resultante de impostos, incluindo
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. (art. 283, CE)
Paraba (O Estado e os Municpios) Aplicar anualmente, no mnimo, 25% de sua receita de
imposto, inclusive a resultante de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino (art. 210, CE)
268

brasileiras
Estado-
membro
Paran (O Estado) Aplicar, anualmente, 30%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino pblico (redao EC 21/2007) (art. 185, caput, CE)
(os Municpios) Aplicar, anualmente, 25%, no mnimo, da receita resultante de
impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico (art. 185, caput, CE)
Pernambuco (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, 25%, no mnimo, da receita resultante
de impostos, inclusive a proveniente de transferncia, na manuteno e
Piau (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, 30%, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino, permitida a utilizao de at 5% desse montante na
capacitao, qualificao e requalificao profissional e de mo-de-obra. (redao EC
13/2000), sendo 70% desses recursos destinados ao atendimento das necessidades do
ensino fundamental (redao EC 27/2008) e os recursos remanescentes distribudos do
seguinte modo: 25% das receitas destinados Secretaria de Estado da Educao; 5%
das receitas destinados a instituies de ensino superior mantidas pelo Estado (art. 223,
caput, 2 c/c 224 CE)
Rio de
Janeiro
(O Estado) Aplicar, anualmente, nunca menos de 35% da receita de impostos,
ensino pblico, includos os percentuais referentes UERJ (6%) e FAPERJ (2%),
assegurando na distribuio de recursos a prioridade ao ensino obrigatrio, nos termos
dos planos nacional e estadual de educao, e garantindo um percentual mnimo de
10% para a educao especial (art. 314, caput, 2 CE). Eficcia suspensa, por deciso
do STF na ADIn 780-7/600 em relao aos percentuais destinados UERJ, FAPERJ
e educao especial
Distribuir os recursos federais transferidos ao Estado para aplicao no ensino de 1
grau entre o Estado e os Municpios na exata proporo entre o nmero de matrculas
na rede oficial de 1 grau de cada um e o nmero total de matrculas na rede pblica
estadual e municipal e repassados integralmente aos municpios no ms subseqente ao
da transferncia feita pela Unio (art. 314, 5 CE). Eficcia suspensa, por deciso do
STF na ADIn 780-7/600
Rio Grande
do Norte
(O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, nunca menos de 25% da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
Rio Grande
do Sul
O Estado aplicar 0,5% da receita lquida de impostos prprios na manuteno e
desenvolvimento do ensino superior comunitrio, atravs de crdito educativo e de
bolsa de estudos, integral ou parcial, cabendo lei complementar regular a alocao e
fiscalizao desse recurso. (redao EC 29/2001) (art. 201, 3, CE)
(O Estado) Aplicar, no exerccio financeiro, no mnimo, trinta e cinco por cento da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino pblico(art. 202, caput, CE)
Destinar no menos de 10% desses recursos na manuteno e conservao das escolas
pblicas estaduais, atravs de transferncias trimestrais de verbas s unidades escolares,
de forma a criar condies que lhes garantam o funcionamento normal e um padro
mnimo de qualidade (art. 201, 3, CE). Declarada a inconstitucionalidade do
dispositivo na ADI n. 820, DJE, 29/02/08
(O Poder Pblico) Garantir, com recursos especficos que no os destinados
manuteno e ao desenvolvimento do ensino, o atendimento em creches e pr-escolas
s crianas de zero a seis anos (art. 215, CE)
A Constituio Estadual no prev uma destinao especfica ao ensino superior, alm
do ensino superior comunitrio
269

brasileiras
Estado-
membro
Rondnia (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente (EC 62/2007), na manuteno e
desenvolvimento do ensino nunca menos que o estabelecido no art. 212 da Constituio
Federal (art. 189, caput e 1, CE), sendo considerados como integrantes da receita
aplicada nos termos deste artigo as despesas empenhadas, liquidadas e pagas no
exerccio financeiro (redao EC 17/99) (art. 189, I, CE). Eficcia suspensa pelo STF
em medida liminar na Adin 2124-9, acrdo 31/10/2003
Roraima (O Estado) Aplicar anualmente 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
ensino. (EC 012/2002) (art. 152, CE)
Santa
Catarina
(O Estado) Aplicar anualmente 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e no desenvolvimento de
seu sistema de ensino. (art. 167, CE)
So Paulo (O Estado) Aplicar, anualmente, na manuteno e no desenvolvimento do ensino
pblico, no mnimo, 30% da receita resultante de impostos, incluindo recursos
provenientes de transferncias. (art. 255, caput, CE)
Tocantins (O Estado e os Municpios) Aplicar, anualmente, nunca menos de 25% da receita
resultante de seus impostos, compreendida a proveniente de transferncia, na
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 128, CE)

Lara Barbosa Quadros Cortes Tese Deposito 2013 VersaoFinal

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Lara Barbosa Quadros Cortes Tese Deposito 2013 VersaoFinal

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

LARA BARBOSA QUADROS CRTES

Anda mungkin juga menyukai