UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS Universidad del Per DECANA DE AMERICA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLTICA

LECCIN N 1

TEORIA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I

SEGN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, LEY N 27444 (11.04.2001)

UNMSM - F !"#$ % %& D&'&!() * C+&,!+ P)#-$+!

Agradecemos a los Maestros, especializados en Derecho Administrativo y Procedimientos Administrativos, que con sus obras sobre: COME !A"#O$ A %A %E& DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O (E E"A%, %E& ) *+,,,, han $E"'#DO DE MODE%O E # $P#"ADO la presente %ECC#- , sin ellos no hubi.semos dado este peque/o paso0 y ellos son: .ORGE DAN/S ORDO0E1 2 COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL2 LEY N 27444. 2 COMENTARIOS2 NUEVA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.

GUSTAVO 3ACACOR1O

OSCAR 1EGARRA GU1MAN

COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL2 ANALISIS DE LA LEY N4 27444 COMENTARIOS2 NUEVA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO2 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.

.UAN CARLOS MOR/N UR3INA

.OSE 3ARTRA CAVERO

ISAAC M. ESPINO1A DE LA CRU1 2 DEREC5O DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO2 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL1 $i hemos logrado de2ar alg3n peque/o aporte, a trav.s de esta %ecci4n, ya sea a ayudar a los preocupados por estos problemas o para generar nuevas inquietudes, nos sentiremos satis5echos1

LECCIN N 7
TEORIA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-I CUESTIONES GENERALES
61 MO!#'AC#O CO $!#!7C#O A%8%E(A%:

*1 E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O *161 # !"OD7CC#O : E% P"O9%EMA *1*1 E% DE"EC:O $E A;7$!A A 7 O"DE *1<1 E% DE"EC:O $79;E!#'O *1,1 CO CEP!O DE P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O *1,161 # !"OD7CC#O *1,1*1 =>7E $E E !#E DE PO" P"OCE$O? *1,1*161 CO CEP!O E!#MO%O(#CO *1,1*1*1 CO CEP!O ;7"#D#CO *1,1<1 =>7E $E E !#E DE PO" P"OCED#M#E !O? *1,1<161 CO CEP!O E!#MO%O(#CO *1,1<1*1 $E !#DO ;7"#D#CO *1,1,1 =>7E E$ E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O? *1@1 D#AE"E C#A E !"E P"OCE$O & P"OCED#M#E !O *1B1 #MPO"!A C#A, A# A%#DAD & O9;E!O DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O *1B16#MPO"!A C#A *1B1*1 A# A%#DAD *1B1<1 O9;E!O *1+1 E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O COMO D#$C#P%# A DE E$!7D#O *1C1 CA"AC!E"E$ DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O *1C161 A7 C#O A% *1C1*1 O ;7"#$D#CC#O A% *1C1<1 P"E%#M# A" *1C1,1 # !E("A% *1C1@1 E$C"#!O *1C1B1 A(#%#DAD *1C1+1 E>7#DAD *1C1C1 %E(A%#DAD & EA#C#E C#A *1C1D1 ("A!7#DAD *1C16E1 P79%#C#DAD & O!#A#CAC#O *1C1661 MO!#'AC#O *1C16*1 #MP7%$#- DE OA#C#O & A # $!A C#A DE PA"!E1 *1D1 C%A$E$ DE P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$ a1 "OCED#M#E !O DEC%A"A!#'O & DE E;EC7C#O

b1 DE DEC#$#O & "E'#$#O c1 DE CO CE$#O d1 P"OCED#M#E !O (E E"A% & E$PEC#A% C%A$#A#CAC#O DE %A %E& ) *+,,,, %E& DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O (E E"A%: a1 P"OCED#M#E !O DE AP"O9AC#- A7!OMF!#CA b1 P"OCED#M#E !O DE E'A%7AC#O P"E'#A: b161 P"OCED#M#E !O DE E'A%7AC#P"E'#A CO $#%E C#O PO$#!#'O b1*1 P"OCED#M#E !O DE E'A%7AC#P"E'#A CO $#%E C#O E(A!#'O1 *16E1 E'O%7C#- DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O: E!APA DE D#$PE"$#- P"OCED#ME !A% E!APA DE CO CE !"AC#- P"OCED#ME !A% $E(7 DA AA$E DE D#$PE"$#O P"OCED#ME !A%

PRIMERA PARTE
1. MOTIVACION CONSTITUCIONALLEGAL

LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PER

GArtHculo <C)1

!odos los peruanos tiene el DE9E" de honrar al PE"7 y de proteger los intereses nacionales, asH como "E$PE!A", C7MP%#" & DEAE DE" %A CO $!#!7C#O & E% O"DE AM#E !O ;7"#D#CO DE %A AC#O G1 Corresponde al Presidente de la "ep3blica:I111J C1 E2ercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas0 y dentro de tales lHmites, dictar DEC"E!O & "E$O%7C#O 111G $on nulos los actos del Presidente de la "ep3blica que carecen de re5rendaci4n ministerialG1 %as "E$O%7C#O E$ ADM# #$"A!#'A$ que causen estado son susceptibles de impugnaci4n mediante la ACC#O CO !E C#O$O8ADM# #$!"A!#'AG1

GArtHculo 66C)

GArtHculo 6*E) GArtHculo 6,C)

DECRETO LEGISLATIVO N 560: LEY DEL PODER EJECUTIVO

GArtHculo <1 El Presidente de la "ep3blica eKpide DEC"E!O %E(#$%A!#'O$, DEC"E!O $7P"EMO$ y "E$O%7C#O E$ $7P"EMA$111G )

%a %ey de ormas (enerales de Procedimientos Administrativos: !171O1 E*1D,1;7$,de 5echa <61E61D,, normaba Is4lo re5erencial, no estL vigenteJ0 GArtHculo ###1 GArtHculo #'1 GArtHculo '#1

GArtHculo 6)1

En todo AC!O o P"OCED#M#E !O debe observarse el ordenamiento legal vigente111G !oda autoridad del E$!ADO que advierta un error u omisi4n en el P"OCED#M#E !O deberL encausarlo de o5icio o a pedido de parteG1 %as resoluciones que pongan A# A 7 P"OCED#M#E !O O ;7D#C#A% podrLn ser impugnadas ante el PODE" ;7D#C#A% mediante la acci4n a que se re5iere el ArtHculo ,CB), numeral BJ del Decreto %egislativo ) +BC, COD#(O P"OCE$A% C#'#%, sin per2uicio de la acci4n de garantHa constitucional ante el !ribunal Constitucional contra la norma legal que ampara la resoluci4nG1 %a presente %ey rige la AC!7AC#O DE O"DE ADM# #$!"A!#'O DE %A$ E !#DADE$ DE %A ADM# #$!"AC#O P79%#CA, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto111M

La LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, LEY N 27 , !"#$%&$

GArtHculo ##18CO !E #DO 61 %a presente %E& "E(7%A %A$ AC!7AC#O E$ DE %A A7 C#O ADM# #$!"A!#'A DE% E$!ADO, & E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O COMN DE$A""O%%ADO$ E %A$ E !#DADE$1 *1 %os procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley eKpresa, atendiendo a la singul8aridad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente %ey en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados eKpresamente de modo distintoG1 GArtHculo <E)1 CA%#A#CAC#O DE P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$1 %os P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$ que por eKigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satis5acer o e2ercer sus intereses o derechos, se clasi5ican con5orme a las disposiciones del presente capHtulo, en: P"OCED#M#E !O$ DE AP"O9AC#O A7!OMA!#CA o de E'A%7AC#O P"E'#A por la entidad, y este 3ltimo a su vez su2eto, en caso de 5alta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo1 Cada entidad se/ala estos P"OCED#M#E !O$ en su !eKto Nnico de Procedimientos Administrativos 8!7PA8 siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamientoG1 GArtHculo *D)1 DEA# #C#O DE P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O1 $E E !#E DE PO" P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O A% CO ;7 !O DE AC!O$ & D#%#(E C#A$ !"AM#!ADO$ E %A$ E !#DADE$, CO D7CE !E$ A %A EM#$#- DE 7 AC!O ADM# #$!"A!#'O >7E P"OD7OCA EAEC!O$ ;7"PD#CO$ # D#'#D7A%E$ O # D#'#D7A%#OA9%E$ $O9"E # !E"E$E$, O9%#(AC#O E$ O DE"EC:O$ DE %O$ ADM# #$!"ADO$G1 ArtHculo 6CB)1A# DE% P"OCED#M#E !O 6CB161 PondrLn 5in al P"OCED#M#E !O las resoluciones que se pronuncian sobre el 5ondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se re5iere el inciso ,J del ArtHculo 6CC), el desistimiento, la declaraci4n de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliaci4n o transacci4n eKtra2udicial que tengan por ob2eto poner 5in al P"OCED#M#E !O y la prestaci4n e5ectiva de lo pedido a con5ormidad del administrado en caso de petici4n graciableG1 6CB1*1 !ambi.n pondrLn 5in al P"OCED#M#E !O la resoluci4n que asH lo declare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarloG1

SEGUNDA PARTE
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO1

2.1. INTRODUCCION2 EL PRO3LEMA

1

Debemos se/alar que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es una parte del DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 "ecordemos que el DE"EC:O es un con2unto de normas, o reglas de conducta, de carLcter coercitivo, es decir, susceptibles de imposici4n coactiva, que regulan las relaciones entre los hombres1 %as notas mLs importantes del DE"EC:O son: Q A%!E"#DAD: "egula relaciones intersub2etivas1 Q COE"C#9#%#DAD1 Por lo tanto, toda norma que goce de las dos notas anteriores, es G2urHdicaG, 5orma parte del DE"EC:O1 Ahora bien, el E$!ADO, para el cumplimiento de sus 5ines act3a mediante el e2ercicio continuado de estas tres 5unciones: Q O"MA!#'A$: Estableciendo disposiciones o normas de carLcter general1 Q ;7"#$D#CC#O A%: Declarando el derecho en los casos controvertidos1 Q E;EC7!#'A: Aplicando o e2ecutando lo dispuesto en las normas y en las sentencias1 %a ADM# #$!"AC#O P79%#CA es el con2unto de 4rganos del E$!ADO que lleva a cabo la 5unci4n E;EC7!#'A1 Pero esto no es su5iciente, la ADM# #$!"AC#O P79%#CA no se limita a Ge2ecutarG0 a veces 2uzga8vHa recurso administrativo8 y con 5recuencia legisla dictando disposiciones 8"eglamentos8 de carLcter general1

=E% E$!ADO PE"7A O $E E C7E !"A EAEC!#'AME !E $OME!#DO A DE"EC:O?, O, =E% DE"EC:O P79%#CO E$ 7 A #%7$#O # $P#"ADA PO" %O$ A7 C#O A"#O$ PA"A DA" 7 A APA"#E C#A DE %E(A%#DAD A $7$ ERCE$O$ & A $7$ A!"OPE%%O$?

Debemos responder a estas preguntas demostrando que el DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O estL sometido a DE"EC:O y que no es una 5icci4n ni una ilusi4n, que eKisten principios, procedimientos dados por %ey1

2.2. EL DEREC5O SE A.USTA A UN ORDEN

El DE"EC:O $79;E!#'O es el lHmite del PODE", a su vez, eKisten limitaciones al lHmite, pues el DE"EC:O $79;E!#'O O E$ A9$O%7!O estL con5ormado por un "E(%AME !A"#$MO P"OCED#ME !A% encargado de llevar a la P"AR#$ aqu.l principio te4rico, es decir, empleando el lengua aristot.lico8tomista: la PO!E C#A $E :ACE AC!O, por conducto de un P"OCED#M#E !O "E(%AME !A"#O & CA$7#$!#CO1 $ostenemos: >7E %A A7!O"#DAD $# %#M#!E$ E$ %A M7E"!E DE %A %#9E"!AD0 >7E %A %#9E"!AD $# %#M#!E$ E$ %A M7E"!E DE %A A7!O"#DAD1

De aquH surge precisamente la A7 C#O DE% DE"EC:O, para 5i2ar con "AOO A9#%#DAD y P"7DE C#A los lHmites del PODE"1

2.6. EL DEREC5O SU3.ETIVO

Debemos precisar =>7S E !E DEMO$ PO" DE"EC:O $79;E!#'O? %as opiniones doctrinales han sido y son diversas1 AsH tenemos: El DE"EC:O $7;E!#'O no es un DE"EC:O distinto del DE"EC:O O9;E!#'O, sino que es el mismo DE"EC:O que se dirige, con la consecuencia 2urHdica en .l prevista, contra un su2eto * determinado, generando asH un deber, o que se pone a disposici4n de ese mismo su2eto, originando para .l una posibilidad 2urHdica, una 5acultad protegida por la misma norma 2urHdica1

P)' DEREC5O SU3.ETIVO2

2

TE%$E 1 :ans1 %a !EO"#A P7"A DE% DE"EC:O1 9uenos Aires1 6D,B1 PLg1 +C y ss1

Debe entenderse, en t.rminos generales, el poder atribuido por el ordenamiento 2urHdico a una voluntad, para la satis5acci4n de intereses humanos1 <

E# DEREC5O SU3.ETIVO2
EstL especialmente constituido por un PODE" DE ER#(#", condicionado por la eKistencia de una obligaci4n 2urHdica que pesa sobre un su2eto pasivo y por el hecho de que esta obligaci4n 5ue establecida en inter.s del su2eto activo ,1 EN CONSECUENCIA2 $-%O $# %A 'O%7 !AD # D#'#D7A% E$ "ECO OC#DA COMO DEC#$#'A PA"A %A ER#$!E C#A & PA"A %A ER!E $#DE% # !E"S$, S$!E $E !"A $AO"MA E 7 DE"EC:O PN9%#CO $79;E!#'O1 E% DE"EC:O $79;E!#'O estL constituido Eesencialmente por tres elementos: A1 7 A O9%#(AC#- ;7"PD#CA #MP7E$!A A% $7;E!O PA$#'O PO" 7 A "E(%A DE DE"EC:O0 91 >7E E$A M#$MA O9%#(AC#:A&A $#DO E$!A9%EC#DA PA"A $A!#$AACE" C#E"!O$ # !E"E$E$ # D#'#D7A%E$0 & C1 >7E E% $7;E!O AC!#'O DE% DE"EC:O $EA E% !#!7%A" DE 7 O DE E$O$ # !E"E$E$, "E$PEC!O DE %O$ C7A%E$ :A $#DO E$!A9%EC#DA A>7E%%A O9%#(AC#- ;7"PD#CA De esta manera, para que haya DE"EC:O $79;E!#'O@ debe de:
3

MA"#E :OAA, Miguel1 !"A!ADO DE% DOM# #O PN9%#CO1 9uenos Aires1 6DBE1 9O MA"D1 %E CO !"U%E ;7"#D#C!#O pLgina *E,1 E% DE % FDM# #$!"A!#O 1 ParHs86D<61 ) 6,1

$e/ala EM#%#O AE" A DEO 'F$>7EO en su Diccionario de Derecho P3blico, Editorial A$!"EA, 9uenos Aires1 6DC61 PLg1*6C8**6: GDE"EC:O P79%#CO $79;E!#'O vendrHa a ser el inter.s protegido mediante el reconocimiento de la voluntad individualI$anti "omano y (asc4n y MarHnJ, o la G5acultad de un particular, 5undada en norma de DE"EC:O P79%#COG IMeucciJ, o tambi.n Guna garantHa que el ordenamiento 2urHdico ob2etivo otorga a un su2eto que se encuentra en una determinada situaci4nG I(arcHa !revi2ano AosJ1 %a noci4n de DE"EC:O P79%#CO $79;E!#'O se introdu2o en el campo 2urHdico p3blico como una obligada consecuencia de que las relaciones entre el E$!ADO y sus $79D#!O$ se concibieran como "E%AC#O E$ ;7"#D#CA$1 Cuando el derecho sub2etivo se re5iere a una relaci4n entre E$!ADO e # D#'#D7O aparece el DE"EC:O P79%#CO $79;E!#'O111El DE"EC:O P79%#CO $79;E!#'O tanto puede tener como titular al E$!ADO como al PA"!#C7%A", o sea, ambos pueden ser su2etos activos del DE"EC:O P79%#CO $7;E!#'O111Es decir, pues, que el DE"EC:O P79%#CO $79;E!#'O se re5iere a una relaci4n entre el E$!ADO y el # D#'#D7O, relaci4n en la cual el primero tiene que actuar en su condici4n de PODE" P79%#CO1 El E$!ADO goza indudablemente d derechos sub2etivos p3blicos contra los particulares, pero 5rente a esta 5acultad de mandar, a este poder p3blico que posee el E$!ADO, se concede a los particulares una serie de protecciones consideradas como lHmites a la actividad estatal1 Estos lHmites constituyen los derechos p3blicos sub2etivos1 El PODE" P79%#CO del E$!ADO se halla de este modo equilibrado por los derechos p3blicos sub2etivos de los particulares1

:aber un "E$PO $A9%E o a >7#E :ACE" "E$PO $A9%E, y para que ER#$!A "E$PO $A9#%#DAD, alguien DE9E !#!7%A"#OA" 7 A $#!7AC#O DE PODE" AC!7A%#OA !E$ contra otro responsable del DE9E"1 %a esencia del DE"EC:O $79;E!#'O radica en el GPODE" ER#(#"G, al cual le da A7E"OA E% DE"EC:O O9;E!#'O1 El G# !E"E$G en cuyo 5avor se ha establecido el GPODE" ER#(#"G es otra de las condiciones requeridas1 De esta manera, el DE"EC:O $79;E!#'OB tiene de realismo G%A %#9E"!AD y de AO"MA%#$MO, G$7 "E(%AME !AC#O G, es decir, el DE"EC:O $79;E!#'O CO %#9E"!ADE$ P79%#CA$ "E(%AME !A"#A$1 De lo eKpuesto deducimos, que el DE"EC:O $79;E!#'O CO $!A: Q DE 7 A $#!7AC#O DE :EC:O, ante cuyo incumplimiento o violaci4n corresponde: Q 7 A $EC7E C#A ;7"#D#CA0 Q >7E P7EDE # 'OCA" 7 # D#'#D7O1 Ahora bien, las distintas: O"MA$ ;7"#D#CA$ se pueden agrupar en dos categorHas

DE"EC:O PN9%#CO $79;E!#'O del E$!ADO es, pues, la 5acultad que tiene la ADM# #$!"AC#O de eKigir del administrado el cumplimiento de determinas prestaciones DE"EC:O sub2etivo p3blico del particular es la 5acultad que .ste posee de eKigir del E$!ADO el cumplimiento de diversas prestaciones111Con mayor precisi4n ;E%%# ET utilizando la palabra stsatus en sentido anLlogo al que tenHa en el Derecho "omano, se/ala que el individuo puede hallarse en relaci4n al E$!ADO en situaciones diversas, que, seg3n los casos, se traducen en una serie de deberes o derechos, a saber: E E$!ADO DE $7M#$#O u O9ED#E C#A Istatus sub2ectionisJ, que s4lo impone deberes para con el E$!ADO, 5undamentando las respectivas prestaciones, o visto desde el otro eKtremo, las pretensiones del E$!ADO respecto del particular0 Como consecuencia de la autolimitaci4n del E$!ADO surge el status libertatis, que 5undamenta la libertad del individuo dentro del E$!ADO0 Del obligarse el E$!ADO positivamente respecto de los ciudadanos surgen prestaciones que determinan el status civitatis a 5avor del individuo0 & al autorizar el obrar por cuenta y nombre del E$!ADO, el status activae civitatis en 5avor de los individuos bene5iciados111G
6

A 5in de limitar el poder absoluto de una persona 8soberano8 que supondrHa la uni4n en ella de las tres 5unciones citadas anteriormente, el E$!ADO MODE" O o el E$!ADO DE DE"EC:O parte de su atribuci4n a 4rganos distintos que reciben el nombre de GpoderesG1 $e habla, pues, de: Q PODE" %E(#$%A!#'O: Asambleas, Congreso, CLmaras, entre otras1 Q PODE" ;7D#C#A%: Corte $uprema, Corte $uperior e in5eriores1 Q PODE" E;EC7!#'O: El (obierno y la Administraci4n P3blica1 De lo anterior resulta que la ADM# #$!"AC#O P79%#CA es el con2unto de 4rganos encuadrados en el PODE" E;EC7!#'O por deba2o del (obierno8Conse2o de Ministros8en el Per3, quien e5ectivamente el PODE" E;EC7!#'O detenta dicho poder1

a1

O"MA$ MA!E"#A%E$, $7$!A !#'A$ O DE AO DO, que son aquellas normas, que estLn dirigidas a "E$O%'E" D#"EC!AME !E los con5lictos interindividuales0 b1 O"MA$ # $!"7ME !A%E$, AD;E!#'A$ O AO"MA%E$, que son aquellas normas, que estLn dirigidas a "E(7%A" %O$ "E>7#$#!O$ DE AO"MAC#O de un AC!O encaminado a solucionar tales con5lictos interindividuales1 Dentro de estas normas, tenemos: E% P"OCED#M#E !O CO $!#!7!#'O DE% AC!O ADM# #$!"A!#'O0 E% P"OCED#M#E !O "EC7"$A%: "EC7"$O$ #MP7( A!#'O$ ADM# #$!"A!#'O$1 Estos dos procedimientos se dan en vHa o sede administrativa1 E% P"OCE$O CO !E C#O$O ADM# #$!"A!#'O, que se da en vHa 2udicial o sede 2udicial1

.UAN CARLOS MORON UR3INA7, se/ala: GCon apego a su contenido, podemos mani5estar que el ob2eto del DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O procesal involucra el estudio de la regulaci4n del camino seguido, para la 5ormaci4n, constituci4n, e2ecuci4n y revisi4n de las eKpresiones de voluntad de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA, asH como las normas dispuestas para garantizar la posibilidad de cuestionarlas, primero ante las autoridades de la propia secuencia administrativa activa, y luego, ante el 4rgano 2urisdiccional, cuando se trata de eKpresiones de voluntad inconmovibles en sede gubernativaG1 osotros estudiaremos en la presente %ecci4n las O"MA$ # $!"7ME !A%E$, AD;E!#'A$ O AO"MA%E$ E E% DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O: AO"MAC#O DE% AC!O ADM# #$!"A!#'O, y, luego trataremos sobre los "EC7"$O$ #MP7( A!#'O$, haciendo la advertencia que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O presenta caracterHsticas propias, en raz4n de estar Hntimamente relacionado con el DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O, que es una de las materias dinLmicas por eKcelencia del DE"EC:O P79%#CO1 $iguiendo el siguiente esquema:

ID1A1 $7$!A !#'O AdministrativoJ:

I!eorHa

del

Acto

MO"O 7"9# A, ;uan Carlos1 DE"EC:O P"OCE$A% ADM# #$!"A!#'O, Editores: PLgina 9lanca1 %ima1 6DD+1 PLg1 @,1

DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O: ID1A1P"OCED#ME !A%: ID1A8AD;E!#'O I!eorHa del Procedimiento IAdministrativoJ ID8A8P"OCE$A% E$PEC#A% IContencioso AdministrativoJ !enemos que darnos cuenta de la realidad, y es que toda conducta comple2a, reiterada, que eKi2a varios actos sucesivos para alcanzar un 5in determinado, tiende espontLneamente a estereotiparse, a reproducirse, de la 5orma mLs simple y que resulte menos costosa, y es el P"OCED#M#E !O propiamente dicho aqu.l que 5i2a preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un ob2etivo 5inal, es decir, que el P"OCE8D#M#E !O surge cuando los causes de obtenci4n de determinados 5ines son 5i2os, predeterminados, ordenando conductas reiteradas para ob2etivos id.nticos, tal sucede en la ADM# #$!"AC#O con el procedimiento de matriculaci4n, que eKige un cronograma, determinados 5ormularios, cumplir trLmites, entre otros1 Por lo eKpuesto, podemos a5irmar que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O no es una disciplina aut4noma, sino que siempre serL parte especializada dentro del DE"EC:O ADM# #$!"A!"#'O AD;E!#'O, siendo sus 5uentes las mismas1 %a ADM# #$!"AC#O P79%#CA sigue tambi.n los cauces de racionalidad que son comunes a todo P"OCED#M#E !O que merezca esta cali5icaci4n por reunir caracteres de estabilidad, obligatoriedad y 5i2eza, por lo tanto, la ADM# #$!"AC#O P79%#CA pretende, con el establecimiento de un P"OCED#M#E !O determinado: Economizar en sus movimientos0 Dar mayor e5icacia a sus actuaciones0 Ahorrar costos, tiempos0 Conseguir me2ores resultados0 #r hacia la eKcelencia procedimental1 de tal manera , que sus prestaciones sean e5icientes y e5icaces1 En esta lHnea, pues, no eKiste especialidad propia de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA1 os da la impresi4n que dos principios principales animan el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O, y es el P"# C#P#O DE "AC#O A%#DAD y el P"# C#P#O DE ;7"#D#C#DAD, que tratan de dominar sus movimientos1 "eiteramos, que la ADM# #$!"AC#O P79%#CA se somete a DE"EC:O y de esta manera, estL obligada a seguir un P"OCED#M#E !O determinado, un P"OCED#M#E !O previamente establecido en las leyes, y hasta tanto que .stas no lo modi5iquenC1
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MA"!# MA!EO, "am4n1 Manual de Derecho Administrativo1 #nstituto de Estudios de Administraci4n %ocal1 Madrid1 6DC<1 PLginas: <,68<,<1 "ecordemos que en el E$!ADO DE DE"EC:O la ADM# #$!"AC#O P79%#CA tiene que su2etar su actuaci4n a lo establecido por el DE"EC:O0 tiene que actuar Gcon5orme a DE"EC:OG1 Este es el llamado GP"# C#P#O DE %E(A%#DADG, que se completa con el

Es bueno reiterar, que la ADM# #$!"AC#O P79%#CA, a lo largo del P"OCED#M#E !O, no hace otra cosa que actuar unas potestades que le han sido concedidas para determinados 5ines1 :emos eKplicado, en anteriores %ecciones, que la ADM# #$!"AC#O P79%#CA no es totalmente libre, que e2erce poderes subordinados concedidos desde estratos superiores de disposici4n del poder, que estL sometida al principio de %E(A%#DAD en todas sus actuaciones1 Este hecho trasciende al P"OCED#M#E !O en cuanto aspiraci4n de controlar los movimientos de la ADM# #$!"AC#O , de su2etar toda ella a los dictados del E$!ADO DE DE"EC:O, dando ademLs seguridad 2urHdica a los particulares que se relacionan
establecimiento de una escala 2erLrquica de valor de las normas 2urHdicas: P#"AM#DE ;7"#D#CA, en cuya c3spide ocupa la Constituci4n, en sentido estricto, luego las leyes dictadas por el PODE" %E(#$%A!#'O, y seg3n la cual las normas de rango in5erior no podrLn derogar, modi5icar ni vulnerar lo establecido en las superiores: P"# C#P#O DE ;E"A">7#A DE %A$ O"MA$1 $e/alamos brevemente las 5ormas de sumisi4n que se/ala la DOC!"# A: A% DE"EC:O P"#'ADO: Cuando la ADM# #$!"AC#O P79%#CA act3a como u particular desprovisto de prerrogativas, se somete al DE"EC:O P"#'ADO y los con5lictos que sur2an son resueltos por los tribunales ordinarios1 A% DE"EC:O P79%#CO: Por el contrario, si act3a con poder o prerrogativas, se somete al DE"EC:O P79%#CO y los con5lictos son resueltos por la ;7"#$D#CC#O CO !E C#O$O8 ADM# #$!"A!#'A1 De lo que resulta que el DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O viene a ser aquella parte del DE"EC:O P79%#CO que regula las relaciones de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA cuando .sta act3a revestida de #MPE"#7M1 %as dos notas determinantes de cuando nos encontramos ante una norma de DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O son: >ue intervengan en la situaci4n o relaci4n regulada por aquella8una ADM# #$!"AC#O P79%#CA0 y, >ue la ADM# #$!"AC#- P79%#CA act3e con prerrogativas o se la coloque en un plano de supremacHa1 AdemLs de los principios de "AOO A9#%#DAD y ;7"#D#C#DAD, eKisten dos principios 5undamentales alrededor de los cuales gira, el DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O son: E% # !E"E$ P79%#CO, tutelado por la ADM# #$!"AC#O , en 5unci4n del cual se le otorgan esas prerrogativas0 y E% # !E"S$ DE% PA"!#C7%A" & $7 DE9#DA (A"A !PA, para lo que el e2ercicio de esas mismas prerrogativas se somete a la 5iscalizaci4n de los tribunales de 2usticia1 %a %ey del Procedimiento Administrativo (eneral a5ecta, a las entidades de la ADM# #$"AC#O P79%#CA, principalmente las tres 4rdenes conocidas de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA: ADM# #$!"AC#O CE !"A%, # $!#!7C#O A% y %OCA%, asH como tambi.n a las E !#DADE$ A7!O OMA$1 Debemos se/alar, anticipadamente, que eKiste una distinci4n entre P"OCED#M#E !O y ERPED#E !E1 El primero supone la dinLmica del actuar administrativo y el segundo es la cristalizaci4n material en 5orma escrita y documentada de los pasos y resultados a que se ha llegado a trav.s de las 5ases del P"OCED#M#E !O1

con la ADM# #$!"AC#O P79%#CA, los cuales puede visualizar todos sus pasos obteniendo de5ensas 5rente a sus actuaciones arbitrarias en el caso de que sean per2udiciales1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es, por tanto 2urHdico, en cuanto implica el sometimiento al P"# C#P#O DE %E(A%#DAD1 Obliga a la ADM# #$!"AC#O a seguirle y suministra garantHas, de5ensas a los particulares1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O, es pues, el CA7$E AO"MA% DE %A $E"#E DE AC!O$ E >7E $E CO C"E!A %A AC!7AC#O ADM# #$!"A!#'A PA"A %A "EA%#OAC#O DE 7 A# 1 "E#!E"MO$ E% A"!PC7%O *D) DE %A %E& ) *+,,,, %E& DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O (E E"A%, DA %A $#(7#E !E DEA# #C#- : 7ARTICULO 28. DEFINICION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. $E E !#E DE PO" P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O A% CO ;7 !O DE AC!O$ & D#%#(E C#A$ !"AM#!ADO$ E %A$ E !#DADE$, CO D7CE !E$ A %A EM#$#- DE 7 AC!O ADM# #$!"A!#'O >7E P"OD7OCA EAEC!O$ ;7"PD#CO$ # D#'#D7A%E$ O # D#'#D7A%#OA9%E$ $O9"E # !E"E$E$, O9%#(AC#O E$ O DE"EC:O$ DE %O$ ADM# #$!"ADO$M

2.4. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 2.4.1.INTRODUCCION

El AC!O ADM# #$!"A!#'O, en algunos casos, debe su2etare a un procedimiento determinado, porque toda conducta comple2a, reiterada, que eKi2a varios actos sucesivos para alcanzar un 5in determinado, tiende espontLneamente a estereotiparse, a reproducirse, de la 5orma mLs simple y que resulte menos costosa1 Por lo tanto el AC!O ADM# #$!"A!#'O requiere normalmente para su AO"MAC#O estar precedido por una $E"#E DE AO"MA%#DADE$ y otros actos intermedios que dan al autor del propio acto la ilustraci4n e in5ormaci4n necesarias para guiar su decisi4n, al mismo tiempo que constituyen una garantHa de que la "E$O%7C#O se dicta, no de un modo arbitrario, sino de acuerdo con las normas legales1 5ECTOR .ORGE ESCOLAD sabiamente a5irma:
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E$CO%A, ;orge :.ctor1 !ratado (eneral de Procedimiento Administrativo1 *V edici4n1 Ediciones Depalma1 9uenos Aires1 6DC61 PLginas: <8, TE%$E , :ans1 %a !eorHa Pura del Derecho1 9uenos Aires1 6D,B1

GEs bien sabido que la comprensi4n general del sistema Welseniano, plasmado principalmente en la !EO"#A P7"A DE% DE"EC:O, se asienta en la admisi4n de una distinci4n radical entre el M7 DO DE% G$E"G y el M7 DO DE% GDE9E $E"G1

E5ectuaremos la distinci4n entre P"OCE$O & P"OCED#M#E !O1

2.4.2.9:UE SE ENTIENDE POR PROCESO;

$O%E", %ey, historia y libertad1 9uenos Aires1 6D,@1Pags1 6+ y ss1 CA" E%7!!#, $istema del Derecho Procesal Civil1 9uenos Aires1 6D,,1 Este autor se/ala: G%as normas 2urHdicas pueden agruparse en dos categorHas distintas: 7 A, la compuesta por aquellas normas que estLn dirigidas a resolver, directamente, los con5lictos interindividuales0 O!"A, la integrada por aquellas normas que, simplemente, se dirigen a regular los requisitos de 5ormaci4n de un acto encaminado a solucionar tales con5lictos interindividuales1 %a primera categorHa de normas citadas se reduce a reconocer un derecho o a imponer una obligaci4n, aun cuando puedan tener, secundariamente, otros e5ectos distintos1 %a segunda categorHa, en cambio, eKcluyendo por principio esa 5unci4n atributiva de derechos y obligaciones, especi5ica los MODO$ y MED#O$ por lo que se arribarL a la soluci4n de los con5lictos, y por los cuales se harL e5icaz la imposici4n de la soluci4n acordada, otorgando, a tal 5in, un poder 2urHdico a un determinado su2eto1 $e llega asH a la divisi4n de las normas 2urHdicas en O"MA$ MA!E"#A%E$, $7$!A !#'A$ o de AO DO, que son las que componen la primera de las categorHas antedichas0 y las O"MA$ # $!"7ME !A%E$, AD;E!#'A$ o AO"MA%E$, que son las que integran la segunda categorHa1 7n anLlisis adecuado puede distinguir, en la mayorHa de los casos y con cierta 5acilidad, uno y otro tipo de normas 2urHdicas, aun cundo es necesario aceptar que eKisten casos lHmites, en los cuales tal distingo no resulta sencillo, dado que ciertas normas que pudieran se/alarse como instrumentales o 5ormales, no obstante aparecer como tales, presentan en realidad la particularidad de que su eKistencia estL directamente vinculada a la del derecho o de la obligaci4n cuyo establecimiento es propio de las normas materiales o de 5ondo, con las cuales quedan con5undidas11X El primero es, en su con2unto, el M7 DO DE %A A!7"A%EOA, mientras que el segundo constituye un universo particular, que es el M7 DO DE %A$ O"MA$1 Esa di5erenciaci4n da lugar, como necesaria correlaci4n, por un lado, a un grupo de ciencias que se concretan a eKplicar los :EC:O$ DE %A A!7"A%EOA, describiendo su producci4n y sucesi4n, y 5i2ando las leyes que rigen, necesariamente, esa producci4n y sucesi4n0 por el otro lado, se han 5ormalizado las ciencias que, eKaminando la CO D7C!A :7MA A, la toman en consideraci4n para prescribirle, por mandatos imperativos, una determinada manera de actuar, es decir, un GDE9E" $E"G1 Entre estas ciencias normativas estL, 2ustamente, el DE"EC:O1 $O%E" se/ala con acierto, que toda norma no es, en de5initiva, sino 7 PE $AM#E !O DO!ADO DE PODE"1 & agrega: GPero en vez de consistir, como otros pensamientos, en decir qu. son las cosas, S$!E $E %#M#!A A DEC#" %O >7E DE9E $E" y en ordenar %O >7E DE9E :ACE"$E C7A DO A>7E% DE9E" O $E C7MP%A1 Esto hace que la norma subsista, aunque no suceda realmente lo que ella quiere0 los hechos no la destgruyen: s4lo dan ocasi4n a que 5uncione o no la consecuencia prevista1 A %A O"MA $-%O %A DE$!"7&E O!"A O"MAG1

2.4.2.1. CONCEPTO ETIMOLOGICO

GP"OCE$OG viene del verbo latino GP"OCEDE"EG o GP"OCE$7$G que signi5ica: A'A OA", A DA" :AC#A ADE%A !E0 CAM# O A $E(7#"0 !"A&EC!O"#A A "ECO""E" :A$!A 7 A# DE!E"M# ADO

#" O MA"C:A" PO" 7 CAM# O, PO" 7 #!E", >7E E$ P"EC#$O $E(7#" PA"A %%E(A" A 7 A ME!A1 E $7 A$PEC!O D# AM#CO signi5ica: DE$E 'O%'#M#E !O O DE$A""O%%O1

2.4.2.2. CONCEPTO JURIDICO10

AGUSTIN A. GORDILLO66, se/ala:
10

%a concepci4n de los P"OCE$O$ ;7"#D#CO$ estatales comprende los sistemas normativos que crean relaciones 2urHdicas sobre la conducta de su2etos y 4rganos, como tambi.n la creaci4n de 4rganos que son a su vez creadores de las relaciones y de las normas1 El DE"EC:O crea normas y tambi.n los 4rganos que las debe generar1 %as normas a su vez disponen tambi.n la 5orma c4mo se debe legitimar su creaci4n para reglar la conducta de su2etos y 4rgano I$1$O%E"1 %A$ PA%A9"A$ DE %A %E&1 M.Kico1 6DBD1 cap1 R##J1 9a2o estos supuestos se comprueba que los llamados tres procesos estatales, por ser 5undamentales y de la esencia del E$!ADO, se encuentran causados o sustentados en las normas constitucionales1 %a CO $!#!7C#O aparece como la 5uente creadora de los tres procesos1 En suma: $on procesos que el DEEC:O CO $!#!7C#O A% moderno ha creado, para cumplir el cometido de equilibrio y garantHa que condiciona a la teorHa polHtica de la divisi4n de poderes1 El su2eto u 4rgano que hace la ley no puede dictar sentencia, o el que dicta sentencia no debe ser al mismo tiempo el e2ecutor de las leyes1 Esta es la teorHa que ampara a la dignidad y libertad humanas contra el despotismo, la esclavitud y la arbitrariedad1 El proceso estatal para hacer leyes, es distinto al proceso estatal para hacer actos administrativos, y el proceso estatal para hacer desentancias es tambi.n distinto a los otros dos en 5orma y estructura1 I;1A"!:7"1 $SPA"A!#O DE$ PO7'O#"$ E!E $SPA"A!#O DE$ AO C!#O $1 "evue de Droit Public,t1 R###1 pLg1 *,E y ss1 "1 CA""S DE MA%9E"(A1 !EO"#A (E E"A% DE% E$!ADO, capHtulo: Aunciones del Estado1 M.Kico1 PLg1 *,+ a *+6J1 %os tres procesos no pueden ser realizados por un solo 4rgano, pues el desenvolvimiento que imponen sus estructuras le corresponde en 5orma eKcluyente a cada uno de ellos I91A1A#O"# #1 P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O & "EC7"$O ;E"A">7#CO1 Edit1 Abeledo8Perrot1 9uenos Aires16DB,1 PLg16C y ss1 (O"D#%%O, AgustHn A1P"OCED#M#E !O y "EC7"$O$ ADM# #$!"A!#'O$1 9uenos Aires1 6DB,1 PLg1 < y ss1 Este autor, Pro5esor :onorario de nuestra 7niversidad0 7 M$M, cita la opini4n de CO7!7"E1 A7 DAME !O$ DE% DE"EC:O P"OCE$A% C#'#%1 9uenos Aires1 6D@C1 PLg1 6*6 y 6**1

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G%a idea 2urHdica de GP"OCE$OG puede ser concebida en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el ob2eto de llegar a un acto estatal determinado1 concepto por el cual se per5ilan tanto la unidad de los actos que integran el P"OCE$O, como el carLcter !E%EO%-(#CO de .ste, es decir, su especial caracterHstica de E$!A" E CAM# ADO A% %O("O DE 7 DE!E"M# ADO A# G1 Por lo tanto, P"OCE$O indica una serie de AC!O$ COO"D# ADO$ PA"A %O("A" 7 A A# A%#DAD1

El t.rmino P"OCE$O es un concepto !E%EO%O(#CO Icausas 5inalesJ, por lo tanto, el P"OCE$O representa el con2unto de actos que son necesarios, en cada caso, para obtener la decisi4n de una "E$O%7C#O concreta por parte de determinados O"(A O$1

3ARTOLOME A. FIORINI6*, acota:

G%a palabra P"OCE$O adquiere relevancia en el P"OCE$O ;7D7C#A%, en donde se la eKhibe como patrimonio eKclusivo de esa disciplina, con la dogmLtica signi5icaci4n del desarrollo de sucesivos actos intermedios tendientes a la declaraci4n 3ltima y de5initiva de un acto procesal de importancia que se denomina $E !E C#AG1

%a idea de P"OCE$O estL restringida a la eKpresi4n del desenvolvimiento de una serie de actos, que concurren al logro de una A# A%#DAD DE!E"M# ADA1 5ECTOR .ORGE ESCOLA6<, dice: GEl P"OCE$O es, asH, un con2unto de actos cuyo enlace y sucesi4n estL determinado por la necesidad de lograr la consecuci4n de un A# E$PEC#A#CO, y cuyo resultado es el dictado de otro acto que adquiere el carLcter de elemento conclusivo o 5inal del P"OCE$O111 En consecuencia, puede sostenerse que el P"OCE$O no es sino un procedimiento ordenado por la eKigencia del logro de una 5inalidad que se pretende alcanzar por tal medio1 %a idea de P"OCE$O es, de tal modo,111 una concepci4n !E%EO%O(#CAG1
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A#O"# #, 9artolome A1P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O & "EC7"$O ;E"F">7#CO1 9uenos Aires16D+61 PLg1 6< y ss1 E$CO%A, :.ctor ;orge1 !"A!ADO (E E"A% DE P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$1 <V edici4n1 Depalma1 9uenos Aires1 6DC61 PLg1 B1

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MIGUEL ACOSTA ROMERO6,, indica: GP"OCE$O en general signi5ica un con2unto de actos, acontecimientos, realizaciones del ser, que se suceden a trav.s del tiempo y que mantienen entre sH determinada relaciones que les dan unidad1 Podemos hablar en este aspecto de P"OCE$O >7#M#CO, P"OCE$O # D7$!"#A%, P"OCE$O 9#O%O(#CO, etc1 $in embargo, aplicado al AC!O ADM# #$!"A!#'O, debemos pensar si e5ectivamente el acto administrativo debe realizarse con5orme a un P"OCE$O, o a un P"OCED#M#E !O1 %os procesalistas, CA" E%7!!# sobre todo, indican que el P"OCE$O, es, 2udicial o 2urisdiccional, el que realizan los 4rganos 2urisdiccionales0 en este aspecto, serLn procesos los que se realizan ante los 4rganos del Poder ;udicial y ante aquellos 4rganos de poder administrativo que solucionan con5lictos1 Para CA%AMA D"E#, el proceso es una serie de actos coordinados y regulados por el DE"EC:O P"OCE$A%, a trav.s de los cuales se veri5ica el e2ercicio de la 2urisdicci4n1 Para :7(O "OCCO, el proceso es el con2unto de las actividades del E$!ADO y de los particulares con las que se realizan los derechos de .stos y de las entidades p3blicas que han quedado insatis5echos por 5alta de actuaci4n de la norma de que derivan1 Es de anotar que desde este punto de vista, el P"OCE$O eKclusivamente es analizado en el aspecto instrumental, es decir, P"OCE$A%G1 GUSTAVO 3ACACOR1O6@, a5irma:

GPor P"OCE$O entendemos la $EC7E C#A DE AC!O$ destinados a lograr una DEC#$#O # O9;E!A9%E DE A7!O"#DAD ;7D#C#A%1 %os elementos que lo condicionan y de5inen serLn entonces la utilizaci4n de !ODO$ %O$ MED#O$ DE P"7E9A eKistentes, en principio Icon5esi4n, 2uramento, instrumento, inspecci4n, perita2e, etc1J1 !al con2unto de actuaciones nos llevan a la CO$A ;7O(ADA, que es la culminaci4n del respeto y solidez del P"OCE$O1

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ACO$!A "OME"O, Miguel1 !EO"PA (E E"AA% DE% DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 P"#ME" C7"$O1 6EV ED#C#- 1 Editorial Porr3a1 M.Kico1 6DD61 PLg1 BCB1 9ACACO"OO, (ustavo1 COME !A"#O$:%E& DE P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$16<V edici4n1 Editores (ACE!A ;7"#D#CA1 %ima1 6DDD1 PLgina ,E y siguientes1

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De modo, pues, que no hay proceso 2urHdicamente hablando, si hay carencia de tales elementos Iprueba, acto 2urisdiccional, cosa 2uzgadaJ, realizados 5undamentalmente en la es5era 2udicial1 Prima en .sta la 'E"DAD AO"MA%, legalmente obtenida, aunque penalmente interese mLs bien la verdad material1

El P"OCE$O es una lucha de A !A(O #$MO$, que supone de5ensas enconadas y articulaciones inn3meras1

Es un CO !"AD#C!O"#O que se resuelve en la $E !E C#A, al quedar consentida y e2ecutoriada, resultando asH legalmente superada la contienda0 es decir, se ha COMP7E$!O el derecho cuestionadoX1

RAFAEL I. MARTINE1 MORALES6B, se/ala:

G7n P"OCE$O puede cali5icarse de ADM# #$!"A!#'O cuando concurran cualquiera de las dos circunstancias siguientes: que una de las partes en la controversia sea la ADM# #$!"AC#O P79%#CA, o que el que resuelve la controversia sea un 4rgano de la propia ADM# #$!"AC#- PN9%#CA Itribunales administrativos u 4rganos para82urisdiccionales del poder e2ecutivo 82untas de conciliaci4n y arbitra2e, por e2emplo1J1

En la doctrina eKiste una tendencia mayoritaria orientada a reservar la eKpresi4n P"OCE$O ADM# #$!"A!#'O, para aquel que se sigue ante tribunales contencioso administrativo y en los cuales es parte, desde luego, la ADM# #$!"AC#O P79%#CAG1

Debemos tener en cuenta lo se/alado por GA3INO FRAGA6+:

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MA"!# EO MO"A%E$, "a5ael #1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 Ob1 Cit1 PLg1 *EE1 A"A(A, (abino1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O, 6*V Edici4n1 Editorial Porr3a1 M.Kico1 6DBC1 PLg1 DB y ss1

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GEs bien conocida la tendencia de asimilar las instituciones de DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O a las instituciones del DE"EC:O C#'#%, y la terminologHa misma de aqu.l se reseinte de esa in5luencia, como lo demuestran las eKpresiones de dominio p3blico, de dominio directo, de servidumbres p3blicas, etc1

Pero esa terminologHa no debe originar con5usiones si se tiene un concepto claro de lo que es DE"EC:O P79%#CO, cosa que no es 5recuente en nuestros 2uristas que han sido educados en una 5orma predominante dentro de las nociones del derecho civil, notLndose entre ellos la tendencia marcada de hacer enca2ar las instituciones del DEEC:O ADM# #$!"A!#'O en bien conocidas de la %E(#$%AC#O C#'#%1

Esta tendencia produce de5ormaciones que no solamente interesan desde un punto de vista abstracto, sino tambi.n se traducen en consecuencias per2udiciales, pues pretender regir la vida del E$!ADO por las normas que rigen relaciones entre particulares, es subordinarlo al cumplimiento de condiciones que son un obstLculo para la e5icaz satis5acci4n de necesidades colectivasG1 DANTE CERVANTES CORDOVA6C, se/ala: GEKisten dos sistemas procesales: El P79%#C#$!A y el P"#'A!#$!A1 El primero se rige por el principio inquisitivo, y el segundo por el principio dispositivo1 EL PRINCIPIO IN:UISITIVO2 Otorga al 5uncionario 2udicial o administrativo la 5acultad de investigar la verdad, utilizando todos los medios legales a su alcance, sin que la actividad de las partes, lo obligue ni limite a decidir 3nicamente sobre los medios probatorios que .stas lleven a los autos1 Este sistema se utiliza usualmente en el P"OCE$O PE A% por que es de orden p3blico y al E$!ADO le interesa el con5licto de intereses y garantizar la paz social1 E# PRINCIPIO DISPOSITIVO2 Establece que corresponde a las partes proporcionar los elementos necesarios para la decisi4n del 2uicio, tales como: pretensiones, postulaciones, pruebas, recursos impugnatorios, eKcepciones, dinamismo o estatismo, renuncia, etc1 En este caso el 5uncionario de la ADM# #$!"AC#O DE ;7$!#C#A o de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA resulta como un Lrbitro o convidado de piedra que debe atenerse eKclusivamente a la actividad de las partes y a lo que ellas le
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CE"'A !E$ A A&A, Dante1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O & ADM# #$!"AC#O P79%#CA1 Editorial A1D1 7 $A1 6DDB1 PLg1 *,E8*,61

presentan, sin que le sea permitido tomar iniciativas encaminadas a establecer la verdad, impulsar el proceso, etc1 FINALIDAD CONCRETA DEL PROCESO2 %a 5inalidad concreta del P"OCE$O es resolver los con5lictos de intereses y eliminar las incertidumbres 2urHdicas1 %o primero lo hace mediante el proceso contencioso, y el segundo por el proceso no contencioso1 Acerca del con5licto de intereses CO7!7"E eKpresa: GPodemos a5irmar que no se puede concebir la eKistencia de una sociedad humana, sin con5licto de intereses y derechos0 ya que las normas 2urHdicas que la tutela siempre son susceptibles de ser violadasG1 FINALIDAD A3STRACTA DEL PROCESO2 El 5in abstracto que persigue el P"OCE$O es lograr la paz social en 2usticia de acuerdo con la opini4n doctrinaria de los procesalistas en materia civil1 Para 5acilitar la consecuci4n de este ob2eto social, el legislador peruano recientemente en el nuevo COD#(O P"OCE$A% C#'#%, por e2emplo ha variado la orientaci4n del C4digo, del sistema privatista tradicional por un sistema publicista1 :emos querido realizar este preLmbulo como introducci4n al tema porque consideramos que el P"OCED#8M#E !O ADM# #$!"A!#'O siempre estuvo impregnado de los ingredientes del $#$!EMA P79%#C#$!A, ademLs de que en cuanto a su 5inalidad mantiene a su vez los dos aspectos, esto es que se orientan a resolver determinados con5lictos de intereses y eliminar las incertidumbres 2urHdicas persiguiendo el logro de la paz social en 2usticia0 en la medida en que el 5uncionario p3blico sin tener la calidad de magistrado y muchas veces ni siquiera de pro5esional del derecho al construir, declarar un derecho o denegar peticiones debe hacerlo en atenci4n estricta a la verdad material y vali.ndose para ello sin ninguna restricci4n de todos los medios que tuviere a su alcance perseguidos de ser necesario de o5icio1 De tal suerte que la discrecionalidad con que act3a no le permite resolver por equidad, por emoci4n social, etc1, sino siempre con arreglo al derecho positivo IDerecho Administrativo $ustantivo y Ad2etivoJM 6D1 En 5orma sint.tica presentamos algunas de5iniciones sobre P"OCE$O: Es una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el ob2eto de resolver, mediante un 2uicio de autoridad los con5lictos sometidos a su decisi4n IED7A"DO CO7!7"EJ1 %a secuencia de actos destinados a lograr una decisi4n inob2etable de la autoridad 2udicial I(7$!A'O 9ACACO"OOJ1

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OA'A%E!A CA""7#!E"O, Yilverder1 COD#(O P"OCE$A% C#'#%1 Editorial Manuel Chah31 E#"%1 %ima 6DD,1 Citado por CE"'A !E$ A A&A, DA !E1

Es el con2unto de actos que tienen por 5inalidad esencial llegar al dictado de otro acto determinado: E% AC!O ;7"#$D#CC#O A%1 I;O$E "O9E"!O D"OM#J Es el que se tramita por la 2urisdicci4n ordinaria y sobre con5lictos que ata/en primordialmente al DE"EC:O P"#'ADOI(7#%%E"MO CA9A E%%A$ DE !O""E$J1 "epresenta el con2unto de actos que son necesarios, en cada caso, para obtener la decisi4n de una resoluci4n concreta por parte de determinados 4rganos1 Es un instrumento 2urHdico mediante el cual se da satis5acci4n a pretensiones, o mLs precisamente, aquel sistema que con5Ha la satis5acci4n de pretensiones a un 4rgano estatal, instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes1 IEM#%#O AE" A DEO 'A$>7EOJ1 Es el con2unto de actos realizados con5orme a determinadas normas, que tienen unidad entre sH y buscan una 5inalidad, que es la resoluci4n de un con5licto, la restauraci4n de un derecho, o resolver una controversia preestablecida, mediante una sentencia1 IM#(7E% ACO$!A "OME"OJ1

De lo eKpuesto, podemos se/alar los elementos del P"OCE$O: 7n elemento l4gico, de naturaleza preparatoria, que consiste en una serie de observaciones, razonamientos y de declaraciones0 7n acto voluntario 5inal, que es la voluntad misma de la %ey, en el caso concreto, 5ormulada por el ;7EO en la parte dispositiva de su sentencia IC:#O'E DAJ1 Por lo tanto: P"OCE$O E$: 7na lucha de antagonismos, que supone de5ensas0 !iene una A# A%#DAD E$E C#A%: A'E"#(7A" %A 'E"DAD, $O9"E E$A 9A$E, $A!#$AACE" %A$ P"E!E $#O E$ DE %A$ PA"!E$0 MED#A !E %A GDEC#$#O G DE 7 A # $!A C#A E7!"A% E # DEPE D#E !E DE E%%A$: %A $E !E C#A DE% ;7EO1 %os problemas del P"OCE$O y P"OCED#M#E !O han preocupado a los te4ricos tanto del DE"EC:O P"OCE$A%, como del DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O, sin embargo, la Doctrina, estL de acuerdo reservarse la noci4n de GP"OCE$OG, al 4rgano 2urisdiccional del E$!ADO: A7 C#O ;7"#$D#CC#O A%1

2.4.6.9:UE SE ENTIENDE POR PROCEDIMIENTO;

2.4.3.1. CONCEPTO ETIMOLOGICO
%a palabra GP"OCED#M#E !OG deriva del verbo latino P"OCEDO, E$, E"E, que a su vez se compone de los vocablos P"O, que signi5ica : ADE%A !E0 y CEDO, que signi5ica:

MA"C:A", viene a signi5icar en su acepciZn etimol4gica GMA"C:A" ADE%A !EG, G#" A MA"C:A" PO" 7 CAM# O, PO" 7 #!E", que es preciso seguir para llegar a la metaG1 DA %A #DEA DE 7 CAM# O >7E DE9E $E(7#"$E PA"A A""#9A" A A%(N DADO1 P"O("E$A" "E$7%!ADO

En sentido general, dHcese de la manera o 5orma de realizar una cosa o de cumplirse un acto: Actuaci4n, tramitaci4n, secuencia de actos ante los 4rganos p3blicos1 Es decir, una serie de actos coordinados para lograr algo1

Desde un punto de vista puramente descriptivo, se advierte que el P"OCED#M#E !O consiste, 5undamentalmente, en una pluralidad o serie de actos, no de actos cualquiera realizados al azar, sino ligados y coordinados entre sH de tal modo que cualquiera de ellos carecerHa de validez y e5icacia sin el que lo precede1 Este encadenamiento de actos obedece y tiende a una 5inalidad com3n y determinada que t.cnicamente se denomina P"OCED#M#E !O1

2.4.3.2. SENTIDO JURIDICO

P"OCED#M#E !O: Es la manera o 5orma de realizar una cosa o de cumplirse un acto0 actuaci4n0 tramitaci4n1 P"OCED#M#E !O es la secuencia de AC!O$ que se e2ecutan progresivamente dentro de la poli5orme actividad del E$!ADO, pero que se resuelven mediante AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$ ante los -"(A O$ PN9%#CO$, es decir1 7na serie de actos coordinados para lograr algo1 P"OCED#M#E !O consiste, 5undamentalmente, una pluralidad o serie de actos ligados y coordinados entre sH de tal modo que cualquiera de ellos carecerHa de validez, y e5icacia sin el que lo proceda1 P"OCED#M#E !O es el con2unto de 5ormalidades que deben someterse al 2uez y en la tramitaci4n de un P"OCE$O1 Pero su origen, tal eKpresi4n indica la #DEA DE 7 A MA"C:A A $E(7#", suponiendo una serie de actos cuyo con2unto 5orma la instancia o P"OCE$O1 Es la acci4n de P"OCEDE"

2.4.4.9:UE ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO;

En sede administrativa, todas las mani5estaciones 2urHdicas administrativas, como los AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$, son elaborados a trav.s de una serie de actuaciones llevadas a cabo principalmente por A7 C#O A"#O$ PN9%#CO$ con poder de decisi4n, a las que en con2unto se denomina P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O1 9:U< NOS ENSE0AN LOS MAESTROS DEL DEREC5O ADMINISTRATIVO; %os Maestros del Derecho Administrativo nos ense/an a trav.s de sus obras: GA3INO FRAGA*E dice sobre el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: XEl AC!O ADM# #$!"A!#'O requiere normalmente para su 5ormaci4n estar precedido por una serie de 5ormalidades y otros actos intermedios que dan al autor del propio acto la ilustraci4n e in5ormaci4n necesaria para guiar su decisi4n, al mismo tiempo que constituyen una garantHa de que la resoluci4n se dicta, no de un modo arbitrario, sino de acuerdo a las normas legales1 Ese con2unto de 5ormalidades y actos que preceden y preparan el AC!O ADM# #$!"A!#'O es lo que constituye el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'OM de la misma manera que las vHas de producci4n del acto legislativo y de la sentencia 2udicial 5orman respectivamente el procedimiento legislativo y el procedimiento 2udicialM ENRI:UE SAYAGUES LASO*6, a5irma: GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es el con2unto de trLmites y 5ormalidades que debe observar la ADM# #$!"AC#O al desarrollar su actividad1 %os 4rganos de la Administraci4n se mueven dentro de los lHmites precisos que 5i2a el derecho y su2etLndose a reglas de procedimientos determinados1 Esto es indispensable no s4lo para encausar debidamente a las administraciones p3blicas, sino como garantHa de los particulares a5ectados por la actividad que desenvuelven1 El cumplimiento de las normas de procedimiento es, por lo tanto, un deber de los 4rganos p3blicos1 %as reglas de procedimiento regulan toda la actividad de la ADM# #$!"AC#O : Cuando 5ormula declaraciones de voluntad y cuando e2ecuta hechos111G MIGUEL ACOSTA ROMERO**, mani5iesta:

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A"A(A, (abino1 Derecho Administrativo1 M.Kico8 Editorial Parr3a16DCB1 Pags1 *C61 $A&A(7E$ %A$O, Enrique1 !"A!ADO DE DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 !omo #1 PLg1 ,B6 y ss1 ACO$!A "OME"O, Miguel1 Ob1 Cit1 PLg1 BC+1

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GPor P"OCED#M#E !O entendemos un con2unto de actos realizados con5orme a ciertas normas para producir un acto111$eg3n los tratadistas, y entre ellos el pro5esor espa/ol ;O$E MA"#A '#%%A" y "OME"O, en el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O no hay partes contrapuestas, sino que hay una relaci4n entre la ADM# #$!"AC#O y el interesado1 Para (A"C#A O'#EDO, el P"OCED#M#E !OA ADM# #$!"A!#'O lo constituyen los trLmites y 5ormalidades que debe de observar la ADM# #$!"AC#O , para resolver las reclamaciones que los particulares 5ormulen1 A"A(A (A9# O a5irma que Xes el con2unto de 5ormalidades y actos que preceden y preparan el AC!O ADM# #$!"A!#'OM1 osotros estimamos que P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es todo el con2unto de actos se/alados en la %ey, para la producci4n del AC!O ADM# #$!"A!#'O Iprocedimiento previoJ, asH como la e2ecuci4n voluntaria y la e2ecuci4n 5orzosa, ya sean internas o eKternas1 %a eKposici4n de motivos de la %ey de P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$ espa/ola, de 6+ de 2ulio de 6D@C, de5ine el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O como: el Gcauce 5ormal de la serie de actos en que se concreta la actuaci4n para la realizaci4n de un 5inG1 Coinciden los autores en que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O Xes el con2unto de actos que realiza la ADM# #$!"AC#O , bien para producir otro acto AC!O ADM# #$!"A!#'O, o bien para lograr su e2ecuci4n1G .OSE 3ARTRA CAVERO*<, indica: G111de5inimos al P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O como la serie de actos que se inician con la presentaci4n de una solicitud o escrito, ante la ADM# #$!"AC#O P79%#CA, con el prop4sito o inter.s de lograr su pronunciamiento, que se materializa generalmente en una "E$O%7C#O , accediendo o negando lo solicitado por el ciudadano interesadoG1 ANDRES SERRA RO.AS*,, mani5iesta: G%os AC!O$ ADM# $!"A!#'O$ no deben ni pueden improvisarse1 El con2unto de reglas que las leyes administrativas establecen, tienen una clara 5inalidad: la P"O!ECC#O DE% # !E"E$ (E E"A%1 %a elaboraci4n de los actos de la administraci4n activa debe necesariamente seguir un derrotero legal, para realizar los 5ines legales, al mismo tiempo que se protegen los diversos intereses particulares que entran en 2uego111
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9A"!"A CA'E"O, ;os.1 P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O1 <V edici4n1 6DD,1 %ima1 PLg1 6@1 24 $E""A "O;A$, Andr.s1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 ,V edici4n1 Edit1 Porr3a1 M.Kico1 6DBC1 PLg1 *CE8*C61

El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O estL constituido por un con2unto de trLmites y 5ormalidades 8ordenados y metodizados8 , que determinan los requisitos previos que preceden al AC!O ADM# #$!"A!#'O como un antecedente y 5undamento, son necesarios para su per5eccionamiento y condicionan su validez para la realizaci4n del 5in contenido en la ley111G RAFAEL I.MARTINE1 MORALES*@, indica: GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y e2ecutar un AC!O ADM# #$!"A!#'O1 En la doctrina espa/ola se da la siguiente de5inici4n: P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O: GE$ E% CA7CE %E(A% >7E %O$ -"(A O$ DE %A ADM# #$!"AC#O P79%#CA $E 'E O9%#(ADO$ A $E(7#" E %A "EA%#OAC#- DE $7$ A7 C#O E$ & DE !"O DE $7 COMPE!E C#A "E$PEC!#'A, PA"A P"OD7C#" %O$ AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$G1 3ARTOLOME A. FIORINI*B, dice: GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O se re5iere a la total actividad prLctica 2urHdica de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA para que mani5ieste y e2ecute sus actos en 5orma ordenada, regulada y sistematizada, ya sea de o5icio o a instancia de los administrados111 !oda la actividad procedimental administrativa tiene por ob2eto el r.gimen de distribuci4n de la competencia administrativa0 la 5orma de actuar de los 4rganos0 las relaciones de dependencia y sus decisiones0 la e5icacia de su actividad y las normas que regula el quehacer de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA1 Estos son capHtulos que integran en 5orma total el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O111G GUSTAVO 3ACACOR1O*+, mani5iesta: GEl P"OCED#M#E !O es la secuencia de actos que se e2ecutan de modo legal, progresivamente dentro de la poli5orme actividad del E$!ADO, pero que se resuelven mediante AC!O ADM# #$!"A!#'O Iresoluci4nJ, obteniendo un pronunciamiento1
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MA"!# EO MO"A%E$, "a5ael #1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O, Edit1 :A"%A1 M.Kico1 6DDB1 PLg1 6D+ A#O"# #, 9artolom. A1 Ob1 Cit1 PLg1 *B y ss 9ACACO"OO, (ustavo1 !"A!ADO DE DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 !omos #8##1 $ubstantivo y Ad2etivo1 ,V edici4n1 Editorial (aceta ;urHdica1 %ima1*EEE1 PLg1 @<D1

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!iene por 5inalidad dicho P"OCED#M#E !O e2ecutar la voluntad del E$!ADO, que como 4rgano polHtico carece 8por esencia8 de imparcialidad absoluta como distingue al Poder 2urisdiccional, por lo que no hay cosa 2uzgada, sino s4lo CO$A DEC#D#DA, ya que tampoco es dable utilizar todos los medios de prueba eKistentes1 Por ello, hemos de convenir que el P"OCED#M#E !O es, pues, un discurrir tranquilo, sin los altiba2os de la contienda, que opera dentro de una inspiraci4n e2ecutiva IadministrativaJ y no de composici4n de %#!#$1 !odo se reduce a una mani5estaci4n de voluntad1G PEDRO PATRON FAURA * PEDRO PATRON 3EDOYA*C, indican: !oda la actividad procedimental administrativa tiene por ob2eto el r.gimen de distribuci4n de la competencia administrativa0 la 5orma de actuar de los 4rganos0 las relaciones de dependencia y sus decisiones0 la e5icacia de su actividad y las normas que regula GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O, es el con2unto o secuencia de trLmites y de AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$ que deben realizarse para que el proceso antes re5erido se desarrolle normal y e5icazmente hasta alcanzar su conclusi4n mediante una resoluci4n administrativa1 $e llama tambi.n DE"EC:O AD;E!#'O o de trLmite1 #nterviene el E$!ADO en 5orma directa y decisiva, a trav.s de sus organismos y autoridades competentes, quienes hacen uso de su poder o potestad legal, para darle soluci4n al problema planteado1G VICTOR R. ANACLETO GUERRERO*D, a5irma: GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es el equivalente procesal, en sede administrativa, del proceso administrativo en sede 2udicial1 EspecH5icamente, el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O indica las 5ormalidades y trLmites que deben cumplir tanto la ADM# #$!"AC#- , en e2ercicio de la 5unci4n administrativa, como los ADM# #$!"ADO$ en su gesti4n de tutela individual con participaci4n colaborativa en el e2ercicio de la 5unci4n administrativa1 Es de la esencia del P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O regular la intervenci4n de los interesados en la preparaci4n e impugnaci4n de la voluntad administrativa, ya sea por medio del e2ercicio del derecho de petici4n o del e2ercicio del derecho de recurrir1 Comprende tanto el P"OCED#M#E !O que regula la 5ormaci4n del AC!O IconstitutivoJ como su cuestionamiento Iimpugnaci4nJ111Consideramos que
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PA!"O AA7"A, Pedro y PA!"O 9EDO&A, Pedro1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O y ADM# #$!"AC#O P79%#CA E E% PE"71 BV edici4n1 Editorial (ri2ley1 %ima, 6DD+1 PLg1 <CE8<C6, A AC%E!O (7E""E"O, 'Hctor "1 (7#A DE P"OCED#M#E !O$ ADM# #$!"A!#'O$1 Editorial (ACE!A ;7"#D#CA1%ima1 6DDD1 PLg1 <@D8<BE1

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el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O viene a constituir los pasos, la secuencia que devienen de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA a trav.s de un AC!O ADM# #$!"A!#'O Iresoluci4nJ y que traduce la relaci4n entre la ADM# #$!"AC#O y los ADM# #$!"ADO$G1 .OSE RO3ERTO DROMI<E, mani5iesta: GEl P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es la serie de actos en que se desenvuelve la actividad o 5unci4n administrativa0 por ella entendemos toda la actividad estatal residual que no es sustancial u orgLnicamente actividad gubernativa, legislativa y 2urisdiccional1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es la 5unci4n administrativa lo que el acueducto al agua que por el mismo corre1 %a realizaci4n de la 5unci4n administrativa requiere un procedimiento, un cauce 5ormal por el que se eKterioriza la actuaci4n administrativa del E$!ADOG1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es la parte del DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O que estudia las reglas y principios que rigen la intervenci4n de los interesados en la preparaci4n e impugnaci4n de la voluntad administrativa1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O, es, en suma, un instrumento de (O9#E" O y de CO !"O%1 Cumple una doble misi4n republicana: El derecho del PODE" por los carriles de la seguridad y legalidad y la de5ensa de los derechos por las vHas procesales recursivas y reclamativasG1 .ESUS GON1ALE1 PERE1<6, indica: GEl P"OCED#M#E !O es un concepto de la !EO"#A (E E"A% DE% DE"EC:O1 Es un concepto de validez general, aplicable a cada una de las ramas particulares del DE"EC:O1 Enti.ndase bien: o s4lo a las remas del DE"EC:O PN9%#CO, sino tambi.n a las del DE"EC:O P"#'ADO111 El P"OCED#M#E !O es un tipo, una 5orma, una especie de combinaci4n de actos111Pues bien: =CuLndo en una combinaci4n de actos puede hablarse propiamente de procedimientos1 Para que eKista P"OCED#M#E !O es necesario: aJ >ue cada uno de los actos combinados conserven Hntegra su individualidad111 bJ >ue la coneKi4n entre los actos radique en la unidad de e5ecto 2urHdico1 En P"OCED#M#E !O, todos los actos estLn encaminados a producir un e5ecto 2urHdico, que es lo que les da unidad111
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D"OM#, ;os. "oberto1 # $!#!7C#O E$ DE DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 Editorial Astrea1 9uenos Aires1 6D+C1 PLg1 @EB8@EB1 (O OA%EO PE"EO, ;es3s1 E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O1 Publicaciones A9E%%A Madrid1 6DB,1 PLgs1 @@8B*1

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cJ >ue los actos est.n vinculados causalmente entre sH, de tal modo que cada uno supone al anterior y el 3ltimo supone al grupo entero111 Podemos de5inir el P"OCED#M#E !O, con CA" E%7!!#, como el tipo de combinaci4n de actos cuyos e5ectos 2urHdicos estLn vinculados causalmente entre sH111 %a realizaci4n de todas y cada una de las 5unciones p3blicas no se agota normalmente, en un acto1 %a actividad de los 4rganos p3blicos se concreta en una serie de actos combinados entre sH por un e5ecto 2urHdico 3nico1 En una palabra, cuando el E$!ADO legisla, 2uzga o administra, lo hace a trav.s de un P"OCED#M#E !O1 $e da asH, por tanto, la eKistencia de un P"OCED#M#E !O %E(#$%A!#'O, 7 O ;7"#$D#CC#O A% y otro ADM# #$!"A!#'O, di5erenciados entre sH por la 5unci4n de que son cauce 5ormal1 PROCEDIMIENTO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O serL, por tanto, un concepto puramente 5ormal1 El P"OCED#M#E !O es un modo de sucesi4n, un orden y 5orma de proceder0 es una pauta que debe seguirse para alcanzar un resultado prLctico1 E$ E% CA7CE AO"MA% DE %A A7 C#O ADM# #$!"A!#'A: %o que di5erencia el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O de los demLs tipos de P"OCED#M#E !O$ es, precisamente, la 5unci4n que a trav.s del mismo se realiza1 Podemos a5irmar que el P"OCED#M#E !O es la 5unci4n administrativa lo que el acueducto al agua que por el mismo corre1 %a A7 C#O ADM# #$!"A!#'A requiere un P"OCED#M#E !O, reducido a su mHnima eKpresi4n 5ormalista en ciertos casos y sobrecargado de trLmites en otros1 Este sometimiento de la acci4n administrativa a un cauce 5ormal se ha 2usti5icado desde dos perspectivas distintas: Como garantHa del inter.s p3blico y de los derechos de los particulares111%a necesaria presencia del E$!ADO en todas sus es5eras de la vida social eKige un P"OCED#M#E !O "AP#DO, F(#% & A%ER#9%E, que permita dar satis5acci4n a las necesidades p3blicas, sin olvidar las garantHas debidas al administrado, en cumplimiento de los principios consagrados en nuestras %eyes 5undamentales111 E$ 7 P"E$7P7E$!O DE %A #MP7( AC#- P"OCE$A%111 %a persona que deduzca, una pretensi4n 5rente a la ADM# #$!"AC#O no puede optar entre la '#A ADM# #$!"A!#'A y la P"OCE$A%0 no puede prescindir de aqu.lla y acudir directamente a los 4rganos 2urisdiccionales1 !iene que agotar directamente la '#A ADM# #$!"A!#'A1 $4lo cuando en esta vHa se ha dictado el acto que, seg3n nuestra terminologHa tradicional, ha causado estado, es admisible la iniciaci4n de la vHa procesalG1 .UAN CARLOS MOR/N UR3INA62, mani5iesta:
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MO"O

7"9# A, ;uan Carlos, DE"EC:O P"OCE$A% ADM# #$!"A!#'O1 Editores PLgina

G!odas las mani5estaciones 2urHdicas de la voluntad administrativa, sean actos de administraci4n, reglamentos, contratos o actos administrativos, son 5ormados Iproducidos, preparados, emitidos y eKtinguidosJ a trav.s de una serie de actuaciones llevadas a cabo primordialmente por los agentes p3blicos, a las que en con2unto denominamos P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O1 El P"OCED#M#E !O es el camino necesario, indispensable que la ADM# #$!"AC#O debe seguir para llegar a su ob2etivo: Aormar sus decisiones, o como lo de5ine FRAGA<<, es la GvHa de producci4n de los AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$G111 En el mismo orden de ideas ROYO VILLANOVA<, de5ine al P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O como la serie de 5ormalidades eKigidas para la realizaci4n de un AC!O ADM# #$!"A!#'O, otorgLndole un doble prop4sito: Perseguir, en primer lugar, la adecuada y concreta marcha del ente administrativo0 y en segundo lugar, tutelar y preservar los derechos e e intereses de los administrados para que no sean a5ectados por la eKpresi4n de la voluntad de la ADM# #$!"AC#O 111 Coincidiendo con esta opini4n, L/PE1 ROD/ a5irma<@ que G%as normas del P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O no deben limitarse a garantizar los derechos de los ciudadanos, deben tambi.n garantizar el inter.s p3blico1 El inter.s p3blico eKige un procedimiento 5leKible y rLpido que impida la anarquHa en el seno de la ADM# #$!"AC#O y asegure la e5icacia1 El inter.s de los particulares pide, por el contrario, un P"OCED#M#E !O riguroso para impedir que se vean esclavizados por la ADM# #$!"AC#O 1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O debe conciliar estos dos interesesG1 "eiteramos la de5inici4n que da la %E& DE% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O (E E"A%, %ey ) *+,,,, que entiende por P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O: 7A'$-!"#) 28. SE ENTIENDE POR PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AL CON.UNTO DE ACTOS Y DILIGENCIAS TRAMITADOS EN LAS ENTIDADES, CONDUCENTES A LA EMISION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO :UE PRODU1CA EFECTOS .UR=DICOS INDIVIDUALES O INDIVIDUALI1A3LES
9lanca1 %ima1 6DD+1 PLg1 B* y ss1
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A"A(A, (abino1 DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O1 Editorial PO""7A1 M.Kico16DB<1 Citado por ;7A CA"%O$ MO"O 7"9# A, ob1cit1 PLg1 B* "O&O '#%%A O'A,$8 E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O COMO (A"A !PA ;7"#D#CA1 En "evista de Estudios PolHticos ) ,C1 Madrid, pLg1 +<8+,1 %-PEO "OD-, %aureano1 E% P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O O CO !E C#O$O1 En: "evista 7ruguaya de Estudios Administrativos1 A/o '1 6DC61 ) E61 PLg1 D61 Citado por ;7A CA"%O$ MO"O 7"9# A, Ob1 Cit1 PLg1B,1

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SO3RE INTERESES, ADMINISTRADOS7.

O3LIGACIONES

DEREC5OS

DE

LOS

:emos visto que la DOC!"# A a5irma que todos esos actos, con5orman una disciplina, con la 5inalidad de servir de garantHa a los derechos individuales para los administrados y otorgar orden a la actuaci4n administrativa, 2usticia, certeza y e5iciencia e e5icacia a las decisiones p3blicas1 Podemos darnos cuenta que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O estL 5ormado por una serie necesaria de 5ormalidades que se establecen, como una garantHa para los administrados, para evitar las arbitrariedades y obtener un resultado determinado, en este caso, el asegurar el 3IEN PU3LICO<B1 RAMON MARTIN MATEO<+, sostiene: GP"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es, seg3n la EKposici4n de Motivos de la %1P1A1I%ey de Procedimientos AdministrativosJ, el cauce 5ormal de la serie de actos en que se concreta la actuaci4n administrativa para la realizaci4n de un 5in1 Debemos distinguir, por tanto, P"OCED#M#E !O y ERPED#E !E1 El primero supone la dinLmica del actuar administrativo y el segundo es la cristalizaci4n material en 5orma escrita y documentada de los pasos y resultados a que se ha llegado a trav.s de las 5ases del P"OCED#M#E !OG1 De lo eKpuesto podemos se/alar que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O: >ue E$ %A $EC7E C#A DE AC!O$ que se e2ecutan progresivamente dentro de la poli5orme actividad del E$!ADO, pero que se resuelve mediante acto administrativo Iresoluci4nJ0 no pretendiendo componer el derecho, sino aportar soluci4n pragmLtica y pronta, obviamente de naturaleza provisional, aunque esta pudiera devenir 5irme y de5initiva1 >ue E$ 7 D#$C7""#" !"A >7#%O, sin los altiba2os de la contienda, operando dentro de una inspiraci4n e2ecutiva IadministrativaJ y no de composici4n de litis1 >ue E$ 7 CAM# O ECE$A"#O, # D#$PE $A9%E que la ADM# #$!"AC#O debe seguir para llegar a su ob2etivo: 5ormar sus decisiones1 >ue E$ %A 'PA DE P"OD7CC#- DE %O$ AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$1 >ue E$ %A $E"#E DE AO"MA%#DADE$ ER#(#DA$ PA"A %A "EA%#OAC#DE 7 AC!O ADM# #$!"A!#'O, otorgLndole un doble prop4sito: perseguir,
$ostenemos que la ADM# #$!"AC#O PN9%#CA debe mantener el # !E"E$ (E E"A% y los PA"!#C7%A"E$ en la de5ensa de su inter.s privado, estLn obligados a seguir estos desenvolvimientos legales1 Por lo tanto, el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es una s4lida garantHa de los diversos intereses en 2uego1 MA"!# MA!EO, "am4n1 Manual de Derecho Administrativo1 +V edici4n, Estudios de Administraci4n %ocal1 Madrid1 6DC<1 PLg1 <,*8<,<1 #nstituto de

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en primer lugar, la adecuada y correcta marcha del ente administrativo0 y, segundo lugar, tutelar y preservar los derechos e intereses de los administrados, para que no sean a5ectados por la eKpresi4n de voluntad de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA1 >ue E$ 7 A $E"#E DE AC!O$ :E!E"O(S EO$ de la ADM# #$!"AC#O P79%#CA o de los administrados, dirigidos a la producci4n de un AC!O ADM# #$!"A!#'O, a2ustado a DE"EC:O1 >ue E$ 7 CO ;7 !O DE !"FM#!E$ & AO"MA%#DADE$ que debe observar la ADM# #$!"AC#O P79%#CA al desarrollar su actividad1 >ue E$ E% CA7CE AO"MA% DE %A $E"#E DE AC!O$ en se concreta la actuaci4n administrativa para la realizaci4n de sus ob2etivos1 de5inici4n del P"OCED#M#E !O

Como aporte proponemos la siguiente ADM# #$!"A!#'O:

>EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ES UNA DISCIPLINA AD.ETIVA :UE FORMA PARTE DEL DEREC5O ADMINISTRATIVO GENERAL Y ESTUDIA LAS NORMAS, REGLAS Y PRINCIPIOS :UE RIGEN LA INTERVENCI/N DE LOS INTERESADOS EN LA PREPARACI?N E IMPUGNACI?N DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA@.

2.A. DIFERENCIA ENTRE PROCESO Y PROCEDIMIENTO

%as mayores di5icultades doctrinarias se encuentran en la precisi4n del CO CEP!O P"OCE$O y E% CO CEP!O P"OCED#M#E !O, porque eKiste cierta similitud entre ellos Isecuencia de actosJ1 $i bien gramatical y etimol4gicamente, P"OCE$O & P"OCED#M#E !O pueden considerarse como sin4nimos0 en DE"EC:O, y especialmente en DE"EC:O ADM# #$!"A!#'O, se ha establecido di5erencias conceptuales de trascendencia, porque los caminos y los ob2etivos son di5erentes1 #ndicaremos algunas di5erencias generales sustanciales: LAS DIFERENCIAS2 %a palabra P"OCE$O adquiere relevancia en el P"OCE$O ;7D#C#A%: Declaraci4n 3ltima y de5initiva de un AC!O P"OCE$A% que se denomina $E !E C#A, es decir, que por P"OCE$O se entiende a los actos realizados ante y por un 4rgano 2urisdiccional para resolver una controversia entre partes cali5icadas1 El P"OCED#M#E !O es la AP%#CAC#O P"AC!#CA DE AC!O$ MED#O$ O DEA# #!#'O$ que instrumentan la realizaci4n de un P"OCE$O1 %a palabra P"OCED#M#E !O ha adquirido relevancia en la '#A ADM# #$!"A!#'A: Es la

serie coordinada de medidas tendientes a la producci4n o e2ecuci4n de un AC!O ADM# #$!"A!#'O1 $e acepta de ordinario que el P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O no es sino la AO"MA ;7"#D#CA en que act3a la ADM# #$!"AC#O , su modus procedendi, instituido previamente para que a trav.s de .l, la ADM# #$!"AC#O produzca y elabore sus AC!O$ ADM# #$!"A!#'O$1 %a actividad del E$!ADO genera in5inidad de P"OCED#M#E !O$, largamente mLs numerosos y, a veces, mucho mLs comple2os que los P"OCE$O$1 %os conceptos de P"OCE$O y de P"OCED#M#E !O estLn reservados en '#A DE E$PEC#A%#DAD, a lo ;7"#$D#CC#O A% y a lo ADM# #$!"A!#'O, respectivamente0 pero hay eKcepciones1

El P"OCE$O posee como caracterHstica 5undamental Gser una secuencia de actos que tienen por 5in decidir una controversia entre partes IlitigioJ por parte de una autoridad imparcial e independiente I2uezJ con 5uerza de verdad legal Ila autoridad de cosa 2uzgadaJ1 %os P"OCED#M#E !O$ deben concluir con AC!O ADM# #$!"A!#'O pero pueden serlo por AC!O ;7"#$D#CC#O A% cuando se convierten eKcepcionalmente en procesos CO !E C#O$O8ADM# #$!"A!#'O IConstituci4n, ArtHculo 6,C)J1

%a contradicci4n en la '#A ;7"#$D#CC#O A% admite modalidades1 El P"OCED#M#E !O propiamente dicho es aquel que 5i2a preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un ob2etivo 5inal1 %os P"OCE$O$, a su turno, pueden generar P"OCED#M#E !O$, para darles la aplicabilidad que orden el AC!O ;7"#$D#CC#O A%1 !ales procedimientos pueden ser reglados, dada la multiplicidad de situaciones 5Lcticas1 En el P"OCED#M#E !O no se permite las mismas pruebas que en el P"OCE$O, sino las 5undamentales: instrumental, pericial, inspectiva I%ey1 ArtHculo +B)J0 y eKcepcionalmente, la DEC%A"AC#O , que equivale a la con5esi4n y no a la testimonial1 El P"OCED#M#E !O ADM# #$!"A!#'O es un presupuesto o requisito IvHa previaJ para la consecuci4n den un P"OCE$O ;7"#$D#CC#O A% IvHa sucesivaJ1 %as decisiones administrativas hacen cosa DEC#D#DA0 mientras que las sentencias hacen CO$A ;7O(ADA para el ordenamiento 2urHdico nacional1

%a DOC!"# A nos se/ala lo siguiente:

(D+ B)C+$+D 40)

2.E. IMPORTANCIA,

FINALIDAD Y O3.ETO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2.E.1.IMPORTANCIA 2.E.2.FINALIDAD 2.E.6.O3.ETO

DEL

2.7. EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINA DE ESTUDIO DEL ADMINISTRATIVO

COMO

2.F. CARACTERES

PROCEDIMIENTO

2.F.1.FUNCIONAL 2.F.2.NO .URISDICCIONAL 2.F.6.PRELIMINAR 2.F.4.INTEGRAL 2.F.A.ESCRITO 2.F.E.AGILIDAD 2.F.7.E:UIDAD 2.F.F.LEGALIDAD Y EFICIENCIA 2.F.8.GRATUIDAD 2.F.10. PU3LICIDAD Y NOTIFICACION 2.F.11. MOTIVACION 2.F.12. IMPULSI/N DE OFICIO Y A INSTANCIA DE PARTE. 2.8. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS . G. !. %. PROCEDIMIENTO DECLARATIVO Y DE E.ECUCION DE DECISION Y REVISION DE CONCESION PROCEDIMIENTO GENERAL Y ESPECIAL

CLASIFICACION DE LA LEY N 27444, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL2

LEY

DEL

a. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN AUTOMTICA b. PROCEDIMIENTO DE EVALUACION PREVIA

b.1. P"OCED#M#E !O DE E'A%7AC#PO$#!#'O b.2' P"OCED#M#E !O DE E'A%7AC#E(A!#'O P"E'#A CO P"E'#A CO $#%E C#O $#%E C#O

2.10. EVOLUCI/N

DEL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO2
ETAPA DE DISPERSI/N PROCEDIMENTAL ETAPA DE CONCENTRACI/N PROCEDIMENTAL SEGUNDA FASE DE DISPERSION PROCEDIMENTAL