LA REVOLUCIN DESDE ARRIBA: LA SOCIOLOGA POLTICA DEL NEOLIBERALISMO DE WACQUANT Y SU RELEVANCIA PARA AMRICA LATINA Manuel Iturralde Profesor

asociado Facultad de Derecho Universidad de los Andes Bogot, Colombia

INTRODUCCIN: WACQUANT Y LA SOCIOLOGA POLTICA DEL NEOLIBERALISMO Loc Wacquant se ha destacado por su original investigacin de cmo en las tres ltimas dcadas ha surgido el Estado penal neoliberal en los Estados Unidos y en otros pases del Norte global. Wacquant ha propuesto un anlisis sociolgico del neoliberalismo, al que considera una nueva forma de Estado y de gobierno, y no simplemente un modelo econmico, como suele ser entendido (Wacquant 2012). Segn el socilogo francs, la expansin del Estado penal desde mediados de los setenta es una estrategia de las clases dominantes que pretende redefinir, en su beneficio, los lmites y la misin del Estado. El principal rol del Estado neoliberal es defender un nuevo rgimen econmico, basado en la hipermovilidad del capital y la flexibilizacin del trabajo. Para lograr este fin, el Estado debe controlar a travs de medios punitivos la desestabilizacin social que las polticas de desregulacin del mercado y de retraimiento de la seguridad social (aspectos clave del neoliberalismo) han generado entre los sectores urbanos marginales (Wacquant 2009: 303). Con respecto al Estado penal, el anlisis de Wacquant se enfoc en un principio en la difusin de las polticas y lgicas punitivas de los Estados Unidos (que viajaron inicialmente al Reino Unido para luego extenderse por otros pases europeos y del Sur global, particularmente en Amrica Latina). Dicha lgica punitiva se expres a travs de las polticas criminales de seguridad ciudadana y tolerancia cero, as como del aumento vertiginoso de la poblacin reclusa (constituida principalmente por los pobres y las minoras tnicas y raciales), como parte fundamental de la expansin global del neoliberalismo (Wacquant 2000). Semejante giro punitivo, segn Wacquant, es muy significativo y merece particular atencin, pues no se limita al campo penal y del control del crimen, sino que revela el surgimiento de un nuevo rgimen de gestin de la pobreza, que une la mano invisible del mercado con el puo de hierro del aparato punitivo estatal, que tiende a expandirse en el
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cuerpo social de forma activa e intrusiva. Esto a su vez marca el advenimiento del Estado penal neoliberal, en el que la poltica social tambin da un giro, del bienestar social (welfare), propio del Estado bienestar, al trabajo precario condicionado (workfare), y sirve como tenaza, junto con el aparato penal, para controlar y castigar a los pobres y excluidos del mercado laboral desregulado (Wacquant 2001; 2009; 2010a). A pesar de que Wacquant se ha concentrado en los ltimos aos en realizar una detallada deconstruccin sociolgica del Estado penal neoliberal en Estados Unidos, este autor afirma de manera reiterada que este modelo del gobierno neoliberal (tanto en su aspecto penal como asistencial) se ha expandido a diversas partes del mundo, particularmente, algunas sociedades avanzadas, como el Reino Unido y otras naciones del Commonwealth (i. e. Australia y Nueva Zelandia), Francia, Italia y Espaa, as como a pases del Sur global, como Brasil, Sudfrica y Turqua (2009: 305; 2000). Todos estos pases tienen en comn la adopcin de sistemas penales hiperpunitivos, inspirados en el modelo estadounidense, que ha llevado a un crecimiento notable de su poblacin reclusa. La causa de estas importantes transformaciones polticas y sociales se debe, segn Wacquant, a que todos estos pases, a pesar de sus particularidades y diferencias, han seguido la ruta estadounidense de desregulacin del mercado y retirada del Estado social, que a su vez requiere disciplinar a las clases marginales urbanas y penalizar la pobreza (2009). La ambiciosa y provocadora propuesta de Wacquant sobre el surgimiento y expansin del Estado penal neoliberal en Estados Unidos y otras partes del mundo, as como su estrecho vnculo con un nuevo rgimen de polticas asistenciales condicionadas (workfare), ha despertado un intenso y variado debate acadmico. 1 Si bien sus crticos reconocen la importancia y el rigor intelectual de su obra, tambin han cuestionado diversos aspectos de esta. A grandes rasgos, se podra decir que tales crticas cuestionan la coherencia y firmeza tericas de la propuesta de Wacquant, su capacidad de explicar diversas realidades sociales y su rigor descriptivo e histrico.2 Teniendo en cuenta lo anterior, este artculo tiene como objetivo analizar, a partir del bosquejo que Wacquant hace del Estado penal neoliberal, y de algunas de las crticas que se le han hecho, si dicha forma de Estado, con sus caractersticas y presupuestos, es aplicable, y en qu medida, al contexto latinoamericano. Se discutir de qu forma la perspectiva sociolgica de Wacquant sobre el neoliberalismo y el Estado penal puede contribuir a una
Entre otros, vale la pena mencionar los artculos publicados en Squires y Lea (eds.) (2012) Criminology and Criminal Justice 10(4) y Theoretical Criminology 10(1). 2 La introduccin de Squires y Lea al libro que editan es una buena sntesis de las principales crticas y comentarios que ha recibido Wacquant, principalmente por parte de autores anglosajones.
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explicacin plausible sobre las funciones y objetivos de los Estados latinoamericanos con respecto al tratamiento penal y asistencial de sus poblaciones, particularmente las ms marginadas, en un contexto global de desregulacin de los mercados, hipermovilidad del capital y flexibilizacin del trabajo. A pesar de las notables diferencias entre los pases latinoamericanos, por una parte, y los Estados Unidos y los pases europeos, por otra, son varias las similitudes y coincidencias con respecto a las transformaciones que han ocurrido en los campos penales, econmicos y de proteccin social de todos estos pases. As, la propuesta terica de Wacquant, a pesar de sus limitaciones y aspectos controversiales, puede ofrecer herramientas de anlisis y rutas de investigacin tiles para estudiar de forma crtica la transformacin de dichos campos en Amrica Latina y la forma en que estos se interrelacionan. 1. EL BOSQUEJO SOCIOLGICO DEL ESTADO NEOLIBERAL Wacquant se ha concentrado durante la ltima dcada en estudiar el surgimiento del Estado penal neoliberal y su estrecha relacin con las nuevas polticas sociales, como formas de control de las clases marginadas, propias de dicho modelo estatal. A partir del estudio del proceso de hiperencarcelamiento que ha experimentado Estados Unidos en las ltimas tres dcadas, Wacquant argumenta que dicho anlisis, ms que un simple recuento de una de las formas del excepcionalismo estadounidense, es un emprendimiento indispensable para desentraar el Leviatn neoliberal. Wacquant defiende dos tesis fundamentales: la primera, que el aparato penal es un rgano central del Estado, que expresa la soberana de este y que sirve de instrumento para imponer categoras, mantener divisiones materiales y simblicas, y para moldear relaciones y comportamientos mediante la penetracin selectiva del espacio fsico y social. En este sentido, la polica, los jueces penales y las prisiones no son simples aparatos tcnicos que imponen un orden legal, sino vehculos para la produccin poltica de la realidad y para el control de los grupos sociales desposedos y estigmatizados, as como de los territorios en que son confinados por un orden social excluyente (Wacquant 2009: 304-305). La segunda tesis afirma que el neoliberalismo es una revolucin capitalista desde arriba; ello implica la expansin y exaltacin del sector penal del campo burocrtico con el fin de que el Estado pueda controlar las agitaciones sociales causadas por la extensin de la inseguridad social entre los estratos ms bajos de la jerarqua tnica y de clase, as como
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apaciguar el descontento popular generado por el abandono de sus obligaciones sociales y econmicas tradicionales (ibid.). Esta revolucin desde arriba ha dado lugar a lo que Wacquant llama un Estado centauro, que es liberal con las clases media y alta, en la medida en que garantiza sus derechos individuales e interfiere lo menos posible con su autonoma especialmente en el campo econmico; y paternalista con las clases bajas, por considerarlas incapaces, indisciplinadas o carentes de voluntad para integrarse al mercado econmico y laboral, por lo que les presta una asistencia precaria mediante un control frreo sobre su comportamiento. (ibid.: 312). Con el fin de demostrar su tesis sobre el Estado penal como aspecto central de la revolucin neoliberal, Wacquant pretende romper con tres supuestos analticos, que han tendido a dominar en el debate sociolgico y criminolgico: primero, el binomio crimen y castigo. La obsesin de la criminologa y de la sociologa del castigo con el crimen ha dejado de lado el anlisis de las polticas contra la pobreza como una forma de control social, que es un aspecto fundamental de la consolidacin del Estado neoliberal (ibid.: 287). Segundo, la tradicional oposicin entre aproximaciones materialistas y simblicas, herederas de las teoras de Marx y Durkheim. Para abordar de manera completa y compleja el Estado penal neoliberal es necesario superar dicha dicotoma y reconocer la estrecha combinacin de funciones instrumentales y expresivas del aparato penal. La expansin y utilizacin del sistema penal ha redefinido el paisaje social y simblico y ha reconfigurado al Estado mismo. El anlisis conjunto de los efectos materiales y simblicos del castigo pone de manifiesto cmo el Estado penal se ha convertido en un poderoso motor cultural que produce categoras, clasificaciones e imgenes de gran impacto en amplios sectores de accin gubernamental y de la vida social (ibid.: 288). Tercero, la separacin entre polticas de seguridad social, o asistenciales (social welfare policies), y la poltica criminal. Bajo el Estado neoliberal, ambas polticas, dirigidas a los pobres, estn ntimamente ligadas, dado que comparten la misma filosofa conductista que se basa en la disuasin, la vigilancia, el estigma y las sanciones graduales que pretenden modificar el comportamiento de los pobres. Las polticas sociales redistributivas se han transformado en programas asistenciales condicionados (workfare) para acceder a la ayuda estatal. Mientras tanto, la prisin ha perdido toda pretensin rehabilitadora, pues su funcin principal es la incapacitacin de sectores marginales de la sociedad. Ambas polticas estn dirigidas a la misma poblacin y tienen una lgica similar que busca hacer invisibles a grupos problemticos, empujndolos a los espacios marginales de la sociedad: el mercado laboral secundario, precario y mal pagado; los guetos estadounidenses, los barrios obreros
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europeos; las favelas y barrios latinoamericanos de invasin; o las prisiones. As, las polticas asistenciales (condicionadas) y penales se alan para normalizar, supervisar y neutralizar a aquellos que son excluidos por las nuevas condiciones econmicas, dictadas por la hipermovilidad del capital y la degradacin laboral (ibid.: 287-288). La doble regulacin de los sectores ms pobres de una estructura social polarizada mediante polticas penales y asistenciales es, segn Wacquant, una innovacin estructural significativa, una nueva forma de concebir el Estado y sus funciones polticas, econmicas y sociales. Por ello, la discusin sobre el advenimiento del Estado neoliberal y su expansin punitiva no se debe limitar a una simple cuestin de economa poltica del castigo que depende del neoliberalismo, entendido ante todo como un modelo econmico. El neoliberalismo es mucho ms que eso: es una nueva forma de gobierno que Wacquant analiza desde la ptica de la sociologa poltica que, a partir de la teora de los campos de Bourdieu, pretende dar cuenta de la transformacin del campo burocrtico del poder (ibid.). En este contexto, Wacquant complementa la teora de Bourdieu al afirmar que, durante las ltimas tres dcadas en que se ha impuesto el neoliberalismo, la mano derecha del Estado no acta solo por medio de los organismos que se ocupan del presupuesto y la economa, sino que se vale de forma primordial de la polica, los jueces penales y las prisiones. As, el Estado penal ha colonizado al Estado social mediante una lgica panptica y punitiva que privilegia los deberes sobre los derechos, las sanciones sobre la ayuda social, y que se basa en una retrica estricta de deberes de ciudadana y responsabilidad individual, as como en la reafirmacin de la capacidad del Estado de controlar a los pobres problemticos (los criminales y receptores de asistencia social) por medio de una relacin subordinada de dependencia y obediencia (ibid.: 290). Una vez establecido el enfoque terico desde el cual interpreta el neoliberalismo, Wacquant propone una caracterizacin sociolgica minimalista de este en los siguientes trminos: el neoliberalismo es un proyecto poltico transnacional que pretende rehacer los vnculos entre mercado, Estado y ciudadana desde arriba. Este proyecto es promovido por una nueva lite en proceso de formacin y con ramificaciones globales, constituida, entre otros, por los ejecutivos de grandes multinacionales, polticos de alto rango, tecncratas estatales y altos funcionarios de organizaciones internacionales (como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos [OCDE], la Organizacin Mundial del Comercio [OMC], el Fondo Monetario Internacional [FMI], el Banco Mundial [BM], y la Unin Europea [UE]), as como por los expertos tcnico-culturales a su servicio (especialmente abogados, economistas y profesionales de la comunicacin (ibid.: 306-307).
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Lo expuesto no quiere decir que el neoliberalismo sea una especie de conspiracin a escala global planeada por un grupo poderoso de personas. El Estado penal y el gobierno autoritario de la inseguridad social que caracterizan al neoliberalismo son una especie de funcionalidad post hoc que surgi de una combinacin de factores muy diversos, entre ellos la implementacin de polticas que buscaban ciertos objetivos (como la apertura de las economas, la reduccin del dficit fiscal y la inflacin, la desregulacin del rgimen financiero, la reduccin del tamao del Estado y el fortalecimiento de su aparato punitivo para garantizar las reglas del mercado y los derechos de propiedad); los consiguientes ajustes burocrticos (como la creacin de bancos centrales independientes y la privatizacin de servicios estatales), as como ensayos polticos de prueba y error (que han llevado a diversas olas de reformas de corte neoliberal, particularmente referidas a los ajustes estructurales que deben asumir los Estados que pretenden abrir sus mercados), y de bsqueda del favor del electorado (como se ver, esto se evidencia en las polticas de mano dura y tolerancia cero que, ms que combatir de forma eficaz la criminalidad, se han convertido en banderas electorales para ganar elecciones). Esta forma de gobierno no es, entonces, un desarrollo histrico predeterminado, impulsado por una lgica sistmica irresistible, ni una constelacin organizacional libre de contradicciones, incongruencias y vacos (ibid.: 312-313). Dado que no es simplemente un modelo econmico, sino una verdadera forma de gobierno, el neoliberalismo implica no solo la reafirmacin de las prerrogativas del capital y la promocin del libre mercado, sino la articulacin de cuatro lgicas institucionales: la desregulacin econmica; la descentralizacin, el retraimiento y recomposicin del Estado de bienestar; el tropo cultural de la responsabilidad individual; y un aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo (ibid.: 307; Wacquant 2010a: 213-214). La descentralizacin, el retraimiento y la recomposicin del Estado de bienestar facilitan la expansin y apoyan la intensificacin del tratamiento de personas como mercancas, y en particular somete a los individuos reticentes a la disciplina del trabajo asalariado desocializado mediante programas de asistencia social condicionada ( workfare). Este tipo de programas establece una relacin cuasi contractual entre el Estado y las personas de las clases bajas que reciben su asistencia, quienes son tratados no como ciudadanos con derechos, sino como clientes con deberes que tienen que cumplir con ciertas conductas para obtener asistencia pblica (ibid.). El neoliberalismo acude a un aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo. Este penetra las zonas marginales del espacio fsico y social con el fin de contener la
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desorientacin y los desrdenes generados por la expansin de la inseguridad social y la intensificacin de la desigualdad, despliega una supervisin disciplinaria sobre los segmentos vulnerables del proletariado posindustrial y reafirma la autoridad del Leviatn, que a su vez fortalece la debilitada legitimidad de los funcionarios electos (ibid.). Aunque una premisa ideolgica del neoliberalismo es el establecimiento de un gobierno pequeo y poco intervencionista, la experiencia muestra otra cosa: este es liberal frente a las clases media y alta, pero fuertemente intervencionista y autoritario cuando enfrenta las turbulencias sociales generadas por la desregulacin y la imposicin de la disciplina del trabajo precario que afectan especialmente a la clase baja. As, el invasivo y expansivo Estado penal no es una desviacin del modelo neoliberal, sino uno de sus principales caractersticas (2009: 307). La irrupcin del Estado penal neoliberal durante los ltimos treinta aos ha tenido consecuencias notables en la sociedad estadounidense. La ms destacable es el vertiginoso aumento de la poblacin carcelaria, que se ha triplicado durante este periodo y que ha afectado de manera desproporcionada a los ms pobres; dentro de este grupo social, los afroamericanos han llevado la peor parte, seguidos por los latinos. Esto le permite a Wacquant concluir que el hiperencarcelamiento estadunidense (que es de lejos el pas que a ms personas priva de la libertad en el mundo) es una forma radical de segregacin etnorracial que busca controlar y disciplinar a estos grupos sociales, que no gozan del capital cultural y social para integrarse al mercado laboral desregulado de la sociedad posindustrial del siglo
XXI.

Prueba de que esta es una poltica de segregacin y control de

los pobres, y no una respuesta proporcionada del Estado frente al crimen, es que, como muestra Wacquant, mientras las tasas de criminalidad se mantuvieron constantes durante los ochenta y disminuyeron durante los noventa, la poblacin reclusa creci de manera intensa y constante a lo largo de ese tiempo.3 Al mismo tiempo que se produca la expansin carcelaria en Estados Unidos, a un alto costo econmico, el Estado reduca el apoyo financiero a los programas sociales y la financiacin pblica de la educacin. Esto le permite concluir a Wacquant que un rasgo fundamental del Estado neoliberal en Estados Unidos es la expansin del aparato penal y la contraccin del Estado de bienestar. Adems de esto, lo que subsiste del Estado de bienestar se ha visto contaminado por la lgica punitiva y conductista del Estado penal,
El nmero de convictos por cada mil delitos reportados pas de 21, en 1975, a 125 en 2005; es decir que el Estado penal estadounidense es seis veces ms punitivo de lo que era hace tres dcadas. Por ejemplo, en Nueva York, gracias a la poltica de tolerancia cero impulsada por el alcalde republicano Rudolph Giuliani, el nmero de arrestos aument un 40% entre 1993 y 1998, mientras que los delitos disminuyeron un 54 %, y, como consecuencia de esto, las admisiones en las crceles crecieron un 25 % (Wacquant 2010b: 80).
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como se evidencia en los programas de asistencia social condicionada (workfare) que exigen condiciones a los pobres estigmatizados (como ciertos comportamientos por ejemplo, no consumir alcohol o drogas, o no tener antecedentes penales y la aceptacin de trabajos precarios y mal pagados) a cambio de recibir una reducida asistencia social. As, no es casual que el perfil socioeconmico de los receptores de asistencia social condicionada sean muy similares a los de los reclusos. Ambos grupos viven por debajo del 50 % de la lnea de pobreza federal, estn compuestos de forma desproporcionada por afroamericanos y latinos, y la mayora no ha terminado la educacin secundaria. 2. LAS CRTICAS A LA SOCIOLOGA DEL ESTADO NEOLIBERAL DE WACQUANT La forma en que Wacquant explica las caractersticas y funciones del Estado neoliberal estadounidense y la diseminacin global de su ortodoxia punitiva, particularmente en Europa, ha sido cuestionada por varios autores, que consideran que el socilogo francs simplifica un fenmeno complejo. Esto por varias razones: primero, porque es discutible que dicho trasplante de polticas penales y de asistencia social condicionada efectivamente haya ocurrido, o que haya sucedido de la manera y con la intensidad que sostiene Wacquant (Nelken 2010). Segundo, porque aunque haya similitudes entre las polticas penales y de asistencia social condicionada de los Estados Unidos y otros pases, as como entre los efectos que se podran derivar de ellas (altas tasas de encarcelamiento o un aumento significativo de las mismas en un corto plazo, polticas de mano dura y tolerancia cero, aplicacin selectiva del sistema penal contra los ms pobres, retraimiento del Estado social y polticas asistenciales disciplinarias), ello puede responder a diversas causas y no simplemente a la imposicin de la doxa punitiva y econmica estadounidense (Pratt 2011, Lacey 2010, Newburn 2010, Cheliotis y Xenakis 2010 y Jones 2010). Tercero, el modelo de neoliberalismo propuesto por Wacquant es demasiado general e impreciso para explicar cambios en los sistemas penales y en la economa poltica de distintos pases (e incluso dentro de Estados Unidos). As, Wacquant tiende a proyectar una historia esencialmente estadounidense a todo el mundo. Puede que a nivel retrico y simblico el tropo de la responsabilidad individual y la doxa de ley y orden del neoliberalismo estn muy presentes en distintos pases, pero no es nada claro que tambin

se hayan implementado a nivel institucional y poltico, especialmente en los pases corporativistas y socialdemcratas. (Newburn 2010). Cuarto, no todos los elementos constitutivos del Estado neoliberal (por ejemplo, alianza entre polticas penales y asistenciales para controlar a los pobres) se han dado en todos los pases que presuntamente han adoptado dicho modelo, o por lo menos no de la misma forma como sucede en Estados Unidos. En este punto, indican las crticas, se debe realizar un estudio comparativo ms detallado, que incluya aspectos histricos, institucionales, econmicos, culturales y polticos, del cual carece la propuesta de Wacquant. Esto es fundamental para complementar, afinar o corregir la teora general de Wacquant (Squires y Lea 2012: 3; Campbell 2010), que ms bien puede ser la explicacin de una lgica particularmente depredadora del neoliberalismo que se da en los Estados Unidos y no globalmente (Piven 2010 y Mayer 2010). Ya se vio cmo los pases europeos difieren de Estados Unidos en aspectos fundamentales. En cuanto a otras regiones, como Amrica Latina, faltan estudios comparativos que sondeen las posibles coincidencias y diferencias con el caso estadounidense. Lacey (2010: 789) sospecha que los pases latinoamericanos, por tener una mayor dependencia econmica y nexos polticos ms cercanos con Estados Unidos, probablemente enfrentan de forma ms intensa una serie de presiones para adaptar sus polticas penales a las de este pas. En la prxima seccin se discutir el impacto del neoliberalismo en Amrica Latina con respecto a los niveles de pobreza y desigualdad en la regin, y a los campos de proteccin social y del control del crimen. De esta forma, se evaluar qu tan relevante resulta la teora de Wacquant para explicar las transformaciones que han experimentado los pases latinoamericanos en estos campos, especialmente el del control del crimen. Este anlisis tambin permitir dilucidar algunas de las particularidades del contexto econmico, poltico y social, as como de la trayectoria histrica, de los pases de la regin, que escapan al lente analtico de Wacquant y que requieren de estudios ms detallados para explicar fenmenos como la criminalidad y la respuesta penal de las sociedades latinoamericanas. 3. EL ESTADO NEOLIBERAL EN AMRICA LATINA Para Wacquant el neoliberalismo ha reconfigurado el campo burocrtico y el campo del control penal. Aqul ha contribuido en buena medida a dar forma y sentido a las instituciones, las prcticas, los discursos y mentalidades penales actuales. Asimismo,
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Wacquant ha sealado que su anlisis tambin es aplicable a otros pases industrializados avanzados, que muestran tendencias similares a las de los Estados Unidos, como el aumento significativo de las tasas de encarcelamiento, aunque no de forma tan intensa. As, entre los ochenta y los noventa, la poblacin reclusa aument ms de la mitad en Francia, Blgica e Italia; se duplic en Inglaterra y Gales, Suecia, Portugal y Grecia; y se cuadruplic en Espaa y Holanda. Varias de las crticas a Wacquant sealan que se requiere una mayor investigacin emprica y comparada que arroje ms luces sobre las similitudes y diferencias concretas que se pueden encontrar entre un pas y otro en cuanto al desarrollo del gobierno neoliberal y el Estado penal. Estas crticas son particularmente relevantes con respecto a los pases del Sur global, entre los que estn los latinoamericanos, que, aunque continuamente son sealados como receptores del modelo neoliberal, incluso por el mismo Wacquant, en rara ocasin son estudiados a fondo por la academia del Norte global. Durante las ltimas tres dcadas, como consecuencia de la globalizacin, el capitalismo de mercado y la democracia liberal se han convertido en los modelos econmico y poltico dominantes; dicho predominio no ha sido ajeno al contexto latinoamericano. A partir de los ochenta se dio un notable proceso democratizador que se consolid en los noventa, momento en el que se revirti la tendencia de gobernar los pases latinoamericanos mediante regmenes autoritarios y abiertamente dictatoriales: en 1930 solo haba cinco gobiernos democrticos, en 1948 siete y en 1976 nicamente tres (Ocampo 2001: 24). La superacin, mediante acuerdos de paz, de las guerras civiles de Nicaragua (en 1989), El Salvador (en 1992) y Guatemala (en 1996), estuvo acompaada en el mismo periodo del fin de dictaduras militares en pases como Per (en 1980), Bolivia y Honduras (en 1982), Argentina (en 1983), Brasil y Uruguay (en 1985), Paraguay (en 1989) y Chile (en 1990). Dichos procesos de democratizacin estuvieron acompaados, particularmente a partir de 1985, de grandes reformas econmicas, centradas en una mayor apertura comercial, la liberalizacin de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capitales internacionales, as como del ascenso de la iniciativa privada en la produccin de bienes y en la provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales, mediante la privatizacin de empresas y entidades estatales (Cepal 2001: xi; 27). 4 A pesar de las
Las privatizaciones se han dado con diversa intensidad en los pases latinoamericanos. Mientras que pases como Argentina y Per han privatizado la casi totalidad de sus empresas pblicas, otros (como Chile, Colombia, Mxico y Venezuela) las han mantenido en sectores claves, como los hidrocarburos y la minera (Cepal 2001: 28).
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diferencias y particularidades de las reformas econmicas en los diversos pases latinoamericanos, todas ellas se caracterizaron por su creciente homogeneidad en los aspectos bsicos que se acaban de sealar. Esto se debe a que estas reformas estuvieron condicionadas por regulaciones y organismos internacionales (como el
FMI

y la

OMC),

que

justamente apuntan a reducir las diferencias de reglas en los mercados nacionales (ibid.: 15). Sin embargo, la trasformacin del modelo poltico y econmico en Amrica Latina no ha contribuido a la superacin de problemas de larga duracin en la regin, como la pobreza, la desigualdad y la violencia. Por el contrario, estos cambios han generado en muchos pases una fuerte desestabilizacin social y econmica, han estado acompaados de altos ndices de criminalidad y violencia, y de una demanda social de seguridad que los gobiernos tienden a encauzar como un problema de control del crimen. En pases tan diversos como El Salvador, Honduras, Mxico, Per, Colombia, Brasil, Chile y Argentina, gobiernos de distintas tendencias ideolgicas han tendido a responder a la ansiedad social que genera la percepcin de inseguridad con polticas penales de mano dura y tolerancia cero. Estas polticas han sido tildadas por diversos analistas como formas de populismo punitivo (Chevigny 2003, Wacquant 2003, Torre y lvarez 2011, Dammert y Salazar 2009, Iturralde 2010a, 2011), pues responden al clamor popular de mayor seguridad y bienestar con polticas punitivas que no son eficaces ni parecen estar interesadas en resolver complejos problemas sociales que se manifiestan de formas violentas. En cambio, dichas polticas tienden a legitimar gobiernos y a convertirse en promesas de campaa que resultan fundamentales para obtener votos en las elecciones. Aunque estas polticas son ineficaces para disminuir el crimen y atacar los factores variados que lo generan, como la exclusin del mercado laboral y econmico y la falta de oportunidades para ascender socialmente, han tenido un impacto palpable y negativo en los campos penales latinoamericanos: la creacin de nuevos delitos y el endurecimiento de los procedimientos y las penas que ha conducido a un aumento de la poblacin carcelaria y del hacinamiento del sistema penitenciario de todo el subcontinente. Siguiendo la propuesta de Wacquant, una explicacin plausible del endurecimiento de las polticas penales en Amrica Latina, y del consecuente aumento de las tasas de encarcelamiento en toda la regin durante los ltimos treinta aos, sera la adopcin del modelo neoliberal en buena parte de los pases latinoamericanos.

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Estos pases presentan una fuerte tendencia a la exclusin y la desigualdad, 5 y a la implementacin de polticas e instituciones penales fuertemente punitivas. La inequidad y los excesos punitivos han sido rasgos caractersticos de la regin, y cuentan con una larga trayectoria histrica. Se pretende discutir en las siguientes pginas qu tanta incidencia ha tenido la implantacin del modelo neoliberal en la continuacin, e incluso la profundizacin, de dichos rasgos. Al respecto, Wacquant indica que los pases latinoamericanos, caracterizados por una historia de autoritarismo, una concepcin jerrquica de la ciudadana, una pobreza masiva y grandes desigualdades sociales y econmicas, que adems han acogido una poltica de desregulacin econmica radical (sometidos a la supervisin de organizaciones financieras internacionales que les han impuesto dogmas monetaristas), han sido terreno propicio para la penalizacin de la pobreza y la adopcin de versiones duras del populismo penal y de estrategias de lucha contra el crimen importadas de Estados Unidos que se fundan en un marcado individualismo.

EL

IMPACTO DEL MODELO NEOLIBERAL SOBRE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN

AMRICA LATINA
Las reformas econmicas y polticas implementadas por buena parte de los pases latinoamericanos durante los ltimos treinta aos, con el fin de fortalecer sus instituciones democrticas y abrir sus mercados, estuvieron inspiradas en el consenso de Washington,6 impulsado por los Estados Unidos y organismos internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo. Estos organismos, en buena medida controlados por Estados Unidos y otros pases del Norte global, han condicionado su ayuda econmica a que los pases latinoamericanos ajusten sus finanzas, liberalicen sus mercados, flexibilicen su legislacin laboral y fortalezcan las instituciones estatales, entre ellas la justicia penal. En la prctica, tales ajustes han conducido al desmantelamiento del Estado corporativista, la reduccin de la burocracia estatal y la privatizacin masiva de bienes y servicios estatales (Mller 2011: 4).
Amrica Latina tuvo un ndice Gini promedio de 0,58 en los noventa, con un mnimo de 0,43 para Uruguay y un mximo de 0,59 para Brasil (Banco Interamericano de Desarrollo 1998: 14, 17). 6 La frmula bsica del consenso de Washington consiste en la implementacin de reformas econmicas y polticas que conduzcan al establecimiento de Estados ms pequeos, con dficits y tasas de inflacin bajos y con menos poderes de intervencin en la economa. De acuerdo con Dezalay y Garth (2002: XV), el consenso de Washington es una expresin surgida en 1990, la cual sugiere que el gobierno de Estados Unidos y las organizaciones multilaterales establecidas en Washington llegaron a un acuerdo sobre qu tipo de Estado y de economa seran apropiados para Amrica Latina.
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A pesar de que la regin, de la mano del modelo de apertura y desregulacin econmica y financiera caracterstico del neoliberalismo, se ha convertido en las ltimas dos dcadas en uno de los lugares ms atractivos para la inversin extranjera 7 y ha aumentado sus exportaciones8 (Ocampo 2005: 9-10), los indicadores sociales dejan mucho que desear: en 1997 las tasas de pobreza de la mayora de los pases latinoamericanos seguan por encima de los niveles de 1980 (en promedio un 36 % de hogares pobres; con la crisis financiera de finales de los noventa, cerca de 20 millones de personas cayeron en la pobreza (Ocampo 2001: 8).9 Alrededor de la mitad de los pases de la regin, de por s la ms desigual del mundo, mantuvieron los mismos niveles o experimentaron un deterioro en la distribucin del ingreso durante los noventa, y solo unos pocos evidenciaron una mejora.10 La generacin de empleo durante los noventa fue dbil y se concentr en el empleo informal; 11 el crecimiento de la poblacin econmicamente activa fue mayor, por lo que en la prctica el desempleo tendi a aumentar durante los noventa (ibid.). Estas tendencias negativas anularon los efectos positivos del incremento del gasto social en Amrica Latina; dicho gasto pas del 10,1 % del PIB en 1991 al 13,8 % en 2001 (Ocampo 2005: 12-13). Aunque no se puede afirmar que los rasgos especificados son el resultado de la implantacin del neoliberalismo en Amrica Latina, pues ellos responden a trayectorias histricas que vienen de mucho tiempo atrs (Garca y Rodrguez 2003), este parece ser un factor que ha contribuido a continuar, e incluso intensificar, dicha tendencia (Rodrguez 2009; Portes 1997; Portes y Hoffman 2003; Rodrguez y Uprimny 2006). La liberalizacin de los mercados y la transformacin del modelo econmico bajo la lgica de la desregulacin han hecho que la economa de la regin sea ms vulnerable a las fluctuaciones del mercado global, que a su vez han sido causa de crisis econmicas, 12 altas
Durante los noventa la inversin extranjera directa en Amrica Latina pas de 9.000 a 86.000 millones de dlares (Cepal 2001: 58). 8 Entre 1990 y 1999 las exportaciones latinoamericanas crecieron en promedio 8,5 % en volumen y 7,9% en valor, una de las mayores tasas de crecimiento del comercio mundial de mercancas (Cepal 2001: 42). 9 Segn la Cepal, la pobreza extrema o indigencia se entiende como la situacin en que no se dispone de los recursos que permitan satisfacer al menos las necesidades bsicas de alimentacin. 10 De una muestra de trece pases latinoamericanos (de un total de veinte), solo en cuatro (Bolivia, Honduras, Mxico y Uruguay) se observaron ligeras mejoras en la distribucin del ingreso. En el resto de pases, la distribucin del ingreso se mantuvo inalterada o se deterior en distintos grados (es el caso de Brasil, Chile, Argentina y Venezuela) (Cepal 2001: 203-204). 11 En promedio, siete de cada diez puestos de trabajo urbano se generaron en el sector informal. Entre 1990 y 1998 la participacin del empleo informal en centros urbanos aument de 42,1 % a 46,7% del total de empleos (Cepal 2001: 193). 12 La regin enfrent tres fuertes crisis financieras: una en los ochenta y dos en los noventa. La crisis de la deuda de los ochenta condujo a una fuerte recesin a la mayora de las economas latinoamericanas, por lo
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tasas de desempleo y empleo informal, y al aumento de la brecha entre ricos y pobres (Cepal 2001, 2004; Portes y Hoffman 2003; Berry 1998). El mantenimiento de altos niveles de desigualdad en la regin, e incluso su empeoramiento en algunos pases, se debi en buena medida a la limitada capacidad de creacin de empleo formal en los pases latinoamericanos durante los noventa. Esta a su vez fue causada por un crecimiento econmico insuficiente13 y un modelo econmico que no favoreci a los sectores productivos que requieren trabajo intensivo directo y poco calificado.14 As, el aumento de ingresos durante esa dcada se concentr en los sectores que gozaban de capital educativo y patrimonial, que pertenecen a las clases media y alta, lo que tambin denota serios problemas de estratificacin social que se siguen transmitiendo de generacin en generacin. Esto ha hecho de Amrica Latina, junto con frica subsahariana, la regin ms inequitativa del mundo.15 A finales de los noventa, en Amrica Latina una cuarta parte del total del ingreso era percibida por el 5 % de la poblacin, y un 40 % del ingreso por el 10 % ms rico.16 En cambio, el 30 % ms pobre de la poblacin reciba tan solo el 7,5 % del ingreso, menos que en cualquier otra regin del mundo, donde en promedio se superaba el 10 % de participacin del ingreso (Banco Interamericano de Desarrollo 1998: 13). Adems, desde los ochenta, la brecha de ingresos entre los ms ricos y los ms pobres ha aumentado considerablemente: durante los ochenta, el decil de ingresos ms altos aument su participacin en ms de un 10 %, en tanto que el 10 % ms pobre sufri una prdida del 15 % de participacin en el ingreso. Entre 1990 y 1995 el 10 % ms pobre tuvo una prdida del 15 % en su participacin en el ingreso nacional (ibid.: 17). En Chile y Repblica
que los ochenta se conocen como la dcada perdida. La primera crisis de los noventa, que se produjo entre 1994 y 1995 y fue conocida como el efecto tequila, afect principalmente a Mxico y Argentina; Venezuela, Paraguay y Brasil tambin sufrieron crisis bancarias en ese periodo. La segunda crisis comenz en Asia y se ampli principalmente a Rusia y Amrica Latina en 1997; entre ese ao y 1999 Ecuador y Colombia sufrieron fuertes crisis bancarias (Cepal 2001: 52, 96). 13 Entre 1990 y 1999 el producto interno bruto regional aument a un ritmo medio anual de 3,2 %. Este es un resultado considerablemente menor que el promedio anual registrado en el periodo 1950-1980 (superior al 5,5%), y apenas mejor que el de los ochenta (2%), la dcada perdida, caracterizada por la crisis de la deuda externa (Cepal 2001: 82). 14 Las tasas de desempleo han sido ms altas entre los sectores ms pobres de la poblacin; durante los noventa, estas duplicaron la tasa promedio en dichos sectores, y en ocasiones la triplicaron (Cepal 2001: 211). 15 En 2000, entre los nueve pases con mayores niveles de desigualdad de ingresos en el mundo haba siete latinoamericanos (UNDP 2002: 183). Segn cifras del Banco Mundial, frica subsahariana y Amrica Latina presentan los mayores ndices de desigualdad en el mundo, con un coeficiente Gini por encima del 0,50 desde los aos sesenta (Perry et al. 2006: 53). 16 En el sudeste asitico, el 5% ms rico perciba el 16% del ingreso en promedio, y en los pases del Norte global, el 13% (Banco Interamericano de Desarrollo 1998: 13).

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Dominicana, dos de los casos ms crticos, el ingreso del decil ms rico es tres veces ms alto que el del decil anterior, y ms de 30 veces superior al del decil ms pobre (ibid.: 18).17 La extrema inequidad en la distribucin del ingreso en Amrica Latina tambin tiene graves consecuencias en los ndices de pobreza: segn el Banco Interamericano de Desarrollo, si Amrica Latina tuviera la distribucin del ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo de acuerdo con los patrones internacionales, la incidencia de la pobreza sera la mitad de lo que es realmente (ibid.: 25). Si el ingreso en la regin se distribuyera de forma similar a como se hace en los pases del sudeste asitico, la pobreza sera una quinta parte de lo que es. Incluso el patrn de distribucin del ingreso de frica es comparativamente mejor; dados los mayores niveles de desarrollo que tiene Amrica Latina, si tuviera dicho patrn de distribucin, su pobreza se reducira a la mitad (ibid.: 25). Las reformas neoliberales tambin han jugado un papel importante en la poltica agraria de los pases latinoamericanos, pues las fallidas reformas agrarias de dcadas anteriores (cuyo objetivo era la redistribucin ms equitativa de la tierra) han sido reemplazadas por una poltica de mercado de tierras que ha dado como resultado la concentracin de la propiedad rural en manos del sector agroindustrial, constituido por empresas nacionales y extranjeras, que principalmente buscan producir biocombustibles y explotar minerales e hidrocarburos (Martnez 2003; Fajardo 2003; Machado 2003). De lo anterior cabe destacar una notoria diferencia que debe tenerse en cuenta al comparar la implantacin del gobierno neoliberal en los Estados Unidos y otros pases europeos, por un lado, y los pases latinoamericanos, por el otro: el grado de desigualdad y exclusin social, y la extensin de la pobreza que han caracterizado a estos durante la segunda mitad del siglo
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y que se han mantenido, e incluso acentuado, desde que se

comenzaron a implantar las reformas neoliberales en los ochenta. Aunque la desigualdad ha aumentado en muchos pases del Norte global donde se ha impuesto el neoliberalismo (particularmente los Estados Unidos y el Reino Unido),18 en Amrica Latina, como se vio, estos son problemas extremos y de larga duracin, que se vinculan con los altos niveles de desorden social y de violencia que han marcado a la regin (Portes y Hoffman 2003: 68).
En contraste, en Canad y Suecia el decil ms rico de la poblacin gana en promedio entre un 20 y 30 % ms que el decil anterior (Banco Interamericano de Desarrollo 1998: 18). 18 Los Estados Unidos y el Reino Unido evidencian preocupantes niveles de desigualdad y exclusin social. En los Estados Unidos, una tercera parte de la riqueza pertenece al 1 % de la poblacin. El 95% del aumento de la riqueza entre 1979 y 1996 ha beneficiado al 5% ms rico de la poblacin (Young 1999: 28; Wacquant 2000: 78). En el Reino Unido, la desigualdad en el ingreso tambin han aumentado notablemente en las ltimas dos dcadas: un 28% (frente a un 24% en los Estados Unidos). Ms de la mitad de la riqueza del pas le pertenece al 1% ms rico de la poblacin britnica, mientras que el 94 % de la riqueza le pertenece a la mitad ms rica de la poblacin (Reiner 2007: 4).
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Algo similar ocurre con los niveles de pobreza: mientras que en Estados Unidos esta aqueja a alrededor del 13 % de la poblacin, en los pases latinoamericanos oscila entre el 40 y el 60 % (Kliksberg 2006: 13). As, la criminalizacin de la pobreza de que habla Wacquant, como se ver, es una amenaza que se cierne sobre un grupo proporcionalmente mayor de las sociedades latinoamericanas, en comparacin con la estadounidense. As, se puede concluir que existen suficiente evidencia emprica y elementos de juicio para concluir que la implementacin del modelo econmico neoliberal en buena parte de Amrica Latina, aunque condujo a un relativo crecimiento econmico y a la apertura e internacionalizacin de los mercados de la regin, fue un factor decisivo para mantener, e incluso empeorar, la desigualdad y la pobreza que la han caracterizado durante dcadas. Esto se debe a que las polticas neoliberales favorecieron la concentracin de los ingresos y beneficios que resultaron del proceso de apertura econmica en las clases ms privilegiadas, a expensas del bienestar de la mayora de la poblacin. En el siguiente apartado se ver cmo el neoliberalismo tambin transform el enfoque y los objetivos de las polticas de proteccin social en la regin mediante la focalizacin y la asistencia social condicionada. Este tipo de polticas, ms que garantizar los derechos sociales y econmicos de los grupos sociales ms desfavorecidos, los han hecho dependientes de una asistencia social limitada que no ha contribuido de forma significativa a la superacin de la pobreza y la desigualdad que predominan en la regin. Ms bien los ha condenado a aceptar las condiciones de precariedad y exclusin laboral que constituyen una forma de administracin y control de grupos sociales que son irrelevantes para la lgica competitiva e individualista del mercado.

EL MODELO NEOLIBERAL DE LA PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA LATINA

Los Estados frgiles y economas precarias de Amrica Latina no han gozado de las redes de seguridad social, propias del Estado de bienestar, de los pases del Norte global. Hasta hace tres dcadas, los sistemas de proteccin social de Amrica Latina, inspirados en los modelos europeos del Estado de bienestar y de ciudadana social, haban tenido una vocacin de cobertura universal y proteccin de los derechos sociales y econmicos (Lo Vuolo 2006: 693; Lautier 2006: 674). Incluso a partir de los noventa, cuando se estaban

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implementando las reformas neoliberales, el gasto social tendi a aumentar en la regin: 19 este se increment en un 5 %,20 entre comienzos de los noventa y 2008; entre 2006 y 2007 duplic el gasto del periodo 1990-1991 (Cepal 2009: 95, 97).21 Sin embargo, los sistemas de proteccin social se desarrollaron de forma desigual, con serios lmites de cobertura, y secuestrados por el clientelismo, pues el Estado ha sido un gran empleador en las sociedades latinoamericanas. 22 En cuanto a la cobertura de la poblacin econmicamente activa, esta es inferior al 30 % en ocho de los dieciocho pases de los que se tiene informacin. nicamente Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina y Brasil tienen niveles de cobertura superiores al 50 % (Banco Mundial 2011: 17). A pesar del incremento del gasto social, durante los noventa la cobertura cay en casi todos los pases de la regin. Esto se debi a las dificultades macroeconmicas y del mercado del trabajo a que dieron lugar las dos grandes crisis financieras, a la privatizacin de empresas pblicas que empleaban a una gran cantidad de trabajadores, a la apertura comercial y a la flexibilizacin del trabajo. La cobertura de personas econmicamente activas cay del 46 %, a comienzos de los noventa, al 37 % una dcada despus, y se recuper parcialmente hasta llegar al 42 % en 2010 (ibid.). Adems de los lmites de cobertura, la proteccin social en Amrica Latina tambin es fuertemente desigual; los niveles de cobertura de los ms ricos y con mayores niveles de educacin han sido ms altos que los de los ms pobres y con menores niveles educativos. La cobertura de los quintiles ms ricos ha oscilado alrededor del 30 % en pases como Bolivia, Paraguay y Per, y del 80 % en Chile, Uruguay, Costa Rica, Brasil y Panam (el porcentaje ms alto lo tiene Uruguay con el 90 % en 2010). La cobertura de las personas
Las partidas que ms han crecido desde los noventa son las de asistencia, seguridad social y educacin, que representan cuatro de los cinco puntos porcentuales de incremento del gasto social en la regin (Cepal 2009: 97). 20 De todas formas hay notables divergencias entre los pases. Segn Cepal (2009: 97), existe una diferencia de hasta veinte veces entre el mayor y el menor gasto social per cpita. De los veintin pases analizados por la Cepal, ocho registraron un gasto menor a los trescientos dlares por habitante, y seis de ellos (Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala) no alcanzaron los doscientos dlares. Solo en cuatro pases (Argentina, Brasil, Cuba y Uruguay) el gasto social super los mil dlares por habitante. 21 No obstante, el gasto social ha tenido periodos de estancamiento, particularmente entre 1999 y 2000, cuando se viva una fuerte crisis financiera en la regin, y entre 2002 y 2003 (en Argentina, por ejemplo, se redujo en un 2,5% del PIB) (Cepal 2009: 2006). 22 Aunque tenga niveles de cobertura menores que los pases del Norte global, en la mayora de pases latinoamericanos el sector pblico tiene una cobertura social de al menos el 80 % (la excepcin son Bolivia, Nicaragua, Honduras, Per y Venezuela). En cambio, la cobertura del sector privado es en general muy baja; de dieciocho pases, doce tienen una cobertura que no supera el 30 %, mientras que solo cuatro (Brasil, Costa Rica, Uruguay y Chile) superan el 50% de cobertura, llegando a un mximo del 70%, en el caso de Chile (Banco Mundial 2011: 19).
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con educacin superior ha fluctuado entre 30 y 50 % en pases como Bolivia, Paraguay, Per y Panam, y entre 60 y 90 % en Honduras, El Salvador, Ecuador, Colombia, Mxico Argentina, Brasil, Costa Rica, Uruguay y Chile (el porcentaje ms elevado es de Colombia, con el 90 % en 2010). La cobertura de los quintiles ms pobres ha fluctuado entre el 1 y el 10 % en Bolivia, Paraguay, Per, Nicaragua, Honduras, Guatemala, El Salvador, Colombia y Mxico, y entre el 30 y el 80 % en Argentina, Brasil, Costa Rica, Uruguay y Chile. La cobertura de las personas con educacin primaria ha fluctuado entre el 2 y el 3 % en Bolivia, Per y Honduras, y entre el 40 y el 70 % en Argentina, Brasil, Costa Rica, Uruguay y Chile (Banco Mundial 2011: 24-25). Con la llegada a Amrica Latina del libre mercado y el liberalismo econmico se produjo un cambio significativo en los modelos estatales de proteccin social, tal y como estaba sucediendo en Estados Unidos y Europa, solo que dicha transformacin fue ms radical en Amrica Latina. El nuevo liberalismo social termin por desmantelar y retraer las dbiles instituciones sociales pblicas de los pases latinoamericanos (Lo Vuolo 2006: 694). Los procesos de privatizacin de la proteccin social fueron comunes en toda la regin. El caso ms notable es el de los sistemas de pensiones entre 1980 y 2000: ocho pases de la regin los reformaron y privatizaron en diversos grados. En Chile (1981), Bolivia y Mxico (1997), y El Salvador (1998) se establecieron modelos sustitutivos que eliminaron los sistemas pblicos de pensiones y fijaron regmenes de capitalizacin individual. En Per y Colombia (1993) se crearon modelos paralelos o duales en los que el sistema pblico sigue existiendo, pero entra a competir con regmenes privados. En Argentina (1994) y Uruguay (1996) se implantaron modelos mixtos en los que se mantiene el rgimen pblico, que garantiza una pensin bsica y universal, y se introduce un rgimen privado que provee una pensin complementaria (Cepal 2001: 223-224). El neoliberalismo es un antagonista de la vocacin universal del sistema de proteccin social del Estado de bienestar, pues, segn aquel, es costoso, excesivamente grande y burocrtico, y por lo tanto proclive a la ineficiencia y la corrupcin, todo lo cual es contrario a los intereses de los ms pobres (Lo Vuolo 2006: 694). A pesar de sus proclamadas buenas intenciones, en Amrica Latina las polticas sociales neoliberales siguen una lgica que convierte los derechos sociales y econmicos en bienes transables en el mercado, sometidos a las necesidades de ajuste macroeconmico y financiero que determinan los gobiernos y bancos centrales, que a su vez siguen los lineamientos los organismos financieros internacionales. Esto es palpable en el caso de los nuevos sistemas de pensiones, en los que el monto y rentabilidad de las pensiones de los fondos privados se
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ven afectados por las fluctuaciones de los mercados financieros, y en que las eventuales prdidas son asumidas por los aportantes. Bajo el modelo neoliberal, los derechos sociales y econmicos han perdido su vocacin de universalizacin y se han vuelto dependientes de los ciclos econmicos; en pocas de expansin econmica tienden a garantizarse con mayor gasto social, mientras que en los periodos de contraccin econmica tienen a ser limitados y castigados con menor gasto social, en aras de lograr la estabilidad macroeconmica. Esto se ve reflejado en los indicadores sociales en Amrica Latina durante los noventa, que fue un periodo de gran volatilidad econmica. A comienzos de esa dcada, los indicadores econmicos y sociales tendieron a mejorar en buena parte del regin (Gaviria 2010). Pero las crisis financieras de mediados y finales de los noventa hicieron caer a varios pases en una grave recesin econmica y contrajeron los indicadores sociales a niveles incluso peores que los de la dcada de los ochenta. La desigualdad en el ingreso (medida con el coeficiente Gini) aument en la mayora de los pases, fluctuando entre 0,45 (Uruguay) y 0,65 (Brasil); el desempleo promedi el 9 % y tendi a aumentar, mientras que dos tercios del empleo creado fue informal (Cepal 2001: 223-224). Como se evidenci, el modelo neoliberal de proteccin social en Amrica Latina ha trado consecuencias negativas a la regin. Pero no solo esto: a pesar de sus malos resultados, el neoliberalismo ha logrado consolidar un cambio del modelo de proteccin social, al pasar de uno con pretensiones de universalizacin de los derechos sociales y econmicos, a uno de asistencia social focalizada y condicionada a los ms pobres. 23 Bajo la bandera de la lucha contra la pobreza, este modelo ha reducido los conflictos sociales a demandas por servicios bsicos, y ha dejado de lado la discusin pblica sobre la distribucin de la riqueza y el modelo econmico (Giraldo 2006: 394). En 2009 los programas de transferencias condicionadas cubran a alrededor de 22 millones de familias, de las cuales 12 millones se encontraban en Brasil (con el programa Bolsa Famlia) y cinco millones en Mxico (con el programa Oportunidades). Les siguen en cobertura los programas Familias en Accin, de Colombia y el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador. En los pases en que funcionan, estos programas atienden a alrededor del 12 % de la poblacin, con una inversin que representa en promedio el

Segn la Cepal (2009: 116), los programas de transferencias condicionadas consisten en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a las familias que se encuentran en situacin de pobreza o de pobreza extrema y que tienen uno o ms hijos menores de edad, con la condicin de que cumplan ciertas conductas vinculadas al mejoramiento del capital humano.
23

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0,25 % del

PIB

(Cepal 2009: 116). 24 En cuanto al impacto de los programas de

transferencias condicionadas en la reduccin de los niveles de pobreza, los datos disponibles indican que de catorce pases, solo en Mxico y Brasil ste ha sido significativo. Ello se debe a que en estos dos pases tales programas tienen un gran alcance y cuentan con un monto considerable de transferencias. Pero a pesar de esto, los ingresos que en promedio proporcionan estos programas en la regin son modestos: en zonas rurales equivalen a un 16 % de los ingreso en la lnea de indigencia y un 9 % en la lnea de pobreza, mientras que en zonas urbanas equivalen al 15 y al 8 %, respectivamente. As, en el mejor de los casos, los ingresos que procuran estos programas logran acercar a los beneficiados a la lnea de pobreza, mas no a superarla (ibid.: 119). Bajo el esquema de los programas de transferencias condicionadas, las personas ya no ejercen su ciudadana social (basada en la garanta de derechos sociales y econmicos), sino que se convierten en usuarios que reclaman servicios, que tambin deben pagar. La ayuda social, limitada y condicionada, pretende centrarse en los ms pobres, pero, a pesar de que beneficia a algunos de ellos, no ataca las desigualdades sociales y econmicas estructurales; ms bien se convierte en una gestin de la pobreza y los riesgos sociales (Bey 2006: 570; Lo Vuolo 2006: 694; Rollinat 2006: 525; Lautier 2006: 670; Lampis 2011). La solucin de los problemas sociales y econmicos de las clases ms pobres comienza a depender tambin del crecimiento econmico: stas deben esperar el derrame o goteo de los beneficios que produzca dicho crecimiento, que se concentran desproporcionadamente en las lites. Los programas focalizados ensayados en diversas partes de Amrica Latina tienen un gran parecido con los programas de asistencia social condicionada (workfare) que describe Wacquant. Dichos programas imponen condiciones a los potenciales beneficiarios (como emplearse en trabajos precarios, enviar a sus hijos menores de edad al colegio y a controles de nutricin y crecimiento) para acceder a sus recursos. 25 De esta forma, las polticas sociales focalizadas se convierten en una forma de control social sobre los pobres, que a su vez legitima el proceso de exclusin de grandes masas de la poblacin de los beneficios del crecimiento econmico (ibid.: 207; Lautier 2006: 671-672), pues reemplazan las
No obstante, hay grandes diferencias entre pases; Brasil y Mxico tienen de lejos los ndices ms elevados de cobertura, con un 83 y 71% de la poblacin que vive en la pobreza, respectivamente. En los pases centroamericanos estos programas no cubren a ms del 20 % de la poblacin pobre (Cepal 2009:117). 25 Este es el caso del programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, en Argentina, el programa Oportunidades (antes llamado Progresa), en Mxico, el programa Bolsa Famlia, en Brasil, el programa Puente-Chile Solidario, en Chile, y el programa Familias en Accin, en Colombia (Lo Vuolo 2006: 706-707, 712-713; Lampis 2011).
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pretensiones de cobertura universal y de garanta de los derechos econmicos y sociales, propias de regmenes ms incluyentes. De esto se puede concluir que, a pesar de las diferencias anotadas, la transformacin de polticas sociales del Estado de bienestar (welfare) a polticas de asistencia social condicionada (workfare), que describe en detalle Wacquant como un aspecto central del advenimiento del gobierno neoliberal en los Estados Unidos y otros pases del Norte global, comparte varias caractersticas y funciones de los regmenes de polticas sociales condicionadas de Amrica Latina. En este sentido, no es casualidad que los programas sociales focalizados, tan en boga en el continente latinoamericano, hayan sido abiertamente apoyados y financiados por organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que estn comprometidos con la liberalizacin del mercado y la apertura de las economas latinoamericanas, mantra que constituye la punta de lanza del neoliberalismo en la regin. As, la alianza entre el workfare y el Estado penal para disciplinar y controlar a los pobres, a la que hace referencia Wacquant, no es un fenmeno del todo extrao al contexto latinoamericano y merece ser analizado con ms detenimiento. De todas formas, en Amrica Latina, dadas la tradicin autoritaria de sus campos jurdicos y la debilidad del Estado social, el Estado penal ha surgido con particular fuerza como un mecanismo primordial de control y disciplina de las clases bajas que no encuentran un lugar en el nuevo orden social, regido por las reglas y lgica del mercado.

EL ESTADO PENAL EN AMRICA LATINA

En Amrica Latina, el periodo durante el cual se han aplicado las reformas neoliberales descritas anteriormente ha estado acompaado de considerables niveles de violencia26 (aunque con grandes variaciones entre pases) y altas tasas de encarcelamiento, 27

Segn la UNODC (1999: 26, 64), entre 1989 y 1996, el ndice de victimizacin ms alto del mundo lo tuvo Amrica Latina, donde ms del 75% de las personas que viven en ciudades han sido vctimas del crimen al menos una vez, seguida por frica, con un 73%. La victimizacin de Europa occidental en este periodo fue del 60%. 27 En Amrica Latina los pases con mayores tasas de encarcelamiento son: Cuba (se calcula que 531 reclusos x 100000 habitantes en 2006 -no hay cifras actuales disponibles), El Salvador (391), Panam (349), Chile (301), Uruguay (268), Brasil (253), Mxico (200), Costa Rica (249) y Colombia (246); en un rango medio se encuentran Per (164), Honduras (161), Argentina (151), Venezuela (149) y Nicaragua (119); y en un rango bajo, Paraguay (97), Bolivia (87), Ecuador (86) y Guatemala (77). Vase International Centre for Prison Studies (2012).
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que han aumentado notablemente en las ltimas dcadas (Mller 2011; Iturralde 2010a: 4044; 2010b: 325-328). En cuanto a los ndices de violencia, estos han aumentado durante las ltimas tres dcadas. Entre 1984 y 1994 la tasa de homicidios se elev un 44 % (Kliksberg 2006: 1). Mientras que en 2000 la tasa de homicidios por 100.000 habitantes era de 20, en 2008 alcanz los 26 homicidios, con un promedio de 22 para el periodo 2000-2008. Los pases del tringulo norte de Amrica Central (El Salvador, Honduras y Guatemala) presentaron los ndices de homicidios ms altos de la regin, con tasas que oscilaron entre 40 y 50 homicidios por 100.000 habitantes, junto con Colombia (50) y Venezuela (41) (Costa 2012: 2). Segn la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), Amrica Latina, junto con el Caribe, constituye el rea ms violenta del mundo y presenta los ms altos ndices de criminalidad (UNODC 2008: 3). Dentro del ranking de las 50 ciudades ms violentas del mundo en 2010, 35 eran latinoamericanas (Costa 2012: 5).28 En lo referente a la poblacin reclusa en Amrica Latina, como seala Ariza (2011: 25), en promedio, esta ha aumentado un 68 % durante la ltima dcada. Segn Costa (2012: 8), durante este periodo, la poblacin reclusa se increment notablemente en todos los pases de la regin, con la excepcin de Bolivia y Guatemala. Los aumentos ms destacables se han dado en El Salvador (que pas de una tasa de 139 internos por 100.000 habitantes, en 1998, a una de 391 en 2011 un aumento del 181 %); Colombia (de 115 en 1998 a 246 en 2011 un incremento del 114 %); Mxico (de 101 en 1995 a 200 en 2011 98 %); Brasil (de 134 en 2000 a 259 en 2010 93 %); Uruguay (de 154 en 2001 a 268 en 2011 74 %); Ecuador (de 63 en 2001 a 105 en 2009 67 %); Argentina (de 99 en 1998 a 163 en 2005 64 %); Per (de 101 en 2001 a 164 en 2011 62 %); Costa Rica (de 160 en 1998 a 249 en 2011 56 %); y Chile (de 216 en 2001 a 315 en 2008 46 %) (International Centre for Prison Studies 2012; Costa 2012: 8). En cuanto al hacinamiento, segn Dammert y Ziga (2008: 49-50), la poblacin penal latinoamericana lleg en 2008 a un poco ms de 993.000 internos, frente a una

Trece mexicanas, siete brasileas, seis colombianas, cinco centroamericanas y cuatro venezolanas (Costa 2012: 5).
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capacidad de albergue de casi 637.000, lo que arroja un ndice de hacinamiento del 56 %. Para ese ao las peores tasas de sobrepoblacin carcelaria fueron las de El Salvador (132 %), Ecuador (128 %), Per (86 %), Brasil (82 %), Chile (55 %), Bolivia (55 %) y Panam (53 %). El notable aumento de las tasas de encarcelamiento en Amrica Latina no es el nico rasgo que los campos del control del crimen de la regin comparten con Estados Unidos. En los ltimos 20 aos, todos los pases de la regin, con la excepcin de Uruguay y Brasil, han transformado sus sistemas penales, inspirndose en el modelo acusatorio estadounidense (Riego y Duce [dirs.] 2009: 21-22; Ambos et al. [coord.] 2000). Esta ola de reformismo penal ha sido apoyada por los Estados Unidos (particularmente su agencia de cooperacin internacional,
USAID)
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y organismos

internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. En consecuencia, no es sorprendente que dichas reformas sigan el patrn de los Estados Unidos, con especial nfasis en el fortalecimiento del Estado de derecho en el continente, que es considerado como un factor bsico para la consolidacin de los mercados libres y de la inversin privada, tanto nacional como extranjera (vase Rodrguez 2009; Rodrguez y Uprimny 2006; Santos 2001). El fortalecimiento del Estado en Amrica Latina ha sido entendido en buena medida como un robustecimiento del sistema punitivo: penas ms severas, mayor uso de la prisin, ms accin policial y mayor nmero de arrestos, y un discurso punitivo basado en la retrica de la responsabilidad individual del delincuente depredador. Los gobiernos latinoamericanos, en realidad dbiles frente a las fuerzas del mercado, se muestran fuertes y encauzan los miedos y ansiedades de sociedades acosadas por la pobreza, el desempleo y la inseguridad (no solo fsica, sino tambin social) mediante polticas penales represivas. Las polticas de seguridad ciudadana, cero tolerancia, recuperacin del espacio pblico y ventanas rotas aplicadas en los Estados Unidos tambin han sido implementadas en la regin (Mller 2011: 5).
Entre 1993 y 1998 Estados Unidos gast cerca de 970 millones de dlares en programas de reforma de la justicia en 184 pases. Amrica Latina recibi la mayor parte de esa ayuda (cerca de 349 millones de dlares), seguida de los pases de Europa Central y del Este (Santos 2001: 168). Segn Rodrguez, entre 1994 y 2002 la USAID invirti alrededor de 500 millones de dlares en programas de fortalecimiento del Estado y de reforma judicial en Amrica Latina, mientras que el Banco Mundial invirti 150 millones y el BID 400, entre 1992 y 2007 (2009: 33). En las ltimas dos dcadas USAID y el Departamento de Justicia estadounidense han invertido alrededor de 100 millones de dlares en el sistema judicial colombiano; buena parte de estos recursos fueron destinados a la justicia penal, particularmente a la implantacin del sistema penal acusatorio (ibid.: 47). En Colombia, la USAID, invirti 2,7 millones de dlares entre 1986 y 1991; entre 1991 y 1999 la ayuda se increment a 39 millones de dlares (ibid.).
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Los ejemplos son varios. En Brasil, frente a la percepcin de inseguridad generada por delitos de alto impacto, como el homicidio, la extorsin, el secuestro y la violacin, el Congreso Nacional expidi la Ley 8072 de 1990, que elimin los beneficios penales para este tipo de conductas (como el indulto, la amnista y la libertad condicional parole-), estableci tiempos mnimos de condena efectiva y reclusin en prisiones de mxima seguridad. Esta ley propici una poltica de encarcelamiento masivo que no tuvo un efecto en la reduccin de la criminalidad, particularmente de los delitos especificados en ella (Dammert y Salazar 2009: 32), pero que, junto con otras medidas punitivas, ha incidido en el vertiginoso aumento de la poblacin reclusa y el hacinamiento: mientras que el nmero de personas privadas de la libertad en 1992 era 114.377 (con una tasa de 74 internos por 100 000 habitantes), en 2011 fue 514.582 (con una tasa de 260) (International Centre for Prison Studies 2012). El ndice de hacinamiento de las prisiones brasileas en 2007 fue del 82 % (Dammert y Ziga 2008: 50). En Argentina, en la Provincia de Buenos Aires, durante poca electoral, en 2002, el entonces gobernador Ruckauf impuls la reforma al Cdigo Procesal Penal de la provincia (Ley 12405), que restringi la libertad de los procesados mediante la detencin preventiva y limit las causales de excarcelacin. Las leyes 13.177 y 13.183 de 2004 incrementaron estas restricciones prohibiendo la excarcelacin para delitos como violacin de menores y porte ilegal de armas de fuego por personas con antecedentes penales por delitos graves. Medidas como estas propiciaron un aumento del 71 % de las personas privadas de la libertad entre 1997 y 2004 (Dammert y Salazar 2009: 33). En Mxico, la crisis econmica de 1994 gener un aumento significativo del desempleo y pudo ser un factor determinante en el incremento de las tasas de criminalidad, particularmente en delitos contra el patrimonio y aquellos que implican el uso de la violencia. El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) adopt una serie de medidas represivas para enfrentar la inseguridad. Entre estas cabe destacar el endurecimiento de los procedimientos penales, la reduccin de la edad de responsabilidad penal (de dieciocho a diecisis aos), atribuciones a la polica para efectuar arrestos sin orden judicial y la inclusin de las fuerzas militares en tareas de seguridad pblica, especialmente en la lucha contra el narcotrfico (Dammert y Salazar 2009: 48). Como resultado de estas polticas, la poblacin reclusa de Mxico casi se ha triplicado entre 1992 (cuando tena 85.712 reclusos y una tasa de encarcelamiento de 98 presos por 100.000 habitantes) y 2010 (219.027 internos y una tasa de 197) (International Centre for Prison Studies 2012). En Colombia son numerosos los casos de reformas legales que han restringido la
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libertad provisional (probation) o condicional (parole) con base en la presunta peligrosidad de quienes son procesados y condenados. Esto es comn frente a aquellos delitos relacionados con el crimen organizado (como narcotrfico, secuestro, extorsin, terrorismo, homicidio y concierto para delinquir) y aquellos que generan mayor ansiedad social (como los delitos sexuales, los atracos y hurtos callejeros). Por ejemplo, la Ley 1142 del 2007 (conocida como la ley de convivencia y seguridad ciudadana) flexibiliz los requisitos para imponer la prisin preventiva al establecer que es suficiente que el juez de control de garantas tenga en cuenta la gravedad y modalidad de la conducta punible para establecer la peligrosidad de quien presuntamente la cometi; ello con independencia de las circunstancias y del perfil y antecedentes del sindicado (Hartmann, 2009: 245).30 Esta ley tambin restringi la posibilidad de aplicar mecanismos sustitutivos de la privacin de la libertad en centros de reclusin, como la prisin domiciliaria, con el argumento de que los veintin delitos para los que se proscribi este beneficio (entre ellos violencia intrafamiliar, hurto calificado y agravado, y estafa agravada) afectan gravemente las bases de la convivencia y la seguridad comunitaria (Hartmann, 2009: 239 -240). De forma similar, la Ley 1098 de 2006 estableci que cuando una persona sea acusada de cometer delitos sexuales contra menores de edad, la nica medida de aseguramiento que procede es la detencin preventiva en establecimiento de reclusin. Lo mismo estableci la Ley 1474 de 2001 (estatuto anticorrupcin) frente a una serie de delitos, particularmente contra la Administracin Pblica. En Colombia tambin han sido comunes las reformas legales que aumentan las penas mnimas y mximas, con lo que aumenta la poblacin carcelaria; esto no solo porque las personas condenadas pasan ms tiempo en la crcel, sino porque, dado el aumento de las penas mnimas, las personas sospechosas de cometer un crimen son sometidas de manera ms recurrente a la prisin preventiva.31 La Ley 1142 del 2007 aument las penas mnimas a cuatro aos para doce delitos para los que antes no proceda la prisin preventiva (entre ellos violencia intrafamiliar, usura, amenazas y voto fraudulento). El aumento de penas introducido por la Ley 1142 se suma a otra reforma reciente, la Ley 890 del 2004, que aument en una tercera parte las penas mnimas y en la mitad las penas mximas de todos
Durante los ocho meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1142 (el 28 de junio del 2007), las detenciones preventivas aumentaron casi diez veces (del 4,74 % de casos que ingresaron al sistema penal, al 38,65%) (Hartmann, 2009: 249). 31 Segn la legislacin penal colombiana, la prisin preventiva procede como medida de aseguramiento para todos aquellos delitos cuya pena mnima sea de cuatro aos. El promedio de sindicados privados de la libertad en los ltimos quince aos ha sido del 42 %, frente al total de la poblacin reclusa (Iturralde 2011: 164-165).
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los tipos penales. As, la pena mxima por un delito en Colombia pas de 40 a 50 aos, y a 60 aos cuando se trate de concurso de delitos. Los ejemplos anteriores evidencian cmo los gobiernos de unos y otros pases, preocupados por la estabilidad y el crecimiento econmicos, as como por la proteccin de la propiedad privada y de las inversiones en las economas latinoamericanas, han reducido el tratamiento de complejos problemas sociales a polticas de control social. En la prctica, estas polticas, fuertemente represivas con los grupos sociales excluidos del mercado laboral, no han sido capaces de disminuir los niveles de violencia y criminalidad que afectan a la regin; ms bien han servido de barrera para contener la inestabilidad social producida por la liberalizacin de los mercados (Rodrguez y Uprimny 2006). A pesar de que las renovadas Constituciones latinoamericanas protegen los derechos civiles y polticos, el ejercicio de la ciudadana plena (entendida como el goce efectivo de los derechos civiles, polticos, econmicos y sociales) le es negado a un gran porcentaje de la poblacin, que es excluida del contrato social al no gozar de la proteccin efectiva del Estado ni de verdaderas oportunidades para asegurarse una vida digna. El caso de los jvenes pobres y marginados de la regin32 es una buena ilustracin de cmo una poblacin vulnerable, excluida del mercado laboral33 y del sistema educativo,34 en lugar de ser receptora de ayudas sociales, se ha convertido en un grupo estigmatizado, blanco predilecto de las polticas punitivas, vctima desproporcionada de la violencia y cliente habitual del sistema carcelario.35 La mayora de vctimas de homicidios en Amrica
Segn Kliksberg (2006: 21), los jvenes presentan mayores ndices de pobreza y de pobreza absoluta que el promedio de la regin. Por ejemplo, en Argentina, en 2003, el 54 % de los jvenes entre 11 y 22 aos de edad vivan bajo la lnea de pobreza, y en Panam el 57% de la poblacin pobre tena menos de 20 aos de edad. 33 Kliksberg (ibid.) seala cmo en 2000, mientras la tasa promedio de desempleo en Amrica Latina fue 10,9%, la tasa de desempleo de los jvenes entre 15 y 24 aos fue 2,5 veces superior. En la mayora de pases dicha tasa ha doblado la de la poblacin en general. En Colombia, en 2000, los menores de 25 aos representaban el 44% del desempleo nacional; de los aproximadamente 1,4 millones de jvenes desempleados, el 49,3% solo termin bachillerato y el 32,1% no lo hizo. Su principal problema para conseguir empleo fue la falta de destrezas o de experiencia (Bonilla 2003: 225). 34 Aunque la cobertura educativa ha aumentado notablemente en Amrica Latina (el 90 % de los nios comienza la educacin primaria), las tasas de repeticin de cursos y de desercin siguen siendo muy altas: solo el 40% de los jvenes latinoamericanos finalizan la educacin secundaria, comparado con un 85 % en los pases miembros de la OCDE. Esto tiene un fuerte impacto en los ndices de pobreza y desigualdad: el 10 % ms rico de la poblacin latinoamericana tiene una escolarizacin promedio de ms de 12 aos, en tanto que la del 30% ms pobre es de seis aos (ibid.: 24). Durante los noventa, solo el 47% de los jvenes de centros urbanos y 28% de zonas rurales mejoraron su nivel educativo, en comparacin con el de sus padres, lo que les dara mejores perspectivas ocupacionales que a su progenitores (Cepal 2001: 208). 35 En Colombia, la gran mayora de la poblacin reclusa son hombres, con un promedio que ha oscilado entre el 93 y el 94% del total de la poblacin en los ltimos veinte aos (Iturralde 2011: 131-132). En 2008 el 47% de la poblacin carcelaria colombiana oscilaba entre los 18 y 29 aos de edad (ibid.). En lo que respecta a los niveles de educacin formal de la poblacin reclusa colombiana, en 2008 el 5,85% no tena formacin
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Latina son hombres (un 90 %), lo cual supera la tendencia global (82 %) (Costa 2012: 3). Los jvenes son un grupo particularmente vulnerable; aunque la tasa regional de homicidios en 2008 estuvo alrededor de 30 por 100.000 habitantes, la tasa para personas entre 15 y 29 aos de edad fue de 70, ms del doble (ibid.: 3-4).36 An ms vulnerables son los jvenes de ingresos medios y bajos, cuya tasa de homicidios en la regin ascendi en 2008 a 90, mientras que la de los jvenes de ingresos altos fue de 21 (ibid.). Kliksberg (2006: 23) indica que existe una fuerte correlacin entre los preocupantes ndices de exclusin social de los jvenes latinoamericanos37 y el incremento de conductas delictivas. En Argentina, por ejemplo, la tasa de desempleo juvenil creci de 15,2 %, en 1990, a 26,4 % en 1999. Durante este periodo el nmero de crmenes se elev pronunciadamente, en particular aquellos cometidos por jvenes; en la ciudad de Buenos Aires su nmero aument de 17.678 en 1990 a 26.827 en 1998 (un incremento del 51 %). Esto no es sorprendente si se considera que en la Provincia de Buenos Aires el 44 % de los jvenes entre 15 y 24 aos de edad no asistan a ninguna institucin educativa y la mitad de ellos no tena empleo alguno. As, 1,3 millones jvenes (de un total de 6 .337.000) estaban en situacin de exclusin social. En Chile, entre 1995 y 1997 aument la participacin de menores de 18 aos en los robos con violencia, al pasar del 21 % de los casos al 32 %. En 1997, de la totalidad de personas arrestadas por homicidio, el 74,8 % tena entre 15 y 34 aos (Cepal 1999: 20). En Amrica Central, particularmente en El Salvador, Honduras, Guatemala y Mxico, la situacin de pobreza y exclusin de los jvenes es preocupante; este ha sido un factor fundamental para la formacin y el crecimiento de pandillas juveniles, conocidas en esta

educativa alguna, el 42,43% haba cursado educacin primaria, el 48,16% educacin secundaria y el 3,53% educacin universitaria o tcnica (ibid.). A pesar de que ha aumentado el porcentaje de poblacin reclusa con algn tipo de estudios secundarios (del 34,5% en 1989 al 48,16% en el 2008), la proporcin de internos que no ha ido ms all del bachillerato ha sido muy alta en los ltimos 20 aos (era del 89,5 % en 1989 y del 96,44% en el 2008) (ibid.). En Argentina, en 2006 solo el 5% de la poblacin reclusa (que tambin es mayoritariamente joven) haba terminado la educacin secundaria. En Per, mientras que el 67 % de la poblacin haba culminado la educacin secundaria, alrededor del 61 % de la poblacin carcelaria no lo haba hecho, y el 22% ni siquiera haba completado la educacin primaria (Kliksberg 2006: 24). 36 Mientras la tasa de homicidios en Argentina fue de 6 por 100 .000 habitantes en 2008, su poblacin entre 18 y 24 aos tuvo una tasa de 28, casi cinco veces mayor. En Brasil, en 2006, la relacin fue de 23 a 61, ms del doble, y en Colombia, en 2007, la relacin fue de 39 a 70 (Costa 2012: 4). 37 Hacia finales de 2005, uno de cada cuatro jvenes se encontraba en situacin de exclusin, por fuera del mercado laboral y el sistema educativo (Kliksberg 2006: 23).

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zona como maras,38 que estn involucradas en actos de criminalidad (particularmente trfico de drogas), y que son un grupo social altamente estigmatizado, que se ha convertido en el objetivo principal de las polticas de mano dura de estos pases (Dammert y Salazar 2009: 62). Aproximadamente el 60 % de la poblacin de El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua est constituida por menores de 25 aos. Las cifras de desempleo y empleo informal de esta poblacin rondan el 20 % en Guatemala, el 25 % en Mxico y ms del 50 % en El Salvador, Honduras y Nicaragua. En El Salvador, aproximadamente el 40 % de los jvenes dejan la educacin formal antes del quinto grado; en Honduras, el 29 % (USAID 2006: 17, 45, 91). Frente a la exclusin de los jvenes y sus conductas problemticas, la reaccin predilecta de varios gobiernos de la regin ha sido punitiva. As, en diversos pases latinoamericanos se ha reducido la edad de responsabilidad penal con el fin de dar a los jvenes el tratamiento de adultos, y se han creado delitos y aumentado penas, medidas especialmente dirigidas contra los jvenes problemticos de la periferia urbana. El rango de edad de responsabilidad penal oscila entre los 12 aos en Bolivia, Costa Rica, El Salvador y Per; los 13 aos en Uruguay; y los 14 aos en Chile, Colombia, Panam y Paraguay. En los casos en que la sancin es la privacin de la libertad, esta puede ser de hasta ocho aos, como en Colombia y Paraguay (ibid.: 37). En Colombia, la ley de seguridad ciudadana (Ley 1453 de 2011), con el argumento de que la ciudadana reclama un tratamiento ms estricto para luchar contra la impunidad en los crmenes cometidos por menores de edad (Ministerio del Interior y de Justicia 2011), ampli la sancin de privacin de la libertad, de 2 a 8 aos, para adolescentes mayores de 14 aos y menores de 18 que hayan cometido delitos serios (homicidio doloso, secuestro, extorsin y delitos contra la libertad sexual). Tambin obliga a los menores de 18 aos que han cometido delitos a cumplir la sancin completa (antes podan salir libres una vez cumplidos los 21 aos, aunque no hubiesen cumplido toda la pena). A pesar de que los adolescentes deben estar recluidos en centros especiales, distintos de las prisiones de adultos, la ley autoriza a la Polica Nacional para que, excepcionalmente, pueda tomar el control de dichos centros, lo que devela la perspectiva punitiva de la ley frente al tratamiento de adolescentes infractores de la ley penal.

Se calcula que en El Salvador hay alrededor de 10 .500 miembros de maras; en Honduras 36.000, en Nicaragua 2.200, en Guatemala 14.000, en la frontera norte de Mxico 17.000, y en su frontera del sur, 3.000 (USAID 2006: 17).
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Pero tal vez el ejemplo ms ilustrativo de las polticas de mano dura y tolerancia cero contra los jvenes se ha dado en los pases del tringulo norte de Amrica Central (El Salvador, Guatemala y Honduras), con las leyes antimaras, diseadas para perseguir y castigar a las pandillas juveniles que son percibidas como la ms seria amenaza social, aunque esta percepcin no siempre coincida con la realidad. Encuestas realizadas en El Salvador muestran que, en 2004, menos del 5 % de la poblacin haba sido victimizada por maras; sin embargo, el 91 % de los encuestados consider que el problema de las pandillas era uno de los ms graves a nivel nacional, aunque solo el 21 % crea que era un problema en su barrio (De la Torre y Martn 2011: 37). En este pas, el gobierno de Francisco Flores (1999-2004) impuls el Plan Mano Dura, que consisti en la mayor represin y control policial de las maras. Con este fin, en octubre de 2003 fue promulgada la ley antimaras, que inicialmente tendra una vigencia de 180 das. Esta regulacin penaliz, con penas de 2 a 5 aos de prisin, la pertenencia a una pandilla, al catalogarla como asociacin ilcita, y se agravaron las penas para delitos en que habitualmente participaban miembros de estas pandillas.39 La ley antimaras redujo la edad de responsabilidad penal a 12 aos y permita que fuesen procesados como adultos (Dammert y Salazar 2009: 60-61). Tambin estigmatizaba a los jvenes, especialmente de estratos populares, pues una de las pruebas que estableca para determinar la pertenencia a maras era la existencia de tatuajes en el cuerpo o cualquier otra sea que permitiese asociar a los jvenes con pandillas.40 La Corte Suprema de El Salvador declar el 1 de abril de 2004 la inconstitucionalidad de la ley antimaras por violar diversos derechos fundamentales, especialmente de los menores de edad. Sin embargo, ese mismo da, el gobierno Flores remiti a la Asamblea un nuevo proyecto de ley (ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o asociaciones ilcitas especiales), que reproduca casi en su totalidad la ley antimaras. Este proyecto fue aprobado con los votos de los dos partidos de derecha: Conciliacin Nacional (De la Torre y Martn 2011: 45). El gobierno de Elas Antonio Saca (2004-2009) lanz en 2004 el Plan Sper Mano Dura con el fin de intensificar la lucha contra las maras y de superar los problemas de
Por ejemplo, las rias tumultuosas en espacio pblico y la solicitud de dinero en forma intimidatoria seran sancionadas con prisin de dos a tres aos. La intimidacin grupal tendra penas de arresto de 30 a 90 das; la agrupacin con escndalo, arresto de 90 das; el irrespeto en grupo, arresto de 180 das; la desfiguracin de paredes (grafitis), arresto de 90 a 180 das que se cumple mediante trabajo de utilidad pblica; la permanencia en lugares abandonados, arresto de 30 a 60 das (Dammert y Salazar 2009: 61). 40 La ley estableca que la identificacin con maras o pandillas delincuenciales (por medio de tatuajes o seas) adems poda ser sancionada con 60 das de multa.
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ARENA

y Partido de

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aplicacin que tuvo la poltica de su antecesor. Durante el primer ao de aplicacin del plan, ms de 8.700 jvenes fueron detenidos y solo un reducido porcentaje fue procesado (Dammert y Salazar 2009: 63). Entre julio de 2003 y agosto de 2004 ms de 19 .000 jvenes fueron detenidos por la polica y las fuerzas militares; de estos, el 84 % fue dejado en libertad sin cargos (De la Torre y Martn 2011: 45). Honduras y Guatemala adelantaron polticas similares a las de El Salvador en contra de las maras. En Honduras, el gobierno de Ricardo Maduro expidi el Decreto Legislativo 117 de 2003 (tambin denominado ley antimaras), que calificaba a las maras como asociaciones ilcitas, con penas de nueve a doce aos de prisin para los lderes. Tambin se implementaron operativos policiales y militares, conocidos como Plan Escoba, para detener a mareros, a quienes se identificaba por sus tatuajes y las seas que utilizaban. En Guatemala se viene discutiendo desde 2005 la aprobacin de una ley antimaras similar a la de El Salvador, aunque no se ha alcanzado consenso poltico al respecto. No obstante, el gobierno de scar Berger implement el Plan Libertad Azul, que consista bsicamente en una estrategia de arrestos masivos de mareros, una vez ms identificados por sus tatuajes y lenguaje gestual, considerados como suficiente prueba de pertenencia a organizaciones ilegales. Al igual que en El Salvador, la mayor parte de los jvenes detenidos, alrededor del 70 %, fueron dejados en libertad (De la Torre y Martn 2011: 45). Las polticas de mano dura en contra de los jvenes excluidos han tenido un fuerte impacto en la poblacin carcelaria de Honduras, y especialmente de El Salvador. En el primer caso, dicha poblacin aument un 130 % entre 1990 y 2005, lo que ha dado lugar a un hacinamiento del 39 % en 2008. En el segundo caso, la poblacin carcelaria se increment un 99 % entre 1997 y 2007. Esto ha dado lugar a que El Salvador tenga la tasa de hacinamiento ms alta de Amrica Latina, con un 132 % en 2008. La situacin es an ms grave en ciertos centros de reclusin, como el de Quezaltepeque, con un hacinamiento del 300 %, el de Mariona (241 %) y San Miguel (276 %) (Dammert y Ziga 2008: 47). Las polticas de mano dura que se han extendido en Amrica Latina, con independencia de su xito o fracaso, tambin dan votos, por lo que en la regin, como en los pases del Norte global, el tema de la seguridad ciudadana ha pasado a ocupar un lugar central en la agenda poltica; los polticos resaltan, e incluso exageran, el problema de la violencia y la criminalidad, pues saben que este apela a las distintas clases sociales. Se da, entonces, lo que Chevigny (2003) denomina un populismo del miedo, mediante el cual los polticos prometen mano dura contra el crimen, mientras dejan en un segundo plano los

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problemas sociales ms complejos que no estn en capacidad de enfrentar o no tienen la voluntad poltica para hacerlo. El discurso punitivo que circula entre los crculos polticos y los medios masivos de comunicacin sostiene que ciertos sujetos sencillamente no pueden ser resocializados o que deben ser castigados con severidad ejemplarizante por la naturaleza de sus actos aquellos delitos que la poltica criminal del momento, siempre variable, considera ms serios. Frente a este tipo de delincuentes, cuyo nmero aumenta paulatinamente, la institucin de la prisin reconoce la imposibilidad o desinters de llevar a cabo uno de los fines que la justifica: su reintegracin a la sociedad despus de un tratamiento teraputico. Las penas cada vez ms altas y la restriccin de los beneficios penales (como la libertad condicional parole- y penas alternativas a la prisin), las limitaciones presupuestales, 41 la falta de cobertura y las deficiencias de los programas de resocializacin evidencian que el fin de las prisiones en Amrica Latina tiende cada vez ms a la incapacitacin de los detenidos que a su resocializacin. Los casos de populismo punitivo, que fortalecen la visin incapacitadora de la prisin, tambin son numerosos en la regin. En Colombia, desde hace tres aos se est debatiendo la posibilidad de convocar a un referendo con el fin de reformar la Constitucin y establecer la cadena perpetua para asesinos, violadores y abusadores de menores. La principal promotora del referendo, Gilma Jimnez, era una concejal de Bogot, quien lanz en 2010 su campaa al Congreso de la Repblica (por el Partido Verde) apoyndose en esta propuesta. Gracias a esta estrategia, una poltica local relativamente desconocida en el escenario nacional hasta hace pocos aos alcanz la segunda votacin ms alta del pas en las pasadas elecciones legislativas. Su cruzada por la cadena perpetua y la defensa de los derechos de los nios prcticamente constituy su nica propuesta de campaa electoral, que solo dur un mes y medio y no cont con grandes recursos econmicos (El Tiempo 2010). En la campaa presidencial peruana de 2006 el candidato, y a la postre presidente, Alan Garca, propuso la convocatoria de un referndum para establecer la pena de muerte, que la Constitucin peruana prohbe, para los terroristas y violadores de nios. En uno de sus discursos de campaa declar: Hay que ser enrgicos. El 80 % de los peruanos piensa que debe ser as, pero la clase poltica est en contra. Creo que debe haber un debate sobre
Dammert y Ziga (2008: 31) indican que en todos los pases de la regin los montos del presupuesto dedicados a resocializacin son siempre los ms bajos, y en muchos casos no superan el 1 % del total.
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esta medida (Dammert y Salazar 2009: 51). De forma similar, en la campaa presidencial mexicana de 2006, el candidato Felipe Caldern, quien ganara las elecciones, propuso como parte de su poltica de seguridad establecer la cadena perpetua para delitos graves, especialmente el secuestro (ibid.: 49). Finalmente, el Congreso guatemalteco restableci en 2008, por aplastante mayora, la pena de muerte para castigar delitos de secuestro y homicidio, sancin que haba sido eliminada en 2002 (De la Torre y Martn 2011: 46). El neoliberalismo tambin ha permeado el paradigma penal que sostiene las instituciones del castigo en Amrica Latina. Puede que en la regin no se haya producido un cambio de paradigma tan marcado como el que se dio en los Estados Unidos y que describe Wacquant. En Amrica Latina, a pesar de existir Estados fuertemente intervencionistas en la esfera econmica y social, nunca se hizo realidad el Estado de bienestar con sus amplias redes de proteccin social. En Amrica Latina el reconocimiento de los derechos sociales y colectivos es relativamente reciente y muy precario. As, las circunstancias e historia de la regin condujeron a intervenciones gubernamentales distintas a las del welfarismo penal que se desarroll en los Estados Unidos y otros pases europeos. No obstante, las legislaciones penales latinoamericanas, fuertemente influenciadas por el derecho penal europeo, especialmente el espaol, el alemn y el italiano, hace tiempo introdujeron el modelo de la rehabilitacin o resocializacin como justificacin del castigo penal. Puede que este no haya funcionado en la prctica, pero ha sido una parte fundamental del discurso penal. Aunque la idea de la resocializacin sigue presente en las legislaciones penales latinoamericanas, esta ha perdido fuerza frente a la tendencia de castigar de manera severa para imponer el orden y garantizar el funcionamiento eficiente de un mercado libre. A ello ha contribuido notablemente el tropo de la responsabilidad individual del que habla Wacquant, que cada vez domina ms el discurso oficial y que privilegia el fortalecimiento del aparato represivo estatal para enfrentar el delito y el desorden social (Rodrguez y Uprimny 2006: 424). El tropo de la responsabilidad individual desvincula por completo el crimen de las causas econmicas y sociales, y se enfoca en sus efectos y sus autores. Desde esta perspectiva, los delincuentes no son vistos como personas pertenecientes a grupos sociales marginales que son sometidos a las formas ms violentas de exclusin econmica y social, sino como seres racionales que actan con clculo y movidos por la codicia. Un ejemplo claro de esto es el conjunto de polticas punitivas dirigidas contra los jvenes de los centros urbanos, quienes son percibidos como una seria amenaza social. Bien sea que estn dirigidas contra las maras centroamericanas, contra las oficinas de sicarios en Colombia,
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contra los traficantes de drogas de las favelas, todas estas polticas ignoran el contexto de exclusin y pobreza en que estos jvenes crecen, y apuntan a endurecer el aparato punitivo del Estado para responsabilizarlos penalmente y castigarlos. As, el tropo de la responsabilidad individual, similar al que gua las polticas focalizadas de asistencia social condicionada, prepara el terreno para un aparato penal expansivo e intrusivo que ejerce un drstico poder disciplinario sobre sectores sociales marginados del mercado laboral y financiero. Segn el dogma autoritario de este sistema penal, los individuos pertenecientes a dichos grupos deben ser tratados con dureza, pues son responsables de sus actos, con independencia del contexto y los motivos por los que los cometen (Wacquant 2009: 306-308). Como seala Wacquant, tal retrica es un mecanismo que ayuda a desviar la atencin de las dimensiones colectivas del fenmeno criminal (2000: 61). Las polticas de mano dura, particularmente aquellas dirigidas contra las pandillas compuestas por jvenes marginados, son una buena muestra de cmo un problema social es reducido a un fenmeno delictivo, causado por individuos peligrosos que pueden ser sealados, detenidos y aislados por los aparatos policial y penal del Estado. 4. CASTIGAR A LOS POBRES DEL NORTE Y EL SUR: LA AMPLIACIN DEL DEBATE SOBRE
EL ESTADO PENAL NEOLIBERAL

A partir de este esbozo del contexto latinoamericano durante la era del neoliberalismo triunfante, como la llama Wacquant, y de los efectos que este produjo en los campos econmico, de proteccin social y penal, es posible concluir que, a pesar de las significativas diferencias entre esta regin y los pases del Norte global, existen similitudes notorias que no pueden ser ignoradas. Este hecho nos invita a hacer uso de propuestas como la de Wacquant para estudiar de manera crtica dichos campos, y especialmente cmo se interrelacionan, en Amrica Latina. El ascenso del neoliberalismo es un hecho global que se ve reflejado en los tipos de respuestas penales que las sociedades tienen frente al crimen y el desorden social. Estas han sido principalmente punitivas y han afectado especialmente a las clases marginales. El paradigma neoliberal reinante tambin ha contribuido a legitimar tanto las polticas penales como la economa de mercado y los respectivos intereses que estas protegen, al desvincular el fenmeno de la criminalidad de los procesos de exclusin social y econmica que el neoliberalismo suscita. Las respuestas penales se concentran en los efectos del crimen (bien
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sea para prevenirlos, minimizarlos o castigar duramente a quienes son responsabilizados) y dejan de lado sus causas. Los rasgos y dinmicas que comparten hoy en da los campos penales de diversos pases saltan a la vista, sin que ello implique desconocer las particularidades y trayectorias histricas de contextos tan diversos entre s. Por ello es necesario contar con herramientas tericas y metodolgicas que contribuyan a tener una visin de conjunto de la configuracin de los campos penales y las formas de gobierno de las sociedades contemporneas, pues esta visin nos puede ayudar a comprender mejor los problemas y desafos comunes, as como las diferencias; la influencia de unos campos sobre otros, la forma en que se producen transferencias e intercambios de discursos, lgicas y mecanismos de gobierno y control de la pobreza y la inseguridad; todo lo cual a su vez conduce a las transformaciones, incluso inesperadas, de los campos penales y otros campos sociales, como el burocrtico. El anlisis que Wacquant hace del gobierno neoliberal de la inseguridad social en los Estados Unidos y, de forma secundaria, en otros pases del Norte global, aborda de forma ambiciosa este tipo de mirada sobre fenmenos sociales complejos. Puede ser discutible la sugerencia de Wacquant de que dicha mirada es extrapolable a diversos contextos que tengan caractersticas propias del gobierno neoliberal. Sin embargo, no parece que Wacquant sugiera que este es un proceso de copiado y transferencia sencillo y uniforme. Su anlisis simplemente no se propone ni alcanza a mostrar con suficiente detalle de qu forma se puede dar el gobierno sobre la pobreza y la inseguridad social en diversas partes del mundo. As, ms que rechazar las tesis de Wacquant por falta de evidencia, vale la pena discutir su capacidad explicativa en otros espacios sociales. Por esto son bienvenidos los anlisis que permitan evidenciar los matices y diferencias propios de cada contexto, bien sea el de un pas o de una regin con rasgos comunes, como Amrica Latina, y que incluso arrojen ms informacin y nuevos puntos de vista para controvertir las ideas de Wacquant. El estudio de los procesos sociales del Sur global, muchas veces ignorado o tratado superficialmente por los debates acadmicos del Norte global, es entonces un campo frtil de investigacin y de gran utilidad, no solo para enriquecer dicho debate, sino para extenderlo y abrirlo a otras experiencias y perspectivas. Dicho estudio tambin pueden contribuir a superar anlisis apresurados e ideas erradas sobre el carcter excepcional y nico del autoritarismo, la criminalidad y la violencia en Amrica Latina. As, las caractersticas de los campos penales latinoamericanos no son el simple resultado de las decisiones y polticas que gobiernos elitistas y autoritarios han
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adoptado a lo largo de la historia para controlar a una poblacin indisciplinada e inclinada a delinquir. Son ms bien el resultado de factores y procesos sociales, econmicos y culturales ms amplios y complejos, que adems se vinculan a las transformaciones que se producen en otros espacios sociales. Por esto es importante que los cambios que suceden en otras latitudes (particularmente en los pases del Norte global que marcan el ritmo y el sentido de la globalizacin), as como las interpretaciones que sobre estos hay, sean parte de la investigacin sobre los campos penales latinoamericanos. El debate generado por Wacquant es bienvenido y necesario en Amrica Latina. Las experiencias y los anlisis provenientes de esta regin tienen mucho que aportar a dicha discusin, no simplemente para estar de uno u otro lado, sino para enriquecerla y llevarla a nuevas direcciones. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Ambos, Kai, Julio B. J. Maier y Jan Woischniket (coords.) (2000) Las reformas procesales penales en Amrica Latina. Buenos Aires: Ad Hoc, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto Max Planck para Derecho Penal Extranjero e Internacional. Ariza, Libardo (2011) Reformando el infierno: los tribunales y la transformacin del campo penitenciario en Latinoamrica, en Ariza e Iturralde. Ariza, Libardo y Manuel Iturralde (2011) Los muros de la infamia: prisiones en Colombia y Amrica Latina. Bogot: Estudios Cijus, Universidad de los Andes. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (1998) Amrica Latina frente a la desigualdad, en Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 1998-1999, Washington. Banco Mundial (2011) La cobertura de los sistemas previsionales en Amrica Latina: conceptos e indicadores, Serie de Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales 7. Berry, Albert (1998) Confronting the Income Distribution Threat in Latin America, en Berry (ed.): 9-41. Berry, Albert (ed.), (1998) Poverty, Economic Reform and Income Distribution in Latin America. Boulder: Lynne Rienner Publishers. Bey, Marguerite (2006) El programa Oportunidades: qu desarrollo humano para los mexicanos pobres?, en Bonniec y Rodrguez (eds.): 567-587. Bonilla, Ricardo et al. (2003) Bien-estar: macroeconoma y pobreza. Informe de coyuntura 2003. Bogot: Universidad Nacional de Colombia (Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)).

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