LA CIUDAD DE MXICO Y EL DESARROLLO ECONMICO REGIONAL:
FUNCIONES ECONMICAS Y PERSPECTIVAS EN LOS INICIOS DEL
SIGLO XXI 1 Normand Eduardo Asuad Sann 2 1. Antecedentes A partir del ltimo cuarto del siglo XX, las economas de los pases y an del mercado mundial ha empezado a depender esencialmente de la economa de regiones y ciudades, actuando como centros dinmicos de crecimiento. 3 El desarrollo urbano y la funcin econmica que realiza emergen como consecuencia del incremento de su poblacin e ingreso, no obstante su impulso y transformacin reciente son consecuencia de la transformacin de la economa mundial y de las naciones, provocada por la conjuncin de dos fuerzas econmicas que han transformado las actividades y funciones econmicas de las regiones y ciudades: globalizacin econmica y ajuste estructural o reforma macroeconmica de las economas de los pases. La globalizacin econmica en esencia se caracteriza por la mundializacin de la actividad econmica, por lo que la produccin y el trabajo, dependen de ese mercado. Por su parte, la reforma macroeconmica se define por el cambio de las polticas econmicas, que se caracterizan por la desregulacin, privatizacin y retiro del gobierno en la actividad econmica, a fin que las decisiones econmicas se tomen en funcin del comportamiento del mercado. 4
1 Este trabajo fue elaborado tomando como base los siguientes trabajos: Transformaciones econmicas de la Ciudad de Mxico y su regin en los inicios del siglo XXI: Retos, perspectivas y polticas, presentado en el XIII Congreso Nacional de Economistas; y, Aspectos Bsicos que debe Atender una Poltica de Desarrollo Regional y Urbano en Mxico en el Corto, Mediano y Largo Plazo, Investigacin econmica, Facultad de Economa UNAM, Mxico, Nmero 231, enero--marzo 2000, pp. 2 Normand Asuad es titular de la ctedra extraordinaria en Economa Regional y Desarrollo Urbano y profesor de tiempo completo de la Facultad de Economa de la UNAM. Estudios de licenciatura y maestra en Geografa, Diploma en Planeacin del desarrollo regional y urbano, ILPES-CEPAL; Maestro en Estudios de Desarrollo, con especialidad en Planeacin Regional en el Instituto de Estudios Sociales de la Haya, Holanda. Actualmente realiza estudios de Doctorado en la FE-UNAM. 3 Krugman, Paul, Ncleos de alta tecnologa, en Geografa y Comercio, Bosch, Barcelona, 1992, pp 71-72. 4 Townroe M. Peter, The changing structure of the city economy, pp 19, Chapter one, New economic roles publicado en Cities, Structural Adjusment edited by Nigel Harris , Ida Fabricius and contributors, 1996, UCL Press limited, University College London, London, 1996. 1 De aqu que surjan cuestionamientos con relacin a los impactos de la globalizacin y de la apertura de la economa mexicana en las funciones econmicas de la Ciudad de Mxico y en el desarrollo regional. Por lo que nos planteamos las siguientes preguntas: Cules han sido las principales transformaciones en las funciones econmicas que se han dado en las ltimas dcadas del siglo XX en la Ciudad de Mxico y en la regin econmica megalopolitana? Cules deberan ser las nuevas funciones econmicas y administrativas de la Ciudad de Mxico para impulsar el desarrollo de la regin y del pas? 2. Propsitos El propsito principal de este trabajo es el de identificar el cambio de las funciones econmicas de la Ciudad de Mxico y los impactos en el desarrollo de la regin centro, a raz de los ajustes estructurales de la economa mexicana y de los impactos de la globalizacin econmica. Adems de proponer polticas y cambios en la participacin del estado y en el sistema de planeacin desde una perspectiva de desarrollo regional integral, que considera los aspectos regionales, territoriales e institucionales. El trabajo se integra por dos partes: 1) identificar los cambios en las funciones econmicas de la Ciudad de Mxico y su regin; y 2) identificar las nuevas funciones econmicas y administrativas de la Ciudad de Mxico y de su regin a fin de que impulsen su desarrollo y el de la regin centro. 3. Importancia econmica La Regin econmica de la Ciudad de Mxico se integra por 7 entidades federativas: Distrito Federal, Estado de Mxico, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Morelos y Quertaro. Territorialmente se integra por 5 zonas metropolitanas y 7 ncleos urbanos 5 , y los corredores que los vinculan.
5 Las zonas metropolitanas que integran la corona regional son: Puebla-Tlaxcala, Cuernavaca, Toluca y Pachuca; adems en Morelos destaca Cuautla y en Puebla, los nodos regionales que forman Tlaxcala, Atlixco, Apizaco y San Martn Texmelucan. En el caso de los ncleos urbanos independientes sobresalen los siguientes: Atlacomulco, Tepeaculco, Jilotepec-Tepeji-Tula, Tepozotln-Huehuetoca-Zumpango, Pirmides-Nopaltepec; Texcoco y Chalco-Amecameca. Citado en: Asuad Sann Normand Eduardo, Comentarios. reflexiones y propuestas al Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 1996-2020. Foro de Anlisis del Programa, Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM, abril de 1996, y Asuad Sann Normand Eduardo, El Reto de Armonizar el Desarrollo Econmico y el Urbano en la Ciudad de Mxico, Foro de Consulta Popular sobre el desarrollo Econmico de la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, abril 6 de 1995. 2 La Ciudad de Mxico y su rea metropolitana, funciona como eje y centro regional 6 , al estructurar y orientar el funcionamiento econmico de la regin, que se caracteriza en la actualidad por la unin econmica y funcional de varia zonas metropolitanas y ncleos urbanos, que configuran un sistema econmico territorial 7 , caracterizado por el sistema de ciudades de la periferia del valle de Mxico, que lo integran. La importancia econmica y poblacional de la Ciudad de Mxico, se ilustra con los siguientes datos: Aporta el 35% del PIB nacional en menos del 1% del territorio. Concentra el 27% de la poblacin nacional y es el principal centro urbano del pas. La ciudad ocupa el 4 lugar mundial y el 2 a nivel latinoamericano, despus de Sao Paulo.
6 El comportamiento de la economa de la Ciudad de Mxico, no slo comprende sus agregados macroeconmicos y sectoriales, sino la estructura econmica, espacial y territorial que la integra. El espacio econmico de la Ciudad de Mxico, lo entendemos como la interaccin que se da entre las unidades econmicas productivas en los diversos territorios que integran la Ciudad y las unidades y territorios, que estando fuera de su jurisdiccin interactan con ella. Las interacciones econmicas que conforman el espacio econmico de la Ciudad, se ven influidas en su comportamiento por el espacio geogrfico y el territorio en el que se ubican. Dichas influencias, no slo se deben a las caractersticas fsicas de su localizacin sino a las socioeconmicas y a la compleja interrelacin que se establecen entre ambas como producto y resultado de la interaccin econmica, lo que da como consecuencia la construccin y desarrollo econmico del territorio. En consecuencia, la regin econmica que conforma el espacio de la Ciudad de Mxico, esta determinada por inter-relaciones que forman una estructura integrada y funcional de actividades econmicas y espaciales. Por lo anterior, consideramos que la economa de la Ciudad de Mxico, estructuralmente conforma una regin econmica integrada por las principales reas de mercado, que corresponden a las principales localidades urbanas, las cuales se integran en un centro regional o Ciudad Central, la Ciudad de Mxico y su rea Metropolitana. 7 La territorialidad econmica se expresa espacialmente en el sistema de localidades, el cual puede dar lugar a aglomeraciones espaciales formando grandes conurbaciones o a la interdependencia e interrelacin del sistema de localidades sin proximidad geogrfica mediante las relaciones interurbanas y/o urbano-rurales. De hecho, se manifiesta espacialmente a travs del sistema de ciudades y localidades, cuyas interacciones econmicas se establecen mediante el sistema de transporte y comunicacin El crecimiento y expansin fsica de una ciudad o localidad, cuando se da como consecuencia de la descentralizacin de la poblacin de la parte central a su periferia, es lo que se conoce como la metropolizacin de los centros urbanos, o formacin de zonas metropolitanas que se caracterizan por extensas manchas urbanas y poblacionales. Estas zonas son de gran importancia por contener poblaciones millonarias que concentran generalmente la mayor parte de la actividad econmica y funcionar como los principales mercados de dicha economa. 3 La superficie administrativa que comprende abarca 3500 km2; incluye 16 delegaciones del Distrito Federal; 27 municipios conurbados del Edo de Mxico y uno del Estado de Hidalgo. La mancha urbana ocupa alrededor de 2600 km2, con una longitud de 100 por 26 kilmetros de ancho. La importancia de la regin destaca tambin nacionalmente, ya que aporta alrededor del 42% del producto interno bruto, el 30% de la poblacin en alrededor del 6% del territorio. Es importante precisar que del total de la produccin, un 35% del producto lo concentra la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico y el 9% restante las otras entidades federativas de la regin. La regin destaca tambin por su cercana y concentracin, ya que la mayor parte de las interacciones se efectan a una distancia de alrededor de 150 kilmetros con excepcin de Quertaro, que alcanza los 220 kilmetros. 4. Globalizacin econmica y nuevas funciones econmicas de las ciudades La globalizacin econmica se ha caracterizado por una descentralizacin de ciertos procesos de las actividades productivas de los pases desarrollados a la periferia, propiciando que la produccin se realice en diferentes localizaciones geogrficas, con base en las ventajas comparativas y competitivas que presenten. Lo que ha sido facilitada por cambios en la tecnologa y en la organizacin de la produccin y por el desarrollo de redes de transporte y comunicacin que han abatido los costos de las distancias y facilitado la integracin productiva. Estos cambios tecnolgicos se combinaron con cambios institucionales que modificaron el orden econmico mundial al propiciar la liberalizacin del movimiento del capital, principalmente de la inversin extranjera directa con lo cual se han creado las corporaciores multinacionales 8 . De aqu que de acuerdo a la competitividad y la dotacin de factores productivos de las ciudades, la actividad econmica se ha fragmentado propiciando la desconcentracin productiva. Estos procesos se han dado particularmente en el sector manufacturero, el cual de acuerdo a las ventajas econmicas de las ciudades y regiones ha desconcentrado sus operaciones dividindolas en mltiples tareas parciales. Lo que ha ocasionado el xodo de
8 Sideri, Sandro, Globalization, Trade Blocs and Sub -National Entities, pp 255-269, publicado en Locality, State and Development, Essays in the honour of Jos G.M. Hilhorst, Helmsing Bert and Guyimaraes Joao, Institute of Social Studies, La Haya, Holanda, 1997. 4 parte de los procesos de la industria manufacturera hacia la periferia 9 , particularmente los que se caracterizan por altos costos de produccin basados en mano de obra intensiva. El nuevo tipo de competencia que ha propiciado la globalizacin y la competitividad en los mercados han generado la necesidad de expandir los servicios a la produccin y al mercado, a costa de reducir actividades manufactureras. Este proceso se conoce como desindustrializacin o terciarizacin de la economa, lo que se refleja en una disminucin del empleo manufacturero y en un aumento del empleo de los servicios avanzados. Econmicamente, implica la reduccin de costos de produccin, principalmente del sitio y de la mano de obra directa, a fin de asignar recursos a los servicios de produccin y ventas. En los servicios a la produccin destacan los de asesora tecnolgica, investigacin y desarrollo 10 , mientras que en los de mercado, los de comercializacin, publicidad y ventas. Este ajuste productivo propiciado por la competencia, se caracteriza como especializacin flexible, que consiste esencialmente en adoptar mtodos flexibles y cambiantes de produccin y diseo de producto, as como por la generacin de innovaciones mediante una continua capacitacin del capital humano. Espacialmente se expresa territorialmente en la constitucin de sistemas de produccin regional, en el que las empresas se vinculan econmicamente dando lugar a la aglomeracin territorial de empresas 11 . El proceso de globalizacin econmica, aunado al ajuste estructural de las economas, se ha caracterizado por recomponer las economas de las ciudades, y en su proceso de ajuste han surgido nuevas funciones econmicas. Las ciudades industriales tradicionales enfrentaron una declinacin del empleo manufacturero, en su reconversin, algunas de ellas han tratado de mantener un papel clave como centros de innovacin tecnolgica estableciendo vnculos entre universidades, centros de investigacin, parques cientficos, dando lugar a la formacin de las llamadas tecnpolis o ciudades
9 Polese, Mario, Transformacin de las estructuras econmicas nacionales: la terciarizacin, pp. 372, Capitulo 11, La transformacin de los espacios econmicos, en Economa urbana y regional, Cartago, Costa Rica, 1998. 10 Polese, Mario, Op Cit, pp376. 11 Scott A y Storper M, Regional development reconsidered en Ernest H. y Meier V., Regional development and Contemporary Industrial response, extending flexible especialization, London, Belhaven Press, pp3-24. 5 cientficas, las experiencias estn documentadas para las ciudades americanas, europeas y japonesas 12 . Son estos los casos de la iniciativa formal del tringulo de investigacin de North Carolina o el espontneo agrupamiento de las compaas de Silicon Valley, asociadas inicialmente con la Universidad de Stanford o en Cambridge y Boston en el Harvard MIT 13 . Adems de las tecnpolis impulsadas en Tokio, Berln, Fos en Francia y Cambridge en Inglaterra 14 . Esfuerzos que han sido reforzados por el desarrollo moderno de las telecomunicaciones y de la infraestructura urbana, carreteras, trenes de alta velocidad, aeropuertos, etc. No obstante, la mayora de las ciudades han tendido a especializar sus funciones de acuerdo a las ventajas comparativas y competitivas que tienen al enfrentar la competencia en el mercado internacional. De tal forma que desempean nuevas funciones econmicas en la prestacin de servicios al productor como al consumidor. Destacan las ciudades especializadas en servicios orientados a la exportacin en finanzas y banca, turismo, educacin, servicios mdicos, cine y medios de informacin, destacando entre otras, las ciudades de Londres, Pars, San Diego, Houston, Los Angeles, etc. 15 Adems de la especializacin funcional de las ciudades, la competencia y requerimientos de aumentar la productividad ha propiciado tambin una redistribucin locacional de la manufactura de sus ciudades centrales a su periferia. Por lo que la actividad manufacturera y el empleo obrero se desplaza de la ciudad central hacia los suburbios y/o periferia de las zonas urbanizadas o hacia las ciudades medias cercanas. En los servicios 16 , tambin se presenta una expansin desconcentrada en ciertas actividades hacia otros pases y por lo tanto el surgimiento de nuevas funciones econmicas de las ciudades, como centros de servicios avanzados. De tal forma que algunas ciudades de pases en desarrollo han podido desarrollar servicios intensivos en mano de obra orientados a la exportacin como son los casos en programacin de software de California a la India, y el almacenaje y procesamiento de datos para los consumidores americanos y
12 Harris, Nigel, Op.Cit., pp10. 13 Harris, Nigel, City reactions, pp 9-10, publicado en la Introduccin del libro Structural Adjusment edited by Nigel Harris, Ida Fabricius and contributors, 1996, UCL Press limited, University College London, London, 1996. 14 Ibidem pp 10. 15 Ibid p 9. 16 Ibid pp 9-10. 6 canadienses as como para empresas en pases del Caribe y del este Asitico como para los japoneses en China y Filipinas. Destacan tambin las nuevas funciones econmicas en las ciudades de los pases en desarrollo, tanto las asociadas al surgimiento y expansin de las actividades manufactureras como las que corresponden a los centros de servicios avanzados, que han sido facilitados por la libre movilidad del capital internacional, mediante inversiones nuevas o coinversiones con capitales nacionales para la atencin de sus mercados. No obstante, el impacto econmico de la globalizacin es parcial, se reconocen plenamente sus efectos limitados a impulsar el crecimiento econmico y dar cierta estabilidad en los tipos de cambio con la moneda externa y generar empleos para personal calificado. Se destaca que no resuelve los problemas estructurales de pobreza, elevacin de empleo e ingresos de la fuerza de trabajo demandante, falta de competitividad local de las actividades de los mercados internos. De acuerdo con reportes de Naciones Unidas sobre los Pases menos desarrollados 17 y el reporte de Comercio y desarrollo, el proceso de globalizacin en estos pases, se ha caracterizado por un aumento de la desigualdad en la distribucin del ingreso entre los pases de mayor riqueza y pobreza. El dinamismo de la inversin extranjera directa, los efectos en el empleo no han sido tan significativos, debido a que han sido compensados por su reduccin en las empresas manufactureras locales por efecto de las importaciones que son internacionalmente competitivas; adems del efecto negativo de la tecnologa importada, que se caracteriza por ser ahorradora de mano de obra e intensiva en capital. Lo que requiere mano de obra capacitada, penalizando y marginando a los trabajadores menos educados y capacitados. En consecuencia, se desplazan trabajadores de la industria nacional, adems de los que no emplea la expansin de actividades modernas, lo que se traduce en poblacin desempleada y en el crecimiento de actividades econmicas informales, principalmente servicios de baja productividad. En consecuencia, bajo la globalizacin las funciones econmicas bsicas de las ciudades en la etapa de la industrializacin de la sustitucin de importaciones en los pases en vas de desarrollo no se cumplen. Al dejar de cumplir dicha funcin, los problemas estructurales del desarrollo ocasionan
17 United Nations, The least developed countries, 1998 report, New York and Geneva, 1998; Naciones Unidas, Informe sobre el comercio y el desarrollo 1998, New York and Geneva, 1998. 7 que esas ciudades se caractericen por desempear nuevas funciones econmicas al proveer servicios de baja productividad de tipo informal. Es decir, actividades sin registro oficial, ni pago de impuestos, adems de que en sus transacciones no involucran contratos legales. An en las ciudades ricas forman parte de una proporcin de la actividad econmica, sin embargo su importancia es mucho mayor en las grandes ciudades de los pases en vas de desarrollo y pobres. La nueva funcin se desarrolla por la incapacidad de las actividades productivas modernas asociadas a la globalizacin econmica de absorber el excedente de poblacin tanto rural como urbana, producto del desempleo propiciado por el retraimiento de las actividades econmicas de las ciudades y de la fase tarda de transicin demogrfica que enfrentan sobre todo los pases en desarrollo y pobres. Las nuevas condiciones del desarrollo econmico han llevado a modificar la poltica gubernamental dando importancia a los gobiernos locales y a la economa de las ciudades y a su relacin con el desarrollo urbano y su sustentabilidad. La dimensin nacional es slo un referente, los gobiernos locales generan iniciativas a fin de impulsar su desarrollo. Se considera que el desarrollo regional y el de las ciudades es producto de las fuerzas econmicas, polticas y sociales dependiendo de su organizacin interna, destacando el papel de los recursos, agentes, capacidades locales y regionales, y en la relacin de cooperacin y colaboracin entre los sectores privado, pblico y social 18 . De acuerdo con la evidencia emprica 19 en la mayora de los pases desarrollados, el sistema poltico busca impulsar la sustentabilidad econmica urbana, la cual se define como el aumento sostenido en el largo plazo de un nivel del ingreso o producto per cpita, que permita a la ciudad mantener su posicin relativa frente a otras ciudades en la jerarqua urbana nacional. Esto implica tener respuestas giles, dinmicas y flexibles al comportamiento econmico y social a fin de que las nuevas funciones econmicas impulsen el desarrollo econmico y social. 5. Reconversin productiva y territorial en el pas En nuestro pas el ajuste estructural, se ha dejado sentir desde hace casi 18 aos, cuando se inicio la reforma macroeconmica con el saneamiento
18 Estas concepciones se basan en las teoras del desarrollo endgeno y el desarrollo local, representadas por grupo de economistas europeos italianos, franceses y espaoles que constituyen el grupo de investigacin europea sobre los milieus innovadores. 19 Ver Harris Nigel, Op. Cit. 8 financiero del Estado y la privatizacin, desregulacin y reorientacin de la economa en funcin del mercado externo. No obstante, los impactos directos de la globalizacin econmica, se dan a partir del ao de 1988, prcticamente con la integracin de la economa mexicana al Tratado de Libre Comercio, por lo que la modificacin de las funciones econmicas de las ciudades muestran en forma mixta ambos efectos. Los efectos de la globalizacin en el pas tambin se han caracterizado por sus efectos polarizantes, ya que por un lado han impulsado el crecimiento, generando empleos y apoyando el tipo de cambio, no obstante la actividad econmica ha sido selectiva y no ha incorporado a los sectores tradicionales y sus efectos en la competencia han afectado a empresas y trabajadores nacionales. Lo que se ha visto agravado por la falta de direccin y participacin estatal en el desarrollo econmico. La poltica social vigente por su carcter asistencial slo ha operado como un paliativo limitado. El desarrollo regional mantiene esencialmente sus caractersticas de concentracin econmica y poblacional, de los aos 70, los cambios no han sido suficientes para alterar los problemas estructurales del desarrollo regional y urbano. Los beneficios se concentran en unas cuantas regiones y localidades sin difundirse al resto. La regin Centro sigue siendo la de mayor importancia, ya que su participacin en el PIB nacional en el ao 1993 es semejante al del ao 1970, con el 60% del total. Adems que participa con ms de la mitad del empleo total, industrial y de servicios. Su participacin en el empleo agrcola tambin es significativa con el 45% del total nacional. De las tres regiones que integran esta regin, permanece como la de mayor importancia la regin megalopolitana, que aport el 44% del PIB total, siguiendo en importancia la regin Centro Occidente con el 9.5% y la regin Centro Norte con el 6.8%, participaciones muy semejantes a las que se tenan en el ao de 1970. Adems su importancia es notable, ya que a pesar de su lento crecimiento econmico, contiene la mayor parte de la planta industrial nacional orientada al mercado interno como los servicios avanzados. Esta zona destaca tambin por ocupar el segundo lugar en la productividad total e industrial y por tener su poblacin los mayores ingresos. La importancia econmica se expresa territorialmente al concentrar casi el 60% de la poblacin total y urbana y el 45% de la rural. La mayor parte de su poblacin es urbana con el 83% del total, concentrndose el 67% en la 9 Ciudad de Mxico. Por su parte, la regin megalopolitana concentra el 23% de la poblacin total y el 43% de la produccin nacional. Adems de contener 11 grandes ciudades, el mayor nmero del pas con poblaciones mayores a 500 mil habitantes. No obstante, tambin destaca por la elevada dispersin de la poblacin rural, ya que 5 millones de habitantes se encuentran dispersos en 19,537 localidades de menos de 2500 habitantes. 5.1 Ajuste y transformacin productiva de la regin Centro 5.1.1 Las funciones econmicas bsicas de la Ciudad de Mxico En 1940, la Ciudad de Mxico, en el rea del Distrito Federal conform el principal mercado y centro de servicios del pas, destacando por su diversificacin econmica, ya que se especializaba nacionalmente en la industria de transformacin, construccin, comercio, transporte y servicios generales. Por lo que funcionaba como el polo principal de atraccin econmica y poblacional, cuyas funciones econmicas se caracterizaban por proveer de productos manufacturados y servicios mltiples a sus reas de influencia inmediata, e incluso a todo el pas. En consecuencia, los estados de Mxico, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Morelos e incluso Quertaro, funcionaban econmicamente como proveedores de alimentos y materias primas, prcticamente sin ninguna otra especialidad econmica, con excepcin del Estado de Hidalgo y el de Tlaxcala, los cuales adems se especializaban respectivamente en la industria extractiva y en la de transformacin, principalmente en la confeccin. 20 El crecimiento y ampliacin del mercado de la ciudad propici la concentracin de la actividad econmica y el de la poblacin por lo que el Distrito federal funcion como un polo de atraccin econmico y poblacional. La poltica gubernamental sustent el crecimiento mediante el establecimiento de la infraestructura bsica y social por lo que, para 1940, la Ciudad de Mxico tena una poblacin de 1.5 millones de habitantes, localizada en su totalidad en el rea correspondiente al Distrito federal, el cual participaba con el 40% y el 9%, respectivamente de la poblacin urbana y total del pas. De 1940 a 1970 la regin se ve impulsada por el fuerte y extraordinario crecimiento de la economa mexicana, asociada al proceso de desarrollo industrial basado en el impulso y crecimiento del mercado interno.
20 Asuad Sann Normand Eduardo (1995 c); Comprehensive Polarized National Regional Development. Proposal and Applications in The Mexican National Regional Development, Emphasing Features of the Area of Coatzacoalcos-Minatitln., ISS. Table No 91, pag 608. 10 En consecuencia, la Ciudad de Mxico se desempea como el principal polo industrial y de servicios que dinamiza y articula la periferia regional, lo que se tradujo en un dinmico crecimiento econmico y el de los mercados, que en la regin centro se caracteriz por la atraccin y concentracin de la actividad econmica y poblacin en la Ciudad de Mxico, reforzando, ampliando y diversificando su base econmica hacia los servicios y la industria. Por tanto, se reforz el desarrollo industrial y el de los servicios, principalmente el de la Ciudad de Mxico, tanto en el rea correspondiente al Distrito Federal como la del Estado de Mxico. Por lo que su funcin de centro nacional y regional industrial, comercial y de servicios se fortaleci y amplio. En las reas contiguas, el impacto se caracteriz por el incremento en la provisin de alimentos, materias primas y servicios, a la vez que se iniciaba el proceso de industrializacin. Adems de impulsar la expansin o dispersin de la actividad industrial hacia el Estado de Mxico, transformando su economa pasando de proveedor de alimentos a la de bienes de capital e intermedios, debido principalmente a su integracin econmica, fsica y espacial con el mercado de la Ciudad de Mxico. Dicho desarrollo se realiz principalmente en los municipios conurbados que integran la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, al rebasar los lmites del Distrito Federal y penetrar durante los aos 50 al Estado de Mxico. Por lo que en la dcada 1960-1970, la ciudad aport la mitad de la produccin manufacturera. El resto de las entidades de la regin diversificaban su economa, mediante el crecimiento de los servicios y de la actividad industrial. Territorialmente, se caracteriz por el impulso y crecimiento de la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico que tena el mayor avance en el pas, con una poblacin de 17.2 millones de habitantes, correspondiendo un poco ms de la mitad a la zona metropolitana con el 51% del total. La metrpoli se integraba por la ciudad central, 12 delegaciones y 8 municipios del Estado de Mxico (Atizapn de Zaragoza, Chimalhuacn, Ecatepec, Naucalpan, Nezahualcyotl, La Paz, Tlanepantla y Tultitln). En este periodo la funcin econmica bsica de la Ciudad de Mxico, fue la de impulsar el crecimiento, expansin y diversificacin del mercado local y regional y promover el desarrollo econmico y social de la regin centro. Al proporcionar por un lado la infraestructura industrial bsica, mediante la provisin de energa, infraestructura de comunicaciones, sistemas centrales de educacin y salud, instituciones legales y de gobierno, apoyos a las inversiones privadas y del sector paraestatal e inversiones comerciales. Por 11 el otro, contribuy a absorber la explosin demogrfica proveniente de los mercados de trabajo regionales y rurales y de la expansin de la poblacin urbana, que generan crecientes excedentes de mano de obra producto de una transicin demogrfica inconclusa. Todo lo cual se tradujo en la elevacin de los niveles de vida e ingreso. El patrn de desarrollo territorial se caracteriz por una elevada primaca de la Ciudad de Mxico conformando una megaciudad y un desarrollo metropolitano expansivo. La poltica gubernamental en el modelo de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones impuls y cre la infraestructura bsica y social, lo que permiti la ampliacin del mercado, principalmente el de la Ciudad de Mxico. No obstante, a partir de la dcada de los aos 70, nuevas funciones econmicas e impactos caracterizan el desempeo econmico de la Ciudad de Mxico y su regin, lo que tambin se expresa en cambios en el patrn de desarrollo territorial y en las polticas. 5.1.2 Las nuevas funciones econmicas de la Ciudad de Mxico y el impacto regional La cada y contraccin del mercado interno a partir de la dcada de los aos 70, propici la necesidad de aumentar la competitividad de la industria nacional ligada al mercado interno, lo que provoc cambios y una relocalizacin de la actividad industrial al interior de la regin. Posteriormente, esta situacin se reforz a raz del cambio de modelo y a la apertura de la economa al exterior, lo que propici la especializacin econmica de los sectores en que las ciudades de la regin presentaban ventajas frente a la competencia de las importaciones y a las exportaciones. De 1970 a 1996, la regin en trminos relativos ha disminuido su participacin nacional en la produccin en 3.4%, pasando de 43.1% a 39.7% del PIB nacional 21 . No obstante, al interior de la regin las entidades presentan un comportamiento diferenciado, correspondiendo el descenso al peso e importancia econmica exclusivamente al Distrito Federal, que disminuy de 27.6 a 22.8%, mientras que el resto de las entidades de la regin aumentaron su participacin relativa.
21 Elaboraciones propias con datos de INEGI, de 1970 a 1993, CD y de 1993 a 1996, Datos de las Cuentas nacionales, Mxico, 1998. 12 El peso del ajuste de la economa de la regin en la dcada de los aos 80 descans en el Distrito Federal, lo que trajo consigo una reconversin de su economa y la de la regin. La reorientacin de la economa regional se debi a la cada del mercado interno y al cambio del modelo de desarrollo basado en el mercado interno, en la industrializacin mediante la sustitucin de importaciones y en la participacin del estado en la economa. El ajuste estructural orient la industrializacin en funcin de las exportaciones, el crecimiento basado en el mercado externo y al capital privado nacional e internacional como los agentes del crecimiento econmico. La regin Centro fue una de las ms afectadas, principalmente el Distrito Federal, as como las regiones y entidades cuya economa se orientaban al mercado interno. Lo que se tradujo en cambios en las especializaciones productivas y en las funciones econmicas de la Ciudad de Mxico y en la regin Centro. La transformacin productiva en la regin se caracteriza por dos tendencias definidas: a) El reforzamiento e impulso de la especializacin en la funcin de servicios, nacional y regional, destacando como centro de servicios avanzados, con ventajas casi exclusivas con respecto al resto del pas, y b) la prdida en la especializacin nacional de la funcin industrial. Lo que adems se combin con una transformacin desigual y complementaria entre el desarrollo industrial y los servicios de las economas de las entidades federativas que integran la regin, caracterizada por un proceso de difusin econmica y poblacional del centro regional a las entidades de la periferia. En consecuencia, la Ciudad de Mxico se desempe como el principal polo de servicios avanzados y tradicionales y de baja productividad a la vez que dispersa la actividad y el empleo industrial hacia su periferia inmediata. Por lo que sus reas contiguas se industrializan y expanden los servicios, constituyndose a su vez en polos industriales y de servicios. 5.1.2.1 Crecimiento y expansin de la funcin de servicios La expansin y crecimiento de los servicios contrasta con los descensos en la produccin total e industrial de la regin. 13 La regin reforz su funcin nacional en los servicios, aumentando su participacin en el periodo del 40.7% al 42.2% del total. La importancia y el crecimiento de los servicios, se increment significativamente en la crisis de la dcada de los aos 80, ya que en 1980 aportaba 43.4% a la produccin, elevndose ms an en 1985 y 1988, ya que alcanz respectivamente 44.6% y 47.2%. El mayor peso correspondi al Distrito Federal con dos terceras partes y el Estado de Mxico con una quinta parte del total. De hecho, la regin en su conjunto se transform, de especializarse nacionalmente en la industria en el ao de 1988, a los servicios en 1996. No obstante, dicho cambio se llevo a cabo, exclusivamente en la Ciudad de Mxico o Distrito Federal, como centro regional, ya que se especializ nacional y regionalmente en servicios avanzados, principalmente financieros, bancarios, legales, contables, propiedad inmobiliaria. Adems de los servicios comunales y personales, destacando en los primeros los gubernamentales, educacin e investigacin, cultura, recreacin y salud. Las funciones econmicas actuales de la Ciudad de Mxico nacionales y regionales y su exclusividad en la mayor parte de ellas, le dan un carcter estratgico para el desarrollo econmico y social de la regin y del pas. Destacando precisamente los servicios avanzados y modernos financieros, bancarios, legales, publicidad, contables, gubernamentales, educativos, salud, recreacin y cultura. Adems de la disponibilidad de equipo y conexiones sofisticadas en tecnologa de telecomunicaciones que integran tambin la red de transacciones financieras y bancarias. De estas funciones, basta slo mencionar la de la Bolsa de valores, la segunda ms grande en Latinoamrica y la de los principales bancos del pas. Ms an las funciones econmicas que desempea la ciudad no slo son de importancia nacional, sino internacional, lo que resalta su trascendencia econmica en un mundo globalizado. La importancia de las funciones econmicas internacionales de la Ciudad de Mxico, se ha destacado en Estudios internacionales 22 , los cuales establecen que la ciudad se cataloga como un centro de servicios mundial o global, ocupando el lugar 15 de 54 ciudades mundiales, por la presencia de empresas prestadoras de servicios mundiales: bancarias, contables, de
22 Op Cit, Parnreiter Christof,. El estudio mencionado corresponde a: Globalization and World Cities Study Group and Network, Research Bulletin 10,13,14; Taylor Peter J; htpp///www.Iboro.ac.uk/departments/gy/researchs/gawc.htm.113. 14 publicidad y legales. Posicin semejante a la que ocupan Bruselas, Madrid y Sao Paulo. La Ciudad de Mxico se cataloga en el lugar 16 de las Ciudades del tercer mundo por su red de telecomunicaciones inter-urbanas, lugar que corresponde a la mejor posicin de esas ciudades e incluso alcanza una mejor posicin de Ciudades de pases desarrollados como Zurich o Singapur 23 . La funcin estratgica nacional e internacional en la toma de decisiones y en la produccin de servicios avanzados de la Ciudad de Mxico, se muestra por la preferencia de ubicacin de los corporativos de las 500 empresas ms importantes del pas. Las 2/3 partes de esas empresas se encuentran localizadas en esta ciudad. Adems su carcter internacional, se revela, ya que de esos corporativos la mayor parte que tienen mayora de capital extranjero y exportan se encuentran localizados en la ciudad. Lo que indica que cuando menos parcialmente las actividades internacionales de organizacin y financiamiento internacional son organizadas y controladas desde la Ciudad de Mxico. Sin embargo, el desarrollo de los servicios en el Distrito Federal, se caracteriza por su dualidad, dada la coexistencia de un sector de servicios avanzado y otro tradicional. Dado que dej de cumplir su funcin econmica bsica, como polo industrial al proporcionar mercado y empleos a la poblacin migrante. Lo cual se manifiesta en el incremento de los servicios pertenecientes al sector informal, que en su mayor parte esta formado por trabajadores no asalariados, los cuales participaron con aproximadamente 26% del empleo total de la Ciudad de Mxico. Su nmero se estima alrededor de 1.5 millones de trabajadores. Ms an es notable su dinamismo, ya que fue el sector de ms crecimiento con 28%, mientras que el trabajo asalariado slo alcanz un 18%. De hecho estas ocupaciones surgieron como iniciativas de autoempleo por cuenta propia, a fin de allegarse un ingreso para subsistir, en la prestacin de servicios de reparacin, preparacin de alimentos, herreras, carpinteras, tortilleras, talleres de calzado y ropa y sobre todo en el comercio, en el que se estima se encontraban ms de la mitad del total de los trabajadores.
23 Citado en por Parnreiter Christof, Mxico City: The making of a global City, pp 17, articulo que ser publicado en Sassen, Saskia, Cities and Their Cross Border Networks. Blackwell Publishers. Oxford. 15 Estas actividades se caracterizaban por contar con dos empleados por establecimiento. 24
5.1.2.2 Contraccin y difusin regional de la funcin industrial La contraccin de la actividad industrial de la regin se redujo por efectos del ajuste estructural, la competencia internacional y la reorientacin hacia el mercado externo, particularmente la del Distrito Federal, mantenindose slo en sectores que presenta ventajas comparativas. El PIB manufacturero de la regin presenta una tendencia descendente hasta la actualidad, pas de 55.6 a 44.1% de 1970 a 1996. Dicho descenso se inicia en la dcada de los aos 80, reducindose en el periodo ms agudo de la crisis de 1980 a 1985, a 51.7% y disminuyendo ms an para el ao de 1988, a 45.7%. La reduccin del sector manufacturero de la regin, en su totalidad se dio en el centro regional. En el Distrito Federal, la contribucin al PIB manufacturero pas del 32.2 a 19.9% y en el Estado de Mxico, slo se redujo del 17.5 al 16.5%. En el resto de la regin, la reconversin productiva implic un incremento de su industrializacin tanto en funcin del mercado interno como del externo, por la difusin que ejerci el centro regional sobre la periferia, al desplazarse el empleo y la produccin hacia ella. De aqu que se presente el patrn caracterstico de difusin hacia la periferia por problemas de competitividad. De 1970 a 1990, si la regin hubiera crecido en la misma medida que el pas 25 , se deberan haber creado tres millones de empleos, de los cuales el 56% correspondera al Distrito Federal mientras que el 44% restante a las otras entidades de la regin. No obstante, dado que los estados de la regin Centro crearon la misma proporcin de empleos que el Distrito Federal, es evidente el desplazamiento en la creacin de empleos del Distrito Federal a las otras entidades regionales. En otras palabras, los 1.6 millones de empleos que dej de crear el Distrito Federal fueron creados por las entidades de la regin Centro.
24 Camposortega Cruz, Sergio, Evolucin y Tendencias demogrficas de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico, en Problemtica actual y perspectivas demogrficas y urbanas, CONAPO, Mxico 1992, pp. 4 -15. 25 Los datos y las conclusiones de esta parte se basan en la aplicacin del anlisis de participacin y cambio elaborado en: La regin econmica megalopolitana. Cambio y desarrollo, Asuad Sann, Normand Eduardo, presentado en La economa de la Ciudad de Mxico frente al siglo XXI. Retos y Perspectivas, pp 1-41. 16 Las 2/3 partes de la prdida virtual en la generacin de empleos del Distrito Federal, correspondi a la industria de transformacin y a los servicios, siguiendo en importancia el comercio y la industria de la construccin. La mayor parte de los empleos fueron captados por: el Estado de Mxico con el 71%, siguiendo Puebla con el 8%, Quertaro, Hidalgo y Morelos, cada uno, con alrededor del 6% y Tlaxcala con 3%. En consecuencia, el desplazamiento de la actividad productiva del centro regional a las entidades de la regin propici cambios regionales en la especializacin productiva de las entidades, reforzando su industrializacin, destacando en orden de importancia Estado de Mxico, Quertaro, Puebla, Morelos y Tlaxcala. No obstante, la regin Centro destaca por su importancia industrial ya que aporta un poco menos de la mitad de la produccin industrial del pas, el 44% en 1996. Ms an, la importancia industrial del centro regional es mayoritaria y se mantiene en forma dominante en la regin. La mayor participacin en el PIB industrial de la regin corresponde al Distrito Federal con el 19.9%, siguiendo en importancia el Estado de Mxico con el 16.5%, ambas contribuciones representan el 83% de la produccin industrial de la regin. Por otra parte, el proceso de difusin industrial del centro regional a la periferia, se realiza manteniendo especializaciones nacionales selectivas diferenciadas de la actividad industrial por rama de actividad de las entidades federativas de la regin: Estado de Mxico: Alimentos, Textiles, Papel, Qumica, metales bsicos y maquinaria y equipo. Puebla: Alimentos, Textiles, madera y productos de madera, metales bsicos y maquinaria y equipo. Quertaro: Alimentos, Papel, Qumica, minerales no metlicos, Productos metlicos, maquinaria y equipo. Tlaxcala: Alimentos, Textiles, Qumica, minerales no metlicos. Distrito Federal: Papel y Editoriales, Qumica y maquinaria y equipo. Hidalgo: Qumica, minerales no metlicos y maquinaria y equipo. Morelos: Alimentos, Qumica y Minerales no metlicos.
17 5.1.2.3 Nuevas funciones, impacto regional y desarrollo territorial Las nuevas funciones econmicas de la Ciudad de Mxico, se combinaron a su vez con cambios significativos en sus funciones econmicas regionales y en el desarrollo territorial. Dado que deja de cumplir su funcin bsica de polo industrial, transformndose en un polo de servicios dual, por un lado, mediante la prestacin de servicios modernos y avanzados, nacional e internacionalmente; por el otro proporciona mercado y empleo en servicios de baja productividad a la poblacin desempleada y migrante. La actividad industrial que contiene no le permite generar los empleos que se demandan. Regionalmente destacan sus funciones de dispersin industrial y empleo hacia la periferia regional, la cual a su vez crece por efectos de la transicin demogrfica inconclusa. Territorialmente, estas transformaciones econmicas para el ao de 1980 se caracterizaron por incrementar el proceso de metropolizacin de la regin Centro, mantenindose la tendencia creciente de la Ciudad de Mxico, adems de presentarse el desarrollo metropolitano de las ciudades de Puebla, Toluca, Cuernavaca y Tlaxcala. El crecimiento de la poblacin de la Ciudad de Mxico alcanz los 22.5 millones de habitantes, de los cuales la zona metropolitana contribuy con el 52%. Adems de aumentar en 9 municipios mexiquenses llegando a 17. Para el ao 2000 se estima en 25 millones de habitantes, destacando que la participacin poblacional del rea Distrito Federal se mantiene proporcionalmente. En la dcada de los aos 90, el desarrollo territorial de la regin se caracteriz por la expansin y crecimiento de la Ciudad de Mxico en su rea metropolitana y el desarrollo de reas metropolitanas y centros urbanos de la regin. El proceso de difusin econmica del centro regional a la periferia, dio como resultado un nuevo fenmeno urbano - regional, la formacin de una regin megalopolitana 26 , articulada por una mega-ciudad 27 , que se caracteriza
26 Asuad Normand, (1996, b y c) 27 Se comprende por mega- ciudad, al desarrollo alcanzado por un centro urbano debido a su enorme crecimiento fsico y poblacional, lo que da como consecuencia una elevada concentracin de la actividad econmica, conjuntamente con millonarias concentraciones de poblacin y una enorme expansin fisica de la Ciudad. Estos centros urbanos al menos alcanzan los 12 millones de habitantes y en su crecimiento la expansin del rea fsica de la ciudad se lleva a cabo usualmente por el efecto combinado de la contiguidad de reas urbanizadas y por el proceso de conurbacin facilitados por los corredores y vas de transporte. Por proceso de conurbacin, se entiende el crecimiento econmico, poblacional 18 porque el mbito de concentracin de la poblacin y de la actividad econmica no es ya la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, sino se ha ampliado a los centros urbanos de la regin centro del pas. Los efectos de expansin y dispersin del crecimiento metropolitano se han extendido conjuntamente con sus corredores hacia Toluca-Lerma, Puebla- Tlaxcala, Cuernavaca, Pachuca-Tizayuca, Quertaro-San Juan del Ro, generndose relaciones econmicofuncionales, que se caracterizan por la especializacin del centro regional en servicios y el resto en actividades industriales y en el sector primario. Al interior de la regin, las actividades se caracterizan por la diversificacin y complementariedad de la actividad productiva entre entidades federativas, destacando por su especializacin y articulacin, las siguientes actividades por entidad federativa: El conjunto de entidades mantiene su especializacin agropecuaria, como proveedoras de alimentos y materias primas al Distrito Federal. El Distrito Federal destaca como prestador de servicios avanzados y gubernamentales. Las entidades industriales especializadas son: Quertaro, Hidalgo, Morelos y Tlaxcala. Las entidades mineras, el Estado de Mxico y Puebla. 5.1.2.4 Nuevas funciones y polticas gubernamentales tradicionales En contraste, a diferencia de las ciudades de los pases desarrollados los gobiernos de la Ciudad de Mxico y de las entidades de la regin, no modifican la agenda gubernamental, manteniendo las funciones tradicionales, sin adoptar las nuevas funciones de promocin y desarrollo, ni los cambios institucionales y organizacionales basados en los gobiernos locales desde una perspectiva de integracin regional y del desarrollo territorial y sustentable eficiente y equitativo. La falta de una concepcin regional y territorial integral nacional, limita seriamente esta necesidad. Las polticas federales regionales se caracterizan por una concepcin reducida a la equidad, sin considerar la eficiencia, ni los cambios que se suscitan en el comportamiento econmico al considerar la
y fsico de la ciudad, mediante el cual se da la incorporacin o integracin de reas circundantes, que antes estaban limitadas por usos del suelo no urbanos y que debido a los corredores de transporte propician el uso urbanizado de los mismos. La contiguidad fsica de esas reas se da mediante la conexin que propician los corredores y vas de transporte con las reas urbanas ms distantes. 19 dimensin espacial de la economa y del desarrollo a travs de la conformacin regional y territorial. No obstante, los gobiernos de la Ciudad de Mxico, a pesar de su insuficiencia han avanzado tanto en la visin regional del desarrollo econmico de la ciudad como en la intencin del fomento del desarrollo econmico y social. El primer esfuerzo corresponde al Plan regional metropolitano del Valle de Mxico, sin embargo dado que no se concibe como un plan de desarrollo econmico y social regional con un enfoque espacial, tomando en cuenta las nuevas condiciones de la competencia y el desarrollo econmico, no permite dar atencin a los requerimientos de la dinmica econmica de la regin y de la Ciudad de Mxico, ni a los problemas estructurales que presentan. A pesar de establecer lineamientos econmicos, mantiene fundamentalmente el principio del ordenamiento a travs de la dotacin de infraestructura. En el fomento econmico, destaca la creacin de la Secretara de Fomento econmico en 1995 y los esfuerzos legislativos para normar las actividades de fomento econmico y la elaboracin de planes, no obstante la falta de recursos humanos calificados y de recursos econmicos, limitan su adecuado desempeo, adems de su concepcin predominantemente reguladora y local. En consecuencia a partir del ajuste estructural y de los impactos de la globalizacin econmica la Ciudad de Mxico dej de desempear su funcin econmica bsica 28 , como polo de desarrollo nacional y regional, no obstante mantiene su funcin poltica y administrativa tradicional, lo que limita seriamente su funcin como promotor del desarrollo econmico y social regional en forma eficiente y equitativa. Ms an de mantenerse las tendencias poblacionales y las limitaciones de la estructura productiva, los retos del desarrollo y el papel que potencialmente debe desempear la Ciudad de Mxico y la regin centro en el desarrollo del pas es fundamental. 6. Tendencias poblacionales y retos El problema poblacional en nuestro pas y el de su transicin demogrfica, es muy significativo para el proceso de desarrollo econmico y social. Para el
28 World Development Report 1994, Infraestructure for Development. Washington D.C., World Bank. 20 ao 2030 29 , se estima que la poblacin alcanzar los 130 millones de habitantes, a pesar de reducir la tasa de crecimiento del 2% al 1%, lo que implica crecer a un ritmo superior que el mundial. El impacto principal se reflejar en el cambio y aumento en la poblacin trabajadora y en la demanda de empleos y puestos de trabajo. Se estima que para el ao 2030, el grupo de poblacin en edad de trabajar 15 a 64 aos- casi se duplicar, pasando de 50 a 100 millones, es decir de cada 10 mexicanos, 8 sern potencialmente trabajadores. Esta recomposicin por edades tiene implicaciones territoriales, ya que de mantenerse la distribucin de la poblacin actual por regiones, como lo muestra la mnima variacin en la distribucin regional de la poblacin a pesar de la transformacin econmica se considera que ser muy semejante a la actual. Lo que mantendra la permanencia de la regin Centro, concentrando el 54% del total, el 58% de la urbana y el 45% de la rural. La regin de la Ciudad de Mxico alcanzara 70 millones de habitantes, de los cuales 49 corresponderan a la poblacin urbana y 21 a la rural. Lo que implica presiones considerables en la demanda de puestos de trabajo, ya que los requerimientos se multiplicaran 5 veces, al mantenerse la participacin del 50% en la generacin de empleos de la regin. Adems de las demandas adicionales de servicios y de infraestructura urbana, lo que bajo las condiciones actuales ejercera presiones adicionales exageradas 30 sobre los recursos existentes, infraestructura, capacidad administrativa del Valle de Mxico. Esto sin duda representa un reto considerable para la economa y el nivel de vida de los habitantes de la regin. Si en los prximos 25 aos el crecimiento econmico fuera slo del 2.5% en promedio semejante al de la economa mundial, el PIB per cpita de la regin no crecera. Para que alcanzara el nivel que hoy tienen Espaa, Israel y Hong Kong, debera crecer entre un 6 y 7% anual 31 , condicin muy difcil de alcanzar si se considera el lento crecimiento de la produccin y el empleo de la regin en las dos ltimas dcadas, que se caracteriz por ser menor que el promedio nacional.
29 Citado por Alba Herndez, Francisco, Oportunidades y retos demogrficos a principios del siglo XXI, pp 13, publicado en Mxico: Los retos de la sobrepoblacin, Revista El Economista Mexicano, nmero 1, Colegio Nacional de Economistas, Mxico, Distrito Federal, 1999. 30 Eibenschutz H., Roberto, Distribucin demogrfica de la regin, pp 421, en Una estrategia para el futuro de la metrpoli, publicado en Bases para la planeacin del desarrollo urbano en la Ciudad de Mxico, Tomo II. Estructura de la Ciudad y su regin, Porra, Mxico, 1997. 31 Alonso C, Antonio, Mxico: Poblacin y otras consideraciones sobre su futuro, pp 40, publicado en Mxico: Los retos de la sobrepoblacin, Revista El Economista Mexicano, nmero 1, Colegio Nacional de Economistas, Mxico, Distrito Federal, 1999. 21 De la poblacin urbana, considerando la participacin de la Ciudad de Mxico de las tres ltimas dcadas en un 25% de la poblacin total y la participacin estable de la poblacin del Distrito Federal, alcanzara los 32.5 millones de habitantes, es decir se incrementara en 7.5 millones de habitantes con respecto al ao 2000, incremento que se trasladara a la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, dado que la poblacin del Distrito Federal se ha estabilizado y su tendencia es a mantenerse. La poblacin urbana de la regin ascendera a 41 millones de habitantes, de los cuales 32.5 se ubicaran en la Ciudad de Mxico, con mayora en la zona metropolitana y los 8.5 restantes en las zonas metropolitanas del sistema de Ciudades de la regin, lo que se traducira en el deterioro econmico y urbano de su sustentabilidad, ya que requiere que se ordene su crecimiento evitando la concentracin en el Valle de Mxico y desplazndolo haca las ciudades de la corona regional. 7. Propuestas Frente a los retos del desarrollo econmico y social de la Ciudad de Mxico y su regin, se requiere de transformaciones sustantivas tanto en las polticas como en la organizacin y el sistema de toma de decisiones regional. Las prioridades de poltica requieren cambios, tanto en las funciones de los gobiernos locales y estatales, como en la organizacin para la toma de decisiones sobre el desarrollo de la regin Centro. Destacando en esta ltima una concepcin de desarrollo regional y territorial integral a travs de la planeacin estratgica como instrumento de desarrollo econmico y social. La funcin estatal debe de reorientarse de una funcin reguladora a la de promotora de la actividad empresarial, el desarrollo social y el equilibrio urbano - ambiental. La participacin estatal es una necesidad, dado que los problemas estructurales del desarrollo regional y urbano no son solucionados por la simple operacin del mercado, si no se agravan. Por lo tanto se requiere de nuevas funciones de promocin y fomento econmico y social, desde una perspectiva regional, territorial y sustentable. La concepcin regional y su integracin econmica y social, demandan una reorganizacin de los mecanismos institucionales y de la forma de su aplicacin. Sobre todo de un nuevo sistema de planeacin regional y organizacin territorial.
22 7.1 Sistema de planeacin regional y organizacin territorial La planeacin regional funcionara como enlace entre la planeacin macroeconmica y sectorial y los planteamientos microeconmicos 32 , de aqu que se le considere como fundamental tanto para la toma de decisiones como para una adecuada instrumentacin y ejecucin local. Obviamente que esta decisin compete al gobierno federal, dado que se requiere modificar el Sistema Nacional de Planeacin, incluyendo el sistema regional, lo que implica una intensa actividad promotora del liderazgo del gobierno de la Ciudad de Mxico ante las autoridades federales. De aqu que sea indispensable una intensa actividad legislativa y poltica, directamente relacionada con el nuevo federalismo para la revisin y modificacin de las leyes y preceptos correspondientes. Adems de revisar y adecuar los Convenios de Desarrollo Social (CDS) entre la Federacin y los Estados y el funcionamiento de los COPLADES. Sin duda estas decisiones estn condicionadas al proceso de negociacin poltica entre los Estados de la Federacin. No obstante, dada su importancia y significativos efectos sobre el desarrollo econmico del pas es fundamental su gestin. El nivel de planeacin regional se orientara tanto a la toma de decisiones como a su ejecucin, destacando por su orientacin indicativa, concertada y estratgica 33 . Con el propsito de identificar en forma muy preliminar algunas de sus caractersticas y funciones bsicas por niveles, las mencionamos a continuacin. El sistema de planeacin regional concebida nacionalmente, se podra integrar por tres grandes divisiones: nacional, regional y territorial. Nacionalmente las funciones seran las de traducir los objetivos macroeconmicos y sectoriales, previa la definicin y seleccin de instrumentos de poltica de fomento econmico y social a nivel del conjunto de las regiones del pas, considerando sus interrelaciones. Por lo que se identificaran las caractersticas sectoriales, especializacin y potencial econmico as como sus interrelaciones econmicas entre regiones. De esta actividad, se obtendran prioridades y decisiones para cada regin.
32 Tinbergen, Jan, The middle phase, pag 89-y Micro-regional plans, pag 159, publicado en Development Planning,World University Library, London, 1967. 33 Por planeacin estratgica entendemos aquella, que toma en cuenta la participacin de los involucrados en la toma de decisiones y que son actores y sujetos necesarios para la formulacin y ejecucin del plan. Es una planeacin concertada, con la creacin de consensos, identificacin de fortalezas y debilidades y el planteamiento de soluciones con la participacin comprometida de los actores y agentes del cambio. Ver Hilhorst, Jos, Op, Cit, pag 218. 23 Por su parte, el nivel regional se caracterizara por recoger las caractersticas y preferencias regionales, las cuales serviran de base para establecer las prioridades y decisiones regionales que resuelvan los problemas propios de cada regin y que sean compatibles con las directrices e instrumentos nacionales. Las regiones se integraran por las entidades federativas que por su funcionamiento e integracin econmica y proximidad geogrfica tienen una interaccin econmica y social continua. Posteriormente, mediante un proceso de planeacin estratgica se lograra el consenso sobre las estrategias del desarrollo regional tomando las decisiones correspondientes. El mismo procedimiento se aplicara para las relaciones del segundo y el tercer nivel de planeacin regional. En la relacin entre entidades federativas y municipios, las primeras tendran funciones similares a las descritas nacionalmente y los municipios a las de las regiones. Lo mismo sucedera territorialmente, por lo que la relacin se establecera entre los municipios y sus territorios, es decir sus localidades. Por tanto, los municipios tendran funciones semejantes a las nacionales mientras que a las localidades corresponderan las descritas para las regiones. En todos los casos la bsqueda de consensos y la planeacin estratgica sera parte sustancial del proceso de toma de decisiones. Por supuesto que el xito de este esquema radica en la mayor participacin de organizaciones sociales y grupos de inters desde el nivel local hasta el nacional. Se considera que la actividad de coordinacin utilizando como medio la informacin no es suficiente, por lo que se propone que se utilicen los recursos para ello. Por otra, parte la instrumentacin de los niveles de planeacin regional para su funcionamiento efectivo dependen de que su funcin coordinadora se realice con informacin y recursos. En razn de lo anterior, se propone la creacin de un Fondo Nacional de Desarrollo Regional, a travs del cual se concentren los recursos y se establezcan los criterios de asignacin con un enfoque regional de acuerdo a los niveles de planeacin establecidos superando la orientacin sectorial e institucional, a fin de que obedezca a las necesidades y potencialidades regionales. El fondo y la organizacin del sistema de planeacin regional tendra que tener como funcin la revisin de las polticas del sistema de coordinacin fiscal, de las participaciones federales y de los criterios de asignacin que deben considerar como elementos tanto la equidad, como la eficiencia, programacin y transparencia de las participaciones federales. La instrumentacin de acciones sin duda debe recaer en la creacin de instituciones en los diferentes niveles del sistema de planeacin propuesto, particularmente en las correspondientes al desarrollo local. 24 7.2 El enfoque territorial y las Agencias del Desarrollo Local Dado que se requiere que las decisiones se tomen y se ejecuten, siendo parte de ellas los directamente interesados e involucrados en su gestin y realizacin. Se plantea que la poltica debe ser guiada centralmente en forma indicativa - pasiva con una base territorial conclusiva y activa, considerando los intereses y preferencias de los grupos y agentes involucrados en el proceso. Por lo que se propone que los gobiernos locales acten bajo el enfoque de planeacin estratgica anteriormente descrito. La funcin de los gobiernos locales sera la de propiciar la participacin y elaboracin de las preferencias locales, fomentando la organizacin de los diversos grupos a fin de que se planteen los problemas e intereses diversos y bajo el consenso y con la participacin de la comunidad se busquen las soluciones. La creacin de instituciones locales mediante la promocin, concertacin y colaboracin institucional seran principios de accin bajo los cuales deberan operar los gobiernos locales. En consecuencia, se buscara la integracin de equipos de trabajo multidisciplinarios, estableciendo comunicacin entre los actores de los procesos econmicos, los empresarios, los comerciantes, los trabajadores, los consumidores y el gobierno, para en conjunto establecer la estrategia y los programas del desarrollo econmico y social local. De hecho, esta concepcin se aplic en la elaboracin de los programas de fomento econmico delegacional del Distrito Federal 34 , la que se concibi como un proceso de participacin y compromiso social, entre empresarios, funcionarios pblicos e instituciones de educacin superior 35 .
34 Asuad Sanen Normand Eduardo, Metodologa para la elaboracin de los 16 Programas de Fomento Econmico Delegacional del Distrito Federal, SEDECO, Mxico 1997. 35 El reto era el de establecer lineamientos comunes, para la elaboracin de los programas de fomento econmico de las delegaciones, a la vez que se recogan las iniciativas locales y se incorporaban los planteamientos y propuestas de empresarios y de los diversos sectores sociales, revisando la poltica pblica a la luz de los intereses y posibilidades de los agentes sociales. Las Instituciones acadmicas, por su funcin, capacidad tcnica y responsabilidad, analizaron tanto las condiciones del desarrollo econmico y social de las delegaciones como recogieron las propuestas de los diversos sectores. Adems con creatividad identificaron programas y lneas de accin con el propsito de impulsar el desarrollo de la actividad econmica local de las demarcaciones polticas del Distrito Federal. Esta labor se concluy con la presentacin de programas e ideas de inversin. El carcter participativo de la elaboracin de los programas, es una muestra de la necesaria vinculacin entre las instituciones de educacin superior y de los diversos sectores econmicos y sociales. Condicin fundamental para enfrentar los problemas y dar respuestas y soluciones a situaciones complejas yb urgentes. 25 Se considera que la cabal aplicacin del enfoque territorial requiere de la creacin de Agencias de Desarrollo Local, 36 (ADL), las cuales podran surgir como entidades financiadas por fondos pblicos pero con un campo de accin privado. Seran instituciones de promocin econmica concebidas como empresas, que podran contar con la participacin del sector empresarial territorial, entidades financieras, universidades regionales, consultores, etc. De aqu que se proponga que en lo general el impulso del desarrollo territorial se lleve a cabo mediante una operacin descentralizada, sin la burocracia gubernamental tradicional mediante la creacin e impulso de las ADL. Su orientacin sera la de superar los problemas de las pequeas, medianas y microempresas regionales o locales facilitando la innovacin tecnolgica, y procurando la adaptacin de las estructuras productivas al cambio tecnolgico y organizacional, a fin de incrementar la inversin productiva y el empleo. Su organizacin, estructura y financiamiento podra ser semejantes a las que presentan las asociaciones en Espaa 37 . Adoptan la forma de Sociedades Annimas, quedando su mbito de actuacin sujeto a derecho privado y fuera de la administracin pblica. 7.3 Lineamientos de poltica regional para la regin Centro Las acciones para la regin Centro se conciben dentro de los planteamientos anteriormente propuestos, por lo que a continuacin se har nfasis en los aspectos de poltica especficos para la Ciudad de Mxico y la regin. El desarrollo econmico de la regin Centro se debe dinamizar y reconvertir, a fin de recuperar su fortaleza y capacidad de crecimiento para el bien del pas y el de sus habitantes. Por lo que dentro de una concepcin regional y territorial integral se requiere aumentar la produccin, el empleo y el ingreso, a la vez que se aumenta la productividad y eficiencia para la competitividad. La funcin especializada en servicios avanzados nacionalmente y la insercin internacional de la Ciudad de Mxico, le dan un papel fundamental como centro dinmico, integrador y modernizador de los procesos de desarrollo a travs de los servicios avanzados y por sus importantes ventajas comparativas y competitivas, particularmente los elevados niveles de escolaridad, Tamao y diversificacin de mercado, concentracin de capacidad empresarial y la numerosa mano de obra calificada.
36 Edwar J. Malecki, Franz T`dtling. "La nueva economa flexible: estructuracin de instituciones regionales y locales para enfrentar la competencia a nivel mundial". 37 Alburquerque, Llorens, Descentralizacin e Instituciones de Fomento Econmico, Las Agencias de Desarrollo regional en Espaa, ILPES, Marzo, 1996. 26 El reto para los gobiernos de la Ciudad de Mxico y los de su regin son los de garantizar la transformacin econmica, enfrentando la nueva competencia internacional, tanto defendiendo la competitividad de sus exportaciones, particularmente las que se sostienen en costos bajos de mano de obra como los de su produccin interna, que compite contra las importaciones a la vez que se atienden las demandas en la provisin de servicios por el rpido crecimiento de la poblacin, y por la necesidad de aumento de los ingresos reales 38 , incorporndolos a los beneficios de la economa global. Ms an dichos logros deben de contemplarse bajo condiciones de un desarrollo territorial y sustentable con eficiencia y equidad, que permita la integracin econmica, poltica y social de la regin y sus ciudades. Los lineamientos del desarrollo de la regin Centro deben de basarse en el principio de integracin econmica regional a travs de fomentar la interaccin de las actividades econmicas y los territorios que las integran, considerando las ventajas comparativas y competitivas de las entidades federativas y localidades. Por esto se debe fomentar la complementariedad econmica y funcional entre ellas tanto mediante la planeacin regional y la participacin de los agentes privados y sociales, como mediante la accin del gobierno a travs de obras de infraestructura bsica que tiene que realizar para propiciar la articulacin regional. Por lo que se considera fundamental identificar mega- proyectos regionales y locales del sector privado y de las autoridades gubernamentales a fin de darles congruencia y armona. De estos destacan los eventos internacionales que por sus caractersticas permitan utilizarse como medios de renovacin y modernizacin de la infraestructura. Para lo cual con una mentalidad de promocin se debe promover internacional y nacionalmente dichos eventos, mediante la integracin de una cartera de proyectos que permitan su evaluacin y seleccin, otorgando estmulos y beneficios a los que impacten positivamente el desarrollo econmico urbano y ambiental sustentables para la regin. Cabe mencionar que dichos proyectos no solo se deben evaluar financieramente sino con criterios de sustentabilidad y de reconversin urbana, utilizando como criterios el de costo alternativo y la generacin de ahorro que se producira por su realizacin. Los proyectos de infraestructura para la regin Centro pueden ser utilizados como instrumentos estratgicos o detonadores del desarrollo regional, si su
38 World Bank 1991. Urban policy and economic development: An agenda for the 1990s, Washington D.C., The World Bank. World development report 1992: Governance and development. Washington D.C., The World Bank. Pugh, C 1995. International structural adjusment and its sectorial and spatial impacts . Urban Studies 32(2), 261-85. 27 ejecucin se considera con criterios tanto funcionales como de desarrollo econmico y social regionales, dado que su establecimiento permite generar economas y beneficios, e inducir inversiones conexas y aditivas intraregionales. Este es el caso de mega-proyectos que reestructuran y reconvierten la regin con el propsito de racionalizar los equipamientos y facilitar su interaccin e integracin econmica, como pueden ser los proyectos del sistema regional de transporte, probablemente a travs del sistema de trenes radiales o el aeropuerto alterno al de la Ciudad de Mxico. La formulacin de polticas econmicas regionales flexibles y diferenciadas por sector de actividad, agente econmico y territorio. De aqu que de no funcionar el mercado eficientemente en la asignacin de recursos, el Estado deba de remover los obstculos y promover el desarrollo econmico y social de la regin, particularmente en lo que se refiere a propiciar formas de cooperacin econmica y participacin de mercado de productores locales y regionales para agrupar productores y generar economas externas que les permitan ser competitivos. El fomento de la planeacin y del cambio social participativo en el desarrollo econmico regional por localidad es fundamental, lo cual tendra que ser conciliado con el desarrollo regional y territorial. El principio de participacin implica la recopilacin de las iniciativas locales, en donde el gobierno funciona como promotor y concertador del cambio y las decisiones deben ser conciliadas y concertadas regionalmente. El establecimiento de foros y la elaboracin de programas operativos anuales en donde participen los agentes interesados y la sociedad civil como garante es indispensable. Tambin lo es la generacin de innovaciones tecnolgicas, el incremento en la productividad y la mejora en la competitividad de las actividades regionales, por lo que los las universidades y centros de educacin superior, tienen una importante funcin como agentes del cambio tecnolgico, econmico y social, a travs de la identificacin de problemas y bsqueda de soluciones. Los problemas y el potencial del desarrollo de la regin para su atencin territorialmente, presentan restricciones ambientales y urbanas, por lo que se requiere de una concepcin integral del desarrollo y de una accin regionalmente concertada de los agentes privados y sociales por el Estado a travs del sistema de planeacin regional estratgico planteado. Bibliografa Asuad Sann, Normand Eduardo ( 1995 a); Comprehensive Polarized National Regional Development. 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