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LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE

Jorge Inzunza H. Programa EPE, FACSO Universidad de Chile

LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE: ANTECEDENTES PARA UNA POLMICA DE 200 AOS. Autor: Jorge Inzunza Higueras Equipo Editor: Jess Redondo Jenny Assal Daniel Brzovic Mario Sobarzo Este libro ha sido publicado gracias al aporte de la Fundacin Ford. Las opiniones que se presentan en esta publicacin, as como los anlisis e interpretaciones son de responsabilidad exclusiva de las/los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Fundacin Ford Las informaciones contenidas en este documento pueden ser utilizadas total o parcialmente mientras se cite la fuente. Esta publicacin se encuentra disponible en www.opech.cl Inscripcin N I.S.B.N.: 978-956-19-0618-1 Impresin: Imprenta Salesianos Diseo: Giampiero Zunino D. Edicin: Derechos Reservados Abril 2009, Santiago de Chile

NDICE

ndice

Prefacio: Presentacin Introduccin: I. La Instalacin del Estado Nacional chileno: La Primera Repblica (1810-1833) II. El Estado Docente 1833-1973 a) La Segunda Repblica (1833-1871) La Ley General de Instruccin Primaria de 1860 b) La Tercera Repblica (1871-1924) La Ley de Instruccin Primaria Obligatoria de 1920 c) La crisis institucional de 1924-1932 y la Reforma Educacional d) La Cuarta Repblica (1932-1973) III. La Dictadura Militar (1973-1990) La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE) IV. Poltica educativa bajo la Quinta Repblica (1989 en adelante) V. Discusin Final Una historia que vuelve a sus inicios La escuela del Otro o el sistema educativo de Chile? Bibliografa ANEXO I Cronologa de la Evolucin Educativa en Chile ANEXO II Esquemas sobre Institucionalidad Educativa en Chile

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Institucionalidad y existencia poltica

Porque la osada de Jacotot consisti en oponer la razn de los iguales a la sociedad del menosprecio. En realidad, el objetivo de ese apasionado igualitarista era la emancipacin. Jacotot pretenda que todo hombre de pueblo fuese capaz de concebir su dignidad humana, medir su propia capacidad intelectual y decidir cmo utilizarla. En otras palabras, se convenci de que el acto del maestro que obliga a otra inteligencia a funcionar es independiente de la posesin del saber. Que era posible que un ignorante permitiera a otro ignorante saber lo que l mismo no saba; es posible, por ejemplo, que un hombre de pueblo analfabeto le ensee a otro analfabeto a leer. Jacques Rancire

En medio de una crisis de representatividad poltica, la educacin emerge como un lugar en que se expresan claramente los distintos intereses que existen entre la elite y las clases populares respecto a la construccin del Estado. Por una parte, aparecen los grandes poseedores de riqueza, quienes cuentan con toda una trama de instituciones y personas encargadas de defender sus beneficios, mientras que en el otro rincn, emerge una sociedad pauperizada, reprimida, invisibilizada, atemorizada por los aos de Dictadura, infantilizada por una democracia pactada en las cpulas, pero que poco a poco empieza a despertar de su letargo y a cuestionar los fundamentos del Estado neoliberal. Es esta lucha, expresada en el reconocimiento estatal, la que el libro de Jorge Inzunza nos presenta a lo largo de su historia institucional.

PREFACIO

El libro se remonta a los inicios republicanos, cuando Chile estuvo atravesado por una contraposicin entre los sueos humanistas de una parte de la lite, ligada a los idearios modernos e ilustrados1, mientras, otra parte de ella, se plegaba a una concepcin integrista de las relaciones Estado-Iglesia, construida a partir de visiones medievales, en que el poder poltico quedaba supeditado al religioso. Conflicto que en Chile (y en general, en Latinoamrica), se arrastra hasta el da de hoy. Es por ello que una de las tesis centrales del libro es que la construccin de la institucionalidad poltica de la educacin a lo largo de las cinco Repblicas2 que (supuestamente) han existido en Chile, se ha desarrollado a partir del debate entre quienes buscaban la modernizacin educativa por medio del Estado Docente (la burocracia emergente) y quienes defendan la libertad de enseanza (fundamentalmente familias aristocrticas de cuo conservador). Eso, hasta la emergencia de la movilizacin social de las clases populares, ligada a la construccin de derechos contra (y ms all) de los intereses del capital, desde fines del siglo XIX. Desde esta perspectiva la imagen de una educacin provista por el Estado, laica, pblica, inclusiva, democrtica y obligatoria, habra operado como una amalgama ideolgica que permiti una alianza transversal de clases en torno a la concrecin del derecho a la educacin. Lo que alcanz su clmine durante la IV Repblica, cuando la alianza entre partidos ligados a las clases populares y a las clases medias, coinciden en torno a la idea de Estado Docente. Sin embargo, junto a ellos lo hacen, tambin, las clases populares que, sistemticamente invisibilizadas, reprimidas, cooptadas y traicionadas, son capaces de arrebatarle, gracias a la movilizacin social, los avances necesarios que la nueva burocracia defenda altisonantemente en los discursos. Pero el libro no se detiene en la crisis institucional de 1973, sino que estudia la unidad que existe entre la creacin del nuevo modelo econmico neoliberal a partir de la Dictadura, la represin social, poltica e ideolgica realizada gracias al estado de excepcin permanente (en el sentido ms literal), y la creacin de la institucionalidad que prima, con retoques, hasta el da de hoy.
1 Por nombrar algunos: la construccin de un Estado laico, el progreso como rasgo central de la historia, la obligatoriedad educativa como forma de generar inclusin social, la separacin de poderes como fundamento de la democracia, el respeto a las libertades individuales, etc. 2 La Primera Repblica va entre 1810 y 1833, la Segunda Repblica de 1833 a 1871, la Tercera Repblica de 1871 a 1924, la Cuarta Repblica de 1932 a 1973 y la Quinta Repblica de 1989 en adelante. Ruiz-Tagle & Cristi, 2005.

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A travs de esta historia de la institucionalidad educativa se va develando un conflicto que entronca visiones, pero no necesariamente lugares sociales. As, el autor muestra que mientras en el siglo XIX la bsqueda de un perfil de Estado Docente no se condeca con los recursos aportados para ello, en el siglo XX es una de las apuestas fundamentales como sociedad y pas. La emergencia de los propios actores sociales involucrados en la educacin gener importantes resultados en el mbito de la institucionalidad. Desde el proyecto de Reforma educativa de mediados de la dcada del 20, pasando por los gobiernos radicales, hasta la construccin del socialismo a la chilena; la unidad entre la pequea burguesa y las clases populares, signific una frmula de inclusin y democratizacin que tuvo ese lugar central en el derecho a la educacin. Sin embargo, es tambin en ella que se expres el punto de inflexin entre quienes propugnaban una sociedad inclusiva (o sea, definidamente de clase) o una igualitaria (es decir, socialista). Lo mismo sucede en el campo de los defensores de la libertad educativa. De una premisa fundamentalmente ideolgica (catolicismo conservador y aristocrtico, que defenda hasta el trabajo infantil) se pas a una con ribetes economicistas (neoliberalismo). As, el libro muestra cmo el discurso neoliberal ya haba ingresado en la alianza de derecha (liberales y conservadores) que implic el Partido Nacional y su candidato Jorge Alessandri en la eleccin del 70. Sin embargo, debido a la baja popularidad de las propuestas ni siquiera fueron presentadas en su Programa de Gobierno. Pero con la llegada de la Dictadura dichas ideas se implementaron, lo que implic la estratificacin por clases, o apartheid educacional, que caracteriza a la educacin chilena actual. As, se podra afirmar, siguiendo al libro, que el enfrentamiento entre el derecho a la educacin y la libertad educativa, rene cuatro grandes lneas poltico-econmicas. En primer lugar, la de los grupos conservadores ligados a la Iglesia Catlica, que reivindican la subsidiaridad estatal a la familia3 y la autonoma curricular. En segundo, la de los intereses econmicos que ven un nicho de mercado en la educacin y reivindican su derecho de
3 Principio que retrotraen a Toms de Aquino, pasando por su interpretacin en el siglo XX, en la filosofa poltica y la jurisprudencia espaola, que sustentaron la Dictadura de Francisco Franco. Por ejemplo, Juan Vsquez de Mella, Juan Donoso Corts o Jos Antonio Primo de Rivera, por nombrar 3 representantes. En Chile la divulgacin de su pensamiento corri por parte de Osvaldo Lira y Jaime Guzmn Errzuriz, por nombrar algunos eximios representantes del pinochetismo.

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propiedad, por sobre el de los educandos. En tercero, la de los grupos defensores de las reformas moderadas que ven en las polticas pblicas formas de inclusin social y superacin de la pobreza econmica. Y, por ltimo, la del movimiento social de las clases populares, que ha reivindicado, desde el siglo XIX, su derecho a ser autor y protagonista de su propia educacin, en contra y ms all de las relaciones de produccin capitalistas. Si algo se puede decir de este contexto econmico, ideolgico y poltico es que, justamente, implica la captura por parte del Estado de aquellas estrategias de construccin que se proponen una sociedad distinta. Como lo seala el autor citando a Zemelman y Jara (2005), existe coincidencia en que ni en el mejor momento del Estado Docente se realizaron las mejoras estructurales y profundas del sistema educativo que habran hecho posible un sistema verdaderamente respetuoso del derecho a aprender. Es sintomtico, en este sentido, que el imaginario en torno a la docencia se constituya en el siglo XX como un llamado a la integracin, al abandono de la pobreza (lo popular) para entrar en la clase media. En esa lnea, seala el autor, los profesores han logrado constituirse cuando han vinculado a las luchas reivindicativas, una visin profesionalizante, lo cual les ha permitido superar la frontera entre el rol tcnico-poltico -depositado en la administracin estatal-, y la accin de aula y escuela. Pero este presente que el libro describe no puede entenderse sino lo interpretamos a partir de una lectura compleja y polmica. Ello, pues, la lucha por la defensa del Estado y la institucionalidad, sigue sin ser una propuesta aceptada por muchos de los colectivos que se movilizan por la defensa del derecho a la educacin. Los principios reformistas4, que desde principios del siglo XX han sido las banderas de lucha de las clases populares, resuenan bajo su crtica a la institucionalidad de los acuerdos, que impera en la actualidad. En este punto, este texto permite entender porqu hay casi absoluta concordancia en el desdn hacia la educacin pblica por parte de los congresistas actuales: ms del 60% de ellos estudiaron en la educacin particular pagada, la que representa menos del 8% de la matrcula total. La casi totalidad de ellos son profesionales, en contraposicin a una sociedad en que menos del 16%, lo es.
4 Educacin popular, cogobierno de las Universidades, desconfianza hacia los partidos polticos, autogestin del movimiento social, etc.

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Es por ello que el debate tiene que ir ms all de los intereses de una casta que se reproduce en todos los mbitos del poder, y esto supone revalorizar y reconocer esa capacidad creadora y gestora de institucionalidad que tuvo la movilizacin social en la IV Repblica. No sirve de nada aplaudir las marchas que se citan desde las cpulas (el caso de la pastilla del da despus) mientras se penalizan y reprimen las que nacen desde las clases populares, como lo seala Jos Aylwin5. En esto el autor es claro: la calidad de la educacin va unida a la democratizacin, que implica la participacin de los actores escolares en la planificacin, gestin y evaluacin de polticas educativas, tanto a nivel local, como regional y nacional. Es impensable que una reforma educacional se haga slo desde una lite, en que los intereses polticos se confunden con los econmicos, y hasta con los familiares6. Es por esto que el Estado de Reparacin no resulta suficiente en la actualidad. Existe un consenso transversal en las bases de los partidos de la Concertacin de que un cambio en el modelo institucional es urgente7. Porque la mayor dificultad a la hora de realizar una historia de la institucionalidad a partir de s misma, a partir de lo que est escrito en la Constitucin y el entramado legal, es que se soslaya que tanto las relaciones jurdicas como las formas de Estado no pueden comprenderse por s mismas ni por la llamada evolucin general del espritu humano, sino que, por el contrario, radican en las condiciones materiales de vida, como lo sealara Marx, tan certeramente, en el Prlogo a su Contribucin a la Crtica de la Economa Poltica. Contra una visin idealista, que cree que la democracia es un asunto fundamentalmente jurdico, para las clases populares dicho sistema slo sirve si es que permite la expresin de las mayoras que desean igualdad y reconocimiento a sus derechos. Cuando la
5 Jos Aylwin. A un ao de la muerte de Matas Catrileo. La Nacin. 5 de Enero 2008. 6 Vase: OPECH (2009). Los Sostenedores de la Educacin Particular Subvencionada en la Regin Metropolitana. Chile: Universidad de Chile. 7 As lo seal el Congreso Ideolgico de la Democracia Cristiana en Octubre del 2007. Congreso Ideolgico de la Democracia Cristiana (DC) rechaza el lucro en la educacin subvencionada. http://www.opech.cl/editoriales/2007_10/2007_10_18_DC_Lucro.pdf

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PREFACIO

sobrevaloracin de la minora es la norma sobre la que se sustenta la convivencia democrtica, es posible entender porqu menos del 50% de la poblacin participa en las elecciones8. O porqu en Latinobarmetro slo un 23% de los chilenos seala que se gobierna para el beneficio de todo el pueblo y slo un 51% prefiere la democracia a cualquier otra forma de gobierno9. Y tambin se entiende la diferencia entre los modelos morales que subyacen en las distintas formas de ver el mundo: la de las minoras gobernantes y la de las mayoras decepcionadas de la poltica partidista. Despus de todo, si un sacerdote puede sentir que hay universidades que pertenecen a otro Pas10 y son, adems, los modelos de xito legitimados, qu se puede esperar de lo que las cpulas consideran el modelo ideal de educacin, el profesor tipo o los valores que sustentan la Escuela? Porque como lo seala el libro: Legislar sobre la educacin de las mayoras es decidir, hoy en Chile, sobre el servicio educativo de un Otro, completamente diferente, opuesto, pobre, popular, no deseado. Se anula de esta forma, cualquier posibilidad de pensar en un nosotros en la escuela pblica. Queda sin embargo una duda muy incmoda, pero que, sin duda, va ms all del libro: querrn esos otros ser parte de un nosotros, sin un cambio en las relaciones de produccin? Despus de todo, hoy como ayer, sigue siendo cierto que es el ser social quien determina la conciencia y eso es algo que ninguna institucionalidad logra resolver por s misma. Comit Ejecutivo OPECH

8 46,6% del padrn electoral posible en la eleccin municipal de 2008. Fuente: SERVEL. 9 Informe 2008. Corporacin Latinobarmetro. En: http://www.latinobarometro.org/docs/ INFORME_LATINOBAROMETRO_2008.pdf 10 Felipe Berros. Extranjero en su Pas. El Mercurio. Sbado 3 de Enero de 2009.

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presentacin

Este escrito nace en el cruce de variadas disciplinas ligadas a la educacin. Esta conversacin entre disciplinas permite aproximarse de una manera novedosa a la construccin del derecho a la educacin en Chile en el marco de la evolucin de la institucionalidad educativa. Cabe sealar que este proceso que se quiere describir est enraizado en la historia social y poltica de nuestro pas, y respondiendo a la vez a la influencia de factores extranjeros -personas especficas, encuentros de educacin o lineamientos desde organismos internacionales-. Por lo tanto, las siguientes pginas son tributarias del esfuerzo de nuestros historiadores/as y educadores/as que han reconstruido, unos ms que otros, la evolucin de la educacin chilena. Hay que decir que no existen muchos trabajos que traten especficamente la historia educacional de Chile, si bien es posible identificar producciones de fragmentos especficos. Claramente esta constatacin de falta de historizacin constituye un desafo para nuestras escuelas de historia, para constituir una corriente que varios pases de Amrica Latina ya han desarrollado hace dcadas. Sin embargo, hemos encontrado textos de suma importancia para el presente trabajo como: El problema nacional: bases para la reconstruccin de nuestro sistema escolar primario (1917) de Daro Salas, Historia de la Enseanza en Chile (1939) de Amanda Labarca, Historia de la Educacin Chilena (2000) de Fredy Soto, 160 aos de educacin pblica. Historia del Ministerio de Educacin (1997) coordinado por Cristin Cox, adems de las diferentes y ricas publicaciones de Ivn Nez, quizs nuestro principal historiador de la educacin que tenemos. Tambin se recurrir a textos de anlisis de las actuales polticas educativas, a las cuales se dedicar una parte importante de estas pginas, ya que constituyen en los hechos, el rol actual del Estado en educacin. En este sentido interesa establecer una conversacin razonada entre los diversos discursos, tanto oficialistas como de oposicin -tanto de la

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PRESENTACIN

derecha poltica y econmica, como de la izquierda extra parlamentaria-. Asimismo, se aprovechar el avance que ha significado la elaboracin reciente del texto El derecho a la educacin en Chile (2007), informe elaborado para el Foro Latinoamericano de Polticas Educativas -FLAPE-. Este texto surge adems dos aos despus de las movilizaciones de los estudiantes secundarios de Chile, y por lo tanto responde a una sensibilidad pblica en educacin, que ha dado origen a reacciones que an no terminan de concretizarse en cambios reales en nuestro sistema educacional. En este sentido, es importante recoger el anlisis y debate en torno a los informes de avance y final del Consejo Asesor Presidencial de Educacin (2006), el texto de propuesta al debate ciudadano del Bloque Social por la Educacin(2006), y los textos del proyecto de Ley General de Educacin (2007 y 2008), hoy en discusin en el Congreso Nacional. Por ltimo, la aproximacin que se desplegar a continuacin se relaciona con la conviccin de que nuestra educacin pblica debe ser defendida, porque es un componente fundamental de la construccin democrtica de nuestra sociedad que garantiza la igualdad de oportunidades, y por ende se dirige hacia alcanzar el mximo potencial de nuestra capacidad como sociedad.

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Introduccin

La naturalizacin de la Institucionalidad
El hecho que hoy una madre de un pequea caleta del Norte Chico diga en un noticiario que ella se esfuerza trabajando para darle una buena educacion a su hija, es quizs el razonamiento ms evidente que algo pas en la historia de Chile: un desplazamiento de la responsabilidad por la educacin de sus ciudadanos desde el Estado hacia las familias. El discurso de esta madre no me resulta extrao, lo he escuchado tambin en boca de mi madre durante toda mi infancia y adolescencia. El gran logro de la dictadura fue precisamente privatizar los logros y fracasos de todo tipo. El esfuerzo individual y la capacidad de sobreponerse a los determinantes permitiran acceder a la cadena meritocrtica de la jerarquizacin social. Esta primera aproximacin nos permite establecer una primera e importante constatacin: los marcos regulatorios y las leyes tienen un fuerte correlato en el sentido comn, tienen un poder constituyente. Podemos relativizar esta aseveracin si defendisemos la idea que las leyes estaran ms bien reflejando prcticas de hecho. De todas formas, bajo una u otra visin, la construccin de la norma legal ocurre en un delicado equilibrio respecto a ciertos procesos sociales, y conducen a un determinado camino en trminos de elaboracin de subjetividades. La posibilidad de lo pensable o actuable surge de esta interaccin constituyente entre sentido comn y legalidad. En el plano educativo, se estructura la capacidad de representarnos la funcin de la educacin y el lugar de legitimacin/necesidad social que tiene. Esta legitimacin proviene de una concepcin histrica, donde la institucin Estado se hizo responsable, desde las revoluciones (nacionales), de la educacin como principal herramienta de su perpetuacin. Esta funcionalidad de
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INTRODUCCIN

la educacin estatal ampli su cobertura progresivamente, definiendo lo que en muchos pases se ha llamado el Estado Docente. El examen histrico en Chile y Amrica Latina nos seala la existencia de un cambio profundo dentro de las ltimas dcadas, segn el cual el Estado abandona su rol de principal entidad promotora de educacin. La emergencia de la Dictadura Militar chilena (1973-1990) implic que los gobiernos democrticos posteriores hayan intentado revertir el abandono radical del sector educacional, en lo que podramos llamar la aparicin de un Estado Reparador. El desafo que se quiere plantear a continuacin se relaciona con de construir, es decir, devolvernos en la construccin de la institucionalidad educativa chilena, identificando sus inflexiones, conflictos, avances y retrocesos en relacin al derecho a la educacin. Para ello se definir institucionalidad educativa como el conjunto normativo que regula el acontecer educativo formal de nuestro Estado nacin. Esto implica considerar la legislacin, las entidades responsables y las relaciones que se establecen entre ellas; no olvidando la prctica de ir situando social e histricamente esta evolucin. En trminos de ordenamiento del texto, se utilizar la clasificacin que realiza Ruiz-Tagle (2006) acerca de la construccin de la Repblica chilena, en este sentido el autor plantea la existencia de cinco repblicas a la fecha:

Primera Repblica (1810-1833) Segunda Repblica (1833-1871) Tercera Repblica (1871-1924) Cuarta Repblica (1932-1973) Quinta Repblica (1989)

Esta clasificacin se basa en la necesaria aproximacin a una materia que obedece tambin a los marcos dados por la evolucin de nuestra constitucionalidad. Es relevante utilizar la proposicin de Ruiz-Tagle acerca del surgimiento y evolucin del Estado Social del Derecho, la cual nos permite construir una historia y proyectarnos en torno al derecho a la igualdad, donde se inscribe necesariamente la educacin.
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I. LA INSTAlAcIN DEl ESTADO NAcIONAl cHIlENO: La Primera Repblica (1810-1833)

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I. La Instalacin del Estado Nacional cHileno: La PriMera RepBlica (1810-1833)

I. La Instalacin del Estado Nacional chileno: La Primera Repblica (1810-1833)

Las primeras huellas de nuestro sistema educativo las encontramos junto al surgimiento mismo de la Repblica. Los procesos independentistas necesitaban de ciudadanos que fuesen capaces de gobernar la nacin naciente, y para ello era esencial contar al menos con establecimientos escolares criollos. Hasta el momento de la lucha independentista la educacin de la juventud de la aristocracia muchas veces pasaba por estancias en Europa, ciudades donde bajo el influjo de los llamados precursores se fraguaron las independencias de las diferentes naciones de Amrica Latina. La Primera Repblica (1810 a 1833) se subdivide en tres momentos: el autogobierno republicano, la declaracin explcita de nuestra independencia poltica -con un retroceso de legitimacin proto-monrquica-, y la adopcin de la forma republicana. Nuestro desarrollo jurdico -normas, derechos y principios- como repblica reciben una influencia directa desde los fueros espaoles y derecho indiano (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 83, analizando los aportes de Mara Anglica Figueroa). De esta forma, el Acta del Cabildo Central de Cdiz, que los espaoles liberales haban aprovechado para dictar la Constitucin de 1812 fijando una monarqua constitucional (Collier y Sater 1999), se constituy en una de las principales influencias para la instalacin de un gobierno provisional en Chile que se mantena, no obstante, leal a Fernando VII. Este primer impulso constituye un antecedente directo para que un ao ms tarde se inaugure el Congreso Nacional, independiente de Espaa y representativo de los chilenos, con la misin de dar al pas una Constitucin.

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La preocupacin por la educacin surgi contemporneamente a la apertura del Congreso Nacioal. Fue entonces, que en este contexto de revolucin poltica, la Junta de Gobierno, conformada por Francisco Antonio Prez, Jos Miguel Infante, Agustn Eyzaguirre y Mariano Egaa, dispuso el 13 de junio de 1813 la obligatoriedad del establecimiento de escuelas gratuitas costeadas por los propios del lugar, constituyendo la primera orden legislativa sobre instruccin primaria en Chile que estableca que en toda ciudad, villa y todo pueblo que contenga cincuenta vecinos, debe haber una escuela de primeras letras costeada por los propios del lugar; y en caso de no haberlos, el jefe de la provincia respectiva deba proponer los arbitrios para su establecimiento. Dispona la gratuidad de la enseanza y an de los textos y tiles escolares (Campos 1960: 13). Durante el mismo ao se crea el Instituto Nacional como el primer establecimiento de educacin secundaria que funde las principales instituciones educativas realistas: Academia de San Luis, el Convictorio Carolino, el Seminario Conciliar y la Universidad de San Felipe. El Instituto responda a una necesidad de reformar el rgimen de estudios y de darle mayor impulso con el respaldo del estado... tuvo para los hombres ms ilustrados el carcter de superacin de lo que consideraban oscurantismo colonial y de apertura de grandes posibilidades para el pas a travs de la enseanza (Villalobos et al. 2001: 370). Camilo Henrquez en su plan de organizacin del Instituto Nacional publicado en La Aurora de Chile del 18 de junio de 1812, seala que: El gran fin del instituto es dar la patria ciudadanos, que la defiendan, la dirijan, la hagan florecer, y le den honor (p. 4), frase que hoy se encuentra en las libretas de comunicaciones de los alumnos. Asimismo Henrquez avanza en el artculo segundo en la proposicin de un mtodo de enseanza donde: En la primera clase no se toma nada de memoria; se reciben, y dan las lecciones al pie de la pizarra y; se cuidara que los Alumnos adquieran el habito de explicarse limpia, y facilmente (ibid). De esta manera, tambin se propugna que las clases deben incorporar (artculo tercero) los principios que sirvan de apoyo la Constitucion de Chile (...) Se propondr el profesor inspirar los Alumnos por el conocimiento de sus eternos derechos grandeza de alma, ideas liberales, el heroico sentimiento de su dignidad. Les analizar los principios fundamentales de las leyes civiles: les descubrir las fuentes de la prosperidad publica, los bstaculos, que la retardan; y por medio de la historia les mostrar los errores politicos, que arruinaron unas naciones, y las prudantes theorias que otras hicieron florecientes. Desenvolver las pocas mas interezantes de los pueblos ntiguos, y modernos; su conducta en la paz, y en la guerra: seguir sus progresos en las artes, ciencias, gricultura y comercio; y har notar la influencia que en todas estas cosas tuvo su gobierno politico y civil.

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I. La Instalacin del Estado Nacional cHileno: La PriMera RepBlica (1810-1833)

Se esforzar en hacer los dicipulos humanos, y compasivos para con todos los hombres, les inspirar el gusto de la historia, que es la mejor escuela de la moral, y de la ciencia del gobierno (ibid). Luego del desastre de Rancagua en 1814, las instituciones que haban constituido el Instituto Nacional se separan para reunificarse nuevamente en 1819. Este establecimiento continu ofreciendo educacin secundaria y superior hasta 1847, ao en que los dos niveles se separan. Con la declaracin de Independencia del 12 de febrero de 1818 Chile se incorpora a la llamada sociedad de las naciones, lo cual no supuso cambios en el sistema legal imperante. En consecuencia, se puede describir una transicin desde un sistema de control realista a uno de dominio criollo, caracterizado en los hechos por un gobierno dictatorial militar, encabezado por Bernardo OHiggins, quien se apoyaba en la recin dictada Constitucin de 1818 que reconoce la soberana del Director Supremo, y donde se lo faculta a nombrar a los representantes del Senado. Durante el gobierno de OHiggins se dicta el Reglamento formado por el Supremo Gobierno de acuerdo con el Exmo. Senado para el rgimen de las escuelas pblicas de todo el Estado, a fin de proveer la Educacin de los jvenes (1818). Este reglamento recoga las disposiciones de 1813, amplindolas, implicando la creacin de un protector de la Enseanza Primaria -con Domingo Eyzaguirre a cargo-, adoptando el mtodo de enseanza introducido por Jos Lancaster desde Inglaterra. Durante 1822 se dicta una nueva constitucin, basada en la de Cdiz de 1812, que reconoce que la soberana ya no estaba alojada en la persona del Director Supremo, sino en la Nacin -integrada por todos los chilenos, aunque ciudadanos eran slo los hombres mayores de 25 aos alfabetizados y que disponan de medios econmicos- organizada en un gobierno representativo con tres poderes independientes: legislativo, ejecutivo y judicial. Se ampla la participacin, donde los representantes de la Cmara de Diputados son elegidos por los cabildos de los pueblos, y el Director Supremo por su parte, es designado por el Senado. No obstante, surgi inmediatamente una nueva constitucin el ao 1823, redactada por Juan Egaa, que se apart de la Asamblea Constituyente y postul un sistema poltico centralista, ilustrado y aristocrtico -sistema que resultaba muy confortable para la oligarqua santiaguina-, que afirm un sistema representativo de soberana popular, ms que instalar un rgimen republicano constitucional.

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La constitucin de 1823 dispuso en trminos generales la atencin preferente del gobierno a la educacin, donde el Congreso debera formular el Plan General de Instruccin Nacional, asocindose a la vigilancia por parte de un Superintendente General de Instruccin, quien contara con asesora de un Consejo. Adems impulsaba la creacin del Instituto Normal, del cual dependeran todos los establecimientos escolares. No se situar en este momento histrico la definicin de un Estado Docente, si bien especifica una responsabilidad estatal sobre la educacin, ya que en la prctica ninguna de estas disposiciones se llev a cabo. En 1825 se estableci el Tribunal de Instruccin que tendra por funcin la creacin de escuelas para ambos sexos. Un antecedente directo de los visitadores educacionales, lo constituy la Junta de Instruccin creada en 1826, que tuvo como misin reorganizar el Instituto Nacional, visitar escuelas y promover mejoras. La llegada de extranjeros como Andrs Bello, Claudio Gay y Jos Joaqun de Mora influy fuertemente en el nacimiento y desarrollo de nuestras instituciones. Es as como, en 1828 se dicta la tercera constitucin originada en un Congreso constituyente y redactada por el mismo Jos Joaqun de Mora que adopta la forma de Repblica representativa popular y la divisin de poderes equilibrados. De Mora sostiene que la sociedad se funda en un pacto del cual surgen la autoridad y los tres derechos fundamentales: igualdad, libertad y propiedad (...) la seguridad no es un valor fundamental de la sociedad civil, porque dentro de lo que ha de ser una Constitucin, este valor ya est comprendido en los tres derechos fundamentales (Ruiz-Tagle y Cristi 2006:89). Esta constitucin sugiere que algn ministerio debiese asumir la administracin de la instruccin. Bajo la presidencia del General Francisco Antonio Pinto (1827-1829) se impuls la enseanza secundaria particular, fundndose el Liceo de Chile en 1829 -sostenido por Jos Joaqun de Mora-, colegios para seoritas -sostenido por Fanny Delauneaux, esposa de Jos Joaqun de Mora-, y el Colegio de Santiago. Durante las dcadas del 20 y 30 las iniciativas educacionales del Estado se centran en los avances de la educacin secundaria masculina dirigida a las clases dirigentes. Se crean as los liceos de Hombres de La Serena (1821) y de Concepcin (1827). En cuanto a Santiago, en 1830 existan en Santiago once colegios que daban enseanza secundaria:

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I. La Instalacin del Estado Nacional cHileno: La PriMera RepBlica (1810-1833)

el Instituto Nacional, el Colegio de Santiago, el Liceo de Chile, los establecimientos sostenidos por don Juan Antonio Ports, don Jos Len Cabezn, el presbtero don Francisco de la Puente, don Germn Crdoba, don Martn Urrutia, don Manuel Hernndez y los conventuales de San Francisco y la Recoleta Domnica (Cavieres, Prez, Seplveda 2004). En tanto se contaban 82 escuelas primarias (ninguna fiscal): ocho eran municipales, siete ligadas a conventos, tres parroquiales y 64 particulares. El Estado se obligaba a crear escuelas fiscales donde no hubiese una oferta privada, de esta forma, se contaban 23 escuelas fiscales en Concepcin, ocho en Coquimbo, nueve en Valdivia, una en Valparaso, tres en Aconcagua y dos en Colchagua. Con el triunfo de los conservadores en Lircay -1831- se dej de subvencionar el Liceo de Chile y a los colegios de seoritas, y Diego Portales expulsa a Jos Joaqun de Mora de Chile. Desde 1832 los exmenes de los establecimientos privados eran validados por el Instituto Nacional. Ello claramente da cuenta de la debilidad del gobierno liberal que cede ante la oposicin autoritaria que logra la reforma a la constitucin el ao 1833. De todas formas es posible sostener que las Constituciones de 1833 y 1925 fueron reformas de la de 1828, y que por lo tanto sta habra tenido una vigencia de cerca de 150 aos.

Conclusin del perodo


La gnesis de la Repblica chilena cont entre sus elementos constitutivos la progresiva apertura de escuelas. Podemos afirmar que esta etapa tuvo una dbil estructuracin institucional, si bien exista la conviccin acerca de la necesidad de educar fundamentalmente a las clases dirigentes masculinas. La multiplicacin de escuelas obedeci a un doble movimiento: el impulso de los particulares, algunas congregaciones, conventos y municipios; y por otro complementariamente, la responsabilizacin del Estado en aquellas zonas geogrficas donde no existiese oferta privada. Se confi en los del lugar para que desarrollaran sus escuelas, si bien, a travs del Instituto Nacional (como nica institucin que logr constituirse realmente como un organismo con cierta responsabilidad) comenz a edificarse una mirada unificada de las escuelas, a travs de la validacin de los exmenes de las entidades educativas privadas. A fines de este perodo comienzan a vislumbrarse desde el Estado algunas funciones nuevas como las de visitacin de escuelas y la promocin de mejoras.

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a) La Segunda Repblica (1833-1871)


Contexto histrico constitucional
Si bien es discutible el momento en la historia institucional chilena que marca el comienzo del Estado Docente, es posible reconocer dos momentos de gnesis: la consagracin de la accin preferente del Estado en educacin consignada en la Constitucin de 1833 -como una apertura a reconocimiento legal explcito-, y la fundacin de la Universidad de Chile y la asuncin un ao ms tarde de las tareas de superintendencia de educacin establecidas por esta constitucin como acciones concretas de ejercicio de una voluntad poltica-. La nueva Constitucin instal un poder ejecutivo ms fuerte, lo cual puede ser caracterizado como un hiper-presidencialismo autoritario, expresado en la figura del Presidente de la Repblica que asumi variadas facultades extraordinarias, adems de disponer de veto absoluto de las leyes, determin el presupuesto y los salarios de la administracin, promovi a los oficiales militares y a los miembros de la Corte Suprema, y nomin a los candidatos al parlamento. Este poder presidencial se enmarcaba dentro de las libertades que el pas poda disfrutar. Chile qued entonces bajo el gobierno de los conservadores desde 1830 a 1861, que contando con el activo rol de Diego Portales debilitaron la representatividad republicana en favor del principio de autoridad -es el Presidente quien detenta la soberana-, El rgimen que surge a partir de 1830 favorece los intereses econmicos de las clases altas, las demandas de los capitalistas extranjeros y para ello impone un orden interno. La restauracin del centralismo hispnico mantiene la estratificacin social de la colonia, pero al mismo tiempo protege la propiedad y libera el comercio (Ruiz-Tagle 2006: 95, citando a Loveman).

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Evolucin de la institucionalidad educativa


Pese al mandato impuesto por la Constitucin de 1833 acerca de la obligacin estatal de dar atencin preferente a la educacin, no es hasta 1837 -con la Ley Orgnica del 1 de febrero- cuando se crea una institucionalidad ministerial: el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica -que se sumaba a los otros tres ministerios preexistentes: Interior, Hacienda y Guerra-. Las funciones de esta reparticin estatal en lo concerniente a lo educativo fueron (Soto R. 2000):

Dirigir la educacin en todo el territorio nacional; Inspeccionar establecimientos; Promover el desarrollo de la educacin; Preocuparse de la economa, polica y fomento de los establecimientos del Estado y municipales; Otorgar autorizacin para abrir escuelas; Becar a alumnos; Enviar socorros, recompensas o pensiones a profesores del sector pblico o particular; y Promover expediciones cientficas.

El desarrollo de la educacin pblica y su incipiente democratizacin se converta en tierra frtil para los sectores liberales. Sin embargo, hacia 1841 las 56 escuelas primarias fiscales eran dirigidas por personal de baja preparacin, Barros Arana indica que Las pocas escuelas eran reguladas por hombres cuya preparacin intelectual rara vez pasaba de leer y escribir Se recuerda el proceder de una corte de justicia que juzgando a un individuo

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por el delito de robo a una iglesia, lo condenaba a ser maestro de escuela, y se recuerda tambin la valiente protesta de don Andrs Bello desde las columnas del peridico oficial, contra un fallo que pareca dirigido a infamar la noble carrera del preceptorado (Labarca 1935: 93). Esta constatacin hace que el 18 de enero de 1842 con el Ministro de Instruccin Pblica, Manuel Montt, se dicte el decreto que crea la Escuela Normal de Preceptores, para luego, once aos ms tarde, crearse una Escuela Normal para Preceptoras bajo la direccin de las Monjas del Sagrado Corazn de Jess. Para la educacin pblica la creacin de la Universidad de Chile en 1842 fue uno de los apoyos ms importantes para la construccin de un Estado Docente, desplazando progresivamente la hegemona de los establecimientos eclesisticos y privados. Hasta ese entonces la enseanza privada estaba representada por los colegios de Romo, de Zapata, de Fagalde, de Tafor, de Minvielle y por el colegio de seoritas de doa Manuela Cabezn de Rodrguez. Con la interpretacin de la libertad de culto se fundan adems otros liceos, como los establecidos por los inmigrantes alemanes. La nueva Universidad de Chile se convirti en un centro de generacin de conocimiento, alcanzando progresivamente un perfil especializado en la actividad docente, siendo el centro del sistema intelectual del siglo XIX. No obstante, la universidad no cont con presupuesto asignado por ley. Muy pronto, en 1844 la tutela de la educacin primaria pasa a manos del Consejo de Instruccin Pblica integrado por el Rector de la Universidad de Chile, el secretario general, los decanos de las cinco facultades, tres miembros nombrados por el Presidente de la Repblica y dos elegidos por el claustro pleno de la universidad. La Universidad de Chile se convirti en superintendencia de educacin, encargando especficamente a la Facultad de Filosofa y Humanidades de esta misin la direccin de las escuelas primarias, proponiendo al Gobierno las reglas que juzgare ms convenientes para su organizacin, y encargndose de la redaccin o revisin de los libros que hayan de servir en ellas, llevando un registro estadstico, que presente cada ao un cuadro completo del estado de la enseanza primaria en Chile y haciendo por medio de sus miembros o de corresponsales inteligentes, la visita e inspeccin de las escuelas primarias de la capital de las provincias (Inciso 2 del artculo 8, de la Ley Orgnica de la Universidad de Chile, citado en Jobet 1970:190).

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Esta misin encomendada a la Universidad de Chile se concretiz a travs de la disposicin de visitas trimestrales de inspeccin a todas las escuelas de Santiago, y la creacin para el mismo efecto de Juntas Provinciales -presididas por el Intendente e integradas por un sacerdote, un regidor, un juez de letras y un vecino connotado de la capital provincial- y de Departamentos de Inspecciones de Educacin -cuya funcin era facilitar informacin-, adems de la obligacin para cada escuela del envo cada seis meses de datos consignando: el nmero de cursos y profesores, las listas de alumnos y sus edades, los textos y libros de uso, los sueldos, horarios y perodo de exmenes. Estos organismos tenan atribuciones para corregir deficiencias, y suspender o exonerar a profesores. Estas medidas tuvieron baja efectividad, para lo cual se crearon en 1846 los Visitadores de Escuelas -hacia 1904 apareceran las Visitadoras de liceos femeninos-. Los primeros visitadores correspondieron a las promociones iniciales de la Escuela Normal, entre ellos: Jos Dolores Bustos, Jos Bernardo Surez, Blas Roldn, Toms Jimnez, Jos Santos Rojas, Manuel Salas (Soto R. 2000). Una unidad de apoyo fue creada hacia 1850 llamada Oficina Nacional de Estadsticas, la cual dos aos ms tarde enva interrogatorios a las autoridades provinciales y establecimientos. En 1848 se crea la Escuela de Artes y Oficios destinada a la formacin de obreros, hacindose cargo de ella el francs Julio Jariez, ex subdirector de la Escuela de Artes y Oficios de Angers y de la Chalons, y autor de un curso de matemticas y mecnica adaptado a la enseanza industrial. Los cursos de orden terico y prctico duraban cuatro aos, ensendose gramtica, historia y geografa de Chile, msica, matemticas, dibujo -en ornamental, de mquinas, lineal, de geometra descriptiva y croquis de matemtica- talleres de mecnica, herrera, fundicin, carpintera, calderera, ebanistera, carretera y hojalatera. Este rol del Estado implica un progresivo aumento de los recursos destinados al sector educativo: 7621 pesos en 1836, 7717 pesos en 1837 y 8635 en 1840. Sin embargo, existan igualmente serias dificultades econmicas para lograr una mejor cobertura educativa, de hecho hacia 1848 Chilo posea la mejor proporcin de instruccin con uno de cada veinte habitantes, contrastando con Maule y Colchagua donde slo uno de cada 96 y uno de cada 150, respectivamente, la reciban. Adems,

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slo una de cada seis alumnos era mujer. El financiamiento principal de las escuelas seguan siendo los fondos propios de ellas o municipales, lo que se sumaba a la ausencia de profesores preparados para asumir cantidades crecientes de alumnos en el sistema. Esta realidad impuls a que en 1856 se organizara la Sociedad de Instruccin Primaria de carcter privado, la cual funda cuatro escuelas nocturnas para adultos, adems cuatro para hombres y mujeres. El cuadro siguiente nos muestra la evolucin del crecimiento de escuelas primarias -de hombres y mujeres- por dependencia en Chile entre 1853 y 1861, las que pasan de 571 en 1853 a 919 en 1861. Durante estos aos se revirti la dominancia de la educacin particular y conventual, en favor de la educacin fiscal.

Aos 1853 1854 1855 1856 1857 1858 1859 1860 1861

Escuelas Fiscales H. 156 220 238 264 304 298 329 347 354 M. 30 51 65 88 102 119 125 139 144 T. 186 271 303 352 406 417 454 486 498 H. 62 62 66 61 59 49 55 51 51

Escuelas Municipales M. 32 35 30 30 30 22 29 29 28 T. 94 97 96 91 89 71 84 80 79

Particulares y Conventuales H. 169 169 194 199 199 177 155 227 190 M. 122 123 105 116 163 75 71 157 143 T. 291 292 299 315 362 352 226 226 226 Total 571 660 680 758 857 740 754 950 919

Fuente: Galdames (1934: 207).

En relacin a los liceos, stos continuaban reservados casi esencialmente a los hombres, hacia 1861 existan en el pas 18 liceos fiscales. En cuanto a los liceos particulares, existan de hombres y mujeres, donde el Estado subvencion intermitentemente de uno a tres liceos femeninos hasta 1890. El siguiente cuadro nos revela el crecimiento de los establecimientos secundarios entre 1854 y 1861,

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Liceos Particulares Aos H. 1854 1855 1856 1857 1858 1859 1860 1861 10 17 16 17 20 20 23 25 N de Colegios M. 15 24 23 25 24 24 46 38 T. 25 41 39 42 44 44 69 63 H. 782 1159 1470 1144 1527 1527 1600 1810 N de Alumnos M. 969 1619 1777 1144 1843 1843 2256 1994 T. 1751 2778 3247 2588 2370 2370 3856 3804

Fuente: Galdames (1934: 66)

La Ley General de Instruccin Primaria de 1860 La Lei Jeneral de Instruccin Primaria -firmada por el Presidente Manuel Montt y el Ministro de Justicia, Culto e Instruccin Pblica, Rafael Sotomayor- se promulg el 24 de noviembre de 1860 donde el Estado asumi la direccin principal de la educacin primaria, garantizando la gratuidad de la enseanza primaria para uno y otro sexo -a cargo del gasto fiscal estatal y municipal- . Las Escuelas se clasificaron en:

Elementales: donde se ensea a leer y escribir en el idioma patrio, la aritmtica prctica y el sistema de pesos y medidas, enmarcados en una doctrina y moral cristiana. Superiores: en las cuales se ensancha la instruccin relijiosa, adems de profundizar en la gramtica castellana, aritmtica, dibujo lineal, jeografa, el compendio de la Historia de Chile, la Constitucin poltica del Estado. No obstante para las mujeres se reemplaza el dibujo lineal y la enseanza de la Constitucin poltica por economa domstica, bordado, costura y dems labores de aguja.
Se determina adems contar con una escuela de nios y otra de nias por cada dos mil habitantes. De la misma forma, todos los conventos, conventillos, monasterios de Monjas mantendrn escuelas

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gratuitas si el estado de sus rentas lo permite a juicio del Presidente de la Repblica, quien adems determinar el carcter elemental o superior de la escuela. Las escuelas privadas sern objeto de una inspeccin estatal slo en cuanto a la moralidad y orden -desplazando a la Universidad de Chile-. El resto de las escuelas contarn con una inspeccin compuesta por: un Inspector General de Instruccin y un visitador de escuelas por provincia -el cual podra dar clases en las escuelas superiores-, siendo la funcin esencial cautelar la buena direccin de la enseanza, la moralidad de las escuelas y de sus maestros, informando una vez al ao del estado de la instruccin primaria. Los gastos de la instruccin primaria consideran: el salario de los preceptores y ayudantes -fijados por las municipalidades y aprobados por el Presidente de la Repblica-, el costo de adquisicin y mantencin de locales, la compra y reparacin de textos, y la formacin de bibliotecas departamentales. Fue en esos aos cuando la escuela y las prcticas pedaggicas separaron al alumnado en niveles, estableciendo horarios, evaluaciones, textos comunes. Este proceso de institucionalizacin de la escuela se vio reforzado por la creacin de Escuelas Normales de formacin de preceptores -financiadas por el Estado-. Los preceptores deben acreditar tener buena vida y costumbres, adems de diplomas de aprobacin de las escuelas normales o universidad. En caso de no ser as las escuelas son cerradas y los preceptores penalizados.
Hacia 1868, Jos Abelardo Nez encabeza una Comisin Visitadora de Escuelas del Departamento de Santiago1, con el fin de introducir la eficaz administracin de la Escuela Andrs Bello perteneciente a la Sociedad de Instruccin Primaria, tarea que es replicada en otras provincias por Liborio Brieba. Al mismo tiempo el Intendente de Santiago de la poca, Manuel Valds, promulgaba un Reglamento que signific: la mejora de los planes de estudio -incorporando higiene, ejercicios de escritura, dictado, dibujo lineal, prctica musical vocal y gimnasia-, la duracin de tres aos para la educacin primaria, la vigencia del sistema de enseanza simultneo, la preeminencia de la enseanza oral, el ingreso de los nios a los siete aos a la escuela, dos perodos de matrcula -marzo y agosto-, la existencia de un libro de matrcula, el control mensual de la asistencia y exmenes, adems de la abolicin de algunos castigos fsicos.
1 Otros miembros de la comisin fueron: Vctor Dvila, Pedro Cuadra, Pedro Ortz, Jos Soffia, Demetrio Lastarria.

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Pese al avance que signific la gratuidad de la enseanza que norma la Ley General de Instruccin Primaria, ste fue revelando al pasar de los aos su insuficiencia dadas las altas tasas de analfabetismo y el gran nmero de nios y nias fuera del sistema educativo, La escuela primaria no ha podido absorber toda la poblacin en edad de recibirla y a raz de la pobreza general se produce una tremenda desercin de quienes la frecuentan; abandonan la escuela apenas cursados dos o tres aos. Por otro lado, se ha ahondado su divisin social de acuerdo con las clases sociales en pugna, escuela pblica para la poblacin proletaria, escuela anexa a los liceos para los sectores medios y escuela particular pagada para los sectores plutocrticos. No ha existido la escuela primaria nica y por esa causa se profundiza la divisin clasista y el correspondiente antagonismo social (Jobet 1970: 338). Conclusin del periodo
Durante esta etapa la institucionalidad educativa avanza en la concrecin de dos leyes -Ley orgnica de 1837 y Ley General de Instruccin Primaria de 1860-, con ello el rol del Estado comienza a perfilarse hacia una nueva definicin, incluyendo acciones relacionadas con la inspeccin de las escuelas, promocin y fomento educativo, proteccin econmica de preceptores y alumnos, y conocimiento de otros sistemas escolares. La creacin del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin abre un camino hacia la burocratizacin necesaria del ordenamiento de un sistema educativo. La responsabilidad estatal comienza a identificarse con la apertura de establecimientos pblicos y de Escuelas Normales de Preceptores, adems de vigilar la evolucin del sistema a travs de la Superintendencia en el caso de la ciudad de Santiago; y las Juntas Provinciales para el resto del pas. El periodo culmina con el aumento de los compromisos econmicos del Estado con la educacin, concretado en el principio de gratuidad afirmado desde 1860. Claramente se comenzaba a amplificar una separacin desde estos primeros esbozos del sistema educativo entre la capital y las provincias, como tambin entre lo urbano y lo rural, y las clases acomodadas y las obreras. Esta divisin, fundamentalmente basada en las clases sociales, constituy desde el principio una de las caractersticas fundantes del sistema educativo chileno.

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b) La Tercera Repblica (1871-1924)


Contexto histrico constitucional
Las reformas constitucionales de 1871 resitan la importancia del rol legislativo -bajo una forma de Repblica liberal-, intentando equilibrar los tres poderes del Estado. No obstante, a pesar de la disminucin de facultades extraordinarias por parte del Presidente de Repblica y la limitacin de su poder en los mbitos judicial y legislativo -aumentndose a la vez la fiscalizacin del poder legislativo, la tensin con un ejecutivo an hipertrofiado subsisti, conflicto que se convirti en uno de los factores intervinientes en la guerra civil de 1891. Se avanz en este perodo en una apertura de las concepciones de ciudadana y representacin poltica -terminando con el voto censitario y establecindose el voto acumulativo, y eliminndose el requisito de la renta mnima-. La guerra civil de 1891 concretiz este conflicto generado por la Constitucin de 1833 sobre la articulacin entre el poder ejecutivo y el legislativo, afirmndose un gobierno parlamentario (o parlamentario incompleto), que se habra iniciado como prctica poltica desde 1861. Se continu entonces con la limitacin de las facultades extraordinarias del Presidente, se reform la legislacin espaola vigente cdigos como el civil, el de comercio, el de minera y el penal, la ley orgnica de tribunales y la ley procesal-, y se limit el poder de la Iglesia Catlica y el de los militares.

Evolucin de la institucionalidad educativa


La vigilancia educativa a cargo de la Inspeccin General y de los visitadores sufra hacia 1871 de variadas crticas, relacionadas con la lentitud e irregularidad de los visitadores, la baja calidad de los datos que stas producan, la relajacin de la prctica de los visitadores, lo cual se explicaba, en parte, por la menor calidad de los nuevos visitadores en comparacin a los nombrados en 1846. Tambin era problemtica la existencia de jurisdicciones demasiado extensas con alta ruralidad, afectando la frecuencia de visitas, y los bajos sueldos y viticos asignados a los visitadores. Con Federico Errzuriz como Presidente y Abdn Cifuentes como ministro de Justicia, Culto e Instruccin Pblica en 1872 se desat el

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afamado conflicto por la libertad de exmenes. El Ministro Cifuentes dict en 1872 una disposicin que permita a los establecimientos particulares -en su mayora de congregaciones religiosas- la liberacin de la tutela y fiscalizacin por parte de la Universidad y de las comisiones del Instituto Nacional. Ello significaba una apertura estatal hacia la libertad de enseanza o de instruccin. Esto fue resistido por integrantes de los partidos Liberal, Nacional y Radical en cuanto a los abusos generados por este decreto, sealando que las garantas, en l contenidas eran ilusorias y porque el principio del Estado Docente no era slo una doctrina liberal sino un precepto de la constitucin poltica del pas (Fras 1993:333). Finalizando entonces el siglo XIX, ya se hablaba propiamente de una responsabilidad estatal creciente en el mbito sector educacional, asumiendo para algunos sectores polticos progresistas parte esencial de la definicin constitucional de Chile. El conflicto por la libertad de exmenes afect seriamente la alianza liberal-conservadora que sostena a Errzuriz, implicando la renuncia de Cifuentes y el nombramiento del liberal Jos Mara Barcel, quien promulg que en los establecimientos escolares del Estado la enseanza religiosa no sera obligatoria. Es relevante consignar la notoria diferencia de formaciones y trayectorias entre hombres y mujeres que haba caracterizado hasta 1890 la educacin chilena. Mientras la educacin de los hombres era apoyada por el Estado, obedeciendo a un control por parte de ste y conduca a la educacin superior, la educacin femenina era esencialmente provista por particulares y congregaciones religiosas que constituan el principal ncleo de enseanza femenina. Su ideal docente y sus postulados religiosos armonizaban perfectamente con las exigencias de una sociedad catlica que solicitaba de la mujer, antes que nada, virtudes cristianas, sumisin, urbanidad y manos hacendosas en el manejo de la casa y de las labores tradicionales (Labarca op. Cit.:130), donde los exmenes slo conducan a aprobar el ao escolar, no siendo siquiera validados por el Estado. Sin embargo, iniciativas particulares tendieron a ir logrando mayores niveles de equidad de gnero. En este sentido, Antonia Tarrag, directora del Colegio Santa Teresa, realiz una primera solicitud, hacia 1872, ante el Consejo Universitario para validar sus exmenes y que sirviesen en consecuencia para ingresar a la Universidad (Snchez 2006). Posteriormente, una nota en el mismo sentido enviada por Isabel Le Brun de Pinochet, directora del Colegio La Recoleta, en el ao 1876 al Consejo Universitario, cont con la respuesta favorable por parte del Decano de la Facultad de Humanidades de la Universidad de Chile.

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La nota de Le Brun de Pinochet constituy un antecedente importantsimo para la promulgacin del Decreto Amuntegui (6 de febrero de 1877) que facilitaba el acceso de la mujer a la Universidad, posibilitando el ingreso a las diferentes carreras, siguiendo las mismas disposiciones de los hombres. Si bien este Decreto implic un avance sustantivo, no tuvo en principio ningn efecto prctico en la matrcula universitaria, debido a las, ya mencionadas, diferenciaciones sexistas del currculum. Asimismo este decreto tambin impuls la creacin de nuevos establecimientos secundarios de educacin femenina (Salas N. 2001), como los liceos privados de Copiap, Valparaso -los dos fundados en 1877 por las Sociedades de Padres de Familias-, La Serena (1833) y Concepcin (1884). Durante el ao 1877 se crea la figura de los Protectores de Escuelas, cargos honorficos designados entre miembros de la clase alta, para apoyar a las escuelas, no obstante los resultados fueron magros. Hacia 1878 el ya citado Jos Abelardo Nez, director y tesorero de la Sociedad de Instruccin Primaria, es enviado a Estados Unidos y Europa por el gobierno para interiorizarse sobre la situacin de la enseanza primaria en esas latitudes, escribiendo, a su regreso, un reporte titulado Organizacin de las Escuelas Normales y asumiendo la inspeccin general. Un ao ms tarde se dicta la Ley de Educacin Secundaria y Superior, la cual se inspir en la Ley de 1860 y tendi a reglamentar este nivel de enseanza. Esta determin:

La gratuidad de la enseanza costeada por el Estado; La obligacin de acuerdo del Consejo de Instruccin Pblica
acerca de las modificaciones de las asignaturas del curso de humanidades;

La diferenciacin de los establecimientos de instruccin secundaria


sostenidos por el Estado en dos tipos: uno con seis aos de duracin que consider el curso completo de humanidades, y otro con slo los tres primeros aos;

El mantenimiento de la educacin secundaria en cada provincia; El rol de la superintendencia, alojado en el Consejo de Instruccin
Pblica -que reemplaz al Consejo Universitario, aunque

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conformado esencialmente por autoridades de la Universidad de Chile-, fue reforzado. De este modo inspeccionaba en materias de moralidad, salubridad y seguridad de los alumnos de la enseanza secundaria y estableca la rendicin por parte de los alumnos de colegios particulares de exmenes ante comisiones nombradas por el Consejo de Instruccin Pblica, para acceder a los grados de bachiller o licenciado. El impulso de Jos Abelardo Nez fue vital para que fuese dictada la ley de 1883. sta signific una expansin de la enseanza primaria fiscal, a travs de la inversin de cerca de un milln doscientos mil pesos para la construccin de escuelas y cien mil pesos para la compra de mobiliario, atlas, colecciones, material para gimnasia, etc., adems de la introduccin de profesores de origen alemn, quienes elevaron la calidad de la educacin primaria utilizando el mtodo pedaggico de Johann Friedrich Herbart. Posteriormente, durante el gobierno de Balmaceda (1886-1891) se construyeron 195 escuelas primarias destinadas a intentar vencer la alta tasa de analfabetismo que llegaba al 71,1% en 1885. Un salto significativo en la institucionalidad educativa lo constituy la segunda ley de ministerios, dictada durante el gobierno de Balmaceda. Dicha ley separa el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica. De esta manera, Culto pasa al Ministerio de Relaciones Exteriores e Instruccin Pblica sigue asocindose al de Justicia. Con estos cambios la reparticin de instruccin pblica se hace cargo de: la Instruccin Primaria a travs de la Inspeccin General y los visitadores provinciales, las escuelas normales, y los liceos de nias. La creacin de la Comisin de Instruccin Primaria, integrada por el Ministro, cuatro representantes del Presidente de la Repblica, en tanto organismo consultivo, tuvo a su cargo de reforzar al Ministerio, sin embargo su vigencia fue breve. En 1887 tambin se crea la Escuela Profesional de Nias, la cual consideraba las especialidades de Comercio, Moda, Lencera y Costura Corriente, Bordado, Guantera, Cartonaje y Marroquinera, Cocina, Lavado y Aplanchado, y Dibujo. Mara Franck de Mac-Dougall fue comisionada en 1889 por el Estado a Europa para buscar profesoras para encargarse de la apertura de liceos femeninos. Alemanas, francesas y espaolas llegan a Chile para hacerse cargo del Instituto Waddington N 1 de Valparaso (1891)

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y N 1 de Nias de Santiago (1894). Ello signific un impulso para la fundacin estatal de liceos femeninos, entre 1891 y 1913 se fundan 38 liceos femeninos, ubicados en las principales ciudades del pas. Esta educacin secundaria no recibi el mismo tratamiento que la masculina. El marco que constituy la Ley de Educacin Secundaria y Superior de 1879 slo consideraba a los liceos de hombres que dependieron de la Universidad de Chile, mostrando as el norte que estos establecimientos posean, en tanto los liceos femeninos quedaban al nivel de la educacin primaria general, dependiendo del Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica (Cavieres, Prez, Seplveda 2004). El llamado embrujo alemn comenz a conquistar las aulas chilenas, dndole incluso a Wilhem Mann la misin de abrir el Instituto Pedaggico en 1899 dedicado a iniciar la formacin de profesores del nivel secundario. Godoy describe la superacin de la influencia francesa a favor de la germana: La guerra de 1870 que implica la debacle de Francia, origina el eclipse de la francolatra y el insurgir de la germanofilia. Ahora La Meca pedaggica ser Berln. Pronto, en 1880, se reforma la estructura escolar tambin castrense- imponindose el patrn teutnico. Se importan ahora planes y programas, textos escolares y tambin la misin pedaggica alemana. Si ayer Chile anhela convertirse en una ilustrada Francia, ahora procura mutarse en una disciplinada Alemania (Godoy 2007:71). Luego de la guerra civil de 1891, se inicia en 1893 la aplicacin del mtodo concntrico que reorganizaba las asignaturas en grupos segn orden de conocimiento, para comenzar as su enseanza desde el primer ao e ir avanzando progresivamente hacia el sexto ao, impulsando especialmente los aprendizajes de tipo prctico, suprimiendo el latn de la enseanza oficial y promoviendo la enseanza del ingls y francs o francs y alemn, adems de incorporar asignaturas como: canto, gimnasia, dibujo, zoologa, botnica, fsica y qumica, biologa e higiene. Antes del cambio de siglo, una nueva transformacin emerge en la institucionalidad educativa chilena: el Ministerio de Instruccin Primaria se escinde del Ministerio de Justicia, aunque con el mismo ministro a la cabeza (Ley N 1296 del 15 de diciembre de 1899). La Comisin de Instruccin Primaria, citada anteriormente, desaparece en 1904 para dar paso al Consejo de Instruccin Primaria, que es recreado en 1909 y reorganizado en 1912. Hacia 1915 este Consejo ya no funcionaba (Soto R.: 2000). Estos intentos hablan de la

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inestabilidad de la organizacin educativa, que se vea tensionada por severas crticas relacionadas a la dependencia poltica de los cargos, o el perfil poco adecuado de los directores de escuela -abundaban los abogados, agrnomos, veteranos de la Guerra del Pacfico en este rol-. El Ministerio de Instruccin Primaria comienza a crecer y perfeccionar sus aparatos institucionales. Es as como se crea en 1913 la Seccin Decorados y Proyecciones Escolares -encargada del reparto de materiales-, con dependencia de la Inspeccin de Instruccin Primaria; la Comisin de Enseanza Comercial (1915), integrada por el ministro, el visitador de la enseanza especial (tcnico-profesional) y representantes de actividad econmicas; y el Instituto de Educacin Fsica y Manual (1918) bajo dependencia del consejo de instruccin pblica. El equipo de visitadores se divida entonces en tres ramas: secundaria, comercial y especial, y dependan slo del Ministerio de Instruccin Pblica. En relacin a la educacin superior de 1918 se observaban 4000 inscritos en las dos universidades existentes en Chile. En 1888 la Archidicesis de Santiago haba fundado la Universidad Catlica de Chile, para hacer frente al anticlericalismo reinante. La tercera universidad creada en 1919 es la Universidad de Concepcin bastin del secularismo fundado por el filsofo Enrique Molina, su rector durante los treinta y siete aos siguientes (Collier y Sater 199: 165). La Ley de Instruccin Primaria Obligatoria de 1920 Ante el diagnstico crtico de nuestro sistema educativo y las nuevas necesidades econmicas y culturales del pas, surgi la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria dictada el 26 de agosto de 1920 y que determin, en su nico artculo, que la educacin primaria es obligatoria, la provisin estatal y municipal es gratuita, aunque slo lo sea por cuatro aos. Esta obligacin recay sobre los padres, guardadores o personas a cargo de los menores, los cuales deben cumplir con los cuatro aos obligatorios para los nios y nias antes de cumplir los trece aos -el no cumplimiento de estas disposiciones puede ser penado con: amonestaciones verbales, multa o prisin-. La educacin primaria est a cargo del Ministerio de Instruccin Pblica, delegando funciones de vigilancia y direccin inmediata en el Consejo de Educacin Primaria -integrado por el Ministro de

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Instruccin Pblica y Director General de la Educacin Pblica, y miembros elegidos por el Senado, Cmara de Diputados y Presidente de la Repblica. Las funciones de este Consejo son: proponer nuevas oficinas; informar y presentar el proyecto de presupuesto en educacin; resolver problemas de infraestructura educativa, aceptar asignaciones testamentarias; determinar la creacin, traslacin y supresin de escuelas; dictar y velar por el cumplimiento de los planes y programas de estudio; expedir los ttulos de habilitacin para ensear; adquirir los libros, mobiliario y materiales de estudio; pronunciarse sobre las listas de admisin y promocin del personal; proponer a los directores, subdirectores y profesores de Escuelas Normales y de Aplicacin; proponer especialistas para la realizacin de investigaciones sobre la educacin primaria y comisionar para el estudio de asignaturas o cuestiones educacionales a profesores o empleados del servicio; determinar la fecha de pago de remuneraciones; informar sobre sanciones disciplinarias; llevar la estadstica del sistema. La Direccin de la Educacin Primaria a travs de los visitadores quienes son los jefes directos tanto de los directores de establecimientos como de los profesores-, cerciorar el cumplimiento de las disposiciones en los establecimientos particulares. Asimismo sta -a travs de una comisin nombrada por la Junta Comunal de Educacin- se encargar de aplicar anualmente un examen a los alumno/as que sean educados en sus hogares. Se pueden eximir de esta obligacin slo quienes no tengan vacantes en establecimientos cercanos -ni cuenten con transporte gratuito-, y quienes tengan impedimentos de tipo fsico o moral. La Junta Comunal de Educacin -integrada por dos miembros elegidos por el Consejo de Educacin Pblica y tres por parte de la Municipalidad- se encarga del censo escolar, inscribir a los menores en edad de asistir a la escuela, verificar que en fbricas y talleres no se infringe la ley, constatar las condiciones de salubridad e higiene de las escuelas, corroborar el buen comportamiento de directores y profesores, como tambin la correcta inversin de fondos, y fomentar la educacin primaria. El currculum de las escuelas se extiende a diversas materias tales como: idioma patrio; doctrina y moral cristianas; higiene; ejercicios gimnsticos y militares y canto; dibujo lineal, geomtrico de ornamentacin y modelaje; trabajos manuales para hombres y aguja para las mujeres; clculo, sistema mtrico y nociones elementales de aritmtica, geografa e historia patrias y nociones de historia y

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geografa generales, nociones elementales de ciencias naturales y fsicas -adaptadas a la regin y a su aplicacin-; educacin cvica y nociones elementales de derecho usual y de economa poltica. El sistema escolar primario se organiza en tres grados de educacin general -de dos aos cada uno-, ms un cuarto grado de educacin vocacional. Respecto a la legislacin se suman a las escuelas elementales y generales, las escuelas vocacionales -agricultura, minera, comercio, industrias manuales de pertinencia con la regin-, suplementarias o complementarias de enseanza de adultos y cursos de prvulos. La legislacin determina una disminucin en el umbral de provisin escolar, asegurndose la existencia de una escuela para hombres y otra para mujeres por cada mil habitantes. Estas escuelas comunales estn bajo supervigilancia del Consejo de Instruccin Primaria. Los dueos de propiedades agrcolas de terrenos de ms de 2000 hectreas -en caso de que sean ms pequeas, puede formarse una circunscripcin escolar-, con una poblacin escolar de ms de veinte alumnos, estn obligados a mantener una escuela elemental. Esta obligacin se extiende adems a empresas salitreras, borateras, mineras y fbricas.

Debates y Movimientos educativos relevantes


La Ley de Instruccin Primaria Obligatoria de 1920 estuvo antecedida por un movimiento intelectual, cientfico y poltico de relevancia. Destaca entre los hitos el Primer Congreso Nacional Pedaggico y la Obligatoriedad de la Enseanza Primaria (1889) que haba concluido la necesidad de incorporar nuevas asignaturas como trabajos manuales e higiene; mejorar las escuelas y la preparacin de los docentes; crear incentivos como la certificacin escolar; y la necesidad de cuatro aos de educacin obligatoria desde los seis aos de edad. La Asociacin de Educacin Nacional -AEN- es creada en 1904 por jvenes profesores quienes buscaban reorientar la educacin, oponindose a la reforma de 1883 y a la influencia alemana. Al ao siguiente de su fundacin, la AEN envi a cuatro profesores a Estados Unidos, quienes reciben la influencia de la perspectiva de John Dewey. Los principios defendidos por esta Asociacin eran la democratizacin, la igualdad de oportunidades, y la necesidad de la obligatoriedad legal

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de la educacin primaria, la cual era concebida como un espacio de encuentro para los nios de diferente nivel social y econmico lo que no slo tendera a igualar oportunidades, sino tambin a crear un fondo de experiencias comunes, lazos de comprensin entre los distintos grupos sociales, en lugar de prejuicios y rencores, promoviendo una ms sana convivencia nacional futura. La idea de la escuela primaria comn no prosper y muri al crearse las preparatorias en los liceos fiscales (Salas N. 2006: 66). Otros hitos anteriores a la promulgacin de la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria fueron el proyecto de Ley del 18 de junio de 1900 presentado por Pedro Bannen2, el Congreso General de la Educacin Pblica (1902), el proyecto de Ley de Instruccin Primaria Obligatoria, Gratuita y Laica presentado por los diputados radicales en nombre de la Alianza Liberal (1917), la formacin del Comit Central Pro Instruccin Primaria Obligatoria (1918), y el Congreso Educacional Primario (1919). Cabe sealar que una iniciativa legal que antecedi a Ley de Instruccin Primaria Obligatoria fue el proyecto de ley sobre asistencia escolar obligatoria de Enrique Oyarzn de 1909, el proyecto propona:

Cuatro aos de educacin obligatoria con responsabilidad directa de los padres y de los guardadores de nios de siete a doce aos; Cada comuna tendra una Junta especial encargada del censo y matrcula escolares, y de la certificacin de las sanciones; Los alcaldes seran los encargados de establecer las sanciones; La provisin por parte del Estado de cantinas escolares para permitir la asistencia de indigentes.
Estas disposiciones despertaron una fuerte oposicin que nos ilustra el viejo debate sobre el derecho a la educacin, las argumentaciones de los sectores conservadores observaban que:
2 Proyecto donde sus detractores presentaron el derecho de los padres a determinar el envo de sus hijo/as a la escuela, Blanco Viel seala: Hoy voy a procurar manifestar que el proyecto en debate es contrario a nuestra legislacin positiva, contrario a la Constitucin, insuficiente y perjudicial (...) es socialista, y Seor Presidente, la doctrina que sustituye el derecho, el dominio y la autoridad del Estado, al derecho y la autoridad de la familia. Citado en Gonzlez: Ley de Instruccin Primaria Obligatoria en Chile: Impulsores y caractersticas.

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La compulsin educativa por parte del Estado se opona contra los derechos de los padres y a la libertad individual; La medida resultaba ser superflua en tanto exista ya un evidente avance cuantitativo de la educacin primaria; La obligacin estaba inscrita en los cdigos con anterioridad, haciendo referencia a la legislacin de municipalidades que les permita sancionar a los padres o tutores que no enviasen a sus hijos a la escuela -medida que, sin embargo, tena escasa aplicacin-; La obligacin no permitira que los nios pudiesen trabajar; La inspiracin socialista de estas medidas; La falta de preparacin para asumir una medida como sta -falta de escuelas, maestros y presupuesto-; La obligacin concerna slo a los pobres que asistan a la escuela pblica, ya que no se obligaba a las clases favorecidas; La irreligiosidad de las escuelas del Estado aunque, concretamente, en todas se enseaba religin catlica-.
Un aporte decisivo para motivar al poder poltico para legislar una ley de educacin primaria obligatoria fue la aparicin en 1917 del texto de Daro Salas: El problema nacional: bases para la reconstruccin de nuestro sistema escolar primario, el cual presenta, al final del anlisis, un proyecto de ley, que inspira el texto legal dictado tres aos ms tarde. Salas dedicaba su texto de la siguiente forma: A los H. Diputados Profesores, en la esperanza de que un impulso patritico los mueva a luchar por la realizacin del programa esbozado en estas pginas. Este trabajo es caracterizado por Ivn Nez como un ensayo reflexivo y de opinin, con escaso recurso a la informacin emprica y cuantitativa y dbil conexin con las grandes corrientes internacionales de saber; en lo organizativo, se trataba de una produccin individual y en condiciones de aislamiento social o intelectual (2000: 18) que corresponde, segn Nez, a la llamada fase artesanal de investigacin en educacin, aunque mostraba ciertas

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caractersticas de lo que sera la fase industrial de los aos 50 y 60. El estudio recogi una inspiracin ideolgica cercana a John Dewey, lo que marcaba el distanciamiento respecto a la influencia alemana del siglo XIX, Salas seala Porque es enerja humana lo que se malgasta cuando dejamos en la ignorancia a medio milln de nios i a ms de un milln de adultos i adolescentes; cuando educamos para la competencia en vez de educar para la cooperacin i el servicio; cuando encauzamos la actividad de nuestros nios en direcciones que no armonizan con los intereses del pas ni con sus propias aptitudes; cuando, en vez de dar ocasin a cada cual para que desarrolle el mximum de sus talentos, hacemos triunfar sobre la inteligencia las facilidades. (Salas 1917: XII, prefacio). Salas diagnosticaba que las principales fallas de nuestro sistema educativo eran:

La baja incorporacin de asignaturas relacionadas con la realidad social; La alta desercin de alumnos, lo que se verificaba con las siguientes cifras de matrcula por nivel de la educacin preparatoria: 166.874 en primero, 5431 en quinto, y 2830 en sexto; El estancamiento de la evolucin de la didctica; La inadecuacin de las direcciones de los establecimientos, las que son unidireccionales y exclusivamente dedicadas a lo administrativo; La alta intromisin de la poltica en los nombramientos -sistema de empeos que regulaban los ascensos de las personas-; La limitacin de los programas escolares, los cuales se restringan al aprendizaje de la lectura, escritura, contar y rezar.
Las cifras de la poca reconocan la creciente preocupacin del Estado sobre el sector educativo,

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Ao

Escuelas Fiscales 599 818 826 1248 2099 2920

PresuMatrcula puesto (en pesos) 39.236 65.875 68.894 114.565 159.379 308.113 234.340 472.870 753.100 1.861.500 5.727.115 14.950.922

Progresin del presupuesto 1 1,93 1,73 2,91 8,33 11,49

% de le% de letratrados en dos en la poblacin poblacin mayor de total 5 aos 17 22,5 28,8 31,9 40 46 24 28 34 38,1 47,2 52

1865 1875 1885 1895 1905 1915

Fuente: Salas (1917:3)

Sin embargo, grandes porcentajes de la poblacin seguan sin participar de los beneficios del servicio educativo, lo cual para Salas tena un claro impacto sobre el tipo de democracia que se quera generar: Queremos ser democracia, i la igualdad de oportunidad educacional, caracterstica de aquel rjimen, no existe o no puede hablarse de ella sino de referencia a una porcin mui limitada de los habitantes. La mitad de nuestra poblacin adulta carece del instrumento esencial para incorporarse a la vida cvica -el sufrajio- () un crecido nmero se halla incapacitada para emplearlo de forma inteligente (op. Cit.: 18). La obligatoriedad de la educacin primaria se converta entonces en una forma para enfrentar la desidia, egosmo o ignorancia de los padres en relacin al envo de sus hijos a la escuela. Las crticas que haba recibido el proyecto de Oyarzn por parte de los sectores conservadores en 1909, en cuanto ste atentara contra la libertad individual, eran recogidas por Salas, quien seala en una intervencin que podra perfectamente escucharse en el debate del principio del siglo XX, que no era el padre ignorante el que defenda aquel extrao concepto de libertad individual. Eran los que creen que la educacin puede, como otros negocios, adaptarse al sistema competitivo i a la ley de la oferta y la demanda, olvidando, entre otras cosas, que los que ms la necesitan no son precisamente los que ms ansan alcanzarla, que los que la costean no son los que la aprovechan, que la enseanza dada por caridad no puede ponerse en parangn con la enseanza igualitaria que da la sociedad por conveniencia y por deber (op. Cit.: 33).

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Cabe sealar que una influencia crucial para comenzar a elaborar una nocin de derecho a la educacin, se relaciona con las movilizaciones obreras de fines del siglo XIX y comienzos del XX: quienes padecan la exclusin comenzaron, de distintas maneras, a alterar el orden creado por las oligarquas. Los rotos tenan suficientes razones para ello: la exclusin ya no solo significaba dejarlos de una realidad de privilegios, sino perjudicarlos y, a travs del monopolio del Estado, darles sancin institucional, en todo el territorio, a las situaciones de miseria y explotacin () los rotos, a travs de sus organizaciones y huelgas, cuando no por su simple presencia, comenzaron a hacerse cada vez ms visibles y molestos en el orden que las oligarquas haban creado y queran preservar, fueron siendo brutalmente reprimidos (Fernndez 2003: 99-100). En Amrica Latina numerosos encuentros pedaggicos y estudiantiles lograron transmitir clima progresista asociado a la educacin. Es as como en 1918 el grito de Crdoba alent a su vez a los diversos movimientos de Amrica Latina. Gabriel del Mazo, lder argentino, sostuvo que: la frondosidad caracterstica en nuestra escuela, no es una simple equivocacin didctica como dicen sus crticos, sino consecuencia de una formulacin que busc aqu y all las cosas del mundo y no al mundo en nuestras cosas. Por eso, aade, la educacin est nacionalmente desvitalizada. No plantea el drama de la nacin. A la escuela le es indiferente la tarea social, los grandes problemas colectivos, en suma, el pensar, el querer y el sufrir nacionales (Godoy 2007:85).

Conclusin del periodo


Durante el periodo de 1871 a 1924 Chile dio pasos significativos hacia la consolidacin de una institucionalidad educacional mnima. De esta forma, la progresiva separacin de otros ministerios, implic que hacia finales del siglo XIX se decretase la existencia del Ministerio de Instruccin Pblica. Por otra parte, se sumaron a este ministerio variadas entidades consultivas y ejecutivas, haciendo crecer el aparato estatal y el presupuesto de esta rama. Ello se tradujo en la construccin de nuevas escuelas, entrega de materiales escolares y mobiliarios, y en una mayor vigilancia provincial y comunal. Hacia 1920 el Estado chileno logra constituir un cuerpo legal que avanza en la conquista de dos principios: gratuidad y obligatoriedad. El tercer principio francs, la laicidad, no logra aplicarse, si bien se generan importantes debates como la libertad de exmenes, y la posterior

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decisin de no obligar a los establecimientos escolares a ensear religin. Sin embargo, el sistema educacional sigue siendo un escenario de una fuerte lucha entre el Estado Docente, y la llamada Iglesia Docente. Los sectores polticos liberales y conservadores se alinean por uno u otro concepto. Al igual que en la etapa anterior, el Estado sigue impulsando trayectorias diferenciadas (y naturalizadas) para su poblacin escolar. Es as como sigue distinguindose una fuerte influencia de la clase social y las posibilidades de avanzar. Las clases populares, a lo ms, estn destinadas a alcanzar la naciente formacin profesional, con una educacin bsica, mientras las clases oligrquicas son las que pueden completar el ciclo educativo en la universidad. Asimismo la educacin bsica estaba lejos de iniciar su masificacin, mientras la educacin secundaria segua siendo un privilegio de unos pocos. Los movimientos por la extensin del derecho a la educacin se movilizaron en tres direcciones. El primero fue aquel iniciado por directoras de liceos femeninos, quienes en sus solicitudes reclamaron el derecho a que sus certificaciones fuesen consideradas para el ingreso a la universidad al igual que aquellos liceos de hombres. La diferenciacin sexual del sistema educativo tena una fundamentacin en la separacin entre lo pblico (masculino) y privado (femenino). En este sentido, es revelador que tanto los currculums de mujeres como los de la clase obrera tuviesen un acento en la formacin moral catlica. El segundo movimiento acogi la activacin de estudiantes universitarios y profesores que comenzaron a organizarse y vislumbrar un cambio significativo para el sistema educativo. Las discusiones que se dieron en torno al primer centenario de Chile apoyaron la necesidad que la poblacin alcanzase mayores niveles de instruccin, venciendo la exclusin en la que estaba parte importante de ella. Una tercera fuente de conflicto la protagoniz el movimiento obrero, el cual inevitablemente afect la sensibilidad de los sectores polticos ms progresistas. El Estado chileno del siglo XIX y comienzos del XX haba defendido fundamentalmente a las clases oligrquicas, las cuales entendan y dirigan el Estado como una especie de extensin de su poder patronal. En este sentido, el Estado tena una presencia mnima en la vida cotidiana de las personas: Esa presencia seguira siendo mnima hasta terminada la segunda dcada del nuevo siglo: as como no haba contribuciones que pagar, tampoco haba beneficios que recibir. Sin duda, haba escuelas, obras pblicas, polica, crceles, registro civil, correos, telgrafos y ferrocarriles; pero ello no tena presencia permanente ni afectaba aspectos fundamentales de la vida cotidiana de la mayora de la poblacin (Fernndez 2003:101).

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c) La crisis institucional de 1924-1932 y la Reforma Educacional


Contexto histrico constitucional
El devenir de la llamada tercera repblica se ve interrumpido por la crisis constitucional que se inicia en 1924 con el golpe de estado del 11 de septiembre 1924 que clausura el Congreso Nacional, exilia al Presidente y suspende el rgimen constitucional (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 115). Este es el primero de varios golpes de estado que se viven en los aos venideros. Posterior a la licencia del Presidente Arturo Alessandri (1924), se cuenta el paso por dos juntas de gobiernos instaladas por militares (1925), el regreso el 20 de marzo de 1925 de Alessandri al poder y la aprobacin de una nueva constitucin mediante un plebiscito el 30 de agosto de 1925 y promulgada el 18 de septiembre del mismo ao, la posterior renuncia de Alessandri ante las presiones de sectores militares (1 de octubre de 1925), y asuncin en la vicepresidencia de Luis Barros Borgoo (1925), las elecciones a fines de 1925 cuando es elegido presidente el liberal Emiliano Figueroa, secundado por un comit militar encabezado por el General Carlos Ibez del Campo -el cual ya haba encabezado los golpes de estado del 5 de septiembre de 1924 y el del 23 de enero de 1925. En 1927 sobreviene la renuncia de Figueroa, quien deja como vicepresidente al ministro del interior Ibez, el cual como candidato nico logra la presidencia. Ibez tuvo que enfrentar la crisis econmica que comenz en 1929, agravndose seriamente en 1931 pese a las medidas tomadas en relacin a la administracin de los recursos salitreros, que se ven paulatinamente devaluados y que enfrentan el cierre de los mercados. La delicada situacin econmica hace a Ibez restablecer algunas libertades pblicas a travs de su ministro del interior Juan Esteban Montero. Poco despus se desataron manifestaciones callejeras, protagonizadas varias de ellas por gremios profesionales. Ibez termina entregando el mando al presidente del senado Pedro Opazo Letelier, quien ms tarde lo delega al ministro del interior Juan Esteban Montero. Este ltimo se convierte en Presidente en 1931, pero no logra solucionar los problemas econmico-sociales, generndose un nuevo golpe de estado el 4 de junio de 1932. Luego de la cada de Montero continuaron las dificultades polticas -con nuevos golpes de Estado-,

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hasta el retorno a la Presidencia de Arturo Alessandri. Claramente el Estado chileno evolucion en una doble dimensin: hacia 1924 cambi significativamente la forma en que el Estado se relacionaba con la mayora de los habitantes, abandonndose la matriz excluyente como el eje que articulaba dicha relacin, en otro nivel no hubo modificaciones. De este modo, mientras por una parte se cre lo que se conoce como Estado de Bienestar, Asistencial o de Compromiso, por otra, la manera en que se concibi y oper al interior de las prcticas poltica, administrativa y legal continu siendo la misma: fueron un mecanismo de ascenso social y, por supuesto, patrimonializadas. Solo que ahora por los militares y civiles que haban llegado hasta ellas (Fernndez 2003: 114).

Evolucin de la institucionalidad educativa


Resulta curioso que en esta misma poca de desorden institucional se dictaron profusamente una serie de leyes y decretos que van configurando un aparato ministerial educativo mucho ms completo y complejo, proceso que se estabiliza hacia 1932, con el regreso de Arturo Alessandri a la Presidencia. Es as como en 1924 se crea el Servicio del Personal y Administracin (Decreto N 435), en 1925 se reorganiza y fijan normas para el funcionamiento del ministerio (Decreto Ley N 800, que no alcanz a regir), en 1927 se reorganiza administrativamente el Ministerio (Decreto N 1564 que crea las Direcciones Generales de Educacin Primaria y Secundaria), y se crea en dos ocasiones la Superintendencia de la Educacin Nacional (Decretos N 1312 y N 2066). Ibez estaba empeado en reorganizar el aparato estatal, lo que signific que a la eliminacin de empleados, supresin o fusin de servicios y reestructuracin de otros, sigui el incremento de la burocracia (...) se ampli el aparato estatal -Ministerio de Fomento, numerosas Direcciones Generales y varias Superintendencias- (Villalobos 2001: 824). Dentro de estas superintendencias estuvo la de Educacin Nacional, que se cre, como ya se ha indicado, en dos momentos sucesivos, y que tuvo atribuciones para regular y supervisar los niveles primario, secundario y profesional. La Superintendencia era encabezada por el Ministro de Educacin, y contaba con un Consejo de composicin amplia (Nez 2006). Sin embargo, el intento por establecer estos organismos no logr asentarse. Tambin se dictaron tres decretos de importancia: N 7500, N 2693 y N 22. A travs del decreto N 7500 se sostiene que la educacin

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es funcin del Estado, quien la ejerce por medio del Ministerio de Educacin Pblica (Art. N 1). La educacin tendr por objeto favorecer el desarrollo integral del individuo, de acuerdo con las vocaciones que manifieste, para su mxima capacidad productora intelectual y manual. Tender a formar, dentro de la cooperacin y solidaridad, un conjunto social digno y capaz de un trabajo creador (Art. N 3) (Soto R. 2000: 176). Asimismo define que:

La educacin secundaria ser diversificada para lo cual se crearn dos ciclos. El primero considerar una formacin general y el segundo ciclo se subdividir a su vez en tres tipos: Seccin de Especializaciones tcnico manuales, Seccin cientfica y Seccin Humanista -estos dos ltimos destinados al ingreso a la universidad-; Se organizarn comunidades de vida y trabajo en los establecimientos escolares, contando con la cooperacin de los padres (Salas N. 2001).
Este mismo Decreto cre los Consejos Provinciales de Educacin y establece los cargos de Directores Provinciales, quienes toman la responsabilidad de la educacin primaria, produciendo resultados positivos en cuanto a la descentralizacin administrativa, la agilidad burocrtica y la eficacia tcnica. La visin poltica anti-partidista del gobierno de Ibez permiti estos avances en el sector educativo, que pese a las diferencias ideolgicas con el gremio docente, logran estructurar un trabajo en conjunto, llegando Eduardo Barrios al ministerio de Educacin Pblica, Luis Gmez Cataln (Presidente de la Asociacin General de Profesores) a la Direccin de la Educacin Primaria, y Luis Galdames (Presidente de la Sociedad Nacional de Profesores) a la Direccin de Educacin Secundaria. El decreto N 2693 de junio de 1928 agrega la importancia de un ambiente cvico donde la comunidad toda se har cargo, incentivando relaciones ms cercanas y democrticas entre profesor y alumno, promoviendo un ambiente que facilite el aprendizaje y expresin de los alumnos, y beneficiando a la comunidad externa de acciones de extensin y difusin cultural. El tercer decreto, N 22 del 8 de enero de 1929, se refiri

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especficamente al Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria, que especificaba las disposiciones del decreto N 7500. Existiran dos ciclos de tres aos, con un primer ciclo comn a todos los alumnos/ as -con un tercer ao de orientacin-, y un segundo ciclo con un plan comn obligatorio de cultura general, asignaturas de profundizacin o de otros dominios del conocimiento, y asignaturas electivas -siguiendo un esquema curricular flexible-. La Tercera Ley de Ministerios (30 de noviembre de 1927) surge en este contexto de alta produccin legal, la cual crea nueve secretaras de Estado, donde el nuevo Ministerio de Educacin Pblica -reemplazndose el limitado concepto de instruccin- queda en el cuarto orden preeminencia luego de los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Hacienda. El Ministerio de Educacin Pblica tuvo entonces las siguientes funciones: administracin; fomento y desarrollo; fiscalizacin de la educacin particular; sostenimiento de las universidades, escuelas, liceos y bibliotecas; conservacin de los monumentos nacionales; fomento de la cultura del pas; y la vigilancia de la propiedad intelectual (Soto F. 2000). Pese a estos retrocesos, la institucionalidad educativa sigue desarrollndose, de hecho el DFL N 5291 del 22 de noviembre de 1929 crea las Fiscalas de Educacin, que fueron anexadas a las Direcciones Provinciales -y dependientes de una Oficina Central- para recibir denuncias respecto a la transgresiones a la obligatoriedad de la educacin primaria, estableciendo controles de la asistencia escolar, controles de los establecimientos de la educacin particular, y resolver asuntos jurdicos (Soto F. 2000). Al final de este perodo republicano, se cre la Delegacin de Educacin Permanente (DFL N 21 de 1930), que tuvo una duracin de cinco meses y que tuvo sede en Pars con el objeto de supervigilar a los funcionarios becados. En 1931 se reajustan sueldos y plantas, en un contexto donde entre 1931 y 1932 hubo once ministros de educacin.

Debates y Movimientos educativos relevantes


Pese (o gracias a) a la inestabilidad poltica de los aos 20 se inicia uno de los movimientos educacionales reformistas ms relevantes del siglo XX. El contexto social y poltico observ la irrupcin de los grupos de jvenes universitarios de Chile y Latinoamrica que se organizan en encuentros como el Congreso Internacional de Mxico

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(1921), el Primer Congreso Nacional de Estudiantes de Cuba (1923), el Congreso Nacional de Estudiantes de Medelln (1923), el encuentro de los estudiantes de Panam y la campaa pedaggico social (1924). La movilizacin liberal del 15 de julio de 1918 de los estudiantes de Crdoba, ya mencionada, instal el primer cogobierno universitario de Amrica Latina, mientras el movimiento en Per encabezado por Vctor Ral Haya de la Torre de 1918, culmin con la creacin de las universidades populares fuertemente reprimidas despus en 1923. Estos movimientos internacionales fuertemente conectados se definan como movimientos de la raza contra toda dominacin econmica, poltica y cultural (Domnguez 1935: 45-46). La promocin de universidades populares que difundieran la ciencia y la cultura, y bajo un rgimen de docencia y asistencia libre, acompa la construccin de un movimiento pedaggico creciente. El movimiento pedaggico de los aos 20 puede dividirse en dos etapas: 1920-1925 y 1926-1928. La primera etapa recogi las demandas reivindicativas de los docentes, pero no lograba constituir una sensibilidad que superara el simple acto de rebelda y desorganizacin, En su primera etapa de lucha los maestros quedan y actan al margen de toda norma, de todo cauce, de todo sistema. Estn junto a la vida. No puede hallarse en ellas ni direccin precisa, ni intencin madurada. Desde 1922 hasta 1925, lo central en ellos es la rebelda. Una rebelda lrica, polticamente inofensiva; pero rebelda al fin (Domnguez 57). El descontento docente se relacionaba con medidas impulsadas por la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria, que haban reducido los salarios docentes en cien pesos de la poca, y que imponan enormes diferencias entre los docentes del nivel primario y secundario, al ao 1924 un profesor de primaria ganaba unos 400 pesos por 30 horas de trabajo semanales, mientras uno de secundaria ganaba 1200 pesos por 24 horas. En este contexto surgen movilizaciones y encuentros como: el mitin protesta del 4 de noviembre de 1923 del Teatro Unin Central que denunci el atraso en el pago de sueldos, el Congreso Panamericano de Educacin (1924), la Convencin General de Profesores en Valparaso (1925) que decide convocar a una Convencin Latinoamericana de Maestros, la Convencin General de Valdivia (1926), la Convencin General de Talca (1927). Estos encuentros tendieron progresivamente a marginar a los partidos polticos, asociados a la inmoralidad reinante en toda la administracin pblica, hasta entonces manejada sin contrapeso por

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los polticos (op. Cit.: 80), lo cual culmina con el retiro de los profesores de los partidos polticos luego de la Convencin de Talca. En virtud de los avances propositivos y de la fuerza y presin de las movilizaciones de los docentes, surge el decreto N 729 del 6 de marzo de 1925, que crea la comisin de estudio de la Reforma Educacional, en la cual participan cuatro profesores y profesoras: Vctor Troncoso, Emilia Bustamante, Manuel Martnez y Adelino Barahona. El pas sufri un golpe militar conocido como el ruido de sables el 5 de septiembre de 1924 que apoy la agenda social del Presidente Alessandri, se abri la posibilidad de buscar los cambios deseados por la comunidad, para luego redactar la Constitucin del 1925. Luego del corto paso de Arturo Alessandri por la presidencia del pas, el movimiento reformista retoma su fuerza en 1926. La Asamblea Pedaggica Nacional haba logrado reunir a profesores de la enseanza secundaria al movimiento, que ya contaba con 7000 profesores en la Asociacin de Profesores y cerca de 100 agrupaciones a lo largo de Chile. La segunda etapa del movimiento del profesorado fue el producto de los citados encuentros continentales, que coincidan en ser ms profundos en el alcance de propuestas, en un contexto de dominio poltico conservador. Para ello fue esencial el intento de unir a todos los profesores de la instruccin primaria y normal, y con esta base constituir un esfuerzo tcnico sin precedentes para construir una Reforma o Reconstruccin Integral de la Enseanza. La Convencin de Valparaso coincide en un Proyecto de Reforma Total de la Enseanza Primaria y Normal que estipulaba lo siguiente:

Descentralizacin del servicio; Igualdad Social; Aprovechamiento de las aptitudes del nio; Formacin del productor; Defensa de la raza y de la humanidad.
Durante casi toda la dcada el movimiento pedaggico no haba tenido la oportunidad de involucrarse directamente con el gobierno

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para influir en la poltica educativa. Con la llegada al poder de Ibez no cambiaron fundamentalmente las condiciones, no logrndose abrir canales de comunicacin efectivos. No obstante, la llegada en 1927 del ministro de bienestar Jos Santos Salas posibilita la apertura de una va para la reconstruccin de la educacin pblica. Desde ese entonces, comienzan una serie de reuniones con el General Ibez, llegando a establecerse comisiones de trabajo donde participaron activamente miembros de la Asociacin de Profesores, pese a la desconfianza poltica que despertaba en parte de la dirigencia y bases del gremio el trabajo en comisiones sostenidas por Ibez. Una de las principales herencias derivadas del movimiento reformista de 1927 fue la experimentacin pedaggica, la cual se inicia en las escuelas primarias en 1928. Posteriormente se extienden al nivel secundario, con la creacin del Liceo Experimental Manuel de Salas en 1932, y luego de las escuelas consolidadas, y Liceos Experimentales del Movimiento de Renovacin Educacional. Diez meses ms tarde el gobierno detiene la aplicacin de la Reforma, frustrando al movimiento pedaggico.

Conclusin del periodo


Estos breves nueve aos que constituye esta etapa histrica estuvieron marcados por la crisis institucional, que marc un cambio de orientacin del hasta en ese momento Estado excluyente y oligrquico. La crisis econmica de fines de la dcada del 20 no hizo ms que amplificar la delicada situacin que viva el pas. En este contexto convulsionado es destacable que se haya producido el movimiento pedaggico ms importante que ha conocido la historia chilena, el cual evolucion desde los reclamos reivindicativos respecto a las prdidas salariales que dejaba la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria para los profesores, se proyect en seguida hacia un intento de reforma, conteniendo un alta capacidad tcnica para llevarla a cabo y negociar con Ibez. Tal vez el factor en comn que permiti la conversacin entre docentes e Ibez fue el desprecio que tenan por los partidos polticos. La institucionalidad educativa vivi transformaciones relevantes, las cuales significaron una mayor responsabilidad estatal. El cambio de nombre del Ministerio indic una transicin fundamental. El Estado dejaba de preocuparse slo de la Instruccin para abordar ahora

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la Educacin, sobrepasando entonces los muros de la escuela. Fue deber de este Ministerio desde ese entonces sostener econmicamente escuelas, liceos, universidades, y bibliotecas. Adems comenz a tener una mirada sobre el patrimonio de la nacin, conservando los monumentos nacionales. El Ministerio ampli notablemente su estructura burocrtica, potenciando su presencia provincial. La educacin secundaria afirm la tendencia diversificadora, mostrando tres caminos posibles: la educacin manual, cientfica, y humanista. La universidad segua estando reservada a las mismas clases sociales altas, sin embargo las capas medias comenzaban a incorporarse a la administracin del Estado y con ello a acceder a mejores niveles educacionales. La educacin del Otro segua siendo la de la clase obrera.

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d) La Cuarta Repblica (1932-1973)


Contexto histrico constitucional
La vida republicana es retomada en 1932 con la cual La Constitucin recupera el lugar preeminente del titular de la funcin ejecutiva y somete a todos los rganos constitucionales al imperio del derecho que emana del Presidente. Refuerza tambin la divisin de los poderes en favor de la figura autoritaria presidencial que entra en tensin con el Parlamento. Esta tensin no se resuelve y podra decirse que es uno de los antecedentes del conflicto constitucional de 1973 (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 115). Segn Gabriel Salazar la Constitucin de 1925 marca el nacimiento del mutante e hipertrfico Estado Liberal, Empresarial, Docente, Desarrollista y Populista. Salazar agrega que el Estado Empresarial slo continu la estrategia mercantil de las compaas europeas, con un populismo asistencial y una poltica anti-imperialista, subordinando a todos los movimientos sociales bajo la clase poltica civil. Durante la cuarta repblica, el concepto de ciudadana y representacin alcanzan mayores niveles de avance, permitindose el voto a los hombres mayores de 18 aos y luego a las mujeres (1952), terminando con el voto censitario y creando la cdula nica electoral. Durante este perodo se observa una promocin de una democracia social, tendiente a generar mejores condiciones educativas, seguridad social, y concibiendo una funcin social de la propiedad. La Constitucin de 1925, si bien puede concebirse como una reforma de la de 1833, reconoce la doctrina de los derechos sociales y econmicos y enfatiza la proteccin del trabajo, a la industria y a las obras de previsin social. Reconoce tambin que los ciudadanos tienen el derecho a un mnimum de bienestar que incluye el deber estatal de cuidar la salud. Tambin incursiona en procesos de expropiacin de la propiedad agraria, bancaria e industrial, promoviendo la divisin de la propiedad y la constitucin de la propiedad familiar (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 116). No obstante este marcado progreso social, durante toda la cuarta repblica se aplican las facultades extraordinarias por parte de los gobiernos para limitar los derechos constitucionales de los ciudadanos, lo que evidencia una especie de disociacin entre las disposiciones de la Constitucin y las prcticas presidencialistas.

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Un actor fundamental de este perodo lo constituyeron las asociaciones empresariales: Sociedad Nacional de Agricultura, Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Nacional de Minera y Cmara de Comercio, las cuales participaron activamente de los organismos estatales, instalando una especie de corporativismo poltico. Fue en los gobiernos radicales (1938-1952) cuando este Estado Proveedor prioriz la proteccin y los cuidados bsicos de la poblacin, lo que signific una mayor asignacin de recursos econmicos -el gasto pblico aumenta gradualmente de un 2,1% en 1925 a 14,9% en 1955con un fuerte asistencialismo asociado (Correa 2001). El surgimiento de diversas organizaciones internacionales posteriormente a la segunda guerra mundial, en un contexto de polarizacin ideolgica -base de la llamada guerra fra-, signific que comenzaran a introducirse en Chile los acuerdos e influencias de estas entidades. Es as como se firm la Declaracin de los derechos del nio de 1959 que reconoci el derecho a todo nio a recibir educacin, gratuita y obligatoria; favoreciendo as su cultura general, para en condiciones de igualdad de oportunidades desarrollar sus aptitudes, juicio individual, y sentido de responsabilidad moral y social. Los primeros responsables de la educacin y orientacin del nio/a son sus padres, donde la sociedad y las autoridades pblicas deben promover estos derechos. En la dcada de los 60, la Alianza para el Progreso, encabezada por John Kennedy (1961) y la Conferencia de Punta del Este acuerdan la necesidad de las reformas estructurales en los mbitos: agrario, promocin industrial y social, educacional, y la consolidacin de las democracias representativas. Cabe sealar que el plan de Estados Unidos intent detener la eleccin del socialista Salvador Allende en 1970, y luego generar acciones concretas de derrocamiento. El ascenso de Salvador Allende estuvo precedido de la aprobacin de un Estatuto de Garantas Constitucionales para asegurar ciertas libertades y derechos que el gobierno socialista de Allende amenazaba a juicio de los sectores conservadores. Estas garantas fueron aprobadas como reforma constitucional y promulgada por Ley N 17.398 del 9 de enero de 1970. Este estatuto consideraba la defensa de los partidos polticos, los medios de comunicacin, la libertad de enseanza, el derecho de reunin, la libertad personal, la inviolabilidad de la correspondencia y un nuevo estatuto para la fuerza pblica.

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Sin embargo, el Presidente Allende utiliz los decretos de insistencia facultados por la Constitucin de 1925 -los cuales haban sido utilizados por Ibez y Frei sin objecin-, pero que fueron criticados duramente por los sectores conservadores, por ser inconstitucionales. Nuevamente en la historia chilena se llegaba a una crisis institucional ligada al considerable poder del ejecutivo, con ribetes similares a lo ocurrido en 1891.

Evolucin de la institucionalidad educativa


Los gobiernos radicales

Durante los gobiernos radicales (1938-1952) surge la necesidad de elaborar una ley orgnica de la educacin pblica, que coordinara las diferentes ramas de la enseanza y permitiera establecer un control estatal sobre los establecimientos privados, acusados de comerciar con la educacin y de utilizar mtodos pedaggicos alejados de las necesidades del pas (Correa 2001: 86). No obstante Zemelman y Jara sostienen que contra la idea del sentido comn, estos gobiernos no lograron realizar cambios profundos en la estructura ni en la orientacin del sistema escolar -a excepcin de la cobertura que vena en aumento desde la dcada de los 30-. Las causas de esta falta de profundidad de las iniciativas en educacin son la falta de consenso poltico y la fuerte oposicin de la Iglesia, no logrando resolverse el conflicto entre Estado docente y libertad de enseanza. Es sintomtico que en el ltimo gobierno radical de Gabriel Gonzlez Videla (1946-1952), en alianza con sectores conservadores, se aument la subvencin estatal a la educacin privada. Con seguridad fue durante la presidencia del segundo radical, Juan Antonio Ros (1941-1946), cuando se inici la fase ms importante de medidas y reformas parciales, retomando la inspiracin histrica que constituy la frustrada reforma de 1927 donde destacan:

La fundacin del Cuerpo Cvico de Alfabetizacin Popular; La Reforma curricular de la educacin primaria; El Plan experimental de San Carlos; y El Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria.

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Tanto el Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria como el de San Carlos, implicaron la puesta en marcha de establecimientos experimentales caracterizados por: la estrecha relacin de teora y prctica, la vivencia de una gestin democrtica, la promocin de proyectos institucionales, la interdisciplinariedad, el liderazgo docente, y el contacto con la comunidad externa. Sin embargo, el Plan San Carlos debi enfrentar serias dificultades, lo cual implic que de un total de siete elementos del plan slo se ejecutaron dos -la Escuela Consolidada y el Departamento Mdico Social-. Por su parte el Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria signific superar la filosofa decimonnica de Johan Herbart basada en el orden, la justicia y el bien, para recoger los trabajos de John Dewey que establecan la importancia de la formacin social del alumno, reconociendo las capacidades, intereses y habilidades iniciales de stos. En consecuencia estos liceos privilegiaron seis mbitos esenciales de desarrollo: educacin para la salud; educacin social; educacin econmica y vocacional; educacin esttica y recreativa; lenguaje, comunicacin y expresin; y educacin cientfica y tecnolgica. Estas experiencias chilenas, llevaron a su vez a un pleno reconocimiento internacional de la pedagoga chilena, donde profesores fueron llamados a orientar reformas educacionales en otros pases de Amrica Latina y a participar en organismos como UNESCO y OEA (Soto: 2006). Se crean en este perodo la Universidad Tcnica del Estado (UTE), la cual funde la Escuela de Artes y Oficios, la Escuela de Ingenieras Industriales, las Escuelas de Minas de Copiap y La Serena, las Escuelas Industriales de Concepcin y Valdivia, la Escuela Industrial de Temuco y el Instituto Pedaggico Tcnico. A estas entidades se suma la creacin de una nueva Direccin a nivel ministerial: la Direccin de Enseanza Profesional (DFL N 6/4817 de 1942). Tambin se crea la Junta Nacional de Auxilio Escolar (1953). Las plantas docentes aumentaron en 3000 plazas durante el primer gobierno radical de Pedro Aguirre Cerda. Durante los gobiernos radicales se firm la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, la cual sostiene en su artculo 26 que la educacin es un derecho de toda persona, y gratuita al menos para sus niveles elementales, la cual es obligatoria. La instruccin tcnica y profesional debe ser generalizada, y la educacin superior debe ser accesible a todos, en virtud de los mritos. Asimismo, la educacin debe desarrollar la personalidad humana, y fortalecer

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el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, adems de la comprensin, tolerancia, amistad entre naciones, grupos tnicos o religiosos. La libertad de enseanza es operacionalizada desde la libertad de los padres para escoger el tipo de educacin para sus hijos/as. La Superintendencia de Educacin

Siguiendo los vaivenes de los intentos de consolidacin de una Superintendencia de Educacin, Ivn Nez (2006) sostiene que la Superintendencia nunca tuvo en el siglo XX funciones fiscalizadoras ni de inspeccin. Es en junio de 1953 bajo el segundo gobierno de Carlos Ibez del Campo y siendo su Ministro de educacin Juan Gmez Millas, que se retoma el intento de 1927 de Ibez por constituirla, creando la Superintendencia de Educacin Pblica a travs del DFL N 104. De esta forma se daba cumplimiento a la disposicin de la Constitucin de 1925, sin embargo sus funciones se enmarcaran con respecto a la libertad de enseanza, es decir, no fiscalizando a la educacin privada -ya que la educacin nacional era aquella impartida por el Estado-. Tampoco se inspeccion y fiscaliz la educacin nacional, ya que pocas semanas despus un nuevo DFL fortaleca el rol fiscalizador y de inspeccin de las tres Direcciones de Educacin -primaria, secundaria y profesional. La Superintendencia de Educacin Nacional se organiz a travs de dos entidades: el Consejo Nacional de Educacin y la Oficina Tcnica de Investigaciones Educacionales, que tuvieron competencias o facultades del tipo proponer, estudiar, recomendar, por lo que perda la inspiracin constitucional de dirigir. En la presentacin del gobierno de Chile en la Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina (1962), se seala que La Superintendencia de Educacin Pblica es el organismo a quien la Constitucin Poltica del Estado entrega la inspeccin de la enseanza nacional y su direccin, bajo la autoridad del Gobierno. Estas funciones se encuentran reproducidas en trminos ms o menos similares, en su Ley Orgnica, sin embargo, del contexto de todas las disposiciones del D.F.L. N 104, se desprende que las atribuciones que se le han concedido no concuerdan con las funciones expresadas anteriormente. Las atribuciones otorgadas por el D.F.L. N 104, han transformado a la Superintendencia en un organismo tcnico asesor. (UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; pp. 57-58, citado en Nez 2006).

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El planeamiento educacional

Los gobiernos de Jorge Alessandri (1958-1964) y Eduardo Frei (1964-1970) se vieron enfrentados al desafo de enfrentar las demandas sociales por mayor cobertura educacional, y el aumento de expectativas relacionadas a trayectorias escolares ms largas por clases sociales, antes excluidas. Es as como en 1961 se designa una comisin especial3, la cual culmina estableciendo las Bases Generales para el Planeamiento de la Educacin Chilena, donde las ideas fundamentales fueron el reconocimiento de la creciente relacin entre desarrollo econmico y educacin, y las deficiencias que el sistema educativo tena para resolver esta vinculacin. Posteriormente nace una nueva comisin denominada de Planeamiento de la Educacin Chilena (1963)4, que realiz un anlisis de todo el sistema educativo -niveles y tipos-, estableciendo la necesidad de:

Unidad y continuidad de los servicios escolares -pblicos y privados-; Integracin de todo el territorio nacional; Desarrollo tanto de la educacin regular, complementaria como de adultos; Consideracin de los antecedentes histricos; Incorporacin de anlisis cuanti y cualitativos; Vinculacin del desarrollo social, econmico y educacional (Zemelman op cit: 4).
Dentro de las disposiciones generadas a principios de los 60 se cuentan: el ciclo de 9 aos de educacin general, la diferenciacin del sistema regular y de educacin de adultos, educacin parvularia gratuita; la creacin de la JUNAEB, y la instalacin del Plan Nacional de Edificaciones Escolares. Estas iniciativas cuentan con un soporte
3 Dicha comisin fue integrada por Leonardo Fuentealba, Henry Lewis-Rusell, Hernn Vera, Oscar Pereira, Rolando Snchez, Gastn Toledo, y Jos Vera. 4 Esta comisin estaba integrada por Patricio Barros, Juan Gmez Millas, Sergio Molina, Jos Herrera, Humberto Enrquez, Patricio Philips, Oscar Vera Laperein.

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poltico que no tuvieron los gobiernos radicales, lo cual posibilit finalmente la Reforma Educacional de 1965, la que segn Zemelman y Jara es la nica que alcanz la totalidad del sistema, con cambios inmediatos y generales e implementacin cabal. Los principios que guan esta reforma son la mayor cobertura del sistema, la diversificacin del sistema escolar, la mejora de la calidad, la racionalizacin de la administracin -a travs de planes de corto y largo plazo-. La realizacin del Censo Escolar Nacional a nivel de primaria, implic la focalizacin en la construccin escolar, formacin de profesores y el equipamiento escolar. En lo relativo a la formacin de profesores se impuso la formacin universitaria de los docentes, rompindose con la tradicin de los profesores formados en las Escuelas Normales, perdindose el esfuerzo que se haca para formar docentes para los sectores de mayores pobreza. Viola Soto seala que la masificacin de los aos 60 gener necesidades de formar docentes en corto tiempo -los llamados profesores Marmicoc-, sin la preparacin de las Escuelas Normales, el Instituto Pedaggico o las Escuelas de Educacin Universitaria; donde tampoco se abord la complejidad de la atencin de los requerimientos de la diversidad socioeconmica y cultural. La dcada del 60 culmina con dos nuevas entidades que se suman al Ministerio de Educacin Pblica: el Centro de Perfeccionamiento (Ley N 16617 de 1967) y las Coordinaciones Regionales (DFL N 513 de 1969) -en el marco del proceso de regionalizacin del pas iniciado por la Oficina Nacional de Planificacin en 1966-. Las dos primeras son Concepcin y Punta Arenas, agregndose progresivamente nuevas a partir de 1971. La educacin superior En el plano de la educacin superior se puede contar la voluntad de renovacin democratizadora y descentralizadora del plan de Colegios Universitarios Regionales de la Universidad de Chile (1960), impulsados por el entonces Rector Juan Gmez Millas, que contaron con apoyo econmico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Fundacin Ford, y asesora tcnica de la Universidad de California en Berkeley. Con la creacin de estas instituciones la Universidad de Chile se propone iniciar una modificacin de su estructura

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orgnica y de su rgimen de estudios en trminos que le permitan atender, con oportuno dinamismo y eficaz flexibilidad, las progresivas necesidades sociales y culturales del pas (palabras del Decano de la Facultad de Filosofa y Humanidades Eugenio Gonzlez, citado en Salas N. 2001: 93). El objetivo era lograr atender mejor la creciente demanda asociada al aumento de cobertura de la educacin secundaria y del consiguiente aumento de los estudiantes con intenciones de entrar a la universidad. De esta forma, la universidad estructura un sistema de estudios flexibles y en concordancia con las necesidades nacionales y regionales, sistema que debe situarse entre el final de los estudios secundarios y los estudios universitarios son los: Colegios Universitarios Regionales conducentes en dos aos al grado de Bachiller Universitario. Ello fue acompaado de un incentivo para potenciar las plantas docentes y la formacin cientfica. Se crearon los Colegios Universitarios Regionales de Temuco (1960), La Serena (1961), Antofagasta (1963), Talca, Osorno, Iquique y Arica (1965) y Chilln (1966). Estos Colegios ganaron poco a poco independencia de la Universidad de Chile, para finalmente ser absorbidos por las universidades regionales con la nueva ley de educacin superior dictada bajo la Dictadura Militar en 1981. La herencia dejada por estas instituciones es variada: el establecimiento del grado acadmico de Bachiller Universitario, los cursos de preparacin pedaggica de los docentes universitarios, la introduccin de cursos generales en los currculos de las carreras profesionales, la flexibilizacin variable de los planes de estudio, anticipando la diversificacin de la educacin superior. La Unidad Popular Como ya se ha indicado, Salvador Allende debi comprometerse a garantizar la no violacin de varios principios constitucionales, condiciones que significaron finalmente el apoyo de la Democracia Cristiana en su ratificacin como Presidente en 1970. Especficamente, en cuanto a la garanta de la libertad de enseanza, sta se desagregaba en los siguientes componentes:

El derecho para abrir y mantener establecimientos educacionales,

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El derecho de los padres para elegir profesores para sus hijos, La libertad de ctedra -en escuelas, liceos y universidades-, La existencia de un sistema de enseanza privado autnomo en cuanto a su organizacin, con libertad para contratar a su personal, con derecho a obtener ayuda estatal -esto independiente de mantener sistema pblico- , La existencia de una Superintendencia Educacional a cargo de un Consejo Directivo pluralista, La autonoma universitaria para tratar: su administracin, asuntos acadmicos, finanzas, El acceso a la universidad segn idoneidad de los postulantes (Ruiz-Tagle y Cristi 2006).
El gobierno socialista no logr llevar a cabo su proyecto educacional de Escuela Nacional Unificada. Su proceso de construccin es destacable ya que de forma indita en la historia de Chile se combinaba la voluntad poltica de avanzar en reformas sustantivas y una participacin social extendida, no slo de parte de los docentes, sino que de toda la comunidad nacional.

Debates y Movimientos educativos relevantes


Durante el gobierno de Salvador Allende (1970-1973) el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTE) genera acciones como la Asamblea Constituyente (1970) y el Primer Congreso Nacional (1971). Estas instancias concluyen coincidentemente con el Programa Bsico de la Unidad Popular, en la necesidad de transformaciones educacionales con participacin democrtica. Allende convoca entonces al Primer Congreso Nacional de Educacin en diciembre de 1971, lo cual condujo a la realizacin previa de congresos locales y provinciales. De esta forma nace el Proyecto Escuela Nacional Unificada (ENU) que es afirmado durante el mensaje presidencial

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de 1972, donde se plantea el objetivo de generar un autntico Sistema Nacional de Educacin -nacional, productivo, cientfico, social e integral- que conduzca al logro de la igualdad de oportunidades, favorecer el pleno desarrollo de las capacidades y singularidades humanas, y la integracin social. Este proyecto recoga, contrariamente a los intentos de deslegitimacin por parte de la derecha poltica, las experiencias acumuladas del siglo XX chileno: La idea de unificacin del sistema escolar y de lograr plena continuidad y correlacin al interior del proceso educativo que se ofreca a los estudiantes, se remonta por lo menos a comienzos del siglo XX. Fue planteada por algunos de los principales educacionistas y polticos, fue defendida insistentemente por las organizaciones del magisterio y, despus de la efmera experiencia de 1927-28, fue recogida por la doctrina educacional del Estado, sea en su formulacin ms ortodoxa, sea en los trminos ms modernizados del planeamiento integral de la educacin de los aos 60, no obstante que los gobiernos de la poca estaban lejos de la orientacin socialista del rgimen que asumira finalmente el desafo de integrar la segmentada educacin chilena (Nez 2003: 95). El Proyecto de la ENU buscaba una descentralizacin, con mejoras en las condiciones sociales, funcionarias y profesionales de los docentes, promoviendo la participacin democrtica, directa y responsable de los trabajadores de la educacin y de la comunidad. La discusin de la ENU se alarg hasta 1973 bajo el lema Por una educacin nacional, democrtica, pluralista y popular. Fue entonces cuando apareci una reaccin mayor de la oposicin, en coordinacin con la prensa escrita, sectores econmicos, eclesisticos y castrenses (Rubilar 2004). Cox argumenta que la propuesta gubernamental de la Escuela Nacional Unificada y el espectro que sta levant en la oposicin, de control marxista de las conciencias a travs del sistema escolar, contribuy a la crisis de la democracia chilena (Cox 2005: 22). Una vez ms la promesa de cambios profundos en educacin quedaba supeditada al apoyo poltico y econmico.

Conclusin del periodo


Entre 1932 y 1973 se termina de consolidar la expresin chilena del Estado Docente. Sin embargo, durante el periodo perviven los conflictos con los sectores conservadores e Iglesia Catlica, lo cual impide la concrecin de reformas educativas significativas. Los gobiernos radicales, asociados por el sentido comn a los avances
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en educacin, se vieron seriamente limitados en sus posibilidades de accin por lo conflictos con la Iglesia. Juan Antonio Ros, el presidente radical que tuvo mayores iniciativas en este mbito, vio cercenados significativamente sus proyectos que tendan a una mayor articulacin del servicio educativo. La libertad de enseanza segua siendo uno de los argumentos fundamentales de la Iglesia, segn la cual deba ser promovida por el Estado. El ltimo presidente radical, Gabriel Gonzlez Videla, contra todos los principios laicistas y pblicos defendidos, termina reajustando la subvencin entregada por el Estado a estas escuelas privadas. La Reforma del sistema no pudo ver la luz hasta 1965 cuando se dieron las condiciones y consensos necesarios, adems de las influencias de organismos internacionales que vean en las reformas sociales una forma de detener el avance del socialismo. El sistema educativo logr ampliar significativamente su cobertura, y avanzar en una mayor diversificacin del sistema escolar, lo cual es recogido tambin por el gobierno de la Unidad Popular, el cual postula como uno de sus ejes fundamentales la articulacin del trabajo y la educacin. Las instituciones ministeriales siguen creciendo, crendose la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, dos entidades que conforman la Superintendencia: el Consejo Nacional de Educacin y la Oficina Tcnica de Investigacin Educativa, nuevas entidades en las diferentes provincias -Coordinaciones regionales- y el Centro de Perfeccionamiento. La formacin docente comienza a vivir importantes transformaciones, las universidades y el Centro de Perfeccionamiento asumieron un rol fundamental. Por ltimo, la evolucin del Estado Docente llega a su expresin mxima durante el gobierno de Salvador Allende. Por primera vez, el gobierno y el Sindicato de trabajadores de la educacin llamaban a reflexionar y definir la poltica educativa ms acorde a las necesidades de la poblacin, concretando un proyecto que reconoca la diversificacin de trayectorias educativas, pero que a su vez buscaba una unificacin que garantizara el acceso igualitario al bien educativo. Este proyecto implic la introduccin de una nueva acepcin de democratizacin en educacin, ya no se asociaba slo a un aumento de la cobertura educativa hacia las clases populares, sino que tambin a una participacin creciente de los actores educativos y comunitarios en la gestin educativa.
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III. LA DIcTADURA MIlITAR (1973-1990)

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III. LA DICTADURA MILITAR (1973-1990)

III. La Dictadura Militar (1973-1990)

Contexto histrico constitucional


El golpe de Estado de 1973 interrumpe el proyecto constitucional, republicano, liberal y democrtico iniciado en 1810. Las principales caractersticas de la Dictadura fueron:

Asimilacin del estado de sitio a una situacin de guerra, lo cual normaliz la existencia de tribunales militares, campos de prisioneros, y exilio a opositores del rgimen. Control de los medios de comunicacin. Disolucin del Congreso Nacional. Prohibicin de los partidos polticos. Intervencin de las organizaciones sociales. Represin organizada por los organismos de seguridad, con atribuciones para actuar fuera del pas (Rojas: 1998).
La Constitucin poltica de 1980 surge como una necesidad para el gobierno militar autoritario en Chile, que hasta el momento haba gobernado slo a travs de Decretos Leyes. La tarea de discusin de una nueva Carta Fundamental fue una misin poltica urgente

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para la Dictadura, instalando la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin el da 24 de septiembre de 1973, integrada por siete miembros5 y presidida por Enrique Ortzar Escobar -ex-ministro de Justicia y Relaciones Exteriores del Presidente Jorge Alessandri Rodrguez-. En marzo de 1974 la Junta de gobierno publica una Declaracin de Principios -redactada por Jaime Guzmn- para guiar el trabajo de esta Comisin. El 16 de agosto de 1978 la Comisin entrega el Anteproyecto constitucional y sus fundamentos a Pinochet, que afirmaba que el rgimen poltico instituido por la Constitucin de 1925 hizo crisis final con el advenimiento de un rgimen totalitario, de odio, violencia y terrorismo, contrario a la manera de ser de nuestro pueblo. Un sistema, entonces, que condujo al pas al mayor caos moral, poltico, social y econmico de su historia; que no pudo preservar la dignidad, la libertad y los derechos fundamentales de la persona y que llev a la Nacin no solo al quiebre de la institucionalidad y al derrumbe de su democracia, sino que la expuso al riesgo inminente de perder su soberana; obviamente, era un rgimen que hacia 1973 estaba definitivamente agotado (cita del Anteproyecto Constitucional, Ruiz Tagle y Cristi 2006: 129). La tarea de Jaime Guzmn en la confeccin de esta nueva Constitucin fue esencial. Renato Cristi seala que la tarea de Guzmn estuvo interesada en legitimar y estructurar internamente la dictadura militar de Pinochet, de justificar la violacin de los derechos humanos fundado en una concepcin schmittiana del estado de excepcin, y luego de imprimirle al rgimen militar una forma constitucional que combin con relativo xito una economa de mercado y un estado autoritario. Suya fue tambin la idea de transitar hacia una democracia instrumental, que ha servido para conservar la trama constitucional diseada por Guzmn y cuya funcin es mantener inclume el sistema econmico neoliberal impuesto por la dictadura. Por todo esto me ha parecido legtimo caracterizar a Guzmn como el Portales de Pinochet (...) podra decirse que Guzmn fue el ingeniero que dise la mquina, y Pinochet el fogonero que la ech a andar y mantuvo su curso (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 177, 196). El anteproyecto constitucional presentado pasa a dos revisiones. La primera de ellas fue realizada por un Consejo de Estado dirigido
5 Se destaca entre quienes participan en las discusiones de esta Comisin: Enrique Ortzar, Jaime Guzmn, Jorge Ovalle, Sergio Diez, Gustavo Lorca, Enrique Evans, Alejandro Silva, Luz Bulnes, Ral Bertelsen, Juan de Dios Carmona, Alicia Romo. En Actas Oficiales Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin Poltica de la Repblica de Chile (1980),Biblioteca del Congreso Nacional, 1988, Consultable en www.bcn.cl

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por el ex Presidente Jorge Alessandri Rodrguez, lo cual finaliza con un informe en julio de 1980. A continuacin, la Junta de Gobierno presidida por Augusto Pinochet Ugarte realiza la segunda revisin, aprobndose 120 artculos permanentes y 29 transitorios, plebiscitndose el 11 de septiembre -bajo Estado de sitio-, promulgada el 21 de octubre de ese ao y entrando parcialmente en vigencia el 11 de marzo de 1981 (OEA: 2005). La Constitucin de 1980 se inscribe en ciertos supuestos a revelar. Sostiene la prioridad ontolgica de los individuos por sobre la sociedad y el Estado. Los individuos -entes relacionables- se relacionan directamente con las cosas, y ello implica que el Estado no es ms que una dimensin de una sociabilidad caducable. Se da fundamento as a la propiedad que es un derecho real, en un marco de transacciones econmicas de libre mercado. Se busca en este sentido limitar el poder del Estado sobre la economa, presentando ms bien el ideal de un capitalismo corporativo. En este sentido Guzmn sigue el planteamiento de Michael Novak quien presenta al big business como una institucin intermedia ms, en pie de igualdad con familias, iglesias y vecindarios, y por otra parte, (define) al Estado como big government, es decir, como una entidad que contribuye al deterioro moral de los individuos y al incremento de la criminalidad (RuizTagle y Cristi 2006: 181). Al poner a los individuos como origen y fin ltimo, surge la necesidad de unirlos, ya que un individuo slo puede trastocar el principio de bien comn -que no es una orientacin natural-. Esta unin es dinmica y es asegurada por la autoridad, fundamento ltimo de la sociedad. Este aspecto es relevante, ya que se encuentra a la base del desalojo del pueblo constituyente, en favor de la Junta Militar -como dictadura soberana revolucionaria-. Esta Constitucin sostiene en trminos generales:

Un rgimen presidencialista, Un rol subsidiario del Estado,

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Una fuerte proteccin de las garantas individuales, en cuanto al mbito econmico y derechos de propiedad, Un Estado unitario y dividido en trece regiones, con desconcentracin de los ministerios, los cuales quedan bajo la autoridad de los intendentes -quienes representan al Presidente en la regin-, Un estado de emergencia normalizado, con disposiciones transitorias que se prolongaran hasta la plena vigencia de la Carta Fundamental.
El principio de subsidiariedad establecido constitucionalmente en la Constitucin del 80 se inspira en documentos pontificios como la encclica Quadragesimo Anno de Po XI, el Catecismo, la encclica Centessimus Annus, recogidas y difundidas por las ctedras de formacin jurdica Pontificia Universidad Catlica de Chile, las cuales postulan que el Estado:

Debe dejar a las asociaciones inferiores tratar por s mismas asuntos y negocios de menor importancia; Tiene como funciones dirigir, vigilar, estimular, reprimir segn el caso; Debe garantizar la libertad individual y la propiedad, para que quien trabaja y produce pueda aprovechar los frutos de su labor; Tiene que crear condiciones favorables para el libre ejercicio de la actividad econmica -con una concepcin de libertad como no-interferencia-, promoviendo una oferta abundante de oportunidades de trabajo y de riqueza; Debe encauzar y vigilar el ejercicio de los derechos humanos en el sector econmico, aunque la primera responsabilidad es individual y de las asociaciones en las cuales se articula la sociedad.

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El Estado se sita sobre las asociaciones inferiores -autoridad poltica suprema-, y donde el principio de subsidiariedad constituye la base de la comunidad humana. El Estado no puede amenazar las libertades e iniciativas personales ni de las asociaciones inferiores, sino que debe ayudarles y sostenerles. Esta concepcin del Estado Subsidiario armoniza con la pretensin de considerar al big business como asociaciones inferiores de la sociedad, equiparable a la familia y vecindario. Se impone entonces una economa social de mercado caracterizada por: la propiedad privada de los medios de produccin, el sector privado como el motor de la economa, y el predominio de las leyes del mercado. De esta forma, se justifica el crecimiento y la concentracin econmica -moralmente neutra-, por sobre los principios distributivos, vaciando la defensa de los principios conservadores de familia y vecindario -ejemplificado por la ideologa que sustent el gobierno de Ronald Reagan en Estados Unidos-. La Constitucin consagra entonces el acceso libre a derechos econmicos y sociales, pero sin asegurar objetivamente la sustancia del derecho (Reyes: 1998). El artculo 20 presenta el recurso constitucional o accin constitucional, con el objeto de proteger las garantas constitucionales que enuncia. La Corte de Apelaciones debe reestablecer el imperio del derecho violado o cesar la amenaza a la aplicacin de este. Reyes agrega que sin embargo, el recurso constitucional se vio limitado defiende parcial e indirectamente, garantizando derechos subjetivos individuales y no derechos sociales propiamente tales-, ya que prevaleci el criterio sealado por el Informe de la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin, de agosto de 1980, la cual plante:Es evidente que el Recurso de Proteccin no puede hacerse extensivo a derechos que, aunque reconocidos constitucionalmente, dependen para su debida satisfaccin de la capacidad econmica del Estado o de las potencialidades culturales de la poblacin, como sucede con el derecho a la educacin, a la salud, a la seguridad social y otros. De esta forma los derechos econmicos y sociales protegidos son los siguientes:

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a. Art.19 N 8: derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin. Exige ilegalidad y arbitrariedad del acto atentatorio. b. Art.19 N 9, inciso final: eleccin del sistema de salud. c. Art.19 N 11: libertad de enseanza. d. Art. 19 N 16: en lo referente a la libre contratacin y eleccin del trabajo. e. Art.19 N 19: derecho a fundar sindicatos. f. Art. 19 N 24: derecho de propiedad. g. Art. 19 N 25: derecho de autor.

Evolucin de la institucionalidad educativa


La dcada de los 70: represin y debilitamiento estatal

En educacin una de las primeras consecuencias fue la persecucin, tortura, asesinato y desaparicin de militantes, de estudiantes y profesores. Estas medidas represivas se sumaron al cierre de carreras cunas de la enseanza marxista. Soto seala que el golpe militar de 1973 gener diversas transformaciones en el sistema educacional: privatizacin que traspasa gran parte del poder del Estado a la sociedad civil; aparicin de la educacin privada subvencionada -financiada por el fisco-; instalacin de un sistema hbrido de conduccin administrativa municipal y orientacin tcnica del Ministerio de Educacin; disminucin del financiamiento en educacin; mantenimiento de un currculum tcnico; control y reduccin del currculum de profesores -dentro de una progresiva desvalorizacin de la formacin docente-; invisibilizacin de los docentes, reducindolos a su labor en el aula. Estas transformaciones tienen su concrecin normativa en los cuerpos legales de la Dictadura (Soto op. cit: 5). Durante la dcada del 70, las medidas tomadas fueron: a) La supresin de las escuelas normales, dejando la formacin de profesores en manos de las universidades intervenidas; b) Disolucin de las organizaciones gremiales, y creacin en 1974 del Colegio de Profesores -con adscripcin obligatoria y con dirigentes designados por el gobierno hasta 1985-; c) Supresin de organismos consultivos y de representacin, en
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favor de autoridades unipersonales jerarquizadas -el Consejo Nacional de Educacin fue disuelto mediante el Decreto Ley N 403, del 6 de abril de 1974-. El Consejo fue fundido con el Departamento de Presupuesto del Ministerio, manteniendo la denominacin de Superintendencia, el cargo de su jefe e incluso la correspondiente partida en el presupuesto del Ministerio de Educacin, hasta su extincin en 1990 (Nez 2006). Este debilitamiento de la superintendencia daba pistas sobre la prdida de control estatal sobre el quehacer de los establecimientos escolares, mientras se reforzaba la Oficina Administrativa de la Subsecretara (Soto R. 2000); d) Paso del salario docente a una posicin desmedrada en la escala de la administracin pblica; e) Instalacin de mecanismos de vigilancia ideolgica y poltica, y amedrentamiento (Nez en Cox 2005). La Dictadura impuso cambios institucionales como la reorganizacin de los ministerios, los cuales fueron definidos como los responsables de fijar polticas, dictar y supervisar normas, y que reformaron funcionalmente a los funcionarios pblicos para hacerlos ms eficaces. A ello se sumaba la incorporacin de las Secretaras Ministeriales de Educacin -SEREMI- (Decreto Ley N 575 de 1974) que reemplazaron a las Coordinaciones Regionales, y asumen funciones de administracin del personal, recursos financieros y materiales. Adems se suprimieron las Direcciones de Educacin Primaria y Normal, Secundaria y Profesional en favor de la instalacin de la Direccin General de Educacin. En 1975 la Dictadura ordena un diagnstico que desemboca en un documento titulado Polticas Educacionales del Gobierno de Chile. Este diagnstico concluy que en el sector educacional exista una centralidad excesiva, una dualidad de funciones, entre los organismos del nivel central, una desatencin de las funciones bsicas, deficiencia de la estructura organizativa por crecimiento inorgnico, una carencia de personal calificado en algunas reas de administracin, inexistencia de un sistema de administracin financiera, desinformacin respecto a las necesidades reales de recursos, el gasto de los recursos financieros obedeca a opiniones personales de las mltiples unidades que manejaban presupuesto y desconocimiento de las necesidades de recursos materiales de las regiones, lo cual tendra como consecuencia una atencin excesiva de algunas en desmedro de otras (Ibid.: 181).
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En 1979 se crean los Servicios Provinciales de Educacin y al ao siguiente se decreta el traspaso de la funcin operativa a los municipios (DFL N 1-3063 del 2 de mayo de 1980 y Decreto Ley N 3477 del 29 de agosto de 1980). El Ministerio del Interior dispuso las normas de este traspaso que incluy los establecimientos, bienes muebles y personal docente, administrativo y de servicios. La administracin de los establecimientos poda estar a cargo de un Departamento de Administracin de la Educacin Municipal -DAEM- o de una Corporacin de derecho privado. El proceso completo de municipalizacin se cierra en 1987. El Decreto Supremo N 3245 de 1982 da nacimiento a 40 Direcciones Provinciales de Educacin -DEPROV-, eliminando as las Inspecciones provinciales y locales de educacin primaria. Estas DEPROV se incorporaron a un Sistema Nacional de Supervisin controlado por la Direccin General de Educacin y SEREMI. Esta supervisin de defini como tcnico pedaggica, y de inspeccin y control de la subvencin educativa. La Constitucin Poltica y el estatuto educativo

El derecho a la educacin en Chile est consagrado en la Constitucin en el artculo 10, del captulo III: De los Derechos y Deberes Constitucionales. En este artculo sostiene que la educacin tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida, donde son los padres los primeros responsables -teniendo el derecho y el deber- de educar a sus hijos. El Estado por su parte, asume las siguientes misiones: otorgar especial proteccin al ejercicio de este derecho de los padres;

financiar un sistema gratuito -que asegure el acceso a toda la poblacin a la educacin bsica gratuita-; promover la educacin parvularia; fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica, la creacin artstica y la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin.

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Por ltimo, este artculo sostiene que es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educacin. Una de las implicancias ms importantes de este artculo es que el Estado asume un rol subsidiario en educacin, es decir en un contexto de reduccin del aparato estatal, asume constitucionalmente su imposibilidad de hacerse cargo de la tarea educativa en su totalidad, asumiendo un rol complementario, y privilegiando a los padres como principales responsables, junto a la comunidad general, lo cual guarda relacin directa con el artculo 11. El artculo 11 de la Constitucin Poltica hace referencia a esta participacin privilegiada de la comunidad y reforzando el derecho de los padres. Se asume que los establecimientos escolares son formas de organizacin intermedia de la sociedad, los cuales actan bajo el principio de la libertad de enseanza6. Es decir, se afirma el derecho a particulares a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, teniendo como nicas limitantes las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional. Se seala que el Estado debe velar por el cumplimiento de requisitos mnimos para los establecimientos educacionales, los cuales son presentados en una Ley Orgnica Constitucional. Asimismo, el reconocimiento oficial por parte del Estado de los establecimientos educativos ser negado si se constata una propagacin de una orientacin poltico partidista. La dcada de los 80: la llegada del neoliberalismo La poltica educativa de los 80 tuvieron como propsito: i) el logro de una mayor eficiencia en el uso de los recursos a travs de la competencia entre establecimientos por matrcula, lo que redundara en una mayor calidad del servicio y de los aprendizajes; ii) el traspaso de funciones desde el Ministerio de Educacin; iii) la disminucin del poder de negociacin del gremio docente; iv) una mayor participacin del sector privado en la provisin de la educacin; y v) una cercana mayor de la educacin media tcnico-profesional a los mbitos econmicos de la
6 Miguel Fernndez sostiene que la libertad de enseanza se fundamenta en la lgica segn la cual el Estado se contrae cuando la sociedad civil se expande, la cual pasa a cumplir el rol de la concrecin del bien comn, en Fernndez, Miguel (2006): La libertad de enseanza ante el Tribunal Constitucional, Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho, RIL Editores, Santiago, Chile.

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produccin y trabajo (Cox 2005: 24). Este ltimo aspecto enunciado por Cox se relaciona con el traspaso de 70 liceos tcnico profesionales -7% de la matrcula- a las corporaciones de produccin -Decreto 3166 de 1981-, manteniendo un tratamiento completamente distinto respecto a la desmedrada condicin del resto de las escuelas y liceos -de hecho no quedan sujetos a la subvencin a la demanda-. Pablo Gonzlez se interroga por las diferencias en la subvencin que han tenido estos liceos, sealando que puede justificarse sobre la base de generar un polo de excelencia en el sector tcnico-profesional que beneficie al resto del sistema en la medida que exista capacidad de transmisin e imitacin, y para interesar a un sector tradicionalmente resistido dentro de la cultura docente (...) (no obstante la evaluacin) no encuentra una ventaja estadsticamente significativa de las corporaciones 3166 sobre el resto de la enseanza media tcnico profesional, considerando la situacin de una muestra representativa de egresados (Gonzlez en Cox 2005: 599). El traspaso de los establecimientos pblicos desde el Ministerio de Educacin a las municipalidades -proceso conocido como municipalizacin- comienza con 325 establecimientos. Este proceso implic la libertad para contratar y despedir a docentes, y a administrar edificios. En ese entonces a la cabeza de las municipalidades estaban alcaldes designados por el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, lo cual contravena los dudosos o eventuales fines de dar mayores grados de participacin a las comunidades escolares (Garca-Huidobro y Sotomayor, en Cox 2005). Los docentes comienzan a vivir tambin las consecuencias del nuevo tratamiento de la educacin. En 1978 se dicta la Ley de Carrera Docente (Decreto Ley N 2.327 de 1978), que termina con varios beneficios que tena el estatuto administrativo; sin embargo qued sin aplicacin al traspasarse las escuelas a los municipios y a personas privadas. De esta manera, las condiciones laborales docentes pasaron a ser reguladas, fundamentalmente, por el Cdigo del Trabajo (Assal e Inzunza 2007). Otro de los cambios ms importantes de la dcada del 80 fue el cambio en el sistema de financiamiento, que pasa de un presupuesto basado en los costos histricos de funcionamiento del sistema educacional, a una subvencin por alumno (voucher) entregada directamente a las escuelas privadas y a las municipalidades -no a las familias

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como postula el inspirador de este mecanismo, Milton Friedman- , controlando esta entrega de recursos a travs de la fiscalizacin de la asistencia. Este sistema permitira que las familias pudiesen ser ms conscientes de las decisiones en relacin a la educacin de sus hijos y de sus derechos como consumidores (Gonzlez en Cox 2005). Al mismo tiempo, a partir de la crisis econmica de 1982 la subvencin cay considerablemente, reflejndose en la cada de los sueldos de los profesores, acompaada por la disminucin del gasto fiscal en educacin de un 4,9% al 2,5% del PIB -entre 1982 y 1990-. Este gasto disminuido en educacin fue distribuido beneficiando la educacin bsica. La educacin universitaria fue castigada con la reduccin de un 19% de su financiamiento -del 38% en 1982 a un 19% en 1990-. Entre 1982 y 1984 se aplica la primera prueba de medicin de rendimiento escolar, el llamado Programa de Evaluacin del Rendimiento Escolar (PER), antecedente directo del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) -nombre menos afortunado que el sistema de evaluacin anterior- que comienza a aplicarse desde 1988. El diseo de estos sistemas se enmarcaba dentro de una lgica de mercado, es decir, las mediciones de los resultados en matemticas y castellano permitiran a los padres poder hacer efectivo su derecho a elegir el mejor establecimiento para sus hijos/as. La dcada de los 80 culmina con un retroceso de un 16,9% de la matrcula pblico municipal entre 1982 y 1990, mientras el sistema particular subvencionado aumenta su cobertura un 12,7%, cifras positivas que tambin alcanzan el sistema particular pagado que sube un 2,1%. De la misma forma, la segmentacin o segregacin del sistema educativo se hizo ms pronunciada, donde el sistema particular se ha apoyado en la seleccin de los mejores alumnos, produciendo lo que Cox ha llamado el descreme de la educacin pblica, perdindose el deseado efecto de pares (Cox 2005). Durante la Dictadura la Enseanza Media Tcnico Profesional creci de un 29% en 1980 a un 36% durante 1990 -tendencia que continu durante los gobiernos concertacionistas, al alcanzar un 44% en 1998-, hecho que se relacion con las expectativas de capacitacin para el trabajo de los sectores populares (Miranda en Cox 2005). Este crecimiento no estuvo asociado a una buena calidad de las formaciones.

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Se puede sostener que el sistema educativo pblico durante la Dictadura no dot tampoco de incentivos o programas especiales para los sectores en pobreza, potenciando el fenmeno segregacionista. Las polticas pblicas hacia el sector docente tambin tocaron la formacin, cuando en 1980 se crea la Academia superior de ciencias pedaggicas -marcando el fin de la formacin de docentes por parte de la Universidad de Chile-, la cual se transforma en la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin en 1985. La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE) Pocos das antes del cambio de gobierno, la Junta Militar dicta dos leyes en materia educacional de importancia capital, ya que constituyen hasta el da de hoy el marco institucional de nuestra educacin nacional: la Ley N 18.956 que reestructura el Ministerio (8 de marzo de 1990) y la Ley N 18.962 Orgnica Constitucional de Enseanza -LOCE- (10 de marzo de 1990). La Ley N 18.956 dispone que el Ministerio de Educacin ser el continuador legal del Ministerio de Educacin Pblica, este cambio no es menor, ya que rompe con una tradicin de asociar la educacin a una responsabilidad directa del Estado (Soto R. 2000). Esta ley adems elimina la Superintendencia y crea la Divisin de Planificacin y Presupuesto, encargada de asesorar, estudiar y proponer polticas, planes y programas. La Direccin General de Educacin es reemplazada por la Divisin de Educacin General definida como una unidad tcnico-normativa para el desarrollo de la educacin prebsica, bsica, y media y sus correspondientes modalidades, adems de velar por el mejoramiento del proceso educativo formal. La Divisin de Educacin Superior velara por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias de la educacin superior, asesorando la poltica, establecimiento de relaciones institucionales con las entidades de la educacin superior. En tanto, la Divisin de Extensin Cultural se encarg de promover las normas generales, estimular el desarrollo, incrementar el patrimonio, elaborar programas, coordinar actividades, evaluar acciones culturales y artsticas, como tambin complementar y desarrollar objetivos

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educacionales y contenidos en los planes y programas. Asimismo separ la Oficina de Administracin de la Subsecretara en los Departamentos Jurdico y de Administracin General. Se mantienen las SEREMIs que asumen la desconcentracin territorial de funciones, con el objetivo de planificar, normar, supervisar el desarrollo educativo y de los objetivos de la poltica pblica educacional, adecundolos a las necesidades e intereses regionales. Las DEPROVs se mantienen como entidades desconcentradas de las SEREMIs. Podemos encontrar antecedentes ideolgicos de la LOCE en la discusin del programa del candidato a la presidencia Jorge Alessandri en 1969 -el cual se abandona como impopular luego de las movilizaciones estudiantiles de 1968-, donde se sugera disminuir el gasto social, dando curso a privatizaciones, y donde en educacin se deba: a) garantizar acceso gratuito a niveles mnimos, lo cual abarata los costos, b) descentralizar la estructura para mejorar la calidad, c) dejar al MINEDUC slo en una funcin de dictar la poltica general, controlando mnimamente a travs de requisitos de promocin y currculum, financiando el costo mnimo de cada educando, d) traspasar los establecimientos estatales a los municipios, e) otorgar subsidios especiales en virtud de necesidades. La LOCE establece los requisitos para los niveles de enseanza bsica y media, imponiendo al Estado la tarea de velar por su cumplimiento, y la facultad de dar el reconocimiento oficial a los establecimientos educativos, siempre respetando el principio de libertad de enseanza. La LOCE es un entramado legal que introduce con mucha fuerza una serie de mecanismos de mercado, tales como: libre eleccin de escuelas, distribucin de los recursos pblicos subvencionando a la demanda (voucher) y no diferenciando entre municipales y particular subvencionados, descentralizacin de los establecimientos (municipalizacin), y autorizacin a los establecimientos para seleccionar a sus alumnos, pese a que esos establecimientos estn financiados por el Estado. Este proceso no es exclusivo de nuestro pas, pero, sin duda, en Chile se exhibe un grado de liberalizacin del sistema escolar como en pocos lugares del mundo (Santa Cruz 2006: 20). Por otra parte la LOCE determina la centralizacin de una propuesta de currculum en un Consejo Nacional de Educacin -entidad de carcter autnomo y de derecho pblico-.

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A continuacin se detallarn los principales ejes de la LOCE:

a) Sobre los objetivos generales y caractersticas de cada nivel de enseanza:

Educacin parvularia: no constituye un requisito obligatorio para la enseanza bsica, y su propsito es favorecer de manera sistemtica, oportuna y eficiente, aprendizajes relevantes y significativos. No presenta exigencias de requisitos de ningn tipo, ni permite establecer diferencias arbitrarias. Enseanza bsica: busca desarrollar la personalidad del alumno, y su capacitacin para su vinculacin e integracin activa a su medio social, a travs de contenidos mnimos obligatorios. La edad mnima de ingreso ser de seis aos. Enseanza media: se pretende el perfeccionamiento como persona, que asume responsablemente sus compromisos con la familia, la comunidad, la cultura y el desarrollo nacional. El alumno/a est habilitado al trmino de esta fase para incorporarse a la educacin superior o al trabajo. La edad mxima de ingreso ser a los dieciocho aos.
b) Sobre los procesos de seleccin: la LOCE acepta la existencia de procesos de seleccin de alumnado por parte de los establecimientos educacionales, siempre y cuando la convocatoria informe sobre: 1) Nmero de vacantes ofrecidas en cada nivel; 2) Criterios generales de seleccin;

3) Plazo de postulacin y fecha de publicacin de los resultados; 4) Requisitos de los postulantes, antecedentes y documentacin a presentar; 5) Tipos de prueba a las que sern sometidos los postulantes, y 6) Monto y condiciones del cobro por participar en el proceso.

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Esta seleccin se publica en una lista, asegurando la posibilidad de pedir informes para quienes no quedaron aceptados. c) Sobre el currculum: los establecimientos educacionales tienen libertad para fijar sus propios planes y programas -previa aprobacin central-, siguiendo los objetivos y contenidos dictados por el Ministerio de Educacin. De todas formas, el MINEDUC elabora planes y programas para los establecimientos escolares que no construyan los propios -lo que en la prctica debido a las malas condiciones escolares, es una generalidad-. d) Sobre la evaluacin: se aprueba el diseo y aplicacin de un instrumento de evaluacin peridica del cumplimiento de los objetivos y contenidos mnimos, lo que pas a ser el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE). Este sistema se constituy en un elemento central de una concepcin de consumo del bien educativo, donde a mayor informacin los padres podran tomar mejores decisiones sobre la escuela donde educar a sus hijos, efecto que provocara la desaparicin de las escuelas de mala calidad. e) Sobre el sostenedor: constituye uno de los puntos ms ejemplificadores de la mentalidad econmica que prim en la construccin de la normativa, al no imponer ms requisitos a quienes quisieran instalarse con un establecimiento escolar que: ser una persona natural o jurdica y tener a lo menos su licencia de educacin media. f) Sobre los requisitos para abrir establecimientos: siguiendo la lgica del punto anterior, los requerimientos para los nuevos establecimientos son mnimos: tener un sostenedor, ceirse a los planes y programas de estudio, poseer personal docente idneo y personal auxiliar suficiente, contar con un local dentro de las normas establecidas, y disponer de mobiliario. El no cumplimiento posterior de alguno de estos requisitos puede implicar una amonestacin, multa o revocacin del reconocimiento oficial -lo cual no dice nada de la posibilidad de cerrar establecimientos-. g) Sobre la educacin superior: las universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica estatales se crean por ley.

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No obstante, para la creacin de universidades privadas se explicita que deben tener un carcter de corporaciones de derecho privado y sin fines de lucro, mientras que para los centros de formacin tcnica es suficiente que sean tramitadas por personas naturales o jurdicas. Cabe sealar que este acpite especifica que la educacin superior es el nico nivel educacional que no puede perseguir fines de lucro, lo que se omite en los niveles inferiores del sistema. Al permitirse el lucro, y sin especificar controles de cumplimiento de los derechos a la educacin, se responsabiliza a los padres directamente de la calidad de la educacin de sus hijosson los agentes econmicos mismos los que deben afrontar las consecuencias de haber depositado su confianza en personas que no lo merecan (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 187) restando al Estado responsabilidad en juzgar la relacin entre particulares. h) Sobre el Consejo Superior de Educacin: la LOCE introduce este nuevo organismo autnomo, con el objeto de: otorgar el reconocimiento oficial a las nuevas instituciones -universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica-; verificar el desarrollo de los proyectos institucionales; establecer sistemas de examinacin selectiva para instituciones sometidas a procesos de acreditacin tendientes al logro de autonoma -considerando el cumplimiento de planes y programas y el rendimiento de los alumnos-. La autonoma es entendida como el derecho de cada entidad de educacin superior a regirse por s misma, y considera las dimensiones acadmica, econmica y administrativa. Las nicas restricciones impuestas a la autonoma y libertad acadmica son recogidas en el artculo 81 -omitindose referencias al derecho a la educacin-, donde se hace slo una mencin al hecho que no se autoriza a la propagacin -que ocurre al excederse los trminos de la informacin objetiva y discusin razonada- directa o indirecta de tendencias partidistas sea cual fuere. Por otra parte, slo las instituciones de enseanza superior de carcter privado que reciben financiamiento estatal, estn obligadas a rendir cuentas de los fondos recibidos. De esta forma, se deja en completa oscuridad qu sucede con el resto de los fondos que perciben estas instituciones, lo cual cuestiona el carcter no lucrativo, defendido por la normativa legal.

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Acuerdos internacionales Junto a la LOCE, la legislacin chilena debe responder a los acuerdos internacionales en torno a garantizar el derecho a la educacin de su poblacin infantil, juvenil y adulta. En 1989 se incorpora a la Convencin de los Derechos del Nio, la necesidad de formacin en los ideales proclamados por la Carta de las Naciones Unidas: espritu de paz, dignidad, tolerancia, libertad, igualdad y solidaridad. De la misma forma, se sugiere continuidad entre la educacin del nio y su origen tnico, religioso, cultural y lingstico. De la misma forma, el derecho a la educacin en condiciones de igualdad de oportunidades se concretiza mediante la accin de los Estados al:

Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos; Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseanza secundaria, incluida la enseanza general y profesional, hacer que todos los nios dispongan y tengan acceso a ella, y adoptar medidas apropiadas tales como la implantacin de la enseanza gratuita y la concesin de asistencia financiera en caso de necesidad; Hacer la enseanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados; Hacer que todos los nios dispongan de informacin y orientacin en cuestiones educacionales y profesionales, y tengan acceso a ellas; Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin escolar. Debates y Movimientos educativos relevantes
Los principales movimientos educativos bajo la dictadura estuvieron enfocados en la recuperacin de la democracia, ms que en el logro de objetivos gremiales. De esta forma, los estudiantes secunda-

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rios, universitarios y profesores a travs de sus organizaciones protagonizaron importantes luchas contra la dictadura. Los profesores fueron uno de los gremios ms afectados por la Dictadura, disolvindose el sindicato que los reuna junto a los dems trabajadores de la educacin (SUTE). Es as como el gremio sufre la persecucin, represin y deterioro de las condiciones laborales impulsadas por las nuevas regulaciones (prdida de la condicin de funcionarios pblicos, y trmino de la estabilidad laboral). El tutelaje que la dictadura ejerce sobre el Colegio de Profesores desde su creacin en lugar del SUTE en 1974, implic que este organismo apoyase todas las transformaciones polticas y educacionales de los 80. Sin embargo, en la misma dcada de los 70, con el apoyo de la Iglesia Catlica, se constituyen diversas organizaciones de maestros, las cuales sostienen la defensa de la educacin pblica y de la profesin docente. El ao 1981 distintas organizaciones magisteriales de base se articularon nacionalmente, conformando la Asociacin Gremial de Educadores de Chile (AGECH), organismo de resistencia y crtica a las polticas privatizadoras, el cual particip activamente de los movimientos por la recuperacin de la democracia. Tal es la importancia de esta nueva organizacin que en 1985 se logra la unificacin del gremio, con la eleccin democrtica de los representantes del Colegio de Profesores. De esta forma el Colegio respondi a las demandas reivindicativas y de resistencia al modelo neoliberal y lucha por la democracia. Probablemente un factor importante para la unificacin de los docentes, fue el proceso de municipalizacin iniciado por la dictadura, el cual signific una prdida considerable de beneficios y una segmentacin de rentas. La trampa de la municipalizacin se hace sentir paulatinamente con el paso del tiempo. Los despidos por razones polticas son frecuentes, sin poderse percibir siquiera compensaciones econmicas. Es En este contexto de precarizacin de las condiciones laborales y salariales, la lucha que da el magisterio durante la dictadura, si bien une el componente poltico que converge con el conjunto de los trabajadores en el sentido de luchar por el trmino de la dictadura y el retorno a un Estado democrtico, al mismo tiempo, suma la necesidad de revertir el rol que el Estado haba perdido desde la imposicin de la Constitucin de 1980. De esta forma, rechaza la municipalizacin, con la

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III. LA DICTADURA MILITAR (1973-1990)

aspiracin de volver a un sistema en que el Estado, a travs del Ministerio de Educacin, pudiera rearticular el sistema escolar chileno. Ello se expres en jornadas nacionales de protesta y paralizacin contra la privatizacin y municipalizacin de la educacin, particularmente los aos 1986 y 1987, cuando el despido de profesores fue absolutamente masivo, alcanzando a ms de 8.000 docentes. Estas jornadas fueron fuertemente reprimidas por la dictadura (Assal e Inzunza 2007: 27). El movimiento de los estudiantes secundarios, tal vez ms invisibilizado, logr articularse con fuerza entre los aos 1984 y 1988, logrando desde sus demandas gremiales, introducir en sus luchas callejeras, tomas de liceos y manifestaciones juveniles, contenidos polticos contra la dictadura militar.

Conclusin del periodo


El golpe militar de 1973 signific la muerte de la versin chilena del Estado de Bienestar y con l de su responsabilidad protagnica en el desarrollo educativo. De esta forma, la institucionalidad educativa exhibe cambios radicales, asumiendo aquellas impopulares medidas propuestas por la candidatura de Jorge Alessandri en la dcada de los 60. Estas transformaciones comienzan a ocurrir con mayor velocidad a partir de 1980, y se terminan de validar con la concrecin de las leyes Orgnica Constitucional de Enseanza y de reestructuracin del Ministerio. En trminos ideolgicos la nocin de la educacin pblica comienza a mutar desde aquel sistema de provisin educativa hacia toda educacin que reciba financiamiento por parte del Estado. No es menor que el Ministerio de Educacin Pblica cambie su denominacin, vigente desde 1927, por el de Ministerio de Educacin a secas, lo cual permite aventurar la intencin de abandonar su carcter pblico. El debilitamiento de lo pblico se expres entre otras medidas en: a) el traspaso, por parte del Ministerio de Educacin, de la totalidad de establecimientos escolares a las municipalidades; b) el debilitamiento y desaparicin posterior del Consejo Nacional de Educacin; c) la disminucin del gasto en educacin; d) el impulso a la apertura de escuelas, liceos y universidades de carcter privado;

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e) la introduccin de la subvencin por alumno sin discriminar entre establecimientos pblicos y privados; f) la proteccin constitucional de la libertad de enseanza sobre el derecho a la educacin. Estos mecanismos prueban la intencin privatizadora de la dictadura, donde sus equipos tcnicos aprovecharon las condiciones polticas excepcionales para instalar una economa neoliberal. La fuerza militar protegi estos cambios, donde la oposicin tendi, ms que a reaccionar ante cada una de las medidas, a intentar siempre el derrocamiento del dictador. La institucionalidad educativa vivi entonces trasformaciones esenciales que se distanciaron progresivamente de la defensa del derecho a la educacin de la poblacin, rompiendo as, con una tradicin democratizante ascendente del sistema educativo. La desconcentracin del servicio educativo signific depositar la gestin educativa pblica en los alcaldes y directores escolares impuestos por el propio rgimen. Asimismo, las reparticiones regionales y provinciales del Ministerio de Educacin siguieron el mismo esquema. Los mecanismos de control (no de decisin) deban llegar hasta el nivel local. Se sentaron bajo la dictadura las bases del sistema de competencia por matrcula, segn el cual las escuelas y liceos, ahora municipales, fueron impulsados a rivalizar con la amenaza de los establecimientos privados, que abrieron sus puertas con mnimos requisitos, pudieron seleccionar a sus estudiantes y recibieron todo el apoyo econmico y legal de la dictadura para que pudiesen desarrollarse.

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IV. POLTICA EDUCATIVA BAJO QUINTA REPBLICA (1989 EN ADELANTE)

IV. POlTIcA EDUcATIVA BAjO lA Quinta Repblica (1989 en adelante)

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IV. Poltica educativa bajo la Quinta Repblica (1989 en adelante)

Contexto histrico constitucional


La Quinta Repblica se inicia en 1989, sin intentar convocar a una Asamblea Constituyente para cambiar la Constitucin autoritaria y neoliberal de 1980. El poder instituyente del pueblo pasa a reemplazar a la Junta Militar, no obstante como bien ilustra RuizTagle el correr del tiempo deja en evidencia que el Poder constituyente ha quedado nominalmente en manos del pueblo, pero que pervive el sello neoliberal y autoritario que le imprimi el gobierno militar (Ruiz-Tagle y Cristi 2006: 130), todo esto, pese a las variadas reformas que se inician un poco antes del fin de la dictadura. En este sentido, las reformas constitucionales implicaron un cuestionamiento en relacin a la definicin de los derechos esenciales de las personas, interrogndose sobre el carcter esencial de los derechos: polticos, sociales, civiles, econmicos y culturales. La poltica de consensos poco ayud a aclarar esta situacin, Francisco Cumplido -ex ministro de Justicia entre 1990 y 1994- refirindose a la articulacin entre la Constitucin y los tratados internacionales ejemplific claramente la lgica con que se abordaron los temas de reforma constitucional: no nos preocup entrar a resolver estas cuestiones

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IV. POLTICA EDUCATIVA BAJO QUINTA REPBLICA (1989 EN ADELANTE)

expresamente por dos razones -yo soy muy transparente o trato de serlo-. Primero, porque si lo colocbamos en forma tan clara, era posible que estos tratados sobre derechos humanos pudiesen operar con efecto retroactivo, y entonces no habra reforma constitucional por los problemas de derechos humanos existentes en Chile. Por consiguiente, optamos por la va (...) de dejar a la interpretacin del Tribunal Constitucional y de los Tribunales, aquellos puntos en los cuales la claridad no sea meridiana (Cumplido 1997: 96-97). Estas reformas han defendido las libertades individuales y de libre mercado, y se han alejado sustantivamente de la tradicin republicana que se vena dando hasta 1973, lo cual comienza a frenarse, de manera incipiente, recin con las reformas de 2005. Hasta el da de hoy sigue existiendo un predominio del poder del ejecutivo sobre el legislativo a travs de delegaciones o insistencias -lo que contraviene el equilibrio de los poderes del Estado, distanciando a la voluntad popular expresada en el Congreso-. Por otra parte, predominan: los derechos de propiedad y la neoliberalizacin de los derechos sociales y econmicos; la lgica de la democracia protegida que an excluye a las minoras polticas; la concentracin de poder en Santiago que desestima los intentos discursivos de descentralizacin; el poder militar no aparece claramente subordinado al poder poltico; la concentracin de los medios comunicacin; la ausencia de procesos democrticos internos en los partidos polticos. Se consolida lo que Ruiz-Tagle denomina la paradoja de una forma republicana neoliberal en su dogmtica y ejercicio de derechos, y el neopresidencialismo, en cuanto a la orgnica constitucional, lo que es sostenido mediante una Constitucin gatopardista -la ms reformada de la historia de Chile y a su vez la menos democrtica. La recuperacin democrtica ha estado influenciada fuertemente por las asociaciones empresariales, corporativismo heredado de la dictadura aunque no extrao a la historia del siglo XX. Por otra parte los grupos inversionistas extranjeros tanto empresariales como de los organismos internacionales han tenido roles fundamentales en la definiciones de polticas pblicas en los sectores econmicos estableciendo una de las economas ms abiertas y desproteccionistas del mundo- y sociales -como es la participacin del Banco Mundial en las polticas educacionales-.

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Evolucin de la institucionalidad educativa


La institucionalidad educativa durante los gobiernos de la Concertacin no avanz en cambiar mayormente los grandes lineamientos fijados por la dictadura. Para Cristin Cox, coordinador del diseo y ejecucin del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin -MECE- (1990-1997) y posterior coordinador de una Unidad de Currculum y Evaluacin del Ministerio de Educacin, El gobierno de la transicin a la democracia tom la decisin estratgica de no revertir el proceso de municipalizacin ni cambiar el modelo y mecanismo de financiamiento establecidos en 1981. Esta opcin se tom a pesar de las expectativas del profesorado de que ello ocurriera, y a pesar del origen e implementacin autoritarios de ambos cambios (...) no modific el patrn de distribucin del gasto entre niveles del sistema establecido a comienzos de los 80, que haba bajado drsticamente el apoyo estatal a la educacin universitaria cuando sta fue arancelada, en favor del sistema escolar (Cox 2005: 36). Cox agrega que la poltica educacional iniciada por los gobiernos concertacionistas centraron sus objetivos en la calidad y equidad y su realizacin se hace descansar mucho ms que en los aos 80, en un Estado capaz no slo de velar por condiciones mnimas de funcionamiento de la educacin (rol subsidiario), sino de definir y conducir polticas de desarrollo del sector (rol promotor) (Cox 2005:19). Esta caracterizacin del Estado chileno post 1990 como un Estado promotor es discutible, ya que, como se ha sealado con anterioridad, el Estado subsidiario tiene como funciones dirigir, vigilar, estimular, reprimir, es decir, promover es una funcin ms del Estado Subsidiario, ms an si consideramos que el Estado chileno sigue defendiendo con preeminencia la libertad individual y la propiedad. Sin embargo, es un hecho que el Estado chileno ha asumido una posicin diferente respecto a la educacin, que la establecida por la Dictadura. Conservando la orgnica constitucional y legislacin educativa de corte neoliberal, subsidiaria y autoritaria, introdujo polticas correctivas, en un esquema global que podramos llamar de reparacin. Este Estado Reparador debi comenzar a generar polticas de reconstruccin ligadas a la violacin de derechos -humanos, sociales, econmicos, culturales-. Para Cox el Estado chileno a partir de 1990 combin los controles y apoyos pblicos, y una desdramatizacin del mercado

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como mecanismo que ayuda al mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin. Es as como la matrcula del sistema educacional privado sigue creciendo durante los gobiernos de la Concertacin. Entre 1990 y 2002 el sector particular subvencionado crece un 5,8%, el sector particular pagado lo hace un 0,6% contrastando con la baja de sistema pblico en un 6,1%.
Matrcula escolar por categoras administrativas 1982-2002 Ao Matrcula total Sistema escolar % matrcula en Escuelas Municipales 75,3% 68,2% 63,1% 59,6% 58,4% 58,1% 57,8% 56,5% 55,7% 54,2% 52,3% % matrcula en Escuelas Privadas Subvencionadas 19,6% 26,3% 30,8% 31,4% 32,3% 32,2% 32,3% 33,0% 34,1% 35,9% 38,1% % matrcula en Escuelas Privadas % matrcula en Corporaciones Pagadas 1,9% 2,1% 1,9% 1,8% 1,8% 1,6% 1,7% 1,7%

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

2.682.142 2.710.369 2.757.894 2.771.932 2.742.743 2.741.616 2.782.998 2.982.023 3.067.709 3.231.148 3.302.394

5,1% 5,5% 6,1% 7,0% 7,2% 7,7% 8,2% 8,7% 8,5% 8,2% 7,8%

Fuente: Ministerio de la Educacin, Compendio de Informacin Estadstica Educacional, 2003.

Esta desdramatizacin coincidi con una desideologizacin de la temtica educacional, lo cual signific la preeminencia de un lenguaje tcnico que no cuestion las bases estructurales del sistema, lo que hara crisis en la dcada siguiente, cuando se revela la falacia en la afirmacin de que el mercado garantiza una buena calidad.

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La reforma educativa de la Concertacin

Los gobiernos de la Concertacin, omitieron la generacin cambios estructurales, y prefirieron desarrollar una serie de programas, algunos universales (MECE Bsica y Media, y Enlaces), otros focalizados (P-900, Educacin Rural, Montegrande, Liceo para Todos, Escuelas Crticas, Escuelas y Liceos Prioritarios), y otros dirigidos a los docentes (Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente, Perfeccionamiento Fundamental de docentes para la implementacin del currculum reformado, pasantas en el extranjero). Estos programas han tenido evaluaciones dismiles, insertndose verticalmente en los establecimientos escolares y no impactando sustancialmente en los rendimientos escolares -el SIMCE ha sido la nica herramienta con la cual se han cotejado los resultados de los programas-. No fue extrao que las escuelas y liceos comenzaran a incorporar la jerga de los proyectos como la nueva lgica de trabajo y relacin con el Estado, que progresivamente fue abandonando los programas universales -persistiendo a la fecha slo Enlaces-. Estos programas se han ejecutado verticalmente desde arriba hacia abajo, distinguiendo a un Ministerio central de carcter tcnico que disea, un Ministerio regional y provincial que ejecuta, y una escuela o liceo que recibe la intervencin, sin capacidad de decisin. La implementacin de los programas ha supuesto la tercerizacin de servicios, lo cual ha significado la contratacin de expertos universidades, institutos, organismos no gubernamentales, etc.- que asisten a los establecimientos escolares en proyectos especficos. Se pueden reconocer tres etapas desde el retorno a la democracia para las polticas pblicas educacionales: 1990-1995; 1996-2000; y 2000 en adelante. 1990-1995: los aos de reparacin y continuidad Durante estos aos dedicados a la construccin de las bases para un mejor funcionamiento del sistema, relacionadas con la crisis econmica del sector pblico educativo, el Banco Mundial ayuda a financiar la instalacin de programas y reformas en el sistema educacional, imponiendo condiciones marco para el desarrollo de stas.

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IV. POLTICA EDUCATIVA BAJO QUINTA REPBLICA (1989 EN ADELANTE)

Se constituyeron acuerdos importantes con un colaborativo Colegio de Profesores -tambin integrado por dirigentes de los partidos de la Concertacin- destacndose la concrecin de un Estatuto Docente. Adems se instalan programas universales, las primeras experiencias de focalizacin (P-900 y Programa Rural), asocindose a la insercin de mecanismos de competencia para el logro de recursos pblicos (Programa de Mejoramiento Educativo -PME). En esta primera etapa comenz el trabajo de comisiones tcnicas7 -que caracterizan luego a las etapas siguientes-, donde destaca la Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin dirigida por Jos Joaqun Brunner (1994), la cual extraamente no propuso luego de cuatro aos de democracia, cambios institucionales, lo cual puede explicarse por la composicin de la Comisin, donde estuvieron ausentes sectores ms crticos respecto al sistema educativo8, adems de no estar representados el Colegio de Profesores, Universidad de Chile, establecimientos bsicos y secundarios, ni estudiantes. Sin embargo, participaron dos representantes del Instituto Libertad y Desarrollo y ex ministros de la Dictadura. La Comisin Brunner reconoci en trminos generales dos grandes problemticas a nivel estructural: a) los problemas relacionados con la formacin y uso de los recursos humanos docentes, y b) problemas relacionados con la administracin de los establecimientos escolares y del sistema en su conjunto (Comisin nacional para la modernizacin de la educacin 1994: 45).
7 Entre estas comisiones estn: Educacin sexual en el sistema escolar (1992 y 1996), misin de estudio Asia Pacfico sobre educacin media (1993), Reforma curricular educacin media tcnico profesional (1997), Seleccin de liceos del Programa Montegrande (1997), Seleccin de universidades para el Programa de Formacin Inicial Docente (1997), Textos Escolares (2000), Pruebas del sistema de admisin a las universidades (2000), misin de estudio a Reino Unido (2001), Evaluacin Docente y Desarrollo Profesional (2002) (Cox 2005: 43-44). 8 Integraron la Comisin: Jos Joaqun Brunner (PPD, coordinador), Edgardo Boeninger (DC, ex Ministro Secretario General de la Presidencia de la Repblica de Chile 19901994), Enrique Correa (PS, director FLACSO), Juan de Castro (Vicario para la Educacin), Gabriel de Pujadas (U. Educares), Vernica Edwards (Directora PIIE), Gonzalo Figueroa (Embajador de Chile ante la UNESCO), Cristin Larroulet (Instituto Libertad y Desarrollo), Fernando Lniz (ex ministro de economa durante la Dictadura, Presidente Anagra), Sergio Markmann (Fundacin Andes), Alfonso Muga (Vicerrector U. Catlica de Valparaso), Andrs Navarro (presidente SONDA), Antonio Sancho (Instituto Libertad y Desarrollo), Teresa Segure (Universidad de Concepcin), Claudio Teitelboim (Director Ejecutivo Centro de Estudios Cientficos de Santiago), Manuel Valds (Confederacin de la Produccin y del Comercio), Gonzalo Vial (ex ministro de educacin durante la Dictadura, historiador), Fernando Ros (Divisin de Planificacin y Presupuesto MINEDUC, secretario tcnico).

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La Comisin plantea que el marco legal-administrativo (gestin y manejo de sus recursos humanos, materiales y de financiamiento) no ofrece incentivos para mejorar la calidad, efectividad y equidad, lo cual se vera restringido por las rigideces adicionales que introduce la Ley N 19.070 de los Profesionales de la Educacin -Estatuto Docente-. Otro elemento crtico es el bajo gasto en educacin, lo que impide la modernizacin del sistema. En esta etapa el gasto en programas pasa de un 2,8% en 1990 a 4,3% en 1996 -creciendo a una tasa del 20% anual-. La subvencin escolar por alumno ha seguido utilizndose durante estos aos como el principal instrumento de financiamiento del sistema, el cual ha ido reajustndose de forma importante en 1990 y 1995 -con un 87% y 47,6% respectivamente- no discriminando entre establecimientos pblicos y particulares. En 1993, tratando de impulsar una nueva va de inyeccin de recursos, surge el polmico financiamiento compartido. Se pretenda con ste, que escuelas y liceos tanto pblicos como privados accedieran a mayores recursos econmicos, cobrando una mensualidad a las familias -pago que es definido de manera sui generis como participacin de los padres-. Este nuevo sistema recaud US $ 152,2 millones el ao 2000, evidencindose una diferencia de alrededor de un 400% entre los promedios mensuales de cobro que introdujo el sistema privado y el pblico -$8.125 y $1.840 respectivamente-, lo que ha ayudado a agudizar la segmentacin del sistema (Cox 2005). La matrcula de alumnos insertos en este esquema ha aumentado de 143.000 alumnos en 1993 a 1.072.468 en 2004. Hacia el ao 2000, el 93% de los establecimientos educacionales privados se haban adscrito a este sistema, mientras slo el 7% de los liceos municipales lo haban hecho. El rechazo que ha despertado esta medida, se relaciona con que el sistema de financiamiento compartido ha introducido un conjunto de prcticas discriminatorias que atentan objetivamente contra el derecho a la educacin. Ejemplo de ello son las numerosas y diversas sanciones por no pago: expulsin de estudiantes, retencin de documentos, sanciones a los alumnos, presiones de los padres, cobros judiciales que han llegado hasta el embargo (CLACSO 2005:353).

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IV. POLTICA EDUCATIVA BAJO QUINTA REPBLICA (1989 EN ADELANTE)

1996-2000: la Reforma Educacional En 1996 se declar el comienzo formal de la Reforma Educacional, que consider el inicio de: la jornada escolar completa -JEC-, la reforma curricular, la intensificacin de los programas de mejoramiento, y el fortalecimiento de la formacin docente. El lema de La Reforma en Marcha abra un horizonte de optimismo respecto a los desafos educacionales del pas. La JEC involucr la inversin en infraestructura, la cual creci de un 2,5 en 1996 a 5,8% en 2000, este gasto benefici a establecimientos pblicos, y tambin a los privados subvencionados -pasando la nueva infraestructura construida a propiedad de los privados, otra forma de apoyar la privatizacin de la educacin-. Asimismo, el gasto en programas comenz a decaer teniendo una tasa de aumento de 1% anual. La reforma curricular obedeci a un proceso de construccin de varios aos, y que ha significado cambios en cuatro dimensiones del currculum: i) sus relaciones de control, ii) las caractersticas de su arquitectura mayor o estructura (qu secuencia de aos, organizada cmo; qu distinciones dentro de tal secuencia); iii) su organizacin en espacios curriculares determinados dentro de tal estructura (hay nuevas asignaturas, o redefinicin de relaciones entre las mismas?); iv) y cambios de orientacin y contenidos dentro de tales espacios curriculares, reas o asignaturas (Cox 2005: 69). No obstante, esta reforma se realiz sin mayor participacin de los docentes, lo cual explica, en parte, la dificultosa apropiacin de ste, adems de proponer Una propuesta curricular ligada, en definitiva, a aquellos aprendizajes que permiten al sujeto insertarse en el mercado laboral, olvidndose de aquellos otros relacionados con la formacin social ms amplia (CLACSO 2005: 356). 2000 en adelante: el crculo vicioso tecnocrtico Luego de diez aos de implementacin de polticas de diverso tipo en los establecimientos, se constata que los resultados SIMCE -y de pruebas internacionales- no remontan. Es importante sealar que sigue existiendo un excesivo nfasis en las asignaturas de lenguaje y matemticas -obvindose por ejemplo los malos resultados en el test internacional de formacin ciudadana: CIVICA-, resultados que tuvieron poca importancia a nivel pblico. El nuevo lema es Llevar la Reforma al Aula, afirmacin que daba por superada una primera etapa de recuperacin o reparacin

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del sistema educativo en todos sus aspectos, supuesto que cae con las manifestaciones estudiantiles de 2006, donde se revelan las serias dificultades de infraestructura, de financiamiento y de soporte de los establecimientos escolares. El diseo de la Evaluacin Docente fue construido en un amplio proceso de participacin de los docentes en conjunto con el Ministerio de Educacin, y el proceso de evaluacin concreta ha sido instalado progresivamente ao a ao. Por otra parte, un acuerdo entre gobierno y oposicin permiti reformar la Constitucin y elevar a 12 aos la escolaridad obligatoria (2003) para concretar los compromisos del Foro Mundial sobre la Educacin del ao 2000. Desde el ao 2003 el Mineduc est llevando a cabo polticas educativas que han establecido una nueva hiptesis de trabajo, el denominado estancamiento de resultados, que se debera a la ausencia de control y responsabilizacin por parte de los mismos actores encargados de la gestin en los establecimientos escolares. De este modo, se crea el Sistema de Gestin de la Calidad de la Educacin (SACGE), el cual se articula adems con el Sistema de Evaluacin del Desempeo Directivo, que a diferencia de la Evaluacin del Desempeo Docente, no cont con una participacin significativa de los directivos escolares. Las polticas de control, evaluacin e incentivos se han convertido, en los ltimos aos, en las principales herramientas de administracin educativa. De este modo, la poltica pblica ha intentado ligar el desarrollo profesional docente a una poltica de incentivos -Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo y Evaluacin Docente-, con flexibilizacin de las condiciones laborales -revisin de las plantas docentes anualmente en los Planes anuales de desarrollo de la educacin municipal (PADEM)-. En este marco, ha habido progresos salariales importantes en el sector docente, que se han aproximado al pago de la llamada deuda histrica. Sin embargo, desde una visin sistmica, stas iniciativas han sido vividas en los establecimientos escolares, muchas veces, como meros diagnsticos que se repiten de cuando en cuando, que no conducen a apoyos reales.

Un nuevo Ministerio de Educacin

La evolucin de la institucionalidad ministerial adopt desde el comienzo de los gobiernos de la Concertacin, una novedosa forma. Las polticas con mayor movimiento no pasaron directamente
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IV. POLTICA EDUCATIVA BAJO QUINTA REPBLICA (1989 EN ADELANTE)

por la estructura dura del Ministerio, sino por nuevas zonas blandas: los equipos profesionales asociados a los programas que formaron una organizacin robusta, con una cultura y prcticas de trabajo propias y diferentes a las de la estructura formal del Ministerio, capaz de tener una gestin exitosa, cumpliendo en forma satisfactoria las metas y plazos planificados (Jara 2005: 662). Es relevante sealar que estos profesionales que sostienen los programas ministeriales, son en su mayora contratados a honorarios, por lo tanto no son funcionarios pblicos. Este nuevo esquema de trabajo signific la formacin de nuevos profesionales y equipos, y la progresiva institucionalizacin o absorcin de estos mismos programas en la estructura del Ministerio. Jara distingue que estos programas permitieron el subimiento de una nueva cultura organizacional basada en los siguientes elementos:

Una organizacin ms centrada en la responsabilidad por resultados que en el cumplimiento de reglas. Una organizacin que supera el carcter jerrquico-piramidal y de trabajo individual con la prctica de redes profesionales y el trabajo en equipo. Una cultura de trabajo menos compartimentada y autorreferente y ms abierta a la comunicacin. Una organizacin que aborda la novedad y el cambio como desafo y oportunidad de mejoramiento, ms que como interrupcin y ruido. Una organizacin que entiende la evaluacin como un elemento necesario y permanente de un accionar efectivo en un medio con desafos y cambios rpidos, ms que como amenaza y riesgo a evitar (Jara 2005: 670).
Tal vez por la ambigedad con que el Ministerio de Educacin se acerc a las escuelas -ya no siendo el propietario de ellas-, o por la ya mencionada, gestin tecnocrtica y poco participativa, el efecto de los programas en la realidad concreta de las escuelas ha sido limitada. Inevitablemente la proliferacin de iniciativas de diverso tipo, y no slo del Ministerio de Educacin, han cado en las escuelas
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como modas que han desarrollado una y otra vez diagnsticos, planes de accin y alguna que otra intervencin, sin muchas veces medir los impactos reales. Es frecuente observar la saturacin de las comunidades escolares, que con el mismo personal y horas laborales, deben colaborar en la gestin de estos programas a nivel de los establecimientos. En este sentido, Jara argumenta que: i) es difcil evitar el aislamiento y segmentacin entre los diferentes programas en la medida que no se han podido instalar adecuados mecanismos institucionales para la coordinacin entre las diversas iniciativas en curso; ii) no existen dispositivos organizacionales donde confluyan todos los elementos y capacidades para el procesamiento de las decisiones en los niveles poltico, tcnico y operativo de manera rpida y eficaz. Ambas funciones, que eran ejercidas por la Coordinacin de los Programas, no han podido ser institucionalizadas (Jara 2005: 695).

La libertad de enseanza bajo el sello neoliberal


El entrampamiento normativo en que se encuentra actualmente la educacin chilena se ha reflejado en variados recursos legales presentados por alumnos y alumnas, que han chocado persistentemente con la preeminencia constitucional de la libertad de enseanza, cuestionando otra vez la responsabilidad estatal en educacin. A continuacin se expondr uno de los casos emblemticos donde no fue un estudiante el que enfrent a la legislacin vigente, sino que fue la misma poltica educativa. Este caso evidencia claramente las complejidades que impiden avanzar significativamente en la promocin del derecho a la educacin, en detrimento de la libertad de enseanza neoliberal. La primera discusin del nuevo siglo relativa al derecho a la educacin y a sus implicancias prcticas se suscit durante 2004, cuando el 14 de mayo diputados de la Alianza de Derecha9 presentan
9 Los diputados requirientes fueron: Rodrigo lvarez Zenteno, Jos Ramn Barros Montero, Eugenio Bauer Jouanne, Alberto Cardemil Herrera, Sergio Correa de la Cerda, Mara Anglica Cristi Marfil, Marcela Cubillos Sigall, Eduardo Daz del Ro, Roberto Delmastro Naso, Julio Dittborn Cordua, Andrs Egaa Respaldiza, Maximiano Errzuriz Eguiguren, Marcelo Forni Lobos, Pablo Galilea Carrillo, Ren Manuel Garca Garca, Alejandro Garca-Huidobro Sanfuentes, Javier Hernndez Hernndez, Gonzalo Ibez Santa Mara, Jos Antonio Kast Rist, Carlos Ignacio Kuschel Silva, Cristin Leay Morn, Rosauro Martnez Labb, Juan Masferrer Pellizzari, Daro Molina Sanhueza, Nicols Monckeberg Daz, Ivn Norambuena Faras, Daro Paya Mira, Pablo Prieto Lorca, Carlos Recondo Lavanderos, Felipe Salaberry Soto, Jorge Ulloa Aguilln, Mario Varela Herrera, Alfonso Vargas Lyng, Carlos Vilches Guzmn y Gastn Von Muhlenbrock Zamora.

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un requerimiento ante el Tribunal Constitucional para que ste declare la inconstitucionalidad de las normas que modifican el rgimen de jornada escolar completa diurna (JEC). El trabajo argumental en torno a este requerimiento por parte de los diputados, el Vicepresidente de la Repblica y de los miembros del Tribunal Constitucional nos entrega un excelente ejemplo de cmo la legalidad existente en Chile, pone en conflicto el derecho a la educacin y la libertad de enseanza, que como se ver se refuerza con otras libertades contenidas en la constitucin poltica heredada de la Dictadura. El requerimiento presentado se opona a la aplicacin de las siguientes normativas del proyecto de reforma de la JEC:

Que una nueva condicin para acceder al subsidio estatal, fuese que al menos un 15% de los alumnos del establecimiento educativo presenten condiciones de vulnerabilidad socioeconmica, salvo que no se hubiesen presentado postulaciones suficientes para cubrir este porcentaje. La vulnerabilidad estara definida segn: nivel socioeconmico familiar, escolaridad de los padres o apoderados del alumno, y entorno del establecimiento; Que no podr aducirse el no pago de los compromisos econmicos para no renovar la matrcula de los alumnos; Que aquellos establecimientos que implementen procesos de seleccin, no podrn cobrar a los padres un monto mayor al de la matrcula fijado por el Ministerio de Educacin; Que deber existir un Consejo Escolar en todo establecimiento educacional que reciba subvencin estatal; Que un alumno que haya cursado en JEC no puede regirse luego por un rgimen distinto; Que los directores contarn con nuevas facultades en el mbito pedaggico;

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Que en los servicios educacionales del sector municipal, el presupuesto anual deber ser aprobado por el Consejo Municipal respectivo.
En la fundamentacin para este requerimiento se seala que estas normativas atentan contra la libertad de enseanza, en cuanto no permitiran la libre apertura, organizacin y mantencin de establecimientos educacionales, imponiendo requisitos no contemplados en la Constitucin Poltica. Cabe recordar que la legislacin, slo impona como lmite a la libertad de enseanza las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional. El Estado estara cometiendo una discriminacin arbitraria en el trato en materia econmica, ya que se impone una condicin para recibir la subvencin estatal. En relacin con la imposibilidad de condicionar la renovacin de matrcula por el no pago de los compromisos econmicos, se aduce que se atenta contra:

a) La viabilidad econmica de las instituciones; b) La libertad para contratar -ya que el Estado interviene en la relacin contractual de establecimiento educacional y apoderado-; c) La igualdad ante la ley -ya que obliga a prestar el servicio educativo incondicionalmente, sin sancionar el no cumplimiento por parte de los alumnos o padres-; d) La igualdad ante las cargas pblicas -el beneficio social (la educacin) se carga a pocas y determinadas personas, y no a la comunidad-; e) El derecho de propiedad -se despoja a una de las partes de sus facultades de exigir el cumplimiento de lo pactado-. f) A las limitaciones impuestas al monto cobrado por los establecimientos, se seala que ello viola el derecho a desarrollar una actividad econmica lcita.

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Otro aspecto sobre la libertad de organizacin de los establecimientos educativos aparece tensionada por la obligacin de constituir los Consejos Escolares y por las atribuciones pedaggicas de los directores, ya que no se favorecera con ello el deber del Estado de reconocer y amparar los cuerpos intermedios de la sociedad, asegurando su autonoma -es decir la libertad de los sostenedores o fundadores para abrir, organizar y mantener los establecimientos educativos. En este sentido, se defiende la definicin del Estado Subsidiario impuesto por la Constitucin del 80, el cual reconoce las autonomas de las asociaciones inferiores de la sociedad. Esta concepcin del Estado ha implicado que las argumentaciones de los sectores conservadores econmicos y polticos- defiendan a las empresas y las escuelas privadas -asimiladas en la prctica a las empresas- como asociaciones inferiores de la sociedad, limitando de esta forma la posibilidad de ingerencia estatal. El requerimiento presentado defiende entonces, una concepcin de la misin educativa que se armoniza con cualquier otro tipo de actividad econmica, donde el rol del Estado es subsidiar sin imponer mayores condiciones a los establecimientos que reciben este aporte. Los establecimientos educacionales son abiertos, organizados y mantenidos por los fundadores o sostenedores, quienes constituyen parte de los cuerpos intermedios de la sociedad en autonoma. Pero esta apertura que debe realizar el Estado hacia estos sostenedores, reconociendo su autonoma, se cierra a continuacin a nivel de los establecimientos, limitando la participacin de las comunidades, tanto en el plano ciudadano -consejos escolares-, como en el mbito tcnico -atribuciones pedaggicas del director. La participacin de la comunidad escolar -en particular de los alumnos, padres y apoderadosentonces, es circunscrita al pago de un monto econmico. La Vicepresidencia de la Repblica por su parte, presenta otra serie de argumentos en favor de estas normativas. La imposicin de nuevas condiciones para acceder al financiamiento estatal se fundamentan en la obligacin del Estado de financiar un sistema gratuito de educacin bsica y media, favoreciendo la libertad de los padres para elegir un establecimiento de enseanza para sus hijos en el marco de asegurar la igualdad de oportunidades y garantizando que los establecimientos educacionales no discriminen el acceso igualitario con cobros excesivos en los procesos de seleccin. De

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esta forma no se atentara contra la libertad de abrir, organizar ni mantener establecimientos educacionales, sino que slo se imponen condiciones -totalmente legtimas- para optar al subsidio pblico. Acerca de las limitaciones puestas hacia las medidas de cancelacin de matrcula, se seala que ello obedece a la necesidad de no condicionar el ingreso o la permanencia de un alumno a su condicin socioeconmica, imponiendo un lmite para una forma de cobranza extrajudicial -considerando que la actividad de los establecimientos subvencionados, se sustenta en el aporte econmico estatal-. La Vicepresidencia argumenta adems que toda actividad econmica necesita regularse. Acerca de los Consejos Escolares se seala que obedecen a la necesidad de promover y fortalecer la integracin de la comunidad en los procesos educativos, los cuales son definidos slo como asesores -si el sostenedor no les da un carcter resolutivo-. Por otra parte, la JEC supone un rgimen educativo mejorado, por lo cual el alumno que ya ha iniciado una educacin en jornada completa, no puede volver a un sistema inferior. La Vicepresidencia apunta a la defensa de principios jurdicos que sostienen estas normativas: el respeto a la dignidad de las personas, la igualdad ante la ley, la igualdad de oportunidades, la interdiccin de la arbitrariedad y el respeto de los derechos esenciales de la naturaleza humana; todos elementos fundamentales del derecho a la educacin. Ello implica regular la libertad de enseanza. El Tribunal Constitucional procede a contextualizar la libertad de enseanza en relacin a la Constitucin Poltica y la LOCE. En esta revisin el Tribunal Constitucional concluye que el Estado debe financiar un sistema gratuito para asegurar el acceso a la educacin bsica y media a toda la poblacin. En este sentido, la subvencin es el instrumento que permite la concrecin de esta obligacin, y como el Estado no tiene la capacidad de proveer la educacin por s solo, debe tambin beneficiar a los establecimientos de enseanza privados, quienes a su vez deben ser solidarios con el Estado en el desarrollo y perfeccionamiento de la enseanza. El Estado los reconoce y ampara en tanto grupos intermedios -a travs de los cuales se organiza y estructura la sociedad-, garantizando sus autonomas para cumplir con sus fines, no obstante es deber de la ley determinar obligaciones, limitaciones mesuradas y razonables a esta autonoma.

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El Tribunal determina en trminos generales, que las normas de la JEC objetadas por los diputados, que condicionan la entrega de la subvencin, no atentan contra la libertad de enseanza ni contra el principio de igualdad. El Estado subvenciona en la medida que los establecimientos cooperan con el objetivo de proveer un sistema gratuito de educacin bsica y media, para toda la poblacin. De esta forma se busca armonizar los principios de gratuidad, igualdad de oportunidades y el derecho de los padres a escoger el establecimiento educativo para sus hijos.

Al dar atribuciones docentes a los directores, no se viola la libertad de organizacin de los establecimientos, ya que ellos son nombrados por los sostenedores; argumento que tambin es recogido para validar los Consejos Escolares, que integran a actores fundamentales del proceso educativo. Se agrega que en relacin al derecho de los padres a elegir el establecimiento para sus hijos, no aparece constitucionalmente reprochable que ellos tengan el derecho a ser informados y a emitir opiniones no necesariamente vinculantes sobre el respectivo establecimiento elegido.
No obstante, se acoge por parte del Tribunal la inconstitucionalidad del inciso que seala que el establecimiento educativo no podr condicionar la matrcula de los alumnos por no pago de los compromisos econmicos. El Tribunal argumenta que esta normativa altera gravemente el sistema de prestaciones, desequilibrando las obligaciones de cada una de las partes, alentndose la morosidad, en un contexto donde la base real del aporte estatal no es suficiente para la subsistencia de los establecimientos educacionales subvencionados. Se concluye a este respecto, que esta disposicin s contraviene la libertad de organizar y mantener establecimientos educacionales. Tambin se declara inconstitucional la normativa que determina limitaciones a los procesos de seleccin de alumnos, ya que contraviene lo dispuesto en la LOCE -la cual admite la seleccin de alumnos-. No obstante esta declaracin inconstitucionalidad, se consignan dos votos10 de minora que rechazaban el requerimiento de los diputados de la norma que imposibilita el condicionamiento de la renovacin de matrculas por no pago de las obligaciones econmicas,
10 Los votos son de los Ministros Juan Figueroa y Marcos Libedinsky.

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reconociendo la complejidad de la articulacin entre: el derecho de carcter social al que deber acceder todo habitante de nuestro territorio y el libre ejercicio de la actividad educacional. Segn estos votos disidentes los establecimientos subvencionados se financian en dos tercios por el aporte estatal, siendo baja la morosidad, donde adems el sostenedor no tiene fines de lucro. Por otra parte, debe favorecerse la permanencia de los alumnos -si estos lo desean- en los mismos establecimientos, apareciendo como una lesin a la libertad de enseanza el trmino de la escolaridad por razones econmicas, ya que los padres pierden posibilidad de escoger el establecimiento para sus hijos, lo cual contraviene el derecho a la educacin. Por ello, el Estado est facultado para intervenir en los contratos -una forma de dirigismo contractual-, cuando haya razones de orden pblico social. En este contrato de adhesin, los sostenedores disponen las normas y los padres se limitan a aceptarlas, ello genera una desigualdad inicial que puede acarrear posibles abusos. Se ha expuesto este caso con el fin de mostrar cun complejo es hoy lograr vencer las trabas que el sistema jurdico que regula la educacin chilena impone a los diversos actores, tanto estatales como individuales, conflicto que ha resultado ser una importante fundamentacin de las movilizaciones de los estudiantes secundarios el ao 2006.

Debates y Movimientos educativos relevantes


La participacin de los actores educativos en la evolucin de la poltica pblica educativa ha sido fluctuante. La principal herramienta que ha utilizado el gobierno ha sido la instalacin de comisiones de trabajo, que han contado en ocasiones con participacin de actores educacionales o gremiales. Esta lgica de trabajo ha significado la incorporacin y negociacin con sectores minoritarios en la educacin pblica (lo que Cox denomina la solucin transaccional), como es la Iglesia Catlica -la cual ha detenido iniciativas de tratamiento de temticas, esencialmente la educacin sexual-. Esta no ha sido una prctica sistemtica y tampoco se ha hecho evidente (para los diferentes gobiernos) la necesidad de la generacin de un Consejo Nacional de Educacin plural a cargo de estas temticas hasta el momento.

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Un factor importante que se introduce desde 1996, es el perfil poltico-tcnico creciente del Colegio de Profesores, ahora conducido por dirigentes de izquierda, comenzando un trabajo progresivo que intenta ir ms all de las reivindicaciones -sin abandonarlas-, para introducir una perspectiva integral de la temtica educativa. Esta nueva perspectiva es caracterizada por Nez como una mezcla de: i) rasgos de la cultura docente tradicional, liderazgo y cultura, alto sentido valrico; y ii) rasgos no tradicionales comocapacidad de cambio, innovacin y creatividad, capacidad de autocrtica, investigador permanente, metodolgicamente experto y eficiente. Esta mixtura podra indicar, por una parte, impacto de los discursos modernizantes y reformistas, a pesar del marco ideolgico crtico, y/o una condicin transicional (Nez en Cox 2005: 492). Este cambio fundamenta la organizacin del Congreso de Educacin, donde hubo menciones relacionadas a las problemticas estructurales de base del sistema educativo, consignando en el informe final que la educacin chilena se enmarcaba en una fase de desarrollo del capitalismo y, ms precisamente, en un modelo econmicopoltico cuyo basamento ideolgico es la concepcin neoliberal (Colegio de Profesores, 1997:1). Esta afirmacin gruesa no fue matizada a lo largo del texto y, en consecuencia, se describi y enjuici el estado de la educacin chilena segn el prisma de los cambios introducidos por el rgimen de Pinochet, y como efecto de la dependencia de nuestro pas de la orientaciones educativas y de otro carcter del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial (Nez en Cox 2005: 489). Esta dirigencia -no concertacionista- construye una nueva relacin entre Colegio de Profesores y sus bases, y entre stas con el gobierno, Ministerio de Educacin y polticas pblicas. En las negociaciones posteriores entre el Ministerio de Educacin y Colegio de Profesores se transita desde una posicin meramente reivindicativa a una con visin de conjunto del sistema educativo -similar a los movimientos docentes de los aos 1920 y 1950-, evidencindose mayor capacidad para responder tcnica y polticamente a las iniciativas gubernamentales, que no parecan tener contrapeso hasta ese momento. Pese a esta postura ms crtica del magisterio y a algunas tensiones derivadas del financiamiento de la educacin superior, no se lograba cuestionar los fundamentos del sistema.

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Las movilizaciones estudiantiles del ao 2006 despertaron el debate educacional que haba estado centrado en la dcada de los 90 en las reivindicaciones de los estudiantes universitarios y del gremio docente, pero que poco haba hecho en torno al cuestionamiento de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, municipalizacin y subsidio a la demanda que haba impuesto la dictadura militar. Es as como en 2006 surgen las movilizaciones ms importantes de los ltimos 30 aos en el campo educativo. Las tomas, paros y marchas de liceos a lo largo de Chile durante los meses de mayo y junio de 2006, no discriminaron entre establecimientos pblicos y privados, urbanos y rurales, de las capitales o de las provincias, emblemticos o nuevos. Este factor de sensibilidad compartida, masividad y de unidad de las dirigencias estudiantiles, permiti un alto grado de adhesin de diversos gremios profesionales y opinin pblica en general. El trmino del conflicto -9 de juniofue dado por el agotamiento natural del esfuerzo por mantener las tomas y paros, y por la oferta gubernamental -7 de junio- de constituir un Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin -CAP-. El CAP estuvo integrado por 81 miembros: especialistas en educacin, acadmicos, personeros de distintas confesiones religiosas, representantes de las etnias originarias y de los distintos actores del quehacer educacional del pas: padres de familia, estudiantes secundarios y universitarios (doce en total), docentes y codocentes, sostenedores municipales y privados, rectores de las universidades. El Consejo realiz dos informes, uno de avance y uno final, que avanzan en crticas a la institucionalidad educativa vigente, el Informe Final define su carcter como Consejo Ciudadano, y que en este sentido la LOCE debe derogarse, Los miembros del Consejo Asesor entienden que su funcin no es la de un organismo experto o legislativo sino la de un consejo ciudadano. Su tarea es, ante todo, contribuir a la solucin de los problemas de la educacin nacional. Entre ellos es importante cambiar la LOCE y el marco regulatorio de la educacin actualmente en vigor, subsanando el dficit de deliberacin democrtica y de legitimidad que posee, desde sus orgenes (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (a) 2006: 15).

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Otros aspectos problematizados son:

La asimetra entre libertad de enseanza y derecho a la educacin. Se reconoce que este ltimo ha sido concebido slo como un derecho de acceso a un sistema gratuito, sin referencia a su calidad y desprovisto de toda garanta; Las municipalidades no logran constituirse como las entidades de gestin ms adecuadas para la educacin pblica, debido a su multiplicidad de funciones y separacin actual entre las responsabilidades de administracin y tcnico-pedaggicas; El sistema de subvenciones no considera los mayores gastos en los cuales debe incurrir el sistema municipal.
Las propuestas del Consejo -en cuanto a la institucionalidadse refieren a la administracin de los establecimientos educacionales de propiedad del Estado y una redefinicin del rol del Estado en educacin. En cuanto al primer punto, la administracin del sistema:

Tendr como nica funcin la gestin de los establecimientos de propiedad del Estado educacionales -responsabilizndose de un territorio determinado -. Sus funciones sern: la gestin administrativa y financiera, la gestin tcnico-pedaggica, y la gestin de sus recursos humanos. Contar con un alto nivel tcnico y con la participacin de la comunidad en el compromiso educativo y en el control de la gestin a travs de un Directorio o Consejo de representacin. Se fortalecern las capacidades y la autonoma pedaggica de las escuelas y liceos. Se debe garantizar la constitucin de los consejos escolares, asegurando y apoyando su adecuado funcionamiento y periodicidad.

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Las escuelas y liceos participarn en la configuracin de su presupuesto administrando directamente recursos vinculados con su proyecto, para lo cual deberan existir centros de costos por establecimiento (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (b) (2006).
Asimismo se considera necesario el restablecimiento de la superintendencia de educacin, la cual deber encargarse de asegurar un rgimen comn de aseguramiento de la calidad para todos los establecimientos que imparten educacin obligatoria. Este organismo es situado fuera del aparato ministerial, con personalidad jurdica de derecho pblico, aunque tanto su organismo como su personal se regirn por la normativa privada. Sus funciones principales son: acreditar el desempeo de las escuelas, evaluar logros de aprendizaje, supervisar y evaluar la implementacin del currculo, evaluar la satisfaccin y participacin de los padres, alumnos y comunidad escolar, velar por el cumplimiento permanente de toda la normativa educativa -para los sectores pblico y privado-, generar, transparentar y difundir informacin educativa, dar cuenta a tribunales sobre faltas que sobrepasen sus atribuciones, diseo de poltica educacional, evaluacin y seguimiento de sus polticas y fiscalizacin de sus unidades, fomento de la investigacin, y generacin de polticas de mejoramiento continuo. La institucionalidad actual del sistema educacional chileno es caracterizada por el Consejo como: poco eficiente -ya que no es capaz de regular la oferta educativa, no posibilita la planificacin de las inversiones, no privilegia a las poblaciones ms vulnerables ni garantiza la calidad educativa -entendida en un amplio sentido y no slo como resultados de aprendizajes en determinadas asignaturas, en este sentido se denuncia los bajos requisitos de los sostenedores-, y no promueve la equidad educativa -ya que ha ayudado a amplificar la segmentacin escolar, permitiendo procesos de seleccin- . Por otra parte, el rol del Estado es redefinido considerando los siguientes aspectos:

i) El aumento del financiamiento de la educacin con un monto tal que haga posible que la educacin gratuita alcance la calidad definida por la ley, para lo cual deber tomar en conside-

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racin las condiciones iniciales de quienes ingresan al sistema escolar;

ii) El establecimiento de requisitos de entrada al sistema educativo ms exigentes; iii) La evaluacin peridica del proceso educativo y del conjunto de sus resultados de modo de poder acreditar su calidad o intervenir en forma oportuna; iv) La definicin de criterios para apoyar, intervenir o excluir del sistema, a los establecimientos educativos que no alcanzan los estndares previamente definidos. (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (a) 2006: 17).

Las diferencias ideolgico-tcnicas se dieron en relacin al lucro en educacin. Para parte del Consejo el lucro no se compatibiliza ticamente con un bien colectivo como la educacin, para otros es slo reprobable en los establecimientos pblicos, y para un sector minoritario el lucro permita ampliar la oferta educativa y el ejercicio del derecho a la libre eleccin de las familias que no pueden por s mismas solventar la educacin de sus hijos. Si el estado cuenta con un buen sistema de aseguramiento de la calidad, y si legalmente las familias pueden hacer exigible esa calidad, el carcter jurdico del proveedor sera indiferente. Adems, de no haber posibilidad de ganancia, a muchas personas les sera imposible dedicarse a la educacin (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (a) 2006: 17). Al mismo tiempo que el CAP finalizaba su trabajo de redaccin del Informe Final, los consejeros del llamado Bloque Social, organizacin estratgica que articul a los actores escolares y universitarios estudiantes secundarios y universitarios de los sistemas pblico y privado, profesores, asistentes de educacin, padres y apoderados- se retiraban del CAP sosteniendo que durante los seis meses de trabajo en el Consejo Asesor Presidencial por la Calidad de la Educacin, el Bloque Social ha ido construyendo diversas propuestas, defendidas en el Consejo, pero que se desperfilaron en la falta de coherencia y articulacin del Informe Final (Declaracin Pblica: Propuestas

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del bloque social a las organizaciones populares y a la ciudadana para mejorar la educacin chilena, diciembre 2006). La lgica del documento final no cumpli las expectativas del Bloque Social que lo critic por no pesar posiciones, y por la disolucin de las posturas defendidas. Ello lleva a presentar un documento alternativo titulado: La crisis educativa en Chile: propuesta al debate ciudadano, que pretenda iniciar un debate en torno al diagnstico y al avance en algunas propuestas.

Conclusin del periodo


El hecho que esencialmente el sistema educativo chileno contine hasta hoy constrindose a los amarres de la Constitucin Poltica, procesos de gestin neoliberal y Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, y que no hayan aparecido crticas pblicas por parte de los administradores tcnicos y polticos durante 17 aos -1989-2006-, ha implicado que se extendiera en los diversos actores educativos un malestar creciente, que tendi sin embargo a expresarse slo a travs de manifestaciones que defendan intereses parciales, no logrando convocar al conjunto de la sociedad. El hecho de que ninguna de las bases del sistema haya sido modificada (Constitucin Poltica, LOCE, municipalizacin, subvencin por alumno), permite afirmar que la funcin de los gobiernos de la Concertacin ha sido inyectar mayores recursos, administrando y amplificando la inequidad estructural. Desde esta ptica, no se han cambiado mayormente las condiciones de produccin de la actual crisis educativa: segmentacin o apartheid educativo, baja calidad, e inequidad (OPECH 2006). Cabe sealar que el sistema de subvencin por alumno se ha mantenido pese a que no existe evidencia de que, en trminos generales, la educacin bsica chilena produzca logros ms altos despus de veinte aos de vouchers de los que produca en 1981 (...) una de las grandes ironas de subsidiar la educacin privada es que los colegios se convierten en la antesala principal para incrementar el gasto en educacin. Ms que reducir los costos de educacin por medio de la competencia, como haba predicho Milton Friedman, los vouchers pueden contribuir realmente a incrementar los costos de la educacin (Carnoy, en Cox 2005: 118), es decir, los vouchers no produjeron reduccin del gasto en educacin -se sigue financiando

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la educacin privada-, tampoco mejores resultados en trminos de calidad, ni la generacin de una nueva racionalidad clientelar de los padres, para que stos eligieran en relacin a los resultados escolares (Garca-Huidobro y Sotomayor en Cox 2005). Asimismo, el que los padres no elijan en relacin a los resultados acadmicos, tal vez es mucho ms razonable que tomar en serio el SIMCE y la PSU, ya que los resultados han probado su relativa indiferencia respecto al tipo de administracin y entre establecimientos entre s -no existen diferencias radicales entre establecimientos considerando el nivel socioeconmico-. Los padres siguen eligiendo (los que pueden elegir) en base al prestigio y a la proveniencia social, lgica concordante con la segregacin instalada. La lgica de mercado en educacin tambin encuentra una limitacin prctica cambiar a un nio de escuela no es como cambiarse de supermercado, se trata de una decisin que se puede hacer slo una vez al ao, siempre que exista cupo en otra escuela y con consecuencias afectivas fuertes para el nio o nia, ya que no slo deja la escuela, sino tambin a compaeros y amigos (Garca-Huidobro y Sotomayor en Cox 2005: 258). La municipalizacin, por su parte, ha significado que en ms de 20 aos de administracin slo cerca de un 10% ha instalado algn tipo de equipo de profesionales de apoyo pedaggico a la administracin educativa. El resto de los municipios abandona la gestin educativa a cada escuela, o a espordicos programas externos de apoyo (Por qu hay que cambiar el sistema de sostenedores de la educacin?, OPECH). El sistema de sostenedores, en el mbito municipal, no signific una descentralizacin efectiva, sino una delegacin de algunas funciones de administracin en los Municipios de manera desfinanciada y una privatizacin de las escuelas. Los Municipios, tal como funcionan actualmente, no son necesariamente la estructura pblica local pertinente para la gestin de la educacin. Una adecuada descentralizacin requiere tener en cuenta las complejidades territoriales y sociales del pas (OPECH 2006:4). La principal razn jurdica para la existencia de establecimientos particulares, que hoy alcanzan a cerca del 46%, es la libertad de enseanza, es decir, asegurar que exista una diversidad de proyectos educativos que reflejen la pluralidad nacional. Sin embargo, cabe sealar, que muy pocos de estos establecimientos tienen planes y programas propios, lo cual significa que estos sostenedores han privilegiado ms bien, el lucro.

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Pese a todo, es posible reconocer mbitos en los cuales la poltica educativa ha ido avanzando. El gasto en educacin por parte del Estado -y de las familias, lo cual suma un componente de inequidad y segmentacin- es alto, lo cual implica una marcada superacin en relacin a la desmedrada situacin en la dcada de los 80. El Estatuto Docente, por su parte, ha posibilitado igualar las rentas de los docentes, otorgando mayor estabilidad laboral. En relacin a la asistencia regular a las escuelas, en Chile los porcentajes son relativamente buenos, lo cual est asociado al sistema de financiamiento -se financia a las escuelas por asistencia de alumnos. La desercin como problema se ha enfrentado desde las polticas pblicas a partir del ao 2000, con programas de becas especiales de retencin de alumnos en riesgo de desercin -son programas de discriminacin positiva-. La ley de los doce aos de educacin obligatoria impulsada por el Estado, ha implicado preocuparse nuevamente por la cobertura del sistema total, particularmente en los sectores ms vulnerables. Sin embargo, los movimientos estudiantiles secundarios pusieron en evidencia que este aumento de cobertura no ha significado necesariamente una oferta de calidad, enriqueciendo la significacin del derecho a la educacin. Por otra parte, el acceso a la educacin superior est fuertemente relacionado con la extraccin socioeconmica del alumno/a, y por consiguiente a las oportunidades y trayectoria escolar en un sistema altamente segregado. Asimismo, se constata que no existen entidades nacionales o regionales de orientacin e informacin a los estudiantes, lo cual queda restringido a las posibilidades e iniciativas de los mismos establecimientos escolares. En trminos generales, la institucionalidad educativa en este perodo no ha experimentado cambios que permitan afirmar que se ha intentado fortalecer el rol del Estado. Al contrario, se ha tendido a tercerizar su intervencin en las escuelas, lo cual llega hoy a extremos de programar tres visitas anuales a los establecimientos educativos definidos como prioritarios. El debilitamiento de las unidades provinciales del Ministerio de Educacin prueba la lejana con la cual se manejan los diversos programas, perdiendo cualquier posibilidad de articulacin local. Asimismo, los nfasis fundamentales de la poltica pblica se han relacionado con la instalacin de mecanismos de evaluacin, control e incentivos, los cuales en su mayora han

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sido resistidos por las comunidades escolares por no tomar en cuenta las condiciones contextuales que inciden en las relaciones de enseanza-aprendizaje, no constituyndose en aportes significativos. Esta sensacin de estar fuera de lugar puede generalizarse con el conjunto de iniciativas que ha intentado llevar a cabo la Reforma, la cual al no ser elaborada en base a las opiniones de los actores escolares y al chocar con las polticas de evaluacin y control, ha cado en una dinmica de permanentes contradicciones, boicoteando los fundamentos de orden pedaggico insertos en el discurso de la Reforma. La lgica privatizadora ha logrado instalarse en el sentido comn. Bajo ella las familias, en general, prefieren las escuelas privadas sobre las pblicas, naturalizando el pago, y adems, concentrando, cada vez ms, a las clases populares.

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V. DIScUSIN FINAl

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V. DISCUSIN FINAL

V. Discusin Final

Una historia que vuelve a sus inicios


El presente reporte ha efectuado un recorrido a travs de la historia educativa chilena, identificando los momentos de cambios relevantes de la institucionalidad educativa, insertos en la evolucin global de los marcos constitucionales que constituyen escenarios interpretativos del devenir del derecho a la educacin. No obstante estas transformaciones no se han desarrollado por meros impulsos legalistas de algunos, las luchas por el derecho a la educacin por parte de las comunidades sociales y actores escolares han incidido en el desarrollo de las instituciones educacionales. En este sentido, la participacin que diversos actores de la sociedad han tenido, demuestran la inseparabilidad del desarrollo ptimo de los sistemas pblicos educacionales de los procesos de articulacin colectiva y demanda social. En los albores de la Primera Repblica el nfasis de la incipiente poltica pblica estuvo puesto en reforzar la fundacin de ciertos establecimientos educacionales de nivel secundario y terciario, voluntad que pretenda formar a la clase dirigente e intelectual del pas -masculina y criolla- en un afn iluminista. El denominado Estado Docente comenz a desarrollarse tempranamente en la historia del Chile independiente, ya la Constitucin de 1823 destacaba el rol preponderante del Estado en la provisin educativa, que si bien no tuvo efectos concretos en ese entonces, se retom como voluntad de Estado en la Constitucin ms influyente de nuestra

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historia, la de 1833. Probablemente la sociedad dirigente de esos aos an estaba preocupada de la organizacin de la repblica, de solucionar los problemas de liderazgos polticos y militares y de modelo de nacin que se quera construir. La falta de recursos para el sector educativo prim en que no slo en esos aos, sino que en gran parte del siglo XIX, los establecimientos educativos primarios, secundarios y la Universidad- no tuviesen presupuestos adecuados para su funcionamiento. Este factor es clave para la vigencia de la participacin de privados, Iglesia Catlica y comunidades extranjeras en el desarrollo de los establecimientos educativos. Luego de las declaraciones voluntaristas de los textos constitucionales citados, es en 1842 y 1844 con la fundacin de la Universidad de Chile y cuando el rol de Superintendencia es delegado en el Consejo de la Universidad, que el Estado comienza a definirse como Docente en la prctica. De este modo, el Estado comienza a hacerse cargo concientemente de la fundacin de las escuelas y liceos en todo el pas, sobrepasando progresivamente la matrcula hegemnica de los establecimientos privados. El derecho a la educacin entonces estuvo asociado a la expansin de la cobertura escolar como primer aspecto constitutivo y que nos acompaa hasta nuestros das. Progresivamente las clases obreras sin educacin son orientadas a seguir estudios -impulso que se favoreci con la promulgacin de la Ley de Instruccin Primaria de 1860 que declara la gratuidad de la enseanza de este nivel-, hasta el dictado de la normativa de obligatoriedad de los primeros cuatro aos de educacin primaria (1920) que concretiz un derecho social. De esta manera comenz un proceso de validacin de la universalidad educativa, marginando poco a poco al trabajo infantil, defendido por los sectores conservadores. La educacin femenina enfrent la naturalizacin del rol medrado asignado en la construccin de la nacin. De esta forma, la incorporacin a mejores oportunidades en condiciones de igualdad fue producto de conquistas de las mismas mujeres y de voluntades de algunos sectores ms progresistas. En principio las escuelas y liceos femeninos fueron mantenidos por privados, en su mayora asociados a la Iglesia Catlica, y que entregaron una formacin destinada a la educacin para el hogar. La apertura de una educacin secundaria

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estatal recin surgi apenas hacia fines del siglo XIX, luego de casi 80 aos de vida republicana. Sin embargo este nivel, qued subordinado al Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica no vinculndose a los estudios terciarios como la educacin secundaria masculina. Las mismas mujeres directoras debern impulsar demandas para que sus formaciones sean validadas para estudios universitarios. A fines del siglo XIX y comienzos del XX comienzan a organizarse asociaciones que comienzan a tener un rol preponderante en el desarrollo de la educacin nacional. Por una parte, la participacin de privados tuvo uno de sus canales ms relevantes e influyentes en la Sociedad de Educacin Primaria, y la participacin gremial comenz a articularse a travs de la Asociacin de Educacin Nacional. Estas organizaciones se encargan de realizar misiones de observacin en el extranjero, contribuyendo a traer avances en el campo educativo provenientes fundamentalmente de Alemania y luego Estados Unidos (primeras dcadas del siglo XX). La influencia de tendencias pedaggicas extranjeras ha sido permanente desde el inicio republicano. Los mtodos de Lancaster, Herbart y luego Dewey dan cuenta de la avidez de sectores pblicos y privados por la tecnificacin y profesionalizacin de la enseanza. Del mismo modo, la mirada europeizante del siglo XIX implic el concurso de profesores y cientficos alemanes que comenzaron la fundacin masiva de liceos -perodo denominado el embrujo alemny la apertura del Instituto Pedaggico, fuertemente vinculado a la psicologa. En resumen, podemos reconocer entonces que la historia del siglo XIX en el campo educativo vivi las siguientes evoluciones:

De una responsabilidad privada a un compromiso pblico (Estado Docente); lo cual signific pasar desde el exclusivo gasto privado a mayores niveles de inversin pblica en educacin. Asimismo, la presencia del Estado se estructura en sus inicios a travs de la aparicin de la Superintendencia de Educacin. De una educacin eminentemente masculinizada a una apertura hacia la educacin femenina.

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De la preeminencia del mtodo pedaggico Lancasteriano al llamado embrujo alemn, que implic la introduccin de la filosofa de Friederich Herbart, para luego, a comienzos del siglo XX, pasar a buscar nuevas influencias en el estadounidense John Dewey. De la educacin como privilegio privado a la gratuidad de la enseanza y discusin de la obligatoriedad. Este cambio puede comprenderse como el paso desde la vigencia en solitario de la libertad de enseanza a su coexistencia con el derecho a la educacin. En este sentido, la influencia exclusiva en materia educativa de ciertas personas que fundaban escuelas, da paso a la incorporacin de nuevos actores: asociaciones civiles y gremiales. Del Instituto Nacional como entidad mxima, rectora del devenir educativo, a la validacin de un aparato burocrtico poltico que poco a poco va estructurndose para llegar a ser, a fines del perodo, el Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica. Esta asociacin conceptual de justicia e instruccin no deja de ser relevante en un contexto donde la justicia social comienza a problematizarse gracias a los movimientos obreros que hacen patente las grandes inequidades de fines del siglo XIX.
La libertad de enseanza y su relacin conflictiva con el derecho a la educacin se constituyeron en banderas que permitieron diferenciar las posiciones polticas de conservadores y liberales en cuanto a educacin. La libertad de exmenes constituy el primer paso de una lgica, segn la cual la educacin privada buscaba independencia del Estado. El siglo XX se inicia con variados encuentros de estudiantes universitarios como tambin docentes. Esta efervescencia coincidi con la creciente organizacin sindical de obreros, su fuerte represin por parte del Estado, y la negociacin poltica sobre los derechos sociales que deriv y se legitim con la Constitucin de 1925. La discusin de comienzos de 1900 no es muy distinta en sus componentes ideolgicos a la que vivenciamos cien aos

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ms tarde. La libertad de enseanza y el derecho de los padres a decidir la educacin de sus hijos eran defendidas por los sectores conservadores, que sostenan que no era necesario decretar la compulsin educativa, ya que el Estado no poda violar la libertad individual de decisin. Los sectores sociales acomodados asistan a los establecimientos privados y estatales, y la apertura a los sectores menos favorecidos, implicaba una efectiva democratizacin del sistema. La gnesis de nuestra actual segregacin va ms all de las medidas neoliberales dispuestas por la Dictadura de Pinochet. La sociedad del siglo XIX estaba fuertemente estratificada, marginando completamente a los sectores populares y mujeres del beneficio de la escolarizacin en igualdad de oportunidades, como bien seala Nez El sistema escolar heredado del siglo XIX se caracteriz por su segmentacin social, cultural y profesional. Fue un sistema construido por agregacin de subsistemas, que tena objetivos diferentes y especficos, clientelas sociales diversas y grados de prestigio o legitimidades distintas (Nez 2005: 462). Los perfiles de egreso del sistema escolar fueron diversificndose a comienzos del siglo XX, y ello permiti que mayores volmenes poblacionales entraran al sistema. La clase media se comenz a formar con aquellos nios y nias que transitaban por el sistema educativo, y que no necesariamente eran hijos e hijas de la oligarqua. Es por este hecho que fueron justamente estas categoras sociales de estudiante y profesor, las que comenzaron a manifestarse fuertemente para la reforma del sistema escolar y educacional en su totalidad. La concrecin de la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria de 1920 permiti asegurar al menos cuatro aos de enseanza y multiplicar los servicios educativos del Estado. La creacin de nuevas escuelas y el apoyo a la formacin docente se transformaron en actividades esenciales del Estado. El Ministerio del ramo comenz a crecer, independizndose del Ministerio de Justicia. Ya siendo un ministerio independiente cambia su concepto de Instruccin por el de Educacin, lo cual nos devela la misin y visin de sistema que comienza a tener esta reparticin pblica. El crecimiento del Ministerio de Educacin Pblica hasta 1973 fue acompaado de un progresivo aumento de la participacin del

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profesorado en las polticas pblicas educacionales. En este sentido es posible proponer complejizar el anlisis de la democratizacin educacional. Como ya se ha sealado, la democratizacin del sistema ha sido entendida como el aumento de la cobertura, hoy, adems, debisemos incluir la igualdad de oportunidades educativas como un complemento a este aumento de cobertura. Sin embargo, la historia educativa del siglo XX nos mostr otra dimensin de la evolucin democratizadora: la participacin de los actores escolares en la planificacin, gestin y evaluacin de polticas educativas, tanto a nivel local, como regional y nacional. La democratizacin del sistema tuvo expresiones en las escuelas y liceos a travs de un currculum que incorpora acciones concretas de formacin ciudadana como los consejos de curso y los centros de alumnos. A nivel regional y nacional surgen diversos consejos, comisiones y congresos que van articulando lo estatal y gremial, desarrollando una conversacin con relativos grados de conexin. Evidentemente esta democratizacin encontr resistencias y muchas dificultades en sectores polticos y econmicos, lo que se sum a la inexperiencia para mantener estas instancias. Se llega al gobierno de Allende con una creciente participacin activa de diversos actores sociales para la construccin de un proyecto poltico, social y educacional, que no era otra cosa que el empoderamiento de una visin de sociedad que tena races en las luchas de dcadas anteriores. El gremio docente fue uno de los actores constitutivos de este Estado responsable de lo pblico, en tanto actores educados en la escuela pblica y funcionarios del Estado. La clase media chilena surge de esta relacin de dependencia laboral. Los movimientos docentes de las dcadas del 20, 50 y 70 nos demuestran que stos han logrado constituirse cuando han vinculado a las luchas reivindicativas, una visin profesionalizante, lo cual les ha permitido superar la frontera entre el rol tcnico-poltico -depositado en la administracin estatal, y la accin de aula y escuela. La reforma del 27 aunque breve, es un ejemplo de participacin con visin poltica y tcnica del gremio docente, que si bien no se ejecut por las presiones polticas del momento, fue retomada por otros movimientos magisteriales posteriores y por la misma poltica pblica. Ya desde comienzos del siglo XX el conocimiento cientfico comienza a instalarse y validarse. El Instituto Pedaggico reflej este

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nfasis, donde fue la psicologa la que fundament cientficamente a la pedagoga que no era an reconocida como disciplina productora de un saber especfico. La mirada tcnica llega al Estado para instalarse, mientras paralelamente se generan espacios de reunin y encuentro con los gremios. La radicalizacin del debate poltico de los 60 y 70 gener poder instituyente desde diversos sectores sociales que asumieron un compromiso pblico con la educacin, presionando por mayores gastos en el sector. Bajo el gobierno de Allende los poderes tcnico, poltico y pedaggico se fusionan para llevar a cabo una Asamblea Constituyente y promover el Proyecto de la Escuela Nacional Unificada. La democratizacin de segunda generacin era el derecho de los docentes por participar de la construccin de la poltica pblica. La dictadura de Pinochet instala una serie de reformas en el plano educativo, el estado de excepcin bajo el cual se gobierna, permite el libre curso de la ideologa que vena planteando la derecha poltica desde la dcada del 60. El principio de subsidiariedad recogido de las encclicas papales y promovidas en Chile por la formacin acadmica de la Pontificia Universidad Catlica, implic retirar al Estado de su rol ejecutor directo de poltica pblica, y delegarla en las empresas, no en la sociedad civil, como se plantea tericamente. Comienza entonces una nueva versin de la histrica problemtica no resuelta entre derecho a la educacin y la libertad de enseanza. La dictadura lo resuelve poniendo esta ltima sobre el derecho a la educacin, la represin primero y la poltica de consensos posterior, ocultaron cualquier postura en contra. En definitiva con la dictadura se dan sucesivos golpes contra la educacin pblica -municipalizacin, subvencin a la demanda, las disposiciones de la Constitucin de 1980, entre otros-. El retorno a la democracia implic el paso de la segunda aplanadora. Se desincentiv la bsqueda de poder constituyente, aceptndose el modelo poltico y econmico impuesto. La Concertacin renuncia a volver a un Estado Docente, instalando polticas de ajuste que podemos agrupar bajo el concepto de Estado de Reparacin. Segn ello, el Estado chileno ha tendido a promover polticas de reparacin a los sectores daados durante el gobierno militar, dao que, sin embargo, sigue eternizndose cuando se mantienen las mismas

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condiciones estructurales que marginaron a grandes porcentajes de la poblacin. La legitimacin de un Estado subsidiario y reparador fue apoyada por los organismos financieros internacionales, que defendieron la nueva mirada de mercado que tena el pas. La reparacin o compensacin se instala como la nica lgica de accin del Estado. En este sentido se rompe con la histrica responsabilizacin del Estado sobre la educacin universal. As la poltica pblica slo aborda las consecuencias indeseadas del modelo neoliberal, instalando medidas de redistribucin de recursos que las aplaquen. La discriminacin positiva, insertada como experimento en 1992, se inserta en el actuar del Estado, cuando los primeros programas desaparecen y se integran al funcionamiento normal del Ministerio de Educacin -que pierde en 1989 su adjetivo de Pblica-. Las polticas educacionales de los 90 y 2000 se han validado con participacin de actores educativos a travs de encuestas y consultas. Resulta sorprendente que la participacin de ex ministros y partidarios de la dictadura militar sea mucho ms expedita y constante en las comisiones de trabajo que las de los mismos docentes. As llegamos a 2006. Fue entonces que explot la lgica segregacionista instalada por la dictadura y las medidas compensatorias de la Concertacin. La demanda por calidad educativa surge para oponerse al crculo vicioso destemplado de pobreza-mala educacin-reproduccin de la pobreza. La lucha por el derecho a la educacin ha conseguido un xito indudable en la cobertura del sistema, aunque an queda trabajo que realizar en los sectores populares. Pero, es el para qu estudiar y con qu calidad de servicio educativo, lo que se ha puesto en tela de juicio. Podemos sostener que la tercera generacin de la democratizacin de la educacin es la participacin de las comunidades escolares y locales en la gestin de las escuelas y liceos, como tambin en los diversos niveles del sistema educativo. Hasta 1973 se haba avanzado sustantivamente en esta perspectiva, sin embargo luego de 34 aos de olvido, esta demanda se reorganiza recin en las movilizaciones de 2006.

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En resumen podemos sealar que el siglo XX y comienzos del XXI nos han hecho transitar:

Del Estado Docente al Estado Subsidiario y de Reparacin o el regreso a la privatizacin originaria de la educacin -tal como era en el siglo XIX-, situndose nuevamente la libertad de enseanza sobre el derecho a la educacin. Es ilustrativo el camino que recorre el Ministerio de Instruccin Pblica que pasa a ser el de Educacin Pblica, y que termina denominndose de Educacin a secas. De polticas educativas universales a la discriminacin positiva, estableciendo mecanismos de control y evaluacin que permitan clasificar a los potenciales beneficiarios. Asimismo se abandona la experimentacin en educacin y su visin educativa de conjunto, para dar lugar a programas pilotos temticos que parcelan la vida escolar. De la influencia de las misiones pedaggicas a Estados Unidos a los marcos de desarrollo econmico y social impulsados por la CEPAL, y hoy por el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial. Del financiamiento por presupuesto a la subvencin por alumno (voucher), mecanismo esencial asociado a la privatizacin de la educacin. Del aumento de la cobertura, hecho asociado a una primera nocin de democratizacin educativa, a la demanda por calidad, entendida como el derecho a recibir una educacin que permita desarrollar el potencial de todos los y las habitantes de la nacin.
En el contexto de retirada del Estado de la esfera educativa, es posible afirmar que ha comenzado un movimiento retrgrado que inevitablemente trae como consecuencia, el debilitamiento del derecho a la educacin, nocin que se ancla en la existencia de un bien comn o en un contrato o un proyecto social que no se ha puesto en el debate pblico.

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La escuela del Otro o el sistema educativo de Chile?


Entre los aos 2007 y 2008 la Cmara de Diputados y el Senado de la Repblica han iniciado un nuevo debate sobre el marco institucional educativo. El consenso social para el trmino de la LOCE gener altas expectativas en los actores educativos, si bien el confuso informe final del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin no dio claridad acerca de los posicionamientos mayoritarios alcanzados en diciembre del ao 2006. Quizs esta omisin fue el principal triunfo de los sectores conservadores, quienes prontamente reaccionaron al proyecto de ley redactado por el Ministerio de Educacin en principios del 2007, con un proyecto alternativo. Desde all en adelante el dilogo y las negociaciones se encerraron en las dos grandes alianzas polticas y sus equipos tcnicos, dejando fuera a los actores educativos que haban posibilitado justamente esta apertura. No es un hecho menor que quienes tienen la decisin poltica sobre el destino de la educacin, nuestros congresistas, en su mayora no han vivido la educacin pblica. Un 61% de los senadores y un 63% de los diputados estudi en colegios particulares (que equivalen al 8% de los establecimientos escolares), concentrados en cerca de un 40% en cuatro comunas del sector oriente de Santiago (Las Condes, Vitacura, Providencia, y Lo Barnechea). Este indicador habla de la segregacin educativa y el acceso real a ejercer un poder de decisin. Es cuestionable que alguien que no conozca en absoluto el sistema de educacin pblica tenga que tomar decisiones de una educacin de la cual no ha participado, y donde tampoco ha enviado a sus hijos e hijas. Legislar sobre la educacin de las mayoras es decidir, hoy en Chile, sobre el servicio educativo de un Otro, completamente diferente, opuesto, pobre, popular, no deseado. Se anula de esta forma, cualquier posibilidad de pensar en un nosotros en la escuela pblica. Desde esta ptica crtica que constituye un filtro a la hora de analizar el debate poltico educativo, se intentar entregar algunas pistas para acercarse a repensar un nosotros social. Para esto ocuparemos elementos que han surgido de la reflexin del Bloque Social y el Observatorio Chileno de Polticas Pblicas.

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El derecho a la educacin
Las diferentes leyes en discusin en los ltimos aos son prueba de que hoy, al menos, la intencin de legislar -aceptando la tesis que a comienzos de los 90, el contexto histrico poltico no habra sido favorable- sobre cambios institucionales educativos relevantes no es posible. La Reforma Constitucional para proteger el Derecho a una Educacin de Calidad, Ley de Subvencin Preferencial, los proyectos de Ley General de Educacin (LGE), Aseguramiento de la Calidad de la Educacin, y Disposiciones y Principios Generales para la Educacin Pblica y Servicio Nacional de Educacin, entre otros; constituyen un entramado verborreico que debe ser observado con detencin. El hecho que la Reforma Constitucional para proteger el Derecho a la Educacin haya sido rechazada y prcticamente olvidada, nos ayuda a comprender las limitaciones para reconstruir una relacin de responsabilidad desde el Estado en relacin al servicio educativo. Este primer elemento constituye una barrera fundamental a la hora de intentar dar al Estado mayores atribuciones de control sobre el mercado de la educacin privada. El riesgo ms evidente es que la legislacin en discusin se someta al principio constitucional de libertad de enseanza neoliberal, con lo cual la intromisin del Estado sea denunciada como anticonstitucional. Por consiguiente, es urgente que se insista en un cambio constitucional que proteja el derecho a la educacin por sobre la libertad de enseanza, equiparndola con las diferentes constituciones del mundo. Como bien afirm el Bloque Social el 2006: Chile necesita leyes constitucionales de educacin que hagan primar el derecho de la educacin de calidad que impacte no slo sobre una mayor cobertura del sistema, sino tambin en la permanencia de los alumnos en l- por sobre el derecho a la libertad de enseanza conceptualizada como el derecho a los padres a elegir el establecimiento para sus hijos e hijas-, a la propiedad y a la libre empresa (Bloque Social 2006: 26).

El lugar de lo pblico y la unidad del sistema

Es sintomtico que luego del fracasado intento por reformar la Constitucin, haya aparecido el proyecto de Ley General de Educacin, sin que ste haga referencia alguna a las grandes

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deficiencias estructurales del sistema educativo -municipalizacin y subvencin por alumno-, dejando entrever la defensa de la igualdad de trato entre los establecimientos pblicos y privados, si bien estos ltimos tienen comportamientos tico pedaggicos discriminatorios, al seleccionar a sus alumnos y alumnas. Ya se ha dicho que en general, los establecimientos privados no tienen, en general, proyectos educativos diferentes a los pblicos, y que por lo tanto, el refugiarse en la libertad de enseanza no tiene sentido. El abandono de lo pblico es tan pronunciado que se solicita como condicin para la aprobacin por parte de los diputados de la coalicin gobernante, un nuevo proyecto de fortalecimiento de la educacin pblica. Esta disociacin legal expresa la marginacin de lo pblico como marco orientador de la poltica educativa general, renuncia que marca una diferencia fundamental respecto a una historia educacional que haba evolucionado durante prcticamente todo el siglo XX hacia una planificacin unificada del sistema, considerando como punto de referencia la educacin pblica. Tal vez se haya reconocido que la educacin chilena ha dejado de reflejar las aspiraciones de un nosotros pblico, y se entreg al lucro privado, llegando al extremo de entregar toda la educacin superior a manos del mercado. Esta constatacin se evidencia cuando la educacin pblica es definida como aquella financiada por el Estado. La aspiracin de los actores educativos y sociedad en general es reconstruir una educacin pblica proveda por el Estado, expresada como el retorno de las escuelas y liceos al Ministerio de Educacin. Las movilizaciones del ao 2006 apuntaron justamente a mostrar las medradas condiciones en las cuales se llevaban a cabo los procesos de enseanza-aprendizaje de los establecimientos pblicos y particular subvencionados. La propuesta de retorno actualiza un conflicto histrico de nuestro sistema educativo, y que fue central en los debates y reformas de los aos 60 y 70, proceso que obviamente qued trunco con el golpe militar. Nuestro sistema se ha caracterizado por sostener una ambigua relacin entre democratizacin educativa (aumento de cobertura), segregacin y diversificacin de la oferta. Esta tensin comenz a ser resuelta fortaleciendo el rol del Estado como eje rector, el cual deba articular las diversas trayectorias posibles del sistema. Este fue el principal esfuerzo del debate de la Escuela Nacional Unificada. Hoy, prcticamente se ha naturalizado

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la segregacin educativa y la diversidad de caminos, bajo una ilusin de unidad sostenida slo por los saltos meritocrticos que logran algunas excepciones que abandonan sus escuelas de proveniencia para incorporarse a otras que aseguren mejores proyecciones. Es en este sentido, que no extraa que se discutan dos proyectos reguladores de la educacin general al mismo tiempo, simulando que no existe una contradiccin bsica en ello. El retorno implica retomar una senda abandonada de construccin de un sistema educativo realmente integrado que enriquezca las trayectorias educativas individuales, armonice la relacin entre las diversas opciones existentes, y pueda as acceder al potencial educativo de toda su poblacin. Para ello se necesita la conduccin y garanta del Estado.

La administracin y la participacin
Las diversas iniciativas legales en discusin han apuntado en general a establecer mejores mecanismos de control y seguimiento del sistema educativo, aspecto que permite regular mejor, funcin que concuerda, como ya se ha sealado, con el rol subsidiario del Estado. Las evaluaciones y la publicacin de informacin son vistas como los requisitos fundamentales para que el cliente (las familias) pueda elegir mejor, y por lo tanto, eliminar a los oferentes (escuelas) que no lo hacen bien. Bajo el imperio de la igualdad de trato podran eliminarse escuelas pblicas o privadas, lo cual est lejos del publicitado fortalecimiento de la educacin pblica. En este escenario corresponde preguntarse por el rol de los municipios como sostenedores del sector pblico educativo. Quienes an defienden la participacin de estas entidades en la educacin sostienen que no es justo que les quiten las escuelas si jams tuvieron las atribuciones y los recursos para gestionar las escuelas y liceos. Sin embargo, en los casi 28 aos de administracin municipal, es revelador que slo cerca de un 10% haya constituido equipos especializados en el rea. Parece en consecuencia, un consenso extendido que los municipios deben traspasar los establecimientos escolares, y la poca discusin que se da es en torno a aquellos municipios que lograron constituir una administracin ms responsable. En este sentido, las

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nuevas entidades administrativo-pedaggicas deberan incorporar estas experiencias ms o menos exitosas, e instalar etapas de transicin especficas. La principal preocupacin de los actores escolares, en relacin a la administracin del sistema escolar, est referida a la idoneidad de este organismo y sus funcionarios, y en consecuencia a la pertinencia de sus decisiones, es decir, que sean entidades que garanticen una mirada educativa. Hasta ahora la participacin de los actores educativos ha sido sealada como un elemento importante para la democratizacin de las escuelas, sin embargo no ha sido asociada a la mejora de las administraciones educativas. Este fue uno de los elementos centrales de la propuesta del sistema de administracin del Bloque Social, que apunta a generar una lnea de consejos representativos de las comunidades escolares a nivel escolar, territorial y nacional. El Consejo Nacional de Educacin, de carcter asesor del Ministro de Educacin, es integrado por representantes del MINEDUC, universidades, profesorado, padres y apoderados, estudiantado y actores relevantes del mundo educativo nacional -eliminando la participacin de las Fuerzas Armadas y de instituciones que no jueguen un rol fundamental en educacin-. La lnea de participacin local est definida por el Consejo Escolar Territorial que coordina las polticas educativas territoriales y se compone por un representante de la SEREMI, por los Jefes de Servicio existentes en la regin, representantes del Gobierno Regional, representantes comunales, juntas de vecinos, representantes de los docentes, padres y apoderados, estudiantes y actores educativos relevantes -todos ellos participan en este organismo por derecho propio-. Este Consejo es de carcter resolutivo en las materias que se definan como de su competencia. La conviccin bsica es que a mayor participacin de los actores escolares, mayor legitimidad, compromiso, pertinencia e identificacin de los actores educativos con sus instituciones escolares. No es otra cosa que generar entidades democrticas de administracin, complementarias adems, a las instancias de control y evaluacin del Estado.

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La superintendencia
El debate sobre la Superintendencia es ilustrativo de las diversas aproximaciones que se ponen en juego al disear una estructura institucional que se conjugue con una responsabilidad estatal. La historia de esta institucin ha estado siempre asociada a los vaivenes de sus constantes refundaciones y a los conflictos derivados de su permanente choque con la libertad de enseanza (que muchas veces la dejaron sin atribuciones), especialmente en los momentos ms lgidos de la relacin entre la Iglesia y el Estado. La experiencia de la Superintendencia durante el siglo XX avanz en una definicin de carcter tcnico y participativo, dos elementos cruciales que permitieron la integracin de perspectivas estratgicas y de diseo, con el control y vigilancia del derecho a la educacin. La labor de uno de sus organismos, el Consejo Nacional de Educacin que concretizaba la participacin de los actores educativos, permiti segn Nez, una baja conflictividad en un contexto de polarizacin social creciente. La Oficina Tcnica de la Superintendencia apoyaba, por su parte, la toma de decisiones. Es tal vez este modelo, donde se coordinaron los mbitos tcnico y poltico participativo, cuando se lograron mayores y mejores avances en educacin. La participacin de los actores corre el riesgo de llegar a un punto de disfuncionalidad respecto a la administracin del sistema, sin embargo, cabe preguntarse si esta disfuncionalidad no habra prevenido las grandes problemticas que enfrenta nuestro sistema escolar. Actualmente las condiciones son muy diferentes. La educacin pblica concilia una aparente laicidad con las clases de religin que an perviven en las escuelas y liceos, no constituyndose ya en un escenario de tensin poltica. Ya no es necesario controlar el avance o pretensiones eclesisticas, sino ms bien, el desconocido mundo de los sostenedores privados. El imaginario asociado a la Superintendencia recorre entonces dos extremos, el primero asociado a la experiencia histrica acumulada, y el segundo a la realidad neoliberal de regulacin del lucrativo mercado educativo. La falta de definicin de parmetros propiamente educativos (y esto se debe a la falta de incorporacin de los profesionales de la educacin en el debate activo) para asegurar el derecho a una

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educacin de calidad, complotan contra la instalacin de una Superintendencia que asuma realmente su carcter de Educacin. Esto no puede nacer, sino de un debate nacional.

La reforma ausente: El Ministerio de Educacin


Hasta 1973, todos los intentos de cambio y reformas efectivas consideraron al Ministerio como una entidad fundamental. Podemos decir que otra traicin histrica ha sido llevada a cabo desde la dictadura, al comenzar un vaciamiento de funciones del Ministerio, tendencia que no se ha detenido por parte de los gobiernos de la Concertacin. Las ltimas leyes que pretenden dictarse prximamente apuntan a continuar con este ejercicio de desmantelamiento. En este sentido, el surgimiento de una Agencia de Calidad apunta al corazn mismo de la razn de un ente rector de la educacin. El primer responsable de velar por el derecho a la educacin debe ser un organismo que vigile la totalidad del funcionamiento del sistema, hoy, como la hidra, nos encontramos con diferentes cabezas: Mineduc, Agencia de Calidad, SuperintendenciaCorporaciones. Este debilitamiento ha provocado que por otra parte se hayan reforzado otros ejes dentro del Mineduc: evaluacin y control. Los apoyos se entregan slo a los ms pobres con buenos formularios de postulacin. Por otra parte, los diversos programas no han parado de aterrizar en las escuelas a travs de terceros, sin articulacin entre ellas y con altos grados de desajuste respecto a las realidades locales. El Mineduc necesita en definitiva una reforma urgente que tienda a fortalecer su capacidad de direccin, y con una alta capacidad tcnico pedaggica que sea capaz de generar una vinculacin real con las escuelas, actores y contextos.

Palabras finales
Estas pginas han sido el comienzo de un texto ms amplio a escribirse acerca de nuestra historia educativa. Se inspiran en la necesidad de rescatar nuestra historia institucional truncada, y que muchas veces omitimos al buscar alternativas a nuestros problemas. Quieren llegar a convertirse en un aporte fructfero al debate, no de nuestro Parlamento actual, sino al que estn llevando a cabo diversos sectores de nuestra sociedad.
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No se ha sido riguroso en el logro de este texto, lo cual se debe al corto tiempo que tard realizar este estudio y a la extensin temporal que se trabaj. Un texto ideal sera aquel que se adentre en las fuentes primarias para reconstituir los innumerables detalles que componen nuestro pasado educativo. Pese a estas limitantes, es sta una entrada sugerida hacia el reposicionamiento de la historia de nuestras instituciones educativas y sus enseanzas para el presente.

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130

V. DISCUSIN FINAL

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131

LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE / OPECH

Rojas, Mara Eugenia (1988): La represin poltica en Chile. Los hechos, IEPALA Editorial, Madrid, Espaa. Rubilar, Luis (2004): La Escuela Nacional Unificada (ENU febrero, 1973), Revista Extramuros, ao 3, nmero 3. Disponible en www.umce.cl Ruiz-Tagle, Pablo; Cristi, Renato (2005): La Repblica en Chile. Teora y prctica del Constitucionalismo Republicano, Ediciones LOM, Santiago, Chile, 431 p. Salas, Daro (1917): El problema nacional: bases para la reconstruccin de nuestro sistema escolar primario, Santiago, 362 p. Salas, Emma (2001): Democratizacin de la educacin en Chile, Editorial Universitaria, Santiago, Chile, 104 p. Salazar, Gabriel y Pinto, Julio (1999): Historia contempornea de Chile I. Estado, legitimidad, ciudadana, LOM, Santiago, Chile. Salazar, Gabriel y Pinto, Julio (2002): Historia contempornea de Chile III. La economa: mercados, empresarios y trabajadores, LOM, Santiago, Chile. Santa Cruz G., Eduardo (2006): Sobre la LOCE y el escenario actual, en revista Docencia N 29, ao XI, Santiago, Chile. Santander, Mara de los ngeles (editora) (2006): Ideas para una educacin de calidad, Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 422 p. Soto, Freddy (2000): Historia de la educacin chilena, CPEIP, Santiago, Chile, 218 p. Soto, Viola (2006): Profesionalizacin docente: desde la visibilidad a la invisibilidad, Revista Docencia N 30, Santiago, Chile. Tomasevski, Katerina (2006): Free or Free: 2006 Global Report, Copenhague, Dinamarca. Tribunal Constitucional (2004): Rol N 410: 35 diputados formulan requerimiento para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de las normas que indican del proyecto de ley que modifica el rgimen de jornada escolar completa diurna y otros cuerpos legales. Consultable en www.tribunalconstitucional.cl Villalobos, Sergio; Silva, Osvaldo; Silva, Fernando; Estell, Patricio (2001): Historia de Chile, Editorial Universitaria, Santiago, Chile, 869 p. Zemelman, Myriam y Jara, Isabel (2006): Seis episodios de la educacin chilena, 1920-1965, Ediciones Facultad de Filosofa y Humanidades, Universidad de Chile, Serie Estudios, Santiago, Chile.

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ANEXOS

ANEXO I Cronologa de la Evolucin Educativa en Chile


PRIMERA REPBLICA (1810-1833)
AO 1812 CONTEXTO POLTICO- EDUCACIONAL Reglamento Constitucional - Creacin Congreso Nacional - Se dicta la obligatoriedad del establecimiento de escuelas gratuitas costeadas por los habitantes del lugar - Creacin del Instituto Nacional - Se dicta el Reglamento para el rgimen de las escuelas pblicas de todo el Estado Reglamento Constitucional Reglamento Constitucional Establecimiento del Tribunal de Instruccin que tendra por funcin la creacin de escuelas para ambos sexos. Creacin de la Junta de Instruccin Reglamento Constitucional Fundacin del Liceo de Chile y del Colegio de Santiago 1832 Los exmenes de los establecimientos privados son validados por el Instituto Nacional.

1813

1818 1822 1823

1825 1826 1828

133

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SEGUNDA REPBLICA (1833-1871)

AO 1833 1837 1842 1844 1846 1848 1850 1853 1860 1868

CONTEXTO POLTICO- EDUCACIONAL Reglamento Constitucional Ley Orgnica del 1 de febrero- se crea una institucionalidad ministerial: el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica - Creacin de la Universidad de Chile - Se dicta el decreto que crea la Escuela Normal de Preceptores La tutela de la educacin primaria pasa a manos del Consejo de Instruccin Pblica Se crea el cargo de Visitadores de Escuelas Creacin la Escuela de Artes y Oficios Se crea la Oficina Nacional de Estadsticas Se crea una Escuela Normal para Preceptoras bajo la direccin de las Monjas del Sagrado Corazn de Jess Ley General de Instruccin Primaria Jos Abelardo Nez encabeza una Comisin Visitadora de Escuelas del Departamento de Santiago

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ANEXOS

TERCERA REPBLICA (1871-1924)

AO

CONTEXTO POLTICO- EDUCACIONAL Disposicin que permite que los establecimientos particulares -en su mayora de congregaciones religiosas- se liberen de la tutela y fiscalizacin por parte de la Universidad y de las comisiones del Instituto Nacional. - Dictacin del Decreto Amuntegui que permite a las mujeres rendir exmenes vlidos ante comisiones universitarias. - Se crea la figura de los Protectores de Escuelas. Jos Abelardo Nez, director y tesorero de la Sociedad de Instruccin Primaria, es enviado a Estados Unidos y Europa por el gobierno para interiorizarse sobre la situacin de la enseanza primaria en esas latitudes, escribiendo un reporte titulado Organizacin de las Escuelas Normales. Ley de Educacin Secundaria y superior. Dictacin de la ley de enseanza primaria fiscal la cual significa una expansin de la enseanza primaria fiscal: inversin e influencias. Educacin primaria a travs del mtodo pedaggico de Johann Friedrich Herbart. - Creacin de la Escuela Profesional de Nias - Dictacin de la segunda ley de ministerios la cual separa al Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica. Con estos cambios la instruccin pblica se hace cargo de: la Instruccin Primaria a travs de la Inspeccin General y los visitadores provinciales, de las escuelas normales, y de los liceos de nias. Esta tarea se ve reforzada con la creacin de la Comisin de Instruccin Primaria. La Archidicesis de Santiago funda la Universidad Catlica de Chile. Fundacin del instituto Pedaggico dedicado a la formacin de profesores de secundaria.

1872

1877

1878

1879

1883

1887

1888 1889

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LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE / OPECH

1891

- Creacin del Primer liceo femenino fiscal en Valparaso - Guerra Civil - Se inicia la aplicacin del mtodo concntrico que reorganizaba las asignaturas en grupos segn orden de conocimiento Creacin del Primer Liceo femenino fiscal de Santiago Proyecto de Ley de Instruccin Primaria Obligatoria presentado por Pedro Bannen Desaparicin de la Comisin de Instruccin Primaria para dar paso al Consejo de Instruccin Primaria, que es recreado en 1909 y reorganizado en 1912 Se crea la Seccin Decorados y Proyecciones Escolares -encargada del reparto de materiales-, con dependencia de la Inspeccin de Instruccin Primaria Creacin de la Comisin de Enseanza Comercial, integrada por el ministro, el visitador de la enseanza especial (tcnico-profesional) y representantes de actividad econmicas Proyecto de Ley de Instruccin Primaria Obligatoria, Gratuita y Laica presentado por los diputados radicales en nombre de la Alianza Liberal -Formacin del Comit Central Pro Instruccin Primaria Obligatoria - Creacin del Instituto de Educacin Fsica y Manual bajo dependencia del consejo de instruccin pblica Creacin de la Universidad de Concepcin Ley de Instruccin Primaria Obligatoria Golpes de Estado Se crea el Servicio del Personal y Administracin (Decreto N 435) -Se reorganiza y fijan normas para el funcionamiento del ministerio (Decreto Ley N 800, no alcanz a regir) - Se pasa por dos juntas de gobiernos instaladas por militares - Reglamento Constitucional - Creacin de la comisin de estudio de la Reforma Educacional

1893 1894 1900

1904

1913

1915

1917

1918 1919 1920 1924

1925

136

ANEXOS

1927

Se reorganiza administrativamente el Ministerio (Decreto N 1564) que crea las Direcciones Generales de Educacin Primaria y Secundaria), y se crea la Superintendencia de la Educacin Nacional en dos oportunidades durante el mismo ao (Decretos N 1312 y N 2066). - Tercera Ley de Ministerios surge en este contexto de alta produccin legal, la cual crea nueve secretaras de Estado, donde el nuevo Ministerio de Educacin Pblica -reemplazndose el limitado concepto de instruccin- queda en el cuarto orden preeminencia luego de los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Hacienda - Anteproyecto que comienza a tener vigencia desde el diciembre del mismo ao. Se dictaron tres decretos de importancia: N 7500, N 2693 y N 22. - Decreto N 7500 cre los Consejos Provinciales de Educacin y establece los cargos de Directores Provinciales, quienes toman la responsabilidad de la educacin primaria, produciendo resultados positivos en cuanto a la descentralizacin administrativa, la agilidad burocrtica y la eficacia tcnica. - Experimentacin pedaggica la cual se inicia en las escuelas primarias en 1928 Decreto N 2693 agrega la importancia de un ambiente cvico donde la comunidad toda se har cargo. Decreto N 22, se refiri especficamente al Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria, que especificaba las disposiciones del decreto N 7500. - DFL N 5291 crea las Fiscalas de Educacin - Crisis econmica mundial Al final de este perodo republicano, se cre la Delegacin de Educacin Permanente (DFL N 21 de 1930), que tuvo una duracin de cinco meses y que tuvo sede en Pars con el objeto de supervigilar a los funcionarios becados Se reajustan sueldos y plantas de docentes, en un contexto donde entre 1931 y 1932 hubo una profunda inestabilidad poltica y once ministros de educacin Creacin del Liceo Experimental Manuel de Salas Diez meses ms tarde el gobierno detiene la aplicacin de la Reforma, frustrando el movimiento pedaggico.

1928

1929

1930

1931

1932

137

LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE / OPECH

CUARTA REPBLICA (1932-1973)

AO 1944 1945 1947 1953

CONTEXTO POLTICO-EDUCACIONAL - Fundacin del Cuerpo Cvico de Alfabetizacin Popular - Plan experimental de San Carlos - Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria. - Reforma curricular de la educacin primaria - Creacin de la Universidad Tcnica del Estado (UTE) - Creacin de la Superintendencia de Educacin Pblica a travs del DFL N 104 - Creacin de la Junta Nacional de Auxilio Escolar - Creacin de la JUNAEB (ley 15720) - Instalacin del Plan Nacional de Edificaciones Escolares (ley 15676) Declaracin de los derechos del nio Creacin de los Colegios Universitarios Regionales de Temuco - Comisin Bases Generales para el Planeamiento de la Educacin Chilena - Creacin de los Colegios Universitarios Regionales de La Serena - Comisin Planeamiento de la Educacin Chilena - Creacin de los Colegios Universitarios Regionales de Antofagasta - Reforma Educacional -Creacin de los Colegios Universitarios Regionales de Talca, Osorno, Iquique y Arica -Comisin de material didctico - Creacin de los Colegios Universitarios Regionales de Chilln - Servicios nacionales de evaluacin y orientacin - Comisin de currculum Mario Leyton ( funcionamiento hasta 1970) - Creacin del Centro de Perfeccionamiento (Ley N 16.617) Creacin de las Coordinaciones Regionales (DFL N 513)

1954 1959 1960 1961

1963

1965

1966 1967 1969

138

ANEXOS

1970 1971 1972 1973

Creacin de la JUNJI El Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTE) genera el Primer Congreso Nacional Proyecto Escuela Nacional Unificada (ENU) Golpe de Estado

QUINTA REPBLICA (1990-

AO 1990 1992 1993 1994 1995 1996

CONTEXTO POLTICO-EDUCACIONAL Reajuste de la subvencin escolar. - Inicio Programas MECE Bsica, Enlaces, Educacin Rural, P-900 - Inicio de Investigaciones bases para la posterior Reforma - Conversacin Nacional de la Educacin Media. Inicio del Financiamiento Compartido Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin - Reajuste de la subvencin escolar. - Inicio Programa MECE Media. - Inicio de la Jornada Escolar Completa. - Comienzo de Programa de Pasantas en el Extranjero. - Decreto Supremo N 40 Marco Curricular Ed. Bsica. - Inicio del Programa Montegrande. - Fin MECE Bsica. - Inicio Programa de Formacin Inicial Docente. - Publicacin de los OFCMO.

1997

139

LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE / OPECH

1998

- Decreto Supremo N 220 Marco Curricular Ed. Media y comienzo de la capacitacin en la reforma curricular. - Inicio Programa Liceo para Todos. - Fin MECE Media. Fin de la capacitacin en la reforma curricular. - Reforma constitucional de los 12 aos de escolaridad, - Subvencin pro retencin. - Fin Montegrande. - Promulgacin de la Ley N 20158 de Evaluacin del Desempeo Docente. - Requerimiento constitucional de la Alianza de Derecha contra la JEC. - Inicio Programas de Escuelas y Liceos Prioritarios. - Fin de Escuelas Prioritarias. - Proyecto de Ley de Subvencin Preferencial. - Proyecto de Ley General de Educacin. - Aprobacin de Ley de Subvencin Preferencial. - Proyecto de Ley de Sistema de Aseguramiento de la Calidad. - Proyecto de Ley que Fortalece la Educacin Pblica.

2000

2002 2003

2004

2006

2007 2008

140

ANEXOS

ANEXO II Esquemas sobre Institucionalidad Educativa en Chile


Institucionalidad educativa II Repblica

Superintendencia 1844 Junta Provincial de Instruccin

Consejo Universitario

Escuelas Pblicas

Escuelas Privadas

Escuelas Pblicas

Escuelas Privadas

Institucionalidad educativa III Repblica (1877)

Ministerios de Justicia e Instruccin Primaria 1877 Comisin-Consejo de Instruccin Primaria 1892-1915 Inspeccin de Instruccin Primaria Visitadores Provinciales Inspeccin de Escuelas Normales Liceos de Nias

Inspeccin de Escuelas Normales

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LA CONSTRUccIN DEl DEREcHO A lA EDUcAcIN Y LA INSTITUcIONAlIDAD EDUcATIVA EN CHIlE / OPECH

Institucionalidad educativa Crisis Institucional (1927)

Ministerio de Educacin Pblica 1927 Subsecretara o Depto. Administrativo Consejos Provinciales de Educacin Fiscalas de Educacin Delegacin de Educacin Permanente Depto.de Educacin Primaria Depto.de Educacin Secundaria Depto.de Educacin Fsica Educacin Artstica y Cultural Direccin de la Enseanza Profesional Superintendencia 1927

Educacin Agrcola Educacin Comercial Educacin Industrial

Institucionalidad educativa IV Repblica (hasta 1973)


Ministerio de Educacin Pblica 1973

Secretara y Administracin General

Superintendencia

Coordinaciones Regionales

Consejo Nacional de Educacin

Direccin de Educacin Primaria y Normal

Direccin de Educacin Secundaria

Direccin de Educacin Profesional

Centro de Perfeccionamiento

Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos

Visitaciones

Visitaciones

Visitaciones

Visitaciones

Otros organismos que se relacionan con el gobierno a travs del Ministerio de Educacin Pblica: Universidad de Chile, Universidad Tcnica del Estado, Instituto de Chile, Sociedad de Construccin de Establecimientos Educacionales, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, Servicio de Bienestar del Magisterio, Consejo de Rectores, Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tcnica, Junta Nacional de Jardines Infantiles.

142

ANEXOS

Institucionalidad educativa propuesta por el Bloque Social (2006)

Nivel Central

Ministerio de Educacin

Gabinete

Subsecretara de Educacin

Consejo Nacional de Educacin

Divisin Jurdica

Divisin Administrativa

Divisin de Educacin Superior

Divisin de Planificacin y Presupuesto

Divisin de Educacin General

Nivel Regional y Local


Secretara Regional Ministerial

Superintendencia

Servicios de Educacin

Consejo Escolar Territorial

Estab. Particular Pagados

Gestin Territorial

Supervisin

Estab. Particular Subvencionados

Mejoramiento Pedaggico

Administracin Establecimientos

Estab. Estatales

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