08 - Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Cooperação

Convnios, contrato de repasse
e termo de cooperao
Gustavo Justino de Oliveira*
Consideraes iniciais acerca do convnio
Nos termos do artigo 1., 1., inciso I, do Decreto 6.170/2007, considera-
-se convnio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferncia de recursos fnanceiros de dotaes consignadas nos Oramen-
tos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado,
rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, e, de
outro lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual, distrital ou
municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fns lucrativos,
visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de pro-
jeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco,
em regime de mtua cooperao.
Ou seja, o ajuste entre rgo ou entidades do poder pblico ou entre estes
e entidades privadas, visando realizao de projetos ou atividades de interes-
se comum, em regime de mtua cooperao (MEDAUAR, 2010, p. 237).
Conforme Gustavo Justino de Oliveira (2007, p. 244)
convnio um acordo administrativo frmado, por um lado, por rgos e entidades da
Administrao Pblica; de outro lado, por rgos e entidades da Administrao Pblica
ou entidades privadas, as quais, atuando de modo associativo e compartilhado, visam
satisfao de necessidades de interesse pblico, afastada, em todos os casos, a inteno
de auferir lucro.
Jurisprudncia:
TCU Min. Olavo Drummond, Acrdo 17/1993, da Segunda Cmara
[...] convnio o instrumento legal de que se vale a Administrao Federal para a execuo
descentralizada de programas de carter nitidamente local. Os rgos federais, por meio
de convnios, DELEGAM aos rgos locais (estados e municpios) a execuo de programas
que, embora de interesses mtuos, so de RESPONSABILIDADE da Administrao Federal,
inclusive, perante esta Casa. Trata-se, pois, ao mesmo tempo, de meio ou instrumento legal
de ao do Governo Federal e de processo de delegao de competncia daquele nvel
governamental para os nveis locais, para execuo de programas de interesse comum.
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informaes www.iesde.com.br
2
Convnios, contrato de repasse e termo de cooperao
Quanto natureza do convnio, Jos dos Santos Carvalho Filho (2009,
p. 214) ressalta que ele no se confunde com o contrato, ainda que em
ambos exista vnculo jurdico fundado na manifestao de vontade dos
participantes.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 337-338) aponta diversas diferenas
entre o contrato e o convnio. J Odete Medauar (2010, p. 238), aps apresen-
tar argumentos em oposio a vrias diferenas apresentadas pela doutrina,
assevera que a difculdade de fxar diferenas entre o contrato, de um lado, e
convnio, de outro, parece levar a concluir que so fguras da mesma nature-
za, pertencentes mesma categoria, a contratual.
Importante lembrar que, conforme Di Pietro (2010, p. 339), o convnio
quando realizado entre entidades pblicas e entidades particulares no ser-
vir como forma de delegao de servios pblicos, mas como modalidade
de fomento.
Quadro normativo
Constituio Federal
Art. 71, inc. VI
Art. 199, 1.
Art. 241
DL 200/67
Art. 10, 1. e 5.
Art. 156, 2.
Art. 160
Lei 8.666/93 Art. 116
Decreto 6.170/2007
Decreto 6.329/2007
Altera o art. 19 do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007,
que dispe sobre as normas relativas s transferncias
de recursos da Unio mediante convnios e contratos
de repasse.
Decreto 6.428/2008
Altera o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que
dispe sobre as normas relativas s transferncias de
recursos da Unio mediante convnios e contratos de
repasse.
Decreto 6.497/2008
Acresce dispositivos ao Decreto 6.170, de 25 de julho de
2007, que dispe sobre as normas relativas s transfe-
rncias de recursos da Unio mediante convnios e con-
tratos de repasse.
Decreto 6.619/2008
D nova redao a dispositivos do Decreto 6.170, de 25
de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas
s transferncias de recursos da Unio mediante conv-
nios e contratos de repasse, e d outras providncias.
Instruo Normativa 01/97 STN.
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Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008.
Portaria Interministerial 165, de 20 de junho de 2008.
Portaria Interministerial 342, de 5 de novembro de 2008.
Portaria Interministerial 404, de 23 de dezembro de 2008.
Portaria Interministerial 268, de 25 de agosto de 2009.
Portaria Interministerial 534, de 30 de dezembro de 2009.
Portaria Interministerial 23, de 19 de janeiro de 2010.
Autorizao legislativa para celebrao
Ponto controverso na matria refere-se necessidade ou no de autoriza-
o legislativa prvia para celebrao do convnio.
Jos dos Santos Carvalho Filho entende ser desnecessria autorizao le-
gislativa. O STF j se pronunciou no sentido de ser inconstitucional a exign-
cia de autorizao legislativa para a celebrao de cada convnio (cf. RDA
140, 1980, p. 63-69).
Algumas constituies estaduais e leis orgnicas de municpio inserem,
entre as atribuies do Legislativo, a autorizao ou aprovao de convnios.
Porm, conforme Odete Medauar (2010, p. 239), mais adequado que as
constituies estaduais e leis orgnicas municipais tragam preceito genrico
autorizando a celebrao dos convnios, dispensando a apreciao caso a
caso.
Licitao para celebrao
Jos dos Santos Carvalho Filho aduz que apesar da Lei 8.666/93 ter disci-
plinado o convnio, em seu artigo 116, ele, como regra, independer de lici-
tao prvia. Isto, pois raramente ser possvel a competitividade que marca
o processo licitatrio, porque os pactuantes j esto previamente ajustados
para o fm comum a que se propem e tambm porque no convnio ine-
xiste a perseguio de lucro, e os recursos fnanceiros empregados servem
para cobertura dos custos necessrios operacionalizao do acordo (CAR-
VALHO FILHO, 2009, p. 215).
No entanto, prev o artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que para o efeito da
norma do dispositivo acima ventilado, a aquisio de produtos e a contrata-
o de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem
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fns lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e
economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia
de preos no mercado antes da celebrao do contrato (grifo nosso).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende pela no exigncia de licitao para
celebrao de convnios, pois neles no h viabilidade de competio; esta
[exigncia de licitao] no pode existir quando se trata de mtua colabo-
rao, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos,
recursos humanos, imveis. No se cogita de preo ou de remunerao que
admita competio (DI PIETRO, 2010, p. 340).
Convm ressaltar que, conforme Medauar (2010, p. 239), se a Adminis-
trao pretender realizar convnio para resultado e fnalidade que pode-
ro ser alcanados por muitos, dever ser realizada licitao ou se abrir a
possibilidade de conveniar sem limitao, atendidas as condies fxadas
genericamente.
Chamamento pblico
O chamamento pblico, realizado no Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse (SICONV), o meio pelo qual o ente da Administrao
Pblica Federal torna conhecida sua inteno de celebrar convnio para a
execuo de determinado objeto, possibilitando que os eventuais interessa-
dos apresentem suas propostas.
Conforme o artigo 5. da Portaria Interministerial 127/2008:
Art. 5. Para a celebrao dos instrumentos regulados por esta Portaria, o rgo ou
entidade da Administrao Pblica Federal poder, com vista a selecionar projetos e
rgos ou entidades que tornem mais efcaz a execuo do objeto, realizar o chamamento
pblico no SICONV, que dever conter, no mnimo:
I - a descrio dos programas a serem executados de forma descentralizada; e
II - os critrios objetivos para a seleo do convenente ou contratado, com base nas
diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.
1. Dever ser dada publicidade ao chamamento pblico, pelo prazo mnimo de quinze
dias, especialmente por intermdio da divulgao na primeira pgina do stio ofcial do
rgo ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convnios.
2. A qualifcao tcnica e capacidade operacional da entidade privada sem fns
lucrativos ser auferida segundo critrios tcnicos e objetivos a serem defnidos pelo
concedente ou contratante, bem como por meio de indicadores de efcincia e efccia
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estabelecidos a partir do histrico do desempenho na gesto de convnios ou contratos
de repasse celebrados a partir de 1. de julho de 2008.
Nos termos do que dispe o artigo 4. do Decreto Federal 6.170/2007, o
chamamento pblico pelo ente da Administrao Pblica concedente no
obrigatrio:
Art. 4. A celebrao de convnio com entidades privadas sem fns lucrativos poder ser
precedida de chamamento pblico, a critrio do rgo ou entidade concedente, visando
seleo de projetos ou entidades que tornem mais efcaz o objeto do ajuste.
Note-se que, no obstante o uso do vocbulo poder, ao invs de
dever, o que, por si s, j demonstra o carter facultativo do chamamento
pblico, este evidenciado quando o dispositivo afrma a critrio do rgo
ou entidade concedente.
Odete Medauar (2010, p. 240) entende tratar-se de faculdade, no de
imposio.
Contudo, a no obrigao da realizao do chamamento pode ser contr-
ria a princpios de ndole constitucional, como a publicidade, impessoalida-
de e a isonomia (CF art. 37, caput).
Embora o chamamento pblico seja ato discricionrio, recente acrdo
do Tribunal de Contas da Unio (Acrdo 1.331/2008 Plenrio) recomen-
dou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que avalie a opor-
tunidade e a convenincia de
orientar rgo e entidades da Administrao Pblica para que editem normativas
prprias visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e
seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas sem fns
lucrativos, em todas as situaes em que se apresentar vivel e adequado natureza dos
programas a serem descentralizados.
No mesmo acrdo, recomendao de idntico teor foi dirigida Casa
Civil da Presidncia da Repblica.
Contrato de repasse
Nos termos do artigo 1., 1., inciso II do Decreto 6.170/2007, considera-se
contrato de repasse o instrumento administrativo por meio do qual a transfe-
rncia dos recursos fnanceiros se processa por intermdio de instituio ou
agente fnanceiro pblico Federal, atuando como mandatrio da Unio.
6
Vedaes para a celebrao de
convnios e contratos de repasse
Nos termos do artigo 2. do Decreto Federal 6.170/2007, vedada a cele-
brao de convnios e contratos de repasse:
com rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta
dos estados, Distrito Federal e municpios cujo valor seja inferior a
R$100.000,00 (cem mil reais) (inc. I). Para o alcance desse valor per-
mitida a celebrao de consrcios entre rgos e entidades da Admi-
nistrao Pblica direta e indireta dos estados, Distrito Federal e muni-
cpios, bem como a abrangncia de vrios programas e aes federais
a serem executados descentralizadamente pelo objeto do convnio.
com entidades privadas sem fns lucrativos que tenham como dirigen-
te agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, dirigente de rgo
ou entidade da Administrao Pblica de qualquer esfera governamen-
tal, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em li-
nha reta, colateral ou por afnidade, at o segundo grau (inc. II).
entre rgos e entidades da Administrao Pblica Federal (inc. III)
hiptese esta em que dever ser celebrado termo de cooperao.
Cadastro prvio no Sistema de Gesto
de Convnios e Contratos de Repasse
O Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV) o
instrumento criado para registrar tudo o que diz respeito aos convnios e
contratos de repasse sua celebrao, a liberao de recursos, o acompa-
nhamento de sua execuo, prestao de contas e informaes acerca de
tomadas de contas especiais.
O artigo 3. do Decreto Federal 6.170/2007, impe s entidades privadas
sem fns lucrativos que pretendam celebrar convnio ou contrato de repasse
com rgos e entidades da Administrao Pblica Federal a realizao de
cadastro prvio no SICONV.
7
So exigncias mnimas para o cadastramento, nos termos do pargrafo
segundo do mesmo dispositivo:
cpia do estatuto social atualizado da entidade;
relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com CPF;
declarao do dirigente da entidade acerca da no existncia de dvi-
da com o Poder Pblico, bem como quanto inscrio em bancos de
dados de proteo ao crdito;
declarao do dirigente da entidade informando se os mesmos ocu-
pam cargo ou emprego pblico na Administrao Federal;
prova de inscrio da entidade no CNPJ;
prova de regularidade fscal com as Fazendas Federal, Estadual e Mu-
nicipal e com o FGTS.
Termo de cooperao
Termo de cooperao o instrumento por meio do qual ajustada a trans-
ferncia de crdito de rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal
direta, autarquia, fundao pblica ou empresa estatal dependente para
outro rgo ou entidade Federal da mesma natureza (Decreto 6.170/2007,
art. 1., 1., III; Portaria 127/2008, art. 1., 1., XVIII).
Dicas de estudo
Decreto Federal 6.170/2007.
Instruo Normativa 01/97 STN.
Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008.
Acessar: <www.convenios.gov.br/portal/>.
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Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas,
2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro Setor, Empresas e Estado: novas
fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007.

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