O DESENVOLVIMENTO DA AMRICA LATINA NA PERSPECTIVA DA CEPAL DOS ANOS 90: CORREO DE RUMOS OU MUDANA DE CONCEPO?

Niemeyer Almeida Filho1

O incio do sculo XXI estabelece-se numa condio poltica de reviso das prticas e princpios tericos das polticas de desenvolvimento. A reviso ocorre pela imposio dos resultados negativos alcanados pelos pases em desenvolvimento nos anos 1990, decorrentes da aplicao das polticas econmicas ortodoxas determinadas pelas agncias multilaterais, sobretudo Banco Mundial, FMI e OMC. Os resultados negativos podem ser apreendidos pelos baixos nveis de crescimento do PIB percapita apresentados por estes pases, em nveis inferiores aos dos anos 80. Ademais, esses resultados no ficaram circunscritos a esses pases, atingindo tambm diversos pases avanados. No entanto, apenas para os pases em desenvolvimento, pela fragilidade interna das condies de financiamento, a imposio de uma linha dura de poltica econmica por parte das Agncias vinha prevalecendo. Registre-se que a primeira metade dos anos 90 foi um perodo de inegvel hegemonia das idias Neoliberais, ou da idia da primazia do mercado, a instncia privilegiada e adequada de sinalizao de decises privadas, sobre a coordenao pblica, identificada ao Estado. Esta condio repercutiu sobre as instncias

multilaterais e nacionais, de forma que as polticas econmicas ganharam uma notvel base comum normativa. O Banco Mundial, por exemplo, chegou a divulgar textos em que apontava o que seria uma boa poltica econmica, entendida como aquela que garantiria, da melhor forma possvel, a maximizao das condies de desenvolvimento dos pases membros. Este iderio foi utilizado intensamente nas relaes bilaterais e multilaterais, com efeitos tanto maiores quanto foram as necessidades dos pases de buscar recursos nas agncias oficiais. Aps vivenciar uma dcada de interrupo de recursos externos de emprstimos anos 1980 -, a Amrica Latina viveu, nos anos 1990, o pior dos mundos, enfrentando, na seq ncia dos efeitos do endividamento externo, imposies de poltica

Professor adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia. Doutor em Economia pelo IE/UNICAMP.

2 econmica que privilegiavam a expectativa e os interesses dos agentes externos em detrimento das condies internas. Trata-se de um tema bastante estudado, devidamente apreendido pelos trabalhos de Maria da Conceio TAVARES (1993), Paulo NOGUEIRA BATISTA (1996), Luciano
COUTINHO (1995), Lus Gonzaga BELLUZZO (1997), Wilson CANO (1993; 2000), e

Laura TAVARES (1995), apenas para destacar alguns deles, e que conta com dados atualizados da CEPAL e de organizaes independentes como SOBEET Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica.2 Portanto, dispensvel um detalhamento maior. Neste contexto, a CEPAL, que historicamente apresentava uma tradio de defesa da produo local dos pases da Amrica Latina, emblematizada na concepo da especificidade da industrializao perifrica como processo de alterao dos termos de troca e das inseres internacionais das economias da regio, passou a aceitar a d i ia da primazia do mercado na definio dos desenvolvimentos regionais, concedendo ao iderio liberal uma razo de fundo. Nossa tese, a ser apresentada neste artigo, que esta inflexo de rumos foi mais profunda do que comumente se reconhece, significando um afastamento de concepes que estiveram presentes nos anos 50 e 60. Pretendemos mostrar que os trabalhos do principal terico desta nova fase Fernando Faynzylber e sobretudo os documentos oficiais por ele organizados afastam-se da tradio da Escola Cepalina. O artigo est organizado em sees. Na primeira delas, mostramos as diferenas de enfoque e concepo dos documentos oficiais da CEPAL dos anos 90, particularmente de um deles, que teve significado histrico maior, em comparao com os que vinham sendo produzidos at o final dos anos 1980. Na segunda seo, discutimos o carter e as implicaes desta mudana de concepo, mostrando que se trata de uma aceitao da primazia da poltica macroeconmica sobre as polticas de desenvolvimento. Finalmente, na terceira seo, mostramos que esta inflexo pode ser

Esta ltima, sediada em So Paulo, vem publicando livros, sob a organizao de Antnio Corra de LACERDA ((org.) 2000, Desnacionalizao Mitos, Riscos e Desafios. So Paulo: Contexto), com captulos relevantes sobre este tema e que podem ser considerados como formulaes identificadas com os autores citados.

3 apreendida pela comparao dos trabalhos de Fajnzylber e Prebisch. Alm disto, h uma breve concluso, com sntese dos argumentos e apontamentos ao debate.

1. A inflexo do pensamento da CEPAL nos anos 90

Em maro de 1990, a CEPAL deu publicidade a um estudo intitulado Transformao Produtiva com Equidade: a Tarefa Prioritria do Desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe nos anos 90 3, coordenado por Fernando Fajnzylber. Tratase de um documento singular para a Agncia, pelo seu foco parcial em questes macroeconmicas, embora em grande parte genrico nas suas proposies de polticas. O ponto de partida a constatao do retrocesso experimentado pela grande maioria dos pases em estudo, no mbito econmico e social, em comparao aos sucessos de perodos anteriores, sobretudo do ps-guerra at a primeira crise do petrleo. A base emprica utilizada nesta constatao no deixa margem a dvidas: o produto real percapita no final de 1989 retrocedeu ao registrado 13 anos antes, e at mais do que isto, no caso de algumas economias. Portanto, no momento de realizao do estudo os pases da regio estavam iniciando a dcada de 1990 com o peso da inrcia recessiva dos anos 1980, com o passivo representado pelas suas dvidas externas, e com a presena de uma inadequao fundamental entre as estruturas da demanda internacional e a composio das exportaes latino-americanas e caribenhas . (Sntese do documento, pg. 889) Diante deste quadro, apontava-se como desafios dos anos 1990, por um lado, o encontro dos caminhos perdidos do desenvolvimento (crescimento sustentvel) e fortalecimento da democracia, e, por outro lado, o ajustamento das economias, com estabilizao; com incorporao ao processo de mudana tecnolgica mundial, altamente intensificado; com modernizao dos setores pblicos; com aumento de poupana; com melhoria da distribuio de renda; e com a implantao de padres mais austeros de consumo, tudo isto no contexto de um desenvolvimento sustentvel em termos ambientais.

Estaremos utilizando tanto o texto original completo, publicado em espanhol, quanto a sntese publicada em portugus na coletnea organizada por Ricardo BIELSCHOWSKI (2000).

4 Para desafios to abrangentes e difceis, que estratgia seguir? Sugere o documento que a transformao produtiva com equidade deva ser buscada no contexto de uma maior competitividade internacional. Essa competitividade dever apoiar-se intensamente numa incorporao deliberada e sistemtica do progresso tcnico no processo produtivo (com os conseqentes aumentos de produtividade) e menos na depreciao dos salrios reais. A esse respeito, assinala -se que esta forma havia sido insuficientemente utilizada pela regio no passado. A estratgia a ser seguida exigiria uma combinao do manejo macroeconmico com polticas setoriais, bem como a integrao das polticas de curto e longo prazos. Alm disto, a estratgia exigiria mudanas institucionais com orientaes de longo prazo, nas quais se pudesse basear uma nova forma de interao entre os agentes pblicos e privados, como uma via inescapvel para atingir a equidade e a harmonia social. Na verdade, a interao era vista como parte de um novo relacionamento global entre o Estado e a sociedade civil. Complementando este ltimo aspecto, um dos destaques inovadores do

documento a importncia conferida ao mbito macroeconmico e s polticas que o configuram. Entendia -se que os desequilbrios de curto prazo haviam que ser superados para que as aes de mdio e longo prazos fossem empreendidas. A este respeito, sublinha-se, com nfase, a importncia de um contexto que confira coerncia aos diferentes componentes da poltica econmica de curto prazo e de um grau aceitvel de estabilidade de sua aplicao.
Los desequilibrios macroeconmicos de los aos ochenta alcanzaron magnitudes sin precedentes. Tales desajustes se dieron, adems, en forma simultnea en los planos externo, fiscal y productivo, manifestndose en forma de estrechez de divisas, altas tasas inflacionarias, baja inversin y subutilizacin de la capacidad instalada. Por otra parte, como qued sealado en el captulo precedente, tanto los desbordes inflacionarios como el intento de restaurar los equilibrios significaron ingerentes costos sociales, traducindose, de hecho, en mayores desigualdades. Una leccin central que emerge de la experiencia de los aos ochenta es que, para crecer en forma slida y sostenida, es indispensable mantener los equilibrios macroeconmicos. (Texto completo, pag. 48)

Adquire a importncia extraordinria a poltica fiscal no conjunto dos instrumentos de que os governos disporiam para fazer frente a objetivos s vezes opostos, como a estabilizao, o crescimento e a maior justia distributiva. O financiamento da transformao produtiva exigiria assim um reajuste da poltica

5 tributria, a fim de aumentar a poupana pblica passvel de ser destinada ao investimento. Seria preciso ainda fazer um esforo para melhorar a destinao dos gastos, entretanto este esforo deveria se dar por meio de reformas tributrias, indicando-se um sistema de bases tributveis amplo na cobertura dos ramos industriais e preferencialmente de taxas uniformes. Alm disto, em matria de poltica comercial e cambial, o atendimento da transformao produtiva exigiria uma maior abertura da economia, como meio para induzir aumentos de produtividade e estmulos incorporao do progresso tcnico. No contexto em que veio a pblico, o documento Transformao Produtiva emblematizou uma importante mudana de rumos na concepo da CEPAL, uma vez que se tratava de um documento oficial4, que contava portanto com a concordncia dos pases membros. O momento de divulgao dessas idias coincide aproximadamente com a realizao da conferncia organizada pelo Instituto de Economia Internacional em 1989, em Washington, evento no qual um trabalho apresentado por John Williamson Senior Fellow do mesmo instituto acabou por cunhar a expresso Consenso de

Washington, para expressar um conjunto de pontos de poltica econmica que deveriam ser adotados pelos pases da Amrica Latina e Caribe, na viso das instituies multilaterais sediadas naquela cidade.5 SUMRIO DO CONSENSO DE WASHINGTON6
Disciplina fiscal dficits oramentrios, corretamente dimensionados para incluir governos estaduais, empresas estatais e Banco Central, devem ser pequenos o suficiente para serem financiados sem recorrer ao imposto inflacionrio. Este tamanho tipicamente implica num supervit primrio de vrios pontos de percentagem do PIB, tanto quanto um dficit operacional de no mais de 2% do PIB;

4 Na apresentao ao documento, fica claro que o trabalho foi produto de um esforo da Secretaria da CEPAL para apresentar uma verso sntese dos principais ensinamentos que teria dado a crise econmica dos anos 80. Suponho aqui, pelo destaque conferido ao seu texto e grande aceitao, que ele tenha sido aprovado pelos pases membros.

A expresso Consenso de Washington foi atribuda a John Williamson, segundo registro de um trabalho escrito apresentado numa Conferncia realizada em Washington para discutir, junto com pesquisadores da Amrica Latina, quais seriam os elementos principais de uma poltica econmica para a regio. Posteriormente, numa conferncia semelhante, realizada sete anos depois, ele fez uma reviso dos pontos originais. A nosso juzo, a reviso no alterou, antes o contrrio, a essncia da sntese original. Veja Williamson (1997).
6

Este sumrio foi elaborado a partir do artigo de WILLIAMSON (1997:60-61).

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Prioridades no gasto pblico gasto deve ser redirecionado de reas politicamente sensveis as quais tipicamente recebem mais recursos do que o seu retorno justifica, tais como Administrao, Defesa, subsdios indiscriminados, e elefantes brancos para campos negligenciados com alto retorno econmico e com potencial para melhorar a distribuio de renda, como sade preventiva, educao bsica e infra -estrutura; Reforma tarifria reforma de taxas envolve uma ampliao da base tarifria e corte dos percentuais marginais de taxas. O objetivo precisar incentivos e melhorar a equidade horizontal, sem diminuir a progressividade j conseguida. Melhorar a administrao da taxa (incluindo a taxao sobre a renda auferida por aplicaes externas, o chamado flight capital) um importante aspecto de aumento da base, no contexto da Amrica Latina; Liberalizao financeira O objetivo final da liberalizao financeira uma determinao dos juros pelo mercado, porm a experincia mostrou que, sob condies de uma ausncia crnica de confiana, as taxas determinadas pelo mercado podem ser to altas a comprometer a solvnc ia de empresas produtivas e governo. Sob essas circunstncias, um objetivo sensvel intermedirio a abolio de taxas de juros preferenciais para tomadores privilegiados e o alcance de uma taxa de juros positiva moderada; Taxas de cmbio Pases precisam unificar (pelo menos para transaes comerciais) o conjunto das taxas de cmbio a um nvel suficientemente competitivo a induzir um crescimento rpido em exportaes no-tradicionais e gerenciveis de tal forma a garantir aos exportadores que a competitividade assim conseguida seja mantida no futuro; Liberalizao comercial Restries quantitativas de comrcio devem ser rapidamente substitudas por tarifas, e essas devem ser progressivamente reduzidas at um nvel baixo uniforme em torno de 10% (ou no mximo por volta de 20%). Existe, entretanto, algum desacordo sobre a velocidade de reduo das tarifas (com as recomendaes girando entre 3 e 10 anos) e sobre se recomendvel diminuir a velocidade do processo de liberalizao comercial quando as condies macroeconmicas so adversas (recesso e dficit em transaes correntes); Investimento Direto Externo Barreiras impedindo a entrada de firmas estrangeiras devem ser abolidas. Firmas estrangeiras e nacionais devem ser deixadas a competir em termos iguais; Privatizao Empresas estatais devem ser privatizadas; Desregulao Governos devem abolir regulamentaes que impeam a entrada de novas firmas ou que restrinjam a competio, e depois devem assegurar que todas regulamentaes sejam justificadas por tal critrio incluindo segurana, proteo ambiental, ou uma superviso prudente das instituies financeiras; Direitos de propriedade O sistema legal deve permitir uma segurana para direitos de propriedade, sem custos excessivos, e deve fazer valer esses direitos ao setor informal.

Esta mudana reconhecida

por pesquisadores das idias da CEPAL. Ricardo

BIELSCHOWSKY (2000), por exemplo, em seu artigo resenha de apresentao

coletnea que marcou os cinqenta anos de pensamento da CEPAL, refere-se da seguinte forma:
A implantao das reformas {propostas pelo iderio neoliberal} suscita entusiasmos e apreenses, expressos em acalorado debate ideolgico, freqentemente polarizado. A CEPAL dos anos 1990 logrou posicionar-se com grande habilidade entre os dois extremos. No colocou-se contra a mar das reformas, ao contrrio, em tese tendeu a apia-las, mas subordinou sua apreciao do processo ao critrio da existncia de uma estratgia reformista que pudesse maximizar seus benefcios e minimizar suas deficincias a mdio e longo prazos. O neo-estruturalismo cepalino recupera a agenda de anlises e de polticas de desenvolvimento, adaptando-a aos novos tempos de abertura e globalizao. Avalia que no passado houve, em muitos pases, demasiada complacncia com a inflao e que os novos tempos exigem alteraes na forma de interveno do

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Estado na economia, buscando-se ampliar sua eficincia. So tempos de compromisso entre a admisso da convenincia de que se ampliem as funes do mercado e a defesa da prtica de interveno governamental mais seletiva. O compromisso permite que a anlise e as proposies de polticas voltem aos temas caros CEPAL, ou seja, o progresso tcnico e distribuio de renda, abrindo dilogo direita e esquerda do espectro retrico e ideolgico internacional. (pgs 63-64)

Esta passagem esclarecedora, possvel observar-se uma notvel adeso interna CEPAL, e mesmo das polticas econmicas regionais, a esta estratgia. Isto pode ser percebido nos estudos que se seguiram ao Transformao Produtiva, que, na maior parte dos casos, parecem detalhar aspectos ali apontados, ou, quando muito, registrar dificuldades de efetivao da estratgia. O documento Transformao Produtiva foi organizado por Fernando

Fajnzylber, porm muito mais do que este trabalho, a formulao das idias principais tm origem em dois estudos seus anteriores: La Industrializacin Trunca (1983); e Industrializacin en Amrica Latina: de la Caja Negra al Casillero Vacio (1989). Este ltimo trabalho evidencia uma dupla condio dos pases da Amrica Latina de baixo crescimento da renda percapita e grande concentrao da renda. O classificador vazio definido a partir de um quadro em que se cruzam um indicador de equidade com um indicador de crescimento. Assim, configuram-se quatro classificadores: a) crescimento baixo com concentrao de renda; b)crescimento alto com concentrao de renda; c) crescimento baixo com renda bem distribuda; e d) crescimento alto com renda bem distribuda. Este ltimo consiste no Casillero Vacio, classificador em que no se encontram quaisquer dos pases da regio. O alvo do desenvolvimento seria colocar os pases todos nesta condio. Entendemos que esta caracterizao em si, bem como a nfase dada nos dois trabalho de Fajnzylber importncia contempornea do progresso tcnico, est inteiramente enquadrada na tradio da escola cepalina. Contudo, a mudana maior est dada no diagnstico da situao dos pases da regio e, sobretudo, na estratgia pensada para a superao. sobre estes aspectos que nos concentraremos na prxima seo.

2. Implicaes da mudana de estratgia: a primazia da estabilizao sobre o crescimento

Na tradio das Teorias do Desenvolvimento, disciplina que nasce nos anos 507 , a Escola Cepalina considerada heterodoxa, porque se afasta claramente do pensamento hegemnico que dominou as formulaes sobre desenvolvimento e subdesenvolvimento no ps-guerra.

Com efeito, a CEPAL contestou abertamente a Lei das Vantagens Comparativas e a inser o internacional das economias latino americanas que, mantidas as condies do imediato ps-guerra, estariam condenadas a uma situao permanente de atraso. A proposio dominante neste campo apontava para uma ao do Estado que quebrasse as barreiras disseminao do capitalismo, ainda incipiente nos pases da Amrica Latina, porm, uma vez que o mesmo se estabelecesse, o crescimento da produo ocorreria mais rapidamente nesses pases do que nos pases j desenvolvidos, pela operao dos rendimentos crescentes e decrescentes, encurtando o hiato entre as condies sociais dos dois grupos de pases.

A proposta da CEPAL, como sabemos, foi a da industrializao pela ao ativa do Estado. Denotava assim da formulao cepalina que a condio de

subdesenvolvimento no era uma condio inaltervel, que no pudesse ser modificada pela ao interna, isto , no havia um determinismo histrico da condio de subdesenvolvimento.

Em contraste com a posio mais esquerda, digamos assim, que ocupa

no

campo das Teorias do Desenvolvimento Econmico, no debate latino-americano sobre desenvolvimento a Escola Cepalina vista como reformista (uma posio de centro), uma vez que a referncia a aceitao resignada do capitalismo. A Escola da Dependncia, por exemplo, partiu de uma crtica ao pensamento cepalino, mostrando claramente os seus limites ao desconsiderar qualquer tratamento das classes sociais

A este respeito, veja HIRSCHMAN (1981). H uma interessante discusso a respeito dos resultados histricos das estratgias de desenvolvimento, mostrando o fracasso de todas elas. evidente, que o fracasso est referenciado permanncia da condio de subdesenvolvimento, ou de atraso. Ele refere-se ao conjunto de teorias de desenvolvimento como compondo uma sub-disciplina da Economia.

9 (CARDOSO, 1995)8. Com o mesmo sentido, a formulao da Industrializao

Retardatria Capitalismo Tardio - feita por CARDOSO DE MELLO (1985: cap.2), apresenta-se como uma superao dialtica da perspectiva cepalina, apontando algumas insuficincias de anlise. De uma forma mais especfica, segundo este ltimo autor, o ponto de partida da anlise cepalina clssica reside no exame da capacidade de diversificao do crescimento para fora, que consiste na aptido do setor exportador (conjunto de empresas produtoras de certo produto primrio de exportao) para criar um mercado interno mais ou menos amplo, pensado, exclusivamente, como mercado de bens de consumo corrente. A demanda por bens de consumo para assalariados dependeria da funo macroeconmica de produo do setor exportador, isto , da combinao de fatores de produo adotada. Alm disto, para avaliao do poder de irradiao do setor exportador seria necessrio, ainda, considerar o tipo de infra-estrutura exigido por seu desenvolvimento, quem so seus proprietrios (nacionais ou estrangeiros) e qual o seu ritmo de crescimento. A caracterstica marcante da especializao que o crescimento industrial no induz a diversificao. A industrializao induzida pela expanso das exportaes encontrava, portanto, limites estreitos impostos pelo crescimento dos mercados gerados pelo setor exportador, que, uma vez ocupados, tornariam a expanso industrial extremamente dbil. No paradigma cepalino, o significado da passagem do modelo de crescimento para fora ao modelo de crescimento para dentro fica rigorosamente determinado: a dinmica da economia deixa de estar presa demanda externa, substituda pela varivel endgena investimento, deslocando o eixo para dentro da economia. Que condies fundamentais precisavam ser cumpridas para que isto ocorresse? Era preciso enfrentar as limitaes externas. Em primeiro lugar, para que no se produzisse na pauta de importaes uma rigidez que no deixasse margem para a entrada de novos produtos e, especialmente, de bens de capital necessrios expanso

Estamos aqui apenas fazendo referncia a uma crtica CEPAL feita por autores de uma Escola. H, evidentemente, crticas a serem feitas formulao de dependncia. Para uma discusso especfica veja ARAJO e ALMEIDA FILHO (2001).

10 da capacidade produtiva, a substituio de importaes no deveria se dar da base para o vrtice da pirmide produtiva, isto , partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente at atingir os bens de capital. Era necessrio que o edifcio fosse construdo em vrios andares simultaneamente, mudando, apenas, o grau de concentrao em cada um deles, de perodo para perodo (para utilizar o argumento de
TAVARES, 1983: 46).

Nem todos os investimentos poderiam, portanto, ser induzidos pela procura preexistente, mas era preciso que alguns antecipassem a demanda, especialmente os investimentos de base, o que exigia a presena ativa do Estado. Outro obstculo externo dizia respeito ao comportamento da capacidade para importar. Havendo estagnao absoluta desta capacidade, dificilmente seria possvel produzir uma acelerao industrial suficiente para manter o ritmo de crescimento elevado. As altas taxas de formao de capital e a composio de investimentos necessria a uma rpida diversificao e integrao do aparelho produtivo exigiam que as limitaes do setor externo fossem no mximo relativas, isto , que houvesse uma certa expanso das importaes, embora a uma taxa inferior do crescimento do produto. Quanto aos condicionantes internos, havia primeiramente as dificuldades

impostas industrializao intensiva pelo tamanho relativamente restrito dos mercados latino-americanos, tomando em conta que a tecnologia importada impunha escalas de produo ajustadas aos mercados de pases desenvolvidos. Alm disto, a importao de tecnologia, concebida naturalmente para as economias lderes, e no adequada disponibilidade fatorial dos pases latino-americanos, poderia trazer graves problemas: para um dado volume de produto a substituir, a quantidade de capital exigida era muito grande e o emprego gerado relativamente pequeno. Em termos dinmicos, isto significava que o processo de crescimento se dava com um grande esforo de acumulao de capital e com absoro inadequada das massas crescentes de populao ativa que anualmente se incorporavam fora de trabalho. Quanto mais se quisesse obstar o segundo inconveniente, tanto mais se teria de forar a taxa e investimentos, mantidas as caractersticas da tecnologia adotada. Tudo isto revelava, segundo Cardoso de Mello, claramente, em suas linhas basilares, a problemtica em que se movia o paradigma cepalino: a problemtica da industrializao nacional a partir de uma situao perifrica. Da que o ncleo da

11 questo da industrializao estivesse centrado na oposio entre o desenvolvimento econmico da Nao, ou melhor entre a plena constituio da Nao e uma determinada diviso internacional do trabalho que a havia transformado numa economia reflexa e dependente. O propsito de Cardoso de Mello foi de partir do que entendia ser o silncio do paradigma cepalino: capitalista; tomar mais a industrializao como uma latino-americana determinada como uma industrializao ainda, industrializao

capitalista: uma industrializao capitalista retardatria. Esta era a razo para considerar a Escola como relevante, porm incapaz, pelas razes apontadas de cobrir as questes necessrias a uma discusso de desenvolvimento, na dimenso prpria em que ela apresentava. No entanto, a crtica no produziu uma mudana de rumos, e a evoluo deste pensamento originrio da CEPAL foi se estabelecendo por imposies da prpria condio concreta dos pases da regio que, vencendo a etapa da industrializao de transio ao capitalismo, continuaram enfrentando limitaes estruturais ao se

crescimento. Ricardo BIELSCHOWSKY (2000) apreende fases desta evoluo cepalina em regularidade ocasional de 10 anos. Assim, na sucesso do processo de industrializao de 1948 a 1960, teramos nos anos 1960 as Reformas para desobstruir a industrializao, nos anos 1970 a reorientao dos Estilos de Desenvolvimento; e nos anos 1980 a superao da Dvida, culminando, nos anos 90, com a Transformao Produtiva. Esta periodizao do pensamento da CEPAL no alcana algumas diferenas importantes de apreenso terica, que, a nosso juzo, ocorrem na passagem dos anos 1980 aos anos 1990. Isto porque as diferenas no esto nos temas e nos aspectos relevantes, que poderiam at ser entendidos como os mesmos, mas na primazia que se estabelece da estabilizao macroeconmica em relao a aes de

desenvolvimento.

A nosso juzo, a questo est relacionada forma histrica de apreenso das condies internas nacionais de acumulao. Esta forma histrica foi objeto da Teoria

12 da Dependncia e, particularmente, dos Neomarxistas, destacando-se Paul BARAN (1983). Fica claro, pelos trabalhos desses dois aportes tericos, que o progresso das condies de acumulao internas aos pases da Amrica Latina apenas rompeu alguns limites internos, restando laos mais fortes e permanentes de subordinao acumulao global, prpria dos pases do Ncleo Orgnico do capitalismo9.

A rigor, no h autodeterminao de qualquer pas capitalista. Aquele que mais se aproxima disto os EUA, em funo da sua posio peculiar de regulador da moeda internacional. Mesmo assim, a incorporao de mercados externos imprescindvel a uma acumulao sustentada, mercados estes que, por serem subordinados, tm contraditoriamente a sua expanso definida pela economia americana.

A principal implicao da primazia da estabilizao sobre o crescimento que se de termina uma certa autonomia da poltica macroeconmica das condies estruturais da economia .10 Ao admitir que a estabilizao macroeconmica um passo necessrio para qualquer objetivo de crescimento sustentado, ou desenvolvimento econmico, os objetivos de curto prazo passam a ocupar o corao das aes dos governos.

Recordemos que ao longo de toda a dcada de 1970 na Amrica Latina houve uma ambigidade entre os planos de curto e longo prazos, entre a estratgia de desenvolvimento e a gesto da economia 11. A ambigidade sustentava-se na tenso

9 Esta a denominao dada por Arrighi (1995) para os pases que nos ltimos cinqenta anos definiram os rumos do capitalismo. Empiricamente, este conjunto se aproxima ao conjunto dos pases da OCDE.

Em pargrafos anteriores dissemos que a primazia ocorria da estabilizao sobre o desenvolvimento. Aqui estamos nos referindo apenas ao crescimento. Isto no quer dizer que estejamos identificando esses dois conceitos, apenas que consideramos que o desenvolvimento no pode ocorrer numa economia estagnada. De fato, a questo que o crescimento necessrio porm no suficiente. Entretanto, para formular as implicaes da primazia do enforque de curto prazo esta diferenciao no precisa ser feita.
11 A poltica econmica est sendo aqui entendida como a poltica pblica de interveno/coordena o/produo da economia. Pode ser desdobrada em uma poltica de desenvolvimento, voltada para os objetivos de longo prazo, e uma poltica macroeconmica, mais ligada gesto de curto prazo que cumpre a funo de ajustar, em sintonia fina, o movimento est rtural econmico de longo prazo s vrias conjunturas. Trata-se evidentemente de uma separao analtica e que ter importncia na avaliao da profundidade das mudanas na concepo da CEPAL nos anos 1990. O comportamento real conjuga aspectos de curto e longo prazos, imbricados no tempo. As polticas setoriais

10

13 entre os objetivos de aprofundamento do processo de industrializao e as polticas macroeconmicas estabelecidas em conjunturas de grandes transformaes internacionais e instabilidades.

De 1980 em diante, os objetivos de longo prazo so abandonados em funo do risco crescente de acirramento da escalada da inflao e do esgotamento da gerao de divisas, indispensveis numa circunstncia de debilidade do sistema financeiro internacional. Passou a prevalecer, terico e empiricamente, a idia de que a estabilizao era o passo inicial necessrio para se retomar o desenvolvimento,

constituindo-se, portanto, como um aspecto funcional lgica mais ampla de empurrar para a frente as transformaes sociais, uma v ez que os indicadores j mostravam que o progresso econmico at ali obtido no tinha sido distribudo com equidade.

O fracasso na consecuo deste objetivo de curto prazo fragilizou, como regra geral, os Estados Nacionais de todas as economias da regio, agudizando os problemas inerentes ao padro de desenvolvimento comum, pelo menos no caso dos principais pases em dimenso de riqueza e populao. A frustrao das metas de curto prazo tornou os impactos sociais incuos quanto ao desempenho da economia e sinrgicos do ponto de vista social, isto , os problemas sociais passam a constituir-se em pesada herana para qualquer proposta de desenvolvimento. O processo de degradao social assim estendido da estrutura econmica social, ganhando movimento prprio, e gerando desequilbrios e tenses decorrentes da prpria maneira como se comportavam as economias em situaes de crise. cada tentativa mais aguda de interveno, maior o impacto social e a instabilidade.

guardariam uma certa subordinao em relao a essas duas instncias, funcionando como desdobramentos de uma estratgia mais ampla. Mesmo assim, considerando-se que os timings das vrias polticas so diferenciados, est sempre posta a possibilidade de desconexo ente elas, pondo em xeque a eficcia da ao global econmica do governo. Cabe ainda mencinar que a questo est relacinada considerao da poltica econmica num contexto mais geral da poltica pblica social e todo um conjunto interrelacinado de aes pblicas dentro do qual se situa a poltica econmica. A execuo desta poltica no passa de uma das mltiplas funes do Governo. O contexto mais especfico da poltica econmica est circunscrito aos grandes agregados e variveis econmicas, desdobrando-se em polticas monetrias, cambiais, fiscais e de rendas.

14 Os desarranjos internos das economias foram enormes. A poltica

macroeconmica utilizada voltou-se fundamentalmente para a correo dos desajustes do balano de pagamentos o ajuste externo -, sob a tutela dos organismos internacionais FMI, BIRD e BID -, no obstante a expresso e a natureza mai s amplas dos desequilbrios. Nestas circunstncias, a poltica macroeconmica limitada, j que no pensada para enfrentar crises agudas estruturais. As polticas monetrias, fiscal, cambial e de rendas funcionam sob a premissa de que os elementos estruturais so paramtricos, no atingindo, portanto, o nvel em que ocorre a desordem econmica.

O ponto a considerar que os desarranjos dos anos 1980 mostraram a necessidade de mudanas estruturais, tomadas pelos organismos financiadores como uma necessidade de ajustes econmicos, isto , uma necessidade de adequao da oferta demanda. Esta leitura est centrada em bases limitadas. Os organismos impem-nas aos pases em desenvolvimento porque esses no podem prescindir nos marcos de suas estruturas econmicas de seus apoios financeiros e avais (TAVARES, 1993). Esta a razo de fundo para que as economias da Amrica Latina tenham procurado o ajuste pela via de instrumentos tradicionais de poltica macroeconmica. No perodo mais crtico de crise da dvida, dificilmente elas teriam tido condies de administrar precariamente as suas dificuldades sem o apoio externo.

Como a poltica macroeconmica no foi capaz de solucionar, de uma forma estvel, a condio econmica dos pases da Amrica Latina, as aes exigidas pelas agncias ganharam um contedo estrutural, impondo reformas neoliberais ao Estado em favor do mercado. A ao demasiado ampla do Estado estaria impedindo a operao da funo de regulao macroeconmica. O contedo destas reformas, como sabemos, atingiu, alm do ncleo tradicional do Estado - os servios sociais -, tambm a dimenso produtiva, atravs das privatizaes e desregulamentao. Sugere-se que a efetivao plena das reformas permitir que os pases em desenvolvimento j industrializados possam fazer uso dos benefcios do capitalismo avanado, operando finalmente a lei das vantagens comparativas. Porm, para chegar-se a esta condio preciso estabilizar a economia.

15 Portanto, a primazia da poltica macroeconmica no nega a legitimidade e pertinncia da perseguio da equidade, apenas indica que estes objetivos se sucedem a uma boa gesto de curto prazo das economias. Conseguida a estabilizao, mediante as reformas, a alterao das inseres internacionais ser dada pela sinalizao do mercado. Quanto mais fortes forem as economias mais rapidamente esta insero ser alterada.

Vejamos agora como Fajnzylber e Prebisch abordam esta problemtica.

3. Os distintos enforques da questo da estabilizao feitos por Fajnzylber e Prebisch

H que se reconhecer que os pontos em comum aos trabalhos de Prebisch e Fajnzylber so significativos. WELTERS (2001) faz um levantamento de dois desses pontos que consistem em temas centrais Escola Cepalina: a tecnologia e a distribuio de renda. Segundo a autora, no que tange tecnologia, ambos sustentam a necessidade da autonomia dos pases perifricos, como meio de aumentar os nveis de produtividade e melhorar o intercmbio com os pases do Centro. A insero internacional dos pases da periferia dependeria da capacidade tecnolgica prpria, o que permitiria a reduo da dependncia e a acelerao do crescimento. Entretanto, apresentam distintos

tratamentos da estratgia a ser adotada para que a capacitao nacional seja atingida. Em Fajnzylber, preciso mudar a forma de funcionamento e insero do capitalismo latino-americano, mas isso deve acontecer atravs da constituio interna s economias de um ncleo endgeno de industrializao comprometido com a aprendizagem tecnolgica. Prebisch, sobretudo nos trabalhos mais recentes12, aborda a tecnologia no seu carter social, como principal fator de desenvolvimento. Neste caso, a necessidade de inovao endgena tem uma determinao social correo de

O prprio autor reconhece fases de sua produo intelectual. Em Prebisch (1983), h um apontamento de cinco etapas do seu pensamento econmico. De certo, a observao que aqui fazemos e mesmo a de Welters (2001) refere-se ltima etapa que, segundo Prebisch, corresponde a um perodo final em que, livre de responsabilidades executivas pela primeira vez em muitos anos, pude revisar e desenvolver sistematicamente meu pensamento. (pg. 1077, traduo livre).

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16 desigualdades e um componente econmico superao das crises econmicas. Entretanto, esta dupla funo s poderia ser cumprida pelo uso social do excedente. Em razo destes distintos enfoques, h uma nfase muito maior em Fajnzylber a respeito da eficincia produtiva, que em Prebisch no aparece explicitada. Por outro lado, ambos tm preocupaes bastante evidentes com a desigualdade distributiva. As diferenas aparecem, mais uma vez, na nfase que cada um deles confere aos possveis efeitos negativos da permanncia da condio de um alto grau de desigualdade na regio. Em Fajnzylber, a desigualdade impede que o crescimento sustentado se estabelea, porque a compatibilidade entre as condies de oferta e demanda ficam tendencialmente inviabilizadas; Em Prebisch, trata-se de uma disputa pelo excedente a ser utilizado em consumo (de bens salrios, parece evidente) ou acumulao. A preocupao de fundo com o aumento das demandas sociais (inflao social).
Neste contexto, a superao da crise e da condio perifrica, dar-se-iam mediante uma distribuio de renda mais eqitativa e de uma capacitao tcnica da regio, a qual deveria privilegiar a autonomia, a produtividade e a competitividade. Estas conquistas seriam, para Prebisch especialmente, resultado de uma transformao do sistema, sem o que elas no seriam concretizveis (WELTERS, 2001: 11)

Em Fajnzylber, h tambm um levantamento muito claro das precrias condies sociais dos pases da regio, com preocupao semelhante de superao pela via da poltica pblica. Por exemplo, no seu livro de 1989 Caja Negra al Casillero Vacio, h um destaque aos seguintes aspectos a ttulo de concluso: i. A solidez da participao no mercado internacional est estreitamente

ligada capacidade que tm os pases de somar um valor intelectual a sua dotao natural de recursos; ii. A idia, largamente difundida, de que existe uma lei de compensaes entre o crescimento e a equidade no se sustenta, ao exame da realidade emprica das diversas situaes nacionais; iii. A abertura da caixa-preta do progresso tcnico constitui uma tarefa que transcende o mbito industrial e empresarial e faz parte de toda uma postura social frente a esse tema;

17 iv. A transformao econmica, social, poltica e cultural requerida na Amrica Latina, que tem como esteio o esforo interno, requer um apoio externo complementar. O principal pas devedor, os Estados Unidos, teria que adotar as medidas necessrias para adequar o seu

estilo de vida a suas possibilidades, e os pases superavitrios, em vez de orientarem os recursos para a manuteno do padro de consumo dos Estados Unidos, deveriam dirigi-los para os pases do sul. Seria vital que esses pases investissem, no plano endgeno, em

transformaes econmicas e sociais que lhes permitissem absorver esses recursos, para transformar seu padro de desenvolvimento, e que esses recursos permitissem compatibilizar os requisitos de curto prazo, associados crise atual, gerando transformaes num sentido tal que fosse possvel preencher o conjunto atualmente vazio; v. A seqncia que parece ser depreendida deste estudo a da equidade, austeridade, crescimento e competitividade. Ela difere da teoria que comea pela competitividade e no destaca o contedo tecnolgico dos produtos exportados, para depois esperar que o crescimento resulte do efeito dinamizador do mercado internacional, que terminaria na

incorporao paulatina dos excludos. Como dissemos na introduo do artigo, h compatibilidade entre esses trabalhos mais importantes de Fajnzylber e os trabalhos coordenados por ele em nome da Secretaria da Agncia. No entanto, talvez em razo das prprias condies concretas das economias da regio ao final dos anos 1980, o estudo Transformao Produtiva, o qual estamos dando destaque, d importncia maior correo dos desequilbrios macroeconmicos, realando, muito mais, aquilo que no texto de Fajnzylber aparece como um requisito: a austeridade. Ao discutir as precondies para a transformao produtiva, aponta-se, quanto situao externa, que o grau de abertura ao comrcio internacional, a maneira de se lidar com o excesso de endividamento, que limita tanto a capacidade para importar quanto a capacidade de investimento, e a possibilidade de aceder a tecnologias e conhecimentos em condies que facilitem uma transformao

produtiva baseada na competitividade internacional, so aspectos centrais. A essas condies de origem externa mesclam-se outras de origem interna, reforando-se

18 mutuamente. Entre essas ltimas, destaca-se a necessidade de correo desequilbrios macroeconmicos, marca dominante na dcada de 1980. Ao formular os principais elementos propositivos, o documento mostra que o mbito macroeconmico e as polticas que o configuram so de vital importncia, tanto para corrigir os desequilbrios que caracterizam a dcada de 1980 quanto para atingir os objetivos da transformao de mdio e longo prazos. Segundo ainda o texto, uma das lies aprendidas na dcada anterior foi que os desequilbrios das principais variveis macroeconmicas s podem chegar at certos limites, e que os preos de mercado dos

devem, pelo menos, aproximar-se dos preos sociais. Assume-se que a nfase acentuada que se depositou na estabilizao e no ajuste, assim como na atuao sobre a demanda e a realocao de recursos, entrou em conflito, de certo modo, com as polticas destinadas a estimular a oferta. A este respeito esclarecedora a seguinte citao:
No se trata de nos aprofundarmos no contedo e no alcance da poltica econmica de curto prazo, a qual dever variar significativamente de uma situao para outra. Caberia insistir, entretanto, na importncia de um contexto que confira coerncia a seus diferentes componentes e de um grau aceitvel de estabilidade em sua aplicao. Caberia igualmente sublinhar a importncia extraordinria adquirida pela poltica fiscal no conjunto dos instrumentos de que os governos dispem para fazer frente a objetivos s vezes opostos, com a estabilizao, crescimento e a maior justia distributiva. O financiamento da transformao produtiva exige, de fato, um reajuste da poltica tributria, a fim de aumentar a poupana pblica passvel de ser destinada ao investimento. preciso fazer um esforo para melhorar a destinao dos gastos, mas parece claro que a maior parte do ajuste fiscal dever ocorrer por meio de reformas tributrias. Um sistema de bases tributveis relativamente pouco numerosas, porm amplas, e que d preferncia a taxas uniformes prefervel a um sistema complexo e com mltiplas taxas nominais. A adoo de bases amplas significa um passo importante a favor do objetivo de uma equidade maior, simplifica a administrao tributria e permite aumentar a arrecadao.

Ao final do documento, h uma sntese em que se comparam a ortodoxia dos anos 50 e 60, e anos 80, com a proposta de transformao produtiva com equidade. H ntidas diferenas, no mnimo de intensidade de aplicao de instrumentos. Mesmo assim, o conjunto do que seria a poltica macroeconmica no est ali contido, apenas a poltica comercial e cambial. Entendemos que as mudanas que se apresentam, tanto nos trabal hos de Fajnzylber quanto nos documentos oficiais dos anos 1990, no chegam a constituir-se em uma mudana de paradigma, rompendo com a tradio da Escola Cepalina, porm so maiores do que tem sido observado. A apropriao tecnolgica continua no centro

19 da anlise, mas no como resultado da ao direta do Estado. Ao contrrio, a funo do Estado indireta, viabilizando condies infra-estruturais. Enfim, parece-nos que o ncleo endgeno de produo de tecnologia fruto das decises privadas, sem uma necessria arbitragem entre capitais privados nacionais e estrangeiros. Neste sentido, a seqncia equidade, austeridade, crescimento e competitividade poderia ser interpretada como uma separao analtica das relaes Estado-Mercado 13. A responsabilidade do Estado estaria em promover aes distributivas e garantir a estabilidade macroeconmica. A partir dessas aes, criaria -se uma condio estrutural sinrgica s decises privadas, que viabilizariam o crescimento e a competitividade. Parece-nos que a trajetria intelectual de Prebisch confronta-se com esta

evoluo do pensamento da CEPAL. Seus textos mais recentes, j nos anos 1980 e portanto em um perodo histrico semelhante nos seus fenmenos estruturais, ampliam as responsabilidades do Estado, dando-lhe uma razo poltico-social que no fazia parte dos seus trabalhos anteriores, muito centrados na razo econmica industrial.

4. Concluses
i. A crticas mais consistentes concepo cepalina da promoo da industrializao como forma de superao da condio de subdesenvolvimento

centravam-se na insuficincia terica da formulao, que no apreenderia as classes sociais e a natureza capitalista retardatria da industrializao latino-americana. Segundo essas crticas, esta insuficincia influencia va decisivamente nas possibilidades de xito da estratgia de desenvolvimento cepalina; ii. No obstante as crticas, a CEPAL manteve-se coerente nos limites do se prprio paradigma at o final dos anos 80, quando a influncia neoliberal foi determinante na inflexo de rumos. A mudana mais marcante a aceitao da regio isto

precedncia do equilbrio de curto prazo, pois na realidade dos pases da

No estamos com isto dizendo que esta dicotomia correta. Nossa perspectiva terica pressupe a idia de um Estado Capitalista, com funes que no permitem uma separao analtica como a presente nesta dicotomia. No entanto, a dicotomia, de alguma maneira, est presente na concepo de Fajnzylber.

13

20 significou na prtica a circunscrio da poltica econmica estabilidade da moeda, em condies estruturais bastante adversas; iii. Esta inflexo de rumos um redirecionamento dos esforos da poltica econmica para a estabilidade macroeconmica no alterou a concepo de fundo da Escola, centrada na idia do crescimento econmico com avanos sociais. Contudo, a nfase na poltica macroeconmica agudiza a deficincia terica apontada pelos crticos, pois o grau de subordinao da mesma s determinaes dos pases centrais

relativamente maior, pelas condies de finanas globalizadas dos anos 1990; iv. Conclumos que dois movimentos precisariam ser feitos pela Escola Cepalina. O primeiro movimento seria o de reconhecer a validade dos argumentos dos Neomarxistas, que consideram que a condio perifrica constitutiva ao capitalismo, sendo assim insupervel nos limites do capitalismo desregulado. O segundo movimento, seria o de admitir que a estabilidade de curto prazo s pode ser obtida a partir, ou concomitante, a uma estabilidade. Neste sentido, qualquer ajuste da economia voltado apenas para o equilbrio macroeconmico to esprio quanto a competitividade conseguida custa de salrios baixos.

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