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Informe Elcano

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola


Coordinador

Ignacio Molina

Informe 15 | Febrero 2014

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola


Elementos para conectar mejor el proyecto colectivo de pas con el mundo globalizado
Coord. Ignacio Molina - Informe 15 | Febrero 2014

Real Instituto Elcano - Madrid - Espaa www.realinstitutoelcano.org

El Real Instituto Elcano es un think-tank espaol de estudios internacionales y estratgicos que analiza el mundo desde una perspectiva espaola, europea y global. El Real Instituto Elcano naci en 2001 como una fundacin privada, bajo la presidencia de honor de S.A.R. el Prncipe de Asturias. Su Patronato est compuesto por figuras destacadas de la vida espaola vinculadas a la poltica exterior, los representantes de las grandes empresas que hacen posible el funcionamiento del Instituto, as como los ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Defensa, Educacin, Cultura y Deporte, y Economa y Competitividad. Los informes Elcano, cada uno de ellos fruto de la reflexin de un amplio grupo de trabajo de especialistas que representan a diferentes mbitos y visiones de la sociedad, responden a la necesidad de aportar propuestas concretas a temas relevantes para la poltica exterior espaola.

NDICE
RESUMEN EJECUTIVO PRESENTACIN DEL PRESIDENTE INTRODUCCIN POR QU ESTE EJERCICIO? I QUINES SOMOS? ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO Accin exterior al servicio de los valores e intereses de los espaoles Un nuevo entorno estratgico complejo La posicin de Espaa en ese entorno: riesgos y oportunidades II QU QUEREMOS CONSEGUIR? LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Integracin europea Democracia avanzada Seguridad Competitividad y talento Responsabilidad Influencia III DNDE HACERLO? NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN Los niveles de actuacin 1) Multilateral, bilateral y unilateral
2) Sinergias y divisin del trabajo con la accin exterior europea

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71 71 72 73 73 76 79 82 84 86

Los espacios de actuacin 1) Europa


2014 Real Instituto Elcano C/ Prncipe de Vergara, 51 28006 Madrid www.realinstitutoelcano.org ISSN: 1698-885X Depsito Legal: M-53423-2004 2) Magreb, Oriente Medio y frica 3) Amrica Latina 4) EEUU y el Atlntico 5) Asia y Pacfico 6) El espacio global

IV CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y SISTEMA DE ACCIN EXTERIOR

RELACIN DE CUADROS 91
93 94 96 97 98 100 101 103 106 107 110 113 115 117 117 118 1. Poltica exterior o accin exterior? 2. La presencia global de Espaa 3. Qu significa para Espaa boxear conforme a su peso? 4. La energa: seguridad, competitividad y responsabilidad 5. Sobre el uso ambiguo del concepto de competitividad 6. Crisis humanitarias y legalidad internacional 7. Los funcionarios espaoles en las organizaciones internacionales 8. Las prioridades de Espaa en los organismos multilaterales 9. La cuestin y controversias de Gibraltar 10. La posicin de Espaa sobre el Shara Occidental 11. Por qu Espaa debera utilizar Amrica Latina en vez de Iberoamrica para designar a la regin? 83 84 87 89 95 102 103 105 112 114 116 12. Una visin del espacio atlntico con cuatro orillas 13. Los hispanos en EEUU 14. Las debilidades de la posicin relativa de Espaa en la gobernanza global 15. La insercin de Espaa en la Cooperacin Sur-Sur a travs de la triangulacin 16. El despliegue diplomtico y consular en cifras 17. La diplomacia pblica 18. Barcelona y Madrid, dos urbes cosmopolitas y globales 19. Comunidades Autnomas y accin exterior 20. El asesoramiento acadmico y de los think-tanks 21. La Marca Espaa 22. La diplomacia parlamentaria 31 43 44 56 61 64 66 71 74 77 82

Los instrumentos 1) Diplomacia


2) Proteccin y asistencia consular 3) Seguridad, defensa e inteligencia 4) Economa y promocin comercial 5) Cooperacin al desarrollo 6) Accin cultural y educativo-cientfica

El sistema integral e integrado de accin exterior a) El enfoque integral: sistema y mtodo b) Del enfoque de coordinacin al de integracin c) La planificacin y la consulta externa d) La toma de decisiones y la implementacin e) La evaluacin y la rendicin de cuentas Los medios
a) Los medios humanos b) Los medios materiales y presupuestarios

CONCLUSIONES 121 ANEXOS 127

Listado de abreviaturas, siglas y acrnimos La elaboracin del Informe Los participantes en el ejercicio Los anlisis de acompaamiento

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RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO
Este Informe pretende proporcionar una panormica ordenada de los elementos a tener en cuenta para acometer una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola. Est dirigido al conjunto de actores con un papel relevante en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses del pas. Se trata de un producto novedoso, pues no existe en Espaa tradicin de este tipo de documentos, al haber dominado la tendencia a concentrarse en el corto plazo y una inercia a la ausencia de doctrina pblica y de planificacin. No obstante, aparece cuando se empieza a adquirir cierta cultura estratgica en otros campos y cuando se toma conciencia de que, desde que se alcanz con xito la plena insercin en Europa y en el mundo, la accin exterior espaola ha carecido de referentes estratgicos claros. Un problema agudizado durante la crisis debido a la reduccin de recursos para la accin exterior y cierta desmoralizacin de los ciudadanos sobre el papel que puede jugar el pas en la globalizacin. Adems, son muy evidentes las grandes transformaciones e incertidumbres que caracterizan el escenario internacional y europeo, y que aconsejan an ms este ejercicio. El texto no tiene un contenido rgidamente cerrado sino que ms bien apunta orientaciones generales y algunas sugerencias concretas a partir de una lnea directriz: la necesidad de conectar el proyecto interno de pas y su poltica/accin exterior (dos trminos aqu considerados prcticamente intercambiables siempre que se contemplen con perspectiva estratgica). El documento arranca identificando los valores e intereses fundamentales de los espaoles, que deben determinar la actuacin internacional a desplegar para ayudar a alcanzarlos. A continuacin, se aborda la posicin del pas en el complejo contexto mundial, los objetivos prioritarios a perseguir y, finalmente, dnde y cmo hacerlo, incluyendo los instrumentos, los medios y una propuesta de sistema de elaboracin de la accin exterior. Espaa atraviesa actualmente dificultades pero su historia contempornea constituye tambin una historia rotunda de xito poltico, social y econmico. Es posible que el proyecto colectivo de pas tenga que ser a su vez renovado, pero los elementos esenciales del modelo continan siendo: (i) la convivencia democrtica;

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(ii) la seguridad; (iii) la prosperidad sostenible; y (iv) la cultura y el conocimiento. Sobre esa base mnima de consenso es posible construir una poltica exterior slida. El mundo es cada vez ms multipolar en lo econmico y apolar en lo poltico, y contiene sociedades ms dinmicas e informadas, aunque tambin ms desiguales y envejecidas. Los problemas para gobernar la globalizacin deberan estimular a los Estados a cooperar pero la actual tendencia no apunta a la aparicin o consolidacin de sistemas multilaterales eficaces. En ese contexto, Europa es una regin con dificultades especficas por sus debilidades demogrficas, energticas y econmicas, y por su fragmentacin diplomtica y militar. El proyecto de construccin europea supone la mejor respuesta a esos desafos, pero la UE es vulnerable: una moneda con bases poco slidas, una legitimidad cuestionada, una solidaridad interna tensionada, una poltica exterior y de seguridad comn an frgil, y un mundo inestable relativamente hostil a sus valores. Esa realidad debera estimular a los Estados miembros a avances ambiciosos en la integracin poltica, pero la actual tendencia no apunta a que esos progresos vayan a ser rpidos. La posicin especfica de Espaa en ese entorno es tambin delicada. Las perspectivas de evolucin de su presencia internacional resultan menos favorables que en el ltimo cuarto del siglo XX, cuando logr la completa normalizacin de la poltica exterior. Sin embargo, tambin es cierto que, en contraste con el pas aislado de 1976, hoy est bien conectado con el mundo. En todo caso, Espaa se enfrenta tanto a importantes riesgos como a valiosas oportunidades. Sus debilidades y amenazas son de carcter econmico, poltico, demogrfico, energtico y medioambiental, de seguridad, de competitividad del modelo productivo, y de calidad de su sistema educativo y cientfico-tecnolgico. En el terreno concreto de la poltica exterior, el pas no ha sido capaz de aprovechar ms el potencial geopoltico ni su poder blando, influyendo menos de lo que correspondera de acuerdo a su presencia internacional objetiva. Pero Espaa tambin disfruta de fortalezas y oportunidades gracias a su alto desarrollo socioeconmico, su estabilidad poltico-institucional, su slida proyeccin exterior en el terreno empresarial, su alta capacidad de atraccin y el hecho de poseer una lengua global. Adems, tiene una posicin geogrfico-histrica muy valiosa, est bien integrada en la UE y el espacio atlntico , posee una densa red exterior y unas fuerzas armadas y un sistema de cooperacin al desarrollo con vocacin de protagonismo internacional.

Partiendo de la premisa antes mencionada de que la accin exterior debe ayudar a lograr los propsitos esenciales del modelo de pas, este Informe ha identificado seis objetivos estratgicos, conectados tres de ellos al cumplimiento del propio proyecto interno (democracia, seguridad, y competitividad y talento), y otros tres ms bien a la poltica exterior (integracin europea, responsabilidad internacional e influencia).

Influencia Responsabilidad Objetivos estratgicos Competitividad y talento Seguridad Democracia avanzada Integracin europea

La integracin europea sigue constituyendo la principal apuesta estratgica de la poltica exterior espaola. El futuro de la UE pasa hoy por consolidar el euro, mantener la cohesin interna y recuperar el apoyo ciudadano, y avanzar para convertirse en un polo de poder mundial. En su condicin de quinto Estado miembro, y tejiendo complicidades con las instituciones y con otros Estados, Espaa debe tratar de moldear mucho ms el proceso de acuerdo a sus preferencias, pues de otra forma corre el riesgo de ser relegada. Para tal fin, debe desarrollar una narrativa propia sobre el tipo de integracin federalizante que le conviene y asumir un papel ms proactivo, lo que pasa por generar ideas propias sobre la construccin europea en su conjunto y sobre las distintas polticas comunes. Adems, debe velar ms por la calidad de sus representantes en Bruselas e integrar mejor a los diversos actores en la definicin de la posicin nacional, reforzando el papel de las Cortes Generales.

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El segundo objetivo postula que Espaa se defina y proyecte una identidad internacional a partir del modelo de democracia avanzada al que aspiran los espaoles. Para ello, los poderes pblicos necesitan asumir, y el conjunto de la sociedad reclamar, una defensa ms explcita de la democracia y los derechos humanos en el mundo. El corolario de esa actitud consiste en apoyar activamente la generacin de sistemas de gobernanza multilateral basados en la legitimidad compartida, el respeto al derecho internacional y la eficacia. Pero el reforzamiento de la relacin entre poltica exterior y democracia no se traduce slo en la direccin que va desde dentro hacia fuera sino tambin, y quiz principalmente, en saber aprovechar la potencialidad que tiene un determinado tipo de accin exterior para mejorar la calidad democrtica interior. Por un lado, eso significa colocar a los ciudadanos en el centro de atencin, empoderndoles frente a la globalizacin, promoviendo que participen ms en definir cmo se conecta Espaa con el mundo y, fuera de las fronteras, proporcionndoles asistencia y proteccin. Por otro lado, asociarse ntidamente con otras democracias avanzadas con las que se comparten valores cosmopolitas y asumir de forma ms explcita la pluralidad territorial en la proyeccin exterior puede ayudar a reforzar la identificacin con el proyecto de convivencia interna por parte de ciudadanos que ahora se sienten alejados. En el terreno de la seguridad, el Informe asume como propios los contenidos de la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en 2013, por lo que el reto de la accin exterior consiste en contribuir a la sinergia y coherencia de las acciones que all se contemplan. En materia de defensa, hay que adecuar al nuevo contexto estratgico los compromisos multilaterales y bilaterales para contribuir a la paz y a la seguridad internacional. Tambin hay que tener en cuenta la restriccin de los recursos disponibles, aunque manteniendo las capacidades militares que permiten interoperar con los aliados. En el mbito diplomtico, se deben integrar las actuaciones sobre no proliferacin, desarme y control de armamento, y fomentar la regulacin internacional de nuevas amenazas. Asimismo, se debe perseguir la integracin de las acciones exteriores relacionadas con la seguridad ciudadana, la inteligencia, las emergencias humanitarias y las pandemias. En lo relativo a los recursos naturales, y muy en especial la energa, hay que diversificar el abastecimiento, impulsar la interconexin con los mercados europeos, vigilar la seguridad del transporte e innovar para reducir la dependencia exterior. Por ltimo, la proteccin eficaz de los espaoles en el exterior requiere una revisin de la accin consular y atender a las necesidades de las empresas en el extranjero, con un nfasis especial a las pymes.

El objetivo de competitividad y talento se refiere a la importante contribucin que la accin exterior puede hacer para mejorar la estabilidad econmica y financiera, cambiar el modelo de insercin internacional de la economa y promover en fin, a travs de un sistema educativo y de investigacin mejor conectado con el mundo, que Espaa sea ms dinmica, ms innovadora y ms sostenible. Para alcanzar la estabilidad, por un lado se debe acelerar la construccin de una genuina unin econmica y monetaria, basada en un gran compromiso europeo que combine responsabilidad y solidaridad, y, por otro lado, hay que trabajar en los foros de gobernanza global para lograr un marco mejor en cuanto a la regulacin financiera, la proteccin de inversiones, la lucha contra el fraude fiscal y la coordinacin de polticas macroeconmicas. Por lo que hace a la planificacin estratgica del salto cualitativo que requiere el modelo productivo espaol, el propsito debe consistir en diversificar las exportaciones, dar entrada a ms empresas en las cadenas de suministro globales, mejorar las infraestructuras de conexin y apostar decididamente por la innovacin. De hecho, la internacionalizacin del sistema de investigacin y desarrollo, a travs de diversas actuaciones en el terreno educativo, cientfico-tecnolgico y de la atraccin de talento, constituye el mejor medio para lograr un aumento de la competitividad y el bienestar a largo plazo. La idea de asumir la responsabilidad como otro objetivo central de la accin exterior estratgica se justifica porque los ciudadanos espaoles comparten y proyectan el valor de la solidaridad pero, tambin, porque contribuir a sus contenidos ayuda a una mejor gestin de los asuntos globales que sin duda les afectan. En este terreno es necesario establecer una accin integrada entre las polticas de derechos humanos, de cooperacin al desarrollo, de ayuda humanitaria y de generacin de bienes pblicos globales, sobre todo en lo referente a la lucha contra el cambio climtico. Espaa puede, en sintona con la UE, tener una actitud ms proactiva en la definicin de las agendas globales sobre estas materias. De fronteras hacia dentro, el reto consiste en integrar a los distintos agentes de la accin exterior en esos mbitos. En ese sentido, hay que trascender los procesos de coordinacin y definir unas nuevas relaciones estratgicas identificando el valor aadido de cada actor. El objetivo de responsabilidad, y en particular la poltica de cooperacin, requiere medios adecuados recursos humanos cualificados, revertir la cada del presupuesto destinado a la ayuda al desarrollo y mayor concentracin geogrfica y sectorial de la misma y el desarrollo de nuevos instrumentos. El ltimo de los objetivos postula reforzar la influencia internacional a travs de unas relaciones exteriores intensas y un mejor aprovechamiento de los importantes elementos de poder blando. En el terreno multilateral, Espaa puede

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presentarse como un actor importante para la solucin de los problemas globales pues su identidad internacional suscita escaso rechazo. En las relaciones bilaterales y regionales, hay que aprovechar mejor las alianzas estratgicas con combinaciones a varias partes y triangulaciones. Pasando de la actuacin diplomtica a la interpersonal, los actuales flujos de emigracin pueden ayudar a extender las redes de presencia en el exterior mientras que existen oportunidades no del todo aprovechadas para convertir el atractivo que tiene Espaa para turistas, estudiantes e inmigrantes en una mejor proyeccin poltica, cultural y econmica. Tambin hay que facilitar el aprendizaje del espaol y la difusin de la cultura, sin olvidar la diversidad interior ni el hecho de compartir la lengua global con una veintena larga de pases. En el terreno de la reputacin, se debe identificar, realzar y perseguir la consecucin de los elementos de la imagen internacional a la que aspira la sociedad espaola. Y, por ltimo, no olvidar que la influencia va ligada a la previsibilidad y la constancia. Los anteriores objetivos han de desarrollarse en distintos niveles de actuacin. Espaa apoya el multilateralismo por conviccin, pero tambin por su tamao diplomtico medio, su condicin de pas europeo y su implicacin profunda en la globalizacin. No obstante, gran parte de la accin exterior ha de desarrollarse de forma bilateral y de forma unilateral, a travs de las muchas polticas a desarrollar en el interior para mejorar la internacionalizacin del pas. Adems, se debe realizar un ejercicio de clarificacin de las sinergias y de divisin del trabajo para establecer qu elementos de la accin exterior podran vehicularse en mayor o menor medida a travs de la UE y cules deben mantenerse como accin a desarrollar por Espaa. Asimismo, los seis objetivos estratgicos se persiguen en distintas reas geogrficas. Y este Informe ha identificado tambin seis grandes espacios para la actuacin espaola: Europa; el Magreb y toda la vecindad sur; Amrica Latina; EEUU y el Atlntico Norte; Asia-Pacfico; y el mbito propiamente global. En todos los mbitos de gobernanza colectiva europea, y en particular dentro del proceso de integracin, Espaa siempre se ha situado en la vanguardia de cualquier geometra variable. Resulta prioritario mantener esa ambicin contribuyendo activamente a evitar dinmicas de fractura. En el debate sobre el futuro de la UE, Espaa debe seguir fomentando avances en la construccin supranacional por parte de las instituciones y fortaleciendo unas relaciones especialmente intensas con los otros cinco Estados grandes y, dentro de ellos, con los que tambin pertenecen a la Eurozona (Alemania, Francia e Italia), sin descuidar a otros posibles aliados de tamao medio (sobre todo su vecino Portugal) o pequeo. Espaa tiene una visin propia sobre la ampliacin, siendo muy aconsejable

Espacios geogrficos Espacio global EEUU y el Atlntico

Europa Asia y Pacco

Amrica Latina

Magreb, Oriente Medio y frica

mantener la perspectiva europea para Turqua y los Balcanes occidentales. Debe prestar ms atencin a Rusia y la vecindad oriental, actuando en sintona con sus socios occidentales. Espaa, como puente de paso natural entre el Norte de frica y Europa tiene un inters estratgico en que el Mediterrneo constituya un espacio geopoltico propio, con organismos multilaterales efectivos, y que la UE refuerce su atencin a la vecindad meridional en un momento de transformaciones difciles pero esperanzadoras. Espaa debe profundizar en sus buenas relaciones con Marruecos y, al mismo tiempo, implicarse equilibradamente en el intento de mejorar las relaciones entre todos los Estados del Magreb. Oriente Medio es tambin importante para Espaa pero, considerando las autnticas prioridades propias y las complejidades de una regin tan conflictiva, es aconsejable canalizar a travs de la UE parte de la energa poltica que hasta ahora se le ha dedicado. En cambio, s requiere mayor atencin propia, y la elaboracin de una estrategia integral de actuacin, la amplia zona definida en torno al Sahel, desde el Golfo de Guinea hasta el Mar Rojo y el Cuerno de frica. Por ltimo, y considerando que los lazos empresariales entre frica subsahariana y Espaa estn intensificndose rpidamente, ese aumento de la relacin econmica debera tener un adecuado traslado al mbito poltico.

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Amrica Latina es central para la consecucin de la mayor parte de los objetivos estratgicos antes identificados. El vnculo tan especial que mantiene con la regin da a la accin exterior espaola un plus de influencia en todos los dems mbitos. En paralelo al esfuerzo latinoamericano para establecer una gobernanza multilateral propia, hay que repensar las Cumbres Iberoamericanas, manteniendo el rasgo de diplomacia familiar orientada principalmente a promover la cooperacin en todos los mbitos sobre la slida base de una red densa y activa que une a las sociedades civiles de ambos lados. Adems, Espaa tiene que actuar bilateralmente con todos y cada uno de los pases latinoamericanos con polticas diferenciadoras a partir de un criterio estratgico. La creciente importancia de Brasil en el escenario global y regional, y la menor atencin que Espaa le ha dedicado por razones histricas, exigen un esfuerzo complementario en esta relacin bilateral. Con todos los dems pases de habla espaola (desde Mxico hasta el ms pequeo) se pueden emprender proyectos ambiciosos y otras actuaciones de gran valor poltico. La insercin de Espaa en el espacio atlntico se apoya fundamentalmente en la OTAN por lo que, sin minusvalorar la importancia de sta, parece deseable que la futura relacin descanse sobre una base institucional ms amplia. A este propsito podra ayudar decisivamente la conclusin del Tratado Transatlntico de comercio e inversin que Espaa apoya decididamente, prestando atencin a sus potenciales efectos para los pases latinoamericanos. En el nivel bilateral, EEUU sigue siendo un aliado imprescindible pero igualmente conviene complementar el slido lazo en materia de seguridad con ms vnculos en el terreno econmico, cultural y cientfico. A pesar de que la regin de Asia y Pacfico protagoniza en estos momentos la gran transformacin del poder econmico y de la gobernanza global, Espaa no puede ponerla verosmilmente a la cabeza de sus prioridades aunque s debe tener mayor presencia en la configuracin de la poltica asitica que desarrolle la UE. Por otro lado, Espaa debe tener planteamientos propios y una relacin singularizada con varios pases de la zona, especialmente China. Para atraer la atencin de Asia sera conveniente redoblar los esfuerzos en la promocin de la imagen de Espaa, que no est consolidada, y en la difusin de la lengua espaola. Existe, por ltimo, un espacio propio para la gestin de asuntos de naturaleza global en el que Espaa, tanto a travs de la UE como de forma autnoma, debe estar presente, priorizando los debates en los que hay ms intereses en juego. El objetivo de la actuacin en el espacio global es doble: por un lado, contribuir a la provisin de bienes pblicos y, por el otro, establecer normas legtimas y

efectivas de gobernanza; una aspiracin clave para un pas muy interdependiente, que es miembro de la UE y que no tiene capacidad para imponer por s solo sus intereses. Espaa debe actuar en este terreno consciente de sus debilidades (una posicin complicada para ver reconocido en los grandes mbitos de gobernanza el peso objetivo que le corresponde) pero tambin de sus ventajas comparativas (una alta capacidad para gestionar relaciones bilaterales diversificadas y gran potencial para el fomento del dilogo interregional o las triangulaciones). Para desarrollar una poltica exterior estratgica se requiere la combinacin inteligente de diversos instrumentos, articulados por los diversos departamentos del Gobierno pero con una creciente participacin en los mismos de la UE, las Comunidades Autnomas y el sector privado. Entre los seis instrumentos identificados en el Informe, la diplomacia ocupa una posicin clave pues debe destilar la esencia poltica general que se produce al combinar toda la accin exterior sectorial, una visin de conjunto que debe ejercerse a la hora de representar, de negociar y sobre todo de informar a la capital para que se pueda planificar y supervisar mejor la implementacin. La asistencia y proteccin consular es el segundo gran instrumento de la accin exterior. No slo constituye el punto de contacto visible entre sus gestores y unos ciudadanos cada vez ms atentos a la calidad o incluso la utilidad de los servicios pblicos, sino que adems contribuye de manera directa a mejorar la proyeccin internacional de la sociedad espaola. Se deben hacer ms esfuerzos para otorgar a la accin consular la importancia que merece modernizndola, sobre todo a partir de las tecnologas de la informacin, y repasando su orientacin actual ms bien reactiva en el servicio hacia los ciudadanos. La seguridad, la defensa y la inteligencia constituyen el tercer gran instrumento. Las tres aportan a la accin exterior elementos de influencia, presencia y cooperacin internacional. Separados en el pasado, tanto territorial como funcionalmente, convergen ahora en el continuum entre lo interior y lo exterior, entre la seguridad nacional y la seguridad global, protegiendo a la accin exterior en los nuevos mbitos y riesgos de la globalizacin. En cuanto al instrumento de la promocin exterior de los intereses econmicos y empresariales, sus herramientas son particularmente diversas y se han ampliado en los ltimos aos con nuevos actores de la sociedad civil y de las administraciones subestatales. Igualmente variado es el instrumento de cooperacin al desarrollo que se articula mediante una compleja red de actores pblicos y privados. Por ltimo, la accin cultural y educativo-cientfica es un instrumento esencial que, por un lado, contribuye a una mayor internacionalizacin de Espaa y, por el otro, ayuda a la proyeccin de su imagen y a la mejora de la influencia a travs del poder blando.

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El Informe termina presentando una propuesta de nuevo sistema, integral e integrado, para llevar a cabo una accin exterior estratgica. Si antes se ha defendido una perspectiva transversal y sin compartimentos estancos para determinar los objetivos y para entender los instrumentos, tambin es necesario asumir ese enfoque en las seis fases en las que se puede desagregar la elaboracin de la poltica exterior: planificacin, consulta externa, toma de decisiones, implementacin, evaluacin y rendicin de cuentas. Adems, y en un marco de respeto a los objetivos estratgicos de la poltica exterior que, en ltima instancia determina el Gobierno de Espaa, resulta conveniente introducir en el sistema la apertura y colaboracin con otros agentes. Entre estos, destacan las Comunidades Autnomas, responsables de muchas polticas pblicas con potencial proyeccin exterior como consecuencia de la profunda descentralizacin competencial que caracteriza el sistema poltico espaol. La relacin entre la accin exterior desarrollada por el Gobierno y por los actores subestatales o privados no debe descansar tanto en nuevos mecanismos de coordinacin o jerarqua, sino en la generacin de un sentimiento de apropiacin recproco o, al menos, de un clima de entendimiento. Es cierto que la accin exterior debe asegurar la coherencia y sinergia interna de los muy diversos actores e intereses nacionales que se relacionan con una realidad internacional compleja. Pero estando de acuerdo con esta premisa, el Informe apunta a una manera distinta de la tradicional para intentar resolver esa problemtica. Frente a la coordinacin, conectada en la tradicin administrativa espaola a la idea de control o incluso de subordinacin, se postula como preferible el enfoque de integracin, entendido como un mtodo de trabajo que asegura la participacin directa de todos los actores en el proceso y que facilita la convergencia. Al tratarse ms bien de una metodologa que pretende transformar la cultura administrativa imperante, excesivamente departamentalizada y juridificada, la apuesta por la integracin apenas exige cambios legales u orgnicos, slo una reorientacin estratgica de las actuaciones. La integracin de la accin exterior debe descansar sobre tres mecanismos organizativos igualmente importantes: el presidente del Gobierno, un consejo poltico colegiado, y el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. El presidente, que en Espaa tiene grandes responsabilidades de direccin poltica, no cuenta hoy con un sistema que le permita ejercer el liderazgo estratgico efectivo de la accin exterior, tanto al presidir colectivamente a todos los departamentos que participan en ella como en su mbito de actuacin personal que incluye, adems, las grandes decisiones crticas. La funcionalidad del consejo poltico, que debe tener un soporte tcnico adecuado aunque gil y reducido, consiste en servir de arena de encuentro poltico a los distintos protagonistas

de la accin exterior espaola. Por su parte, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin debe reformular el enfoque geogrfico y, sobre todo, reforzar el enfoque temtico con el que hoy funciona. Se trata de poder tener una autntica visin de conjunto sobre cada regin o pas y servir de gran catalizador que ayude a integrar todas las polticas con proyeccin exterior. En el exterior, la integracin se articula mediante un triple mecanismo que tambin pretende aunar la lgica jerrquica, colectiva y departamental, bajo el liderazgo del embajador. Los mecanismos de integracin no tienen vocacin de exhaustividad y su actuacin se limita a los objetivos prioritarios de poltica exterior, especialmente en las fases de planificacin, consulta externa y evaluacin. En cambio, para la mayor parte de la toma de decisiones y sobre todo de la implementacin, cada actor mantiene su mbito de actuacin. La principal herramienta para conseguir la integracin consiste en la Estrategia de Accin Exterior, un documento poltico que corresponde aprobar al Gobierno, a partir de un borrador elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, asegurando que en su tramitacin se consulte con otros actores y se debata en el parlamento. El sistema de integracin se encarga tambin de la supervisin anual del cumplimiento de la Estrategia, vigilando que se atiendan sus directrices, se corrijan desviaciones y se reaccione ante situaciones de crisis. Los dos elementos finales del sistema de integracin son la evaluacin y la rendicin de cuentas que pretenden valorar el funcionamiento y los resultados del servicio pblico de la accin exterior. La evaluacin est orientada al seguimiento de la eficiencia, a la supervisin del trabajo desarrollado por los actores, al anlisis de las lecciones aprendidas y a la revisin de las estrategias y planes para el futuro. La rendicin de cuentas tiene un contenido poltico pues pone en relacin el sistema con los ciudadanos a travs de sus representantes en las Cortes. Pero la participacin parlamentaria en la accin exterior no se dedica solo a controlar, sino que articula en gran medida la comunicacin entre ciudadana y poderes pblicos generando una base de consenso entre el Gobierno y la oposicin. Finalmente, en cuanto a los medios, la renovacin estratgica de la poltica exterior precisa conciliar el desfase entre objetivos demasiado ambiciosos y medios demasiado escasos. En relacin con los medios humanos se aconseja aprovechar an ms el margen existente para mejorar los procesos de reclutamiento y la formacin continua, y para fomentar la movilidad entre los distintos agentes de la accin exterior. Tambin se defiende conectar mejor la promocin y la provisin de puestos de trabajo, ya sea en Espaa o en los destinos externos, con la evaluacin del rendimiento y la capacitacin individual. Por lo que se refiere a los medios materiales, se advierte que la transformacin de la accin exterior que aqu se propone deber contar con presupuestacin y fondos propios cuyo coste

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se compensar con la mejora de la eficiencia a medio plazo. Adems, y con carcter general, se plantea abordar la modernizacin y racionalizacin de los medios materiales, introduciendo flexibilidad para el redespliegue diplomtico y consular. El Informe se cierra con unas conclusiones. Se formulan a modo de recomendaciones tras haber defendido que la globalizacin diluye las fronteras entre lo interno y lo externo, reforzando la necesidad de desarrollar una accin exterior integrada, coherente y estable. Seran los 10 fundamentos sobre los que basar la renovacin de la visin que tiene Espaa de su lugar en el mundo y del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como potencia media con presencia global. Como una democracia avanzada, responsable y europesta que persigue a un modelo colectivo basado en la convivencia, la seguridad, la prosperidad sostenible, y la cultura y el conocimiento.

PRESENTACIN DEL PRESIDENTE

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Para quienes se dedican a la poltica exterior espaola, ya sea como actores o como observadores de la misma, fue una excelente noticia saber que el Gobierno no solo pretenda elaborar una Estrategia de Accin Exterior sino que le daba rango legal al incorporarla en la Ley de la Accin y del Servicio Exterior del Estado, actualmente en tramitacin. Un ejercicio de transparencia poltica frecuente en muchas otras democracias pero indito en la nuestra a salvo de un intento (el Plan Estratgico de Accin Exterior en el ao 2000) durante el ministerio de Josep Piqu, de vida efmera. Transparencia y claridad poltica (alguien podra hablar de previsibilidad) tanto hacia adentro, hacia los propios ciudadanos que deben poder conocer las prioridades del Estado en el escenario internacional, como hacia afuera, hacia la propia comunidad internacional. Pues as un Estado, un pas, es ms previsible y, por lo tanto, resulta confiable. Un ejercicio, finalmente, que responde en gran medida a la conviccin creciente de que el futuro de Espaa est fuera de Espaa, idea, casi eslogan, que ha presidido las actividades del Real Instituto Elcano desde su fundacin hace ahora algo ms de 10 aos. Y que en un mundo crecientemente globalizado e integrado, con altsimos niveles de dependencia exterior (ya sea para exportar mercancas o servicios, atraer turistas o inversiones, importar gas o petrleo, blindarse frente a terroristas o inmigrantes ilegales, y un largusimo etctera), se abre camino en la misma opinin pblica, cuya endmica indiferencia hacia el exterior, producto de siglos de ensimismamiento, parece por fin resquebrajarse, erosionada por la evidencia de que un nuevo orden mundial, con cambios tectnicos que slo pueden describirse como histricos, geopolticos o incluso civilizacionales, ha aflorado ya aunque, una vez ms, el bho de Minerva, y nuestra conciencia de ello, va muy por detrs de la realidad. En todo caso podemos tener la seguridad de que este ejercicio poltico, sea o no consecuencia de una nueva cultura estratgica de los espaoles, al menos contribuir a crearla y, eventualmente, reforzarla. Que el Ministerio haya confiado la realizacin de un borrador o documento preparatorio de este ejercicio de Estrategia a una fundacin privada es el segundo dato a destacar. Pues no es frecuente tampoco esa colaboracin del sector

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pblico con un think-tank, que parece reflejar una mayor voluntad de cooperacin con la sociedad civil, renovando lo que durante dcadas fue simplemente una estrategia de dar entrada al administrado en la Administracin. Pues ms que dar entrada hablamos ahora de una verdadera co-participacin, de un dialogo creativo conjunto. Algo que el Real Instituto Elcano ha aceptado como un gran reto y un honor, agradeciendo al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin su confianza en nosotros. Confianza que sin duda se basa en la propia estructura del Real Instituto Elcano, producto de un doble pacto pblico-privado por una parte, y gobierno-oposicin por otra, un pacto auspiciado por la Corona y renovado cotidianamente, no solo en nuestro Patronato y Comisin Ejecutiva, sino tambin en los grupos de trabajo que alimentan la creatividad del Instituto y, singularmente, en los que han dado lugar a este Informe. Pues en esos grupos consultivos, y bajo la presidencia primus inter pares (que no direccin) de nuestros investigadores, han colaborado expertos de al menos seis colectivos distintos: profesores e investigadores (espaoles o extranjeros) de las universidades y de otros centros de pensamiento, expertos del sector empresarial, responsables y tcnicos de las administraciones pblicas (diversos ministerios y agencias, fuerzas armadas, comunidades autnomas), periodistas especializados, representantes de ONG y sindicatos y, finalmente (last but not least), diputados y senadores de diversos partidos, tanto del gobierno como de la oposicin. Y quien relea la lista de colaboradores en este Informe ver ejemplos de todo ello. Y es en esos grupos de trabajo en donde esa doble colaboracin (pblico-privada y gobierno-oposicin) da sus frutos bajo la forma de una definicin comn, conjunta, de los datos del problema a analizar y de sus parmetros. No es tarea del Real Instituto Elcano dar forma a los consensos polticos, cuestin que compete al Parlamento, al Gobierno y a los partidos polticos, en otros escenarios distintos del investigador. Pero s lo es contribuir a que la definicin del problema, de sus parmetros y de sus alternativas sea comn. Es una tarea tcnica, si as se quiere etiquetar, no poltica. Pero previa y esencial, pues quienes han definido en comn el problema no podrn divergir mucho en las soluciones. Y de eso se trata, de preparar el camino para los consensos polticos, deseables en poltica interior, pero imprescindibles en poltica exterior.

INTRODUCCIN POR QU ESTE EJERCICIO?

Madrid, febrero de 2014 Emilio Lamo de Espinosa Presidente

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INTRODUCCIN POR QU ESTE EJERCICIO?


Este Informe pretende proporcionar una panormica ordenada de los elementos que deberan tenerse en cuenta para acometer una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola. Su destinatario es el conjunto de actores pblicos y privados que juegan o pueden jugar un papel relevante en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses del pas. Eso incluye, desde luego, al Gobierno de Espaa en su integridad (a quien corresponde dirigir la poltica exterior, bajo el liderazgo de su presidente y con el papel central que corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin), pero tambin a las Cortes Generales, a las Comunidades Autnomas, a otras instituciones y niveles territoriales de gobierno, a diversas organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadana en general. La necesidad de emprender un ejercicio estratgico sobre la accin exterior espaola se justifica por varias razones: a. La falta de tradicin espaola para elaborar este tipo de documentos con enfoque transversal y carcter pblico, lo que contrasta con una muy asentada experiencia en el resto de pases de su entorno a la hora de planificar la poltica exterior y sus polticas conexas. Con la excepcin del Plan Estratgico de Accin Exterior aprobado a finales de 2000 que tuvo una vida efmera debido a las cambiantes circunstancias internas y globales se trata de un ejercicio novedoso. No obstante, tambin es cierto que se est produciendo en Espaa un cambio relaEste Informe est tivamente reciente de tendencia que ha alcanzado a otras dirigido a todos los meta-polticas ms o menos relacionadas con la accin exterior (como las reformas econmicas o, ms claramente, actores pblicos la seguridad nacional con una Estrategia recin aprobada) y privados con un e incluso a dimensiones concretas de la misma (como la papel relevante cooperacin al desarrollo, la marca pas o la accin cultural exterior), que se han ido dotando de planes de actuacin. en la defensa Tambin algunas Comunidades Autnomas han emprendiy proyeccin do iniciativas para ordenar e impulsar la accin exterior en el internacional de los marco de sus competencias. Esta pauta, que parece apuntar valores e intereses a un cambio general de actitud y a la adquisicin de cierta cultura estratgica, debe ahora extenderse a la visin global del pas. que tiene Espaa sobre el lugar que ocupa y el papel que

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Introduccin: por qu este ejercicio?

debe desempear en el mundo. De hecho, el proyecto de Ley de la Accin y del Servicio Exterior del Estado actualmente en trmite parlamentario contempla varias previsiones en ese sentido y, en particular, un instrumento de planificacin, seguimiento y evaluacin denominado Estrategia de Accin Exterior. b. El relativo agotamiento, por xito, de la poltica exterior espaola desarrollada desde la transicin y que consista en una estrategia (no codificada pero relativamente clara e implcitamente consensuada) de plena insercin en Europa y en el mundo. Una vez conseguidos estos objetivos algo que seguramente se produjo coincidiendo con el cambio de siglo la accin ha quedado sin referentes estratgicos claros. Asimismo, en ese sentido, la pauta espaola ha consistido ms bien en procurar la mejora de la posicin internacional del pas poder participar en el juego y apenas en moldear el funcionamiento de la globalizacin, esto es, jugar con protagonismo o incluso contribuir a conformar las reglas.

Elaborar la Estrategia es un proceso con valor en s mismo pues contribuye a integrar sensibilidades distintas y a aumentar el sentimiento de proximidad hacia la accin exterior.

e. Por ltimo, el entorno internacional en el que tiene que disearse la actuacin espaola para los prximos aos se caracteriza por la incertidumbre. No se trata slo de que haya que abordar los profundos cambios estructurales en el mundo y los numerosos riesgos que tiene ante s Espaa en ese escenario. Dado el carcter impredecible de los acontecimientos que tendr que enfrentar la accin exterior espaola, es necesario enfatizar en anlisis de prospectiva e inteligencia, asegurarse ante las amenazas que son posibles de anticipar, aprovecharse de las oportunidades que tambin existen y ser capaces de reaccionar ante los numerosos acontecimientos que sorprendern a lo largo de los prximos aos. Eso lleva, adems, a que los planes estratgicos de accin exterior deban acercarse ms a relatos omnicomprensivos y dinmicos que a documentos cerrados que pueden quedar pronto obsoletos. Pese a su ambicin, este Informe no consiste exactamente en una Estrategia algo que corresponde realizar a los poderes pblicos sino que ms modestamente se trata de un ejercicio que presenta de forma ordenada el conjunto de los elementos que deberan tenerse en cuenta a la hora de elaborar un documento pblico de esa naturaleza orientado explcitamente a la accin o la poltica exterior. Eso significa, por un lado, que este Informe no da respuestas acabadas aunque s apunta orientaciones generales, esboza posibilidades alternativas y, en algunos casos, articula sugerencias precisas y, por el otro, que existe una limitacin por el hecho de que el documento est circunscrito a la dimensin internacional de Espaa. Aunque lgicamente no se puedan ignorar algunos desafos y debilidades que en estos momentos afectan a todo el sistema poltico espaol tales como una cierta erosin de la legitimidad popular de las instituciones, los desequilibrios del modelo productivo, las evidentes tensiones territoriales que ponen en cuestin el pacto constitucional o ciertas ineficiencias del funcionamiento administrativo, es evidente que la resolucin de los mismos no corresponde a un ejercicio estratgico sobre la accin exterior, por mucho que el nimo que gue este documento sea conectar estrechamente lo interno y externo. En todo caso, s es cierto que aprovechando tambin las muchas fortalezas de la democracia, la sociedad y la economa espaolas se intenta sealar cmo deben afrontarse dichos desafos, e incluso cmo una poltica exterior estratgica podra contribuir a mitigarlos. El Informe tiene en mente una posible estrategia de pas (y, por tanto, est destinado para todos los niveles territoriales, los dems rganos del Estado y la sociedad civil). No obstante, tambin se reconoce que corresponde al Gobierno de Espaa dirigir la poltica exterior y por tanto algunos elementos, sobre todo los procedimentales, estn ms bien orientados hacia ese nivel central.

c. Adems, en un momento tan complicado como el que Espaa lleva atravesando en los ltimos cinco aos (de profunda crisis econmica mutada luego tambin en crisis poltica e institucional), redactar un plan de estas caractersticas tiene valor en s mismo porque puede considerarse como un ejercicio participativo que contribuye a: (i) integrar sensibilidades polticas distintas, reforzando as cierta continuidad en la poltica exterior al margen de los posibles cambios de gobierno, y (ii) aumentar el sentimiento de apropiacin y proximidad sobre la accin exterior a travs de la implicacin de distintos actores sociales.

d. Pero la necesidad de definir una nueva narrativa, clarificar los objetivos y mejorar los procedimientos y el seguimiento de la accin exterior espaola, no slo tiene motivaciones internas y, seguramente, stas ni siquiera son las ms importantes. La renovacin estratgica de la poltica exterior es necesaria para atender a las extraordinarias transformaciones del escenario internacional y europeo, que se describen en la siguiente seccin.

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Introduccin: por qu este ejercicio?

En cuanto a su estructura, este Informe presenta un desarrollo de contenidos que puede considerarse clsico en este tipo de ejercicios. Tras esta breve introduccin, se incluye una primera seccin en la que, sobre la base de los principios constitucionales y de otros documentos estratgicos de referencia, se identifican los valores e intereses fundamentales de la sociedad espaola que determinan la actuacin internacional que debe desplegarse para contribuir a alcanzarlos. A continuacin, se aborda la posicin de Espaa en el complejo entorno actual. La tercera seccin aborda los objetivos de la accin exterior, en coherencia con el proyecto-pas antes identificado, y su plasmacin en seis grandes mbitos estratgicos que, a su vez, estn desarrollados en mbitos ms concretos de actuacin. La siguiente seccin analiza cmo perseguir esos objetivos, lo que implica un repaso de los distintos modos de actuacin (unilateral, bilateral o multilateral, prestando especial atencin a las sinergias entre la accin exterior propia y la europea), y la identificacin de los seis espacios estratgicos de carcter geogrfico (Europa; Magreb, Oriente Medio y frica; Latinoamrica; EEUU y el espacio atlntico; Asia y Pacfico; y el espacio global). Por ltimo, se abordan los instrumentos y el sistema de El documento elaboracin de la accin exterior: tras un repaso de los seis grandes instrumentos disponibles (que van mucho ms all parte de la de la accin diplomtica y consular, pues aqu estn implicaidentificacin dos agentes conectados a casi todos los sectores de poltica de los valores pblica: seguridad y defensa, economa y comercio, cooperae intereses cin al desarrollo, y accin cultural y educativo-cientfica), se expone la conveniencia de un cambio de modelo organizatifundamentales vo y de funcionamiento hacia un sistema integral de elaborade los espaoles, cin de la accin exterior en seis fases, desde la planificacin que determinan hasta la rendicin de cuentas. El informe se cierra con unas conclusiones. El documento est adems organizado de tal la actuacin manera que, a lo largo de estas secciones, se introducen internacional cuestiones especficas pero relativamente importantes que a desplegar se exponen al hilo de la exposicin en cuadros separados.

Cuadro 1
Poltica exterior o accin exterior?
La distincin conceptual entre los trminos de poltica exterior y accin exterior ha protagonizado interesantes debates jurdicos en los ltimos tiempos. Es verdad que, fuera de contexto, esta disquisicin terminolgica puede resultar bizantina pero hay que reconocer su importancia en el sistema poltico espaol, por los conocidos conflictos de competencias entre la Administracin General del Estado y las de las Comunidades Autnomas (propia de cualquier Estado con una estructura territorial descentralizada) o por la siempre difcil delimitacin de jurisdicciones entre los distintos ministerios. Pero no es un problema exclusivo de Espaa ni tampoco de la UE, donde la jerga comunitaria tambin se cuida mucho de distinguir entre ambos conceptos. En cualquier pas globalizado, la accin exterior tiende a ser muy extensa pues el conjunto de organismos pblicos, funcionales o territoriales, as como las empresas, asociaciones y ciudadanos tienen proyeccin internacional. Por eso, y expresado de forma muy breve, la interpretacin habitual en Espaa es que la accin exterior sera una realidad mucho ms amplia que la poltica exterior, que tendra en cambio un significado ms estricto en el terreno gubernamentaldiplomtico, debiendo adems existir una clara diferencia entre ambas as como una cierta subordinacin de la primera con respecto a la segunda. Este Informe, sin embargo, aborda este punto desde una perspectiva distinta donde sin ignorar que la cuestin es compleja se pretende superar la necesidad de establecer significados precisos ni mucho menos distinciones rgidas o jerarquas de importancia entre uno y otro concepto. Dado que aqu se predica una mayor conexin entre el proyecto de pas y el mundo globalizado, es evidente que eso requiere que la prctica totalidad de los actores realicen accin exterior y, al mismo tiempo, que los contenidos de la poltica exterior sean coherentes con la consecucin de los objetivos internos (democracia, seguridad, prosperidad sostenible, y cultura y conocimiento). Ahora bien, la proliferacin de relaciones estatales, subestatales y no estatales obliga al Gobierno a integrar las polticas y acciones que afectan a los intereses y objetivos esenciales de Espaa en el mundo. Se sostiene entonces que lo que debe hacerse es definir tanto los contenidos como la integracin procedimental de lo que sera una accin exterior de carcter transversal y estratgico que, por un lado, vendra a coincidir en su contenido sustantivo con la poltica exterior con una actuacin diplomtica mucho mejor conectada con el conjunto de las polticas sectoriales- y, por el otro, esa accin exterior estratgica coincidente con la poltica exterior ayudara a determinar prioridades y dotar de coherencia al conjunto de acciones exteriores en plural. Por eso, no puede decirse ni que la poltica exterior precede a la accin exterior ni viceversa. Accin y poltica exterior estratgicas seran las dos caras de la misma moneda aunque, por cerrar la argumentacin, seguirn existiendo acciones exteriores que no tendran ese carcter estratgico y que corresponden al mbito de autonoma propio de los actores pblicos o privados al margen de la competencia exclusiva que la Constitucin otorga al Gobierno para la direccin de la poltica exterior. En este Informe se tienden a utilizar los dos trminos como intercambiables, y slo dejarn de considerarse sinnimos si el contexto aconseja distinguirlos.

para ayudar a alcanzarlos.

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I. QUINES SOMOS? ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO

I. QUINES SOMOS? ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO


Accin exterior al servicio de los valores e intereses de los espaoles
Espaa atraviesa dificultades innegables que se han hecho visibles en los ltimos cinco aos pero que, como es lgico, tienen su origen en debilidades que vienen de ms atrs. No obstante, en trminos histricos, la Espaa contempornea constituye tambin una historia rotunda de xito poltico, social y econmico. Es posible que el proyecto colectivo de pas tenga que ser a su vez renovado pero los elementos esenciales en forma de grandes valores e intereses de los ciudadanos siguen vigentes. Esos elementos que conforman el modelo estable y deseable de pas suponen una pieza absolutamente central para este ejercicio ya que, a continuacin, los objetivos de la accin exterior se definirn al servicio de ese proyecto (el antes mencionado nexo slido y coherente entre la dimensin interior y exterior). Como es lgico, no corresponde a una Estrategia de accin exterior la determinacin de esos valores e intereses fundamentales y, en ese sentido, este Informe slo debe identificarlos. Parece razonable resumir esos grandes elementos del modelo de pas en torno a cuatro grandes propsitos: 1. La convivencia democrtica de acuerdo al modelo establecido en la Constitucin de 1978 (Estado del bienestar, libertad, igualdad, justicia, pluralismo y participacin poltica, Imperio de la Ley, monarqua parlamentaria o autogobierno territorial). 2. La seguridad entendida como la proteccin efectiva de la vida y de los derechos y libertades de los ciudadanos, as como la defensa, estabilidad, continuidad e integridad territorial del Estado. 3. La prosperidad sostenible; o, lo que es lo mismo, un pas orientado a alcanzar un bienestar econmico basado en el crecimiento sostenible, considerando la sostenibilidad desde diversas dimensiones: la de la cohesin social, la generacin de empleo, el respeto al medio ambiente, la competitividad del tejido productivo, el acceso seguro al suministro energtico, la posibilidad de obtener financiacin, y la responsabilidad fiscal. 4. La cultura y el conocimiento, entendidos desde el respeto a la variedad y desde la recompensa al talento y al mrito, como elementos centrales a promocionar en la sociedad por su contribucin a la innovacin y el enriquecimiento colectivos.

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Estos cuatro grandes propsitos, que tienen un carcter estable por gozar de un amplio apoyo poltico y social, slo pueden alcanzarse por una combinacin de actuaciones interiores y exteriores. La conformacin de un triple consenso interior (entre departamentos ministeriales o sectores de polticas, entre niveles territoriales de gobierno y entre poderes pblicos y sociedad civil) sobre los grandes componentes del proyecto para saber qu se desea hacer como pas constituye la premisa esencial sobre la que construir luego una poltica exterior slida. La creciente interdependencia mundial y la plena insercin de Espaa en la globalizacin (con las debilidades y fortalezas que se expondrn a continuacin) diluyen las fronteras entre lo interno y lo externo, y refuerzan la necesidad de que todo el pas tanto poderes pblicos como ciudadanos tome conciencia de la importancia que La conformacin tiene abordar los desafos internacionales a travs de una de un amplio accin exterior estratgica. En el mundo globalizado existe consenso interior una fuerte competencia entre principios polticos y modelos sobre el proyecto de sociedad, entre ideas y valores culturales o entre intereses econmicos y eso exige una accin exterior integrada, pas constituye la transversal y coherente. Una aproximacin estratgica premisa esencial cuyos contenidos, como los cuatro grandes propsitos para construir luego identificados del proyecto-pas, sean estables y previsibles; una poltica exterior donde las lneas bsicas de actuacin se beneficien de un amplio consenso, sin perjuicio de la capacidad de cada slida. Gobierno para liderar y fijar prioridades.

Un nuevo entorno estratgico complejo


La combinacin de creciente globalizacin econmica y fuerte resaca post Gran Recesin en los pases avanzados est acelerando una serie de tendencias econmicas, polticas y sociales que ya se haban manifestado durante ms de tres dcadas y que estn revolucionando el panorama internacional. Ya no se observa el patrn cooperativo bajo hegemona estadounidense que domin las relaciones econmicas internacionales en Occidente desde 1945 (y efmeramente en todo el mundo durante la ltima dcada del siglo pasado) pero tampoco la lgica de la disuasin nuclear que marc la geopoltica durante la Guerra Fra. Hoy, ante la confirmacin del papel de China como potencia mundial o el auge de otros actores emergentes y el declive relativo de las potencias occidentales (sobre todo europeas), el mundo es cada vez ms multipolar en lo econmico, apolar en lo poltico y contiene sociedades ms dinmicas e informadas, aunque tambin ms desiguales y envejecidas.

En el campo econmico destaca la creciente multipolaridad de la economa internacional y el auge de las consideraciones geoeconmicas en la accin exterior de los pases. Este proceso de convergencia econmica entre el viejo centro y la antigua periferia est desencadenando una nueva lgica de competicin entre Estados que se superpone, y a veces entra en conflicto, con el marco cooperativo y basado en reglas comunes que se ha ido conformando desde la segunda mitad del siglo XX. En esta nueva realidad, en la que ningn pas posee las condiciones objetivas para ejercer el liderazgo, los Estados utilizan sus capacidades econmicas como instrumentos de poder e influencia. El campo de juego de la geoeconoma es variado. Se observa con nitidez en la competencia por los recursos naturales minerales, energticos, alimentarios o hdricos, donde los pases buscan control y acceso al no confiar ya en que el mercado pueda proveerles con seguridad de estos elementos estratgicos, y estn dispuestos a utilizar sus recursos diplomticos y de inteligencia (o incluso militares) para asegurarse los suministros. En otras reas, como el comercio o las finanzas, tambin se observa esta rivalidad, tal y como demuestran las crecientes presiones proteccionistas o las dificultades para avanzar en la Ronda de Doha de la OMC; el nuevo nacionalismo financiero asociado a los rescates bancarios; y la manipulacin de los tipos de cambio y los controles de capital para promover el crecimiento propio a expensas del crecimiento del vecino. No obstante, tambin es cierto que los movimientos internacionales de todos los factores productivos nunca han sido tan intensos como ahora, y que es cada vez mayor el nmero de pases que firman tratados multilaterales de libre comercio o forman parte de reas regionales de El mundo es integracin econmica. En el campo poltico resultan evidentes los problemas para gobernar de forma efectiva la interdependencia y hacer frente a los retos transfronterizos mediante la provisin de bienes pblicos globales o mecanismos de resolucin de conflictos que sean percibidos como legtimos por toda la comunidad internacional. El auge de las potencias emergentes est dando lugar a nuevos equilibrios de poder en el sistema internacional, que obligan a buscar nuevas frmulas para mejorar la cooperacin interestatal en reas clave. Aunque estos nuevos equilibrios no suponen necesariamente la desoccidentalizacin del mundo, al menos en trminos de valores y cultura, s implican un desplazamiento del poder que va en detrimento especialmente de Europa, una regin con dificultades para mantener su posicin frente a las

cada vez ms multipolar en lo econmico, apolar en lo poltico y contiene sociedades ms dinmicas e informadas, aunque tambin ms desiguales y envejecidas.

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nuevas potencias por sus debilidades demogrficas, energticas y econmicas, fenmeno exacerbado por su fragmentacin La incertidumbre diplomtica y militar. En todo caso, lo ms destacado del podra reducirse escenario poltico internacional es que ya no existe una potencia si, por un lado, hegemnica con capacidad y disposicin para ejercer el la gobernanza liderazgo. Esto podra estimular a los Estados a cooperar ms estrechamente, pero la tendencia actual no apunta a la rpida global emergencia de sistemas de gobernanza global. Con excepcin incorporase de del parntesis de 2008-2009, tras la reaccin comn a los modo ntido efectos de la gran crisis financiera mundial, en los ltimos aos la realidad se asiste a un menor esfuerzo por promover la coordinacin de polticas y reforzar las estructuras institucionales de gobernanza emergente y, multilateral, como ya se observa con la incapacidad del G20 por el otro, los o del Consejo de Seguridad de Naciones Unidos para adoptar recin llegados acuerdos de calado. Asimismo, el hecho de que los pases avanzados intenten mantener sus cuotas de influencia en los aplican las reglas organismos internacionales creados en el siglo XX, mientras resultantes. los emergentes exigen aumentar su peso en los mismos, puede llevar a una parlisis de estas organizaciones que termine por volverlas inefectivas e irrelevantes, privando a la comunidad internacional de foros necesarios para la solucin de conflictos o la gestin de los desafos globales. La incertidumbre que provoca la escasa voluntad de cooperar podra reducirse si, por un lado, esos marcos institucionales multilaterales incorporan de manera ntida la realidad emergente y, por el otro, si los que incrementan su poder en los mismos aceptan y aplican las reglas resultantes. En cualquier caso, y como hecho ntidamente positivo, puede mencionarse la progresiva reduccin de los conflictos armados entre Estados, como consecuencia de la toma de conciencia generalizada sobre sus efectos catastrficos y por el incremento mismo de la interdependencia. En el campo social pueden mencionarse cuatro fenmenos que tendrn un gran impacto en las relaciones internacionales: el envejecimiento demogrfico, el aumento de la desigualdad, el auge de las nuevas clases medias en las potencias emergentes, y el impacto de las nuevas tecnologas de la informacin en el comportamiento de los individuos y los actores sociales colectivos. El envejecimiento de la poblacin, sobre todo en los pases ms desarrollados pero tambin en China y Rusia, plantea grandes retos. En Europa aumentarn las presiones que ya existen sobre su Estado del Bienestar y, asimismo, el envejecimiento volver a las sociedades ms defensivas, estticas, proteccionistas y adversas al riesgo, con la consiguiente prdida de dinamismo e innovacin. La segunda gran tendencia social es el aumento en la desigualdad dentro de los pases, tanto en trminos de renta como de oportunidades y acceso. Este

fenmeno no es nuevo y se explica tanto por el cambio tecnolgico y el aumento de la interdependencia econmica (que beneficia a algunos sectores e individuos en perjuicio de otros, pudiendo crear grandes bolsas de desempleo estructural) como por las polticas econmicas adoptadas por los gobiernos en el contexto de la Gran Recesin, que han reducido algunos de los elementos redistributivos que provea el Estado del Bienestar, sobre todo en Europa. Esta nueva situacin es peligrosa porque socava la cohesin social y genera tensiones polticas al debilitar el contrato social que ha asegurado la estabilidad en Occidente durante dcadas. La otra cara de la moneda de este proceso se encuentra en los pases en desarrollo, donde el aumento de las desigualdades va de la mano de procesos de urbanizacin y aparicin de nuevas clases medias. As, en la mayora de estos pases, al tiempo que aparecen grandes fortunas, millones de personas (sobre todo en Asia, pero tambin en Amrica Latina y algunos pases africanos) alcanzan niveles de renta que les permiten salir de la pobreza y entrar en el consumo de masas, lo que supone enormes oportunidades pero tambin riesgos de conflicto social con aquellos otros sectores incapaces de participar en las nuevas oportunidades de prosperidad. Por ltimo, y de forma generalizable a todo el mundo, debe subrayarse la velocidad con la que avanzan los instrumentos de la sociedad de la informacin, permitiendo no slo ganancias de productividad, sino un mayor empoderamiento de los ciudadanos que acelera el proceso de difusin del poder desde los Estados hacia otros actores. Una tendencia que implica grandes ventajas con respecto al modelo tradicional pero tambin ms incertidumbre sobre cmo evolucionarn las relaciones internacionales. Por ltimo, y enfocando el entorno exterior ms cercano de la Unin Europea (UE), hay que destacar que, en los ltimos aos, se ha producido un triple proceso de transformacin (que incluye la digestin de la gran ampliacin hacia el Este, el fortalecimiento de sus En Europa instrumentos diplomticos con el Tratado de Lisboa, y los aumentarn las intentos en curso de refundar la Unin Econmica y Monetaria sobre unas bases ms slidas) cuyos resultados son todava presiones que inciertos. La UE es el primer espacio econmico mundial ya existen sobre pero, en contraste, su capacidad poltica sigue estando muy su Estado del por debajo de sus potencialidades, no slo por las recientes Bienestar, lo que dificultades para mantenerse unida o seguir resultando atractiva y eficaz en su propia esfera interna, sino porque la gobernanza puede socavar internacional que propugna y que ms le conviene basada en la cohesin el llamado multilateralismo eficaz ni siquiera ha terminado social y generar de nacer cuando se enfrenta a tendencias antagnicas que tensiones son, en gran parte, el resultado de la ya comentada aparicin de nuevas potencias, pero en las que podran estar incurriendo polticas. tambin los propios europeos. Las vulnerabilidades del proyecto

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de integracin son claras: un euro con bases mucho menos slidas de lo que se pensaba; una legitimidad cuestionada por sus ciudadanos; una solidaridad interna tensionada por intereses nacionales divergentes entre acreedores y deudores; y un mundo crecientemente apolar donde resulta muy discutible seguir confiando en tanta medida a Washington las cuestiones de seguridad europea o, ms aun, esperar que los intereses europeos se puedan defender con xito a travs de unas reglas de gobernanza multilateral que muchas veces no se aplican y, en algunos casos, ni siquiera existen. Sin embargo, esas vulnerabilidades encierran tambin en gran medida la posibilidad de una fortaleza futura. Aunque en este momento existen bastantes dudas sobre la profundizacin de la integracin poltica europea, la certeza del gran dao que puede causar a los pases europeos incluidos los ms fuertes la ruptura de la moneda comn o de otras polticas comunes, y la inseguridad o irrelevancia a las que puede conducirles mantener una accin exterior fragmentada en un mundo inestable y relativamente hostil hacia sus valores, debera suponer un acicate suficiente para avanzar de manera ms ambiciosa en la integracin poltica.

tambin los elementos positivos alcanzados en estos aos y que, en contraste con la Espaa aislada de 1976, hoy se traducen en un pas bien insertado en el mundo. En realidad, su posicin presenta debilidades, pero tambin fortalezas. Comenzando por las primeras, tanto las del pas en general como las de su accin exterior en particular, pueden mencionarse las siguientes debilidades y amenazas: a. Desde luego, la prolongada y profunda crisis econmica, que debe considerarse un elemento que va mucho ms all de la coyuntura del ciclo. La crisis irrumpi en 2008 con un origen financiero y un alcance global para luego mutar en 2010 hacia una crisis de deuda en la periferia del euro. En estos aos, Espaa no slo ha enlazado dos recesiones, con devastadores efectos sobre el empleo, sino que adems ha visto deteriorarse de manera acusada el prestigio y peso poltico internacional acumulado desde los aos 70. Se trata de un contexto muy complicado para la accin exterior, al que debe sumarse la severa reduccin de recursos pblicos disponibles e incluso la actual desmoralizacin colectiva (una especie de burbuja de pesimismo, hinchada exageradamente) sobre el papel que puede jugar el pas en la globalizacin. b. Vinculada a esa situacin econmica y social, tambin debe mencionarse una degradacin de la confianza ciudadana en el sistema poltico, que incluye hartazgo respecto a la corrupcin, malestar por la crispacin bipartidista y graves tensiones territoriales, sobre todo en Catalua. Esa realidad poltica ensombrece tambin la imagen de Espaa en el exterior y debilita a las instituciones que deben llevar a cabo la accin exterior. c. Un pas que, en trminos de poblacin, slo puede considerarse mediano o incluso pequeo pues ocupa el 28 lugar mundial y con graves problemas de envejecimiento. d. La potencial inestabilidad de su vecindario sur, de donde provienen gran parte de las amenazas a la seguridad: radicalismo, terrorismo, suministro energtico, tensiones demogrficas y conflictos territoriales no resueltos. e. La extremada dependencia energtica y la ausencia de grandes recursos naturales; as como su particular vulnerabilidad ante los potenciales efectos del cambio climtico. f. Las carencias de su sistema educativo y cientfico-tecnolgico que le supone, entre otros problemas sociales, debilidades de competitividad internacional. En conexin a ese problema, el pobre dominio de idiomas (muy especialmente el ingls), incluso entre los ms jvenes y los dirigentes, resta posibilidades de proyeccin exterior.

La posicin de Espaa en ese entorno: riesgos y oportunidades


Las perspectivas que tiene Espaa en ese entorno tan complejo resultan ahora menos favorables para mejorar su posicin en el mundo que las disfrutadas cuando se asisti a la completa normalizacin de la poltica exterior, en el ltimo cuarto del siglo XX. Entre 1976 y 2001 el panorama internacional se benefici, entre otros elementos: (i) del fin de la Guerra Fra; (ii) de la expansin del modelo de democracia occidental; (iii) de la rlance europea traducida en el Mercado Interior, la moneda nica o la cooperacin diplomtica de la PESC; (iv) del impulso del multilateralismo y la liberalizacin comercial bajo las reglas GATT/OMC; (v) del papel internacional creciente y fructfero de los actores no estatales, en donde Espaa tena algunas ventajas comparativas en forma de poder blando; y (vi) de los El contexto avances tecnolgicos y de comunicacin que profundizaron es ahora ms una interdependencia frtil entre los pases. Una creciente interdependencia luego llamada globalizacin que en un complejo pero, en primer momento destac slo por sus aspectos positivos, sin contraste con la que se tomaran en consideracin algunos de sus peligros para Espaa aislada de el capitalismo avanzado en forma de creciente desigualdad 1976, el pas est econmica e inestabilidad financiera.

hoy bien insertado en el mundo.

Ahora las circunstancias han cambiado y el contexto es sin duda ms difcil para que Espaa aumente su presencia internacional pero el anlisis debe ser justo e introducir

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Cuadro 2
g. La primaca en la demanda agregada del consumo interno sobre el sector exterior, combinada con un modelo productivo con problemas de competitividad, una reduccin significativa del tejido industrial, una internacionalizacin empresarial no canalizada a travs de la exportacin de bienes producidos en suelo nacional sino de inversin directa en el extranjero difcil de proteger, y una elevada necesidad de financiacin externa. h. Una insuficiente capacidad para aprovechar mejor tanto su potencial geopoltico (en relacin con su situacin de encrucijada o con la nueva relevancia del mar en las relaciones internacionales) como su considerable poder blando: riqueza cultural, tolerancia y solidaridad de su sociedad. i. Su peculiar posicin diplomtica, reflejo del hecho de que, pese a estar entre los 10 12 pases con ms presencia internacional, constituye slo la quinta potencia regional (en la UE), tiene dificultades para influir en la gobernanza global (G-8, Consejo de Seguridad e incluso G-20) y suscita relativamente poco inters en EEUU y China. Junto a esas dificultades, tambin pueden sealarse importantes fortalezas y oportunidades como: a. Su grado de desarrollo socioeconmico relativo que, pese a la crisis, es muy alto. b. Su slida proyeccin exterior en el terreno econmico sobre todo en lo relativo a la exportacin de servicios y a la existencia de algunas multinacionales importantes que adems ha aumentado durante los aos de crisis, reduciendo el dficit comercial. c. Los fuertes vnculos interpersonales y las oportunidades que proporciona un pas atractivo para el turismo, la inversin extranjera y la inmigracin. d. Su potencial en el mbito cultural y lingstico (poder blando), tanto por el reconocimiento mundial a su historia y su legado, como por la consiguiente relacin privilegiada con Amrica Latina, que muchas empresas han aprovechado para convertirse en transnacionales.

La presencia global de Espaa


La presencia global de Espaa puede medirse por medio del ndice que calcula anualmente el Real Instituto Elcano. El ndice Elcano de Presencia Global muestra que la proyeccin internacional de Espaa ha crecido muy rpidamente en las dos ltimas dcadas, pasando de 41,8 en 1990 a 162,8 en 2012 (un aumento cercano al 300% que puede compararse, por ejemplo, al incremento registrado en las presencias globales de EEUU y Portugal que fue, respectivamente, de algo ms del 100% y del 200% durante el mismo perodo). Con este aumento, Espaa muestra una adaptacin relativa a las transformaciones en el orden global, conservando en 2013 una 11 posicin en el ranking de la presencia global, tras haber perdido algunos aos antes la 10 con el ascenso de China en la clasificacin. As, la poltica exterior de Espaa en los ltimos decenios ha tenido un claro xito en el sentido de que ha alcanzado su meta principal: devolver el pas al escenario internacional. No obstante, la naturaleza de la proyeccin exterior de Espaa el peso especfico de sus distintas formas de presencia en la configuracin de su insercin exterior muestra signos de desequilibrio e incluso insostenibilidad. En la dimensin econmica, las principales aportaciones son los servicios (15,2% del valor total del ndice) y los bienes primarios (11,6%) frente a las manufacturas (slo el 8,8% del ndice en 2012). En la dimensin blanda que es la que ms aporta al total, por encima de la econmica o la militar, destaca el peso del turismo que contribuy un 18,4% a la presencia global espaola en 2012. El fuerte peso del turismo se combina con la debilidad de las aportaciones de la tecnologa (0,9%) y la educacin (2,8%).

e. Su slida insercin en la vanguardia de la UE, y en las principales organizaciones internacionales del mundo euro-atlntico: OTAN, OSCE y Consejo de Europa. f. Una amplia red de representaciones diplomticas, comerciales y culturales en el exterior. Unas fuerzas armadas y un sistema de cooperacin al desarrollo con ambicin de protagonismo internacional y probada capacidad de actuacin. g. Una posicin geogrfica entre mares y continentes, al sur de Europa, al norte del Mediterrneo e incluso (gracias a las Islas Canarias) con una cierta centralidad atlntica, lo que combinado con conexiones derivadas de su historia y cultura da como resultado vnculos muy slidos con el resto de Europa, el norte de frica y toda Amrica. h. Esa realidad no slo facilita su proyeccin sobre esas grandes regiones sino que adems retroalimenta su actuacin en otras (y as, por ejemplo, aun estando bien inserta en Occidente, Espaa suscita menos hostilidad que otras potencias europeas medias o grandes en la relacin con pases importantes y complejos de un entorno ms amplio: Turqua, Rusia, Irn y el conjunto del mundo rabe).

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i. Finalmente, pese al impacto de una crisis de inusitada dureza, Espaa mantiene su estabilidad poltico-institucional, su solidez administrativa y, lo que es ms importante, la mayor parte de la sociedad espaola demanda pacficamente, sin derivas xenfobas o populistas, soluciones razonables y viables a los problemas que padece.

Cuadro 3

Qu significa para Espaa boxear conforme a su peso?


La adopcin de un enfoque estratgico puede aconsejar que se plantee un doble debate relacionado con esa metfora muy utilizada en los anlisis de poltica exterior sin que necesariamente deba asociarse con un enfoque competitivo ni agresivo sobre las categoras de peso desde las que los pases tratan de influir en las relaciones internacionales: a) Por un lado, el debate alude a si es acertado concebir a Espaa como potencia media con presencia global. Es cierto que los pases compiten en distintos rings y que en unos casos (por ejemplo el militar, el comercial, o el cultural) lo hacen con mayor peso que en otros. No obstante, a la luz de las definiciones acadmicas, parece que el trmino puede resultar adecuado para concebir de manera general el papel de Espaa en el mundo. b) Por otro lado, el uso de la metfora tambin puede ayudar a defender la conveniencia de actuar conforme al peso real de Espaa, evitando dos riesgos extremos: el de un nfasis desmesurado en las cuestiones de estatus, con una diplomacia que pretende actuar por encima de las capacidades del pas o, al contrario, el del pesimismo que infravalora la presencia exterior objetiva que tiene Espaa en muchos mbitos y que lleva a una accin por debajo de sus posibilidades. En todo caso, es importante tener en cuenta que el liderazgo internacional est vinculado al xito. Es decir, no importa tanto el tamao sino ser un referente en reas de actividad concreta, lo que aconseja, en vez de buscar un xito genrico, el priorizar actuaciones y dedicarles recursos suficientes.

II. QU QUEREMOS CONSEGUIR? LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS

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II. QU QUEREMOS CONSEGUIR? LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS


Una vez realizado el diagnstico sobre el complejo nuevo entorno estratgico y la posicin que ocupa Espaa en esa realidad, corresponde presentar los grandes objetivos de la accin exterior espaola (objetivos conectados al proyecto-pas antes identificado, que se orienta a mejorar la convivencia democrtica, procurar un entorno de seguridad y libertades, impulsar la prosperidad sostenible o ampliar los espacios de cultura y conocimiento). Esos objetivos pueden agruparse de distintas maneras, optndose aqu por una identificacin en seis categoras amplias y transversales que resultan, por un lado, muy conectadas a los elementos que constituyen el proyecto interno de pas (democracia, seguridad, competitividad y talento) y, por el otro, incluyen elementos centrales de la accin exterior en s (integracin europea, responsabilidad internacional e influencia).

La accin exterior debe ayudar a lograr los propsitos esenciales del modelo de pas: convivencia democrtica, seguridad y libertades, prosperidad sostenible, y cultura y conocimiento.

En cuanto al contenido de cada uno de esos objetivos, este Informe expone a continuacin los principales elementos genricos que componen el objetivo y las principales lneas de actuacin estratgica a realizar. Una Estrategia operativa debera adems incluir los resultados tangibles que se pretendan alcanzar en el corto y medio plazo (expresando la forma en que se podran medir esos resultados y, por tanto, haciendo posible evaluar su xito o fracaso). As pues, y advirtiendo que el orden no implica necesariamente jerarqua o priorizacin, sino simple parsimonia expositiva (tal y como se quiere subrayar con la roseta circular que resume de forma grfica esos objetivos, situados todos en un mismo nivel), los seis grandes objetivos identificados son:

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

1. Integracin europea Avanzar en la construccin europea, manteniendo su cohesin interna y su legitimidad ante los ciudadanos, y colaborar activamente para la afirmacin de la UE como actor global de referencia.
Influencia Responsabilidad Objetivos estratgicos Competitividad y talento Seguridad Democracia avanzada

Integracin europea

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en el apoyo activo de Espaa a: a. Avances en la construccin europea reforzando su legitimidad ciudadana, el papel de las instituciones comunes y la cohesin entre sus miembros. b. Solidez de la moneda nica sobre la base de la estabilidad y la solidaridad en una genuina Unin Econmica y Monetaria que promueva la convergencia entre sus miembros, evitando as que la irreversibilidad del euro llegue a verse comprometida. c. Consolidacin del Mercado Interior garantizando de modo efectivo las cuatro grandes libertades de movimiento (de mercancas, personas, servicios y capitales) y mayor dotacin de recursos para las polticas comunes, en especial las relativas a la innovacin, al empleo juvenil, al medio ambiente y energa, y al mbito de la ciudadana, seguridad y justicia. d. Afirmacin de la UE como actor global de referencia. La integracin europea constituye la principal apuesta estratgica de la poltica exterior espaola. Avanzar en la institucionalizacin interna de la UE (que hoy pasa fundamentalmente por consolidar el euro y reforzar la legitimidad poltica del proyecto, aunque tambin por mantener polticas comunes ambiciosas) y dar pasos que contribuyan a que Europa se convierta en un polo de poder mundial son dos medios particularmente eficaces para alcanzar, de manera directa o indirecta, las grandes prioridades del proyecto nacional. Pese a que los espaoles se han beneficiado espectacularmente de su pertenencia a la UE desde 1986, los ltimos aos han demostrado que no cualquier tipo de construccin europea es positiva. Por eso, y teniendo en cuenta su condicin de quinto Estado miembro o su capacidad de tejer complicidades en las instituciones comunes

y en otros pases, Espaa debe trabajar para moldear el proceso de acuerdo a sus preferencias y principios, en particular, por lo que se refiere a la igualdad, la solidaridad y la convergencia econmica y social entre sus miembros. Por otro lado, y en referencia a la proyeccin del proceso de integracin hacia el exterior, resulta muy evidente que gran parte de los intereses y valores de Espaa compartidos con el resto de Estados miembros se defienden mejor en la escena global desde una posicin comn que desde otra fragmentada a 28 (a travs de la PESC y otros mbitos de Se debe desarrollar accin exterior europea). No obstante, debe ponderarse bien una narrativa qu materias y actuaciones internacionales son susceptibles de europeizarse y cules resulta ms conveniente mantener como propia sobre el esfera propia. En todo caso, all donde exista esa europeizacin, futuro de Europa Espaa debe adoptar una actitud mucho ms proactiva para que tras identificar el la conformacin de los posicionamientos europeos en el mundo tipo de integracin sean afines a las prioridades de los espaoles. Y como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, aqu pueden mencionarse las siguientes.

federalizante que conviene al pas.

En primer lugar, la necesidad de definir y comunicar (a los ciudadanos espaoles y al resto de la UE) una narrativa propia sobre el futuro poltico-institucional y econmico de Europa tras identificar el tipo de integracin que conviene a Espaa. Ese futuro puede basarse en un modelo de tipo ms bien federal (un objetivo final que, siendo conscientes de lo lejano que an resulta y de las reticencias que provoca entre las mayoras sociales de otros Estados miembros, puede denominarse de manera grfica como los Estados Unidos de Europa), capaz de suscitar identificacin, y por tanto ms legitimacin, en una ciudadana que ha disminuido de manera rpida su entusiasmo por el proceso. En segundo lugar, Espaa puede y debe ser ms proactiva, generando ideas propias, explicando y promoviendo la concepcin que el pas tiene de las distintas polticas comunes para llevar a cabo la integracin. En esa tarea deber saber acomodar el inters espaol en el general de la UE, buscando en las negociaciones la sintona con la Comisin y el Parlamento, as como con los diversos aliados estratgicos (que son los grandes Estados miembros europestas) que puede tal vez traducirse en cooperaciones reforzadas. En tercer lugar, conviene preocuparse por la calidad de los representantes espaoles y dotarles de ms apoyo (prospectiva y planificacin). Igualmente, deben hacerse ms esfuerzos para que la posicin que se defiende en el nivel europeo sea ms coherente, inclusiva e influyente. Eso significa, por un lado, integrar mejor en la definicin de la misma a los diversos ministerios y a los

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actores subestatales o no estatales y, por el otro, reforzar el papel de las Cortes Generales como espacio de reflexin, debate y control en un momento en el que otros parlamentos nacionales mucho ms proactivos estn convirtindose en nuevos actores del proceso decisional europeo. 2. Democracia avanzada Definir y proyectar una identidad internacional a partir del modelo espaol de democracia avanzada, situando al ciudadano en el centro de atencin, y favorecer la institucionalizacin de sistemas funcionales de gobernanza que sean congruentes con ese modelo sobre la base del derecho y la legitimidad.
Influencia Responsabilidad Objetivos estratgicos Competitividad y talento Seguridad Integracin europea

Evidentemente, desde la transicin, la accin diplomtica se ha transformado y hoy Espaa promueve, junto al resto de pases occidentales, la proteccin de los derechos fundamentales y la expansin de sistemas polticos basados en el Estado de Derecho. En algunos mbitos (abolicin de la pena de muerte o igualdad de gnero), Espaa ha ejercido incluso cierto liderazgo. No obstante, se puede ser ms proactivo y asumir de forma ms consistente la agenda de promocin democrtica (con cautelas y sin incurrir en injerencias). Sera adems conveniente que esta tarea de promocin internacional de la democracia y los derechos humanos no recayese slo, y ni siquiera fundamentalmente, en los poderes pblicos, sino que fuera asumida por el conjunto de la sociedad, incluyendo partidos polticos, medios de comunicacin, empresas, sindicatos, ONG y mundo acadmico. Una consecuencia natural de esa voluntad espaola de defender la democracia y el derecho, ayudar a construir sociedades abiertas y superar la precariedad institucional, debe ser que el Estado apoye de forma activa la generacin de sistemas de gobernanza (en los niveles global, sectoriales y regionales), basados en la legitimidad compartida, el respeto al derecho internacional y la eficacia (multilateralismo funcional). El reforzamiento de la relacin entre poltica exterior y democracia no se traduce slo en la esfera externa sino tambin, y principalmente, en la interior. Esto quiere decir, en primer lugar, que el ciudadano debe estar en el centro absoluto de atencin. La accin exterior futura debe conectar la sociedad espaola con una sociedad global cuyo cambio acelerado transforma su entorno cotidiano de vida, bienestar y seguridad. Un proyecto-pas bien conectado con la globalizacin no puede limitarse a unas administraciones ms orientadas hacia el exterior sino que tambin debe auspiciar el que cada proyecto personal lo est. Por eso la poltica exterior debe reforzar sus elementos pedaggicos y de proteccin. En relacin con la formacin de una cultura de atencin al escenario internacional, la accin exterior debe ayudar a que todos los espaoles responsables pblicos, actores de la El reforzamiento sociedad civil o personas individuales tengan un acceso fcil de la relacin entre y transparente a la informacin y reciban estmulos constantes para tener en cuenta lo que ocurre ms all de sus fronteras, a poltica exterior los efectos de la globalizacin sobre sus vidas cotidianas y a y democracia los retos y oportunidades que les plantea. Fuera de Espaa, la debe colocar al accin exterior debe apoyar a quienes participan en los flujos ciudadano en el globales a las instituciones que se proyectan, a las empresas que exportan y a los ciudadanos que se desplazan o residen centro absoluto de proporcionndoles cercana, asesoramiento y proteccin, atencin. sobre todo en situaciones de emergencia. Esa accin exterior

Democracia avanzada

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en: a. Ayudar a conectar a los ciudadanos con la globalizacin y tratar de moldear este proceso segn los valores e intereses de la ciudadana espaola. b. Reforzar la calidad de la democracia espaola a travs de la accin exterior. c. Proyectar una identidad internacional de democracia avanzada y apoyar (sin injerencias) la expansin de sistemas polticos democrticos. d. Favorecer la institucionalizacin de sistemas de gobernanza multilateral que sean congruentes con ese modelo sobre la base del derecho y la legitimidad. La identidad contempornea de Espaa debe corresponderse con los principales elementos de su modelo poltico. De acuerdo a la Constitucin de 1978 ste se define como un Estado social, democrtico, de derecho, plural y descentralizado (arts. 1 y 2), abierto a la interdependencia exterior (arts. 93-96). Durante las ltimas cuatro dcadas, desde un punto de partida caracterizado por la concentracin autoritaria del poder y el aislamiento internacional, la identidad nacional se ha ido reconstruyendo a partir del amplio consenso social existente sobre ese modelo de democracia avanzada. Pero ese proceso interno tan exitoso si bien enfrentado a importantes desafos en algunas dimensiones como, por ejemplo, la territorial, no se ha trasladado an suficientemente a la proyeccin exterior de Espaa.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

Se puede asumir de manera ms explcita la pluralidad territorial en la proyeccin internacional de Espaa.

orientada a los ciudadanos tambin tiene, en democracia, una plasmacin ms poltica fomentando la participacin individual y de la sociedad civil en las acciones y decisiones que se tomen.

Al mismo tiempo, y esta es una dimensin a menudo descuidada de la conexin interior-exterior, una mayor proyeccin ante el mundo desde una identidad ms coherente con su condicin de democracia avanzada y plural, a la que aspiran los ciudadanos, puede retroalimentar internamente la mejora de la convivencia y la calidad de la democracia, en un momento de deterioro de la legitimidad del sistema poltico. Por ejemplo, un mayor compromiso del Estado espaol con el respeto internacional de los derechos y libertades fundamentales, un mayor activismo en la generacin de bienes pblicos globales y, en general, la afirmacin de valores cosmopolitas junto a otras democracias avanzadas, puede ayudar a que muchos ciudadanos se reconcilien (o refuercen su identificacin) con el proyecto de pas. Igualmente, y en lo relativo a importantes sectores sociales de ciertas nacionalidades y regiones, una determinada forma de enfocar la accin exterior puede servir tambin para reforzar el vnculo con ese proyecto compartido. El Gobierno de Espaa puede asumir de manera ms explcita la pluralidad territorial en la proyeccin internacional de Espaa, una de las sociedades ms multilinges y uno de los Estados ya ms descentralizados de Europa, que sin embargo no incluye an esa diversidad estructural como uno de los principales elementos de su poltica exterior. Tal vez porque tiende ms bien a considerar esa realidad compuesta como una dificultad en vez de como una posibilidad de multiplicar sus oportunidades en el mundo, para proyectar la imagen de uno de los Estados que pese a todo ha tenido mayor xito hasta ahora en la acomodacin del pluralismo y, lo que es ms importante, para ampliar internamente el sentimiento de apropiacin. En paralelo a lo anterior, el conjunto de la accin exterior debe tambin ayudar a transmitir a todos los ciudadanos la importancia que tiene el seguir tan bien conectados como hasta ahora con la globalizacin, advertir de los riesgos y costes que conlleva poner en peligro esa conexin y explicar las vas para seguir mejorndola. Una mejora que facilita el pertenecer a un importante Estado miembro de la UE, de ms de 45 millones de habitantes, situado en la docena de pases con mayor presencia internacional, que disfruta de los derechos que le confiere el ser parte de numerosos tratados firmados durante su larga historia, que est bien inserto en espacios regionales tan importantes como Amrica Latina,

el Mediterrneo y el Atlntico, que posee una densa red diplomtico-consular, y cuyo tamao medio-grande permite generar economas de escala y capacidad de influencia en el terreno de la seguridad, la economa, la cooperacin al desarrollo y, por tanto, en la gobernanza de los asuntos globales. Y como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, destacan las que se explican a continuacin. En primer lugar, desarrollar un nuevo enfoque integral con el ciudadano (de formacin, participacin y comunicacin) para que ste perciba que la accin exterior estratgica pretende mejorar su posicin frente a la globalizacin, protegindole de sus peores riesgos y capacitndole para abordar mejor las oportunidades que conlleva. En segundo lugar, asociar a Espaa con otras democracias avanzadas en la promocin de derechos y libertades, la igualdad de gnero, la diversidad territorial y la sostenibilidad social y medioambiental. En tercer lugar, ser ms activos en los debates sobre la construccin de sistemas de gobernanza multilateral que sean legtimos y funcionales, especialmente en lo relativo a la reforma del sistema de Naciones Unidas y la gobernanza econmica multilateral. Defender en ese debate las frmulas que ofrezcan mayores posibilidades de presencia espaola, y fomentar la europeizacin de las actuaciones de los Estados miembros all donde sea necesario. Y por ltimo, aunque en realidad esto tiene un carcter transversal que remite a la ltima seccin del Informe, mejorar la calidad democrtica de los procedimientos de elaboracin de la poltica exterior : transparencia, dilogo intenso con la sociedad civil y control parlamentario.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

3. Seguridad Defender a los ciudadanos espaoles de agresiones, terrorismo y otras amenazas para su libertad y bienestar con origen en el exterior, as como contribuir a la paz y seguridad internacionales en el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Influencia Responsabilidad Objetivos estratgicos Competitividad y talento Democracia avanzada Integracin europea

que se consiga su sinergia y coherencia. Por tanto, como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, aqu pueden mencionarse las que se exponen a continuacin. En relacin con la Defensa, la accin exterior deber adecuar los compromisos multilaterales y bilaterales al nuevo contexto estratgico para contribuir a la paz y a la seguridad internacional, dentro del marco colectivo de Naciones Unidas y de los regionales de la OTAN y de la UE (PCSD). Paralelamente, reforzar los lazos bilaterales con EEUU, Francia, el Reino Unido, Alemania, Italia, Polonia y Portugal para la mejor defensa de los espacios estratgicos de inters nacional. En este sentido, hay que tener en cuenta la restriccin de los recursos disponibles, aunque resulta fundamental mantener las capacidades militares que permitan interoperar con aliados. Adems, la accin exterior debe complementar la diplomacia de defensa para apoyar la internacionalizacin del sector industrial de la seguridad y la defensa y proteger las capacidades industriales y tecnolgicas crticas. En materia de Diplomacia, integrar las acciones exteriores en materia de no proliferacin, desarme y control de armamento, contribuyendo a las acciones que desarrollan en esos mbitos las diferentes organizaciones y regmenes internacionales existentes. En particular, fomentar la regulacin internacional de nuevos mbitos como el ciberespacio y la lucha contra el terrorismo internacional, la trata de seres humanos y la delincuencia trasnacional. La integracin de las distintas capacidades nacionales de asistencia permitira contribuir a la reforma del sector de la seguridad en pases que la precisan para consolidar su desarrollo y estabilidad. Tambin se puede difundir la experiencia espaola en la lucha contra el terrorismo y la atencin a las vctimas y sus familiares. Por lo que respecta a la Seguridad, se deber perseguir la misma integracin en acciones exteriores relacionadas con la cooperacin policial, judicial, penitenciaria, aduanera y de inteligencia que desarrollan los distintos Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado dentro de marcos colectivos o bilaterales. En particular, se deber fortalecer la colaboracin con la UE, pases vecinos y EEUU en la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y la inmigracin irregular. La seguridad martima es otro mbito donde se debe integrar la coordinacin interna e internacional de los actores pblicos y privados implicados. En materia de Emergencias, pandemias y Asistencia Humanitaria, integrar las acciones exteriores dedicadas a la asistencia internacional en situaciones de desastre humanitario, emergencias y riesgos sanitarios. Contribuir a los planes, redes y mecanismos europeos y colectivos de respuesta ante emergencias y catstrofes.

Seguridad

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en: a. Mantener una capacidad militar efectiva para la defensa propia y para contribuir a la paz y seguridad internacionales de acuerdo a los compromisos internacionales. b. Proteger la seguridad y libertades de los ciudadanos frente al terrorismo, los ciberataques, la trata de personas y la delincuencia organizada internacional. c. Garantizar el acceso sostenible a la energa y a otros recursos naturales en el exterior y proteger las infraestructuras bsicas frente a amenazas externas. d. Promover el desarme y la no proliferacin de armas de destruccin masiva. e. Prevenir, controlar y ordenar los flujos migratorios irregulares en las fronteras. f. Proteger la salud de los ciudadanos y la integridad de los ecosistemas frente a catstrofes ambientales, emergencias y enfermedades trasnacionales. g. Establecer un sistema eficaz de proteccin y defensa de los espaoles en el exterior. La Estrategia Espaola de Seguridad de 2011 y la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 han identificado los intereses y objetivos esenciales de la accin exterior del Estado en materia de seguridad y defensa. Todos los riesgos que afectan a la seguridad espaola necesitan, en distinta medida, acciones exteriores para prevenir sus efectos. Unas acciones que se desarrollan por los distintos Ministerios y Organismos encargados funcionalmente de hacerles frente. El reto de la accin exterior consiste en integrar esas acciones de forma

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

En lo relativo a Inteligencia, integrar las acciones exteriores dedicadas a la obtencin de inteligencia tradicional con las nuevas tareas asociadas a la inteligencia econmica, la lucha contra el terrorismo y la radicalizacin, la ciberseguridad y la ciberdefensa. En cuanto a los recursos naturales, se debe partir de la sutacin de dependencia exterior que, en el caso de la energa, es de las ms elevadas entre los paises desarrollados. Los esfuerzos para aliviar esa vulnerabilidad ligan claramente el objetivo de seguridad con las polticas de desarrollo tecnolgico e innovacin. Por lo que se refiere a la accin exterior en sentido estricto, sta debe orientarse a fomentar la diversificacin del abastecimiento en materia de corredores, modos de transporte, tecnologas y orgenes geogrficos (en especial desde Amrica Latina), e impulsar la interconexin con los mercados gasistas o elctricos europeos a travs de Francia. Asimismo, se debe vigilar la seguridad del transporte y la libertad de las vas de comunicacin. All donde la accin exterior espaola tiene menos proyeccin, como en el Golfo de Guinea, es preciso abordar la cuestin de los medios necesarios para mejorar la seguridad, la estabilidad poltica y la gobernanza de los recursos energticos. Y es aconsejable apoyarse en otros pases mediterrneos en el seno de la UE y reforzar la accin exterior bilateral, cuando las preferencias espaolas son claramente ms intensas que las europeas, como ocurre con el Norte de frica y, en menor medida, en Oriente Medio.

En relacin con los dems recursos, especialmente en el terreno agroalimentario, Espaa debe promover la celebracin de acuerdos que mejoren el acceso a los mismos, teniendo en cuenta el derecho internacional y las competencias de la UE. En algunos casos, como se ha demostrado con la vulnerabilidad de la flota pesquera en distintos caladeros africanos y del ndico, puede ser necesario poner en marcha actuaciones de proteccin especfica. En todos los casos, las acciones para mejorar la seguridad del suministro de energa y otros recursos deben respetar una utilizacin prudente y racional de esos recursos que no pongan en peligro la salud de los ciudadanos ni la integridad de los ecosistemas. Finalmente, en materia de Proteccin y Defensa de los espaoles en el exterior, se requiere una revisin de la accin consular, tanto en lo relativo al despliegue geogrfico, como a los instrumentos de actuacin. La proteccin eficaz de los derechos y libertades de los espaoles debe incluir los derechos de propiedad de las inversiones en el extranjero; considerando sobre todo la posicin de las PYME que son mucho ms vulnerables que las grandes empresas.

4. Competitividad y talento

Cuadro 4

La energa: seguridad, competitividad y responsabilidad


La transversalidad de los grandes objetivos identificados se refleja singularmente en algunas polticas como, por ejemplo, la relativa a la energa. Dada la elevada dependencia exterior de Espaa en lo relativo al acceso a las fuentes, la garanta del suministro energtico tiene una clara vinculacin con la Seguridad. La necesidad de que ese acceso sea adems en condiciones no onerosas para las empresas y para el Estado, o la posibilidad de que Espaa desarrolle tecnologa propia para mitigar la dependencia exterior antes comentada remite al objetivo de Competitividad y talento. Los aspectos medioambientales de la energa (contaminacin y, sobre todo, cambio climtico) forman parte del objetivo de Responsabilidad. Tambin la Integracin europea tiene un importante impacto sobre la poltica energtica (interconexin o regulacin en el Mercado Interior). Otras polticas, como la migratoria y la proteccin de los derechos humanos, tambin estn claramente conectadas a la vez a varios de los objetivos.

Promover un entorno internacional de estabilidad econmica y financiera, fomentar la internacionalizacin del sistema educativo, cientfico y tecnolgico, favorecer la competitividad de las empresas mediante la insercin de Espaa en las cadenas de valor globales e incentivar la llegada de talentos y capital extranjero destinado a la innovacin.

Influencia Responsabilidad Objetivos estratgicos Integracin europea

Competitividad y talento
Seguridad

Democracia avanzada

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en: a. Promover un entorno internacional de estabilidad e impulsar una buena gobernanza econmica y financiera mundial.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

b. Favorecer la competitividad internacional de las empresas espaolas apoyando la exportacin y la insercin en las cadenas de valor globales. c. Fomentar la internacionalizacin del sistema educativo obligatorio, universitario, cientfico y tecnolgico. d. Incentivar la llegada de talentos (inmigracin cualificada y recuperacin de espaoles) y de capital extranjero destinado a la innovacin. Este objetivo tiene cuatro dimensiones interconectadas que se refieren a la estabilidad econmica y financiera, el fomento del comercio exterior y la inversin extranjera, la internacionalizacin educativa, cientfica y tecnolgica, y la atraccin de talento como elemento central de la regeneracin del sistema productivo, universitario e investigador espaol. Se trata de utilizar la accin exterior para contribuir a cambiar el modelo de insercin internacional de la economa espaola y de promover, a travs de centros de educacin superior e investigacin mejor conectados con el mundo, que sea ms dinmico, ms innovador y ms sostenible. Para ello hay que tener en cuenta que parte de la accin exterior econmica espaola (aunque no toda) pasa por la UE. En algunos casos, como el de la poltica comercial, porque la competencia se ha transferido a la Unin o, como sucede con el futuro de la unin monetaria, porque la nueva arquitectura del euro se construye desde Bruselas, Frncfort, Berln y Pars. En otros casos, porque existe un proceso de avance hacia polticas integradas entre los estados miembros en el Espacio Europeo de Investigacin (EEI) o el Espacio Europeo de Educacin Superior (EEES). Y, en trminos ms generales, porque la mejor forma que tiene Espaa de defender sus intereses econmicos es mediante la consolidacin de una Europa ms fuerte y ms unida que acte con una voz comn en los foros internacionales, as como favorecer la europeizacin de las diversas polticas relacionadas con este objetivo. Sin embargo, al mismo tiempo, Espaa tiene que articular lneas de actuacin estratgicas ms all de la UE porque hay mltiples aspectos en los que no podr contar con su apoyo. Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, aqu pueden mencionarse las siguientes. Una primera lnea (ya planteada en el objetivo de integracin europea) es lograr que se produzcan rpidos avances en la construccin de una genuina unin econmica y monetaria que incluya un prestamista de ltima instancia, una unin bancaria completa sustentada por fondos comunes, una unin fiscal capaz de establecer controles para asegurar la sostenibilidad de las finanzas y de los grandes equilibrios macroeconmicos a la vez que se garantizan mecanismos de rescate capaces de absorber eficazmente los efectos de las crisis asimtricas,

y una unin econmica que coordine las polticas nacionales. Ello requiere que Espaa traslade a sus socios que es un pas fiable y comprometido con el proyecto europeo y con clara voluntad reformista (responsabilidad), pero que necesita apoyos ms firmes por parte de las instituciones europeas hasta que las reformas estructurales que est llevando a cabo lleven un crecimiento sostenido que genere empleo (solidaridad). En segundo lugar, habra que impulsar la gobernanza econmica global, desde la posicin de Espaa en el G-20, el FMI, el Consejo de Estabilidad Financiera y la OMC, siempre en coordinacin con los socios europeos, preferentemente a travs de una voz nica de la UE o de la zona euro. Esa gobernanza se debe traducir, al menos, en una mejor regulacin financiera internacional, un marco ms seguro para la proteccin de inversiones y la lucha contra el fraude y la evasin fiscal mediante el cumplimiento efectivo y la extensin de los convenios para el intercambio de informacin. Asimismo, hay que avanzar en la coordinacin de polticas macroeconmicas entre grandes potencias para reducir los desequilibrios macroeconmicos globales mediante una mayor contribucin de los pases emergentes a la demanda mundial. En tercer lugar es necesario constituir un autntico sistema de inteligencia econmica, coordinado al ms alto nivel, que permita tanto hacer frente a situaciones imprevistas que requieran una reaccin rpida como construir una relacin fluida entre las empresas y la Administracin que sea mutuamente beneficiosa. Dicho sistema debera facilitar una mejor planificacin estratgica de la internacionalizacin de la economa espaola, analizando mejor los riesgos y las oportunidades en distintos mbitos geogrficos, acompaando a las grandes empresas para la obtencin de contratos internacionales, y contribuyendo a una mejor articulacin entre las reformas estructurales y la poltica industrial. Cuarto, Espaa debe dar un salto cualitativo en su modelo de insercin econmica internacional mediante: (i) una diversificacin de sus exportaciones ms all de los mercados europeos, sobre todo hacia Asia (y en nuevos productos), lo que requiere apoyar acuerdos comerciales (como el TTIP con EEUU, con la India, con Japn y con otros pases asiticos, actualmente en negociacin, as como el de inversiones con China); (ii) la entrada de cada vez ms empresas espaolas

En coordinacin con los socios europeos, hay que impulsar una mejor regulacin financiera, un marco ms seguro para la proteccin de inversiones, la lucha contra el fraude y la evasin fiscal y la coordinacin de polticas macroeconmicas.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

Mejorando las infraestructuras de conexin, Espaa puede convertirse en el hub energtico que el potencial de su situacin geogrfica proporciona.

en las nuevas cadenas de suministro globales mediante la atraccin de inversiones que generen nuevos nichos de ventaja comparativa; y (iii) la atraccin de talento y el aumento de la cooperacin cientfico-tecnolgica para aumentar el valor aadido de los bienes y servicios producidos (y exportados). Todo ello debe hacerse manteniendo como objetivo transversal el aumento de la innovacin y el contenido de alto valor aadido de los bienes y servicios producidos. Adems, en la definicin de este nuevo modelo de insercin econmica internacional debe prestarse especial atencin al perfil emprendedor y el tejido empresarial que predomina en Espaa (PYME).

Espaa al margen de la competencia internacional por la atraccin del talento; (iii) aumentar el nmero de estudiantes extranjeros de posgrado en las universidades espaolas fortaleciendo los programas cuya lengua vehicular sea el ingls, como ya hacen algunos ttulos de excelencia de universidades pblicas y las exitosas Escuelas de Negocios; y (iv) orientar los planes de estudio hacia la ciencia, la tecnologa y la innovacin, as como ofrecer formacin de calidad en ingls durante los ciclos de enseanza obligatoria.

Quinto, mejorando el acceso a la energa y a las infraestructuras de conexin (transporte y comunicaciones con el resto de Europa como, por ejemplo, el corredor mediterrneo o los enlaces con Portugal), lo que tambin ayuda al turismo. Espaa puede aspirar a convertirse en el hub energtico que el potencial de su situacin geogrfica proporciona, capitalizando sus capacidades gasistas y renovables actualmente ociosas. Sexto, para garantizar el flujo de conocimiento cientfico y tecnolgico, su produccin y absorcin, es necesario promover la internacionalizacin de los sistemas de educacin superior, ciencia y tecnologa, desarrollando una estructura de incentivos para que los actores pblicos y semipblicos (universidades, centros de investigacin, centros tecnolgicos, etc.) hagan explcitas sus estrategias en ese sentido y alineen sus actuaciones con los grandes objetivos prioritarios de la accin exterior en la fase de implementacin. Esas estrategias deben, en cualquier caso, promover la movilidad del personal investigador desde el extranjero hacia los centros de excelencia que deben seguir fomentndose en suelo nacional y desde Espaa hacia los centros de excelencia internacionales; as como fomentar la participacin de los organismos pblicos y privados en programas, redes y proyectos cientficos, tecnolgicos y de innovacin internacionales. Y sptimo, como elemento clave para lograr un aumento de la innovacin que pueda traducirse en mayor competitividad empresarial a largo plazo, habra que: (i) incentivar el registro de patentes internacionales; (ii) ofrecer un marco competitivo, incluyendo la revisin de la poltica actual de visados (por ejemplo mediante la llamada visa start up), para atraer o mantener talento empresarial e investigador favoreciendo la inmigracin de doctores y de trabajadores cualificados mediante salarios competitivos, evitando que la delicada coyuntura econmica mantenga a

Cuadro 5

Sobre el uso ambiguo del concepto de competitividad


"Ganar competitividad" se ha convertido en una expresin habitual cuando se habla de reactivar la economa espaola. La expresin da a entender que si un pas se vuelve ms competitivo y consigue exportar ms ser capaz de generar crecimiento y, por lo tanto, empleo y bienestar. Para algunos economistas, el trmino puede resultar inadecuado porque el comercio internacional no es un juego de suma cero y los estados no compiten entre s, sino que lo hacen las empresas. En segundo lugar, resulta ms riguroso hablar de incremento de productividad, esto es, cmo se emplean el capital y el trabajo y cmo las ideas y la innovacin permiten combinar estos factores para ganar en eficiencia. De hecho, la medicin misma del concepto resulta muy compleja pues la competitividad de los productos que vende una empresa no slo depende del precio, sino que incluye otras variables como la calidad del producto y el prestigio de la marca y, adems, en el precio influyen tanto los costes laborales como el margen de beneficio. En este Informe, aun siendo conscientes de estos debates, se ha optado por emplear competitividad por dos motivos: por un lado, porque el amplio empleo del trmino en el debate poltico pblico trasciende las limitaciones de su significado acadmico; por otro, porque no deja tambin de ser cierto incluso desde un punto de vista econmico estricto que los Estados no compiten abiertamente como grandes empresas pero s lo hacen de forma implcita a partir de la calidad de las polticas pblicas que ofrecen.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

5. Responsabilidad Asumir las responsabilidades interInfluencia nacionales que corresponden a Espaa en proteccin de derechos humanos, cooperacin al progreso socioeconmico Responsabilidad e institucional de los pases en desarrollo, Objetivos accin humanitaria lucha contra el estratgicos cambio climtico y generacin de otros bienes pblicos globales. Competitividad
y talento Seguridad

Integracin europea

En primer lugar es necesario imbricar el objetivo de responsabilidad y, por tanto, pero no nicamente, la cooperacin al desarrollo en el ncleo de la accin exterior. En esta lnea estratgica resulta particularmente importante: (i) la configuracin del sistema integral de accin exterior (que se expone en la seccin final de este Informe); y (ii) la comunicacin a la ciudadana de los elementos que definen a la cooperacin como un pilar de la accin exterior de un pas moderno (poltica de Estado). En segundo lugar, hay que establecer una accin integrada entre la Oficina de Derechos Humanos, el sistema de cooperacin al desarrollo y el Servicio Exterior (relaciones bilaterales) con ms nfasis en derechos fundamentales y libertades pblicas (incluyendo un mayor esfuerzo en el mbito del asilo que ponga ms en valor poltico la tolerancia de la sociedad espaola). Igualmente hay que integrar a los distintos agentes (militares, consulares y de cooperacin) y mejorar la capacidad de respuesta ante las emergencias humanitarias causadas por catstrofes naturales o conflictos violentos. La tercera lnea consiste en contribuir a los bienes pblicos globales incluyendo, entre stos, la preservacin medioambiental y la lucha contra el cambio climtico, la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, y la proteccin de la salud. Esta contribucin incluye una actitud ms proactiva en la definicin de las agendas globales, en coordinacin con la Comisin y los dems Estados miembros de la UE. En el caso del cambio Es necesario climtico, teniendo en cuenta el impacto asimtrico del fenmeno establecer una en el hemisferio Norte y las implicaciones negativas tan directas y rpidas que puede tener para Espaa (desertificacin o prdida accin integrada de atractivo del pas como destino para empresas o personas), entre las polticas la accin exterior propia debera ser ms proactiva, tratando de de derechos liderar el tratamiento europeo de esta problemtica. En cuarto lugar, es imprescindible llevar a cabo una concentracin geogrfica y sectorial de la ayuda al desarrollo en torno a: (i) un valor aadido de la cooperacin espaola previamente definido lo que requiere un salto cualitativo en la poltica de evaluacin; y (ii) la presencia y experiencia acumuladas en Amrica Latina, Mediterrneo y frica. En quinto lugar, se deberan transformar los procesos de coordinacin entre actores de la cooperacin en unas nuevas relaciones estratgicas que conformen un sistema de desarrollo ms eficaz. Esto implica identificar, tambin a nivel nacional

Democracia avanzada

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en: a. Proteccin de los derechos humanos. b. Cooperacin al progreso socioeconmico e institucional de los pases en desarrollo con nfasis en la reduccin de la pobreza y las desigualdades por razones econmicas, raciales o de gnero. c. Ayuda humanitaria en casos de catstrofes o conflictos internacionales. d. Lucha contra el cambio climtico y proteccin de otros bienes pblicos globales medioambientales. Aunque es tal vez su principal contenido, este objetivo no slo se refiere a la cooperacin internacional al desarrollo. Se trata del compromiso que asume Espaa en otras latitudes por dos motivos: por un lado, porque los ciudadanos ms all de sus intereses directos comparten y proyectan el valor de la solidaridad; y, por el otro, porque contribuir a estos objetivos ayuda a una mejor gestin de los asuntos globales (seguridad, clima, pobreza, salud, migraciones) que s pueden acabar teniendo un impacto mucho ms directo en sus vidas. Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, destacan las siguientes:

humanos, de cooperacin al desarrollo y de ayuda humanitaria implicando a los distintos agentes de la accin exterior.

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Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

e incluso internacional, el valor aadido de cada agente del sistema de forma que sta sea la base para la actuacin especfica de la Administracin General del Estado AECID y otros rganos y ministerios que articulan polticas con efectos en los pases en desarrollo, de la cooperacin descentralizada, de las organizaciones de la sociedad civil, del sector privado empresarial, de los sindicatos, de las universidades y de los think-tanks. Por ltimo, para poder llevar a cabo las lneas estratgicas anteriores, es imprescindible adaptar los recursos del sistema de accin exterior y de cooperacin a los retos que stas plantean. Esto requiere transformaciones en diversos mbitos: (i) medios humanos adaptando la cualificacin del personal laboral, el perfil profesional y las capacidades y habilidades a los nuevos objetivos; (ii) medios econmicos frenando y revirtiendo la cada de la ayuda al desarrollo que se sita en torno al 30% respecto de los niveles de 2009; y (iii) instrumentos de la ayuda mediante nuevas modalidades de ayuda ms adaptadas al contexto actual como, por ejemplo, la cooperacin triangular.

6. Influencia Reforzar la influencia internacional (sobre todo en Europa, Amrica Latina, el Mediterrneo y las potencias globales) a travs de unas relaciones bilaterales intensas, la pertenencia activa a organizaciones o foros multilaterales y la proyeccin en el mundo de las ideas generadas en Espaa, su diversidad cultural y su lengua global.
Influencia
Integracin europea

Responsabilidad Objetivos estratgicos Competitividad y talento Seguridad

Democracia avanzada

Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en: a. Mantener o reforzar una pertenencia activa a organizaciones y foros internacionales globales o regionales. b. Poner en valor los activos de Espaa para reforzar relaciones con otros pases, especialmente en los mbitos geogrficos prioritarios de Europa, Amrica Latina, Mediterrneo, EEUU y China u otras regiones emergentes. c. Mantener el atractivo de Espaa como pas para vivir o visitar y mejorar su imagen internacional como democracia y economa avanzada. d. Desarrollar el poder blando de Espaa en el mbito de la cultura, las ideas, el conocimiento, el turismo o el deporte, convirtindolos en elementos claves de su proyeccin exterior. e. Fomentar el uso internacional del espaol como lengua global e incorporar en la proyeccin exterior la diversidad lingstica interior. Este ltimo objetivo, referido a la influencia, cumple un doble fin. Por un lado, sirve como colofn de los anteriores cinco objetivos de contenido ms sustantivo, llamando la atencin tanto de la importancia de las distintas manifestaciones del poder en las relaciones internacionales como del margen de actuacin diplomtica de los poderes pblicos y la sociedad a travs de la diplomacia pblica en donde Espaa debe actuar por s misma. Adems, este sexto punto sirve como enlace entre la seccin II referida a los grandes objetivos y la siguiente, en donde se desarrolla una visin geogrfica de los espacios en los que Espaa puede y debe enfocar esa influencia.

Cuadro 6

Crisis humanitarias y legalidad internacional


La Accin Humanitaria en el exterior es el mbito adecuado para responder a las crisis, por razones tanto ticas (humanizacin de los efectos de los conflictos o las catstrofes protegiendo a las vctimas y dotndoles de servicios bsicos para aliviar su sufrimiento) como estratgicas (contribucin a la gestin de crisis desde la atencin a sus efectos). Se trata en todo caso de una respuesta que no persigue ni dispone de los recursos para resolver las crisis. Sin embargo, esta debe formar parte de un conjunto de medidas complementarias que, de forma coordinada pero independiente, den respuesta a los distintos retos que afrontar (humanos, de seguridad, polticos). Espaa debe mantener la reputacin de pas comprometido con la atencin a las crisis, con capacidad de presencia operativa en todo tipo de contextos, con participacin activa en los foros internacionales decisivos, y con respeto a la legalidad internacional (Convenciones de Ginebra y protocolos adicionales a los que est adherida). Sin embargo, en este terreno no se puede ignorar la existencia de un dilema que se plantea con cierta frecuencia en la poltica exterior contempornea de las democracias comprometidas. Se trata de la posible participacin en intervenciones o misiones militares internacionales de carcter multilateral, en casos de crisis humanitaria o conflictos (sin que est necesariamente en juego la seguridad nacional) que no hayan sido solicitadas por el gobierno del Estado en donde se vaya a desarrollar ni autorizadas por el Consejo de Seguridad, dada la oposicin de un miembro permanente. Este conflicto de valores, vinculado a la llamada responsabilidad de proteger, slo puede resolverse de forma poltica y caso por caso, teniendo en cuenta la regulacin abierta que hizo la Ley Orgnica de Defensa Nacional de 2005 sobre la autorizacin para las misiones por parte de las Cortes Generales.

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos

Espaa puede presentarse como un actor importante para la solucin de los problemas globales, pues su identidad internacional suscita escaso rechazo.

Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo (sin desarrollar las relativas a las relaciones exteriores de carcter geogrfico que se incluyen en la siguiente seccin) pueden mencionarse: En primer lugar, lograr que Espaa tenga una posicin ms activa que reactiva en los foros internacionales, con ideas propias, que le permita moldear los debates y anticiparse para frenar los temas que van contra sus intereses, lo que requiere definir mejor los intereses prioritarios en cada momento y asegurarse de que todos aquellos que hablan en nombre de Espaa en el exterior mantenga un discurso coherente, con mensajes unificados, as como conseguir que haya ms espaoles en los organismos internacionales. Adems, se puede poner ms nfasis en presentar a Espaa como un actor importante para la solucin de los problemas globales, pues su identidad internacional suscita escaso rechazo, sin que esa capacidad demostrada de buena interlocucin impida tener claros cules son los valores e intereses del pas y de sus ciudadanos.

En segundo lugar, y por lo que se refiere a las relaciones bilaterales o regionales, aprovechar mejor las alianzas estratgicas con triangulaciones y combinaciones variables de la relacin interregional que retroalimentan la influencia. Tambin sera deseable ganar flexibilidad para determinar los lugares donde conviene desplegar, reforzar o replegar las representaciones espaolas en el exterior. En tercer lugar, aprovechar los actuales flujos de emigracin para extender la presencia de Espaa en el exterior, crear redes empresariales y comerciales y difundir la cultura espaola, desarrollando tal vez una diplomacia pblica de ciudadanos espaoles en el mundo con lderes de opinin, personalidades de la cultura, profesionales o cientficos. Aprovechar igualmente, de cara al futuro, la gran diversidad de la inmigracin llegada a Espaa en los ltimos aos que, con unas polticas adecuadas, puede convertirse en una gran baza para la accin exterior. En unas dcadas los ciudadanos binacionales rumano-espaoles, marroqu-espaoles, paquistan-espaoles, chino-espaoles y evidentemente todo el colectivo latinoamericano pueden ayudar a fortalecer la relacin de Espaa con otros socios europeos, con vecinos inmediatos o con pases de creciente proyeccin global. En unas dcadas en Espaa vivirn un nmero importante de ciudadanos que tendrn como lenguas maternas el chino, el urdu y el rabe, y que pueden jugar un papel importantsimo en la proyeccin poltica, cultural y econmica de Espaa. Cuarto, se puede reforzar una imagen internacional ms sofisticada que refleje la importancia que tiene en el mundo actual que un pas pueda proyectar no solo calidad de vida, sino tambin calidad democrtica, excelencia empresarial y educativa, compromiso Se debe social y medioambiental, diversidad cultural y capacidad creativa. identificar, La relacin entre la poltica de comunicacin hacia el exterior y la realzar y realidad sobre la que se basa es compleja. No se puede proyectar lo perseguir la que no existe, pero los procesos de comunicacin pblica, a travs de las acciones desarrolladas por parte de las administraciones consecucin de del Estado, deben ser capaces de identificar y realzar los rasgos los elementos de la imagen a la que aspira la sociedad espaola. De esta forma de la imagen se puede contribuir simultneamente al objetivo de mejorar la percepcin en la mirada del otro y a la vez, en el interior, generar internacional de forma equilibrada tanto sentimiento de apropiacin como a la que aspira conciencia crtica para avanzar hacia la plena consecucin del la sociedad contenido de esa imagen a la que se aspira. La nica manera de espaola. lograr una mejora slida y estable de la reputacin

Cuadro 7

Los funcionarios espaoles en las organizaciones internacionales


La presencia actual de ciudadanos espaoles en las organizaciones internacionales no se corresponde, ni en nmero ni en nivel de responsabilidad, con el papel internacional de Espaa ni con las contribuciones financieras que aporta por su pertenencia a las mismas. Esta menor representacin va en detrimento tanto de la visibilidad e influencia poltica de los valores e intereses de Espaa, como de la internacionalizacin de la sociedad espaola y sus profesionales. Retomando experiencias pasadas que fueron razonablemente exitosas, se debera volver a redactar un plan de actuacin para cada organizacin internacional evaluando la situacin actual y las posibles vas de incremento en cantidad y calidad de los puestos ocupados por los espaoles. Esto implica definir objetivos, dedicar recursos y rendir cuentas de los resultados (a travs de una unidad central de funcionarios internacionales realmente capaz, con ms poder y conocimiento efectivo de los mecanismos de provisin de puestos y promocin de candidaturas, pero tambin con mayor activismo por parte de las representaciones y misiones permanentes).

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

En quinto lugar, y por lo que se refiere a la proyeccin cultural, debe recuperarse una actitud estratgica (efmeramente ensayada hace pocos aos) y a la vez flexible, que no olvide la diversidad cultural y lingustica interior ni el hecho de que la lengua global comn a todos los espaoles se comparte tambin con otra veintena larga de paises. En ese sentido, resulta fundamental facilitar el aprendizaje del espaol, potenciando la difusin de contenidos de libre acceso para el aprendizaje autnomo del espaol a travs de las nuevas plataformas tecnolgicas, as como creacin de bancos de contenido gratuito para los docentes de idioma espaol en todo el mundo que profundicen en la difusin de la cultura espaola. En esa labor podran colaborar el Instituto Cervantes y RTVE para aumentar tanto la cantidad como la calidad de los contenidos y su accesibilidad a travs de las distintas plataformas. Adems, RTVE debera potenciar los contenidos de TVE Internacional y Radio Exterior de Espaa y estudiar la posible emisin de programas en ingls sobre Espaa, tanto en los canales existentes como en los que puedan llegar a crearse. Por ltimo, es importante no olvidar que el objetivo de influencia (y el anterior relativo a la responsabilidad) deben ligarse a la previsibilidad y la constancia. Que Espaa sea previsible supone que sus posiciones se hacen respetar, porque mantiene sus compromisos ms all del Gobierno al que le toque su defensa y exige el reconocimiento de logros o posiciones. El olvido de compromisos previos supone un desgaste de esfuerzos y genera una mala imagen.

III. DNDE HACERLO? NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN

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III. DNDE HACERLO? NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN


Los niveles de actuacin
1) Multilateral, bilateral y unilateral Espaa apoya la gobernanza multilateral, por razones de conviccin y congruencia con su modelo de Estado de Derecho, pero tambin por razones de ventaja comparativa considerando su tamao diplomtico medio, su condicin de pas europeo y su insercin profunda en la globalizacin. Espaa es, por tanto, un pas partidario del multilateralismo eficaz (o, si se prefiere, funcional) en los niveles global (Sistema de Naciones Unidas, y G20), regional (UE, OTAN, OSCE, Consejo de Europa, SEGIB, UpM) y sectorial (Banco Mundial, FMI, OMC, OCDE, Kyoto, CAD, CPI, OMS, FAO, desarme y no proliferacin, etc.).

Cuadro 8

Las prioridades de Espaa en los organismos multilaterales


Desde que en 2001 se intentase coordinar la participacin espaola en las distintas organizaciones internacionales a las que pertenece (ya sean de carcter global, sectorial o regional) no se ha producido otro intento ambicioso de planificacin en este mbito. Aunque es evidente la heterogeneidad del panorama multilateral, se pueden conformar objetivos prioritarios comunes que deberan estar orientados a: (i) definir en todos los casos una doctrina que articule los intereses nacionales en la agenda de cada organizacin contribuyendo ms activamente a la misma y fomentando que realicen actividades en las reas geogrficas prioritarias para Espaa; (ii) procurar que la cuota de representacin nacional (sistema de votacin, contribuciones voluntarias, nmero de funcionarios, participacin de empresas y ONG) se corresponda con el peso relativo de Espaa; (iii) defender la presencia del espaol en el trabajo cotidiano; (iv) analizar sistemticamente los retornos y la manera de mejorarlos; y (v) integrar mejor las tareas desarrolladas por los departamentos ministeriales sectoriales y el MAEC en las organizaciones especializadas. Para conseguir esos objetivos es muy aconsejable la celebracin peridica de reuniones de los embajadores en las 10 representaciones multilaterales que en estos momentos mantiene Espaa (a los que sumar, en su caso, a otros responsables de delegacin en organizaciones multilaterales relevantes aunque sin misin permanente separada). Tambin es importante reflexionar sobre cmo armonizar el deseo espaol de cooperar a la vez con los socios de la UE y los pases latinoamericanos; una pretensin que en vez de abordarse como una fuente de tensiones, debe entenderse como la oportunidad de asumir protagonismo en la posible articulacin de un gran eje de toma de decisiones en los foros multilaterales, a partir de las afinidades de valores entre estas dos grandes regiones.

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

Pese a esa orientacin, y pese a la extensin de los sistemas de gobernanza multilateral, la mayor parte de la diplomacia poltica, econmica o cultural se ejerce an a travs de la bilateralidad y hoy existe incluso un cierto renacer del bilateralismo por su flexibilidad, por los problemas de muchas estructuras multilaterales que funcionan por un difcil consenso, o porque en muchas ocasiones el foro multilateral no existe o es inoperante. Espaa es una potencia de las relaciones bilaterales (como demuestra el alto nmero de pases acreditados en Madrid) que Hay que realizar sabe gestionar bien las relaciones exteriores y que debe hacerlo un ejercicio de de forma diversificada evitando la tentacin de prestar slo clarificacin para atencin y esfuerzos de institucionalizacin con potencias ms establecer qu poderosas y con ms recursos. Debe fomentarse igualmente la bilateralidad ms equilibrada, con socios de tamao elementos de la equivalente o menor (Italia, Polonia y Portugal en la UE, Magreb, accin exterior Canad, sudeste asitico, etc,). Por ltimo, existen acciones espaola deben unilaterales (no confundir con unilateralismo) que bsicamente vehicularse a se disean en casa: internacionalizar la educacin, mejorar las capacidades operativas de las Fuerzas Armadas, ayudar a las travs de la UE, empresas a exportar, atraer talentos, etc.

en el corto o medio plazo (seguridad y defensa, y cooperacin al desarrollo) y en los espacios geogrficos ms importantes para Espaa (Amrica Latina, EEUU y Mediterrneo), convivirn sin duda las actuaciones europea y espaola, por lo que resulta igualmente conveniente establecer una posible divisin del trabajo y las sinergias entre ambas para que el fortalecimiento de la accin europea no vaya en detrimento de la capacidad de interlocucin y liderazgo que tiene, en determinadas regiones, Espaa y de forma indirecta la propia UE.

Los espacios de actuacin


Por lo que se refiere a la visin que tiene Espaa sobre los distintos espacios en los que se inserta y los ejes geogrficos de poltica exterior, a continuacin se realizar un repaso en el sentido de las agujas del reloj. En cada caso, se sealan las grandes prioridades de carcter regional, las relaciones bilaterales estratgicas que Espaa haya identificado y la gobernanza regional multilateral que postula en cada espacio para los mbitos de la seguridad y la cooperacin econmica y comercial. 1. Europa Espaa dentro del espacio europeo y la importancia del continente para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior en los pases de la UE. La poltica exterior hacia la Europa ms amplia.
Espacio global EEUU y el Atlntico Europa

y cules deben mantenerse como accin a desarrollar por Espaa.

2) Sinergias y divisin del trabajo con la accin exterior europea

Con independencia de que Espaa deba lgicamente articular una poltica exterior que resulte armnica con la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, hay que realizar adems un ejercicio de clarificacin estratgica adicional estableciendo qu elementos de la accin exterior espaola podran vehicularse en mayor o menor medida a travs de la UE y del naciente Servicio Europeo de Accin Exterior (siempre, claro est, que ste cuaje como un actor diplomtico realmente eficaz), y cules deben mantenerse en todo caso como accin a desarrollar por Espaa. Se trata de reflexionar sistemticamente sobre el modelo de accin exterior europea que ms interesa a Espaa para complementar y potenciar su accin diplomtica propia, particularmente en aquellos asuntos globales donde la posicin espaola puede ser mejor defendida a escala europea (lucha contra el cambio climtico, desarme y no proliferacin, y promocin de los derechos humanos, por poner tres claros ejemplos temticos) y en aquellos pases o regiones de inters medio o bajo para Espaa donde, al menos la presencia poltica, no presenta un evidente valor aadido y s resulta en cambio muy racional fortalecer una voz nica europea. No obstante, en ciertos mbitos (sobre todo los de promocin comercial, accin cultural y, hasta el momento, la proteccin consular) no es posible confiar la accin exterior a la UE. En otros temas claves que resultan ms difcil de delegar

Asia y Pacco Amrica Latina Magreb, Oriente Medio y frica

Espaa no solo pertenece a todas las organizaciones regionales europeas desde los aos 70 y 80 (Consejo de Europa, UE, OSCE), sino que, dentro del proceso de integracin, siempre se ha situado en la vanguardia de cualquier geometra variable (UEO, Schengen, euro). Por eso, resulta prioritario para Espaa evitar cualquier dinmica que le aleje de esa posicin o impedir fracturas polticas o econmicas, como las que han dividido al centro y la periferia durante la crisis de la Eurozona. Para tal fin, como se ha dicho en el objetivo de integracin europea, debe ser activa como quinto gran Estado miembro y cuarto de la Eurozona junto a otros Estados europestas y a las instituciones comunes en las reflexiones

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

y negociaciones sobre el futuro rediseo poltico-institucional y la legitimacin ciudadana de la UE, apoyando en ese debate incipiente una visin federalizante como objetivo final para la Unin. En ese sentido, debe seguir fomentando e institucionalizando an ms las relaciones con Alemania, Francia, Italia, Polonia y Portugal, como grandes aliados estratgicos dentro de la UE. Con cada uno de ellos, adems, existe una importante agenda bilateral en el terreno de la seguridad, los flujos de personas, la relacin econmica y empresarial y, con los vecinos, las infraestructuras de transportes y de interconexin energtica. Con Portugal debe seguir impulsndose superando las debilidades que la crisis ha puesto de manifiesto la eficaz poltica de integracin peninsular desarrollada en los ltimos aos, proyectndose de forma ms ambiciosa esa sintona en el terreno europeo y en los diversos nichos globales en los que ambos pases obtienen valores aadidos actuando conjuntamente. Con los otros cuatro grandes Estados europeos con los que Espaa celebra cumbres bilaterales peridicas, el desafo es incorporar de forma sistemtica a la densa cooperacin sectorial eficaz, el entendimiento

poltico permanente sobre las grandes orientaciones del proceso de integracin y la proyeccin de la UE en el mundo. Pero Espaa tampoco debe descuidar a otros estados miembros de tamao medio y pequeo (como los Pases Bajos, Suecia y Rumana, entre otros) puesto que en un proceso de integracin europea en el que participan casi una treintena de socios, la capacidad de amplios entendimientos y cooperacin flexible en las instituciones o en el exterior resulta cada vez ms importante. Sobre la base de los lazos humanos, empresariales y culturales con el Reino Unido (tal vez de los ms intensos del mundo entre dos pases que no son vecinos y no comparten idioma), existe un gran potencial para reforzar la relacin poltica general y, especficamente, la cooperacin en asuntos de Mercado Interior y de seguridad. Est en el inters de Espaa contribuir a que ambos Estados permanezcan juntos en la UE, sin que lgicamente eso suponga privilegios ni posibles vetos sobre avances en el proceso. Espaa tambin tiene una visin propia sobre el resto de Europa que puede desarrollar de manera ms activa. En los Balcanes occidentales es importante contribuir de manera efectiva a tender puentes entre las distintas posiciones de una regin tan sensible y, al mismo tiempo, mantener una posicin constructiva en el seno de la UE para ayudar a que toda la regin avance de forma equilibrada hacia la adhesin. En el caso de Turqua, se ha sabido generar en los ltimos tiempos un buen clima de relacin poltica en el que an es posible profundizar, avanzando a la vez en una mayor cooperacin empresarial, social y cultural. En el contexto actual, Espaa est llamada a defender tanto ante Ankara como ante Bruselas la conveniencia de preservar la perspectiva europea de este pas candidato que es, adems, la potencia de referencia en el Mediterrneo oriental. Con Ucrania y los dems pases de la Vecindad Oriental se debe asumir un mayor papel colaborando con el objetivo europeo de asegurar la transicin o consolidacin de la democracia, mediante la promocin de reformas polticas y econmicas. Por ltimo, Espaa debe prestar ms atencin estratgica a Rusia, considerando su tamao y la posicin decisiva que sigue teniendo en determinadas cuestiones internacionales. Para tal fin ha de actuar de manera integral y proactiva, lo que incluye promover el dilogo poltico bilateral bajo la gua del deseable acercamiento de esa potencia a las organizaciones europeas. Al mismo tiempo, hay que aprovechar el amplio margen que existe para mejorar las buenas, aunque escasas, relaciones entre los dos pases en materia econmica, en cultura, educacin y ciencia; e incluso en seguridad. Kazajistn y el resto de Asia Central es otro importante mbito regional donde el aumento de la proyeccin espaola, siempre coherente con una poltica europea ms amplia, presenta gran potencial.

Cuadro 9

La cuestin y controversias de Gibraltar


Gibraltar es una reclamacin histrica y permanente de Espaa, cuyos derechos derivan del Tratado de Utrecht de 1713 y del proceso de descolonizacin de Naciones Unidas, que obliga a una negociacin con el Reino Unido, administrador del territorio. La combinacin entre la reclamacin espaola, los trficos ilcitos, determinadas actuaciones de las autoridades de Gibraltar y los problemas de delimitacin y demarcacin fronteriza lleva a que no exista una convivencia normalizada con este territorio limtrofe. Entre las principales repercusiones de esa situacin destacan los problemas en la vida cotidiana de los ciudadanos a uno y otro lado de la Verja, y las distorsiones en las importantes relaciones bilaterales entre Espaa y el Reino Unido, que ambos Estados desean salvaguardar. Ante la actual situacin de bloqueo de los mecanismos y cauces de encuentro que ofrecen el Proceso de Bruselas, el Foro de Dilogo y el marco multilateral de la ONU, se plantea la necesidad de ofrecer perspectivas de futuro al contencioso y a las poblaciones implicadas. Para tal fin, conviene sopesar nuevas posibilidades para normalizar la cooperacin transfronteriza mediante un nuevo modus vivendi y formatos ad hoc que, adems de a Espaa y el Reino Unido, incluyan a Gibraltar y a las administraciones competentes espaolas en el nivel local o autonmico, asociando tambin en su caso a la Comisin Europea. Por otra parte, en la bsqueda de una solucin definitiva mediante negociaciones hispano-britnicas podran valorarse varios modelos internacionales que faciliten la recuperacin de la soberana con una frmula o estatuto imaginativo, mediante un acuerdo entre el Reino Unido y Espaa que, conforme al Derecho Internacional, tenga en cuenta los intereses y aspiraciones de las poblaciones ms directamente afectadas en Gibraltar y tambin en el Campo de Gibraltar.

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

2. Magreb, Oriente Medio y frica Espaa dentro del espacio mediterrneo y la importancia del Magreb y la segunda lnea de vecindad para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior hacia el Magreb. La poltica exterior hacia Oriente Medio. La poltica exterior hacia el Sahel y frica subsahariana.
Amrica Latina Asia y Pacco Magreb, Oriente Medio y frica Espacio global EEUU y el Atlntico Europa

Cuadro 10

La posicin de Espaa sobre el Shara Occidental


Espaa debe seguir trabajando para lograr una solucin poltica justa y duradera a la descolonizacin del Sahara Occidental; algo que, adems de a responsabilidades histricas, est conectado con valores e intereses relevantes para Espaa y su sociedad. La cuestin sufre un prolongado bloqueo que es resultado de dos conflictos de larga duracin y difcil solucin. Uno es el choque del nacionalismo marroqu con el saharaui y, aunque hace tiempo que cesaron las hostilidades armadas, no han desaparecido los efectos del sufrimiento mutuo causado, que es ms evidente en la parte saharaui. El otro conflicto consiste en la competencia entre Marruecos y Argelia por la hegemona en el Magreb, que se refleja en unas relaciones bilaterales manifiestamente mejorables. El paso del tiempo ha aadido nuevas complicaciones. La poblacin del Sahara Occidental, adems de la autctona, incluye ahora otras tantas o ms personas venidas desde Marruecos. Los campos de refugiados de Tinduf ya no estn poblados exclusivamente por saharauis pues a ellos se han sumado personas de otras regiones del Sahel atradas por la cooperacin internacional (entre ella la espaola) que all se recibe. Y en el Sahel se est produciendo una proliferacin de grupos yihadistas y bandas dedicadas al crimen organizado. En este marco, la posibilidad de un nuevo Estado poblado solo por unos centenares de miles de habitantes, no homogneos y susceptibles de radicalizacin, preocupa ms all del Magreb. Pero ese clima de inestabilidad tambin debe animar a encontrar una va de resolucin al conflicto. Existe alguna lnea de avance en sintona con los valores e intereses de Espaa? Las resoluciones de Naciones Unidas contemplan un acuerdo entre las partes para celebrar un referndum, y esa es tambin la posicin oficial espaola. Ahora bien, para el Frente Polisario ese referndum debe decidir sobre la independencia, mientras que para Marruecos debe confirmar un estatuto previamente acordado de integracin en su territorio. Espaa podra adoptar una posicin ms proactiva y, cuando las condiciones resulten favorables, plantear una solucin de autogobierno genuino y garantizado que permita satisfacer los deseos de Marruecos y del Frente Polisario. Pese a la radicalidad con que hoy se plantean las dos posturas, ambas deberan poder evolucionar empezando por un cambio de discurso que rebaje la actual animadversin hasta hacerse compatibles y, lo que es igualmente importante, tambin convergentes con los intereses estratgicos de Espaa y con una mejor cooperacin regional en el Magreb.

La regin del Magreb en particular, y la del Mediterrneo en general, tiene una gobernanza multilateral muy poco desarrollada. Espaa ha apostado siempre por el estrechamiento de las relaciones entre las dos orillas y ha apoyado para ello diversas iniciativas (el Proceso de Barcelona desde los aos 90 y, ms recientemente, el Dilogo Mediterrneo de la OTAN y la Iniciativa 5+5 en el mbito ms occidental). Espaa tiene un inters estratgico en que el Mediterrneo no sea una frontera, sino un espacio geopoltico propio; algo que slo es posible arrastrando el inters de la UE. No obstante, la principal estructura de encuentro para toda la regin la Unin para el Mediterrneo, con sede en Barcelona, y que incluye tambin a los 28 Estados miembros de la UE no destaca en estos momentos por su efectividad ni visibilidad. Espaa, como puente de paso natural entre el Norte de frica y Europa y como nico pas de la UE que tiene frontera terrestre con el mundo rabe, debe asumir un papel an mayor de liderazgo en este mbito y defender el reforzamiento de la vertiente meridional de la Poltica Europea de Vecindad y el respaldo europeo a la liberalizacin poltica de estos pases. Desde la UE, Espaa debe contribuir a evitar el colapso econmico y el deterioro de las condiciones de vida en esos pases a travs de programas incluidos en el presupuesto de la UE, de la regulacin auspiciada por la OCDE y de instrumentos de financiacin especficos para la regin por parte del BEI, BERD, el Banco Mundial y tambin la banca comercial y los fondos de inversin. Pero ms all de los fondos que la UE pueda destinar a esos fines, a la larga ser mucho ms importante intensificar las inversiones y las relaciones comerciales, incluida la revisin de los acuerdos agrcolas y la facilitacin de la movilidad de las personas, con el objetivo a largo plazo de mejorar la comunicacin entre sociedades y de facilitar la integracin de la inmigracin incorporando a ella a profesionales cualificados.

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

En cuanto a la relacin bilateral, y asumiendo la importancia estratgica de la poltica exterior a mantener con Marruecos por la posicin geogrfica y fronteriza de Espaa, debe partirse de la dificultad objetiva que supone el hecho de que el contraste de riqueza entre Espaa y Marruecos sea el mayor que existe en el mundo entre una democracia Occidental avanzada y su entorno. Esta proximidad coloca a Espaa en una situacin de mayor sensibilidad a los riesgos y tambin las oportunidades derivados de los procesos de cambio y desarrollo que presentan Marruecos y el resto del Magreb. Espaa debera implicarse ms en el intento de mejora de las difciles relaciones entre los mismos pases de la regin, singularmente entre Marruecos y Argelia, donde influye la compleja gestin del contencioso del Shara Occidental que tambin afecta de manera directa a la antigua metrpoli administradora. En todo caso, encajar a Argelia un suministrador energtico clave en la agenda exterior de Espaa parece una tarea pendiente. Menos sentido tiene, en cambio, dedicar mucha energa poltica propia al conflicto de Oriente Medio, siendo en ese caso la UE la que por lgica puede desempear un papel ms eficiente. Eso no supone ignorar las relaciones afectivas que una gran parte de la sociedad espaola mantiene con el pueblo palestino ni la importancia de la relacin con Israel y con las comunidades judas. Significa ms bien canalizar esas intensas relaciones para ponerlas al servicio de los esfuerzos comunes europeos por contribuir a mejorar la situacin de una regin tan compleja. Al fin y al cabo, el objetivo estratgico ltimo de Espaa no se dirige tanto al Mediterrneo oriental, sino a que emerja una gobernanza euromediterrnea global por lo que resulta ms lgico animar a que la UE refuerce su implicacin y no tanto actuar de modo autnomo. Tambin en Oriente Medio, resultan muy importantes para Espaa las monarquas del Golfo, como suministradores de petrleo y gas y como mercados de enorme inters para las exportaciones o para las inversiones. Espaa tambin debe elaborar una estrategia integral de actuacin en la zona definida por los paralelos del sur del Sahel y de la costa del Mediterrneo, y los meridianos del Golfo de Guinea y del Canal de Suez, ya que en esta regin se estn generando riesgos para sus intereses estratgicos. Pese a los avances de la CEDEAO, se trata de un espacio carente de organizaciones internacionales que aseguren la estabilidad y gestin de crisis. Las divergencias de intereses entre Estados miembros de la OTAN y la UE a propsito de los conflictos all vigentes y latentes, obligan a Espaa a buscar socios o coaligados que compartan sus mismos intereses. Su responsabilidad individual ser mayor en la parte occidental de frica del Norte, pero tambin deber seguir contribuyendo a la responsabilidad internacional en Oriente Medio, el Cuerno de frica y el frica subsahariana.

Por ltimo, hay que sealar que los lazos comerciales y empresariales entre el frica subsahariana y Espaa estn aumentando rpidamente y esa realidad debera tener un traslado equivalente al mbito de relacin poltica. Se trata, adems, de una relacin con un enorme potencial de crecimiento para diversas dimensiones de la accin exterior: seguridad, energa, medio ambiente, migraciones y recursos naturales (pesca), donde destaca el papel a jugar por dos lderes regionales (Nigeria y Sudfrica) y por pases en los que Espaa tiene un valor aadido (como Guinea Ecuatorial y Angola). 3. Amrica Latina Espaa dentro de la comunidad iberoamericana y la importancia de Amrica Latina para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior hacia Amrica Latina.
Amrica Latina Espacio global EEUU y el Atlntico Europa

Asia y Pacco Magreb, Oriente Medio y frica

Que Amrica Latina es central para la accin exterior de Espaa se puede apreciar viendo el grado de realizacin y las perspectivas de futuro que all tienen los objetivos estratgicos de este Informe. En lo referente a la seguridad cabe decir que entre los pases latinoamericanos no hay guerras, sino una contribucin a la paz internacional y una cooperacin creciente en materia de defensa. Esa realidad rebaja las amenazas a los intereses de los espaoles en relacin con la regin, aunque no debe subestimarse la gravedad del peligro que suponen el crimen organizado y otras formas de violencia social. Si se habla de competitividad y talento basta tener presente la cantidad de empresas espaolas que han encontrado en pases latinoamericanos condiciones de estabilidad econmicofinanciera para establecerse y prosperar. Por esa va, algunas de esas empresas han accedido a los mercados globales mostrando su capacidad competitiva. Asimismo, el sistema educativo espaol est entrelazado con los sistemas latinoamericanos de enseanza. Del objetivo de responsabilidad se puede decir que Espaa lo lleva a cabo con prioridad en Latinoamrica, tanto en trminos de proteccin humanitaria, como de ayuda al desarrollo econmico y social.

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

Lo mismo ocurre con la cooperacin al desarrollo institucional, que es una manera eficaz de compartir lo mejor de la experiencia democrtica espaola. A todo lo dicho cabe aadir el esfuerzo mancomunado (entre Espaa, los pases latinoamericanos y la comunidad hispanoparlante de EEUU) para preservar la unidad de la lengua espaola y promocionarla en el mundo. Y con la lengua va la literatura, el cine y tantos otros aspectos de la cultura. Adems, la comunidad internacional (y EEUU en primer lugar) es conocedora de que nadie hace ms en Latinoamrica de lo que Espaa hace, y eso da a la accin exterior espaola un plus de influencia en general. Es decir, la poltica espaola hacia la regin no se desarrolla solo all sino tambin, por poner los ejemplos ms relevantes, en el seno de la UE, en la relacin con EEUU o en los planes espaoles por aumentar su presencia en Asia-Pacfico. Una realidad que aconseja convertir a Espaa en un referente de pensamiento (de formacin, de estudios acadmicos y de anlisis apicados) para que el mundo, incluyendo a los latinoamericanos, conozca a la regin a travs de los ojos espaoles. El soporte de la extraordinaria importancia que tiene la relacin entre Espaa y Amrica Latina es un proceso secular lleno de vicisitudes entre pueblos que comparten dos lenguas, cada una de las cuales hablan centenares de millones de personas, as como una malla intricada de vnculos familiares y migratorios. Esta entidad humana ha superado la prueba del tiempo y se conoce como Comunidad Iberoamericana de Naciones (el conjunto de pases de Amrica Latina, junto con Portugal, Andorra y Espaa). Esta comunidad tiene hoy dos manifestaciones fundamentales. Por un lado, una red muy densa y viva de relaciones entre sectores civiles (profesores, cientficos, jueces, fiscales, notarios, museos, editoriales, msicos, academias de la lengua, mdicos, etc.) que constituye un activo sin parangn para todos los que en ella participan. Una lnea fundamental de la actuacin espaola en el espacio iberoamericano debe consistir en mantener permanentemente activa esta red y aproximar su funcionamiento a las demandas de los participantes. Otra manifestacin, en este caso intergubernamental, son las Cumbres Iberoamericanas y la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) que vela por la realizacin de sus acuerdos. Esta actividad diplomtica se desarrolla en paralelo al esfuerzo de los pases latinoamericanos para establecer entre ellos entidades de gobernanza colectiva a diferentes escalas y con diferentes cometidos (CELAC, UNASUR, ALBA, MERCOSUR, Alianza del Pacfico, etc.). Est claro que la actitud de las Cumbres Iberoamericanas (y la de Espaa) slo puede ser de cooperacin con esas entidades. Ahora bien, hacer posible y especfica esa cooperacin requiere que las Cumbres Iberoamericanas tengan

un rasgo propio consistente en actuar con diplomacia familiar. Con este trmino se quieren apuntar dos cosas. Primero, una diplomacia basada en que los lazos familiares pasan por encima y por debajo de las disputas polticas (que siempre se pueden dirimir en otros marcos). Y segundo, que deben centrarse en promover la cooperacin en el sentido ms ambicioso de esta palabra. En definitiva la actividad de las Cumbres y de la SEGIB debe estar orientada a dar continuidad histrica y mayor densidad a la construccin de la Comunidad Iberoamericana, que est recogida de forma expresa en el art. 56 de la Constitucin cuando se menciona a las naciones de esa comunidad histrica, y se le atribuye a la Corona un importante papel en esa relacin. Adems de su insercin en el espacio iberoamericano, Espaa tambin tiene que actuar bilateralmente con cada uno de los pases latinoamericanos con polticas necesariamente diferentes. La clave es diferenciar con criterio estratgico, es decir, no de poltica a corto plazo. Hay pases que, adems de porque Espaa tenga en ellos intereses importantes, por su peso demogrfico, econmico y acceso a foros mundiales (G20) tambin requieren un tratamiento asentado en estos elementos (este es el caso de Brasil, Mxico y Argentina). La importancia creciente del primero en el escenario global y regional, combinada con el hecho de que las diferencias de idioma han supuesto tradicionalmente una menor atencin por parte de Espaa en trminos relativos, exigen un esfuerzo complementario en todos los niveles de la relacin bilateral con Brasil. En otros casos (los pases de la Alianza del Pacfico como Chile, Per, Colombia y el propio Mxico), se pueden emprender proyectos ambiciosos de triangulacin con Asia-Pacfico y actuaciones coordinadas en organismos multilaterales (por ejemplo, impulso del espaol, implicando a las distintas academias e instituciones de difusin). Por razones muy diferentes pero igualmente inexcusables, Espaa debe dirigir a los pases centroamericanos lo esencial de su capacidad de ayuda al desarrollo socio-econmico e institucional. Cuba, pas al que los espaoles se sienten muy prximos sentimentalmente, est experimentando un delicado proceso de transformacin, que reclama que Espaa le acompae con una poltica especfica. Y en el caso de los restantes pases se podran decir cosas diferentes pero igualmente merecedoras de tenerse en cuenta. As pues, el futuro de la accin exterior en Latinoamrica requiere: revigorizar la accin civil y gubernamental en el espacio iberoamericano y, avanzar en la concrecin de polticas bilaterales especficas.

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Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

Cuadro 11

Por qu Espaa debera utilizar Amrica Latina en vez de Iberoamrica para designar a la regin?
Resulta conveniente plantear un cambio en el modo en que la diplomacia espaola tiende a designar la regin. Parece una cuestin menor pero puede convertirse en una potente herramienta capaz de hacer posible el reposicionamiento espaol y pensar en una nueva relacin, asentada en valores ms simtricos e igualitarios. Tradicionalmente se han utilizado argumentos histricos, culturales y polticos para rechazar el uso de Amrica Latina. Sin embargo, y en contra de las argumentaciones al uso, la plena adopcin de Amrica Latina supondra para Espaa ms ventajas que inconvenientes. Son tres los motivos principales que fundamentan dicha recomendacin: a) La mayor parte de los latinoamericanos se llaman a s mismos con esa frmula. Por consideracin y respeto, habra que optar por Amrica Latina. b) Todos los organismos internacionales utilizan la expresin Amrica Latina, por lo que un uso distinto por Espaa resulta confuso e incluso extravagante. c) Debe reservarse Iberoamrica para referirse a la Comunidad Iberoamericana, es decir, la suma de Amrica Latina ms los pases de la Pennsula Ibrica. De este modo, adems de evitarse confusiones, se refuerza la visualizacin internacional de uno de los ejes de la poltica espaola hacia Amrica Latina: el fomento de las Cumbres Iberoamericanas, la SEGIB y la relacin entre las sociedad civiles de ambas orillas.

La insercin de Espaa en el espacio atlntico gira en torno a la principal relacin geopoltica del mundo (la que une a EEUU con Europa) y que se apoya fundamentalmente sobre la base de la OTAN y, de forma secundaria para Espaa, la OSCE (que tambin incluye a Rusia). Un espacio que puede mejorar su densidad institucional y sustantiva si llegan a buen puerto las negociaciones del Acuerdo Transatlntico de Comercio e Inversin (TTIP), donde tambin hay que considerar a Mxico y Canad como consecuencia del NAFTA. Sin negar la importancia que la seguridad tiene para la relacin, es importante que el futuro marco multilateral transatlntico descanse tambin en otras dimensiones y ayudar as a reforzar la conexin con el aliado imprescindible que es EEUU a travs de un lazo econmico o cultural an ms slido que el actual. Tambin puede servir esta la va para reforzar la posicin estratgica de Espaa como eje de triangulaciones u otras configuraciones geomtricas ms complejas. Por ejemplo, sobre la base de los valores o intereses compartidos en las cuatro orillas del Atlntico.

Cuadro 12

Una visin del espacio atlntico con cuatro orillas


Adems de su consideracin como segunda lnea de vecindad, por detrs del Magreb (especialmente en lo relativo a la amplia franja del Sahel considerada hasta el Golfo de Guinea y el Cuerno de frica, donde se concentran importantes desafos a la seguridad), el lugar de frica, y en particular de la regin subsahariana occidental, en una poltica exterior espaola estratgica puede insertarse tambin en un espacio atlntico definido con ambicin. Para ello, deben tenerse en cuenta elementos tan importantes como la posicin geogrfica de las Islas Canarias y la fuerte presencia espaola en las otras tres orillas: las dos septentrionales y la de Amrica Latina. Se tratara pues de un espacio atlntico integral (idea contenida en la llamada Atlantic Basin Initiative promovida por el Center for Transatlantic Relations) donde Espaa puede jugar un papel muy interesante, por ejemplo a travs del apoyo a la Cooperacin Sur-Sur.

4. EEUU y el Atlntico Espaa dentro del espacio atlntico y la importancia de EEUU para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior hacia Amrica del Norte.
Espacio global EEUU y el Atlntico Europa

Asia y Pacco Amrica Latina Magreb, Oriente Medio y frica

En el terreno estrictamente bilateral, y subrayando el papel fundamental que representan las bases militares de Rota y Morn, se deben desarrollar lneas de actuacin estratgicas concretas orientadas a la puesta en valor de las relaciones con EEUU sobre una base que va ms all de la seguridad (y donde pueden destacar ms los elementos de democracia avanzada, competitividad y talento, y responsabilidad). En ese sentido, conviene apoyar activamente la negociacin por la UE del mencionado TTIP, por su contenido econmico pero tambin por mejorar el marco institucional de la relacin. Y al hacerlo, Espaa debe prestar atencin a los potenciales efectos del TTIP para los pases latinoamericanos, manteniendo una posicin activa para conocer, evaluar y en su caso mitigar el impacto sobre la regin.

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Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

Cuadro 13

Los hispanos en EEUU


La poblacin hispana en EEUU se ha convertido ya en la mayor minora del pas, con ms de 50 millones de personas y en rpido crecimiento. Aunque en conjunto es todava una poblacin con menor nivel educativo y ms pobre que la media estadounidense, est ganando influencia cultural, econmica, social y poltica, con una presencia ya notable en los partidos y las instituciones, a la vez que aumenta el inters por el idioma espaol entre la poblacin general. Hay muchos datos que hacen pensar que entre la poblacin hispana de EEUU el vnculo de identidad con Espaa es, como mucho, dbil, a pesar de lo cual la existencia de un idioma comn ofrece a Espaa oportunidades para reforzar las relaciones culturales con EEUU a travs de una poblacin que, segn las proyecciones demogrficas, representar un tercio de la total del pas en 2050. El principal reto en los prximos aos es encontrar los cauces adecuados para reforzar los vnculos con este grupo de personas, que segn los diversos estudios progresivamente abandonan el espaol para adoptar el ingls como lengua no slo en la vida laboral o empresarial sino tambin en la vida cotidiana familiar. Este progresivo abandono de la identidad hispana se refleja, por ejemplo, en los nietos de los que emigraron a EEUU, de los cuales slo un 15% habla espaol en su hogar. La diplomacia cultural espaola debera apoyar el uso y el prestigio del idioma, la principal base comn de la identidad hispana, colaborando en los esfuerzos que ya realizan las organizaciones de hispanos y Mxico, de donde proceden dos tercios del total de los hispanos de EEUU. El establecimiento o reforzamiento de redes de intercambio cultural, cientfico, econmico o poltico entre Espaa y los jvenes hispanos puede contribuir a densificar estas relaciones.

Como se ha expuesto en la seccin inicial, referida a los cambios del entorno estratgico internacional, la regin de Asia y Pacfico protagoniza en los ltimos tiempos una enorme transformacin del poder econmico mundial. Acoge ya a cerca del 60% de la poblacin y es la regin que ms contribuye al crecimiento global. Adems cuenta con tres de las cinco mayores economas del mundo y con seis de los pases miembros del G-20. En esta regin se ubica China, segunda potencia econmica mundial, miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y el nico pas con proyeccin suficiente para cuestionar la hegemona estadounidense en ciertos campos y que ofrece un modelo de desarrollo distinto al de Occidente. Este entorno estratgico complejo y cambiante exige un posicionamiento claro por parte de la UE, sobre el que debe manifestarse Espaa. A pesar de la creciente influencia de Asia sobre el resto del mundo y del notable incremento de la presencia espaola en la regin durante la primera dcada de este siglo, Espaa no puede situarla verosmilmente en la cabeza de sus prioridades y debe canalizar una parte importante de su accin exterior hacia Asia a travs de la UE. Un ejemplo evidente es el de la seguridad, pues en Asia se originan diversas amenazas para los ciudadanos espaoles como la proliferacin nuclear, el terrorismo transnacional, el crimen organizado y las pandemias sobre las que Espaa tiene escasa o nula incidencia directa. Por ello, sera conveniente una mayor presencia espaola en la configuracin de la poltica exterior europea hacia esta regin. Al mismo tiempo, Espaa debe tener planteamientos propios y una relacin singularizada con varios pases asiticos, especialmente China. La clave puede estar en impulsar una relacin integral que trascienda la dimensin econmica. Pero la dimensin poltica ha estado tradicionalmente desatendida en las relaciones con Asia, lo que ha hecho perder numerosas oportunidades econmicas, pues muchos Estados de la regin tienen muy presente la sintona poltica a la hora de firmar contratos con empresas extranjeras. Adems, el peso de los pases asiticos en la gobernanza global y en la resolucin de muchos de los asuntos internacionales que conciernen a Espaa (singularmente, en Amrica Latina) est creciendo rpidamente, lo que hace cada vez ms necesario profundizar en el dilogo poltico con ellos. Adems de China, otros Estados de esta regin relevantes para Espaa son, por diferentes motivos, Japn, India, Corea del Sur, Indonesia, Filipinas y Australia.

5. Asia y Pacfico La importancia de China y otras potencias de la regin de Asia y Pacfico para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior hacia Asia y Pacfico.
Amrica Latina Espacio global EEUU y el Atlntico Europa

Asia y Pacfico Magreb, Oriente Medio y frica

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

Al igual que sucede con los socios europeos, el principal inters de Espaa en Asia y Pacfico es econmico, por lo que se debe seguir apostando por dinamizar las inversiones bilaterales y el consumo de bienes y servicios espaoles en la zona. Tanto el consumo interno en Asia como la inversin extranjera directa de origen asitico estn creciendo rpidamente. Cuatro pases asiticos estn ya entre los 10 mayores importadores del mundo, y Japn y China son, respectivamente, el segundo y el tercer inversor del planeta. Para atraer su atencin sera conveniente redoblar los esfuerzos en la promocin de la imagen de Espaa, en una parte del mundo donde sta no est ni mucho menos consolidada; en la difusin de la lengua y cultura espaolas, que tienen un peso global mucho mayor que el de la economa espaola; y en la integracin de las comunidades asiticas inmigrantes, que juegan un papel fundamental como mediadores entre Espaa y sus pases de origen. 6. Espacio Global Espaa dentro del espacio global y la importancia de los asuntos globales para alcanzar los objetivos estratgicos. La poltica exterior hacia los asuntos propiamente globales. La poltica exterior y el dilogo interregional.
Espacio global Amrica Latina

Cuadro 14

Las debilidades de la posicin relativa de Espaa en la gobernanza global

La posicin de Espaa en los principales mbitos de gobernanza mundial no es del todo cmoda pues, al mismo tiempo que postula su apoyo a la consolidacin del multilateralismo, no ocupa el lugar que le correspondera de acuerdo a su amplia presencia internacional. Una realidad que en gran medida se explica porque Espaa no estuvo presente en la fundacin del sistema en 1945 y porque, en contraste con el resto de las grandes economas desarrolladas, ha aumentado su presencia internacional a finales del siglo XX, en el momento del auge de potencias no occidentales. As, por lo que respecta a Naciones Unidas, slo ha sido elegida en cuatro ocasiones como miembro del Consejo de Seguridad, una cifra inferior a la que han disfrutado estados europeos de menor tamao (Blgica, Pases Bajos o Polonia) y, debido al mtodo regional de endoso, mucho ms baja a la de casi todos los latinoamericanos, con algunos contrastes muy llamativos (Brasil 10 veces, Argentina 9, o Colombia 7). En el caso del FMI o el Banco Mundial, Espaa ha ganado recientemente cuota constituyendo una excepcin a la tendencia a la baja de casi todos los pases occidentales, si bien debe tenerse en cuenta que la posicin de partida era de clara infrarrepresentacin considerando el peso objetivo de su economa y su apertura internacional. Tambin resulta complicada su situacin en el G20, donde no ingres en 1999 cuando se constituy el foro (debido a la sensacin de que ya era muy alta la presencia europea y que entonces deba atenderse a una crisis financiera que afectaba a los pases emergentes), aunque hoy tiene un estatus de pas invitado permanente. Este panorama difcil aconseja articular una doctrina meditada sobre la gobernanza multilateral que prefiere Espaa, de modo que no sea perjudicial para la ambicin de adquirir su justo peso relativo dentro del sistema de organizaciones internacionales. En el caso de la reforma del Consejo de Seguridad, Espaa defiende junto a otros pases en situacin similar el incremento exclusivo del nmero de puestos no permanentes, posibilitar la pertenencia por periodos ms largos que los dos aos actuales, y permitir la reeleccin. Pero esas pretensiones, que son apropiadas, deben insertarse en una estrategia ms amplia a defender en todas sus representaciones permanentes ante organismos multilaterales globales (en particular, en Nueva York, Ginebra, Viena, y Pars), identificando aliados potenciales y sin perder de vista que el objetivo final debe ser la consolidacin de un multilateralismo legtimo y eficaz capaz de generar reglas y resolver controversias, y la europeizacin all donde sea deseable hablar con una sola voz.

E EUU y el Atlntico

Europa

Asia y Pacco Magreb, Oriente Medio y frica

El sexto entorno geogrfico en el que insertar la accin exterior espaola es el propio espacio global. ste incluye la gestin de asuntos de naturaleza global, en particular la provisin de los bienes pblicos globales que se han expuesto con anterioridad, as como estrechar la colaboracin con potencias relevantes cuando haya ocasin de forjar alianzas especficas sobre temas concretos ms all de que estas potencias estn incluidas o no en los espacios descritos anteriormente. Como se ha explicado, la accin exterior espaola en el espacio global se desarrollar tanto a travs de la UE (en aquellos mbitos en que la Unin tiene una voz nica que Espaa debe aspirar a moldear) como de forma autnoma, aunque de forma coherente con el resto de socios europeos. En esta contribucin propia a la gobernanza global destaca el papel a desarrollar en el sistema de Naciones Unidas o en el G20, donde Espaa disfruta un estatus de invitado permanente. Es

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Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin

importante reconocer que en el espacio global el margen de actuacin tanto de Espaa como de la propia UE es limitado, y que depende en gran medida de la capacidad de Espaa de proyectar su influencia y sus valores (lo que requiere de fortaleza interna), as como de que la UE sea capaz de forjar una autntica posicin comn que le permita comportarse, junto a EEUU y China, como uno de los tres principales actores estatales del sistema internacional. Tambin es importante reconocer que no se puede estar presente en todos los debates y foros, pues ni existen recursos ni hay intereses en juego en todos ellos, por lo que resulta imprescindible identificar prioridades crebles. De acuerdo con los objetivos planteados en este documento, se debe aspirar a establecer normas legtimas y efectivas de gobernanza global que permitan hacer frente a los grandes retos globales, fortalecer la legalidad internacional y facilitar la resolucin de conflictos mediante la negociacin y el dilogo. Aunque el sistema internacional tenga una naturaleza anrquica, la provisin mediante la cooperacin de bienes pblicos globales es la forma ms efectiva de gobernar la interdependencia, especialmente para un pas como Espaa, que no tiene capacidad propia suficiente para imponer sus intereses, que cuenta con muchos intereses en el mundo y que adems pertenece a la UE, cuyos Estados miembros siempre se han mostrado partidarios de crear normas comunes, incluso a costa de ceder soberana. Espaa debe actuar en este terreno consciente de sus debilidades (una posicin complicada para ver reconocido en los grandes mbitos de gobernanza el peso objetivo que le corresponde) pero tambin de sus ventajas comparativas (una alta capacidad para gestionar relaciones bilaterales diversificadas y gran potencial para el dilogo interregional). Espaa debe contribuir a la provisin de bienes pblicos globales en los mbitos de gobernanza ya consolidados como la estabilidad financiera, la regulacin del comercio y la inversin, la paz y seguridad internacional, la lucha contra la pobreza o el cambio climtico, as como a aquellos cuya gobernanza est en vas de consolidacin como la proliferacin, las migraciones, la energa, la discriminacin a la mujer, las emergencias y desastres naturales, las pandemias, el crimen organizado, el blanqueo de capitales, la ciberseguridad y la adecuada regulacin de internet, el terrorismo internacional y la seguridad alimentaria, entre otros. Otra va, ya comentada, en la que Espaa puede contribuir de manera eficaz a moldear la agenda de los asuntos globales es aprovechando su privilegiada posicin interregional para facilitar grandes ejes (sobre todo entre la UE y Amrica Latina) o triangulaciones en distintos sectores y con diferentes configuraciones.

Cuadro 15

La insercin de Espaa en la Cooperacin Sur-Sur a travs de la triangulacin


Los grandes cambios en la economa mundial de los ltimos aos que podran resumirse en la basculacin de la actividad econmica y, cada vez ms, del poder poltico hacia el Pacfico tienen efectos en el mapa mundial del desarrollo y, por tanto, en el sistema de ayuda. En lo que respecta al mapa del desarrollo, una de las principales tendencias es una nueva geografa de la pobreza por la que sta se concentra ahora en pases de renta media y no en los de renta baja o menos adelantados. Este fenmeno es el resultado del crecimiento de la renta per cpita de algunas economas emergentes concentradoras de pobres, lo que las hace subir de categora de la renta baja a la media. La segunda tendencia es el crecimiento generalizado de las desigualdades internas. Y esto, lejos de ser un rasgo exclusivamente espaol, es compartido por el conjunto de la OCDE y, tambin, por cada vez ms economas emergentes y pases en desarrollo. Aparecen as nuevos actores globales del desarrollo que, en el caso de las economas emergentes, combinan los retos de su desarrollo nacional persistencia de la pobreza y de las desigualdades a pesar del crecimiento econmico con nuevas agendas exteriores en las que la (menguante) concesin de ayuda por parte de los donantes tradicionales (OCDE) se combina con un papel activo como donantes de la denominada Cooperacin Sur-Sur. Para un donante tradicional aunque de segunda generacin como Espaa, es esencial adaptar la poltica de desarrollo internacional a esta nueva realidad en la que, sobre todo en regiones como Amrica Latina, ya no son los mismos ni los donantes ni los receptores. En este sentido, la cooperacin triangular surge como una va particularmente pertinente para la adaptacin de la ayuda al nuevo contexto. En un esquema de cooperacin triangular, un donante tradicional se ala con uno emergente para una actividad conjunta en un receptor comn. Dicho de otro modo, es la forma en la que un donante tradicional puede venir a sumarse al esquema definido en la Cooperacin Sur-Sur.

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IV. CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y SISTEMA DE ACCIN EXTERIOR

IV. CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y SISTEMA DE ACCIN EXTERIOR


Los instrumentos
Esta ltima seccin del Informe arranca subrayando que el conjunto de la accin exterior espaola como sucede en cualquier pas avanzado que quiere desarrollar una insercin sofisticada en la globalizacin requiere de la combinacin inteligente de una serie de instrumentos imprescindibles para alcanzar con un mnimo xito los objetivos antes mencionados. Los agentes que realizan la accin exterior espaola a partir de ellos deben ser conscientes de esa realidad ms compleja, en la que cada vez gana ms protagonismo el nivel supraestatal (UE), subestatal (CCAA) y no estatal (empresas y ONG). Es frecuente identificar situaciones de desconexin y a veces de enfrentamiento entre los distintos instrumentos (o, en el seno de los mismos), resultando imprescindible que el sistema de accin exterior refuerce los incentivos (en el diseo de las polticas, las estructuras organizativas, y la gestin de los recursos humanos) para que, adems del conocimiento y respeto mutuo, fluya la comunicacin y colaboracin. Una lista de esos instrumentos incluye los siguientes.

Diplomacia Accin cultural y educativo-cientca Instrumentos Cooperacin al desarrollo Economa y promocin empresarial Seguridad, defensa e inteligencia Proteccin y asistencia consular

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Cmo hacerlo?: Instrumentos, medios y sistema de accin exterior

1) Diplomacia Un Estado es soberano en la medida en que es reconocido como tal por otros Estados; la diplomacia es el instrumento a travs del cual se formaliza lo anterior y con el que se articulan las relaciones entre los Estados. Estas definiciones tienen repercusiones cotidianas. El hecho de que la diplomacia represente al conjunto del Estado se reitera cada vez que un embajador es acreditado por su jefe de Estado en el caso de Espaa, Su Majestad el Rey, lo que significa que no es embajador del Ministerio de Asuntos Exteriores, y tampoco del Gobierno que lo enva, sino del conjunto de su Estado. Del mismo modo, los consejeros de la embajada son representantes que, aunque ejerzan funciones sectoriales, trabajan de forma colectiva e integrada, bajo el liderazgo del jefe de misin y sin perjuicio de su relacin con el departamento concreto que les enva. De hecho, una buena integracin entre la diplomacia y el resto de la accin exterior sectorial resulta trascendental para el buen desempeo de ambas. A veces se produce una propensin peligrosa a considerar que el diplomtico debe concentrarse en un mbito propio el de la gran poltica exterior o las relaciones pblicas, cuando un enfoque estratgico lleva a asumir mucha ms implicacin en las polticas concretas y una fluida comunicacin con los dems actores, lo que aconseja introducir trabajo en equipo y movilidad intrerdepartamental del personal diplomtico y del sectorial. En este sentido, el diplomtico espaol del futuro debe, ante todo, tener la habilidad de saber destilar la esencia poltica general que se produce al combinar toda la accin exterior sectorial; una visin de conjunto que debe ejercerse a la hora de representar, de negociar e informar. Informar es la funcin a destacar en este documento ya que las embajadas disponen de un conocimiento vivido del lugar que es un bien valioso para dos objetivos importantes. En primer lugar, para transmitirlo a la capital que lo necesita para sintonizar y actualizar la planificacin de la accin exterior (por lo que resulta importante que los relevos diplomticos no supongan prdida de los flujos de informacin establecidos por el saliente). En segundo lugar, ese conocimiento debe facilitarse como servicio pblico a los actores nacionales que quieran actuar o residan en el pas (empresas, cmaras de comercio, profesionales, universidades, deportistas, artistas, organizaciones no gubernamentales, sociedades de emigrantes y por supuesto comunidades autnomas y ayuntamientos cuyos representantes pueden incluso llegar a compartir en ocasiones sede fsica con las embajadas).

Cuadro 16

El despliegue diplomtico y consular en cifras


Aunque durante mucho tiempo Espaa ha tenido un despliegue exterior muy inferior al que le corresponda por su peso como economa avanzada y potencia cultural, hoy dispone de una presencia diplomtica apreciable en el exterior. Con 117 embajadas bilaterales y 10 representaciones permanentes ante organizaciones internacionales, Espaa se encuentra en el cuarto lugar de la UE y aproximadamente en el 12 mundial, que son los que vienen a corresponderle por potencial econmico y proyeccin exterior objetiva. En estos momentos, y con la lgica excepcin de Siria, puede considerarse que el despliegue exterior espaol no requiere de nuevas aperturas de embajadas y es posible incluso que se decida alguna reduccin puntual como la recin aplicada en Yemen. Para aquellos pocos casos en los que no existe presencia diplomtica y se estime conveniente tenerla, lo ms probable es que se articule a travs de un convenio para integrar una unidad dentro de la delegacin de la UE (como acaba de ocurrir en Azerbaiyn y Myanmar-Birmania, y puede extenderse a Sudn del Sur, Uzbekistn, y tal vez Corea del Norte, siguiendo el modelo iniciado precisamente en Yemen, cuando se decidi cerrar la embajada propia). Pese a que el despliegue es por tanto correcto, un anlisis ms detallado de la distribucin geogrfica desvela desequilibrios: en Europa se encuentran el 33% de las embajadas bilaterales y el 34% de los diplomticos destinados en el exterior; en Magreb, Oriente Medio y frica est el 34% de las embajadas y el 25% de los diplomticos; en Amrica Latina el 18% de las embajadas y hasta el 23% de los diplomticos; en Amrica del Norte el 1,5 % de las embajadas y el 5% de los diplomticos y, por fin en Asia-Pacfico el 13% de las embajadas y slo el 11% de los diplomticos (en estos momentos, por ejemplo, la presencia en Marruecos duplica la desplegada en China). Adems, hay que destacar que casi en la mitad de los casos se trata de representaciones pequeas, no particularmente bien dotadas de personal diplomtico y que no cuentan siquiera con Oficina Comercial. Por otro lado, aun en los casos de representaciones bien nutridas, su organizacin suele ser muy heterognea y en algunos casos la cancillera diplomtica est muy desconectada incluso fsicamente de las consejeras y agregaduras tcnicas. En cuanto a la proteccin consular, Espaa cuenta con 92 consulados, el mismo nmero que Francia e Italia. Sin embargo, en ese elevado nmero se incluyen frecuentemente lo que en realidad opera como oficinas consulares en las mismas capitales donde tiene su sede la Embajada. Por otro lado, slo en 42 casos el consulado se ve acompaado de una Oficina Comercial, por lo que la asistencia se ve limitada. Pero an es ms llamativo el anticuado despliegue geogrfico de la red consular. Por ejemplo, slo en Francia hay ms consulados (10) que en el total de Asia-Pacfico (solo ocho). El cierre de algunos consulados en Europa y tal vez en Marruecos debera poder ser compensado con la apertura en China (Chengdu, Shenzhen, Shenyang, Changchun o Dalian) y la India (Chennai-Madrs y Bangalore).

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La proteccin y asistencia de los ciudadanos es uno de los instrumentos ms importantes de la accin exterior.

La relacin entre el Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) y las diplomacias de los Estados miembros introduce un elemento aadido de sinergia y Espaa ha sido uno de los pases pioneros a la hora de buscar estas economas de escala en algunas partes del mundo que le resultan importantes pero no prioritarias. Este espritu innovador puede tambin extenderse a la propia extraccin profesional de los espaoles destinados en el SEAE, replantendose si slo deben ser diplomticos o si conviene ampliar el espectro entre personal muy cualificado. 2) Proteccin y asistencia consular

comercial (o con el sistema nacional de empleo y seguridad social a travs de los agregados laborales), hay otros pases que pueden servir de referencia. Por ejemplo, una iniciativa interesante de introduccin de excelencia en el apoyo y proteccin a los ciudadanos en el exterior es la que se contiene en la estrategia consular 2013-2016 del Foreign Office britnico, que incluye otra concepcin de los llamados centros de contacto centralizados, ms baratos y con atencin homognea, la digitalizacin efectiva de casi todos los servicios y el mayor uso de las redes sociales. Por ltimo, por lo que se refiere a la europeizacin de la accin consular, y pese al potencial contenido en el Tratado de Maastricht o algunas experiencias concretas, lo cierto es que no se ha avanzado mucho. 3) Seguridad, defensa e inteligencia La accin exterior descansa tambin sobre la seguridad, la defensa y la inteligencia tanto para favorecer los objetivos nacionales como para contribuir a los objetivos internacionales. Las tres herramientas aportan elementos de influencia, presencia y cooperacin internacional. Separadas en el pasado, tanto territorial como funcionalmente, convergen ahora en el continuum entre lo interior y lo exterior, entre la seguridad nacional y la seguridad global, protegiendo a la accin exterior en los nuevos mbitos y riesgos de la globalizacin. La defensa cuenta con instrumentos militares (Fuerzas Armadas) y de Diplomacia de Defensa. Pueden emplearse multilateral, bilateral o autnomamente; en acciones de combate, pacificacin o emergencias naturales o humanitarias. Su participacin en las operaciones internacionales de las ltimas dos dcadas ha mejorado su capacidad de actuar en entornos multinacionales exigentes de gestin militar de crisis, proporcionando a Espaa un alto valor de presencia internacional. Su contribucin a la accin exterior depende de que se mantenga la capacidad de interoperar con sus aliados y coaligados (conectividad) y de que se adecen los compromisos internacionales a los recursos disponibles. Finalmente, la Defensa aporta instrumentos de promocin a las exportaciones de material de defensa y de cooperacin internacional mediante sus capacidades de formacin y asistencia tcnica y su red de agregaduras en el extranjero. El sector de la seguridad ha llegado ms tarde a la cooperacin internacional y no dispone de organizaciones internacionales de apoyo tan experimentadas y desarrolladas como las de defensa. Su internacionalizacin coincide con el desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (originalmente el tercer pilar) de la UE y con la necesidad de colaborar globalmente en la lucha contra el terrorismo internacional tras el 11-S. Las dificultades para establecer una adecuada y necesaria proyeccin internacional a la seguridad interior estn

Diplomacia y accin consular son las dos caras de una misma moneda. La proteccin y asistencia de los ciudadanos es uno de los instrumentos ms importantes de la accin exterior. No slo lo es en s misma para alcanzar algunos de los objetivos prioritarios (en el terreno de la proteccin a los nacionales espaoles desplazados o de una gestin de los flujos humanos que facilite la mejor insercin de los espaoles en el pas de residencia) sino que, adems, los servicios consulares constituyen un punto de contacto muy visible entre los ciudadanos y el sistema de accin exterior; a veces en circunstancias de especial dificultad para los primeros (emergencias consulares, detencin, violencia de gnero, adopciones, enfermedad). Es la muestra por la que pueden juzgar la eficiencia del conjunto y por tanto reforzar o debilitar el apoyo social al mismo, en el caso de los espaoles, o la imagen administrativa del pas, en el caso de los extranjeros. Espaa ha hecho esfuerzos para modernizar sus servicios consulares, pero no se le ha concedido a esta dimensin toda la importancia que merece ni se ha cuidado siempre la atencin prestada. Apenas existen incentivos ni se han explotado todas las facilidades (por ejemplo a travs de Internet) para que los transentes o los residentes temporales usen los servicios consulares y ni siquiera para que los emigrantes se registren como primer paso para su atencin. Tampoco se ha dedicado mucha energa a mejorar la red de agentes consulares honorarios. El aumento actual de la salida de espaoles debera animar a cambiar esta pauta de forma que la accin consular pase a ser ms proactiva y, en vez de limitarse a la asistencia reactiva, se reoriente como facilitador proactivo de la insercin efectiva de los espaoles en los flujos internacionales. En este replanteamiento modernizador, que tambin aconseja una mucha mejor conexin del instrumento consular con otros mbitos exteriores, como la seguridad y la promocin

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coartadas por la limitada disponibilidad de recursos humanos y econmicos para este objetivo, pero tambin por una cultura tradicionalmente renuente a compartir informacin y mantener esquemas multilaterales de colaboracin, incluso a nivel europeo. Hasta el momento, la cooperacin de ndole operativa se ha canalizado a travs de iniciativas tales como Interpol, SIS y Europol, y variados esquemas de cooperacin bilateral. En el mbito judicial, a travs de la actuacin jurisdiccional de los jueces o la institucional del CGPJ, destacan fundamentalmente los instrumentos europeos como la Euroorden, el mecanismo de obtencin de pruebas en materia civil y la agencia Eurojust. Este sector cuenta tambin con un elevado potencial para contribuir a la reforma del sector de la seguridad (a travs de diversos programas gestionados por la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas, FIIAPP) en los pases de inters estratgico y contribuye con diversos recursos a las misiones civiles de la UE dentro de las misiones de Estado de Derecho. Asimismo, se debe tener en cuenta que en este mbito se debe situar la cooperacin en materia de lucha contra la inmigracin irregular dentro de la cooperacin en el mbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE, con iniciativas tales como FRONTEX y EUROSUR y diversas misiones de vigilancia martima como Seahorse, etc. La UE ha puesto en marcha un comit de cooperacin operativa (COSI en sus siglas en ingls) que pretende coordinar todas las iniciativas en este mbito, en las que Espaa participa activamente. Los servicios de inteligencia son otro instrumento imprescindible para la accin exterior que proporciona una ayuda inestimable para la proteccin de los intereses y de los ciudadanos nacionales y para el mejor conocimiento de la estabilidad, capacidad y actividad del pas en el que operan. A todo esto contribuyen sus relaciones sobre el terreno con servicios homlogos del pas y tambin de otros estados. Con aliados y socios intercambian informacin e inteligencia en los foros internacionales establecidos al efecto. 4) Economa y promocin empresarial Las herramientas que componen el instrumento de promocin exterior de los intereses econmicos y empresariales son diversas, y adems se han ampliado en los ltimos aos, sumando a los organismos y agencias de la Administracin Central a multitud de actores tanto de la sociedad civil como de las Administraciones Autonmicas e incluso locales.

En el campo de la promocin de los intereses econmicos, entendida en sentido amplio, Espaa est presente en las principales organizaciones econmicas multilaterales (FMI, Banco Mundial, Bancos regionales de Desarrollo, OCDE, OMC, ECOSOC y BPI), donde defiende sus intereses y contribuye a la fijacin de reglas globales que intentan mejorar el buen funcionamiento de la economa internacional. En la mayor parte de estos casos, las actuaciones se realizan de forma concertada con la UE y, sobre todo, con los dems miembros de la Eurozona. En el rea ms especfica de la promocin comercial, Espaa cuenta con una amplia gama de instrumentos pblicos y privados (aunque no siempre perfectamente integrados), para avanzar sus intereses y abrir nuevos mercados. En primer lugar estn los organismos pertenecientes al Ministerio de Economa y Competitividad, capitaneados por el ICEX, que gestiona la amplia red de oficinas comerciales espaolas en el exterior y que tambin ha incorporado recientemente las agencias responsables de la atraccin y promocin de inversiones, adems de trabajar estrechamente prestando formacin para la internacionalizacin mediante la Fundacin CECO. La OEPM realiza actuaciones de fomento de las patentes internacionales. Asimismo, CESCE, COFIDES y el ICO contribuyen aportando elementos clave como los seguros y el crdito. Otros ministerios (Industria, Energa y Turismo, Fomento, Agricultura, etc.) participan en la promocin econmica exterior de sus respectivos sectores, destacando las ms de 30 oficinas en el exterior de Turespaa. Otros instrumentos de la accin exterior (la llamada diplomacia econmica, los proyectos de marca pas, o la defensa) tambin desempean actuaciones de promocin empresarial que hay que saber integrar mejor con las herramientas impulsadas desde los ministerios econmicos. Tambin Desde el mbito dentro del mbito pblico, las Comunidades Autnomas y empresarial (y de algunos entes locales han creado agencias similares que complementan y refuerzan la actividad de los rganos de la sociedad civil en la Administracin Central (Acc1 en Catalua, EXTENDA en su conjunto) han Andaluca, IVEX en la Comunidad Valenciana, o SPRI en el aparecido mltiples Pas Vasco, por citar algunos ejemplos). Aunque existe una iniciativas para poltica comercial comn, y la UE es la nica competente para las negociaciones comerciales, la Comisin mantiene el fomento de la neutralidad en el terreno de la promocin de exportaciones internacionalizacin. por lo que no se ha producido apenas europeizacin.

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Desde el mbito empresarial (y de la sociedad civil en su conjunto) han aparecido mltiples iniciativas para el fomento de la internacionalizacin, entre las que destacan el Foro de Marcas Renombradas, el Consejo Espaol para la Competitividad, el Consejo Superior de Cmaras de Comercio, las Cmaras de Comercio mixtas, el Club de Exportadores e Inversores, las actividades de internacionalizacin de la CEOE y los sindicatos, y los consejos bilaterales de cooperacin econmica entre Espaa y un gran nmero de pases. Por ltimo, desde los think-tanks y las universidades, as como desde la propia administracin, se realizan estudios y actividades que contribuyen a comprender mejor la evolucin del panorama econmico internacional y disear estrategias para una mejor insercin de las empresas espaolas en el mismo. 5) Cooperacin al desarrollo Al igual que en otros pases de su entorno, la cooperacin al desarrollo se articula en Espaa mediante una compleja red de actores. La cara visible de la ayuda espaola es la Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID) dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, que cuenta con una densa red de oficinas OTC, centros culturales y de formacin presentes en ms de 30 pases. Sin embargo, sus actividades se diluyen entre las de un conjunto amplio de rganos en el nivel de la Administracin General del Estado. Sirva de ejemplo que en los ltimos aos la AECID no llega a canalizar ni el 28% de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) espaola. A la AOD de la administracin central se suman los programas y proyectos de la cooperacin descentralizada la que se articula desde comunidades autnomas y entes locales, as como la de sindicatos, organizaciones empresariales, universidades, fundaciones pblicas y privadas como la FIIAPP, la Fundacin Carolina y las fundaciones de los partidos polticos y los fondos canalizados mediante subvenciones a ONG de desarrollo. La UE tambin desarrolla una ambiciosa poltica de desarrollo en la que, lgicamente, Espaa participa. La terica separacin competencial entre los dos niveles se va diluyendo por la aparicin de alineamientos ms o menos explcitos y acciones concertadas con EuropeAid y otros actores de la cooperacin europea. El papel de la OCDE en este mbito tambin debe ser mencionado. A esta lista de actores polticos conviene sumar, evidentemente, los que, sin recibir ni canalizar ayuda oficial, participan activamente en el sistema de cooperacin mediante la movilizacin de fondos privados por ejemplo, fundaciones de

grandes empresas privadas y las actividades de sostenibilidad que llevan a cabo muchas empresas en los pases donde operan o, sencillamente, mediante la creacin de opinin, posicin y/o anlisis como la coordinadora de ONG de desarrollo espaolas (CONGDE), las universidades y los think-tanks. 6) Accin cultural y educativo-cientfica La accin cultural y educativo-cientfica constituye un elemento esencial de cualquier estrategia exterior espaola, ya que contribuye a una mayor internacionalizacin de su sociedad y a la proyeccin de imagen e influencia a travs de un poder blando genrico que puede plasmarse en acciones especficas de diplomacia pblica. Espaa alberga una enorme riqueza cultural que proyectan un conjunto de actores pblicos (incluyendo la red exterior de consejeras culturales, de educacin y otros servicios culturales de las embajadas y algunos consulados, las 80 sedes del Instituto Cervantes, los 12 centros culturales de la AECID, y las actuaciones del organismo pblico AC/E, de RTVE, de la Agencia EFE y de los diversos agentes de las CCAA y los gobiernos locales) adems de actores privados que actan de forma descentralizada y a travs de diversos mecanismos a medio camino entre la accin cultural y la diplomacia pblica. Deben descartarse los intentos de centralizar toda la accin exterior en un nico gran organismo, sin perjuicio de la necesidad de reforzar la coherencia del sistema y, dentro del mismo, revisar y otorgar ms protagonismo al Instituto Cervantes. No hay que olvidar a las dems lenguas espaolas que tienen sus propios institutos de difusin. Tambin se realiza esta labor a travs del intercambio educativo, las becas de movilidad y los posgrados gestionados por las universidades pblicas y las escuelas privadas de negocios (animados por el papel catalizador de distintos organismos entre los que puede mencionarse la agencia pblica OAPEE y, para el mbito iberoamericano, la Fundacin Carolina o la red Universia, financiadas en parte por actores privados). Adems, merece destacarse la proyeccin internacional en materia de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin conectado al amplio sistema de ciencia y tecnologa en el que participan diversos ministerios, comunidades autnomas o el sector privado. En el mbito educativocientfico se manifiesta una creciente europeizacin, a diferencia de lo que ocurre en materia de accin cultural donde los Estados miembros actan separadamente.

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Cuadro 17

El sistema integral e integrado de accin exterior


Aunque colocado al final por razones de lgica argumental, una de las ideas principales que defiende este Informe es la necesidad de un cambio de modelo y el diseo de un sistema integral e integrado de accin exterior. Ese nuevo modelo es coherente con el hecho de haber identificado valores, intereses y prioridades a travs de un enfoque transversal que implica a todo el Gobierno, a las Cortes y en la medida que tambin contribuyen a los objetivos estratgicos al resto de actores (subestatales o no estatales) con proyeccin exterior. La perspectiva transversal sistemtica expuesta en la parte doctrinal y en la de los instrumentos debe trasladarse posteriormente a los mecanismos de elaboracin de las diversas polticas pblicas que componen la accin exterior estratgica, adems de a la articulacin de mecanismos efectivos de colaboracin con las CCAA y otros actores pblicos, as como con el mundo empresarial, de las ONG y en general de la sociedad civil. Antes de desarrollar los rasgos principales que debera contener ese nuevo sistema, y dada la importancia que tiene en Espaa la dimensin intergubernamental, parece necesario realizar algunas reflexiones sobre las relaciones entre la accin exterior del Gobierno y la ejercida por las CCAA y los gobiernos locales en el ejercicio de sus competencias.

La diplomacia pblica
La diplomacia pblica, adems de incorporar un factor de entendimiento que enriquece las relaciones internacionales, tiene como objetivo aumentar la proyeccin de los valores y mejorar la proteccin de los intereses de un pas en el exterior incidiendo sobre los actores no gubernamentales. Se trata de un nuevo enfoque que asume el protagonismo creciente de medios de comunicacin, personalidades culturales, deportistas, ONG, empresarios, redes sociales y ciudadanos individuales. A travs de acciones y elementos discursivos que transmitan una imagen positiva y generen atraccin mutua, se puede influir sobre las opiniones pblicas o sobre determinados actores econmicos o sociales importantes de un pas tercero, de forma que stos puedan a su vez animar a sus gobiernos para que favorezca mejores relaciones o, al menos, disuadirles de actitudes hostiles. Espaa puede y debe desarrollar una diplomacia pblica coherente, consistente y creble que, junto a unos ejes centrales (donde destacan las polticas de marca-pas y de comunicacin), permita su desarrollo adaptada a cada pas. En el nivel local, y coordinados por las embajadas, la diplomacia pblica no slo debe saber adecuarse a las caractersticas socio-culturales del pas, sino tambin retroalimentarse con la multiplicidad de actores pblicos y privados que proyectan a Espaa en el exterior al margen de los gobiernos: diplomacia empresarial o corporativa, profesional y del mundo colegial, universitaria y del mundo del conocimiento, de los medios de comunicacin, etc. Espaa ha ido incorporando en los ltimos aos el enfoque de diplomacia pblica en los diversos instrumentos de su accin exterior (donde destaca la labor del Instituto Cervantes, de la Fundacin Carolina, del resto de la accin cultural y de las 8 FundacionesConsejo promovidas por el MAEC). Se ha dotado tambin de una red de Casas (Amrica, frica, rabe, Asia, Mediterrneo y Centro Sefarad-Israel) y acaba de aparecer otro canal de diplomacia pblica en el terreno acadmico, cultural, empresarial y deportivo a travs de los llamados "embajadores honorarios" y "amigos" de la Marca Espaa. De cara al futuro podra ampliarse esta ltima iniciativa involucrando a ciudadanos menos clebres sean espaoles o extranjeros de forma que se promueva la imagen de Espaa a una escala ms pequea y, adems, se genere un importante sentimiento de apropiacin en sus participantes. Asimismo, debera realizarse una revisin simultnea de todas las herramientas antes mencionadas para que acten coherentemente y desarrollen todo su potencial.

Cuadro 18

Barcelona y Madrid, dos urbes cosmopolitas y globales


A diferencia de lo que suceda hace unos aos, algunas ciudades espaolas (Barcelona y Madrid son los dos ejemplos ms claros, aunque hay tambin otros casos relevantes de tamao medio) se han convertido en autnticos centros cosmopolitas, con una afluencia importante de ciudadanos de otros pases que residen permanentemente o realizan estancias ms o menos regulares en ellas. En el caso de Barcelona y Madrid se trata, adems, de grandes urbes las dos entre las 20 o 30 ms importantes del mundo con una reconocida personalidad y bien insertas en la globalizacin por tamao, comunicaciones de calidad, densidad de la actividad econmica y comercial, infraestructuras universitarias y cientficas y excelencia cultural y deportiva. Las limitaciones presupuestarias han reducido ese esfuerzo pero los dos ayuntamientos cuentan an con instituciones dedicadas a la promocin exterior, la cooperacin internacional e incluso a una incipiente estrategia de diplomacia interurbana. Barcelona y Madrid, que suponen un tercio del PIB espaol, son elementos capitales para la conexin exterior de todo el pas, en un mundo en el que las empresas planean sus estrategias de inversin dando tanta importancia o ms a los entornos urbanos (oferta profesional, educativa, sanitaria y de ocio) que a los Estados donde se ubican.

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Como se ha sealado en la parte de los instrumentos, la aportacin de las CCAA a la promocin comercial, a la cooperacin al desarrollo y a la accin cultural flexibiliza y multiplica las posibilidades de proyeccin internacional de Espaa. Tambin es muy relevante el papel de los distintos entes subestatales en mbitos como la cooperacin transfronteriza y la propiamente territorial con otras regiones y municipios. Pese a las controversias sobre cierta proliferacin desordenada, desde la Estrategia se debe dar una visin positiva de esta accin subestatal, que aporta mucho ms de lo que resta a la insercin de los espaoles en el mundo. Adems, gracias a la cercana, y pensando una vez ms en la conveniencia de que los ciudadanos estn en el centro de la accin exterior, sta es una manera muy eficaz de ampliar los mecanismos de participacin. En el momento actual, el encaje entre los distintos niveles de gobierno es susceptible de mejora a la luz de los problemas existentes con origen tanto en las CCAA (duplicidades ineficientes o conflictos de carcter simblico) como en el Gobierno central (que tiende a otorgar ms importancia a esos problemas que al valor aadido que supone la accin exterior territorial para adaptar mejor Espaa a la globalizacin). Una mejora que de forma coherente con la idea de integracin que se expone en las pginas siguientes no debera venir tanto a travs de la introduccin de nuevos instrumentos de coordinacin o control, sino ms bien del intercambio constante de informacin, de la implicacin mutua en el diseo de los planes de actuacin de cada uno y de la generacin de sinergias efectivas durante su puesta en prctica, de forma que se genere un sentimiento de apropiacin recproco o, al menos, un clima de entendimiento que permita que un nivel territorial de gobierno pueda actuar en su mbito correspondiente sin temor a que sus esfuerzos sean obstaculizados o incluso boicoteados por el otro. Este ejercicio de lealtad mutua debe desarrollarse desde luego en un marco de respeto a los objetivos estratgicos que, en ltima instancia, determina el Gobierno de Espaa. No obstante, y en la medida que este Informe postula que el contenido esencial de esa poltica exterior debe corresponderse con el contenido estratgico de toda la accin exterior, se deberan reducir las posibilidades de que el Gobierno no respete la proyeccin internacional de las CCAA o que stas daen la unidad de accin.

Cuadro 19

Comunidades Autnomas y accin exterior


Desde una perspectiva integral, y teniendo en cuenta experiencias exitosas en otros Estados descentralizados, es posible identificar vas de mejora tanto para la accin internacional propia de las CCAA como para su participacin en la poltica exterior comn. La primera dimensin consiste en un mbito de actuacin paralelo y complementario al del Gobierno de Espaa, que trae cuenta de las competencias autonmicas en promocin econmica, accin cultural u otras materias y para cuya mejor conexin con el conjunto de la accin exterior se ha planteado a veces la constitucin de una conferencia (que, en puridad, no sera sectorial como tampoco lo es la CARUE que rene al Gobierno y las CCAA en asuntos relacionados con la UE). Se decida o no dar este paso, resultara muy conveniente asegurar el tratamiento sistemtico de la materia exterior en el conjunto de las conferencias sectoriales (especialmente las de turismo, transportes, medio ambiente, cultura, pesca, empleo y asuntos laborales, ciencia y tecnologa, inmigracin y emigracin, y energa) del mismo modo que ya se viene haciendo en la Comisin Interterritorial de Cooperacin al Desarrollo. En todo caso, la potenciacin de mecanismos de colaboracin a nivel poltico y administrativo no debe limitarse al eje centro-periferia (en lo relativo a los viajes de las autoridades autonmicas, a la mejor relacin incluso compartiendo instalaciones entre oficinas autonmicas y embajadas, o a la regulacin de los acuerdos internacionales que los entes subestatales puedan firmar), sino tambin a la concertacin colectiva entre las propias CCAA. En cuanto a la participacin autonmica en la poltica exterior comn, el mero hecho de conectar esta ltima de forma ms estrecha con los objetivos internos como plantea este Informe viene a potenciar implcitamente la sintona mutua. La posible constitucin de la antes referida conferencia de accin exterior o, en su defecto, otros mecanismos eficaces de consulta, podra contribuir a una participacin efectiva y leal de las CCAA con el nivel estatal en el diseo de la Estrategia de Accin Exterior, en las negociaciones de tratados, en la presencia en organizaciones internacionales, en las cumbres bilaterales y viajes de Estado y en desarrollos ms concretos como una diplomacia pblica compartida. Esa apertura de la poltica exterior a las CCAA desincentivara que stas pudieran preferir con carcter general una proyeccin singular y restringida en vez de colaborar en otra que sea integrada y de mucho mayor impacto internacional. En todo caso, es importante aceptar que algunas CCAA con mayor personalidad y medios no renunciarn a su protagonismo.

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a) El enfoque integral: sistema y mtodo


La experiencia muestra la conveniencia de implantar un sistema integral con planificacin, consulta externa, toma de decisiones, implementacin, evaluacin y rendicin de cuentas:

b) Del enfoque de coordinacin al de integracin La accin exterior plantea, por un lado, el problema de asegurar la coherencia y sinergia interna de los distintos actores e intereses nacionales que se relacionan con el exterior (respetando los fines y objetivos esenciales de la poltica exterior cuya definicin compete al La accin Gobierno teniendo en cuenta al resto de actores pblicos y exterior debe privados). Por otro, la accin exterior interacta con mbitos asegurar la geogrficos concretos, donde tambin existe diversidad de actores, en un contexto de progresiva interdependencia coherencia y funcional, acelerada por la globalizacin que adems acenta sinergia interna la interaccin entre los contextos interno y externo. El mtodo tradicional de coordinacin (guiado casi siempre por una ptica jurdica que, a su vez, no escapa a la lgica departamental que intenta combatir) no basta para asegurar la coherencia interna y el ritmo de adaptacin que demanda la accin exterior, por lo que es necesario recurrir al mtodo de integracin. Este aade a la coordinacin ya sea entendida de forma jerrquica o voluntarista un mtodo de trabajo que asegura una participacin directa de todos los actores implicados en las distintas etapas, desde la planificacin a la evaluacin y rendicin de cuentas. Esa vocacin de integridad todos los actores y en todas las etapas del proceso facilita la convergencia de las actuaciones de los actores estatales, subestatales y no estatales dentro y fuera de las fronteras, y su funcionamiento se asegura introduciendo mecanismos de integracin tanto en el nivel interior (un esquema colectivo liderado por el presidente del Gobierno y con vocacin permanente de relacin con los actores no gubernamentales que tambin se proyectan al exterior), como en el despliegue fuera de las fronteras (una reproduccin a escala de ese espritu en las embajadas que tambin se comunicaran de forma sistemtica con los dems actores espaoles con presencia sobre el terreno).

Rendicin de cuentas

Planificacin

Evaluacin

Consulta externa

Implementacin

Toma de decisiones

Este sistema integral es necesario ya que de otra forma la multiplicidad de actores que toman parte en la accin exterior genera una dispersin que le resta efectividad e incluso contradicciones que la daan. La renovacin estratgica de la poltica exterior espaola debera pues complementarse con este nuevo sistema integral mediante las transformaciones necesarias a partir del mtodo de trabajo actual. Para guiar la transicin desde el modelo existente al que se pretende implantar, la Estrategia deber, por un lado, implantar y consolidar ese sistema y, por otro, ir adaptando la situacin actual al nuevo mtodo de trabajo. La apuesta por la integracin de la accin exterior persigue transformar la cultura administrativa imperante, muy departamentalizada, y repensar los mtodos tradicionalmente aplicados en Espaa para intentar combatir, hasta ahora sin mucho xito, esa fragmentacin. La integracin consiste ms bien en una metodologa que no exige cambios legales ni orgnicos o de funcionamiento radicales. La mayor parte de los rganos y procedimientos dedicados a la accin exterior mantendrn su rutina actual y slo percibirn una mayor orientacin estratgica de sus actividades y una mayor densidad de relaciones con terceros. La integracin tampoco se predica para todo el mbito de la accin exterior, sino para aquellas esferas donde se precisa asegurar la sinergia entre los distintos mbitos pblicos y privados (la accin exterior o poltica exterior estratgica).

de los muy diversos actores e intereses nacionales que se relacionan con una realidad internacional compleja.

En el nivel interno, el mecanismo de integracin estara compuesto por: (i) el presidente del Gobierno, responsable ltimo de la conduccin estratgica de la accin exterior; (ii) un consejo poltico compuesto por los altos responsables de las acciones exteriores a integrar; y (iii) el Ministerio de Asuntos Exteriores

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y Cooperacin; entendido como departamento que ha interiorizado la lgica transversal en su propia organizacin y funcionamiento internos. Las tres piezas son igualmente importantes y requieren de algunos refuerzos y adaptaciones con respecto a la realidad actual. En el caso de la Presidencia del Gobierno, es necesario que su estructura permanente de apoyo dedicada a las cuestiones exteriores que en el momento actual est excesivamente fragmentada en cinco pequeas unidades provea al presidente de la capacidad efectiva de ejercer el liderazgo estratgico efectivo de la accin exterior, tanto al presidir colectivamente a todos los departamentos que participan en ella como en su mbito de actuacin personal que incluye, adems, las grandes decisiones crticas. El consejo poltico es el elemento del nuevo sistema que, partiendo de la realidad actual, seguramente requiere mayor desarrollo. Podra institucionalizarse a partir de la evolucin del actual Consejo de Poltica Exterior (que hoy no se concibe como rgano colectivo del Gobierno sino como estructura colegiada de apoyo y asesoramiento al presidente) pero existe tambin la posibilidad de generar sinergias organizativas con el nuevo Consejo de Seguridad Nacional. En cualquier caso, la funcionalidad del consejo consiste en servir de arena de encuentro poltico a los distintos protagonistas de la accin exterior espaola. Eso supone, en primer lugar, un rgano colectivo que integre a los mximos responsables de los ministerios y las principales agencias gubernamentales con una proyeccin exterior relevante, aunque el consejo debera tener la flexibilidad de asociar tambin al resto de actores pblicos o privados que participan en la misma. En segundo La funcionalidad lugar, el consejo poltico debera tener un soporte tcnico de un consejo adecuado, aunque gil y reducido, en el que ubicar un consejo poltico ejecutivo y otros rganos o comits especializados. El consejo consiste en ejecutivo estara formado por el segundo nivel de los miembros del consejo poltico, mientras que los otros rganos consistiran servir de arena en comits permanentes para tareas concretas (por ejemplo, de encuentro emergencias consulares), otros grupos de trabajo ad hoc para poltico a determinadas iniciativas que lo requieran, foros de carcter pblico o pblico-privado (que sera la manera de vincular en los distintos la rbita del consejo poltico a otros foros de interlocucin protagonistas de con la sociedad civil, con otros poderes del Estado o con otros la accin exterior niveles territoriales) y, finalmente, un rgano de asesoramiento, espaola. ms o menos institucionalizado aunque de composicin fluida, formado por expertos independientes y think-tanks.

Por ltimo, y por lo que se refiere al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, debera poder funcionar como el gran departamento catalizador que ayude a integrar todas las polticas con proyeccin sectorial. Eso exige adaptarse al nuevo sistema reformulando el enfoque geogrfico y, sobre todo, reforzando el enfoque temtico con el que hoy funciona, e introduciendo en ambas dimensiones la lgica transversal. As, sus actuales direcciones generales temticas (seguridad, relaciones econmicas, asuntos migratorios, accin cultural) y la misma unidad responsable del Servicio Exterior deben repensarse, de forma que sean percibidas y aceptadas por los ministerios sectoriales competentes de esas polticas no como unidades competidoras sino como arenas naturales de integracin que ayudan a la proyeccin exterior (de manera tal vez similar a la que, histricamente, ha llevado a un buen entendimiento entre el conjunto del Gobierno y una Secretara de Estado para la UE compuesta por diplomticos y por otros muchos altos funcionarios de otros cuerpos especializados). Eso permitira que, en paralelo, las direcciones generales geogrficas trasciendan la orientacin estrictamente poltica que hoy tienen y, en la medida que contasen en su seno con diplomticos y con actores conectados a las distintas polticas sectoriales y a los diversos instrumentos de la accin exterior, se reforzara su visin de conjunto y su capacidad de interlocucin sobre el terreno. Es decir, podran asumir una lgica integral de la accin exterior desarrollada por Espaa en cada uno de los seis espacios antes citados (ya sea en el conjunto de la regin o en pases concretos), incorporando aspectos econmicos, de seguridad, cultural-educativos, migratorios y En el exterior de cooperacin al desarrollo. Los intercambios de personal la integracin entre el MAEC y el resto del Gobierno deberan ser mutuos, se articula con destinos cruzados y ms diplomticos trabajando en mediante un otros ministerios. En el exterior, la integracin de las acciones gubernamentales, pblicas y privadas se podra articular mediante un triple mecanismo que tambin pretende aunar la lgica jerrquica, colectiva y departamental. Para tal fin, el jefe de misin o embajador dispondra de mayor capacidad de liderazgo a complementar con dos mecanismos de integracin. Por un lado, un consejo de misin para la integracin de las acciones exteriores espaolas en ese pas, en el que participan los consejeros de la embajada. Por otro lado, existiran tambin relaciones permanentes con las CCAA y foros a modo de

triple mecanismo que tambin pretende aunar la lgica jerrquica, colectiva y departamental, bajo el liderazgo del embajador.

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mecanismos de cooperacin ad hoc sobre acciones concretas, formales o informales en el exterior, con composicin pblica o pblico-privada que permitan una mayor participacin e interaccin social. Ninguno de los mecanismos de integracin tiene vocacin de controlar toda la accin exterior dado que su actuacin est limitada a los objetivos prioritarios de poltica exterior, sin interferir en los objetivos y acciones no asociadas con esos intereses de actores pblicos y privados. Incluso respecto a esos objetivos de poltica exterior, su actuacin se centrara ms en las actividades de planificacin, consulta externa y evaluacin que en las de implementacin, que seguiran en manos de sus responsables actuales. Su visibilidad y utilidad ser tambin mayor en tareas de arbitraje cuando diverjan las opciones e intereses de los distintos implicados, aportando un mecanismo de conciliacin y autoridad que no existe en la actualidad. c) La planificacin y la consulta externa La planificacin integral abarca la elaboracin de la Estrategia de Accin Exterior (EAE) y otros planes principales de la accin exterior. La EAE se afirmara como la principal herramienta para conseguir la integracin, Su elaboracin, cada cuatro aos, se realizara en el seno del Consejo poltico, bajo la direccin del presidente y sobre la base de un documento inicial que podra desarrollar el rgano de planeamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Este rgano (convertido en una autntica Policy Planning Unit con una reforzada capacidad prospectiva) consultara con las embajadas y misiones en el exterior, con los rganos de planeamiento de los dems miembros del Consejo y con los tcnicos que dan soporte al Consejo Poltico, incluyendo los expertos independientes que formaran parte del rgano de asesoramiento antes sugerido. El primer borrador de EAE (que contendra los elementos clsicos: visin de la situacin internacional y del papel de Espaa en ese contexto a largo plazo; fines y objetivos de la poltica exterior; y lneas de accin adecuadas a esas prioridades teniendo en cuenta los recursos realmente disponibles) se elevara desde el nivel tcnico al Consejo poltico para que cada alto responsable pudiera defender sus puntos de vista antes de aprobarla con carcter provisional, enviarla a las Cortes para su conocimiento y debate y, finalmente, ser aprobada de forma definitiva por el Consejo de Ministros. La EAE es un documento poltico que corresponde al Gobierno pero en su elaboracin debe consultar aprovechando la flexibilidad que le puede proveer el

consejo poltico y sus estructuras de soporte tcnico con otros actores pblicos y sociales (CCAA, empresas internacionalizadas, sindicatos, ONG ambientales o de desarrollo, think-tanks, etc.). Parece necesario implantar procedimientos giles que permiten incluir un amplio espectro de visiones particulares en la EAE. La decisin final de integrar o no esas visiones corresponde al Gobierno, pero una planificacin ms inclusiva mejorara el equilibrio entre las diversas polticas, la transparencia, la confianza pblico-privada, el sentimiento de apropiacin y, en consecuencia, motivara a la aceptacin o incuso el apoyo activo a la EAE. La ventaja de este sistema es que asegurara la participacin de todos los actores implicados en su elaboracin, sin que ninguno de ellos pueda secuestrar el proceso de toma de decisiones, y adems garantizara una poltica exterior ms coherente y estable como resultado final. Como se ha dicho, los jefes de Misin y sus Consejos asesores se veran tambin implicados en el proceso de planificacin, aportando sus visiones, objetivos y modos de accin exterior. Para integrar las diferentes perspectivas del Servicio Exterior a su cargo y de los organismos autonmicos y actores privados con presencia exterior, debern contar con mecanismos de anlisis y evaluacin que les permitan participar tanto en el proceso de planificacin como, ms tarde, en el de evaluacin. Una vez aprobada la EAE, se deben elaborar las estrategias/polticas de segundo nivel de forma que las distintas polticas internacionales, proyecciones exteriores e iniciativas de internacionalizacin privadas puedan ajustar sus objetivos y planes de accin particulares si se solapan con las del primer nivel. El MAEC podra coordinar la planificacin tanto de los planes de misin especficos (pases, organizaciones, conferencias) como de la accin integral en espacios geogrficos amplios (UE, frica, Amrica Latina) y en algunos mbitos temticos (derechos humanos, desarme y no proliferacin, adems de la cooperacin internacional al desarrollo). Asimismo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin cooperara activamente con los ministerios competentes en otras polticas de marcado carcter exterior (seguridad, promocin comercial, accin cultural, internacionalizacin del sistema cientfico, tecnolgico y universitario, asuntos migratorios, etc.). Todos estos planes de segundo nivel seran supervisados por las estructuras de apoyo tcnico con las que cuenta el Consejo poltico a fin de supervisar su compatibilidad con la EAE, asegurar la integracin de todos los implicados y, en caso de discrepancias, elevarlos al Consejo poltico para que resuelva.

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Cuadro 20

El asesoramiento acadmico y de los think-tanks


Una de las mayores debilidades en la proyeccin internacional de Espaa ha sido el alejamiento que tradicionalmente ha existido entre el pensamiento independiente y la prospectiva, la toma de decisiones y el control posterior de la poltica exterior. Pese a que el mundo acadmico espaol es relativamente extenso, la transferencia de conocimiento a este mbito (y seguramente a otras polticas pblicas) es llamativamente escasa, salvo por lo que respecta a algunos especialistas del mbito jurdico. Por su parte, el tejido de los laboratorios de ideas o think-tanks no es lo extenso ni lo institucionalmente slido que correspondera a un pas como Espaa. Una comparacin con otros pases muestra que la situacin no es tan mala en el campo especfico de los asuntos internacionales, pero s resulta preocupante el escaso nmero de fundaciones e institutos de anlisis dedicados al mbito econmico o social. Esta situacin de frgil conexin entre las instituciones pblicas y los centros que podran generar ideas es particularmente negativa en un mundo en el que el conocimiento modela, como nunca antes, la capacidad de influir. Hay que reconocer que Espaa no est a la cabeza del pensamiento estratgico, pese a que sera posible y deseable concebir una visin propia del mundo que contribuyera al debate estratgico internacional. Por eso, tanto los poderes pblicos como la sociedad civil tal vez por medio de los oportunos incentivos deben proteger y fomentar los centros con especialistas capaces de producir anlisis independientes. En cualquier caso, tanto los poderes ejecutivo como legislativo deberan aprovechar mucho mejor la capacidad de pensamiento que, si bien modesta, ya existe. A travs de programas estables de colaboracin, los think-tanks deben incorporarse de forma ms estrecha y regular a la planificacin del medio y largo plazo y a la rendicin de cuentas.

d) La toma de decisiones y la implementacin La progresiva presidencializacin de las decisiones internacionales importantes, las caractersticas internas del sistema poltico espaol y la desaparicin de las fronteras entre al mbito interno y exterior de las polticas pblicas, otorgan al presidente del Gobierno unas responsabilidades de direccin para las que, hasta ahora, no ha contado con un sistema adecuado de asesoramiento que le permita ejercer un liderazgo estratgico o que garantice una conduccin totalmente eficaz de las decisiones crticas. Es verdad que en el mbito de la seguridad, y gracias a la reciente aprobacin y puesta en marcha de la Estrategia de Seguridad Nacional, la situacin ha mejorado. Sin embargo, para los dems aspectos de la accin exterior que no requiere decisiones urgentes que afecten a la seguridad pero s otro tipo de decisiones trascendentales o de arbitraje entre distintos actores (para determinar las grandes prioridades de accin econmica o el despliegue geogrfico de tipo diplomtico, comercial o militar y para vigilar la coherencia entre las distintas polticas), lo cierto es que el presidente requiere mayor apoyo poltico y tcnico. Algo que puede resolverse en gran medida gracias a desarrollos como los antes mencionados: mejor funcionamiento de las unidades de asesoramiento en accin exterior dentro de la propia Presidencia del Gobierno, implantacin del Consejo poltico y sus mecanismos tcnicos, y reconfiguracin del MAEC como un departamento ms transversal e integrado. La implementacin de los contenidos de la EAE o de los distintos planes y estrategias de segundo nivel seguir correspondiendo a quienes en la actualidad ostentan su responsabilidad. La implantacin de una gestin integrada en la accin exterior no tiene por qu afectar a la implementacin actual en la mayora de las cuestiones y competencias. Slo en aquellas materias no planificadas previamente o en las decisiones que afecten a los intereses y objetivos prioritarios de la poltica exterior, los gestores de la accin exterior deberan ceder el liderazgo a la direccin estratgica del sistema aqu expuesto, y que, en ltima instancia, corresponde al presidente del Gobierno. El sistema de integracin se encarga tambin de supervisar (en principio anualmente) la implementacin y mantener la retroalimentacin entre la unidad de planeamiento y anlisis del MAEC y las distintas unidades de anlisis de los dems ministerios y, en su caso, otros actores, de forma que se atiendan sus directrices, se corrijan desviaciones y se reaccione ante situaciones de crisis. En estos casos, y sin perjuicio de lo ya regulado para las cuestiones de seguridad, el disponer de un sistema de integracin facilitara la planificacin avanzada de crisis, el anlisis de contingencia, el apoyo a las decisiones y el seguimiento de la implementacin de las mismas.

Otro apartado importante a planificar es el de la comunicacin estratgica de la accin exterior. Tanto para la promocin de la imagen de Espaa y la accin informativa en el mundo como para fomentar la cultura estratgica de la sociedad en materia exterior y de globalizacin, se deben planificar mejor el sistema y los contenidos de la comunicacin. En su planificacin participaran los mismos actores que en la de la EAE mediante el procedimiento ya descrito, teniendo en cuenta las importantes funcionas que desarrollan en este mbito el Ministerio de la Presidencia y el MAEC. En todo caso, hay tambin que incluir en algn momento a profesionales, pblicos o privados, de la comunicacin dada su alta especializacin tcnica.

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Los jefes de Misin se encargan de la ejecucin y supervisin de los planes relativos a sus Embajadas o a sus Representaciones Permanentes y Delegaciones. Con la misma lgica, pero establecidos en Madrid, se podra contar con representantes especiales (tal vez usando la figura actualmente algo desvirtuada de los embajadores en misin especial) para desarrollar planes regionales o temticos de mayor amplitud. Para tal fin, el Consejo poltico podra nombrar un responsable con rango tal vez de director general pero sin necesidad de que exista bajo su cargo una unidad administrativa rgida que se encargara de facilitar la integracin de la accin exterior al aplicar planes pensados para grandes regiones (Amrica Latina, frica, Mediterrneo, asuntos globales, etc.) o grandes temas transversales. Aun cuando su lgica funcional sera gubernamental, podra estar orgnicamente enmarcado dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin y, en el caso de que la envergadura de su misin lo exigiera, podra tener un rango jerrquico mayor.

e) La evaluacin y la rendicin de cuentas Los dos elementos finales del sistema de integracin consisten en la evaluacin y la rendicin de cuentas, orientados en ambos casos a valorar el funcionamiento y los resultados del servicio pblico de la accin exterior. Mientras la evaluacin consiste en una tarea tcnica, la rendicin de cuentas tiene un contenido poltico, que pone al final en relacin el sistema con los ciudadanos a travs de sus representantes. La evaluacin est orientada al seguimiento de la eficiencia (hasta qu punto se han alcanzado los objetivos estratgicos a partir de indicadores cuantificables), a la supervisin del trabajo desarrollado por los actores responsables de implementar las decisiones (ya sean departamentos, unidades o individuos), al anlisis de las lecciones aprendidas (inadecuaciones de financiacin o de esquemas organizativos) y a la revisin de las estrategias y planes de actuacin para el futuro. En un sistema de integracin, la evaluacin es tanto interna (dentro de cada ministerio, organismo y administracin) como externa, a travs de una unidad o agencia independiente que enviara sus informes al Consejo poltico de accin exterior. Esta ltima funcin podra recaer en un organismo ms amplio o ya existente como es la Agencia de Evaluacin y Calidad (AEVAL) dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (y ello, sin perjuicio de otros sistemas de control dependientes de ese mismo ministerio tales como la Inspeccin de Servicios, que podra ser nica, o la Intervencin General). En relacin con la rendicin de cuentas, para la valoracin poltica de las acciones exteriores y de sus responsables, es evidente que el papel protagonista corresponde a las Cortes Generales, fundamentalmente, a travs de las respectivas comisiones de asuntos exteriores del Congreso de los Diputados y del Senado. Parece lgico que el establecimiento de este sistema integral de accin exterior debe corresponderse con un protagonismo tambin mayor del poder legislativo, tanto en la elaboracin cuatrianual de la EAE (de la que el Gobierno debera informar a las cmaras antes de aprobarla) como, sobre todo, en el control poltico a travs de la elaboracin de informes propios de seguimiento y recomendaciones, las comparecencias anuales de balance por parte del ministro de Asuntos Exteriores, e incluso la posible celebracin de debates plenarios con el presidente del Gobierno. Para tal fin, es necesario que existan adecuados recursos legales y apoyo administrativo suficiente para que las Cortes puedan obtener documentos y tengan asesoramiento

Cuadro 21

La Marca Espaa
El Gobierno decidi en 2012 que la imagen exterior de Espaa requera una estrategia de promocin que deba pilotarse desde los poderes pblicos. Se cre entonces la figura del alto comisionado para la Marca Espaa, que es nombrado por el presidente del Gobierno de quien depende funcionalmente a travs del Consejo de Poltica Exterior y tiene rango de secretario de Estado para dotarle de capacidad administrativa suficiente a la hora de dirigir las actuaciones transversales inherentes a un proyecto que abarca todas las dimensiones de la imagen. Sin embargo, no se cre un departamento nuevo bajo su mando sino slo una pequea Oficina de apoyo que aprovecha los recursos logsticos y humanos que le presta el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, donde el proyecto se integra organizativamente. Desde esta estructura flexible se planea, impulsa y gestiona la estrategia, pero el proyecto tiene vocacin integradora de las actuaciones de todas las administraciones pblicas y de las entidades pblicas o privadas implicadas en la promocin de la imagen exterior de Espaa. En sus dos primeros aos de vida, el nfasis se ha puesto en los mbitos econmico y comercial, pero la Oficina y sus grupos de trabajo estn tambin programando actuaciones en el terreno de la diplomacia pblica, la cultura, el deporte y la ciencia y tecnologa. Este modelo que combina alto rango poltico, un apoyo administrativo de reducido tamao y modos de trabajo expresamente orientados a la colaboracin con actores externos y la comunicacin con la ciudadana podra servir como un ejemplo de innovacin organizativa para otras grandes iniciativas de accin exterior ms o menos temporales, de tipo temtico y geogrfico, que se entiendan como poltica de Estado y requieran de esta lgica interministerial o de contactos con otros niveles territoriales de gobierno, empresas, sociedad civil, medios de comunicacin y expertos independientes.

La rendicin de cuentas tiene un contenido poltico, pues pone en relacin el sistema con los ciudadanos a travs de sus representantes en las Cortes.

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experto externo que permita producir informacin propia y para que los diputados y senadores puedan controlar mejor no slo a los miembros del Gobierno sino tambin a otros altos cargos y, en especial, a los embajadores. Pero la intervencin parlamentaria en la accin exterior no se reduce a un papel de control reactivo sobre la Estrategia que elabora el Gobierno o sobre la poltica que desarrolla. Las Cortes, y los partidos polticos que las componen, cumple tambin otras dos importantes funciones estratgicas: por un lado, al articular en gran medida la comunicacin entre ciudadana y poderes pblicos (sin perjuicio de otros cauces de interaccin como los parlamentos autonmicos y una amplia gama de foros pblico-privados ms o menos informales), y, por el otro, al generar, en la medida de lo posible, una base de consenso entre el Gobierno y los grupos de la oposicin. En un contexto globalizado, tejer consensos polticos y sociales sobre la accin exterior (y hacerla as predecible) o interpelar a la poblacin sobre la necesidad de insertar slidamente a Espaa en el mundo, es la mejor forma de reducir vulnerabilidades y el consiguiente riesgo de deterioro de la democracia.

Los medios
La renovacin estratgica de la poltica exterior precisa conciliar el desfase tradicional entre objetivos demasiado ambiciosos y medios demasiado escasos o no del todo eficientes, por lo que cualquier futura Estrategia deber definir con mayor atencin que hasta ahora la asignacin de medios. Eso requiere, por un lado, adecuar los medios personales y materiales de los distintos ministerios y dems actores implicados a la ambicin de la estrategia y, por otro, complementarlos con los dedicados a la planificacin, supervisin y evaluacin de la accin exterior. a) Los medios humanos Partiendo de las rigideces e ineficiencias evidentes del sistema espaol de acceso a la alta funcin pblica (que no corresponde abordar a un ejercicio como este), hay que prestar permanente atencin a los posibles mrgenes existentes para mejorar los procesos de reclutamiento y, en todo caso, la formacin continua de los diplomticos y otros agentes de la accin exterior (con un papel renovado para la Escuela Diplomtica pero tambin para otros centros como el CECO del ICEX o el CESEDEN). Para tal fin, se tendr como objetivo la adaptacin a las necesidades y oportunidades que proporciona una sociedad espaola internacionalizada y un sistema de accin exterior integrada (no meramente coordinada). Para que ese sistema se integre, tal y como ya se ha apuntado, resulta necesario fomentar la formacin, convivencia y actuacin conjunta de los medios humanos, de forma que se facilite la interaccin entre ellos y en beneficio del sistema. El intercambio de enlaces entre ministerios y organismos, la movilidad y la creacin de redes formales o informales de contacto fomentara el desarrollo de una comunidad de accin exterior en lugar de perpetuar la compartimentacin actual. Adems, y dado que la integracin implica la participacin de actores subestatales y privados en la accin exterior, es necesario contar con mecanismos que faciliten la formacin y socializacin pblico-privada para favorecer el mutuo conocimiento y la actuacin conjunta (por ejemplo en los mbitos culturales, humanitarios, de emergencias o de cooperacin). Otras mejoras en la gestin de los medios humanos deben estar dirigidas a conectar mucho mejor la promocin y la provisin de puestos de trabajo en Espaa o en los destinos externos con la capacitacin individual y con la evaluacin del rendimiento. Ese sistema debe realizarse respetando los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad, y evitando cualquier tipo de patronazgo poltico, personal o corporativo. En consecuencia, la evaluacin debe recaer en rganos cuyos miembros no tengan su futuro profesional vinculado a los agentes y administraciones que van a supervisar.

Cuadro 22

La diplomacia parlamentaria
Las visitas, intercambios y en general las interacciones internacionales entre los representantes de la voluntad popular constituyen una dimensin importante de la poltica exterior; mxime si se desea mejorar su calidad democrtica y que adems contribuya al objetivo de desarrollar una democracia avanzada. La diplomacia parlamentaria es as un instrumento que incorpora a la defensa y proyeccin de los valores e intereses de Espaa un valor aadido reflejando una mayor riqueza de sensibilidades sociales. Teniendo en cuenta el modelo parlamentario espaol, este es un medio institucional que, al igual que sucede con la proyeccin internacional del Poder Judicial, el Gobierno no puede controlar, pero s intentar integrar en el sistema de accin exterior estratgica para que no sea una pieza disonante. Con todo, las Cortes Generales son autnomas para decidir el alcance y ambicin por cierto, hoy manifiestamente mejorable de su actuacin internacional bilateral o multilateral (diputados y senadores forman parte de delegaciones espaolas que son activas en el mbito iberoamericano y sobre todo en las asambleas de varias organizaciones europeas y euroatlnticas como el Consejo de Europa, OTAN y OSCE, adems de relacionarse con el Parlamento Europeo y otros parlamentos nacionales de la UE a travs, sobre todo, de la llamada COSAC).

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b) Los medios materiales y presupuestarios La transformacin de la accin exterior espaola que aqu se propone debe contar con fondos propios, aadiendo a las partidas tradicionales (que, de acuerdo al informe, convendra ampliar) las que son necesarias para costear la implantacin del sistema de forma que se evite que quienes participan en l consideren que se realiza a costa de sus medios. Ahora bien, ese incremento de coste a corto plazo se compensar sobradamente con una importante mejora de la eficiencia a medio plazo, cuando se obtengan economas de escala y otras ventajas del nuevo sistema. En ese sentido, se podran desarrollar sistemas de incentivos para la integracin de las actuaciones de los diversos niveles, creando un fondo presupuestario para financiar el desarrollo de la accin exterior estratgica que premiase a los actores que ms se impliquen en acciones transversales y compartidas con actores internacionales, subestatales o privados. Por lo que se refiere a presupuestacin en s, es evidente que una EAE pensada para cuatro aos permite introducir ms programacin plurianual. Para ganar visibilidad en los Presupuestos Generales del Estado, se podra configurar una partida Accin Exterior que integrase polticas de gasto sectoriales ya existentes, cuyo contenido se identificara como estratgico, y las partidas dedicadas al sistema. Tambin debe abordarse la modernizacin de los medios, sobre todo en lo relativo a las tecnologas de la informacin que estn marcando un nuevo planteamiento de las relaciones entre Gobiernos y de stos con la sociedad. En cuanto a la racionalizacin hay muchas lneas de actuacin que pueden emprenderse: fortalecer unidades de servicios comunes, avanzar decididamente en la unificacin de instalaciones en el exterior (abiertas a las CCAA y, en su caso, compartidas con otros Estados o integradas en el SEAE), concebir las embajadas con perspectiva regional, sobre todo en el caso de las ms pequeas (es decir, agruparlas por pases prximos, y tras dividir las competencias en diversas materias sectoriales, gestionar cada materia desde una nica representacin para ese grupo de pases). Asimismo hay que introducir flexibilidad para el redespliegue diplomtico y consular : facilitada en la medida que las decisiones estratgicas sobre el Servicio Exterior dejen de ser el resultado de una negociacin bilateral entre dos departamentos (el MAEC frente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) y pasen a adoptarse por una decisin gubernamental colegiada en el seno del Consejo poltico del Sistema de Accin Exterior. De ese modo, el hecho de que la decisin sea transversal permitir soslayar las actales rigideces legales y organizativas que desincentivan el cierre y apertura racional de representaciones. En cualquier caso, este problema sirve como ilustracin de la necesidad tanto de introducir una visin colectiva en las decisiones estratgicas, como de fijar el margen de autonoma del que disponen los actores para gestionar sus recursos. Hoy, la probabilidad de que los ahorros que realizan no reviertan en ellos debido a la rigidez legal de control de gasto pblico, hace que se mantengan puestos y representaciones sin mucho valor aadido a la accin exterior mientras que no se abren otras que s lo aportaran.

La transformacin de la accin exterior espaola debe contar con presupuestacin y fondos propios, cuyo coste se compensar con la mejora de la eficiencia a medio plazo.

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CONCLUSIONES

CONCLUSIONES
Estas conclusiones se formulan a modo de recomendaciones tras haber defendido que la globalizacin diluye las fronteras entre lo interno y lo externo, reforzando la necesidad de desarrollar una accin exterior integrada, coherente y estable. Seran los 10 fundamentos sobre los que basar a juicio del Real Instituto Elcano la renovacin de la visin que tiene Espaa de su lugar en el mundo y del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como potencia media con presencia global. Como una democracia avanzada, responsable y europesta que persigue un modelo colectivo basado en la convivencia, la seguridad, la prosperidad sostenible y la cultura y el conocimiento. 1. AL SERVICIO DEL CIUDADANO. La renovacin estratgica de la poltica exterior de Espaa ha de tener como gua la promocin de los valores e intereses de los ciudadanos. Una labor a realizar tanto en el interior de las fronteras que la ciudadana considere que la accin exterior le proporciona beneficios en el terreno de la democracia, la seguridad, la prosperidad sostenible y el conocimiento como fuera de las mismas, teniendo en cuenta la creciente presencia internacional de espaoles a quienes hay que asistir y proteger. Pedagoga, participacin, cercana, transparencia y bsqueda de apoyo social sern parte esencial de la accin exterior futura. Eso har adems la toma de decisiones ms democrtica, estable y orientada a la eficacia. 2. CONECTANDO MEJOR ESPAA AL MUNDO. Una poltica exterior estratgica tiene como objetivo prioritario vincular mejor el pas con un nuevo entorno internacional que est transformando los parmetros cotidianos de bienestar y seguridad. Debe ser una conexin que no est slo limitada a las administraciones, sino que tambin alcance a cada proyecto personal, empresarial o social para que pueda afrontar mejor los retos y oportunidades que ofrece la globalizacin. Ese esfuerzo, canalizado a travs de mejor formacin y comunicacin, debera llevar por aadidura a un cambio de mentalidad colectiva. Uno de los 15 pases ms importantes del mundo medido desde casi todos los parmetros no puede tener poderes pblicos, actores sociales ni ciudadanos que no presten mayor atencin a lo que sucede en el entorno global. Adems, as se favorecen polticas mayoritarias y sostenibles reducindose el riesgo del cortoplacismo o, en fin, de la vulnerabilidad.

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Conclusiones

3. DESDE UN EUROPESMO INTELIGENTE. Para recuperar su prosperidad y mantener su seguridad, Espaa necesita de una UE internamente cohesionada y activa en el mundo. Por eso el europesmo de Espaa, que es el quinto Estado miembro de una UE de casi 30 miembros, no puede ser slo receptivo ni resignado. Adems de cumplir lealmente sus obligaciones como parte del proceso de integracin, ha de ser constantemente activo impulsndolo y modelndolo para que avance de acuerdo con sus valores e intereses. 4. CON AMBICIN DE PRESENCIA E INFLUENCIA PROPIA. Una participacin protagonista y leal en la UE no significa que Espaa renuncie a pensar ni tampoco a actuar por s misma; especialmente en donde resulte conveniente hacerlo por falta de desarrollo de la accin exterior europea o porque los objetivos a alcanzar sean propios (proyeccin de sus empresas, sus ideas o su lengua global) o donde el valor aadido de las oportunidades y/o los riesgos para su seguridad sean ms intensos (Amrica Latina y el Norte de frica). Adems de en esos espacios, Espaa tiene capacidad y vocacin para tener ms presencia en las grandes potencias, las regiones emergentes y en la gestin de los asuntos propiamente globales. 5. CORRESPONSABLE EN LA GENERACIN DE BIENES PBLICOS GLOBALES. Por principio y por inters en un mundo interconectado, Espaa debe proyectar sus valores en el mundo y apoyar una gobernanza multilateral basada en el derecho. Promover la paz internacional, los derechos humanos y las libertades, el desarrollo o la lucha contra el cambio climtico no es slo una expresin de solidaridad ni mucho menos un lujo generoso, sino que es una obligacin que le corresponde y que adems contribuye a mejorar la democracia, la seguridad, la prosperidad y el conocimiento en el interior. 6. SOBRE LA BASE DE LA INNOVACIN Y TALENTO. Espaa slo puede abordar la globalizacin desde el conocimiento y el valor aadido. El proteccionismo, el endeudamiento y la reduccin del bienestar no son opciones viables ni aceptables para una sociedad bien formada en un mundo abierto e interdependiente. Eso obliga a repensar el modelo de crecimiento y a basarlo en mejoras de productividad que vengan de una educacin ms internacionalizada, la atraccin de talentos, un sistema cientfico ms conectado a la industria y empresas competitivas e insertas en las cadenas de valor globales.

7. PROYECTANDO UNA IMAGEN SLIDA Y RESPETADA. Espaa debe presentarse como un actor internacional activo, con prioridades definidas, capaz de generar iniciativas tiles, y que asienta su credibilidad en la legitimidad de su sistema poltico y la solidez de su economa, lo que exige abordar sus actuales debilidades en estos mbitos. Espaa es hoy un pas tolerante, moderno, solidario, creativo, plural, confiable, con alta calidad de vida, respetuoso con el medio ambiente y que valora su legado histrico. Esta es la imagen que puede y debe esforzarse en proyectar porque eso ayuda a mejorar la autoconfianza y la percepcin que se tiene de las ideas y los productos espaoles. 8. A TRAVS DE UN SISTEMA INTEGRADO DE INSTRUMENTOS Y ACTORES. Los intentos de coordinar la accin exterior de una sociedad muy globalizada tendrn difcil xito si los actores pblicos y privados relevantes no se sienten incluidos en la determinacin de la estrategia. Eso exige un sistema colectivo, liderado al ms alto nivel, catalizado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, y con fuerte implicacin parlamentaria que est menos preocupado por controlar que por integrar visiones e instrumentos (diplomtico, consular, seguridad, comercial, cultural-cientfico y de cooperacin) en una orientacin compartida sobre el inters general. 9. DOTADO DE MS INTELIGENCIA. La poltica exterior espaola tiene dficit de conocimiento experto y baja generacin de ideas. Hay que reforzar el pensamiento propio (tanto en las unidades de planeamiento dentro de los poderes pblicos como a travs del asesoramiento de especialistas independientes) desde la fase de planificacin gubernamental hasta la rendicin de cuentas parlamentaria. Y hacerlo no solo a corto y medio plazo sino tambin atendiendo a la prospectiva de largo recorrido para que el pas no quede descolocado frente a las amenazas ni desaproveche oportunidades. 10. TOMANDO LA EVALUACIN EN SERIO. Tanto la implementacin de la accin exterior como los resultados obtenidos deben ser seguidos y medidos sistemticamente. El xito o fracaso al alcanzar los objetivos perseguidos debe ayudar a aprender, y ser determinante para mantener o cambiar el curso de accin y los medios humanos o materiales empleados.

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ANEXOS

Anexos

ANEXO I LISTADO DE ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRNIMOS


AC/E ACNUR AECID AEVAL ALBA AOD BEI BERD BPI CAD CARUE CCAA CCOO CECO CEDEAO CELAC CEOE CESCE CESEDEN CGPJ CIDOB CiU CNI COFIDES CONGDE COPS COSAC COSI CPI CSIC EAE ECFR ECOSOC Accin Cultural Espaola Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Agencia de Evaluacin y Calidad Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica Ayuda Oficial al Desarrollo Banco Europeo de Inversiones Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo Banco de Pagos Internacionales Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE Conferencia de Asuntos Relacionados con la UE Comunidades Autnomas Comisiones Obreras Centro de Estudios Econmicos y Comerciales Comunidad Econmica de Estados de frica Occidental Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales Compaa Espaola de Seguros de Crdito a la Exportacin Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional Consejo General del Poder Judicial Barcelona Centre for International Affairs Convergncia i Uni Centro Nacional de Inteligencia Compaa Espaola de Financiacin del Desarrollo Coordinadora de ONG para el Desarrollo Espaolas Comit Poltico y de Seguridad de la UE Conferencia de los rganos Especializados en los Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos Nacionales de la UE Comit Permanente de Seguridad Interior de la UE Corte Penal Internacional Consejo Superior de Investigaciones Cientficas Estrategia de Accin Exterior European Council on Foreign Relations Consejo Econmico y Social de la ONU

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EEES Espacio Europeo de Educacin Superior EEI Espacio Europeo de Investigacin EEUU Estados Unidos de Amrica EUROJUST Unidad de Cooperacin Judicial de la UE EuropeAid Direccin General de Desarrollo y Cooperacin de la Comisin Europea EUROPOL Oficina Europea de Polica EUROSUR Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura FEMP Federacin Espaola de Municipios y Provincias FIIAPP Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas FMI Fondo Monetario Internacional FRONTEX Agencia Europea para la Gestin de la Cooperacin Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la UE G8 Grupo de los ocho G20 Grupo de los 20 GATT Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio Internacional IBEI Institut Barcelona dEstudis Internacionals ICEX Instituto Espaol de Comercio Exterior (ICEX Espaa Exportacin e Inversiones) ICO Instituto de Crdito Oficial INTERPOL Organizacin Internacional de Polica Criminal IU Izquierda Unida MAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin MERCOSUR Mercado Comn del Sur NAFTA Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte OAPEE Organismo Autnomo de Programas Educativos Europeos OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos OEPM Oficina Espaola de Patentes y Marcas OMC Organizacin Mundial del Comercio OMS Organizacin Mundial de la Salud ONG Organizacin no gubernamental ONU Organizacin de Naciones Unidas OSCE Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa OTAN Organizacin del Tratado del Atlntico Norte OTC Oficinas Tcnicas de Cooperacin de la AECID

PCSD Poltica Comn de Seguridad y Defensa PESC Poltica Exterior y de Seguridad Comn PIB Producto Interior Bruto PNV Partido Nacionalista Vasco PP Partido Popular PSOE Partido Socialista Obrero Espaol PYME Pequea y mediana empresa REPER Representacin Permanente de Espaa ante la UE RIE Real Instituto Elcano RTVE Radio Televisin Espaola SEAE Servicio Europeo de Accin Exterior SECIPI Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional e Iberoamrica SEGIB Secretara General Iberoamericana SEUE Secretara de Estado para la Unin Europea SIS Sistema de Informacin de Schengen TTIP Acuerdo Transatlntico de Comercio e Inversin Turespaa Instituto de Turismo de Espaa UAB Universitat Autnoma de Barcelona UAM Universidad Autnoma de Madrid UCIIIM Universidad Carlos III de Madrid UCLM Universidad de Castilla-La Mancha UCM Universidad Complutense de Madrid UE Unin Europea UEM Unin Econmica y Monetaria UEO Unin Europea Occidental UGT Unin General de Trabajadores UNASUR Unin de Naciones Suramericanas UNED Universidad Nacional de Educacin a Distancia UpM Unin para el Mediterrneo UPyD Unin, Progreso y Democracia VUB Vrije Universiteit Brussel

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ANEXO II LA ELABORACIN DEL INFORME


Este Informe es el producto de un esfuerzo colectivo del Real Instituto Elcano, incubado en su seno durante aos y finalmente incorporado como proyecto en el Plan de Actuacin para 2013, con el ttulo original de Boxear conforme a nuestro peso: hacia una estrategia de accin exterior espaola para despus de la crisis. Las lneas bsicas de su contenido y desarrollo fueron aprobadas por el Patronato del Instituto en noviembre de 2012 y refrendadas por su Consejo Cientfico en abril de 2013, en sendas reuniones presididas por S.A.R. el Prncipe de Asturias. En el mes de mayo, el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Jos Manuel Garca-Margallo, expres su deseo de que este ejercicio en marcha pudiera alimentar la reflexin sobre una futura Estrategia realizada por el Gobierno y, desde entonces, el proceso para elaborar el documento se ha beneficiado de una fructfera colaboracin con el sector pblico. Para la elaboracin del texto se conform en primer lugar un equipo redactor coordinado por el investigador Ignacio Molina y compuesto tambin por Carlos Alonso Zaldvar, Flix Arteaga, Carola Garca-Calvo, Iliana Olivi, Alicia Sorroza y Federico Steinberg. Los miembros del equipo directivo del Instituto -Emilio Lamo de Espinosa, Rafael Estrella y Charles Powell- han participado de modo muy intenso en su desarrollo, que no habra sido posible sin las contribuciones de los dems investigadores: Haizam Amirah-Fernndez, ngel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota Garca Encina, Carmen Gonzlez Enrquez, Mercedes Maderuelo, Carlos Malamud, Javier Noya y Fernando Reinares. La nueva coordinadora de proyectos, Mara Solanas, particip activamente en la fase final. Todos ellos realizaron valiosas aportaciones concretas en sus distintas reas de especializacin e intervinieron en las numerosas discusiones sobre el Informe que tuvieron lugar durante las reuniones semanales de investigadores. A los nombres anteriores hay que sumar a los investigadores asociados Andrs Ortega y William Chislett, as como al ayudante de investigacin Salvador Llaudes y al colaborador Manuel Gracia. La becaria Mara Irujo ayud en la labor documental recopilando experiencias de otras estrategias exteriores fueran oficiales o realizadas por think-tanks en los pases de nuestro entorno. Sobrevolando todo el proceso, la Comisin Ejecutiva del Instituto fue siguiendo los progresos del ejercicio.

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Adems, teniendo claro que el documento tena que poder incorporar las ideas de los protagonistas de la accin exterior espaola y de otros expertos externos al Instituto, se constituyeron dos grupos consultivos. El primero Grupo de asesoramiento ha estado compuesto por antiguos mximos responsables de la poltica exterior espaola, los presidentes de los think-tanks espaoles que analizan cuestiones internacionales y otras personalidades especialmente destacadas. El segundo Grupo de trabajo ha estado conformado por una seleccin de reconocidos expertos, representantes de los partidos polticos, periodistas, diplomticos en activo y otros altos funcionarios de diversos departamentos con especial proyeccin exterior. Ambos grupos se reunieron en tres ocasiones, en junio, septiembre y diciembre de 2013. En paralelo, se produjeron numerosas entrevistas y consultas bilaterales, especialmente con altos cargos, actuales o anteriores, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. A lo largo del ejercicio tambin se celebraron otros encuentros ad hoc, como la presentacin preliminar del documento a un grupo de pequeos y medianos empresarios jvenes asociados en una red global de emprendedores orientados a la exportacin (EO), o un encuentro en la Embajada de Suecia con cerca de 100 miembros de la asociacin de diplomticos extranjeros acreditados en Espaa. En este ltimo grupo, debe citarse la fluida cooperacin mantenida con la Embajada britnica. Los sucesivos avances en el texto se fueron alimentando de todas esas reuniones y tambin de los comentarios escritos de algunos de los integrantes de los dos grupos arriba mencionados. Adems, en octubre de 2013, se envi una versin avanzada del documento a una muestra de ms de 200 especialistas de prestigio espaoles y extranjeros y a otros actores pblicos y de la sociedad civil con experiencia importante en la accin exterior espaola para que comentaran el texto (en el Anexo III puede verse la composicin de los dos grupos y del amplio listado de las personas consultadas en otoo). Como consecuencia de todo ese proceso, en la redaccin del texto final ha participado de manera activa un grupo muy amplio de personas. Por supuesto, aqu opera la advertencia habitual de que a ninguno de ellos se le puede atribuir la responsabilidad por el Informe y es posible que alguno no comparta determinados elementos de su contenido, cuya autora final slo corresponde al Instituto en su conjunto. No obstante, por su implicacin en el proyecto, ms all de la asistencia a las reuniones, hay una serie de participantes en el ejercicio que merecen un reconocimiento especial.

Por lo que respecta al Gobierno, debe destacarse en primer lugar a Gonzalo de Benito, Enrique Mora y Concepcin Figuerola, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin; a Alejandro Alvargonzlez y su Gabinete Tcnico, del Ministerio de Defensa; y a Isaac Martn Barbero, del ICEX. Asimismo, realizaron contribuciones importantes los diplomticos en activo Miguel Aguirre de Crcer, Enrique Gonzlez Snchez, Juan Lpez-Driga, Alfonso Lucini, Manuel Montobbio y Fidel Sendagorta; los recientemente jubilados Yago Pico de Coaa y Juan Antonio Yez-Barnuevo; y otros que ahora mismo trabajan en el sector privado: Ramn de Miguel, Jos Mara Robles Fraga y Jos Pedro Sebastin de Erice. Jos Manuel Argils y Manuel Snchez-Montero (de la AECID), y Javier Sota (de FIIAPP) tambin aportaron ideas y, adems, este ltimo promovi un debate sobre el documento en el marco del Foro Dilogos para el Desarrollo, en el que participaron Eduardo Basarte, Vctor Martnez, Eduardo Ramos, Esther Ruz e Ignacio Uriarte. A estos profesionales del sector de la cooperacin debe aadirse Soledad Surez (Manos Unidas), que tambin envi comentarios. Del mundo de la poltica es justo agradecer el tiempo dedicado por Jos Ramn Garca Hernndez (PP) y por Juan Fernando Lpez Aguilar, Manuel de la Rocha y Jos Ignacio Snchez Amor (PSOE). Por lo que respecta a las Comunidades Autnomas, Irune Aguirrezbal (antigua directora para la Unin Europea y accin exterior del Gobierno Vasco) y Josep Manuel Barber y Santiago Castell (responsables del documento base del actual Plan de Accin Exterior del Gobierno de Catalua) tambin enviaron valiosas sugerencias. Y del mbito del asesoramiento empresarial, el texto se benefici de las ideas generosamente aportadas por Antonio Barroso, Antonio Bonet, Jorge Cachinero y Juan Mulet. Una mencin muy especial debe dedicarse a la activa contribucin realizada por responsables e investigadores de otros think-tanks. Esta participacin es importante en s misma, porque implica un proceso de cooperacin y confianza mutua, pero al mismo tiempo contribuy de manera relevante a mejorar el texto. Deben citarse al menos a Carles Gasliba, Jordi Bacaria, Eduard Soler y al equipo de investigadores de CIDOB; a Nicols Sartorius y Vicente Palacio (OPEX-Fundacin Alternativas); a Jos Ignacio Torreblanca y Borja Lasheras (ECFR-Madrid); a Susanne Gratius y Alejandro Barn (FRIDE); a Cayetana lvarez de Toledo (FAES); a Richard Youngs (Carnegie Europe); a Cristina Manzano (EsGlobal); y a Domnec Ruiz-Devesa (Club de Madrid). Finalmente, un amplio grupo de profesores e investigadores de relaciones internacionales, ciencia poltica, derecho internacional y periodismo

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tambin enriquecieron partes del texto final con sus ideas y sugerencias: Jessica Almqvist, Csar Colino, Laura Cruz, Carlos Espsito, Natividad Fernndez Sola, Bernab Lpez, Juan Luis Manfredi, Laia Mestres, Martn Ortega, ngel Rivero, Joaqun Roy, Luis Sanz, Luis Simn, Juan Tovar y Alejandro del Valle. Por ltimo, no puede olvidarse la labor de apoyo general desarrollada por todo el equipo de trabajo del Instituto, en especial durante la fase de edicin y preparacin de la difusin. Deben al menos mencionarse Miguel de Avendao, Mara Dolores de Azategui, Mar Esteban, Ivanosca Lpez Valerio, Guadalupe Rodrguez, Beln Snchez y Manen Taibo. Una tarea de soporte imprescindible y que se extiende, igualmente, a los ms de 40 anlisis de acompaamiento al Informe que tambin forman parte del proyecto y que se relacionan en el Anexo IV. Entre sus autores se incluyen acadmicos destacados en universidades espaolas, importantes investigadores de otros think-tanks e institutos de estudios avanzados, varios expertos sobre poltica exterior espaola trabajando en estos momentos fuera de Espaa, diplomticos y otros altos funcionarios, y la plantilla al completo de investigadores del Real Instituto Elcano.

ANEXO III LOS PARTICIPANTES EN EL EJERCICIO


1. Relacin de miembros del equipo de redaccin Ignacio Molina, investigador principal del Real Instituto Elcano y coordinador del Informe Carlos Alonso Zaldvar, embajador de Espaa e investigador senior asociado del Real Instituto Elcano Flix Arteaga, investigador principal del Real Instituto Elcano Carola Garca-Calvo, ayudante de investigacin del Real Instituto Elcano Iliana Olivi, investigadora principal del Real Instituto Elcano Alicia Sorroza, investigadora del Real Instituto Elcano Federico Steinberg, investigador principal del Real Instituto Elcano

2. Relacin de miembros del grupo de asesoramiento Emilio Lamo de Espinosa, presidente del Real Instituto Elcano Rafael Estrella, vicepresidente del Real Instituto Elcano Charles Powell, director del Real Instituto Elcano Josep Borrell, catedrtico Jean Monnet de la UCM y ex presidente del Parlamento Europeo Emilio Cassinello, director general del Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax) y ex director del Gabinete de Anlisis y Previsin de Poltica Exterior Guillermo de la Dehesa, presidente del Consejo Rector, IE Business School, y ex secretario de Estado de Economa Josep Antoni Durn i Lleida, presidente de la Comisin de Asuntos Exteriores, Congreso de los Diputados Carlos Espinosa de los Monteros, alto comisionado del Gobierno para la Marca Espaa Carles A. Gasliba, presidente de CIDOB Barcelona Centre for International Affairs Felipe Gonzlez, ex presidente del Gobierno Francisco Luzn, ex director general para Latinoamrica del Banco Santander Manuel Marn, ex presidente de las Cortes y ex vicepresidente de la Comisin Europea Ramn de Miguel, embajador de Espaa y ex secretario de Estado de Poltica Exterior y para la UE

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Alejandro Muoz-Alonso, presidente de la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado Marcelino Oreja, presidente del Instituto de Estudios Europeos de la Universidad CEU San Pablo, ex comisario europeo, ex secretario general del Consejo de Europa y ex ministro de Asuntos Exteriores Antonio de Oyarzbal, embajador de Espaa y ex vicepresidente del Real Instituto Elcano Ana Palacio, ex vicepresidenta del Banco Mundial y ex ministra de Asuntos Exteriores Benigno Pends, director del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales Vctor Prez Daz, presidente de Analistas Socio-Polticos, Gabinete de Estudios Josep Piqu, ex ministro de Asuntos Exteriores y ex ministro de Ciencia y Tecnologa Nicols Sartorius, vicepresidente ejecutivo de la Fundacin Alternativas Jos Pedro Sebastin de Erice, embajador de Espaa y ex subsecretario del Ministerio de Asuntos Exteriores Fidel Sendagorta, embajador de Espaa y ex director del Gabinete de Anlisis y Previsin de Poltica Exterior Eduardo Serra, ex presidente del Real Instituto Elcano y ex ministro de Defensa Narcs Serra, presidente de IBEI, ex vicepresidente del Gobierno y ex ministro de Defensa Javier Solana, presidente de ESADEgeo, ex alto representante para la PESC, ex secretario general de la OTAN, ex ministro de Asuntos Exteriores y ex ministro de Cultura Pedro Solbes, presidente de FRIDE, ex vicepresidente del Gobierno, ex ministro de Economa y Hacienda y ex comisario europeo Gustavo Surez Pertierra, ex presidente del Real Instituto Elcano, ex ministro de Defensa y ex ministro de Educacin y Ciencia Carlos Westendorp, secretario general del Club de Madrid y ex ministro de Asuntos Exteriores Juan Antonio Yez-Barnuevo, embajador de Espaa y ex secretario de Estado de Asuntos Exteriores

3. Relacin de miembros del grupo de trabajo Cayetana lvarez de Toledo, directora del rea Internacional de la Fundacin FAES Haizam Amirah Fernndez, investigador principal del Real Instituto Elcano Jos Mara de Areilza, secretario general del Aspen Institute Espaa

Jordi Bacaria, director de CIDOB Barcelona Centre for International Affairs ngel Badillo, investigador principal del Real Instituto Elcano Carmen Balsa, asesora en la Secretara General del Tesoro, Ministerio de Economa y Competitividad Esther Barb, catedrtica de Relaciones Internacionales en la UAB Lluis Bassets, director adjunto del diario El Pas Jos M Beneyto, portavoz del PP en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados Pablo Bustelo, investigador principal del Real Instituto Elcano Ildelfonso Castro, director del Departamento de Asuntos Internacionales del Gabinete de la Presidencia del Gobierno Rosa Conde, ex directora de la Fundacin Carolina y ex ministra portavoz del Gobierno Mara del Mar Duque, directora del Organismo Autnomo de Programas Educativos Europeos (OAPEE) Gonzalo Escribano, investigador principal del Real Instituto Elcano Carlos Espsito, catedrtico de Derecho Internacional Pblico en la UAM Aitor Esteban, portavoz del PNV en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados Mario Esteban, investigador principal del Real Instituto Elcano Fernando Fernndez, profesor de Economa, IE Business School Carlota Garca Encina, investigadora del Real Instituto Elcano Jos Ramn Garca Hernndez, secretario ejecutivo de Relaciones Internacionales del PP Vicente Garrido, director del Instituto de Cuestiones Internacionales y Poltica Exterior (INCIPE) Carmen Gonzlez Enrquez, investigadora principal del Real Instituto Elcano Bernardino Len, enviado especial de la UE para el Sur del Mediterrneo y ex secretario de Estado de Asuntos Exteriores Jos A. Lpez Jorrn, director de la Oficina del Alto Comisionado del Gobierno para la Marca Espaa Juan Lpez-Driga, embajador de Espaa y ex director de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo (AECID) Irene Lozano, portavoz de UPyD en las comisiones de Asuntos Exteriores, UE, Cooperacin Internacional para el Desarrollo y Defensa en el Congreso de los Diputados Mercedes Maderuelo, subdirectora del Observatorio de la Imagen de Espaa en el Real Instituto Elcano

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Carlos Malamud, investigador principal del Real Instituto Elcano Elvira Marco, directora general de Accin Cultural Espaola (AC/E) Isaac Martn Barbero, director general de Internacionalizacin de la Empresa en el ICEX Enrique Mora, director de la Oficina de Anlisis y Previsin del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin Juan Moscoso del Prado, diputado y secretario de la UE en la Comisin Ejecutiva Federal del PSOE Juan Mulet, director general de la Fundacin COTEC para la Innovacin tecnolgica Miquel Nadal, director de la Fundacin RACC y ex secretario de Estado de Asuntos Exteriores Javier Noya, investigador principal del Real Instituto Elcano Joan Josep Nuet, portavoz de IU en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados Martn Ortega Carceln, profesor de Derecho Internacional Pblico de la UCM y ex director del Gabinete de Anlisis y Previsin de Poltica Exterior Andrs Ortega Klein, director del Observatorio de las Ideas e investigador senior asociado del Real Instituto Elcano Miguel Otero Iglesias, investigador principal del Real Instituto Elcano Vicente Palacio, director adjunto del Observatorio de Poltica Exterior (Opex) de la Fundacin Alternativas ngel Pascual Ramsay, director de Global Risks de ESADEgeo Florentino Portero, profesor de Historia Contempornea en la UNED y cofundador del Grupo de Estudios Estratgicos (GEES) Fernando Reinares, investigador principal del Real Instituto Elcano. Jos Mara Robles Fraga, director de International Corporate Affairs del Banco Santander Manuel de la Rocha Vzquez, economista, PSOE Felipe Sahagn, profesor de relaciones internacionales en la UCM y periodista, miembro del Consejo Editorial del diario El Mundo Mara Solanas, coordinadora de proyectos del Real Instituto Elcano Jos Mara Tern, almirante, Oficina de Evaluacin Estratgica del Ministerio de Defensa Jos Ignacio Torreblanca, director de la Oficina en Madrid del European Council on Foreign Relations (ECFR) Jordi Vaquer, director de Open Society Initiative for Europe y exdirector de CIDOB Barcelona Centre for International Affairs Jordi Xucl, portavoz de CiU en la comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados

4. Relacin de otros expertos y decisores consultados


Miguel Aguirre de Crcer, embajador de Espaa Irune Aguirrezbal, ex directora para la UE y la Coordinacin de la Accin Exterior, Gobierno Vasco Jos Manuel Albares, subdirector general de frica Subsahariana, MAEC Francisco Aldecoa, catedrtico de Relaciones Internacionales, UCM Joaqun Almunia, vicepresidente y comisario de Competencia, Comisin Europea Agustn Alonso, presidente, Fundacin Entreculturas Jos Antonio Alonso, director de Desarrollo y Cooperacin en el Instituto Complutense de Estudios Internacionales, UCM Pedro Luis Alonso, director del Instituto de Salud Global Barcelona (ISGlobal) Jessica Almqvist, investigadora Ramn y Cajal de Relaciones Internacionales, UAM Alejandro Alvargonzlez, secretario general de Poltica de Defensa, Ministerio de Defensa Paz Andrs Senz de Santamara, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, Universidad de Oviedo Joaqun Arango, catedrtico de Sociologa, UCM Celestino del Arenal, catedrtico de Relaciones Internacionales, UCM Jos Manuel Argils, Director de la Divisin de Evaluacin de Polticas para el Desarrollo y Gestin del Conocimiento, MAEC Marta Arias, directora de Sensibilizacin y Polticas de Infancia, UNICEF Espaa

Miguel ngel Ballesteros, director del Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, Ministerio de Defensa Josep Manuel Barber, ex director del Patronat Catalunya Mn, Generalitat de Catalunya Alejandro Barn, investigador Junior, FRIDE Enrique Barn, catedrtico Jean Monnet, UCLM, y ex presidente del Parlamento Europeo Cristina Barrios, embajadora de Espaa. Antonio Barroso, vicepresidente, Teneo Intelligence Eduardo Basarte, Foro Dilogos para el Desarrollo Fernando Bcker, director de Recursos Corporativos, Iberdrola Esteban Beltrn, director, Seccin Espaola de Amnista Internacional Shlomo Ben-Ami, vicepresidente, Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax) y ex ministro de Asuntos Exteriores de Israel Gonzalo de Benito, secretario de Estado de Asuntos Exteriores, MAEC Carlos Berzosa, presidente, Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado (CEAR) Anna Biruls, ex ministra de Ciencia y Tecnologa Antonio Bonet, director, ACE International Consultants Manuel Bonmati, secretario ejecutivo responsable de Poltica internacional, UGT Antoni Bruel, coordinador general, Cruz Roja Espaola

Santiago Cabanas, embajador de Espaa y ex director general de Poltica Exterior Jorge Cachinero, director corporativo de Innovacin y Reputacin, Llorente & Cuenca Rafael Calduch, director de Poltica Internacional en el Instituto Complutense de Estudios Internacionales, UCM Sol Calzado, secretaria general de Accin Exterior, Junta de Andaluca Victoria Camps, catedrtica de Filosofa Moral y Poltica, UAB, y presidenta del Comit cataln de ACNUR Diego Cnepa, prosecretario, Presidencia de Uruguay

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M Angustias Caracuel, consejera tcnica del Gabinete Tcnico, Secretara General de Poltica de Defensa, Ministerio de Defensa Carles Casajuana, embajador de Espaa Mar Casanova Llorens, directora, Instituto Valenciano de Exportaciones (IVEX) Francisco Javier Casas, director de la Divisin de Coordinacin y Estudios de Seguridad y Defensa, Ministerio de Defensa Santiago Castell, profesor de Derecho Internacional Pblico, URV, y coordinador del documento del Plan de Accin Exterior del Gobierno de Catalua 2010-2015 Pilar del Castillo, eurodiputada, PP, y ex ministra de Educacin, Cultura y Deporte Juan Manuel Cendoya, director general de Comunicacin, Marketing Corporativo y Estudios, Grupo Santander William Chislett, investigador asociado, Real Instituto Elcano Guillermo Cisneros, director general de la Fundacin universidad.es Andreu Claret, director ejecutivo, Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation Carlos Closa, profesor de investigacin, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC Csar Colino, profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin, UNED Cndido Conde Pumpido, magistrado del Tribunal Supremo Javier Conde de Saro, embajador de Espaa No Cornago, profesor de Relaciones Internacionales, Universidad del Pas Vasco Miguel ngel Corts, ex secretario de Estado de Cultura y ex secretario de Estado para la Cooperacin Internacional e Iberoamrica Julio Crespo, profesor de Historia de las Relaciones Internacionales, IE University Laura Cruz, investigadora cientfica, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC Emilio Cuatrecasas, presidente, Barcelona Global

Luis Garca Linares, director general corporativo, Grupo OHL Jos Garca Morales, director de Relaciones Internacionales, CEOE Jacinto Garca Palacios, director de Relaciones Institucionales, EADS-CASA Francisco Jos Garca de la Vega, general de Ejrcito del Aire Jaime Garca-Legaz, secretario de Estado de Comercio, Ministerio de Economa y Competitividad Julin Garca-Vargas, presidente de la Asociacin Espaola de las Empresas Tecnolgicas, de Defensa, Aeronutica y Espacio (TEDAE), y ex ministro de Defensa Antonio Garrigues Walker, abogado y presidente de honor del Comit espaol de ACNUR Richard Gillespie, profesor de Ciencia Poltica, Liverpool University Emilio Gilolmo, vicepresidente ejecutivo, Fundacin Telefnica Luis Gimeno, secretario general, Acerinox lvaro Gonzlez, presidente, Mdicos del Mundo Enrique Gonzlez Snchez, embajador de Espaa y director honorario de la Secretara General del Consejo de la UE Arturo Gonzalo Aizpiri, director de Relaciones Institucionales y Responsabilidad Corporativa, Repsol Manuel Gracia Santos, colaborador del proyecto de presencia global, Real Instituto Elcano Francesc Granell, catedrtico de Economa Aplicada, UAB, y director general honorario, Comisin Europea Rafael Grasa, profesor de Relaciones Internacionales, UAB, y presidente del Instituto Cataln Internacional para la Paz Susanne Gratius, investigadora, FRIDE Jean Grugel, profesora de Desarrollo Internacional, University of Sheffield Fernando Gutirrez Junquera, adjunto al presidente, BBVA Macarena Gutirrez, directora general econmico-financiera, Atlantic Copper

Nieves Delgado, vicepresidenta de Ventas, IBM Domnec de Vesa, oficial de Desarrollo, Club de Madrid Juan Dez Nicols, presidente, Anlisis Sociolgicos, Econmicos y Polticos Ricardo Dez-Hochleitner, director general de promocin exterior, Ayuntamiento de Madrid Jorge I. Domnguez, profesor de Gobierno, Harvard University

Miguel Hakim, Coordinador de Asuntos Internacionales y de Apoyo a Migrantes Poblanos, Gobierno del Estado de Puebla (Mxico) Miguel Hernando de Larramendi, profesor de Historia del Mundo rabe Contemporneo, UCLM Diego Hidalgo, fundador y presidente honorario, FRIDE

Jess Echevarra, director general de Relaciones Institucionales, Inditex Javier Elorza, embajador de Espaa Mara ngeles Elorza, secretaria general de accin exterior, Gobierno Vasco Concepcin Escobar Hernndez, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, UNED

Enrique Iglesias, secretario general, SEGIB Juan E. Iranzo, decano-presidente, Colegio de Economistas de Madrid

Gonzalo Fanjul, investigador, Centro de Investigacin y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (CIECODE) Emma Fernndez Alonso, directora general de Talento, Innovacin y Estrategia, Indra ngel Fernndez Daz, secretario general, FEMP Carlos Fernndez Liesa, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad Carlos III de Madrid Miguel ngel Fernndez Ordez, ex gobernador del Banco de Espaa y ex secretario de Estado de Economa Natividad Fernndez Sola, profesora de Relaciones Internacionales, Universidad de Zaragoza, y profesora visitante en MGIMO University Concepcin Figuerola, directora adjunta, Gabinete del Ministro, MAEC Luis Fuentenebro, director, Medicus Mundi en Espaa

Trinidad Jimnez, ex ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin Carlos Jimnez Piernas, catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales, Universidad de Alcal de Henares

K L

Borja Klingenberg, director del Gabinete de Presidencia, Endesa

Xos Lago Garca, subdirector general de accin exterior y cooperacin transfronteriza, Xunta de Galicia Lara Lzaro, investigadora asociada, Real Instituto Elcano

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Salvador Llaudes, ayudante de Investigacin, Real Instituto Elcano Borja Lasheras, director asociado de la Oficina en Madrid del ECFR Jose Mara Lassalle, secretario de Estado de Cultura, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte Roberto Lertxundi, ex senador designado por el Parlamento Vasco, Grupo Socialista Diego J. Lin Nogueras, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad de Granada Olivier Longu, director general, Accin contra el Hambre Juan Fernando Lpez Aguilar, eurodiputado, PSOE y ex ministro de Justicia Julin Lpez Arenas, director de Relaciones Internacionales, Consejo Superior de Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin Carlos Lpez Blanco, director de la oficina internacional, Telefnica Alfonso Lpez Borgooz, presidente de la Seccin espaola de Amnista Internacional Bernab Lpez Garca, catedrtico de Estudios rabes e Islmicos, UAM Alfonso Lucini, embajador de Espaa y ex director general de Poltica Exterior

Jos Luis Machinea, decano de la Escuela de Gobierno, Universidad Torcuato di Tella de Buenos Aires Gnter Maihold, investigador, Stiftung Wissenchaft und Politik (SWP) Jos M. Magone, profesor de Ciencia Poltica, Hochschule fuer Wirtschaft und Recht Berlin Juan Luis Manfredi, profesor de Periodismo, UCLM Araceli Mangas, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, UCM Cristina Manzano, directora, EsGlobal Jos Mara Marn Quemada, presidente, Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) Gema Martn Muoz, profesora de Sociologa del Mundo rabe, UAM Vctor Martnez, Foro Dilogos para el Desarrollo Abel Matutes, ex ministro de Asuntos Exteriores Emilio Menndez del Valle, eurodiputado, PSOE Laia Mestres, investigadora postdoctoral, Institut Barcelona dEstudis Internacionals (IBEI) Montserrat Mir, responsable de internacional y cooperacin, CCOO Csar Antonio Molina, ex ministro de Cultura Aurea Molt, subdirectora de Estudios de Poltica Exterior Jaime Montalvo, presidente, Ayuda en Accin Manuel Montobbio, Oficina de Anlisis y Previsin, MAEC Santiago de Mora Figueroa y Williams, embajador de Espaa Miguel ngel Moratinos, ex ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin Eusebio Mujal-Len, profesor de Gobierno, Georgetown University

Cndido Padrn, viceconsejero de Accin Exterior, Gobierno de Canarias Gustavo Palomares, profesor de Relaciones Internacionales, UNED Jos Luis Pardo, subdirector general de Relaciones Exteriores y Asuntos Comerciales, Secretara de Estado para la Unin Europea, MAEC Alfredo Pastor, profesor de Economa, IESE Business School Enrique Pea, director del Gabinete de Presidencia, Renfe Aitor Prez, investigador asociado, Real Instituto Elcano Ramn Prez-Maura, adjunto al director, diario ABC Francisco Prez Muinelo, adjunto al presidente, EADS-CASA Fernando Perpi-Robert Peyra, embajador de Espaa Yago Pico de Coaa, embajador de Espaa Elena Pisonero, presidenta, Hispasat Pedro Pitarch Bartolom, teniente general (retirado) del Ejrcito de Tierra Juan Pons, director general de Estrategia y Regulacin, Enags

Eduardo Ramos, Foro Dilogos para el Desarrollo Rodrigo de Rato, ex vicepresidente del Gobierno y ex director del FMI Mercedes Rico Carabias, embajadora de Espaa Rafael del Ro, presidente, Critas Espaola Xulio Ros, director, Instituto Galego de Anlise e Documentacin Internacional (IGADI) ngel Rivero, profesor de Ciencia Poltica, UAM Raimundo Robredo, vocal asesor del Departamento de Asuntos Internacionales, Gabinete de la Presidencia del Gobierno lvaro Rodrguez Bereijo, catedrtico de Derecho Financiero y Tributario, UAM Gil Carlos Rodrguez Iglesias, ex director, Real Instituto Elcano Jos Manuel Romero, secretario del Patronato, Real Instituto Elcano Joaqun Roy, catedrtico Jean Monnet y director del European Union Center of Excellence, University of Miami Francisco Rubio Llorente, ex presidente del Consejo de Estado Esther Ruiz, Foro Dilogos para el Desarrollo Domnec Ruiz Devesa, oficial de desarrollo, Club de Madrid Mercedes Ruiz-Gimnez, presidenta, CONGDE Jos Juan Ruiz Gmez, economista jefe y gerente del Departamento de Investigacin, Banco Interamericano de Desarrollo Roberto Rusell, profesor de Estudios Internacionales, Universidad Torcuato di Tella de Buenos Aires.

Moiss Naim, director, Carnegie Endowment for International Peace Alberto Navarro, embajador de Espaa Robin Niblett, director, Chatham House Detlef Nolte, director, German Institute of Global and Area Studies (GIGA) Jess Nez Villaverde, codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria (IECAH)

Jos Ignacio Salafranca, eurodiputado, PP Ignacio Snchez-Amor, diputado, PSOE, y ex vicepresidente de la Junta de Extremadura Antonio Snchez Montero, vicesecretario del Patronato, Real Instituto Elcano Manuel Snchez-Montero, jefe de la Oficina de Accin Humanitaria, AECID Jos Sanroma Aldea, ex miembro de la Comisin Ejecutiva, Real Instituto Elcano Javier Santiso, director de Telefnica Latinoamrica Luis Sanz, profesor de investigacin, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC Flix Sanz Roldn, general del Ejrcito, director del CNI, Ministerio de la Presidencia Maria Joao Seabra, investigadora, Instituto Portugues de Relaoes Internacionais Reyes Segura, analista econmico-financiero, Ministerio de la Presidencia

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Luis Simn, profesor de Poltica Europea y de Seguridad, Vrije Universiteit Brussel Carlos Solchaga Cataln, ex ministro de Economa y Hacienda Eduard Soler, coordinador de investigacin, CIDOB Javier Sota, coordinador del programa de seguimiento y evaluacin de la Cooperacin Espaola (FIIAPP) Stelios Stavridis, investigador senior ARAID, Universidad de Zaragoza Jonathan Story, profesor emrito de Economa Poltica Internacional,INSEAD Soledad Surez, presidenta, Manos Unidas

ANEXO IV
LOS ANLISIS DE ACOMPAAMIENTO
El Informe se complementa con una coleccin de unos 40 anlisis que profundizan en algunos de los temas que en el texto principal tienen slo un tratamiento genrico. Sus autores son tanto analistas externos como del propio Real Instituto Elcano (RIE). Jessica Almqvist (UAM), "Responsabilidad de proteger: la difcil gestin de dilemas jurdicos, morales y polticos en la accin exterior de un pas comprometido". Carlos Alonso Zaldvar (RIE), "Hacia una nueva relacin entre la Capital y las Embajadas". Haizam Amirah Fernndez (RIE), El Magreb y Oriente Medio: Claves para la poltica exterior espaola en el espacio mediterrneo". Jos Manuel Argils (MAEC), La evaluacin de la accin exterior espaola: reflexiones a partir de la experiencia de evaluacin en la poltica de cooperacin para el desarrollo. Flix Arteaga (RIE), "La elaboracin de la accin exterior como problema y el sistema integral como solucin". Flix Arteaga (RIE), "Seguridad, defensa e inteligencia en la accin exterior estratgica". ngel Badillo (RIE), La accin cultural exterior de Espaa. Antonio Barroso (Teneo Holdings), "Prospectiva y planificacin estratgica en la accin exterior espaola. Csar Colino (UNED), La participacin de las Comunidades Autnomas en una accin exterior espaola integrada y ms estratgica. Gonzalo Escribano (RIE), La accin exterior espaola en un escenario energtico en transformacin. Carlos Espsito (UAM), "El papel del Derecho Internacional en la renovacin de la poltica exterior espaola". Mario Esteban (RIE), "Asia-Pacfico en la poltica exterior espaola: una aproximacin estratgica tras los Planes Asia". Rafael Estrella (RIE), " El Parlamento espaol y la poltica exterior: mitos, realidad y retos".

Manuel Teruel Izquierdo, presidente, Consejo Superior de Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin Francisco Torrente, almirante general Juan Tovar, investigador postdoctoral de Relaciones Internacionales, Universidad Carlos III de Madrid Federico Trillo, ex ministro de Defensa Joan Tubau, director general, Mdicos Sin Fronteras

Ignacio Uriarte Ayala, Foro Dilogos para el Desarrollo y portavoz adjunto del PP en la Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Congreso de los Diputados

Amelia Valcrcel, catedrtica de tica y Filosofa Poltica, UNED Daro Valcrcel, director editorial, Estudios de Poltica Exterior Elena Valenciano, secretaria de relaciones internacionales, PSOE, y portavoz en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados Alejandro del Valle, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad de Cdiz Fernando Vallespn, catedrtico de Ciencia Poltica, UAM Andrs Velasco, ex ministro de Hacienda de Chile Arturo Valenzuela, profesor de Gobierno y director del Center for Latin American Studies, Georgetown University Pere Vilanova, catedrtico de Ciencia Poltica, Universitat de Barcelona ngel Vias, catedrtico emrito de Economa, UCM Jos Mara Vera, director general, Intermn Oxfam

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Sarah Wolf, investigadora senior asociada, Clingendael

Richard Youngs, investigador senior asociado, Carnegie Europe y ex director de FRIDE

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Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Anexos

Carlos Fernndez Liesa (UCIIIM), Estrategia exterior y poltica espaola de derechos humanos. Natividad Fernndez Sola (Universidad de Zaragoza), "Las relaciones con Rusia en la poltica exterior espaola. Carlota Garca Encina (RIE), "frica subsahariana y la accin exterior espaola. Carola Garca-Calvo (RIE), "Estrategias de Accin Exterior, experiencias comparadas". Carmen Gonzlez Enrquez (RIE), Prioridades estratgicas de la accin exterior espaola en relacin con las migraciones. Lara Lzaro (RIE) y Elena Lpez-Gunn (Icatalist), El cambio climtico en la futura accin exterior espaola. Bernab Lpez (UAM), Espaa ante el problema del Shara Occidental: por una solucin magreb. Carlos Malamud (RIE), "Amrica Latina en la poltica exterior de Espaa". Juan Luis Manfredi (UCLM), Transparencia, comunicacin y sociedad de la informacin en la estrategia espaola de diplomacia pblica. Isaac Martn Barbero (ICEX), Internacionalizacin de la empresa y accin exterior espaola. Laia Mestres (IBEI), " Las relaciones estratgicas entre Espaa y sus socios europeos: el futuro de las cumbres bilaterales con Alemania, Francia, Italia y Polonia". Ignacio Molina (RIE), "Una nueva organizacin administrativa para llevar a cabo una poltica exterior estratgica. Ignacio Molina y Salvador Llaudes (RIE), "La renovacin estratgica de la poltica europea de Espaa". Manuel Montobbio (MAEC), Consideraciones sobre la planificacin y el diseo y gestin por objetivos de la Poltica Exterior. Javier Noya (RIE), La imagen de Espaa y la estrategia de accin exterior". Iliana Olivi (RIE), "Qu se puede aprender de la poltica de cooperacin al desarrollo para el rediseo de un sistema de accin exterior?". Iliana Olivi y Manuel Gracia (RIE), "La insercin exterior de Espaa requiere una redefinicin estratgica". Miguel Otero Iglesias (RIE), "Los valores e intereses estratgicos de Espaa en la definicin de la gobernanza global.

Yago Pico de Coaa (MAEC), "Las Estrategias iberoamericanas de Espaa. Charles Powell (RIE), "Estados Unidos y la relacin transatlntica en la poltica exterior de Espaa". Fernando Reinares (RIE), Ante los retos del terrorismo global: poltica exterior espaola y cooperacin internacional. ngel Rivero (UAM), Portugal, socio estratgico de Espaa. Luis Sanz y Laura Cruz (IPP-CSIC):" La internacionalizacin del sistema cientfico, tecnolgico y de educacin superior espaol en el contexto de una renovacin estratgica de la accin exterior". Mara Solanas (RIE), Igualdad de gnero y poltica exterior espaola. Eduard Soler (CIDOB), Qu horizonte estratgico a diez aos para las relaciones hispano-turcas?. Luis Simn (VUB) "La proyeccin martima de Espaa como elemento de su renovacin estratgica exterior". Alicia Sorroza (RIE), "El encaje entre la accin exterior de Espaa y la de la UE". Federico Steinberg (RIE), "La economa en la estrategia de accin exterior espaola". Jos Ignacio Torreblanca (ECFR-Madrid), Una auditora democrtica de la poltica exterior espaola. Juan Tovar (UCIIIM), "Espaa como potencia media con presencia global".

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Este Informe Elcano de estrategia exterior espaola presenta y ordena los elementos que deben tenerse en cuenta para renovar la poltica exterior, asumiendo como idea conductora la necesidad de conectar mejor a los espaoles y al proyecto colectivo de pas con el mundo globalizado. Se trata de un producto novedoso, dirigido al conjunto de actores con un papel relevante en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses de Espaa. El documento aborda la posicin del pas en el complejo contexto mundial e identifica seis objetivos estratgicos de la accin exterior: integracin europea, democracia avanzada, seguridad, competitividad y talento, responsabilidad, e influencia. A continuacin se aborda dnde actuar para alcanzarlos, considerando tanto los niveles como seis espacios de actuacin en las reas geogrficas prioritarias y en el propio mbito global. En su ltima seccin, el texto seala cmo hacerlo, utilizando de forma combinada seis instrumentos (desde la diplomacia hasta la actuacin educativo-cientfica), prestando ms atencin a los medios empleados y, sobre todo, introduciendo un sistema integrado de elaboracin de la accin exterior en seis fases (que van de la planificacin a la rendicin de cuentas). El informe se cierra con 10 conclusiones que son los fundamentos sobre los que basar a juicio del Real Instituto Elcano la renovacin de la visin que tiene Espaa de su lugar en el mundo y del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como potencia media con presencia global.