Anlisis comparado: Descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per.

M. Camilo Vial Cossani1 camilovial@gmail.com

Resumen: Desde la recuperacin de la democracia en gran parte de Amrica Latina a partir de los aos 80, la descentralizacin se convirti en uno de los procesos polticos e institucionales de mayor notoriedad. Los pases de la regin comenzaron con sus descentralizaciones con una diversidad de motivos, velocidades y profundidades, pero tambin con patrones comunes. Por lo mismo resulta atractivo comprender la riqueza de que estas experiencias ofrecen a partir de una mirada comparada. El objetivo de este estudio es comparar cinco pases sudamericanos que se reconocen como estados unitarios con administracin descentralizada (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per), analizando sus actuales estados de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal.

Palabras clave: Descentralizacin, gobiernos intermedios, gobiernos locales, Sudamrica.

Candidato a Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa. Mster en Gobierno y Administracin Pblica por la misma casa de estudios.

ndice
Introduccin ............................................................................................................4 Descripcin general de pases ...................................................................................6 Bolivia ........................................................................................................................................ 6 Chile ........................................................................................................................................... 7 Colombia ................................................................................................................................... 7 Ecuador ..................................................................................................................................... 8 Per ........................................................................................................................................... 8 III. Divisin poltico administrativa ............................................................................... 10 Bolivia ...................................................................................................................................... 11 Chile ......................................................................................................................................... 12 Colombia ................................................................................................................................. 12 Ecuador ................................................................................................................................... 13 Per ......................................................................................................................................... 13 IV. Descentralizacin poltica ....................................................................................... 15 Bolivia ...................................................................................................................................... 16 Chile ......................................................................................................................................... 17 Colombia ................................................................................................................................. 18 Ecuador ................................................................................................................................... 19 Per ......................................................................................................................................... 19 V. Descentralizacin administrativa ............................................................................ 21 Bolivia ...................................................................................................................................... 22 Chile ......................................................................................................................................... 23 Colombia ................................................................................................................................. 24 Ecuador ................................................................................................................................... 24 Per ......................................................................................................................................... 25 VI. Descentralizacin fiscal ........................................................................................... 26 Bolivia ...................................................................................................................................... 28 Chile ......................................................................................................................................... 30 Colombia ................................................................................................................................. 31 Ecuador ................................................................................................................................... 33 Per ......................................................................................................................................... 34 VII. Conclusiones .......................................................................................................... 37 VIII. Bibliografa ............................................................................................................. 39 I. II.

Tablas y Grficos
Tabla 1: Tabla 2: Tabla 3: Tabla 4: (L) Tabla 5: Gobiernos intermedios (GI) y poblacin ................................................................. 10 Gobiernos locales (GL) y poblacin ......................................................................... 11 Eleccin democrtica de autoridades subnacionales ............................................. 16 Distribucin de competencias entre gobierno central (C), intermedios (I) y locales 21 Participacin en ingresos y gastos pblicos por niveles de gobierno .................... 26

Grfico 1: Participacin de transferencias y regalas en los ingresos totales de gobiernos subnacionales .............................................................................................................................. 27

I.

Introduccin

Desde la dcada de los 80 en adelante, sobre todo en la medida en que cayeron las dictaduras militares, la descentralizacin del Estado ha sido una de las reformas ms importantes llevadas a cabo por los pases de Amrica Latina. Sin embargo, la diversidad de las polticas desarrolladas, las distintas celeridades, nfasis y motivaciones que han caracterizado esos procesos, ha desembocado en una variedad de modelos que ofrece un interesante anlisis entre uno y otro pas. El objetivo del presente estudio es comparar el estado actual la de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal de los niveles intermedios y locales de gobiernos (comnmente denominados regionales y municipales, respectivamente) en cinco pases: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per. Se han escogido estos casos por dos grandes criterios: son todos estados constitucionalmente unitarios que se administran descentralizadamente, a diferencia de Argentina, Brasil y Venezuela, que poseen modelos federales; y porque todos pertenecen a una misma subregin continental que, si bien es altamente diversa, fue afectada por gobiernos autoritarios y posteriores reinstauraciones democrticas en forma relativamente paralelas2. El concepto de descentralizacin al que se adhiere este trabajo apunta a las posturas expuestas por Falleti (2005) o Rodden (2004), definindose como un proceso de polticas pblicas que en su conjunto traspasan responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central a los subnacionales, estos ltimos dotados de autonoma.. Segn la descripcin de Falleti (2005), se distinguen tres tipos de descentralizacin: poltica, administrativa y fiscal, las que se constituyen en las tres unidades de anlisis de este artculo, adems de las breves descripciones de cada pas sus divisiones poltico administrativas.

Paraguay y Uruguay, otros dos pases que cumplen con los criterios de seleccin, quedaron fuera del estudio debido a la imposibilidad de contar con informacin sistematizada de ndole fiscal subnacional a travs de fuentes oficiales de gobierno. En el caso paraguayo, tras consultar los sitios web de del Ministerio de Hacienda (www.hacienda.gov.py) y de la Organizacin Paraguaya de Cooperacin Municipal (www.opaci.org.py) y haber tomado contacto con ellos, a la fecha no se obtuvo informacin detallada respecto al total de ingresos propios y gastos municipales. Slo se tuvo acceso a informacin parcial (estudios de ejecucin presupuestaria que representaban a menos del 13% del total de municipalidades, ingresos propios para municipalidades circunscritas a dos departamentos del pas y el total de transferencias a travs de royalties de ciertos aos en especfico). En el sitio web del Ministerio de Economa y Finanzas (www.mef.gub.uy) uruguayo, en tanto, no fue posible acceder a informacin detallada respecto a ingresos y gastos de gobiernos subnacionales. A la fecha de entrega de este documento, tampoco se obtuvo una respuesta satisfactoria a la consulta solicitada a travs de los contactos publicados en la misma direccin. Por otro lado, ni el Banco Mundial ni el Fondo Monetario Internacional, ya sea a travs de sus publicaciones o de sus bases de datos digitales, cuentan con informacin detallada y actualizada al respecto para ambos pases.

La primera es el grupo de reformas constitucionales y electorales para abrir espacios de representacin poltica subnacional, con el objetivo de de otorgar autoridad poltica, mediante elecciones, a actores subnacionales, sin dependencia del gobierno central. La descentralizacin administrativa es la transferencia de la gestin y administracin de polticas y servicios pblicos nacionales a gobiernos subnacionales, como por ejemplo salud, educacin o vivienda. Esta transferencia debe implicar la posibilidad de que a ese nivel se desarrolle un proceso de toma de decisiones de la poltica pblica en concreto (con un relativo nivel de autonoma, respetando las condiciones y estndares nacionales con que dicha poltica se descentraliza), adems de supervisar su desarrollo e incluso financiarla (esto ltimo, de mano con la descentralizacin fiscal). La descentralizacin administrativa se diferencia de la clsica definicin de desconcentracin de Rondinelli, Nellis y Cheema (1983), principalmente por la autonoma que caracteriza al primer concepto. La desconcentracin responde a una lgica weberiana de burocracia que intenta hacer al nivel central ms gobernable y efectivo a travs de una organizacin piramidal y jerrquica, lo que no significa empoderar a los niveles subnacionales en la toma de decisiones y el control ciudadano (Mardones, 2008: 47). Por ltimo, la descentralizacin fiscal se refiere al grupo de polticas pblicas destinadas a aumentar los ingresos o la autonoma fiscal de los gobiernos sub-nacionales. Puede asumir distintas frmulas o mecanismos, como las transferencias fiscales desde el gobierno central, la creacin de impuestos subnacionales o la delegacin de la autoridad impositiva a autoridades de este nivel.

II.
Bolivia

Descripcin general de pases

Este pas de larga tradicin regionalista, tras el retorno a la democracia en 1982 vuelve a operar en torno a la Constitucin Poltica de 1967. Esto permiti la eleccin democrtica de alcaldes en las capitales provinciales y el reconocimiento constitucional de los gobiernos departamentales. A mediados de la de los 90 se profundiz la descentralizacin a nivel municipal expandiendo la eleccin de alcaldes en todo el pas y aumentando las transferencias de recursos y atribuciones a las municipalidades; pero el nivel intermedio sufre un importante retroceso motivado principalmente por razones de eficiencia pblica: se elimina el reconocimiento constitucional de los gobiernos regionales, as como las disposiciones legales que apuntaban a la eleccin democrtica de sus autoridades. Durante su mandato se promulg la ley de descentralizacin administrativa que erigi a las entidades intermedias como un aparato desconcentrado del poder central, sin autonoma en materias polticas, administrativas ni fiscales. As, Bolivia se constituye en el nico caso estudiado que, iniciado el proceso descentralizador despus de experiencias dictatoriales, retrocedi en vez de avanzar en el plano regional. En medio de una fuerte crisis poltica y social que incluso llev a terminar anticipadamente el segundo gobierno de Snchez de Lozada, en 2005 bajo el mandato Carlos Mesa se vuelve a fortalecer a los gobiernos regionales, permitindoles la eleccin democrtica de sus autoridades y entregndoles una serie de atribuciones para ejercer con mayores grados de autonoma. Tras la ascensin al poder de Evo Morales en 2006 el pas vive una creciente crispacin poltica dominada por las variables tnicas y territoriales, donde la oposicin abogaba fuertemente por autonomas departamentales y capitala en Sucre. En mayo de 2008 Santa Cruz incluso declar su autonoma y manifest su intensin de cobrar impuestos especiales, a lo que el gobierno declar inconstitucional (La Nacin, 15 de mayo de 2008). Con este contexto, en 2009 se promulga una nueva Constitucin que declar a Bolivia como un estado unitario, plurinacional, descentralizado y con autonomas. En su artculo tercero agrega que por la existencia precolonial de las naciones y pueblo indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno (Asamblea Constituyente de Bolivia, 2009: 3).

Chile Tras el retorno a la democracia en 1990, Chile comenz rpidamente a desarrollar un proceso descentralizador en base a la estructura territorial heredada de la dictadura. Al poco andar del gobierno de Aylwin, se aprob en 1991 la Reforma Constitucional en Materia de Gobiernos Regionales y Administracin Comunal, que abri el camino para las leyes orgnicas de Municipalidades (1991) y de Gobierno y Administracin Regional (1992), que sentaron las bases de la institucionalidad territorial que rige al pas hasta el da de hoy. Con la primera se restituy la eleccin democrtica de autoridades locales, adems de eliminar enclaves autoritarios al interior de las municipalidades, restituir capacidades autnomas de ndole administrativo y modificar en parte sus fuentes de ingreso. Con la segunda, el pas pas a tener tres niveles de gobierno. Adems del central, desconcentrado segn la divisin regional y provincial; y de los locales, encarnados en las municipalidades de cada comuna; tomaron vida los Gobiernos Regionales para cada una de las regiones como un rgano de nivel intermedio, aunque no completamente autnomo. La Constitucin reza en su tercer artculo que el estado de Chile es unitario. La administracin del estado ser funcional y territorialmente descentralizada en su caso, de conformidad a la ley. Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2010).

Colombia Colombia ha sido un pas caracterizado por sus marcadas diferencias territoriales, emanando de ellas liderazgos regionales y locales en toda su historia republicana. Sin embargo no fue hasta 1986 cuando comenz el actual proceso des descentralizacin: se cre un sistema de transferencias territoriales y un mecanismo de particin en el recaudo de impuestos, y se aprob la eleccin democrtica de alcaldes (llevada a cabo por primera vez en 1989), adems del robustecimiento de los tributos y responsabilidades de departamentos y municipios. Todo esto en aos donde el conflicto armado interno alcanzaba sus puntos de violencia ms altos. La Constitucin de 1991 seala en su primer artculo que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales (Presidencia de la Repblica, 1991: 1). Con sta se profundiz le proceso descentralizador al permitir la eleccin democrtica de gobernadores, otorgar mayor autonoma poltica y administrativa a los departamentos y municipios, modificar el reparto de responsabilidades entre los tres niveles de gobierno y elevar a rango constitucional la transferencia de recursos hacia los subnacionales. Hoy Colombia es considerado uno de los pases ms descentralizados de la regin,

comparndose habitualmente con Argentina y Brasil, pese a que estos son estados federales (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009).

Ecuador En la dcada de los 70 no slo la dictadura militar congel la descentralizacin poltica y administrativa del pas, sino que adems el reciente descubrimiento de petrleo en la zona amaznica hizo concentrar todo el presupuesto pblico en el gobierno central (aunque con importantes transferencias a entidades subnacionales). En 1979, con el retorno a la democracia, se volvi a la eleccin democrtica de autoridades locales y regionales. Adems el pas cont con una nueva Constitucin Poltica (1978), que estableci que Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario (). Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada (Asamblea Constituyente, 1978: 16). Sin embargo hubo que esperar hasta la dcada de los 90 para encontrar profundos cambios institucionales: en 1992 se aprueba un paquete de reformas fiscales que, entre otras cosas, crea importantes fondos de transferencias subnacionales; un ao ms tarde nace el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM), responsable del plan de descentralizacin y desconcentracin nacional; en 1998 se crea una nueva herramienta de transferencias (ley del 15%) y se promulga la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social, la base estructural de la actual descentralizacin poltica, administrativa y fiscal de Ecuador.

Per En 1979 se promulg la Constitucin Poltica que dej atrs al rgimen autoritario. sta reconoca una serie de facultades a los gobiernos locales, adems de restituirles la eleccin democrtica de sus autoridades. 10 aos ms tarde e influenciado fuertemente por clculos electorales que prevean una derrota en las urnas para la eleccin presidencial de 1990-, el gobierno de Alan Garca potenci el nivel intermedio de gobierno en el pas, creando 12 regiones, dotadas de altos niveles de autonoma. La democracia en Per vivi un parntesis con el mandato de Fujimori. Su gobierno de corte autoritario incluso cerr los gobiernos regionales en 1993, adems del Congreso y los Tribunales de Justicia en un auto golpe de Estado. Un ao ms tarde, tras fuertes presiones internas e internacionales, promulga una nueva Constitucin que restituye el reconocimiento a los gobiernos subnacionales y establece que Per es una Repblica democrtica, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su

gobierno es unitario, representativo y descentralizado (Tribunal Constitucional del Per, 1993). Sin embargo, el grueso de iniciativas que cambiaron la institucionalidad territorial y foment fuertemente a los gobiernos subnacionales lleg en el siglo XXI: en 2002 se aprob la Ley de Bases de Regionalizacin, que entre otras cosas permiti la eleccin directa de las autoridades regionales; la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, que estableci los recursos y competencias que se les asigna; en 2003 se aprueb la Ley Orgnica de Municipalidades, robusteciendo sus capacidades y recursos; y un ao ms tarde se introdujo el canon por los recursos naturales, el sistema de transferencias presupuestarias ms importante que se realiza desde Lima a los gobiernos subnacionales.

III. Divisin poltico administrativa

La divisin poltico administrativa vara segn cada pas. Como se ver hay casos con una gran cantidad de unidades territoriales, como Colombia y Bolivia que tienen seis y cinco, respectivamente; Ecuador, Per, Colombia y Chile han creado territorios con regmenes especiales de administracin; y Colombia, Ecuador y Bolivia reconocen legalmente territorios indgenas con modelos de administracin distintivos (especialmente Bolivia, donde dichos territorios crean sus propios estatutos de funcionamiento). Sin embargo, en todos los casos estudiados son dos las unidades territoriales con gobiernos propios que sobresalen por sus competencias, recursos y autoridad territorial: las locales (municipios en Bolivia y Colombia; comunas en Chile, cantones en Ecuador y distritos en Per) y las intermedias (departamentos en Bolivia, Colombia y Per; regiones en Chile; provincias en Ecuador). En la Tabla 1 se observa que el nmero de los territorios (y en consecuencia, gobiernos) intermedios es relativamente bajo y se han constituido en trminos promedio en torno a al milln de habitantes. Adems, la mayora de stos cuenta con al menos 500 mil habitantes. La excepcin es Ecuador, que su relacin promedio de poblacin por entidad territorial intermedia es de 650 mil personas y cerca del 46% de stos cuentan con una poblacin inferior a los 200 mil habitantes3.
Tabla 1: Gobiernos intermedios (GI) y poblacin Unidad intermedia Nombre GI N GI Poblacin / GI GI <200.000 GI >500.000 Bolivia Departamento Gobierno Departamental 9 919.369 10,0 60,0 Chile Regin Gobierno Regional 15 1.128.585 20,0 73,3 4 Colombia Departamento Gobierno Departamental 33 1.256.618 21,2 66,7 Ecuador Provincia Consejo Provincial 22 650.131 45,8 25,0 5 Per Departamento Gobierno Regional 25 1.096.486 8,0 64,0 6 Fuente: Elaboracin propia, a partir de los censos nacionales disponibles .

Esto no busca insinuar que la creacin de una unidad territorial dependa del tamao de su poblacin. Desde luego es una de las variables, dentro de otras como las caractersticas geogrficas, sociales, tnicas, histricas y productivas, adems de los contextos polticos en el cual se toman decisiones como stas. Lo que ac se busca es slo comparar los tamaos poblacionales de cada entidad territorial. Lo mismo aplica al caso local. 4 Incluye a Distrito Capital (Bogot) 5 Incluye a la provincia Constitucional de Callao y Lima Provincias. Excluye a la Provincia de Lima. 6 Los aos y sitios web de los censos consultados con los que se hicieron los clculos para las tablas 2 y 3, son: Bolivia, 2001, Instituto Nacional de Estadstica: http://www.ine.gob.bo; Chile, 2002 proyectado a 2010, Instituto Nacional de Estadstica: http://www.ine.cl; Colombia, 2005, Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas: http://www.dane.gov.co; Ecuador, 2010, Instituto Nacional de Estadstica y Censos: http://www.inec.gob.ec; y Per, 2007, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica: http://www.inei.gob.pe.

En el mbito local se observan mayores diferencias entre cada pas, destacando dos aspectos (ver Tabla 2). Lo primero es constatar lo pequeo que son los distritos en Per, y por consiguiente sus municipios: slo poco ms de 13 mil habitantes por cada uno. Adems, en el 73,8% de ellos viven menos de 10 mil personas. El segundo es que la relacin en el caso ecuatoriano se invierte. Si en sus entidades territoriales intermedias presentan bajos niveles poblacionales en trminos comparativos con el resto de pases estudiados, en el plano local es por lejos el que posee el promedio ms alto de poblacin por unidad territorial, con ms de 65 mil habitantes, y el menor porcentaje con entidades bajo las 10 mil personas.

Tabla 2: Gobiernos locales (GL) y poblacin Unidad local Nombre GL N GL Poblacin / GL GL <10 mil Bolivia Municipio Gobierno Municipal 327 25.304 49,8 Chile Comuna Municipalidad 345 49.069 28,4 Colombia Municipio Municipalidad 1114 37.225 44,3 Ecuador Cantn Municipalidad 219 65.310 27,4 Per Distrito Municipalidad 2033 13.484 73,8 Fuente: Elaboracin propia, a partir de los censos nacionales disponibles. GL >50 mil 5,2 25,5 9,7 19,0 6,2

Bolivia Bolivia est organizada territorialmente en nueve departamentos, 112 provincias, 327 municipios, regiones autnomas (1) y territorios indgena originario campesinos (11). Las provincias son subdivisiones de los departamentos, mientras que stos y los municipios constituyen los tradicionales niveles intermedio y local, respectivamente, de la organizacin territorial. Las regiones autnomas y los territorios indgena originario campesinos son unidades territoriales que se constituyen como tal habiendo cumplido una serie de requisitos descritos en la ley. Las primeras son uniones entre dos o ms municipios o provincias, todos circunscritos a un mismo departamento, creados para optimizar la planificacin y la coordinacin de la gestin pblica en el territorio. Actualmente Bolivia cuenta con la regin autnoma del Chaco Tarijeo (en la Provincia de Gran Chaco, Departamento de Tarija). Los territorios indgena originario campesinos son entendidos como un reconocimiento al gobierno propio de naciones y pueblos indgenas que posee el pas. Una o ms entidades territoriales autnomas ya constituidas como tal (municipios o regiones), siempre que estn contiguas y previo referendo, pueden adquirir la forma de territorio indgena originario campesino. En la actualidad hay 11 municipios que han optado este formato, que son Huacaya, Tarabuco, Mojocoya, Charazani, Jess de Machaca, Pampa

Aullagas, San Pedro de Totora, Chipaya, Salinas de Garci Mendoza, Chayanta y Charagua.

Chile Chile est dividido en 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas. Tanto regiones como comunas cuentan con gobiernos propios, que son los gobiernos regionales y las municipalidades, respectivamente. Las provincias no cuentan con uno al ser subdivisiones de las regiones. Cabe resaltar que, adems del gobierno regional, cada regin cuenta con una Intendencia, presidida por un Intendente, quien es escogido por el Presidente de la Repblica y reporta directamente al Ministerio del Interior. Subordinado al Intendente est la figura del Gobernador, como la autoridad superior de cada provincia. Por ltimo, en 2007 se design a Isla de Pascua y el Archipilago Juan Fernndez como territorios especiales, estableciendo que ambos se gobernarn por estatutos especiales que la ley determine y que, transitoriamente hasta que sta no sea aprobada, se continuarn rigiendo por el sistema administrativo actual. A la fecha no se ha aprobado dicha normativa especial.

Colombia Las principales figuras en la divisin poltica administrativa de Colombia son los municipios y departamentos, gobernados por municipalidades y gobiernos departamentales, respectivamente. Sin embargo tambin existen los distritos, corregimientos departamentales, corregimientos municipales y territorios indgenas. Los distritos (10) son entes territoriales gobernados por municipalidades propias pero que se diferencian del resto de los municipios por su importancia poltica, cultural, turstica o histrica, principalmente7. Ms all del tamao e importancia que stos tienen, las atribuciones de sus municipalidades son similares a las de cualquiera otra del pas. Adems de stos destaca el Distrito Capital (Bogot) que, si bien se gobierna por medio de una municipalidad, dada sus atribuciones y responsabilidades tiene una categora similar a la que gozan los departamentos. Por otro lado los corregimientos son poblados que no alcanzan a tener el carcter de municipio, por lo que su jurisdiccin queda a cargo de uno de estos (corregimiento
Los distritos son: Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Tunja, Ccuta, Popayn, Buenaventura, Medelln, Turbo y Tumaco.
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municipal) o en manos de un departamento (corregimiento departamental). Por ltimo, los territorios indgenas son zonas creadas de comn acuerdo entre el Gobierno y las comunidades indgenas. stos no necesariamente se circunscriben dentro de los lmites municipales y departamentales, traspasando sus fronteras y, en consecuencia, abarcando ms autoridades subnacionales. La administracin se realiza de forma conjunta entre los gobiernos locales y el consejo indgena correspondiente. As, Colombia cuenta con tres niveles de gobierno: central; intermedio, encarnado en los 32 departamentos ms Distrito Capital; y el local, a travs de las 1.114 municipalidades (incluyendo los 10 distritos nombrados).

Ecuador Ecuador est dividi en 22 provincias, 219 cantones y 1258 parroquias. Adems cuenta con dos territorios establecidos bajo regmenes especiales (Islas Galpagos y Distrito Metropolitano de Quito)8; y territorios indgenas y afroecuatorianos, que an no cuentan con un modelo administrativo poltico especial. Si bien juntas provinciales, municipios y juntas parroquiales, es decir los gobiernos de provincias, cantones y parroquias respectivamente (llamados gobiernos seccionales autnomos), son autnomos y sus autoridades son escogidas democrticamente por la ciudadana, slo los dos primeros gozan de libertad para definir sus organizaciones, planes, presupuestos, reglamentos y otros aspectos de su funcionamiento. Las competencias de las juntas parroquiales se reducen a coordinar con municipios y juntas provinciales la ejecucin de polticas, proyectos, planificacin y presupuesto que aplican a la parroquia, sin atribuciones fiscales, normativas ni administrativas de peso. En consecuencia, este anlisis toma en cuenta a las juntas provinciales y municipios. Adems del rgano seccional autnomo, a nivel provincial tambin existe un rgimen seccional dependiente. Por lo tanto cada provincia cuenta adems con un gobernador como mximo representante del Presidente de la Repblica en el territorio.

Per Per est dividido en 24 departamentos, 195 provincias, 1838 distritos y la Provincia Constitucional de Callao. Cada departamento est gobernado por un Gobierno Regional, mientras que los distritos y las provincias estn en manos de Municipalidades (distritales y provinciales, segn sea el caso).
Donde sus habitantes se ven afectados por ciertas limitaciones a sus derechos en relacin al resto de la poblacin ecuatoriana con el objeto de preservar las condiciones medioambientales. En contraparte, son compensados con el acceso preferente a los recursos naturales disponibles, entre otras cosas.
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Este esquema cuenta con algunas excepciones. La primera de ellas es el rango que posee la Provincia Constitucional de Callao, herencia de antiguos modelos territoriales que, por su importancia histrica, ha mantenido su distincin. Al ser un distrito cuenta con una municipalidad distrital, pero adems cuenta con su propia autonoma regional con un Gobierno Regional propio, sin fusionarse con el de ningn departamento. Otra salvedad es la situacin de Lima. Existe el Departamento de Lima, que cuenta con su propio Gobierno Regional, pero que excluye a la Provincia de Lima, que es donde se encuentra la ciudad como tal. El Departamento de Lima bsicamente comprende las provincias que estn alrededor de la capital, por lo mismo se le conoce comnmente bajo el nombre Departamento (o Regin) Lima Provincias. La Provincia de Lima, en cambio, no depende de ningn departamento ni tampoco posee un Gobierno Regional propio, slo cuenta con su respectiva municipalidad que, por ley, recibe atribuciones especiales con respecto a sus pares nacionales producto de su naturaleza. Por otro lado, la Ley de Bases de la Descentralizacin propuso la creacin de Regiones, mediante la fusin de dos o ms Departamentos, previa aceptacin popular mediante referndum. El primero se hizo en octubre de 2005 a todos los departamentos para constituir cinco diferentes regiones, propuesta que no obtuvo la votacin necesaria, salvo en el Departamento de Arequipa. A La fecha no se ha creado ninguna regin, pero desde el referndum en adelante s han nacido proyectos que apuntan hacia ello, como las iniciadas principalmente por los departamentos de San Martn, Amazonas y La Libertad.

IV.

Descentralizacin poltica

La descentralizacin poltica tiene directa relacin con los mecanismos con que los ciudadanos escogen a travs de procesos eleccionarios a sus autoridades subnacionales, sin dependencia del gobierno central, lo que permite entre otras cosas, que los representantes electos respondan a su ciudadana territorial y no a las directrices emanadas del centro. Esto alimenta la creacin de mecanismos de rendicin de cuentas y diversas herramientas de participacin ciudadana, que escapan de la descentralizacin poltica como tal. Como sostienen Bresser-Pereira y Cunnil (1998), se terminan traspasando desde el gobierno central ciertas responsabilidades a esferas pblicas que no son tradicionalmente parte del Estado. Sin embargo esto ltimo no se considera en el presente estudio ya que se entiende que, si bien los procesos de profundizacin de la participacin ciudadana y de descentralizacin pueden estar estrechamente relacionados y alimentndose constantemente de manera mutua, son paralelos e independientes entre s. Slo se mencionarn los casos en donde existen mecanismos de revocatorias populares hacia las autoridades subnacionales, debido a la magnitud que stos conllevan. Desde la dcada de los 80 todos los pases estudiados escogen a sus autoridades locales democrticamente por medio de votacin directa9, a excepcin de Chile que recuper su democracia en 1990 (ver Tabla 3). Salvo las limitaciones de Bolivia y Colombia, todos los alcaldes pueden ser reelectos y, en estos dos adems de Per, pueden ser revocados de sus cargos por iniciativas ciudadanas mediante referndums. En el caso de los gobiernos intermedios, Chile es el nico pas que an no escoge democrticamente a la mxima autoridad regional. Por otro lado el gobierno central no tiene grandes facultades para remover a dichas autoridades (salvo en el caso regional en Chile). La regla genrica, y que aplica a prcticamente todas las autoridades (electas democrticamente o no), es que se pueden destituir por causas taxativamente mencionadas en sus respectivas leyes. stas tienden a apuntar a aquellas autoridades declaradas culpables en sentencias delictivas, por hacer uso indebido de recursos o sus posiciones de poder, o por actuar de manera inconstitucional, principalmente. Slo Colombia muestra una excepcin: el Presidente de la Repblica est facultado para destituir a gobernadores, alcaldes, concejales municipales y diputados departamentales cuando stos mantienen algn tipo de nexo o apoyo con grupos ligados al narcotrfico, guerrilla o paramilitarismo, asimismo, si no actan en lnea con las polticas de seguridad nacional.

En la tabla slo se hace referencia a la mxima autoridad ejecutiva (alcalde). Sin embargo, junto con ellos se realiza la eleccin de los miembros de la rama legislativa (normalmente llamados consejeros), aunque en los casos de Ecuador y Bolivia, no todos son escogidos mediante sufragio directo. Igual caso ocurre con las autoridades de los gobiernos intermedios.

Tabla 3: Eleccin democrtica de autoridades subnacionales

Gobiernos locales
Eleccin alcaldes Periodos

Gobiernos intermedios

Bolivia

1985

Derecho a Revocacin Destitucin Eleccin Derecho a Revocacin Destitucin reeleccin popular presidencial Presidentes Periodos reeleccin popular presidencial S, pero slo S No 2005 5 S, pero slo S No por una vez por una vez cuando es cuando es inmediata inmediata

Chile Colombia Ecuador Per

1992 4 S 1986 4 No inmediata 1983 4 Si 1980 5 S Fuente: Elaboracin propia.

No S No S

No S No No

--1991 1983 2002

----4 No 4 No inmediata 4 S

--S No S

--S No No

Bolivia Bolivia cuenta con cuatro tipos de gobiernos autnomos subnacionales: departamentales, regionales, municipales e indgenas originarios campesinos, todos con sus respectivos rganos ejecutivos y legislativos, y con la facultad de crear sus propios estatutos de funcionamiento (Asamblea Legislativa Plurinacional, 2010). Hasta el ao 2009 el gobierno de cada departamento estaba al mando de una Prefectura de Departamento, presidida por un prefecto que duraba 5 aos al mando de su cargo. Con la introduccin del nuevo marco institucional, sta instancia fue reemplazada por los gobiernos autnomos departamentales. Su rama ejecutiva est encabezada por un gobernador y la legislativa por la asamblea departamental. Las atribuciones del primero se relacionan con la administracin mxima del departamento, mientras que el segundo cuenta con facultades deliberativas, fiscalizadoras y legislativas. No obstante, cada gobierno autnomo departamental est facultado para crear sus propios estatutos que afinan la distribucin y alcance de stas competencias, de acuerdo a las necesidades departamentales. Asimismo, los gobiernos autnomos municipales estn encabezados en su rama ejecutiva por un alcalde y la legislativa por un concejo municipal, con una divisin organizativa de similares caractersticas a la de su par departamental. Los gobernadores y alcaldes son electos democrticamente por sufragio universal. El caso de las asambleas departamentales y concejos municipales presenta diferencias: estn compuestos por nmeros variables de miembros, de los cuales una parte son escogidos democrticamente por sufragio universal, y otra parte son seleccionados por las naciones y pueblos indgenas originarios mediante sus propios procesos eleccionarios. Todo esto es regulado por los estatutos respectivos. Gobernadores, alcaldes, asamblestas departamentales y concejales municipales ejercen sus cargos por periodos de cinco aos con derecho a slo una reeleccin inmediata. Todos pueden ser revocados de sus cargos mediante iniciativa popular. sta se debe iniciar con las firmas

de al menos el 25% del padrn electoral en el caso de autoridades departamentales y regionales, mientras que se necesita el 30% para el caso municipal. Para llegar a puerto, la votacin deber contar con mayora absoluta del padrn electoral respectivo, adems de otras disposiciones legales. Las zonas que se constituyen como regiones autnomas (hasta ahora slo el Chaco Tarijeo) son gobernadas por un gobierno regional autnomo. Su rgano ejecutivo est encabezado por el ejecutivo regional y el legislativo por la asamblea regional. El primero es escogido por los asamblestas regionales para un periodo de cinco aos y segn el procedimiento fijado en el Estatuto Autonmico Regional previamente aprobado. Los asamblestas, en cambio, son escogidos mediante procesos similares a los asamblestas departamentales y concejales municipales. Cabe destacar que este nivel de gobierno no sustituye a los departamentales, sino que coexisten. Los gobiernos autnomos indgena originario campesinos se rigen por su propio estatuto de autonoma, especificando all normas, instituciones, formas de organizacin y otros, de acuerdo con la Constitucin Poltica del Estado.

Chile En el nivel intermedio, los gobiernos regionales son organismos con personalidad jurdica de derecho pblico y con patrimonio propio (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 1992). Chile es el nico caso estudiado donde las autoridades regionales no se escogen democrticamente mediante votacin directa. Cada gobierno regional est integrado por un consejo regional, que es presidido por el Intendente quien es adems la autoridad designada para representar al Ejecutivo en cada regin. En consecuencia, ste cumple un doble rol: es responsable del rgano desconcentrado del Presidente de la Repblica y del gobierno regional. Esta abierta paradoja ha hecho que, en la prctica, el Intendente priorice sus funciones como rgano desconcentrado del Ejecutivo por sobre las labores propias del gobierno regional. La duracin de Intendentes en sus cargos depende nica y exclusivamente del Presidente de la Repblica, quien los puede remover por libre decisin. Puede ejercer su cargo hasta por un mximo de cuatro aos (tiempo por el que se prolonga un mandato presidencial), con posibilidad de ser escogido nuevamente. El consejo regional, revestido de facultades normativas, regulativas y fiscalizadoras, est compuesto por un grupo de consejeros que hasta hoy ha sido escogido siempre por los concejales de cada municipalidad agrupados en provincias. Slo en 2009, y despus de seis aos de discusin parlamentaria, se aprob una modificacin a la Constitucin que establece la eleccin democrtica de consejeros regionales mediante votacin directa. Sin embargo, la norma que deber regular dicha eleccin an no entra en discusin.

Las municipalidades, en tanto, son reconocidas como corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Su finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, 2010). Su rgano ejecutivo es la alcalda, presidido por el alcalde, la mxima autoridad comunal. El rgano normativo y fiscalizador en el concejo municipal, compuesto por concejales. Todos ellos son electos democrticamente mediante votacin directa, por periodos de cuatro aos y con derecho a reeleccin.

Colombia Los gobiernos departamentales estn compuestos por ramas ejecutiva y legislativa. El poder ejecutivo recae en el gobernador, electo democrticamente desde 1991 para periodos de cuatro aos, sin derecho a reeleccin. El gobernador es la mxima autoridad, responsable de dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio (Presidencia de la Repblica, 1991: 89). El poder legislativo est en manos de la asamblea departamental, formada por entre 11 y 31 diputados dependiendo del departamento, popularmente escogidos por periodos de cuatro aos. Las asambleas generan las ordenanzas, normativas de cumplimiento obligatorio para el departamento en cuestin, adems de aprobar el presupuesto anual y ejercer el control poltico sobre la figura del gobernador. Por ltimo, el caso colombiano tiene la particularidad de que a nivel departamental tambin existe una rama judicial, que recae en los tribunales departamentales. Las municipalidades estn constituidas por un alcalde, la principal autoridad local, escogido mediante sufragio universal por periodos de cuatro aos sin derecho a reeleccin inmediata; y el conejo municipal, encargado de aprobar el Plan de Desarrollo Municipal, el presupuesto anual y controlar las funciones del alcalde. El concejo est formado por entre siete y 21 concejales, escogidos democrticamente por periodos de cuatro aos y, a diferencia del alcalde, s pueden ser inmediatamente reelectos. Si bien gobernadores, asambleas departamentales, alcaldes y concejos municipales tienen razonables niveles de autonoma para cumplir con los roles que se les confiere, la autonoma poltica se limita debido a que el Presidente de la Repblica tiene la potestad de suspender o destituir a gobernadores y alcaldes de sus cargos en casos taxativamente sealados en la ley10. Asimismo, el gobernador puede ejercer la misma medida sobre

Las inhabilidades se relacionan directamente con mantener contacto con grupos subversivos (milicias populares, autodefensas u organizaciones vinculadas al narcotrfico y terrorismo) y no estar en lnea con la poltica nacional de seguridad y orden pblico.

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alcaldes cuyas municipalidades se circunscriban dentro de su departamento (Snchez, 2008). Por ltimo cabe destacar que desde 1994 existe un importante instrumento de participacin ciudadana que permite revocar del cargo a alcaldes y gobernadores (no as otras autoridades electas democrticamente). Pese a que desde su puesta en marcha se han contabilizado ms de 30 procesos, ninguno ha prosperado (El Tiempo, 20 de septiembre de 2009).

Ecuador En el nivel intermedio, las juntas provinciales estn encabezadas por un prefecto, escogido democrticamente cada cuatro aos con posibilidad de reeleccin despus de un periodo (reeleccin no inmediata). Sus principales funciones radican en ser el nexo coordinador entre los niveles central y municipal de gobierno, adems de ser el principal responsable de la realizacin de obras y proyectos de inversin en la provincia (principalmente de vialidad y regado). Adems estn conformadas por consejeros provinciales. El nmero de estos vara segn cada provincia y son escogidos de la siguiente manera: la mitad ms uno son electos democrticamente, mientras que el resto es designado por los concejos municipales circunscritos a la provincia. Ambos tipos de consejeros duran en sus cargos cuatro aos, pero se van renovando parcialmente cada dos. Los consejos provinciales de generar normativas de aplicacin provincial y fiscalizar las labores del prefecto (Viteri, 2007). Pese a que el campo de accin de cada consejo provincial es el territorio de la provincia, la Constitucin Poltica los relega casi exclusivamente al mbito rural. En el mbito local, los municipios son rganos con personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio. Tienen a su cargo las parroquias urbanas y rurales que componen a su respectivo cantn, prestndoles los servicios pblicos e infraestructura para el desarrollo econmico, social y cultural de ste. Estn presididos por un alcalde o presidente del cabildo, escogido democrticamente por periodos de cuatro aos con derecho a reeleccin indefinida. Adems cuenta con un concejo municipal, cuyos representantes son escogidos democrticamente cada cuatro aos con derecho a reeleccin indefinida. stos cumplen tareas fiscalizadoras sobre el ejercicio del alcalde y normativas (Viteri, 2007).

Per Los Gobiernos Regionales son definidos como personas jurdicas de derecho pblico, con autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de su competencia (Congreso de la Repblica del Per, 2002: 1). La rama ejecutiva de estos es la presidencia regional, compuesta por un presidente y un vicepresidente. La rama

legislativa est en manos del consejo regional, encargado de funciones normativas y fiscalizadoras. Est compuesto por entre siete y 25 consejeros regionales. Todas estas autoridades son escogidas democrticamente mediante sufragio directo, cada cuatro aos y con derecho a reeleccin. Por su parte, las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personalidad jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (Congreso de la Repblica del Per, 2003: 3). stas, tanto provinciales como distritales, cuentan con un alcalde y un concejo municipal. El alcalde es la mxima autoridad administrativa local, elegido democrticamente cada cinco aos y con derecho a reeleccin. El concejo municipal est compuesto por cinco regidores, tambin electos democrticamente para periodos de cinco aos y con derecho a reeleccin. ste ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales le transfiere a la Municipalidad Provincial de Lima todas las competencias y funciones que le son transferidas al resto de gobiernos regionales. Cabe destacar que la Constitucin permite a los ciudadanos ejercer el derecho de revocatoria hacia todas las autoridades subnacionales electas democrticamente. Para aplicarlo se debe presentar una solicitud que incluya a al menos el 25% de los electores de la circunscripcin y que contenga el fundamento de la iniciativa, aunque sin la necesidad de presentar pruebas. La revocatoria se hace efectiva si la opcin si obtiene mayora absoluta de un universo de votos que represente al menos el 50% del padrn electoral. En 1997 se produjeron los primeros referndums sobre autoridades subnacionales. Desde ah y hasta 2008 (inclusive) 3.031 autoridades fueron sometidas a consulta popular, de las cuales 919 fueron finalmente revocadas (Clavijo, 2009).

V.

Descentralizacin administrativa

Como se dijo en la introduccin, la descentralizacin administrativa apunta a la transferencia de la gestin de ciertas polticas nacionales a los gobiernos perifricos para que stos las desarrollen autnomamente dentro de los marcos legales establecidos. Sin embargo, como se ver en ste y en el prximo apartado (sobre descentralizacin fiscal), la alta dependencia de transferencias desde el gobierno central que manifiestan los presupuestos de los subnacionales relativiza la real capacidad de autonoma a la hora de gestionar sus polticas territoriales, debido a que el gasto de dichas transferencias est altamente condicionado. Por otro lado, en la Tabla 4, refleja la distribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno para cada uno de los pases. Destaca la casi exclusiva responsabilidad que tienen los gobiernos locales en materia de servicios base y su alta incidencia en materias de planificacin, servicios sociales y fomento econmico, tareas en las que tambin los gobiernos intermedios asumen mayor protagonismo.

Tabla 4:

Distribucin de competencias entre gobierno central (C), intermedios (I) y locales (L) Servicios de base Agua Potable Alcantarillado Cementerios Alumbrado Residuos Aseo Planificacin urbana Planificacin Ord. Territorial Infraestructura vial Transporte L, I L, I,C L L L, I L, I L, I L, I L, C L L, I Medio ambiente

Bolivia Chile Colombia Ecuador Per

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Servicios Sociales Deportes y recreacin Educacin bsica Servicios sociales Vivienda Salud primaria Cultura

Econmico Fomento de empleo Fomento productivo Turismo

Proteccin del medio Prevencin de riesgos L, I, C L, I, C L, I, C L, I, C L L, C Seguridad ciudadana L, I, C L, I, C L, I, C L, I, C L, C L, C Bomberos C C C C C C

Bolivia L, I, C L, I, C L, I, C L, I, C Chile L L L, C L, I Colombia L, I L, I L, I, C L, I, C Ecuador I, C I, C C L, I, C Paraguay L, I L, I, C L, C L Per L, I L, I, C L, I, C L Fuente: Elaboracin propia.

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En varias ocasiones la distribucin de competencias no queda exenta de problemas de coordinacin y superposicin, aunque habitualmente los gobiernos intermedios tienden a trabajar coordinadamente con los locales, sus mbitos de trabajo suelen ser ms determinantes en zonas rurales o donde no existan municipios fuertes y frecuentemente funcionan como el nexo entre el mbito local y el nacional.

Bolivia Todos los gobiernos autnomos estn facultados para elaborar sus propios estatutos, que fija sus funcionamientos, estructuras y esquemas de responsabilidades segn sus necesidades y en concordancia con la ley. La Constitucin detalla taxativamente el reparto de competencias entre el gobierno central y los autnomos departamentales, municipales e indgena obrero campesinos. En el caso de las autonomas regionales la ley establece que recibirn las competencias que le sean delegadas segn los estatutos que le dieron vida. Todas las asignaciones de competencias estn asociadas a la transferencia de recursos para financiarlas. Las competencias compartidas entre el gobierno central y los autnomos apuntan al rgimen electoral departamental y municipal; servicios de telecomunicaciones; electrificacin urbana; juegos de lotera y azar; y la regulacin o modificacin de impuestos de dominio de los gobiernos autnomos, principalmente. Adems establece competencias concurrentes entre el gobierno central y las entidades territoriales autnomas. Entre ellas destaca: gestionar la salud y educacin; proteger el medio ambiente; conservar suelos, recursos forestales y bosques; proyectos de riego, agua potable y proteccin de cuencas; administracin de pueblos fluviales; manejo de residuos; seguridad ciudadana; vivienda; agricultura, ganadera, caza y pesca (Asamblea Legislativa Plurinacional, 2010). A los gobiernos autnomos departamentales se les confiere un total de 36 competencias exclusivas, entre las que destacan: elaboracin y ejecucin de planes de ordenamiento territorial y uso de suelo; construccin y conservacin de carreteras, lneas frreas y aeropuertos; promocionar el empleo; realizar proyectos de generacin de energa convencional y alternativas; gestionar el transporte interprovincial; conservacin y promocin del patrimonio cultural; creacin y administracin de impuestos y tasas11; fomento al turismo; desarrollar la infraestructura para el apoyo a la produccin; y promover la industria y la inversin privada, entre otros (Asamblea Constituyente de Bolivia, 2009). A los gobiernos autnomos municipales se les confiere un total de 43 competencias exclusivas. Muchas de ellas son similares a las del mbito departamental, pero para ser
Los impuestos son recaudados por el gobierno central y son entregados a los departamentales mediante transferencias.
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desarrolladas en el plano local (como los planes de ordenamiento territorial; proyectos de infraestructura productiva; desarrollar proyectos energticos convencionales y alternativos; controlar el transporte pblico urbano; Mantener el alumbrado pblico; construccin y mantencin de caminos y aeropuertos locales; crear y administrar impuestos y tasas; generar polticas que incentiven el turismo; y conservar y promover el patrimonio cultural). Adems destacan otras competencias, que tienen relacin con la provisin de servicios bsicos, el aseo urbano, el desarrollo de asentamientos urbanos, controlar la publicidad y propaganda, y fiscalizacin de espectculos (Asamblea Constituyente de Bolivia, 2009). Los estatutos departamentales y municipales pueden definir como concurrentes algunas de sus competencias exclusivas, as como tambin recibir nuevas competencias delegadas desde el gobierno central. Donde se constituyen gobiernos autnomos indgena obrero campesinos, stos absorben las competencias municipales y otras que les sean transferidas segn sus estatutos.

Chile Las funciones generales de los gobiernos regionales son elaborar y aprobar las polticas y programas de desarrollo de su regin; decidir la inversin de los recursos que disponga; asesorar a las municipalidades cuando ellas lo soliciten; adoptar medidas en situaciones de catstrofe; participar en acciones de cooperacin internacional que se relacionen con la regin; mantener una relacin permanente con el gobierno central con el fin de armonizar el ejercicio de todas funciones que se realizan en su territorio; y aplicar las polticas definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo. Adems la ley les confiere una serie de competencias en materia de ordenamiento territorial, de fomento de actividades productivas, y de desarrollo social y cultural. (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, s/f). En materia municipal, destaca que la atencin primaria de salud pblica y la educacin pblica primaria y secundaria son de su responsabilidad, desde que comenz el llamado proceso de municipalizacin de la salud y educacin en tiempos de dictadura. Adems tiene competencias para desarrollar directamente o en coordinacin con otros rganos en materia de servicios sociales bsicos, planificacin territorial, urbanizacin, viabilidad, transporte, construccin de viviendas sociales, prevencin de riesgos y promocin del empleo y del fomento productivo, entre otros (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, 2010). Cabe destacar que, a diferencia de los gobiernos subnacionales de los otros casos estudiados, ni los gobiernos regionales ni las municipalidades en Chile pueden asociarse bajo personalidad jurdica de derecho privado, lo que dota de mayor autonoma dado que fortalece sus capacidades de gestin de programas, ejecucin de proyectos y adquisicin de recursos para lograr sus propsitos. Recientemente se modific la Constitucin Poltica del pas, abriendo la

posibilidad para que las municipalidades tengan esta facultad. Sin embargo esta reforma deber regularse por la respectiva Ley Orgnica, que an no se lleva a cabo (Morales, 2009).

Colombia Segn la Constitucin, los gobiernos departamentales tienen autonoma para la administracin de tareas sectoriales, planificacin y promocin del desarrollo econmico y social de su territorio. Ejercen funciones administrativas, de coordinacin, complementariedad con la accin municipal, intermediacin entre el gobierno central y los municipios, y la prestacin de ciertos servicios. A las municipalidades, por otro lado, les corresponde prestar servicios pblicos que la ley determine, as como construir obras pblicas que demande el desarrollo local, ordenar el desarrollo del territorio, promover la participacin ciudadana y mejorar el nivel social y cultural de sus habitantes. As, se observa un protagnico rol de las municipalidades en la prestacin de servicios bsicos (donde son los mximos responsables) y sociales (compartidos con los gobiernos departamentales especialmente en las reas de salud y educacin); adems de la elaboracin de planes y polticas de planificacin territorial, desarrollo econmico y seguridad y proteccin del medio ambiente. El rol de los gobiernos departamentales se concentra fuertemente en el trabajo de cooperacin, control y complementariedad con las municipalidades en la mayora de estas materias. Cabe destacar las atribuciones de asociatividad territorial con el objeto de desarrollar programas de cooperacin, integracin y desarrollo en las zonas involucradas: dos o ms departamentos estn facultados para constituirse en regiones administrativas y de planificacin, con personalidad jurdica, autonoma y patrimonio propio; dos o ms municipalidades tambin pueden organizarse como una entidad administrativa; por ltimo, tanto gobiernos departamentales como municipalidades situados en zonas fronterizas estn facultados para interactuar con unidades territoriales del mismo nivel del pas vecino para desarrollar programas de cooperacin e integracin.

Ecuador Adems de las competencias propias y compartidas que tienen las juntas provinciales y los municipios, cabe destacar que ambos gobiernos seccionales autnomos tienen la facultad de pactar con el gobierno central la cesin de responsabilidades hacia los primeros, sobre todo en materias de agricultura, educacin, salud, medio ambiente, vialidad y turismo. Dichas transferencias implican la cesin de autonoma subnacional para desarrollar las tareas encomendadas y estn supeditadas constitucionalmente a la entrega de los recursos necesarios para poder financiarlas. En 2007 se realizaron un total de 300 solicitudes (103 de consejos provinciales y 197 de municipios), firmndose un

total de 200 convenios (43 provinciales, 157 locales); sin embargo slo 153 de ellos se ejercitaron, al menos, de manera parcial (Viteri, 2007). El mayor campo de accin de las juntas provinciales es en el mbito rural, principalmente en lo relativo a obras de inversin; viabilidad; regado, manejo de cuencas y otras obras de desarrollo agrcola. Como todos los gobiernos intermedios, debe promover el desarrollo de la provincia, coordinar las acciones municipales de su circunscripcin, prestar servicios pblicos de inters provincia en conjunto con otros organismos del estado y municipalidades, y fomentar el turismo, entre otros. Destaca su rol en el fomento de la educacin mediante la creacin de centros de enseanza (Congreso Nacional, 1997). Los municipios, en cambio, tienen dentro de sus competencias dotar al cantn de sistemas de agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico, recoleccin y procesamiento de residuos; construccin y mantenimiento de caminos y espacios pblicos; control de las construcciones; fomentar el turismo; realizar planes de ordenamiento territorial, planificar el desarrollo cantonal; autorizar el funcionamiento de industrias y comercio; y regular y fiscalizar el manejo y venta de vveres y alimentos. Sus competencias en materias de salud y educacin son muy reducidas (Congreso Nacional, 1997).

Per A los gobiernos regionales se les confiere una serie de competencias exclusivas, orientadas principalmente a la planificacin regional, la coordinacin con las municipalidades que son parte de su circunscripcin y la realizacin de proyectos de inversin regional, todo con el objetivo de promover el desarrollo integral de la regin. Dentro de esas competencias, que desarrollan de manera autnoma, est la realizacin del Plan de Desarrollo Regional; promover y ejecutar inversiones pblicas en proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y servicios bsicos; fomentar la industria y la economa a nivel regional; y desarrollar circuitos tursticos, entre otros. Dentro de las competencias que deben realizar de manera compartida con gobiernos locales y central, destaca la gestin de servicios de educacin primarios, secundarios y superiores no universitarios; salud pblica; y promover la participacin ciudadana, entre otros (Congreso de la Repblica del Per, 2002). Las municipalidades, en tanto, poseen amplias competencias en materia de servicios pblicos locales, como saneamiento, educacin, cultura, deporte, trnsito y circulacin, seguridad ciudadana y otros; ordenamiento territorial y uso de suelo; proteccin del medio ambiente; promocin de la economa local, promover la participacin vecinal; y los programas de rehabilitacin de drogas (Congreso de la Repblica del Per, 2003).

VI.

Descentralizacin fiscal

El presente tem slo considera la descentralizacin fiscal por la va de los ingresos, es decir, el traspaso de responsabilidades para captar ingresos en los gobiernos perifricos y la transferencia de recursos desde el central hacia ellos. Por motivos de extensin, no se realiz un anlisis exhaustivo del gasto de los gobiernos subnacionales, ms all de apuntar algunas consideraciones generales. En la Tabla 5 se observa la distribucin de los ingresos y gastos pblicos por niveles de gobierno. Salta a la luz la notoria centralidad fiscal tanto en ingresos como gastos; la fortaleza presupuestaria de los gobiernos locales en comparacin con los intermedios, con la salvedad del caso boliviano aunque el gasto de sus municipalidades es el segundo ms alto de los pases estudiados; y la aparente responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales, al tener un equilibrio entre sus ingresos y gastos. Sin embargo lo que esta informacin oculta es un importante desequilibrio fiscal vertical12. En otras palabras, los ingresos directamente recaudados por los gobiernos perifricos son considerablemente menores que lo que deben gastar de acuerdo a sus obligaciones. Slo son equilibrados mediante transferencias (principalmente desde el gobierno central) y regalas (tambin transferencias centrales, pero por concepto de explotacin de recursos naturales no renovables).

Tabla 5:

Participacin en ingresos y gastos pblicos por niveles de gobierno

Ingresos por gobierno Gasto por gobierno Central Intermedio Local Central Intermedio Local 63,1 19,2 17,7 63,0 19,2 17,8 Bolivia 2009 84,9 3,2 11,7 87,8 2,7 9,5 Chile 2010 69,7 10,3 20,0 72,3 11,0 16,7 Colombia 2009 93,3 0,4 6,2 77,8 4,9 17,2 Ecuador 2004 13 Per 2010 64,2 8,7 27,1 59,8 18,7 21,5 Fuente: Elaboracin propia, en base a presupuestos nacionales.

Como se ver en el anlisis de cada caso, tambin existe desequilibrio fiscal horizontal a nivel de territorios intermedios y locales. En el caso peruano se hicieron los clculos suponiendo que los ingresos por concepto de saldos de balance (excedentes del ao fiscal anterior) equivale al 2% del presupuesto de gobiernos perifricos. Como se ver ms adelante, en 2010 stos significaron el 41,5% y 27,3% del total de ingresos de gobiernos regionales y municipalidades, cifras que distorsionan el anlisis al estar muy por sobre las reflejadas en el resto de casos estudiados.
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En el
Grfico 1 se observa la relevancia que tienen las transferencias y regalas en los ingresos

totales de gobiernos intermedios y locales. Se aprecia que stas son mucho mayores para los primeros, sobre todo en los casos de Bolivia y Chile, debido a las mayores fortalezas que tienen los municipios para generar ingresos propios, especialmente tributarios. En el caso peruano la situacin se invierte debido a que en 2010 el 27,8% de los ingresos de los gobiernos regionales correspondi a endeudamiento. Por ltimo llama la atencin el caso chileno, que es el segundo pas que menos ingresos posee a nivel municipal, pero que a su vez es el menos dependiente de transferencias y ostenta ms fortalezas en la generacin de ingresos propios.

Grfico 1:

Participacin de transferencias y regalas en los ingresos totales de gobiernos subnacionales

Fuente: Elaboracin propia, en base a presupuestos nacionales.

Todos los pases cuentan con transferencias verticales (desde el gobierno central a los perifricos) y que tienen relacin con la explotacin de recursos naturales, beneficiando especialmente a las zonas productoras de ello. La excepcin es Chile, ya que no tiene asignaciones de este tipo y a nivel municipal no cuenta con transferencias verticales, sino con un mecanismo de transferencias horizontal a nivel local. Como se ver los recursos producto de transferencias y regalas, adems de representar altsimas participaciones en los ingresos totales subnacionales, estn fuertemente condicionados en su gasto, ya sea por la naturaleza de ste (gastos corrientes o de capital) o por los sectores especficos a los cuales deben ser destinados. Por lo tanto, la

autonoma en el gasto pblico a nivel subnacional se ve altamente condicionado segn la razn por las cuales stos reciben las transferencias. Para analizar la situacin de ingresos subnacionales por pases, se considerarn los ingresos propios (tributarios y no tributarios) y transferencias (incluyendo regalas) debido a que son las partidas ms importantes en sus presupuestos. No obstante existen otras fuentes de ingresos, como saldos de balance, contribuciones sociales y capacidad de endeudamiento. Por ltimo, las fuentes de todas las estadsticas expresadas en este apartado provienen de los presupuestos del sector pblico de cada uno de los pases estudiados, concretamente a travs de sus sitios en internet que poseen sistemas de informacin on line actualizados. Ellos son: Bolivia, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (www.economiayfinanzas.gob.bo); Chile, Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (www.dipres.cl) y el Sistema de Informacin Municipal (www.sinim.cl) de la Asociacin Chilena de Municipalidades; Colombia, Ministerio de Hacienda (www.minhacienda.gov.co); Ecuador, Ministerio de Finanzas (www.finanzas.gob.ec); y Per, Ministerio de Economa y Finanzas (www.mef.gob.pe).

Bolivia Ingresos propios: A nivel departamental, si bien a los gobiernos autnomos les corresponden impuestos y tasas sobre sus recursos naturales, stos no tienen potestad recaudadora. Los ingresos por esta va son recibidos mediante transferencias relacionadas a la industria de los hidrocarburos. La mayor fuente de ingresos propios departamentales son los recaudados por tasas y derechos, pero que en 2009 slo representaron el 2,4% del total del ingreso departamental del pas, mientras que cerca del 95% provino de transferencias y regalas. Los Gobiernos Autnomos Municipales, adems de recibir transferencias de coparticipacin tributaria, s recaudan impuestos. Los de mayor importancia son los impuestos sobre las propiedades bienes inmuebles, ventas, vehculos automotores y a activos, entre otros. En 2009 dicho tem signific casi el 11% de los ingresos totales, los que sumados a las recaudaciones por tasas y derechos municipales, super el 15%.

Transferencias: Bolivia cuenta con una amplia gama de instrumentos para realizar transferencias desde el gobierno central a los subnacionales. El ms importante es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que aplica a todos los departamentos y municipios. Corresponde al 32% del total de la produccin de hidrocarburos y los recursos estn condicionados

para ser gastados en educacin, salud y infraestructura y desarrollo productivo, principalmente. Del total recaudado el 10% corresponde a departamentos y el 31% a los municipios, priorizando en su distribucin a las zonas productoras de hidrocarburos. El resto se reparte a universidades, al Tesoro General de la Nacin, al programa Renta Digna y al Fondo Indgena. A nivel departamental tambin existe el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), que corresponde al 25% de la recaudacin sobre la comercializacin interna de los hidrocarburos y la importacin de sus derivados. El 50% de estos recursos se distribuye en partes iguales, mientras que la mitad restante se hace en relacin a los habitantes de cada departamento. Finalmente, tambin existe el Fondo Compensatorio Departamental, que aplica sobre todos los departamentos que estn por debajo del promedio nacional de regalas por habitante. Con cargo al Tesoro General de la Nacin, se transfieren fondos hasta igualar dicho promedio, siempre que no exceda al 10% de la recaudacin obtenida por concepto de IEHD. Los gastos asociados a esta transferencia tambin operan bajo condiciones: el 85% debe utilizarse en gastos de capital, el 15% en gastos corrientes. Los ingresos por regalas, en cambio, se obtienen a partir de la Ley de Hidrocarburos del 2005, que establece que el 18% de la explotacin hidrocarburfera se distribuyen de la siguiente manera: 11% a departamentos (beneficiando a aquellos donde se origina la produccin), 1% a los departamentos de Beni y Pando; 6% al Tesoro General de la Nacin. En 2009 las transferencias hacia los Gobiernos Autnomos Departamentales significaron un 71,4% del total de sus ingresos. Las regalas alcanzaron el 24,8%. Entre ambos sumaron el 96,2% del presupuesto. El departamento menos dependiente de transferencias y regalas en el mismo ao fue el Beni (64,7%), todo el resto mostr altos niveles de dependencia: Pando 99,9%; Tarija 99,2%; Potos 99%; Oruro 98,7%; La Paz 98,3%; Cochabamba 98,1%; Chuquisaca 97,6%; y Santa Cruz 96,8%. A nivel municipal adems del IDH (que en 2009 represent el 43,5% de los ingresos recibidos va transferencia) existen otros tres instrumentos que realizan transferencias desde el gobierno central. El ms importante y principal fuente de todos los ingresos municipales es el Fondo de Coparticipacin Tributaria Popular. El 20% de lo recaudado por un total de ocho impuestos (entre ellos el impuesto al valor agregado, a la utilidad a las empresas y a las transacciones) va directamente a las municipalidades, distribuyndose proporcionalmente segn la cantidad de habitantes. El 85% de este fondo debe gastarse en inversiones pblicas. En 2009, la coparticipacin tributaria represent casi el 50% de los ingresos recibidos mediante transferencias. Tambin est el Fondo nacional de Inversin Productiva y Social, cuyos fondos provienen de la condonacin de la deuda externa. Son recursos destinados a suplir dficits en municipios con mayores niveles de pobreza y precariedad en mbitos de

salud y educacin. Del total de montos asignados, el 20% est destinado a la educacin escolar, 10% a salud y 70% a la infraestructura productiva y social. Finalmente, los Gobiernos Autnomos Municipales cuentan con transferencias provenientes de las Patentes de Hidrocarburos, gravadas a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos. El gobierno central transfiere el 50% de lo recaudado a los municipios productores, para ser gastado en proyectos de inversin pblica y gestin medioambiental. Las transferencias hacia los Gobiernos Autnomos Municipales en 2009 representaron el 69,6% del total de sus ingresos. En el mismo ao, el presupuesto total de 233 municipalidades (71%) dependi en ms de un 80% de transferencias. Incluso 9 de ellas dependieron de estos en su totalidad.

Chile Ingresos propios: Los gobiernos regionales no cuentan con ingresos propios tributarios, ni tampoco por concepto de tasas y patentes. Prcticamente todos sus ingresos provienen de transferencias desde el gobierno central. Las municipalidades en cambio s cuentan con ingresos propios tributarios, que en 2010 representaron el 45,4% del total de los ingresos municipales. Dentro de ellos, el tem de patentes municipales (al comercio, explotacin y derechos de aseo, principalmente) es el de mayor relevancia, alcanzando el 53,7% de los ingresos propios tributarios. Lo siguen los impuestos recabados por permisos de circulacin y licencias de conducir (23,2%) y los impuestos territoriales (22,8%). Considerando los ingresos propios no tributarios, las municipalidades en Chile manejaron en 2010 un presupuesto cuyo 52,1% provino de ingresos propios.

Transferencias: En 2010 el 95% del total de los ingresos de los gobiernos regionales se origin mediante transferencias. El ms importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), cuyos recursos corresponden a una proporcin del total de la inversin pblica que establezca el Presupuesto Nacional de cada ao. Existen tres tipos de FNDR: el tradicional o distribuido, el de provisiones, y el FNDRBID. El primero est formado por recursos del presupuesto nacional destinados mayoritariamente a proyectos de infraestructura social. Este tipo de fondo es el ms antiguo y de mayor poder de decisin a nivel regional. Se distribuye de la siguiente manera: 90% del fondo se expresa en la Ley de Presupuestos en funcin a dos criterios: a los menos el 50% de este monto se distribuye segn indicadores de pobreza e

indigencia regional; el porcentaje restante se destina segn indicadores que expresan las caractersticas territoriales de la regin (posibilidad de la poblacin de acceder a servicios pblicos y diferenciales de costo de obras de pavimentacin y construccin, por ejemplo). El 10% restante se distribuye en partes iguales en base a otros dos criterios: estndares de eficiencia (medidos en los sectores de salud, educacin y segn las inversiones realizadas por el propio FNDR) y para gastos de emergencia. En 2010 ste represent el 34,6% del total de los ingresos de los gobiernos regionales. El FNDR de provisiones est constituido por fondos traspasados para invertirlos regionalmente pero en sectores previamente definidos. En este caso el ministerio financista es el que decide la inversin, mientras que los gobiernos regionales como agentes decidores quedan relegados a segundo plano. Este fondo represent en 2010 el 53% del total de los ingresos de los gobiernos regionales. Otros mecanismos de transferencias de menor relevancia son el ya mencionado FNDRBID, cuyos recursos provienen del Banco Interamericano de Desarrollo y que, por consiguiente, responden a proyectos aprobados por dicha institucin; y el fondo de Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR). En el nivel local, existe el Fondo Comn Municipal (FCM). A diferencia del resto de instrumentos de transferencias intergubernamentales expuestos en este estudio, el FCM es una herramienta de transferencia horizontal municipal, destinado a redistribuir recursos en este nivel. Histricamente estuvo compuesto slo por aportes municipales, aunque a partir de 2005 tambin considera recursos del fisco. Se distribuye de la siguiente manera: un 25% se reparte en partes iguales entre todas las municipalidades del pas; un 10% se hace en relacin al nmero de personas en situacin de pobreza de la comuna; un 30% es en relacin al nmero de predios exentos de impuesto territorial; y el 35% restante es en proporcin a las comunas con menores ingresos propios permanentes del ao anterior. En 2010 el FCM signific el 28,9% del total de ingresos municipales. Sin embargo la relevancia de ste sistema de transferencias se hace ms notorio al considerar que en la mitad de las municipalidades del pas ste representa ms del 50% de sus ingresos. Adems las municipalidades reciben por ley una serie de transferencias ligadas a sus responsabilidades en salud y educacin, adems de otros programas (vivienda, mejoramiento urbano y otros), que en total en 2010 representaron el 12,2% del total de sus ingresos.

Colombia Ingresos propios:

Los gobiernos departamentales estn facultados para recabar impuestos, los tributos de mayor importancia son los que se aplican al consumo de licores y tabaco (sobre el 65% del total de impuestos recolectados a este nivel), seguidos por los de registro y anotacin, vehculos y sobretasa a la gasolina. En 2009 dichos ingresos correspondieron al 26,2% del total de ingresos totales departamentales. A nivel interdepartamental se observa grandes diferencias al considerar que en Valle o Atlntico, por ejemplo, alrededor del 45% de sus ingresos corresponden a recursos propios, mientras que en departamentos como Vichada, Guainia, Arauca, Vaupes, Putumayo y Amazonas no alcanza a representar el 10%. Los ingresos propios no tributarios alcanzaron el 6,2% de los ingresos totales (Departamento Nacional de Planeacin, 2010). El sistema tributario municipal est compuesto por 19 tributos, entre los que destaca los de industria y comercio (40,6% del total de tributos municipales), el predial (33%) y el de sobretasa a la gasolina (16,1%). En 2009 el 30,7% del total de los ingresos municipales correspondi a la recaudacin de impuestos en este nivel. Para el mismo ao los ingresos propios no tributarios ascendieron al 5,2% (Departamento Nacional de Planeacin, 2010). As, el total de ingresos propios departamentales ascendi al 32,4% del total de sus ingresos, mientras que a nivel municipal alcanz el 35,9%.

Transferencias: Desde la Constitucin de 1991 y hasta 2001, Colombia contaba con un sistema de transferencias de fondos desde el gobierno central a los subnacionales mediante dos mecanismos: el Situado Fiscal, dirigido a los departamentos; y la Participacin de los municipios. El incremento del desequilibrio fiscal y diversas deficiencias en la asignacin de estos recursos llev a reemplazar ambos mecanismos por un nico Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP corresponde a parte importante de los presupuestos de entidades sub-nacionales: en 2009 represent el 48,2% del presupuesto municipal y el 50% del departamental. Las regalas, en tanto, se distribuyen en dos grupos: a los propios territorios productores y al Fondo Nacional de Regalas. En 2009 las regalas correspondieron al 12,7% del total de ingresos de los departamentos y al 5,3% de los municipios (Departamento Nacional de Planeacin, 2010). As, entre stas y las transferencias del SGP, representaron el 62,7% y 53,5%, respectivamente. La dependencia presupuestaria de stas es considerablemente alta en gobiernos subnacionales. Segn datos del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), en departamentos como Putumayo, Vaupes, Vichada y Amazonas las transferencias y

regalas corresponden casi al 90% del total de sus ingresos; mientras que el presupuesto de casi 200 municipalidades depende en un 90% o ms de estas fuentes de ingreso.

Ecuador Ingresos propios: A nivel provincial (gobiernos intermedios), los Consejos Provinciales cuentan con una escasa generacin de ingresos tributarios: cuenta slo con el 1% adicional de los impuestos de las alcabalas y el 0,1% de registros e inscripciones. As, entre los aos 1997 y 2004, en promedio los ingresos tributarios de las provincias alcanzaron slo el 1,3% del total de sus ingresos. Esto, sumado a otros ingresos propios no tributarios, ascendi el porcentaje hasta 7,6% (Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, 2006). Las municipalidades, en cambio, cuentan con una amplia base impositiva fija y aplicada a residentes locales, ajustndose al principio de corresponsabilidad fiscal. Entre ellos estn los impuestos sobre propiedades urbanas y rurales, vehculos, matrculas y patentes, activos, espectculos pblicos, juegos de azar, alcabala y a las utilidades en la compraventa de inmuebles y plusvala. Dentro de los ingresos propios no tributarios, destaca principalmente las tasas, rentas de inversin, arrendamientos y multas. En total, los ingresos propios municipales para el periodo 1997 2004 alcanz el 25,5% del total de los ingresos, donde el 15,4% corresponde a ingresos tributarios y el 10,1% a no tributarios, todo con respecto a los ingresos totales (Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, 2006).

Transferencias: Ecuador cuenta con 18 fondos de transferencias que van desde el gobierno central a los subnacionales, aportando la mayor parte del total de los ingresos de stos. Desde 1998, la modificacin a la Constitucin Poltica estableci que las transferencias fiscales se haran slo con la correspondiente transferencia de competencia, por lo tanto el gasto de las primeras quedan altamente condicionadas. Las transferencias de mayor relevancia son la Ley Especial de Transferencia del 15% del Presupuesto Nacional para los Gobiernos Seccionales (ms conocida como la ley del 15%); el Fondo de Desarrollo Provincial (FDP) y el Fondo de Desarrollo Seccional (FDS). La Ley del 15% transfiere dicho porcentaje de los ingresos netos a consejos provinciales (30%) y municipalidades (70%) mediante criterios que consideran superficie, poblacin

y necesidades, principalmente. Su uso est destinado mayoritariamente al financiamiento de planes de inversin para el desarrollo econmico, social y cultural. El FDP equivale al 2% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado. El 49,75% se distribuye entre los consejos provinciales segn sus compromisos crediticios con el Banco del Estado (para respaldar crditos de planes de desarrollo ante el Banco), mientras que igual cifra se reparte en forma equitativa en todas stas entidades (para financiar obras de desarrollo). Slo el gasto del 0,5% de este fondo no est condicionado. El FDS equivale al 2% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado, para ser distribuidos en municipalidades y consejos provinciales Tambin existen transferencias especficas para ciertos consejos provinciales y municipalidades, adems de transferencias discrecionales en funcin de las competencias solicitadas por los entes subnacionales. No existen transferencias horizontales en un mismo nivel de gobierno. En el caso provincial, las transferencias equivalieron, en promedio entre los aos 1997 y 2004, al 76,9% del total de ingresos (Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, 2006). Los principales instrumentos para realizar stas transferencias son el Fondo de Desarrollo Seccional (12,2% de los ingresos totales), el Fondo de Desarrollo Provincial, la Ley del 15% (20,4%) y algunas transferencias discrecionales (13,1%). Todas stas estn condicionadas a gastos de inversin pblica provincial. Por su parte las transferencias municipales, en el mismo periodo, representaron el 55% del total de los ingresos, con altas incidencias del Fondo de Desarrollo Seccional, ley del 15% y transferencias discrecionales.

Per Es importante notar que en 2010 el 41,5% de los ingresos de los Gobiernos Regionales provino de saldos de balance, cifra que en 2009 alcanz el 47,9%. En el caso local ste tipo de ingreso signific el 27,3% en 2010 y el 33,4% en 2009 del total de los recursos percibidos. Los altos volmenes de estos ingresos provenientes del ejercicio fiscal de aos anteriores (resultado de los ingresos reales y el gasto devengado) terminan distorsionando el anlisis sobre la distribucin del ingreso entre los distintos niveles de gobierno, y sobre el real peso que tienen los ingresos propios, transferencias y regalas en los presupuestos de los gobiernos subnacionales. Esto ltimo debido a que la presente investigacin no ha tenido acceso al detalle de las fuentes (transferencias, ingresos propios, regalas, donaciones u otros) que engrosan dicho tem. Por lo mismo se ha decidido que, adems de mostrar las participaciones de stas fuentes de ingreso considerando los saldos de balance, se calcularn considerndola slo en el 2%, cifra similar al promedio observado en el resto de pases. Esto, con el objetivo de comprender el peso relativo que tienen las otras fuentes de financiamiento

Ingresos propios: Si bien a los gobiernos regionales les corresponde por ley una participacin de los impuestos sobre las importaciones (los que slo representaron en 2010 el 0,1% de los ingresos departamentales totales), stos no estn facultados para recaudarlos, por lo que los reciben mediante transferencias. En consecuencia, a nivel departamental se cuenta slo con ingresos propios no tributarios (tasas, multas, derechos administrativos y venta de bienes, principalmente), que representaron en 2010 el 8,6% del total de los ingresos. Reajustando al 2% los saldos de balance, esta participacin ascendera al 14,4%. Las municipalidades, en cambio, s cuentan con capacidad recaudadora de impuestos. Los ingresos propios tributarios locales correspondieron al 8,1% de sus ingresos totales en 2010 (10,9% considerando el reajuste de saldos de balance). El principal impuesto recaudado es el que grava a las propiedades, que en 2010 signific el 88% de los ingresos propios tributarios. Muy de lejos lo sigue el impuesto a la produccin y el consumo, que representaron el 8,2%. Sumando los ingresos propios no tributarios, el total de ingresos propios municipales en 2010 represent el 19,2% de los ingresos totales (25,9% sin considerar los saldos de balance).

Transferencias: A nivel departamental, el principal mecanismo de transferencias es el Fondo de Compensacin Regional, que constituye casi la totalidad de los presupuestos de los Gobiernos Regionales (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009). Se distribuye considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicacin fronteriza, poblacin, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin de inversiones. Los recursos provenientes de este fondo van directamente destinados a proyectos de inversin regional, en materias de agricultura, pesca, minera, energa, turismo, viabilidad, comunicaciones, salud, educacin y medioambiente, principalmente. El 30% del Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea, destinado a las circunscripciones por donde pasan los principales conductos de hidrocarburos, se distribuye entre los departamentos afectados por dicha infraestructura y al de Ucayali. Entre todos ellos, a excepcin del ltimo14, los recursos se distribuyen por indicadores relativos a poblacin, necesidades sociales y longitud de los conductos. Los recursos
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Por ley se distribuye en diferentes porcentajes a todos los gobiernos locales del departamento.

deben ser gastados en proyectos de inversin regional y mantenimiento de la infraestructura econmica, principalmente. Por otro lado, los gobiernos regionales cuentan con importantes ingresos mediante las regalas, que son dos: el Canon y las regalas mineras. El primero es una participacin que reciben los gobiernos subnacionales por compensaciones producto de la explotacin econmica de recursos naturales no renovables, a partir de los ingresos obtenidos por el gobierno central producto de dicha explotacin. Existen varios tipos de Canon: minero, hidroenergtico, gasfero, pesquero, forestal y Canon y sobre Canon petrolero. Cada uno de ellos, adems de las regalas mineras, estn altamente condicionados para ser gastados en proyectos de inversin regional. En conjunto, transferencias y regalas significaron en 2010 el 32% de los ingresos totales de los gobiernos regionales (54,9% reajustando los saldos de balance). A nivel municipal existe el Fondo de Compensacin Municipal, cuyos recursos provienen en casi 94% del Impuesto de Promocin Municipal. Se distribuye por criterios que incluyen poblacin, tasas de mortalidad, nivel de necesidades bsicas insatisfechas y tasas re ruralidad, beneficiando a las municipalidades ms alejadas y deprimidas del pas. Adems, las municipalidades cuentan con importantes recursos provenientes de las regalas por concepto de Canon. Si el 25% corresponda a los gobiernos regionales, el 75% va directamente a los locales, segn esta distribucin: 10% para los gobiernos locales donde se realice la explotacin del recurso; 25% para los gobiernos locales que pertenezcan a la misma provincia de donde se realice la explotacin; y 40% para los gobiernos locales que pertenezcan al mismo departamento de donde se realice la explotacin. Las transferencias y regalas municipales significaron un 51% del total de los ingresos (69,9% reajustando los saldos de balance).

VII. Conclusiones
A la luz de los procesos histricos y contextos polticos con los que se originaron los procesos de descentralizacin en los pases unitarios del cono sur, se observan a la vez significativas diferencias y patrones comunes en sus polticas descentralizadoras actuales. Por un lado Colombia y Bolivia, pases con fuertes tradiciones territoriales, ostentan altos grados de descentralizacin sobre todo en los mbitos poltico y administrativo, incluso incorporando en las polticas territoriales sus diversidades tnicas. El caso boliviano, muy en lnea con su poltica hacia sus naciones de origen, reconociendo a sus pueblos indgenas a posibilidad de gobernarse con estatutos autnomos en sus territorios. Colombia y Ecuador tambin reconocen sus diversidades tnicas y culturales a travs del establecimiento de territorios especiales, donde representantes de dichos grupos tienen mayor participacin en la poltica local. En la vereda opuesta Chile, y en menor medida Per, pases tradicionalmente centralizados. El segundo con aperturas recientes a mayores niveles de descentralizacin poltica en el nivel regional, mientras que el primero an se encuentra ad portas de lograrlo, constituyndose en el nico pas cuyas autoridades mximas regionales siguen siendo designadas por el gobierno central. Dentro de los patrones comunes, resalta la rpida redemocratizacin del mbito local una vez concluidos los periodos autoritarios, procesos que fueron extendindose a los gobiernos intermedios con distintas celeridades (Ecuador y Colombia primero, Per y Bolivia despus). As se consagra la autonoma poltica a nivel local e intermedio (salvo por el caso de Chile en este ltimo). Por otro lado, se terminan consolidando dos niveles subnacionales de gobierno (independiente que estos a su vez tengan subdivisiones territoriales): el local y el intermedio. Sobre todo ste ltimo es el que cuenta con mayores grados de autonoma poltica, administrativa y financiera: fueron los primeros en consolidar la eleccin democrtica de sus autoridades, los que ms han desarrollado fuentes de ingresos propios principalmente a travs de sus facultades tributarias y los que cuentan con mayores niveles de autonoma para gestionar y administrar sus competencias. Los gobiernos intermedios, por su parte, reflejan posiciones estratgicas algo ms dbiles, constituyendo sus autonomas polticas de manera posterior y reflejando una casi nula posibilidad de generar ingresos propios tributarios. Por ltimo, tambin se observa que los pases estudiados muestran un importante desequilibrio fiscal vertical, que se merma con una diversidad de transferencias y regalas provenientes casi sin excepcin desde el centro. stas, a su vez, limitan la autonoma fiscal y administrativa de los gobiernos perifricos al condicionar altamente el gasto de los recursos asignados y significar parte importante de sus presupuestos (en

algunos casos, casi el 100%, como sucede con los gobiernos intermedios de Bolivia y Chile).

VIII. Bibliografa
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