05-J Bengoa

-Bengoa: Polticas pblicas y comunidades mapuches: del indigenismo a la autogestin
d.
Polticas de complementacin agraria y forestal
La poltica indgena se enfrentar en los prximos aos al desafo agroforestal del sur del Chile. No hay poltica indgena fuera del contexto de una poltica ms amplia. Se abren dos caminos: el primero seala que el sector indgena no tiene perspectivas productivas y debe ser subsidiado hasta su extincin. El segundo indica que si bien hoy da su situacin productiva es difcil, la nica opcin tica es ofrecer posibilidades materiales y objetivas de desarrollo y crecimiento econmico productivo in situ. Esta segunda mirada a las polticas pblicas en materia indgena rural exigir una visin de conjunto con la agricultura y con la expansin de la industria forestal. e. Polticas de multiculturalidad
En especial frente al mundo indgena urbano, el Estado se enfrentar a la necesidad de asumir seriamente polticas de multiculturalidad como la educacin intercultural bilinge en las escuelas, el fomento de las culturas indgenas, y planes especiales y de discriminacin positiva para los indgenas no rurales. Este es un desafo muy complejo dado que la demanda an no se ha constituido con claridad. Por cierto que existen muchos otros mbitos de polticas indgenas que se presentarn en el perodo de gobierno que se inicia. Hay tambin polticas universales que obviamente son derechos de los indgenas en cuanto ciudadanos chilenos. Ac nos hemos remitido a aqullas referidas a los mapuches como tales, como colectivo diferenciado de la sociedad chilena. Reconocer esa diferencia es el comienzo de una poltica de Estado de carcter democrtico y productora de progreso. La tentacin de polticas centradas en el no-reconocimiento y en el subsidio individual y manipulador estar presente en el futuro prximo. Esperamos que Chile como sociedad en camino a la modernidad pueda entender y aceptar su diferencia interna y reflejarla en polticas pblicas.
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-Revista Perspectivas (Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile), vol. 3, N 2, 2000 (pp. 331-365)
difcil que el Estado chileno se reste a la ratificacin de este compromiso internacional y adopte una lnea de accin puramente asistencialista e integracionista65. b. Poltica institucional
Pareciera ser evidente que el Estado chileno deber enfrentarse en los prximos aos al diseo de nuevas estructuras institucionales que expresen una nueva forma de relacin entre el Estado y los pueblos indgenas66. Esta nueva estructura institucional deber tener una nueva legitimidad, un grado mayor de independencia frente al poder poltico estatal67 y un manejo ms autnomo de los recursos asignados por el Estado. c. Poltica de inversin y proyectos
En tercer lugar pareciera que en los prximos aos ser necesario revisar el estilo, monto y proyeccin de la poltica de inversin del Estado en las comunidades indgenas. Muchos acadmicos visualizan un agotamiento de la metodologa proyectista que ya reseamos. Los concursos anuales, por dar solamente un ejemplo, provocan una discontinuidad en el desarrollo de las inversiones que por lo general conduce al fracaso de los proyectos. El sistema de proyectos concursables, si bien lo valoramos por democrtico, tiene su ms dura crtica en la falta de continuidad. Las decisiones de inversin dependern del rumbo que se adopte en las polticas del Estado frente al sector. Lo que no parece posible es continuar con un monto y mtodo de inversin que no tiene efectos significativos en la transformacin del sector.
65 El no-reconocimiento del carcter tnico del problema indgena puede conducir a desarrollar polticas enfocadas slo a combatir la pobreza. El Estado mira a los indgenas solamente como pobres, sin otra especificidad. Pareciera evidente que una poltica de focalizacin del gasto, de inversin asistencial, de subsidios y becas de estudio puede tener un xito momentneo y tranquilizar acciones colectivas. No nos cabe duda que esas polticas se enfrentarn a la realidad de los hechos que en este artculo tratamos de describir, y requerirn, a corto o mediano plazo, del empleo de la fuerza pblica para mantener el orden. No hay ningn motivo para pensar que en materia de asuntos tnicos Chile ser un caso diferente de lo que ocurre en todo el continente y en buena parte del mundo. 66 El diputado Francisco Huenchumilla, con el apoyo de un conjunto de parlamentarios del sur del pas, present al Congreso Nacional un proyecto de ley que crea un Registro Electoral Indgena y establece una cuota indgena en el Congreso (diputados y senadores), que se constituye en una suerte de Parlamento Indgena con capacidad para decidir una serie de materias. Muchas personas han analizado de manera positiva esta iniciativa. Las reformas a la institucionalidad actual de Conadi se vinculan con proyectos de esta naturaleza. 67 Quiz el mayor problema de Conadi en el perodo de gobierno de Frei fue la debilidad de su Direccin Nacional frente al poder poltico del Ejecutivo. En los dos casos en que los directores se enfrentaron con parte del gobierno, a raz del proyecto de construccin de la represa de Ralco, fueron removidos, porque eran de la confianza del Presidente de la Repblica. Como consecuencia de tales medidas, la institucin dej de tener legitimidad como ente de negociacin de polticas entre los indgenas y el Estado y se transform en un vehculo ejecutor de las decisiones gubernamentales. La ley indgena haba tratado de construir una instancia de carcter ms independiente, pero en este punto no tuvo xito. Pareciera esencial para una nueva institucionalidad otorgar al Director de la institucin y a su Consejo, atribuciones, inamovilidades y derechos que les permitan defenderse frente a los poderes estatales.
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El Estado estudia y determina las prioridades. En algunos casos consulta a las comunidades o a sus lderes. Por ejemplo, en el esquema chileno el Consejo Nacional Indgena que dirige la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, Conadi, tendra que establecer las lneas prioritarias de inversin. Los delegados indgenas iran a ese Consejo a orientar al Estado y negociar los trminos de la inversin social. En esta concepcin de poltica pblica no existe una instancia no estatal superior a la comunidad local. La reivindicacin iniciada en los ltimos dos aos tiene por objeto apropiarse del conjunto del proceso: de la decisin acerca de las prioridades, de las metodologas de procesamiento de las demandas, de la formulacin de los proyectos, de la gestin y la ejecucin. La participacin se transforma en gestin o autogestin. Por cierto que el paso de un nivel a otro significa cambios muy profundos en la relacin poltica entre el Estado y los pueblos indgenas. A nuestro modo de ver la demanda creciente de autonoma implicara que se produce una negociacin entre los pueblos indgenas reconocidos a travs de mecanismos objetivos y el Estado en torno a presupuestos para los programas de inversin y partidas administrativas. A partir de esas decisiones de macropoltica el Estado delega sus responsabilidades en un conjunto de sistemas polticos propios de los indgenas, que resuelve y decide sobre materias especficas. Hacia esta direccin caminan las polticas pblicas referidas a pueblos indgenas que se implementan en diversos pases desarrollados, en particular Canad, Australia, Dinamarca, Finlandia y Noruega64. Sin embargo, en Amrica Latina y otros pases no desarrollados no existen modelos de poltica indgena en el contexto de cesin de derechos colectivos que aqu anotamos y que son crecientemente reclamados por las organizaciones indgenas. En Chile el desafo de las polticas indgenas pasa por los elementos que en este artculo hemos sealado. Los podramos resumir en los siguientes puntos: a. Polticas de reconocimiento de derechos colectivos
El Estado se enfrentar en los prximos aos a la necesidad de reconocer un conjunto de derechos que tiende hacia la autonoma y autogestin de las decisiones de poltica indgena. El Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, an pendiente para su ratificacin en el Congreso Nacional, va en esa lnea. Ser muy
64 En la mayor parte de estos pases los indgenas han obtenido niveles polticos de autonoma que se expresan en el Home Rule Inuit de Groenlandia, en el Parlamento Saami de Noruega y de Finlandia, en el Comisariato de Asuntos Indgenas de Australia y en las diversas asociaciones reconocidas por el Estado canadiense para sus diversos grupos tnicos. En el caso del Home Rule Dans-Inuit, se produce una discusin presupuestaria general y diversos acuerdos especficos en materia de pesca, minera y asuntos de mutuo inters.
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La comunidad o grupo organizado decide sobre sus prioridades (por cierto que este paso est plagado de imperfecciones y manipulaciones); Las demandas se transforman en proyectos; El Estado debe velar por otorgar financiamiento, en la medida de lo posible, a esos proyectos de desarrollo local; El Estado debe capacitar, apoyar, controlar y evaluar el proceso, y El xito del proyecto reside en la capacidad de los propios ejecutores, quienes posteriormente deben adecuarse a las condiciones existentes en los mercados y en la sociedad.
La ley indgena de 1993 se fundament en esta concepcin de poltica pblica. De all sus fortalezas y limitaciones. 3.3 De la participacin a la autonoma. Desafos de la poltica pblica indgena
En Chile en los ltimos diez aos, el principio de participacin ha sido el elemento central de las polticas pblicas en materias indgenas. Esta participacin se la ha entendido a escala local. Se tratara de relacionar al Estado con las poblaciones indgenas a travs de un acuerdo racional de voluntades. El Estado ofrece un determinado conjunto de recursos que se traspasa a los indgenas agrupados en comunidades o asociaciones. La ley indgena chilena establece dos tipos de asociatividad: la tradicional o comunitaria y la voluntaria o funcional (denominada asociacin). La ausencia de reconocimiento a unidades territoriales y colectivas superiores a las comunidades tiene como consecuencia una limitacin en el concepto de participacin. La limitacin principal del principio de participacin es que no conlleva un principio ms amplio de autonoma en las decisiones polticas; es decir, un principio de autogestin. En todo caso, la autogestin se ubica en el mbito local o comunitario y no a un nivel poltico y cultural ms amplio63. Este sera el punto que reivindica la nueva dirigencia indgena en este proceso de emergencia descrito en la primera seccin.
63 Esta es la consecuencia directa del rechazo del Congreso Nacional de la reforma constitucional que reconoca a los pueblos indgenas de Chile. El rechazo se fundament en que la nocin de pueblo en la Constitucin sera unvoca, por lo que no podra estatuirse la existencia de dos o ms pueblos al interior de la nacin y Estado chileno. Ver Bengoa, Jos (1999), Historia de un conflicto. El Estado y los mapuches en el siglo XX. Perspectivas 362
indigenistas que no confiaban en la capacidad de gestin del actor social. Los institutos indigenistas eran los gestores de las polticas indgenas en una relacin no de carcter triangular, sino de carcter clientelista tradicional. Sin embargo, no siempre la elaboracin de las demandas es un proceso autnomo de las comunidades indgenas. La mayor parte de las veces es el Estado el que previamente determina las prioridades del gasto, por lo que el proceso de elaboracin de proyectos se transforma en un simple responder un cuestionario ya establecido. A pesar de ello existen muchos casos en Chile y en otros pases en que este esquema triangular ha permitido el desarrollo de proyectos de alta rentabilidad, eficiencia y sustentabilidad. Ha posibilitado el surgimiento de actores, lderes sociales capaces de organizar las demandas, transformarlas en planes de accin y ejecutarlos61. Las polticas postindigenistas no tienen por objeto la integracin de los indgenas, sino la reproduccin de las sociedades indgenas en una suerte de equilibrio con las no indgenas. El proceso de formulacin y ejecucin de los proyectos debera, para estas polticas, provocar procesos de maduracin en las comunidades y liberarlas de las ataduras coloniales. Las comunidades se refuerzan a s mismas con la ejecucin de los proyectos: esta es una verdad tanto propositiva como emprica. b. Poltica pblica de modernizacin democrtica
Al mismo tiempo la idea de proyecto en las comunidades indgenas es un proceso de modernizacin cultural de la mayor importancia. Dicha nocin es relativamente ajena a las culturas indgenas, donde lo aprendido y la tradicin marcan normalmente las conductas. El proyecto implica voluntad de cambio y transformacin. Es un concepto propio de la modernidad. En Chile posiblemente ha sido el principal factor de modernizacin en las ltimas dos dcadas. En los 80 la nocin se introdujo en las comunidades a travs de la accin de las ONG y en los 90 a travs de stas y de la accin del Estado. La definimos como una poltica pblica de modernizacin democrtica, en la medida que plantea un cambio y transformacin de las estructuras tradicionales indgenas y le ofrece a los protagonistas un cierto control de la situacin que se desata62. Las polticas pblicas referidas a los indgenas en Chile continan fundamentndose en esta idea de proyecto. Se puede sintetizar esta filosofa del siguiente modo: El sujeto beneficiario de la poltica del Estado es la comunidad local;
61 El concepto de empowerment, traducido como empoderamiento ha tratado de teorizar sobre este proceso de traspaso del poder desde las esferas estatales a las bases comunitarias. 62 Guillermo Bonfill Batalla denomina a este proceso el control cultural; esto es, que la comunidad controle desde su cultura el propio desarrollo. Ver Bonfill Batalla, Guillermo (1979), Indianidad y descolonizacin en Amrica Latina. Editorial Nueva Imagen, Mxico, pg. 23-40.
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ocurri. A diferencia de Patzcuaro en 1941 en que no haba indgenas, en estas reuniones y declaraciones hay intelectuales y lderes indgenas presentes que expresan su decisin de protagonismo. Quiz en el resto de los argumentos sigue existiendo el antiguo indigenismo, pero en la reivindicacin de protagonismo, autonoma y autogestin en el desarrollo se expresa una realidad enteramente nueva. A esta realidad la hemos denominado postindigenismo. El perodo que abarcan estas nuevas ideas es muy corto, desde mediados de la dcada del 70, en que comienzan a propagarse, hasta la actualidad. a. La poltica del postindigenismo de reorganizacin de la comunidad mediante proyectos autogestionados
Las ONG durante la dcada del 80 tienen una amplsima experiencia en polticas indgenas. El objetivo fue reconstruir el tejido social como fundamento del desarrollo de las comunidades. Despus de varias dcadas en que se perciba el cambio social exclusivamente a travs de cambios estructurales revolucionarios, se vara la perspectiva hacia el cambio en el mbito local como palanca principal del desarrollo. En el caso indgena, se trata de entregar herramientas metodolgicas a los indgenas para que ellos elaboren sus demandas y luego las transformen en proyectos. El paso siguiente es que la propia comunidad ejecute el proyecto, con el apoyo tcnico de las ONG. Los fondos de inversin e inters social que, a raz de la crisis de los 80 se constituyeron en casi todos los pases latinoamericanos, adoptaron estos modelos y metodologa proyectista. En Chile con el advenimiento de la democracia en 1990, se constituyeron numerosos fondos basados en esta idea central de poltica social pblica60. Se trata de lo que hemos denominado un esquema triangular: el Estado en el vrtice superior ofrece a las comunidades y beneficiarios diversos elementos de capacitacin para que elaboren sus demandas y se organicen en torno a ellas. La comunidad elabora un proyecto que condensa las demandas priorizadas y establece una metodologa de ejecucin. El proyecto va al ente estatal que lo estudia y financia. Posteriormente evala el resultado de la poltica por lo general responsabilizando a los ejecutores de logros y fracasos. El Estado asume tres funciones: fomenta proyectos en la base, disemina metodologas, capacita en gestin cuando corresponda y propone lneas de accin; evala los proyectos presentados y los financia y, por ltimo, evala los procesos ocurridos y en ciertos casos controla los recursos entregados. No cabe duda que esta forma de encarar la poltica social, y en este caso las polticas de desarrollo con indgenas, es mucho ms democrtica que las polticas
60 El Fondo de Solidaridad e Inversin Social, Fosis, se ubica en esta perspectiva, al igual que los fondos de desarrollo establecidos por la ley indgena.
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3.2
Las polticas postindigenistas
En los aos 70 y 80 en Amrica Latina el silencio campesino indgena comenz a ser reemplazado crecientemente por diversas reivindicaciones. El diagnstico ya no era el mismo. Las reas indgenas ubicadas en las zonas de refugio o territorios indgenas ya no estaban aisladas y marginadas, como se las vea en la dcada del 30.. Por el contrario, el diagnstico mostr que las comunidades estaban siendo acosadas, cercadas por la modernidad que ha llegado hasta sus propios lmites. Las comunidades indgenas se ven amenazadas por la integracin. Los caminos y las comunicaciones han llegado hasta sus puertas en la mayor parte de los casos. Las polticas educacionales han dado resultados y estos se manifiestan en numerosos indgenas jvenes con educacin formal. Hoy da en todos los pases son muchos los jvenes que han nacido en comunidades y no slo saben leer y escribir el castellano, sino que han cursado estudios superiores. Esta es una realidad muy distinta a la Patzcuaro en 1941 cuando se fund el indigenismo y en cierta medida es consecuencia de esas polticas. Sus efectos, sin embargo, son distintos a los esperados. Las reformas agrarias, tanto en su versin desarrollista como en la revolucionaria, no asumieron al campesinado indgena en su carcter de indgena. Se lo percibi simplemente en su aspecto social y no en su aspecto tnico. Una vez concluida la etapa de reformas agrarias, prcticamente en todos los pases los movimientos campesinos quedaron agotados, desarticulados o reprimidos como en Chile. En muchos casos este agotamiento de los movimientos campesinos se produjo tambin como consecuencia del cambio ocurrido en las estructuras agrarias. En diversos pases las antiguas haciendas se transformaron dando lugar a empresas agrcolas, se repartieron tierras entre los campesinos de haciendas y la mayor parte de los lderes que antes eran asalariados se convirtieron en pequeos propietarios o miembros de cooperativas. Los viejos sistemas de servidumbre vigentes hasta la dcada del 60 se abolieron en casi todos los pases latinoamericanos. Aunque no se lograran los objetivos previstos por los agraristas, hubo cambios significativos en las estructuras agrarias tradicionales. Es por ello que en la dcada del 80 hay muy pocos movimientos campesinos en Amrica Latina. En cambio, surgen con mucha fuerza los nuevos movimientos indgenas. Los lderes indgenas que han participado en las reformas agrarias en muchos casos vuelven su inters a los aspectos culturales. Perciben que el proceso de apertura de las agriculturas tradicionales a mtodos y sistemas modernos de explotacin, conlleva el peligro de liquidacin de los sistemas comunales y por ende de las culturas. En una reunin convocada por el Consejo Mundial de Iglesias en Barbados, al comenzar la dcada del 70, se reunieron antroplogos con dirigentes indgenas y activistas religiosos. Fue un primer detonante y reflej la nueva realidad que estaba comenzando a surgir. Hubo una segunda reunin, quiz la ms importante, en 1974. Hoy da la lectura de esas declaraciones muestra el cambio fundamental que all
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Las ideas indigenistas eran de integracin. Por ello era un movimiento nacionalista y progresista. Se trataba de integrar al indio a la sociedad y se empleaba la educacin como principal instrumento. Los indigenistas eran educadores del indgena. Pensaban que la marginacin del indio provena de su falta de conocimientos del castellano, de los cdigos de la sociedad global. Las polticas indigenistas valoraban lo indgena siempre que ello no fuese motivo de divisin, marginacin y segregacin. Las polticas de fomento iban en el sentido de integrar a los indgenas a los mercados, ponerlos en el sistema productivo nacional de manera protegida. Quiz uno de los programas indigenistas ms amplios y exitosos es el Fondo de Fomento de las Artesanas de Mxico (Fonart), modelo de numerosos fondos de desarrollo en Amrica Latina. Cursos de capacitacin a los productores, incentivos sobre la base de crditos para la obtencin de las materias primas, apoyo a la comercializacin, control de calidad y, finalmente, una red de puntos de ventas en todo Mxico e incluso en el exterior. Miles y miles de artesanos indgenas mexicanos se desarrollaron y vivieron por dcadas dependiendo de las compras del Fonart. La expansin del turismo estuvo ligada a estas actividades58. Podramos sealar que las ideas indigenistas se transformaron en una suerte de sentido comn de lo que es una poltica social destinada a los indgenas. Por lo general, los actores polticos consideran que las polticas que el Estado lleva a cabo hacia los pueblos indgenas deben estar orientadas por este esfuerzo de integracin a la nacionalidad, a la sociedad global. Por ello la mayor parte de las veces las polticas consistentes en aumentar la educacin en las reas indgenas son bienvenidas, en particular las becas de estudio. El resultado de las polticas indigenistas en muchos pases es visto hoy en da como un fracaso. No lograron el desarrollo de las comunidades ni la integracin de los indgenas a la sociedad. Por el contrario, como hemos visto en la primera parte de este artculo, los jvenes indgenas letrados reafirmaron con mayor fuerza an su carcter diferente del conjunto de la sociedad. Por tanto, no se trataba de un asunto de educacin para la integracin. La educacin en manos de los indgenas, como muchas otras veces, se transform en una herramienta para desarrollar sus propias ideologas y replantear su carcter de pueblos diferenciados59.
58 Este modelo de fomento sigue estando presente en las polticas del Estado. En 1994 se form un organismo ligado a la Presidencia de la Repblica destinado a adquirir y comercializar artesana tradicional chilena y en particular artesana indgena. 59 Existe una idea muy socorrida entre los actores estatales: pensar que las demandas indgenas por autonoma son fruto exclusivo de su ignorancia. Si los indgenas tuviesen acceso a la educacin formal no tendran inquietudes tnicas y se integraran fcilmente a la sociedad. Lamentablemente para los que as piensan, la situacin es, exactamente, al revs. Ha sido justamente la poblacin iletrada la que ha tenido que aceptar con mayor sumisin y resignacin la dominacin. En cambio, la poblacin con mayor acceso a la educacin histricamente ha sido la que ha reivindicado con mayor fuerza su diferenciacin tnica.
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en la chilena en particular56. A partir de esas realidades deberamos sealar algunos lineamientos muy generales, pero necesarios, de lo que debiera ser el debate de las polticas indgenas en los prximos aos. Iniciaremos este recuento final con una breve puesta al da de lo que fueron las polticas pblicas indigenistas y una evaluacin de ellas, para pasar a lo que denominamos el postindigenismo en las polticas pblicas dedicadas al sector y concluir con algunas preguntas. 3.1 El indigenismo
El indigenismo es el movimiento cultural y poltico ms importante que ha habido en el continente durante este siglo. Abarc la novela, la poesa, la pintura, el teatro, la msica, y se plasm en numerosos idearios polticos. Combina un elemento de carcter social con una afirmacin cultural latinoamericanista. A nuestro modo de ver el indigenismo contiene tres elementos inseparables: la denuncia de la opresin del indio, la bsqueda de polticas de superacin de la situacin indgena por el camino de su integracin al conjunto de la sociedad y la manifestacin, como consecuencia de lo anterior, del carcter mestizo, indoamericano, del continente. Es un programa de denuncia y autoafirmacin. Rescate de lo indgena para afirmar una identidad compleja, propia, autnoma y diferenciada de la cultura occidental. Es por ello que el indigenismo ha sido y es principalmente una ideologa de no indgenas, aunque ha habido numerosos indgenas indigenistas. Gonzalo Aguirre Beltrn, uno de los ms destacados indigenistas mexicanos, sealaba sin temores esta afirmacin en un discurso en 1967 cuando era Director del Instituto Indigenista Interamericano: El indigenismo no es una poltica formulada por indios para la solucin de sus propios problemas, sino la de los no-indios respecto a los grupos tnicos heterogneos que reciben la general designacin de indgenas. Paradjicamente, (Benito) Jurez, indio de origen, al implementar una poltica indigenista actuaba como no-indio, como dirigente de una nacin, como representante de la sociedad nacional. El indio, como tal, no puede postular una poltica indigenista, porque el mbito de su mundo est reducido a una comunidad parroquial, homognea y preclasista que no tiene sino un sentido y una nocin vagos de la nacionalidad 57.
56 Este artculo se ubica en una perspectiva nueva, e incluye lo que el autor ha escrito en ocasiones anteriores, al evaluar de modo ms complejo el marco de hierro estructural en que se encuentran las comunidades indgenas rurales en Chile. En ese sentido, la confianza en los proyectos de desarrollo ha disminuido en la medida que no conllevan polticas agroforestales, polticas macroeconmicas y macrosociales que les den sustento. La experiencia de los recientes estudios de investigacin ha puesto en el autor cierto escepticismo en torno a la capacidad de desarrollo de los proyectos por s mismos, si no hay cambios sustantivos en el contexto econmico y social en el que se desenvuelven. 57 Aguirre Beltrn, Gonzalo (1992), Obra Antropolgica, Tomo X: teora y prctica de la educacin indgena. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, pg. 134. Perspectivas 357
3.
Alternativas de poltica indgena
Las polticas del Estado hacia los indgenas en Amrica Latina tienen una historia remota y una reciente. La remota se refiere a las leyes y ordenanzas de proteccin que provenan de la Corona espaola y que en algunos casos los Estados republicanos continuaron. Es un asunto histrico del ms alto inters, pero no es el propsito de este artculo. Las polticas pblicas modernas se inauguran formal y oficialmente en 1941 con la instauracin del Instituto Indigenista Interamericano y la propagacin de sus recomendaciones por toda la regin55. En casi todos los pases se crearon institutos nacionales siguiendo, en buena medida, el modelo norteamericano del Bureau for Indian Affairs. En Chile, en 1952 se cre el Departamento de Asuntos Indgenas (Dasin) que desarroll diversas polticas en ese mismo sentido. Ms adelante, en los 60, las polticas indigenistas son criticadas y surgen las reformas agrarias que en la mayor parte de los casos involucran a poblaciones indgenas en su calidad de campesinas, sin asumir su aspecto tnico. La dcada del 70 dio por terminadas las reformas estructurales. Durante los 80 el Banco Mundial foment la poltica propietarista que en lo principal consista en regularizar la propiedad indgena pensando que con ello se iniciara un proceso de desarrollo sostenido. La accin de las ONG, primero y de los Estados redemocratizados despus, condujo a planes y programas que apuntaban a desarrollar la capacidad de las propias comunidades indgenas para elaborar y gestionar proyectos. Esta fase de las polticas dura hasta el da de hoy. En muchas partes se combina con polticas de asistencia, subsidio y focalizacin del gasto, puestas de moda por la banca mundial en los aos 80 y 90 y aplicadas por los FIS, Fondos de Inters Social, que si bien tenan y tienen en general una orientacin hacia la superacin de la pobreza, en la mayor parte de los casos trabajan en medio de poblaciones indgenas. Hoy por hoy, las polticas pblicas en materia de asuntos indgenas son una combinacin de las polticas antes reseadas: existen resabios de las polticas indigenistas tradicionales, sobre todo en el rea de la educacin y el fomento productivo; hay polticas dedicadas a sanear la propiedad indgena comprendiendo en ello una palanca eficiente para el desarrollo, y hay polticas provenientes de la matriz organizacin comunitaria y desarrollo del poder local que consisten en fomentar los proyectos autogestionados por los propios beneficiarios. Sin embargo, todas estas polticas estn cuestionadas por la emergencia indgena que detallamos en la primera seccin y por las enormes dificultades de desarrollo de las economas campesinas en todas las agriculturas latinoamericanas y
55 La fecha coincide con la Primera Reunin Indigenista Interamericana realizada en Patzcuaro, Mxico, en 1941.
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de la Fundacin Newen, de la Sociedad de Promocin del Desarrollo que con bajos niveles de inversin y costos han aumentado los rendimientos en terrenos de colinas53. Dicho en trminos generales, en esa disyuntiva se juegan las macropolticas sociales dirigidas al sector indgena rural. La no-existencia de alternativas agrcolas conllevara el diseo de polticas de inversin no agropecuarias, como la forestacin comercial, el turismo, las industrias no agrcolas; en fin, alternativas diferentes de las planteadas masivamente hasta ahora54. En cualquiera de estas alternativas la inversin del Estado pareciera ser necesariamente muy alta. En el primer modelo, o pesimista, la inversin radicara en la bsqueda de sistemas de salida del campo como la forestacin generalizada y el pago de subsidios para quienes no podrn desarrollar actividades de subsistencia. En el segundo modelo, o agropecuario, se trata de realizar una inversin a largo plazo, que en particular d sustentabilidad al modelo agrcola y pecuario. En el tercer modelo se trata de combinar la situacin de subsistencia con empresas y actividades rurales no agrcolas. El nfasis de este tercer modelo estara en la conviccin de la inviabilidad de la agricultura campesina y en la imposibilidad cultural, social y fctica de forestar las comunidades desplazando a cada uno de sus habitantes. Despus de enunciar estos tres modelos, relativamente tericos, podemos adentrarnos en lo que han sido y podran ser las alternativas de polticas sociales para el sector indgena chileno.
53 Un proyecto apoyado econmicamente por el Fondo de las Amricas en la comuna de Nueva Imperial, localidad de Diego de Almagro, demuestra la capacidad productiva agrcola de esas comunidades. La Fundacin Newen, dirigida por tcnicos mapuches, hombres y mujeres, llev a cabo un plan de siembras y forestacin con rboles nativos, con resultados excelentes. El mayor problema reside en la capacidad de permanencia de estos proyectos, ya que al terminar el perodo del contrato muchas veces decaen. 54 Hay programas de turismo indgena ejecutados por la Conadi y Sernatur/Corfo. En la comuna de Tira se realiza un proyecto turstico con comunidades indgenas, pionero en su gnero en Chile y que abre una opcin de desarrollo no agrcola de esas comunidades rurales. Esta iniciativa comenz a estudiarse en 1990. En 1992 la CEPI elabor junto a las comunidades un prediseo. Durante 1994 y 1995 los estudiantes de antropologa de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano realizaron un levantamiento de antecedentes en las comunidades de Lleu Lleu para ver la viabilidad del proyecto y establecieron su plena capacidad de funcionamiento. Un grupo de jvenes dirigentes altamente capacitados ha tenido a su cargo la puesta en marcha. En 1997 se inici una nueva etapa con la implementacin de sitios para acampar, construccin de cabaas, desarrollo de microempresas de servicios y de productos para los turistas (quesos, pan, mermeladas, etc.). La combinacin de la produccin tradicional de subsistencia, que asegura la alimentacin bsica, con un ingreso proveniente de estos planes pareciera ser un camino muy atractivo de desarrollo sostenible. Perspectivas 355
Pareciera que sa es la opinin subyacente a la propuesta que el presidente de la Sociedad de Fomento de la Produccin, Felipe Lamarca, hizo en medio de los conflictos del sur del pas52. Segn los medios de prensa, Lamarca habra propuesto un sistema para plantar bosques artificiales en las comunidades y otorgarles a sus habitantes una suerte de subsidio a cuenta de la plantacin, para esperar que stos crecieran. Hay varias opiniones en el mismo sentido. El senador Prat, de la Provincia de Malleco, seal que la poltica indgena debera consistir en otorgar subsidios a los habitantes de las comunidades y becas a los jvenes para que pudiesen continuar sus estudios y as salir del campo. Frente a esas opiniones pesimistas acerca del futuro de la agricultura campesina y de las posibilidades de mantener una vida digna mediante el trabajo agrcola, surge un sector que ve alternativas de inversin, introduciendo diversos cambios en el modelo de comportamiento agropecuario. Una combinacin de apoyo fuerte a la subsistencia campesina, con inversiones que permitan la modernizacin del sector, se advierte como una poltica adecuada. Por cierto que esta ltima debera mantenerse en el tiempo, ya que de lo contrario no permitira un grado suficiente de sustentabilidad. La clave para el desarrollo de esta poltica basada en la produccin agropecuaria reside en la capacidad y disposicin del Estado para establecer precios de sustentabilidad que permitan un proceso rentable de inversin. Con las actuales fluctuaciones de precios, y con la incertidumbre absoluta de los mercados agropecuarios campesinos, no se ve factible una perspectiva de desarrollo basado en el mejoramiento de suelos, la fertilizacin de los campos, la siembra de especies mejoradas y el aumento de la productividad. De ninguna manera se trata de falta de espritu emprendedor del agricultor mapuche. Por el contrario, es un clculo econmico ajustado a la realidad. Los precios del trigo, por ejemplo, no permiten el endeudamiento en fertilizantes y plaguicidas. El destino de subsistencia de esos productos conduce a sembrarlos de la manera menos costosa posible. El clculo es ajustado desde la perspectiva del campesino. Se ha demostrado con productos de buen precio y fcil y segura comercializacin (remolacha, por ejemplo) donde el agricultor mapuche tiene altos niveles de eficiencia. Los rendimientos remolacheros en la agricultura indgena eran iguales o mejores que los de fundos y empresas. Igualmente no existen limitaciones tecnolgicas para el mejoramiento de suelos, la adaptacin de semillas y especies, en fin, el mejoramiento sustantivo de la produccin. La experiencia de las estaciones experimentales del Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (Inia) por ejemplo en Carillanca para el rubro triguero y cerealero, es clara y contundente. La experiencia de las ONG en esta materia tambin es concluyente. Hemos visto programas del Centro de Educacin y Tecnologa,
52 Diario El Mercurio, domingo 18 de abril de 1999, cuerpo D, pg. 1.
Perspectivas 354
mantener relativamente en privado su identidad mapuche la hicieran pblica en las ciudades. A partir de varios hechos de reconocimiento positivo, como los programas de becas indgenas, los indgenas urbanos comenzaron a expresar su identidad. Hoy da se realizan celebraciones religiosas en Santiago, juegos deportivos tradicionales y hay ms de 40 organizaciones que reivindican un espacio para los indgenas en la ciudad. Las noticias de las movilizaciones indgenas del sur del pas son seguidas con muestras evidentes de simpata y solidaridad por los indgenas urbanos. No pocas veces stos se movilizan en la ciudad como consecuencia de los acontecimientos que estn ocurriendo. La nueva situacin indgena en Chile, al igual que en casi todas las ciudades de Amrica Latina, es de un creciente movimiento de ida y vuelta entre la ciudad y el campo. Los dirigentes indgenas contemporneos son tan urbanos como rurales. Su fuerza reside justamente en su capacidad de establecer puentes entre ambos mundos. El discurso que se ha levantado en los ltimos aos es urbano-rural. Est situado en las comunidades, pero ha pasado por la reelaboracin de los debates urbanos de las nuevas generaciones que han cursado estudios en el sistema educacional formal, y por la interrelacin con otros movimientos indgenas de pases diferentes, el panindigenismo del que hemos hablado51. 2.3 El futuro de la comunidad rural: tres modelos de poltica
Cul es el futuro de la comunidad indgena rural? es posible que tenga capacidad de ser un espacio econmico moderno, un mbito productivo capaz de producir una situacin de vida indgena no relacionada con la pobreza? En otras palabras, es posible el desarrollo de las comunidades indgenas ligadas a la agricultura? Esta es una pregunta central si se quiere pensar a largo plazo la poltica indgena del Estado. O est condenada a la pobreza la vida de las comunidades en la actual situacin de la agricultura chilena?
51 Un debate muy complejo se refiere a si existen reivindicaciones y demandas indgenas urbanas separadas de las demandas comunitarias de origen rural. Hay dirigentes urbanos que plantean la necesidad de un cuerpo de demandas urbanas y, por tanto, de polticas pblicas orientadas hacia los indgenas urbanos. Sin embargo, hay otros que sealan que las demandas son indisolubles y se refieren al conjunto del pueblo indgena. En el caso de las becas se ha llevado a cabo una poltica universal que afecta por igual a los indgenas urbanos y rurales, pero no es fcil imaginar la operacin de polticas de salud, de vivienda o de otro tipo especiales para indgenas urbanos. El peligro de arbitrariedad en este tipo de discriminacin positiva podra producir nuevas formas de discriminacin, adems de la crtica de sectores no indgenas igualmente pobres y carentes de esos servicios. En varias comunas de Santiago como Cerro Navia y La Pintana hay oficinas de asuntos indgenas con muy interesantes resultados, aunque su mayor actividad ha estado en el terreno cultural. Ver Ancn, Jos y Margarita Calfo, op. cit.
Perspectivas 353
moderna se ha incorporado a las jvenes rurales y es una de las principales motivaciones para irse del campo. Un segundo factor que se percibe en el discurso juvenil femenino es la suciedad de las faenas agrcolas. El cuidado del cuerpo, y en especial el de las manos, es un tema central que hemos elaborado en las entrevistas y sobre el cual hay mucho material emprico. Las mujeres jvenes del campo, tanto indgenas como no indgenas, sealan: no queremos terminar como nuestras madres, el trabajo del campo es muy sucio, con tanto polvo se te parten las manos. Podramos afirmar que el concepto de limpieza moderna se ha introducido fuertemente en ellas. La falta de agua potable es sentida como una carencia que les impide quedarse a vivir en el campo49. El imaginario de la modernizacin es un tercer elemento que impulsa a las mujeres a abandonar el campo de sus padres. En las mujeres jvenes se ha instalado con mayor fuerza que en los hombres el imaginario de la modernizacin. En cuarto lugar, la facilidad de obtener empleos domsticos, principalmente en Santiago, es un aliciente adicional. Las jvenes establecen redes de empleo que les permiten viajar directamente desde la comunidad hasta la casa que las va a emplear puertas adentro (con cama y comida en la casa en que sirven). e. La aparicin del actor indgena urbano
Uno de los factores que complica la elaboracin de polticas hacia los pueblos indgenas es la existencia creciente del indgena urbano. Quiz fue el censo nacional de poblacin de 1992 el que puso de relieve la existencia masiva de mapuches en las ciudades y en particular en Santiago, donde casi medio milln de entrevistados seal pertenecer a ese grupo tnico50. La existencia durante la dcada del 90 de un mayor espacio cultural y democrtico quiz posibilit que numerosas personas que deban
49 El programa para dotar de agua potable a las casas mapuches que realiz la CEPI durante el gobierno de Aylwin, fue muy valorado por las mujeres, como se puede ver en la evaluacin realizada (Documento Programa de Bombas de Agua, Serplac, Intendencia IX Regin, Temuco, 1996). Se critica la calidad de las bombas de agua entregadas por proveedores y contratistas del programa, ya que un porcentaje se rompi y no funciona adecuadamente. La falta de control estatal a la calidad de los productos muchas veces puede hacer fracasar un programa del ms alto sentido social. 50 La literatura sobre los mapuches urbanos es reciente, pero muy importante. Se puede ver Ancn, Jos, Los urbanos, un nuevo sector dentro de la sociedad mapuche contempornea, en Pentukn N 1. Universidad de La Frontera, Temuco, 1994, pg. 5-15; Ancn, Jos y Margarita Calfo, El retorno al pas mapuche, en Liwen, Revista del Centro de Estudios y Documentacin Mapuche Liwen, N 5, 1999. pg. 43-79; Cuminao, Clorinda y Luis Moreno (1998), El Gijatun en Santiago, una forma de reconstruccin de la identidad mapuche. Tesis para optar al grado de Antroplogo, Universidad Academia de Humanismo Cristiano (271 pginas); Curivil, Ramn (1999), Los cambios culturales y los procesos de reetnificacin entre los mapuches urbanos. Tesis para optar al grado de Magster en Ciencias Sociales, mencin Cultura y Religin, Universidad Academia de Humanismo Cristiano, Santiago (177 pginas); Valds, Marcos. Migracin mapuche y no mapuche, en Ethnos, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile, N 1, 1997. Los estudios de este ltimo autor sobre el censo nacional de poblacin de 1992 son de gran importancia y en algunos casos demuestra que incluso hubo subdeclaracin. Tambin ha estudiado la ubicacin de los migrantes y de las familias mapuches mediante el uso del sistema redatam. Perspectivas 352
calificados o tener una edad que se considera inmadura para asumir determinadas responsabilidades. En ese nicho los migrantes indgenas obtienen fcilmente empleo. Un estudio realizado por alumnos de antropologa sealaba que un joven mapuche demoraba menos de una semana en llegar a Santiago y obtener empleo, a travs de las redes de amistades locales que lo apoyan y protegen. El diferencial de ingreso monetario, entre una economa de subsistencia y el salario mnimo recibido en una fuente de soda santiaguina por lavar platos y copas, es inmensa. Un estudio realizado en la comuna de Cerro Navia sealaba que el 90% de los mapuches que all habita tiene ingresos menores a $ 100 mil, esto es, se encuentra al borde del salario mnimo, lo cual a menudo lo hace estar bajo de las lneas de pobreza urbana45. El efecto aspiradora funciona en la medida en que se encuentran en un espacio econmico contiguo dos economas, una no monetarizada y la otra s. A pesar de ocupar los niveles ms bajos del mercado laboral la diferencia entre contar o no con recursos monetarios es tan grande, que conduce al incremento de la migracin. El censo nacional de poblacin de 1992 muestra cohortes ausentes en el campo46. Los jvenes se han ido masivamente a las ciudades y ha sido mayor el nmero de mujeres que de hombres. El sistema agroexportador, y en menor medida el forestal, ha logrado retener a un porcentaje de hombres jvenes en el campo que, por lo general, tiene trabajos temporales lejos del lugar de vivienda. La presencia de jvenes parados durante largos meses ha significado tambin un espacio social apropiado para el desarrollo de la emergencia indgena. La mayor parte de estos jvenes posee enseanza media incompleta y no tiene posibilidades de continuar sus estudios. En el caso de las mujeres jvenes hemos podido observar un perodo de alta migracin que oscila entre los 18 y 25 aos y un proceso parcial de remigracin, despus de esa edad, en que las mujeres regresan al campo a formar familia47. d. Modernizacin, migracin y diferencias de gnero
Las mujeres campesinas jvenes han recibido con mucho ms fuerza el impacto de la modernizacin de la vida cotidiana. La salida hacia afuera es hoy en da una salida principalmente femenina48. Por qu se van las mujeres? Un tema recurrente es la violencia de la vida rural. Las mujeres jvenes no aceptan vivir en un marco de violencia familiar, autoritarismo masculino, etc. Un valor determinante de la vida
45 Vergara E., Sebastin (1998), Informe sobre la situacin socioeconmica de la poblacin mapuche de la comuna de Cerro Navia, policopiado. 46 Hemos detallado este estudio en el Censo nacional de comunidades y localidades mapuches, op. cit. 47 Censo nacional de comunidades y localidades mapuches, op. cit. 48 No tenemos an los datos consolidados, pero el estudio preliminar de las frecuencias de migraciones permite ver que hay mayor migracin femenina que masculina en todos los casos. Perspectivas 351
La liberacin de las tierras al mercado tendra como nico efecto la presin sobre las tierras indgenas para su traspaso a empresas forestales o para fines tursticos, con la consecuente migracin y expulsin de poblacin. El pago de precios mseros por la tierra sera una caracterstica, debido a la existencia de relaciones de poder desiguales43. No parecieran existir razones que puedan asegurar que una poltica de regularizacin de la propiedad privada y de liberacin de las tierras en el mercado pueda conducir, en el mediano o largo plazo, a un desarrollo y despauperizacin indgenas. Podra suceder, por cierto, mediante la desaparicin de una parte importante de los indgenas que se veran presionados a vender la tierra. Adems, un pequeo sector podra comprar la tierra de sus vecinos y constituir parcelas de mayor tamao. c. Migraciones recientes
Las migraciones desde las comunidades indgenas a las ciudades tomaron un nuevo impulso en la dcada del 80. En parte ello se debe a las polticas de fomento para el agrupamiento urbano desarrolladas desde mediados de esa dcada. Entr en accin el efecto que hemos denominado aspiradora por la existencia de un diferencial enorme entre las economas de autosubsistencia y la situacin del empleo urbano. Como se sabe, la dcada del 90 ha sido casi de pleno empleo, bajando las tasas de los 80 a un piso de 5% promedio. Sin embargo, este ltimo dato es engaoso, ya que esconde una desocupacin de diversas escalas. En los servicios de mayor grado de nocalificacin, y por tanto de menor nivel salarial, en ciertos momentos la cifra de desempleo ha sido an ms baja. La existencia de un alto nivel de cesanta juvenil se ha explicado por este motivo44. Los jvenes no ingresan al mercado de trabajo, entre otras cosas, porque la oferta de empleo es muy mal remunerada, al no estar
promedio por familia era de 9,38 ha y en nuestro estudio de 1998 el promedio es de 6,1 ha por familia. Este promedio esconde algunas falacias, ya que las propiedades de la costa (con arenales) y de la cordillera (con cerros) incrementan los promedios. En las reas del centro de la Regin de La Araucana el promedio es de 3,24 ha por familia. El capital-tierra en estos casos no alcanzara a $ 1 milln. 43 La Comisin Especial de Pueblos Indgenas, CEPI, recibi decenas de denuncias por la venta de tierras indgenas en lugares tursticos, transadas bajo el subterfugio de arriendos a 99 aos. Los precios pagados no se condescendan con el valor objetivo de esas tierras ubicadas en lugares de gran atractivo paisajstico. Los juicios iniciados por venta fraudulenta siempre han terminado en la imposibilidad de que el propietario pague las mejoras realizadas por el arrendatario, que en la mayor parte de las veces consiste en una casa habitacin de veraneo de grandes proporciones. La Cmara de Diputados al debatir la ley indgena no tuvo la voluntad de legislar sobre este asunto. Ver Memoria de la Comisin Especial de Asuntos Indgenas, Santiago, 1993. Slo entre octubre de 1992 y marzo de 1993 el Departamento Jurdico de la CEPI atendi 2.751 casos de comunidades en la Regin de La Araucana. Ms del 80% corresponda a litigios de tierras. La Comisin no reciba casos particulares o litigios personales o de carcter penal. 44 Ver Informe Econmico Anual del Programa de Economa del Trabajo de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, 1999, captulo El desempleo juvenil.
Perspectivas 350
campesinos indgenas ya han sido sacados del mercado en los rubros ganaderos, lo que se evidencia en las estadsticas de existencias ganaderas en las comunidades mapuches. b. Propiedad indgena y pobreza rural
En algunos sectores se ha transformado en un verdadero dogma relacionar la pobreza indgena con la situacin de la propiedad. A comienzos de siglo las leyes de radicacin establecieron que los ttulos de merced de las comunidades no eran enajenables. Se consider lgico que las tierras entregadas por el Estado no se pudieran vender. Por ello se produjo un complejo proceso de subterfugios conocido como la usurpacin de las tierras indgenas. De las 500 mil hectreas entregadas en ttulos de merced, en 1970 no quedaban ms de 340 mil40. Durante muchos aos, ciertos sectores conservadores pensaron que existira una relacin estrecha entre la falta de propiedad privada y la pobreza indgena. Por esos motivos se plantearon diversos proyectos de divisin de las comunidades, tendientes a constituir plenamente la propiedad en ellas. En 1978 se dict el DL N 2.508 que permiti realizar dicho proceso. Las hijuelas resultantes fueron gravadas y se prohibi su venta. Sin embargo, no se impidieron los arriendos y se utiliz la frmula fraudulenta de arriendos a 99 aos, con lo que los indgenas perdieron numerosas tierras, en especial a bordes de ros y lagos; esto es, en sitios tursticos del sur de Chile. La ley indgena de 1993 impidi la venta de las hijuelas a personas no indgenas y limit la figura del arrendamiento. Se ha dicho que si las propiedades se pudieran vender o hipotecar (esto es, liberarlas al mercado) se producira un proceso de despauperizacin41, aunque no queda claro cmo. Hay informes que sealan que de esa manera los propietarios indgenas podran acceder a crditos y a otras formas de financiamiento. El desconocimiento del valor de las propiedades indgenas conduce a argumentar falsamente. De hecho, con el nivel de calidad de esas tierras seran muy pocos los bancos que otorgaran crditos42.
40 Osses, Jorge y Hugo Ormeo, Nueva legislacin sobre indgenas en Chile, en Cuadernos de la Realidad Nacional. Ceren, Universidad Catlica de Chile, Santiago, 1971, N14, octubre de 1972, pg. 15. Las cifras del despojo se pueden ver en mi libro Historia de un conflicto. El Estado y los mapuches en el siglo XX, ya citado. 41 Instituto Libertad y Desarrollo. Informe sobre la cuestin mapuche, Santiago, marzo-abril de 1999. Este informe tuvo enorme repercusin y numerosos articulistas repitieron su contenido en los diarios. El planteamiento, sencillo de comprender pero no necesariamente verdadero, seala que la causa de la pobreza mapuche es la ley indgena que prohbe vender e hipotecar las tierras, lo que impide a los indgenas ingresar al sistema financiero. Quienes no conocen la realidad mapuche pueden creer de buena fe esta lgica. Quienes la conocen, aunque sea de lejos, no podran de buena fe concordar con este argumento. 42 El promedio de hectreas por persona al momento de los ttulos de merced (1928) era de 4,7. En nuestro estudio de 1981 la relacin hombre/tierra era de 1,5 ha per cpita. En 1981, el Perspectivas 349
amabilidad la situacin indgena y los mismos indgenas de las comunidades ven en la pobreza la expresin palpable de la separacin de la cuestin indgena de las cuestiones nacionales. Se percibe en forma explcita que lo que es el desarrollo para el pas no lo es para los indgenas. El caso forestal es una expresin ms evidente an. Una de las mayores riquezas exportadoras del pas se la percibe localizada en el mismo espacio que la mayor pobreza del pas. La pobreza mapuche actual es consecuencia de dos tipos de procesos. En primer lugar, un proceso de largo plazo que tiene que ver con la expropiacin territorial y el encerramiento en reducciones. Este proceso realizado por el Estado chileno a fines del siglo XIX y comienzos del XX condujo al empobrecimiento de toda la sociedad mapuche posreduccional. Las usurpaciones de tierras y la estrechez territorial en que se encuentra la poblacin mapuche rural son el corolario de ese proceso. Las polticas pblicas destinadas a comprar tierras tendran por objeto reparar esa situacin. En segundo lugar, se ha producido un empobrecimiento adicional en los ltimos 20 aos, al perder la economa campesina indgena todo papel productivo regional y nacional. Hasta 1976, fecha en que se realiz el Censo Agropecuario, todava era alta la importancia relativa de la produccin campesina mapuche en ciertos rubros productivos. Como consecuencia de la reforma agraria y de las polticas pro campesinas de ese perodo los indgenas acumularon muchos animales. El censo mostr que en la produccin de algunos rubros agrcolas los campesinos tenan un peso muy alto. Por ejemplo, en trigo, papas y leguminosas de grano seco. Lo mismo se poda observar en la produccin porcina y ovina, en que los porcentajes de participacin se situaban sobre el 50% de toda la produccin regional38. Esta situacin cambi radicalmente en los 80 y se acentu en los 90. Todos los estudios y el ltimo Censo Agropecuario (1997) muestran el papel cada vez ms marginal de las economas campesinas. En trigo, la alta productividad de las empresas trigueras del sur ha conducido a que la produccin campesina no sea de inters, ni siquiera para los molinos locales que antes se abastecan de ella. En la produccin de papas, porotos y otros rubros semejantes an los campesinos controlan un porcentaje de la produccin total, aunque la tendencia tambin apunta a sacarlos del mercado39. Tal como ya se seal, los
38 Ver el estudio Empresas y Campesinos del Grupo de Investigaciones Agrarias de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (1980). Se dividi el censo de 1976 segn tipo de empresa, empresarial y campesina, y se estableci el porcentaje de la produccin que provena de cada una de ellas. 39 Como es bien conocido por la teora de la economa campesina, en los perodos de crisis generalizada estos productores se ven compelidos a producir ms y suelen servir de colchn anticclico. Fue lo que ocurri en la dcada del 70 en Chile. Por ello en ese perodo hablbamos de campesinizacin; esto es, un aumento de los campesinos y de la produccin campesina en el contexto de la produccin agrcola global. Pasado el momento de crisis y recompuesta la agricultura comercial, la actividad campesina tendi nuevamente a ser marginalizada. Perspectivas 348
los prstamos de Indap a pequeos agricultores mapuches de la Regin de La Araucana consiste principalmente en semillas de trigo u otra semilla de siembra tradicional y abono. Nuestro ltimo estudio de 1998 muestra que se ha consolidado un esquema productivo de subsistencia ms cerrado que el de hace unos aos. El esquema consiste en 1,5 hectreas de trigo, 0,5 ha de papas, maz y leguminosas, 0,5 ha de huertas y otras tierras destinadas a hortalizas y siembras directas para el hogar, y el resto a pastos para la ganadera. La estructura productiva sigue estando concentrada en el autoconsumo familiar. El ciclo de productos como el lupino, la arveja y la remolacha que en la dcada del 80 signific un principio de orientacin hacia el mercado, se ha terminado o ha disminuido sensiblemente. La estrategia de autoconsumo o subsistencia agrcola que aqu sealamos, y que hemos detallado en otros trabajos36, es la explicacin de la extrema pobreza rural. Si se valoran los productos de subsistencia a los precios del mercado las familias estn por debajo de las lneas de pobreza. Muchas veces esto implica que tienen un nivel de alimentacin aceptable37 y seguro, a pesar de no disponer de ingresos monetarios. La pobreza de subsistencia tiene numerosas consecuencias sociales, polticas y culturales. En primer lugar conduce a cerrar a la sociedad indgena en s misma. Se refuerzan lazos no monetarios entre las familias, se endurece el entorno y se posibilita un aumento de las ideologas relacionadas con la emergencia tnica antes anotada. La relacin con la sociedad global es muy baja y con el Estado central ms baja an. Esto conduce a que se refuercen casi exclusivamente los lazos de clientelismo local, ya que en ellos se fundamenta la capacidad de reproduccin. Las relaciones clientelistas de las comunidades con las autoridades locales caminan paralelas con la emergencia indgena y no necesariamente son contradictorias. Esto conduce a que se pueda votar por los caudillos polticos locales con quienes se tiene una relacin de dependencia frente a la subsistencia y, a la vez, se pueda estar de acuerdo con acciones reivindicativas, e incluso violentas, que ponen en accin las organizaciones y comunidades emergentes. La extrema pobreza de las comunidades indgenas rurales tiene un papel simblico expresivo. Los indgenas urbanos, los no indgenas que observan con
36 Ver Bengoa, Jos (1999), Historia de un conflicto. El Estado y los mapuches en el siglo XX, Editorial Planeta, captulo 7, La gente del trigo. 37 La diferencia entre la canasta de alimentos nacional, rural e indgena es evidente y conlleva estas distorsiones: muchas veces las familias indgenas poseen abundancia de harina, papas, hortalizas, legumbres y huevos. Al medir ingreso, la encuesta Casen los debe calificar por debajo de la extrema pobreza, ya que no hay ingresos monetarios e incluso la valorizacin de los productos de autosubsistencia es muy baja. Con esto no quisiramos sealar que las personas y familias no son pobres, pero es evidente que se trata de un tipo de pobreza diferente de la urbana. Perspectivas 347
2.2
Pobreza rural y migracin urbana
Este conjunto de elementos, y por cierto muchos otros, explican quiz dos fenmenos que se han acelerado en los ltimos 15 aos: migracin urbana y pobreza rural. La poblacin indgena de la IX Regin de La Araucana ha decrecido su nivel de ingreso. Es la regin donde aument la indigencia en un perodo de alto crecimiento econmico del pas. As, entre 1990 y 1992 la indigencia disminuy de un 15,5% a un 9,7%. En 1994 baj a un 8,8% y en 1996 volvi a subir al 9,7%. Igual fenmeno ocurri con la pobreza33. En 1998 el 14,6% de los pobres del pas se concentraba en esta regin y de ese total ms de un 80% corresponda a poblacin mapuche34. Dos consecuencias de este fenmeno son el refugio en la subsistencia y las migraciones: a. Refugio en la subsistencia
Los indgenas chilenos del sur, los mapuches, se han refugiado en la subsistencia al igual que un sector importante de campesinos. Frente a las modernizaciones las alternativas que se presentan son o vender la tierra e irse al pueblo, o refugiarse en lo que se conoce: la subsistencia. La alternativa de la modernizacin agrcola es puntual. En una investigacin que realizamos en la actualidad en las Regiones del Bo Bo, La Araucana y Los Lagos se puede ver que los programas apoyados por el Estado y que han significado una real modernizacin productiva son muy parciales y afectan a poca poblacin35. El 87% de
33 Encuesta Casen 1998, Mideplan. Es interesante mostrar que cuando la aceleracin del crecimiento del pas disminuye (entre 1996 y 1998), se produce una nueva pequea disminucin de la extrema pobreza rural. No es el momento para hacer una disgresin terica, pero es necesario tener en cuenta que la pobreza de autosubsistencia rural no se comporta necesariamente al mismo ritmo que el crecimiento econmico del pas. Ms an, lo que puede ser bueno para el pas no siempre es bueno para este sector. 34 La poblacin mapuche rural corresponde a 230 mil personas que viven en comunidades o localidades homogneas; es decir, donde habitan predominantemente mapuches. El estudio que realizamos (Proyecto Fondecyt N 197 11 25, resultados preliminares) seala que en 1998 el 72% de las familias mapuches se encontraba bajo la lnea de pobreza. Ver Censo Nacional de Comunidades y Localidades mapuches, op. cit. 35 Como parte del mismo proyecto de investigacin hemos visitado los siguientes proyectos: produccin de bulbos de flores en el lago Lleu-Lleu (comuna de Tira); desarrollo campesino o Proyecto Holands (comunas de Purn y Lumaco); comercializacin de leguminosas de grano seco (comuna de Lumaco), y desarrollo campesino, central comercializadora de productos agrcolas (comuna de Nueva Imperial). El Programa de Desarrollo Campesino, Prodecam, conocido como Proyecto Holands ha sido el esfuerzo de mayor envergadura en cuanto a inversin en comunidades y reas indgenas de la Regin de La Araucana. Este concluy hace dos aos y es necesario evaluar con detalle si sus intervenciones tuvieron efectos y sustentabilidad en el tiempo. Perspectivas 346
La cuestin forestal se ha transformado en el asunto ms complejo de la cuestin indgena rural. All hay una contradiccin entre un sistema de vida de alta vulnerabilidad y un sistema productivo, gran industria, arrasador. El sistema forestal utilizado en el sur de Chile ha sido ideado para reas desrticas. Es decir, se trata de un bosque de alta densidad, cercado de cierros, sin vegetacin competitiva, en la medida de lo posible, de crecimiento rpido y corte mecanizado y a tabla rasa una vez que est maduro. Es un bosque no compatible con las comunidades humanas. Estas son vistas como un peligro para el bosque, tanto por los incendios forestales que pueden cometer, como por todo tipo de depredacin, ruptura de cercos, etc. En el sur de Chile no se ha implantado un modelo o sistema de bosque integrado a las comunidades humanas, con especies de diverso crecimiento, con combinacin posible de pastoreo, silvopastoreo, y con un sistema de cosecha continuo, sin ruptura de la carpeta de cobertura, como es la mayor parte de los bosques europeos. Por otra parte, se ha producido la paradoja de que la actividad forestal es la nica actividad industrial exenta de la realizacin de estudios de impacto ambiental. La plantacin de un bosque de cientos de hectreas tiene una serie de impactos sobre las comunidades humanas, que va mucho ms lejos del que puede tener un camino, una obra pblica, una pequea o mediana empresa. Todas ellas tienen la obligacin de realizar un estudio de impacto ambiental y someterse a la ley de bases del medio ambiente, que rige y controla el sistema medioambiental en el pas. Al considerarse el bosque una actividad semiagrcola, esto es silvcola, ha quedado exento de dicha exigencia. La consecuencia de este fenmeno ha sido el cercamiento de las comunidades campesinas y de las comunidades indgenas por las plantaciones de bosques32. Las polticas indgenas de los prximos aos debern ser al mismo tiempo polticas forestales. La alternativa de la reconversin forzosa no pareciera ofrecer un camino pacfico, por lo que es preciso encontrar nuevos derroteros de polticas pblicas para el rea.
32 El origen de la violencia del ltimo perodo de movilizaciones indgenas se encuentra en este proceso de cercamiento. Se puede sobrevolar la zona de la Cordillera de la Costa (comunas de Lumaco, Purn y en general la Provincia de Malleco) y ver grficamente que en medio de las plantaciones hay espacios secos, ridos, muchas veces sin caminos de acceso. La Comisin Verificadora de los Sucesos de Lumaco formada por el presidente del Colegio de Periodistas, el obispo auxiliar de Temuco, dos rectores de universidades, abogados y medioambientalistas, visit las comunidades en conflicto y se encontr con una situacin muy compleja. En Pichi Loncoyn, comuna de Purn, haba una comunidad viviendo en lo alto de una colina, con tierras absolutamente erosionadas y rodeada de empresas forestales que, incluso, no la dejaban salir por sus caminos que eran cerrados con candados. Llegamos a la conclusin que se trataba de comunidades acosadas. Sin aprobar ni justificar ningn camino violento de resolucin de conflictos, no cabe duda que la presin forestal sobre las comunidades es, en s misma, una violencia muy fuerte. No existe legislacin que regule esta situacin. Ver Informe de la Comisin de la Sociedad Civil para Observar los Hechos de Lumaco. Santiago de Chile, 1997. Perspectivas 345
produccin, que se es el mbito tecnolgico en que se mueven y actan, se plantea un desafo fundamental en la definicin de polticas pblicas. Una vez ms la poltica econmica indgena rural ms importante no est en el mbito sectorial sino en el macro. c. Expansin del capital forestal y reconversin forzosa de la agricultura del sur de Chile
Este ha sido en el caso chileno el principal fenmeno de los ltimos 15 a 20 aos. Zonas enteras se han reconvertido ya sea desde el bosque nativo deteriorado, o directamente desde la agricultura a las plantaciones de pinos y eucaliptus. En la primera fase plantadora se cubrieron reas desertificadas, como las arenas de la Isla de la Laja, Nacimiento, la parte norte de la Cordillera de Nahuelbuta y la Provincia de Arauco. En ambos lugares se establecieron polos de desarrollo consistentes en plantas de celulosa y tratamiento de la madera. Esta primera fase fue regulada por el Estado, planificada y posteriormente privatizada, pero continu con los lineamientos preestablecidos. En la segunda fase plantadora, aproximadamente desde 1980 en adelante, se comenzaron a plantar reas que antes posean otros destinos agrcolas y que por diversas razones precio principalmente se haban marginalizado. En la comuna de Los Sauces se pueden observar predios donde colinda la produccin triguera tradicional con los nuevos bosques de eucaliptus. En esta fase ha operado simplemente el mercado sin existir ningn tipo de regulacin, planificacin o reflexin sobre el impacto de las inversiones. Muchas comunidades campesinas e indgenas se han visto cercadas por las plantaciones, con las consecuencias conocidas de empobrecimiento de las tierras; sequedad, producto de la sustraccin de agua subterrnea de la masa vegetal colindante; efectos de los pesticidas sobre las personas30, cierros de los bosques que impiden el paso, falta de trabajo para la mano de obra local, etc.31.
30 La aparicin de malformaciones congnitas en nios nacidos en el Hospital de Tira es un fenmeno nuevo e indesmentible. Hay numerosos informes sobre el efecto de plaguicidas y pesticidas, diseminados en forma area sobre las poblaciones aledaas y, en particular, sobre las mujeres embarazadas. 31 No es correcta la idea generalizada de que la plantacin de bosques artificiales produce mayores requerimientos de mano de obra. Ello se pudo ver claramente en Tranaquepe, comuna de Tira. La antigua hacienda controlaba un gran espacio de vegas y cerros. Numerosos agricultores sin tierra de la zona efectuaban medieras en ellas, las que eran una de las fuentes de trabajo ms importantes de la comuna. La empresa Volterra adquiri el predio y sembr eucaliptos con las metodologas y tcnicas ms modernas (curvas de nivel, sistemas prediseados de cosecha, etc.). El resultado ha sido un aumento evidente de desocupacin en la zona. El bosque una vez plantado debe esperar muchos aos para ser cosechado. El cuidado est a cargo de unos pocos guardabosques y la cosecha se realiza mecnicamente con muy poca mano de obra y, adems, especializada. Perspectivas 344
Lo ms probable ser que las polticas de modernizacin, entendida como altas tasas de crecimiento econmico e inversin, continuarn en la dcada que recin comienza, por lo que el desafo de las modernizaciones para las poblaciones indgenas seguir siendo el principal. b. Apertura del comercio exterior y globalizacin
A comienzo de los aos 90, pero sobre todo con la asociacin al Mercosur, se percibieron las graves consecuencias que amenazaban la permanencia productiva del campesinado. Los precios del trigo y productos bsicos que producen los campesinos mapuches se han visto afectados fuertemente. La importancia de estos precios para los pequeos productores indgenas es muy superior a lo que se obtiene por la va de subsidios y aportes directos del Estado. En el caso mapuche, la tendencia de los ltimos diez aos, por ejemplo, ha sido hacia el encerramiento de la produccin triguera a la subsistencia familiar28. Prcticamente no se produce trigo para la venta. Slo se comercializan pequeos volmenes en momentos de contingencia en los mercados locales. Las investigaciones que estamos realizando concluyen que no se han encontrado rubros agrcolas masivos que posibiliten hablar de reconversin. Hay reas, como Chilo por ejemplo, que han encontrado una opcin en la industria salmonera y de produccin artificial de mariscos. En la zona central pareciera que existen algunas lneas de reconversin campesina, como el tomate industrial y las hortalizas finas. Pero en el caso de los campesinos del sur, y en particular de la agricultura mapuche, no pareciera encontrarse un conjunto de productos demandado por el mercado o sobre el cual pueda construirse una demanda. La globalizacin productiva, que parece no tener vuelta atrs, pone un punto de interrogacin sobre las posibilidades de desarrollo de la agricultura tradicional en pequea escala29. En la medida que los mapuches estn histricamente ligados a esa
28 En 1966 Alejandro Saavedra sealaba que de 45 casos slo 18 no vendan trigo, el que dedicaban casi exclusivamente a la subsistencia. Slo el 26,1% de las familias tena una alta orientacin hacia el autoconsumo y el 45,6% una baja orientacin. En 1981, nuestro estudio condujo a concluir que el 57% ya tena un alto nivel de autoconsumo y en el de 1998 concluimos que el 73% tiene una alta orientacin hacia el autoconsumo agrcola. Los bajos niveles de autoconsumo, esto es, empresas campesinas que podran ser catalogadas de comerciales disminuyen desde un 45% en 1966, a un 30,5% en 1981 y a un 18,6% en 1998. Ver Saavedra, Alejandro. La cuestin mapuche. Santiago. Icira. 1971, pg. 66 y siguientes. Bengoa, Jos (1982), Economa mapuche. Santiago, PAS, pg 141. Proyecto Fondecyt N 197 11 25 (resultados preliminares). 29 Tal como se seala en este trabajo, en la actualidad las economas de escala son las que permiten obtener rentabilidad en los rubros de la agricultura tradicional. Los rendimientos de trigo en el sur de Chile en empresas agrcolas eficientes superan los 80 quintales por hectrea y en algunos casos se logran cifras impensables hace pocos aos. En cambio, los campesinos tienen un promedio de 12 quintales por hectrea y los adscritos al PTT uno de 14,5. Esta relacin de rendimientos se repite en diversos rubros.
Perspectivas 343
Esta hiptesis de trabajo se sustenta en numerosas evidencias indispensables de asumir a la hora de repensar las polticas pblicas dirigidas hacia los pueblos indgenas, o a la hora de concordar con ellos un esquema de accin pblica, dos opciones que se jugarn en el futuro. a. Proceso de modernizacin acelerado del pas
Este proceso haca improbable la permanencia en el mediano y largo plazo de los campesinos tradicionales, incluyendo a los agricultores mapuches del sur de Chile25. Para muchos analistas la poblacin rural, como se ha dicho, debera transitar rpidamente a porcentajes semejantes a los de pases desarrollados26. La migracin de los jvenes indgenas y campesinos a las ciudades no sera un problema, sino una situacin lgica, consecuencia de la modernizacin acelerada del pas. Esta definicin estratgica es fundamental para la toma de decisiones sobre polticas indgenas rurales. Muchas veces ello no es comprendido cabalmente, lo que conduce al establecimiento de polticas altamente contradictorias y cuyos efectos se anulan entre ellos27.
Grupo de Investigaciones Agrarias, Santiago, 1999. En ella se aprecia que si bien hay algunas pequeas reas en que los pequeos productores se han modernizado, en el conjunto de la agricultura se mantienen las formas tradicionales de producci n. Esta investigaci n lamentablemente no incluy la IX Regin de La Araucana, por decisin administrativa, lo que habra significado niveles promedios mucho ms bajos que los obtenidos en el pas. 25 Por ejemplo, la poltica de modernizacin de la comercializacin ganadera constituy una catstrofe econmica para los pequeos productores. Presionado el gobierno chileno por los ganaderos modernos de Osorno, principalmente, debi legislar en torno a la tipificacin y precios diferenciados de la carne. Esto signific que en las ferias se pagaran por el ganado de los pequeos productores los precios ms bajos. La cada de los ingresos provenientes de la ganadera comercial mapuche en los ltimos diez aos ha sido de un 32%, segn los datos que manejamos de nuestras encuestas. Esto ha conducido a una disminucin notoria de la masa ganadera bovina, equivalente a un 28% entre 1981 y 1997, fechas de nuestros estudios comparativos. Son procesos silenciosos que muchas veces afectan de manera ms profunda las economas indgenas que los procesos aparentes debatidos en los peridicos. 26 El censo de poblacin de 1992 estim a la poblacin rural en 2.207.996 personas, lo que equivale al 16,54% de la poblacin total (13.348.401). Sin embargo, un estudio realizado en Mideplan por el socilogo Carlos Caldern muestra que se debera contabilizar como rural al 24,3% de la poblacin del pas, ya que el censo determin como urbanos a una serie de caseros y lugares de carcter rural. Si esta cifra es correcta, la poblacin rural sobrante ascendera a un 5% de la poblacin, segn el censo, o a ms del 10%, ya que las tasas de ruralidad de los pases desarrollados se ubican en torno al 10% de la poblacin total. 27 Por ejemplo, el promedio nacional de edad de los productores atendidos por el Programa de Transferencia Tecnolgica es de 52 aos. En la Regin de La Araucana es de 54,6 aos. Esto significa que la moda del productor beneficiario del programa es un hombre maduro o viejo, abuelo, que ha pasado en el campo toda su larga vida. Es un productor que sabe hacer sus cultivos tradicionales y que tendr muy poca propensin a la innovacin. Segn nuestros datos, es un agricultor grafo (67% con slo 4 bsico o menos). No asumir este hecho es desastroso para un programa que pretende desarrollar cambios tecnolgicos, e innovar tecnologas y mtodos de organizacin. Igualmente sera equivocado no asumir la migracin juvenil. Perspectivas 342
2.1
El fin de la vida rural
La apertura comercial al exterior y la integracin econmica han provocado un enorme cambio en la agricultura tradicional y en especial en la agricultura regional del sur de Chile. Podramos suponer que estamos en la antesala del fin de la vida rural tradicional, tal como la conocimos durante un largo perodo de la historia de Chile, y en algunos casos durante toda su historia. Estn quedando obsoletas las formas de vida ms antiguas que existen en nuestra sociedad21. En numerosos crculos del pas al comenzar la dcada de los 90 se adhiri a la tesis del fin del campesinado o fin de la vida rural. En un seminario acerca de la transicin en Chile al que asistan polticos e idelogos de todo el espectro poltico del pas, se seal que el sector agrcola tradicional estaba a punto de ingresar a la UTI (Unidad de Tratamientos Intensivos)22. Las predicciones acerca del desarrollo del pas permitan predecir que el sector campesino tradicional no lograra adecuarse en forma masiva a la nueva tendencia y debera vender sus tierras y trasladarse a las ciudades. El Ministro de Hacienda, Eduardo Aninat, en una de sus primeras intervenciones pblicas en 1994, seal que la poblacin rural debera disminuir fuertemente en el prximo perodo llegando a una proporcin semejante a la que existe en los pases desarrollados. Quiz sin hacer explcita esta tan fuerte hiptesis, consideramos que se transform en la hiptesis de trabajo de las polticas pblicas23. Por ejemplo, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, Indap, estableci una distincin entre campesinos viables y no viables, que se convirti en una palanca prctica de discriminacin entre quienes deban permanecer en el campo y quienes, en algn plazo no determinado, deberan cambiar su lugar de vida24.
que el Estado dirige a los pequeos agricultores. Por lo general, las polticas sectoriales han sido paliativos muy dbiles, frente a las polticas globales que afectan al sector agrcola tradicional. Por muy grande que sea el Fondo de Desarrollo no tiene ningn impacto en comparacin con pol ticas de precios de productos agr colas producidos por los campesinos; frente a megaproyectos, inversiones forestales, poltica de fomento pesquero, expansin minera, etc. El impacto de cambios en los precios agrcolas es mayor que cualquier fondo manejado sobre la base de proyectos. 21 Esta ha sido la hiptesis de un proyecto de investigacin apoyado por Fondecyt, desarrollado en los ltimos tres aos. 22 Ver Valds, Juan Gabriel. Transicin a la Democracia en Chile, Actas de la Reunin de Trujillo, Espaa, 1994. 23 Por razones polticas no se puede decir de modo desenfadado que deben terminarse los campesinos. Se usaban formas alusivas como erradicar la pobreza rural, lo que para muchos era erradicar del campo a los pobres rurales. Esto lo discutimos en su momento en un artculo denominado La pobreza de los modernos. Ver Bengoa, Jos (1997), La Comunidad Perdida, Ediciones Sur, Santiago. 24 Al respecto, la poltica del Indap ha sido la ms explcita. El director de la institucin, lleno de confianza en la capacidad modernizadora del Estado, seal que los campesinos van a manejar sus predios con computadora a fin de siglo, planteamiento formulado seis aos antes de terminar el milenio. La evaluacin ms completa sobre la situacin campesina pertenece a Julio Berdegu, Evaluacin del Programa de Transferencia Tecnolgica de Indap. Documento de Trabajo, Perspectivas 341
material de los oprobios y daos cometidos. A partir de esta constatacin, como veremos ms adelante, la poltica del Estado debera constituirse en el mbito del reconocimiento, de la resolucin de conflictos por medios pacficos y consensuados, el dilogo, y la recuperacin conjunta de los valores demandados. La emergencia indgena pone una situacin compleja en la determinacin de cules deberan ser las polticas a desarrollar por parte del Estado. Quiz el principal cambio en las polticas indgenas tiene que ver con el cambio de interlocutor. El dirigente indgena tradicional ha cambiado radicalmente. Hoy da no es el dirigente agrario, muchas veces iletrado que se relacion con el Estado. Hoy en da, y es el caso de Chile, es un dirigente que es miembro del movimiento panindigenista, que tiene formacin educacional a veces universitaria, y que se relaciona tanto con el mundo urbano como con el rural.
2.
Pobreza indgena y migraciones
Para el anlisis de la cuestin indgena latinoamericana, y chilena en particular, es necesario estudiar un segundo aspecto: la vida rural, la pobreza indgena y las migraciones. En esta seccin analizaremos aspectos relacionados con la situacin que hoy viven los mapuches en el contexto del desarrollo socioeconmico chileno18. Ella se inserta en el marco de crisis de la agricultura tradicional, en el proceso de desplome de la vida rural, tanto mapuche como no mapuche, en el modelo de modernizacin implementado en Chile19. La actual insurgencia indgena del sur de Chile es consecuencia directa de esta situacin estructural que escapa a las polticas sectoriales que un servicio del Estado pueda realizar20.
18 En este trabajo hablaremos exclusivamente de los mapuches que representan el 95% o ms de los indgenas de Chile. Al hablar de mapuches incorporamos a todos los subgrupos regionales que en estos ltimos aos han optado por asumir identidades simblicas diferenciadas: pehuenches, lafkenches o costinos, huilliches o del sur, etc. Los mapuches son aproximadamente un milln de personas. De ellos, 230 mil viven en comunidades o localidades indgenas en el sur del pas. 19 En nuestra actual investigacin comparamos la situacin de los campesinos mapuches con los no mapuches. Las presiones que reciben ambos son semejantes, pero las respuestas son diferenciadas. Los campesinos no mapuches no perciben ninguna alternativa de permanecer en la tierra, por lo que se ven obligados a vender a las compaas madereras. Saben perfectamente, y as lo muestran decenas de entrevistas, que les espera un futuro lleno de inseguridades. No hay una visin positiva de la proletarizacin y migracin urbanas, sobre todo si se trata de personas de ms edad. Pero no existe alternativa por lo que muchos, y en muchos sectores, han debido abandonar el campo. Los mapuches, en cambio, salvo los jvenes, no tienen esa misma percepcin, entre otras cosas porque las leyes indgenas de 1978 y de 1993 les impiden vender la tierra, salvo a otro indgena. En este caso lo que domina es el sentimiento de aprisionamiento o cercamiento. 20 Quiz en este punto la ley indgena de 1993 no fue suficientemente visionaria. Se cre un Fondo de Desarrollo para las comunidades indgenas, separado de las polticas agropecuarias Perspectivas 340
La demanda indgena, sin embargo, no se contenta solamente con reivindicar beneficios para quienes pertenecen a las comunidades indgenas, sino que propone crecientemente cambios que afectan al conjunto de la sociedad nacional y al Estado16. Al proponer una sociedad multitnica y multicultural los indgenas no slo han cuestionado su propia situacin de pobreza y marginalidad, sino que han cuestionado tambin las relaciones de dominacin de la sociedad latinoamericana basada en la discriminacin racial, la intolerancia tnica y la dominacin de una cultura sobre las otras. Los indgenas han cuestionado las bases del Estado republicano latinoamericano, construido sobre la idea de un solo pueblo, una sola nacin, un solo Estado17. La unidad artificial y colonial de pueblo, nacin y Estado, presente en todas las constituciones latinoamericanas, ha negado la existencia de pueblos indgenas, la diversidad tnica y cultural de las sociedades del continente. El racismo latinoamericano se ha sustentado en esa ficcin. La emergencia de la cuestin indgena est significando una propuesta de democratizacin fundamental para el conjunto de la sociedad y el Estado latinoamericano. Por su carcter global tiene componentes utpicos importantes, lo que en muchos casos la ha transformado en un ideario de esperanza de cambio para muchas personas del continente en el momento actual. En este contexto la reflexin sobre polticas indgenas se vuelve muy compleja. El Estado se encuentra ante un grupo social emergente que tiene demandas en permanente cambio. Por lo tanto, no se trata de solucionar tal o cual asunto particular, sino de responder a un movimiento de reconstruccin de su propia dignidad. Los indgenas de hoy hunden cada vez ms su problemtica en la historia latinoamericana, o chilena en este caso, y demandan una restitucin simblica y
Argentina. La comunidad mapuche Katripayn contra YPF en Neuqun; la comunidad kolla contra la Provincia de Salta por la construccin del gaseoducto norandino Petrobrs; comunidades lhaka honhat contra el gobierno de la Provincia de Salta por la construccin del corredor biocenico en la zona del Chaco. 16 Bien sabemos que los movimientos sociales ms fuertes tienen un mensaje universal. La liberacin de los esclavos, de los obreros, de los pobres, etc. siempre conlleva a nivel del discurso, por cierto la liberacin del conjunto de la sociedad. 17 La Federacin de Ganaderos del Ecuador public una solicitada a pgina completa en el Diario El Comercio de Quito, Ecuador, el 7 de julio de 1990, que dice lo siguiente: Frente a los graves acontecimientos que estn conmocionando al pas y que ponen en riesgo la supervivencia de la nacionalidad ecuatoriana, la estabilidad democrtica del Estado y el abastecimiento de alimentos bsicos para el pueblo, manifiesta: 1. Declara su fe en la nica nacionalidad constitutiva de la Repblica del Ecuador, nacida del grandioso crisol del mestizaje hispanoamericano, del cual todo ecuatoriano debe enorgullecerse, aglutinando as la diversidad en la unidad. Esta idea est presente en casi todos los pases latinoamericanos. El grandioso crisol donde se habran reunido todas las razas y todas las culturas hasta fundar una sola, la raza americana. Como se sabe, ste ha sido el discurso histrico de las elites criollas latinoamericanas y el fundamento de la discriminacin racial. Perspectivas 339
Los indgenas han tenido histricamente demandas frente a la sociedad y el gobierno. Sin embargo, no siempre stas ponan por delante los aspectos tnicos, esto es, la diferencia que existe entre la cultura indgena y la cultura global o criolla. Lo que caracteriza a la demanda indgena es combinar diversas peticiones de orden econmico y material con la exigencia de respeto por la diversidad cultural y crecientemente gestin de la propia especificidad tnica. Cuestin indgena y demanda indgena son dos conceptos claves para entender la nueva situacin que denominamos emergencia indgena en Amrica Latina. La cuestin indgena se ha establecido en las agendas polticas. Los gobernantes o candidatos a gobernar deben, hoy por hoy, proponer caminos de entendimiento o solucin frente a la demanda indgena. Pero en los ltimos aos el asunto ha rebasado absolutamente el plano estatal. Las relaciones entre empresas y grupos indgenas han comenzado a preocupar a muchos sectores empresariales. Un artculo reciente seala al respecto: Tomar en cuenta la opinin de los indgenas es un factor decisivo para el xito o fracaso de una empresa cuando se trata de invertir dentro de lo que se considera su territorio en Amrica del Sur. La historia demuestra que ignorarlos puede llevar al fracaso cualquiera iniciativa y afectar irremediablemente la imagen corporativa a nivel internacional15.
15 Hasta la vida por la tierra. Empresas vs Indgenas en Amrica Latina, por Ins Chocano La Rosa. Reproducido por el Diario El Mercurio, Documentos, sbado 20 de febrero de 1999. Las publicaciones empresariales comienzan a llamar la atencin sobre este fenmeno. La cantidad de conflictos entre empresas y comunidades indgenas no es despreciable. Un listado, a pesar de que no es necesariamente completo, sera el siguiente: Colombia. La comunidad uwa contra la empresa Occidental por exploracin petrolera (se puede ver el caso en el Grupo de Trabajo de Poblaciones Indgenas de ONU, Ginebra, 1998); Comunidad ember katio contra la empresa Urra por represa hidroelctrica. Ecuador. Juicio de las comunidades del oriente contra Texaco por la contaminacin realizada entre 1971 y 1990. Las comunidades del oriente contra Arco, por explotacin petrolera. Per. La comunidad ashuar contra Texaco por derrames petroleros. La comunidad achoa contra Arco por explotacin petrolera. Bolivia. La comunidad ayorea y chiquitanos (indios chiquitos) contra el gobierno por construccin de hidrova; las comunidades guaranes, ayoreos y chiquitanos contra el gobierno por gaseoducto. Chile. Pehuenches contra Endesa por construccin de represa; comunidades aymaras contra empresas mineras por captaciones de aguas subterrneas. Venezuela. Comunidades indgenas de la Gran Sabana Imataca y la Paragua contra el gobierno por la instalacin de un tendido elctrico entre Venezuela y Brasil; comunidades indgenas de Imataca por explotaciones mineras en su regin. Brasil. Comunidades xerente y karaj contra la construccin de la hidrova de Aragual Tocantins y la hidroelctrica de Lajeado; comunidades terena, guat, kaviewev y parec por el gaseoducto de Urucum; Guaran Tuqui contra el Estado por la construccin de la represa de Itaparaca; guaranes, kangan, y ge por la construccin de la represa de Porto Primavera; diversas comunidades por la construccin de la represa de Tukurui. Paraguay. El pueblo mbya guaran contra el Estado por Yaciret; las comunidades de chamacoco, angait, lengua, aveguaran, maca, toba-com, contra el Estado por la construccin de la hidrova Paraguay-Paran. Perspectivas 338
Paradojalmente en la dcada en que las economas latinoamericanas estuvieron en la peor situacin, los sectores ms marginados y excluidos tuvieron la posibilidad de adquirir mayores niveles de conciencia sobre sus derechos11. La dcada del 90 se inaugura con el levantamiento indgena del Ecuador en mayo de 1990 y tiene en el alzamiento del Ejrcito Zapatista en Chiapas, el 1 de enero de 1994, su punto ms alto y expresivo12. De diverso modo, de acuerdo con las propias caractersticas locales, la emergencia indgena ha ocurrido en casi todos los pases de Amrica Latina13. Resultado de estos procesos es que los indgenas hoy son un actor principal en la escena poltico-social latinoamericana. La cuestin indgena ha debido incorporarse a las agendas polticas de todos los programas de gobierno latinoamericanos, en especial en pases donde la poblacin indgena es importante. Aunque a muchos sectores de las elites dominantes latinoamericanas no les guste esta temtica, o la encuentren exagerada, no pueden menos que incluirla en sus programas de gobierno14. La cuestin indgena es un concepto neutro que denota la aparicin de la temtica tnica en las sociedades latinoamericanas, pero posicionada de un modo nuevo. La cuestin indgena conlleva la existencia de nuevos actores indgenas, organizaciones tnicas, reuniones y declaraciones de carcter etnicista, acciones de reivindicacin, movimientos tnicos y, en fin, un conjunto de demandas en que el carcter indgena aparece como central.
11 Nos han dicho que sta es una dcada perdida para Amrica Latina, nosotros les decimos que sta es una dcada ganada para los indios ecuatorianos. Discurso de Luis Macas, dirigente de la Conaie en el Encuentro del movimiento popular: desafos para el 2000, organizado por el Servicio Universitario Mundial, WUS. Quito, 23 de noviembre de 1991. Ver el libro Actores de una dcada ganada. Tribus, comunidades y campesinos en la modernidad. Comunidec, Quito, Ecuador, 1992. 12 Recordemos que el alzamiento zapatista ocurri el mismo da que Mxico ingres al Nafta, acuerdo de comercio con Estados Unidos y Canad, y que el gobierno de Salinas de Gortari interpret como el ingreso de Mxico a la modernidad. 13 Quiz la nica excepcin es Per, donde la violencia del conflicto guerrillero de Sendero Luminoso ha impedido el surgimiento de la cuestin tnica. La Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per se form recientemente en Cuzco el 5 de diciembre de 1997. Es de la mayor importancia hacer esta salvedad, ya que se trata de uno de los pases con mayor presencia indgena en el nivel social, demogrfico y cultural, pero que no se ha podido expresar de modo poltico. La presencia de una guerra desatada en la sierra, que reivindicaba la tradicin clasista revolucionaria, impidi el surgimiento de movimientos basados en la afirmacin tnica. 14 No existe discurso ms cotidiano y tpico en Amrica Latina que aqul que dice que est de acuerdo con resolver los problemas indgenas, pero que no le parece bien esa forma exagerada de encararlos por parte de los dirigentes indgenas y sus apoyadores indigenistas. Durante muchos aos, dedicarse a los asuntos indgenas en Amrica Latina fue bien visto por la sociedad criolla. Era un signo de cultura y muchos patriarcas del pas fueron buenos coleccionistas de arqueologas indgenas (huaqueros) y artesanas. Incluso en algn momento posar de indigenista tuvo rditos culturales. Afortunadamente la nueva emergencia indgena est terminando con estas buenas costumbres.
Perspectivas 337
base, las mujeres y otros grupos que expresan nuevas identidades8. Junto con el llamado ingreso de Amrica Latina a la modernidad y a los procesos globales, han estallado las ms antiguas identidades que se remontan al tiempo precolombino. Los indgenas de hoy, en forma imaginativa y a veces maravillosa, recrean un discurso acerca de lo que ha sido nuestro continente, y tambin acerca de lo que ellos han sido y son. Es el surgimiento de nuevas identidades. Son discursos sobre el pasado llenos de ideas sobre el futuro. Son apuestas a una combinacin de discursos recuperados de las ms diversas culturas que componen la actual modernidad. Son los discursos que entusiasman a buena parte de nuestra Amrica, porque renen la tradicin milenaria de nuestras culturas, con la necesaria apuesta a vivir en el futuro y en la modernidad9. En los aos 80 comenz un lento y silencioso proceso de organizacin indgena. Ligado muchas veces a la educacin popular, las organizaciones indgenas fueron adquiriendo una conciencia tnica10 ms all de los problemas econmicos, sociales y polticos que los aquejaban. En este proceso de toma de conciencia, jugaron un importante papel las organizaciones indgenas, las organizaciones no gubernamentales, ONG, y las iglesias influidas por la Teologa de la Liberacin.
La nica excepcin en toda Amrica Latina la expresan los funcionarios pblicos, agentes de la salud, profesores y maestros; personal administrativo del Estado que se moviliza por la mantencin de sus mnimos niveles de vida. Aunque es el movimiento de mayor agresividad en casi todos los pases es el que muestra menos perspectivas de futuro. Reivindican solamente mantener lo que fueron. Por cierto no es el nico discurso globalizador que hoy trata de transformarse en la voz de la tribu en Amrica Latina. Cercano al rea de influencia norteamericana se tiende a imponer un extrao concepto de latino, marcado por la experiencia migratoria a los Estados Unidos y del que el rea caribea, que no tiene continuidad indgena. Latino tiene un fuerte componente de identidad cultural, pero no ha ingresado en el mbito de lo poltico y social. Por cierto hay muchas otras identidades, pero debemos convenir que la mayor parte de los discursos latinoamericanizantes o latinoamericanistas est en evidente crisis.
10 Denominamos conciencia tnica a la autopercepcin de un grupo humano de poseer diferencias culturales profundas con el resto de la poblacin (historia, lengua, religin, tradiciones, e incluso raza), y postular colectivamente su derecho a mantener esas diferencias; esto es, a no asimilarse culturalmente. En todo este trabajo hablamos de indgenas como los pueblos originarios de Amrica Latina, siguiendo la definicin tradicional y prctica de Martnez Cobo que dice: Las poblaciones indgenas estn constituidas por los descendientes actuales de los pueblos que habitaban el presente territorio de un pas total o parcialmente, en el momento que llegaron a l personas de otra cultura u origen tnico provenientes de otras partes del mundo y que los dominaron y los redujeron, por medio de la conquista, asentamiento u otros medios a condicin no dominante o colonial; que viven hoy ms en conformidad con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, econmicas y culturales que con las instituciones del pas del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en que se incorporan principalmente caractersticas nacionales, sociales y culturales de otros segmentos predominantes de la poblacin. Ver Informe Preliminar del Relator Especial Jos Martnez Cobo (Informe de Naciones Unidas E/CN. 4 Sub. 2 L. 566, prrafo 34) y nuestro trabajo donde se discuten estas definiciones Los Derechos de las Minoras y los Pueblos Indgenas. El Debate Internacional, en Diplomacia, N 78, eneromarzo 1999, Santiago, Academia Diplomtica de Chile, pg. 7-23. Perspectivas 336
Los aos 30,40 y 50 del siglo XX fueron el tiempo del indigenismo5. Muchos no indgenas hablaron a nombre de los indgenas, y durante las reformas agrarias en los aos 60 fueron tratados por la sociedad y el Estado como campesinos. Durante dcadas en muchos pases la poltica nacional oficial consisti en sostener que somos todos mexicanos, chilenos, bolivianos, guatemaltecos, ecuatorianos, peruanos, etc.. Lo nacional recubri lo tnico durante el perodo nacional populista6. En muchos casos se pens que los indgenas haban desaparecido. En Chile, por ejemplo, la opinin pblica, incluso las autoridades, pensaban que los indgenas no existan7 o eran un grupo en extincin. En muchos otros pases se los consideraba parte del folclor y no pocas veces se los usaban solamente en fotos y afiches para la propaganda turstica. Los Estados utilizaban polticas paternalistas frente a grupos que no expresaban conflictividad. La poltica indgena ms comn en el continente ha sido la no-poltica. Durante dcadas en muchos pases no ha habido poltica indgena, como un asunto separado y diferenciado de las polticas generales del Estado: vivienda, educacin, salud, obras pblicas, etc. Lo que el Estado haca frente a esas poblaciones era marginal. Se aplicaban polticas de corte universal sin tomar el carcter especfico de esas poblaciones. Los aspectos distintivos se relegaban al folclor. La poltica quedaba limitada a los sistemas locales de clientelismo que en el caso indgena han jugado un papel fundamental en los sistemas de subordinacin. En muchos casos esta falta de polticas especficas condujo a pensar que la cuestin indgena ya no exista. Los aos 90 han sorprendido a los observadores de los procesos sociales latinoamericanos. Las tradicionales fuerzas sociales representativas de los obreros, la llamada clase obrera y el movimiento obrero, los estudiantes incluso, tradicionalmente combativos, han disminuido su presencia y en cambio la han aumentado los grupos indgenas, los sectores ligados a la proteccin del medio ambiente, los cristianos de
En todo este trabajo ocuparemos el concepto indigenismo en la acepcin que le dio Aguirre Beltrn, el famoso antroplogo mexicano, la realizacin de polticas para los indgenas dirigidas por no indgenas. Habra que agregar que la novela indigenista sera aquella que habla del indgena y por lo general lo defiende denunciando sus condiciones de vida, escrita por personas no indgenas. La pintura y arte indigenista seran consideradas en igual sentido. Aguirre Beltrn, Manuel (1991), Obra Antropolgica Completa. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, tomo II, pg. 125 y siguientes. En la versin de la izquierda marxista, lo clasista recubri lo tnico. Los indgenas eran parte del proletariado agrcola o, a lo ms, una suerte de protoproletariado, los siervos de la gleba, los oprimidos de colonizacin americana. El censo de poblacin de 1992 fue una sorpresa para muchos, ya que por primera vez se consult sobre pertenencia indgena. Un milln de los 14 millones de chilenos dijo ser indgena. En Santiago habita casi medio milln de personas que se autoidentifican como indgenas. En el campo, en comunidades mapuches, hay una poblacin de 230 mil personas. Ver Bengoa, Jos (1997), Censo de Comunidades y Localidades mapuches. Instituto Nacional de Estadsticas. Ediciones Sur. Chile.
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indgena debe estar relacionada con la poltica agraria y forestal y el modelo de sustentabilidad que tiene este sector. Al analizar la pobreza rural sealamos la importancia de las nuevas migraciones y de las relaciones campo-ciudad en el nuevo contexto del pas. Constatamos la emergente situacin de los indgenas urbanos, en especial de los que viven en Santiago, que ha cambiado la cuestin indgena y plantea nuevos desafos en el diseo de polticas para el sector. En la tercera seccin sealamos lo que han sido las polticas del Estado hacia los indgenas, los instrumentos utilizados y los desafos que hoy se plantean. El principal de ellos es cmo responde el Estado a las demandas por autonoma, al ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Una poltica indgena moderna, se afirma, es aquella que asume la multiculturalidad de la sociedad como principio y el reconocimiento de los diferentes pueblos que constituyen las sociedades multitnicas.
1.
La cuestin indgena revisada: la emergencia indgena en Amrica Latina
Uno de los asuntos sociales, polticos y culturales que ms sorprende en Amrica Latina en los ltimos diez aos es la emergencia de la cuestin indgena3. Los indgenas haban permanecido silenciosos y olvidados durante dcadas o siglos. Ahora irrumpen con sus antiguas identidades cuando pareciera que se aproxima la modernidad al continente. Al iniciar un trabajo sobre polticas indgenas con especial referencia a Chile, es necesario constatar la nueva realidad indgena latinoamericana y en especial el nuevo discurso tnico elaborado en la ltima dcada que permite hablar de un movimiento cultural panindigenista que abarca desde el extremo sur de Amrica hasta el norte del continente. Lo que ocurre en Chile no puede comprenderse fuera de este contexto internacional ms amplio. Lo que se ha dado es una reinvencin de la cuestin indgena por parte de sus propios dirigentes. La realidad indgena actual, al terminar el siglo, no es la de las comunidades aisladas que estudi la antropologa tradicional hace dcadas (sociedades folk), sino una combinacin cada vez ms compleja de relaciones urbanas y rurales, con contactos y comunicaciones internacionales y en una permanente confrontacin entre la tradicin etnocultural y la modernidad4.
3 Este esfuerzo de renovacin de la mirada sobre las cuestiones indgenas actuales fue el objeto de un seminario al que fue invitado el autor al Centro de Estudios Latinoamericanos, CLAS, de la Universidad de Cambridge, octubre-diciembre de 1998. Llamaremos la atencin en este trabajo al uso que los movimientos indgenas hacen de Internet, como una expresin importante de combinacin de elementos de la tradicin comunitaria con los de la modernidad y la tecnologa de punta. Ver, entre otros sitios, www.rehue.com
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recorrieron la regin. Un ao antes los indgenas brasileos haban acampado en Brasilia exigiendo ser reconocidos en la Constitucin y, para la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro, organizaron una asamblea alternativa, denominada Kareoka, de gran impacto mundial. En Colombia se lleg a un acuerdo de desmovilizacin del frente guerrillero Quintn Lame, del grupo indgena paese, que condujo a un acuerdo de paz favorable a los derechos indgenas. Se los reconoci en la Constitucin colombiana, se ratific el Convenio N 169 de la OIT y se estableci una poltica frente a los resguardos indgenas. En Panam se consolidaron los territorios autonmicos kunas, guambes y embers. En el ao y da en que Mxico entraba al Tratado de Libre Comercio se produjo la insurreccin chiapaneca que se constituy en el cono del malestar indgena del continente. Las primeras declaraciones realizadas en lengua indgena y no en castellano muestran el nivel simblico de ruptura al que haba llegado la cuestin indgena. A pesar de que algunos lderes, y el principal vocero del zapatismo, no son indgenas, nadie duda de la raigambre tnocultural de ese movimiento que an mantiene en jaque al poderoso Estado mexicano. Los acuerdos de paz de Guatemala han colocado al nivel ms alto, quiz, la cuestin tnica, y han obligado al Estado de ese indgena pas a reconocer una serie de derechos que hasta ese momento parecan impensables e irreconocibles. Sera largo sealar la enorme ola de reconocimientos indgenas que hubo en Amrica Latina en la dcada de los 90. En Chile se dict una nueva legislacin en 1993 en que si bien no se reconoce en la Constitucin la existencia y derechos indgenas, s se los reconoce en una ley especfica. La existencia de reconocimiento jurdico a las comunidades indgenas, la constitucin de un fondo de compra de tierras, la proteccin a las tierras indgenas y la institucin del sistema de educacin bilinge y bicultural son algunas de las conquistas logradas por los indgenas en el contexto de la transicin a la democracia chilena. Al hablar de polticas indgenas, por lo tanto, es indispensable captar la nueva situacin en la que se encuentran los pueblos indgenas del continente al comenzar el siglo XXI. El indigenismo fue producto de las ideas que la sociedad latinoamericana tuvo sobre los indgenas a comienzos del siglo XX. Esa situacin cambi radicalmente y las polticas indigenistas del Estado han quedado obsoletas. En la primera seccin de este artculo analizamos lo que ha sido la emergencia indgena en Amrica Latina. En la segunda seccin2 sostenemos que la pauperizacin de las comunidades indgenas tiene relacin estrecha con el proceso de apertura comercial del pas y la situacin compleja que vive la agricultura tradicional en Chile y el mundo, en particular la de los productores campesinos. Cualquiera poltica
La mayor parte de esta seccin es resultado del proyecto Fondecyt N 197 11 25 que desde hace dos aos realizamos con los estudiantes de antropologa de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Perspectivas 333
INTRODUCCIN
l reposicionamiento de la cuestin indgena en la agenda poltica va de la mano de la emergencia indgena en Amrica Latina. Se trata de la aparicin de un discurso de nuevo cuo, acompaado de acciones y movilizaciones que han cambiado por completo la imagen de sumisin de las poblaciones indgenas latinoamericanas. El fenmeno no es slo continental, ya que en muchas otras partes del mundo grupos minoritarios que se autodefinen como originarios del lugar es decir, indgenas han iniciado procesos de reconstruccin de sus identidades. Muchas veces stas parecan olvidadas o sobrepasadas por la modernidad y las modernizaciones que la acompaan. Los dirigentes indgenas han sido capaces de reorganizar o recrear sus discursos en el nuevo contexto de modernidad y globalizacin de la dcada del 90. Este cambio en los discursos y demandas indgenas tiene como consecuencia directa una transformacin en las relaciones con el Estado. Las tradicionales polticas indigenistas de corte paternalista han sido superadas por una relacin directa entre el Estado y los autodenominados pueblos indgenas. Se ha producido la rebelin del interlocutor. El Estado estuvo acostumbrado a actuar frente a personas sometidas, respetuosas, que aceptaban a regaadientes sin duda el espacio que se les ofreca. ste permita slo un cierto nivel de reproduccin folclrica de la cultura, utilizado muchas veces con fines populistas o clientelistas. A cambio de ciertas ddivas, de mucha subordinacin personal, de fuertes caudillismos locales, de acciones represivas si las circunstancias lo aconsejaban, la estructura de dominacin tnica se mantena inalterada en casi todos los pases latinoamericanos. Sin embargo, a fines de la dcada del 80 las cuestiones indgenas comenzaron a cambiar muy radicalmente en Amrica Latina. En 1992, al celebrarse los 500 aos del descubrimiento de Amrica, los indgenas comenzaron a unir fuerzas en todos los pases. Sealaron su rechazo al concepto de descubrimiento. Se produjeron decenas de encuentros panindigenistas1 donde se formaron dirigentes y en los que se reformul el texto del discurso indgena. En Ecuador la situacin explot al comenzar la dcada de los 90 con el levantamiento indgena ecuatoriano. Los videos y documentos de lo que all ocurri
Un prximo libro del autor denominado La emergencia indgena en Amrica Latina, editado por el Fondo de Cultura Econmica, describe en detalle cada uno de estos procesos. Hablamos de panindigenismo, ya que se ha ido construyendo un discurso indgena comn a todos los indgenas latinoamericanos. Los debates que se producen en Chile no son diferentes ni ajenos a los que ocurren en casi todos los pases del continente.
Perspectivas 332
Polticas pblicas y comunidades mapuches: del indigenismo a la autogestin

Jos Bengoa
RESUMEN
En la primera seccin de este artculo se analiza lo que ha sido la emergencia indgena en Amrica Latina y en Chile. Consideramos que no es posible comprender lo que ocurre en el movimiento indgena chileno sin tener presente esta referencia internacional. En la segunda seccin sostenemos que la pauperizacin de las comunidades indgenas tiene relacin estrecha con la minifundizacin y el proceso de apertura comercial del pas y la situacin compleja que vive la agricultura tradicional y en particular la de los productores campesinos. Cualquier poltica indgena debe estar relacionada con la poltica agraria, con la expansin forestal y el modelo de sustentabilidad que tiene este sector. Al analizar la pobreza rural a continuacin sealamos la importancia de las nuevas migraciones y de las relaciones campo-ciudad en el nuevo contexto del pas. Constatamos la emergente situacin de los indgenas urbanos, especialmente los que viven en Santiago, que ha cambiado la cuestin indgena y plantea nuevos desafos en el diseo de polticas para el sector. En la ltima seccin se seala lo que han sido las polticas del Estado hacia los indgenas, los instrumentos utilizados y los desafos que hoy se plantean. El principal de ellos es cmo responde el Estado a las demandas por autonoma, al ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Una poltica indgena moderna debe asumir la multiculturalidad de la sociedad como principio y el reconocimiento de los diferentes pueblos que constituyen las sociedades multitnicas.
Jos Bengoa es licenciado en Filosofa con estudios de Antropologa y Ciencias Sociales. Es especialista en cuestiones campesinas e indgenas. Fue profesor de la Universidad de Chile hasta 1973, ao en que fue exonerado. Desde esa fecha y en diversos perodos se desempe como docente de las universidades Autnoma de Mxico, Catlica del Per, Catlica de Ecuador, Indiana University en Bloomington, Estados Unidos, y University of Cambridge, Inglaterra. En la actualidad es profesor de la Escuela de Antropologa y Rector de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano en Santiago. Ha publicado entre otros libros, Historia del pueblo mapuche, Historia social de la agricultura chilena, La comunidad perdida y, en 1999, Historia de un conflicto. Los mapuches y el Estado chileno durante el siglo XX.
JOS BENGOA es Rector de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano de Santiago y miembro de la Subcomisin de Derechos Humanos y del Grupo de Trabajo sobre Minoras de Naciones Unidas, Compaa 2015, Santiago, Chile. Fax: (56-2) 695 4824 Correo electrnico: rectoria@academia.cl
Perspectivas 331

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Polticas de complementacin agraria y forestal

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Las polticas postindigenistas

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Alternativas de poltica indgena

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52 Diario El Mercurio, domingo 18 de abril de 1999, cuerpo D, pg. 1.

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Pobreza rural y migracin urbana

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El fin de la vida rural

Pobreza indgena y migraciones

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La cuestin indgena revisada: la emergencia indgena en Amrica Latina

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