Innov Reformas Sist Educ Sup

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Instituto Internacional para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe
MINISTERIO DE EDUCACIN, CIENCIA Y TECNOLOGA DE LA REPBLICA ARGENTINA

Secretara de Polticas Universitarias
LA
EDUCACIN
SUPERIOR
EN
ARGENTINA
INNOVACIONES Y REFORMAS EN EL SISTEMA DE EDUCACIN SUPERIOR DE ARGENTINA Sus Antecedentes, Implementacin y Resultados
Eduardo R. Mundet*
"^Abogado especialista en Legislacin Universitaria, Ex Director de la O d n a de Sumario de la Universidad Nacional de Crdoba ( U N C ) y Ex Secretario Acadmico y Vicedecano de la Facultad de Derecho de la U N C . Representante argentino ante el Mercosvir Educativo (1993-1999), y Ex Subsecretario de Polticas Univenitarias del Ministerio de Educacin de la Nacin (1992-1999). Actual Vicerrector y profesor de la Universidad Empresarial Siglo 21 y consultor del Ministerio de Educacin argentino. Es autor de diversas publicaciones y participante en eventos universitarios nacionales y extranjeros.
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina
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Coleccin La Educacin Superior en Argentina

l E S A L C / U N E S C O - Secretara de Polticas Universitarias / Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina
U n a enseanza de calidad para todos a lo largo de la vida, basada en el mrito y la equidad, es la visin de la U N E S C O para el desarrollo de la educacin. Para lograr esta meta, la U N E S C O busca promover la educacin c o m o derecho fundamental de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos H u m a n o s , mejorar la calidad de la educacin m e diante la diversLficacin de sus contenidos y mtodos y la promocin de valores compartidos umversalmente, adems de promover la experimentacin, innovacin, difusin y utilizacin compartida de la informacin y de las mejores prcticas acadmicas, as c o m o el dilogo sobre polticas en materia de educacin. El Instituto Internacional de la U N E S C O para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (lESALC) es el ente encargado de poner en prctica el programa de la U N E S C O relativo a la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe. La misin esencial del l E S A L C es contribuir decidida y efectivamente a lograr una transformacin proinda y permanente de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe, afianzando un programa de trabajo que, entre otros propsitos, procure consttuine en instnmiento para apoyar la gestin del cambio y las transfoimaciones. Es una instancia que armoniza, promueve y coordina las iniciativas y demandas generadas por los sistemas de Educacin Superior, sus integrantes y los actores vinculados a ellos, con el fin de establecer el nuevo consenso que coloque "a las Instituciones de Educacin Superior en una mejor posicin para responder a las necesidades presentes y fituras del desarrollo h u m a n o soste-
nible" (Conferencia de La Habana, 1996). El logro de la misin del l E S A L C se alcanza a travs de: una educacin superior para u n desarrollo h u m a n o endgeno y sostenible, una transformacin de la gestin de la educacin superior, asi c o m o en la reformulacin de la cooperacin internacional. El l E S A L C tiene c o m o objetivos promover una cooperacin ms estrecha entre los Estados Miembros de la regin, sus instituciones y especialistas en el campo de la educacin superior; contribuir a mejorar el conocimiento mutuo de los sistemas de educacin superior de la regin con el fin de facilitar su comparacin con otras regiones del m u n d o para asistir a su desarrollo; ayudar a todo Estado Miembro que solicite la cooperacin del Instituto a mejorar y desarrollar sus sistemas e instituciones de educacin superior dentro del proceso de reforma que haya emprendido. Otras metas incluyen promover y apoyar, en el marco de la integracin regional, una mayor movilidad de profesionales de los establecimientos de educacin superior, particularmente en pases de menor desarrollo relativo, con miras a utilizar mejor los recursos humanos y educativos y contribuir a facilitar una mayorfluidezen el reconocimiento de estudios, ttulos y diplomas de educacin superior entre los pases de la regin y los de otras partes del m u n d o ; impulsar mecanismos nacionales y regionales para fortalecer la calidad de la educacin superior por m e dio de procesos de evaluacin y acreditacin; animar a la utilizacin de las nuevas tecnologas de informacin y de comunicacin en las instituciones de edu3
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
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Ministerio d e Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina
cacin superior y facilitar en las mismas la creacin de "universidades, laboratorios y bibliotecas virtuales", as c o m o la aeacin de redes locales, nacionales y regionales, que aporten una nueva dimensin al trabajo de la educacin superior en la regin. Por su parte, la Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Argentina comparte esta perspectiva que considera a los actores del sistema de educacin superior c o m o partes activas y protagnicas de las fuerzas pblicas y privadas operando sobre la sociedad y c o m o interlocutores crticos en el diseo de polticas orientadas a su mejoramiento y reuncionalizacin. E n la Argentina, a m s de una dcada del inicio de u n proceso de profundas reformas educativas, estas polticas tienen c o m o meta prioritaria la reconstruccin del protagonismo de las universidades en las transformaciones sociales y econmicas a travs del mejoramiento sustancial de la calidad, la pertinencia y la articulacin del sistema de educacin superior. E n tanto agentes capaces de gestionar y promover transformaciones, es preciso que las universidades reafirmen su tarea de formacin de recxirsos h u m a nos de la m s alta calidad, capacitados para la formacin a lo largo de la vida que requiere la sociedad del conocimiento, contando con currculos actualizados y a cargo de docentes del m s alto nivel, en u n ambiente creativo y dotado de equipamiento e infraestructura modernos. Para dar fimdamento a estos criterios resulta prioritario considerar la pertinencia de las acciones univenitarias con referencia al contexto social y econmico de las reas y regiones en las que se encuentran insertas. Esto implica que las instancias centrales y las universidades consideren especialmente la pertinencia de las carreras y las capacidades de cooperacin y complementacin entre instituciones as c o m o las posibilidades de insercin laboral de sus graduados. C o n esta finalidad el Esta-
do procura, a travs de programas especficos, proveer al sistema universitario de informacin confiable y oportunidades concretas para mejorar su articulacin con el m u n d o del trabajo, los mercados, la administracin pblica, el desarrollo endgeno de los territorios y las polticas de inclusin social. Finalmente, el factor sinergtico que puede garantizar la eficacia de los procesos mencionados es la articulacin tanto entre las instituciones de educacin superior c o m o entre la escuela media y las universidades. La diversidad de situaciones regionales e institucionales hace imprescindible que emerja la creatividad de los miembros de la comunidad acadmica y de sus rganos de gestin proponiendo soluciones creativas e innovadoras, en tanto el objetivo explcito de esta poltica a nivel nacional es generar mecanismos mediante los cuales las instituciones puedan acordar programas, tramos, ciclos, que permitan facilitar a los alumnos el trnsito por el sistema de educacin superior e impactar positivamente en el mejoramiento general de la calidad de la enseanza. El concepto de pertinencia en la educacin superior se encuentra, entonces, en la base conceptual de las polticas actualmente desplegadas desde la S P U . Este concepto supone una interaccin dinmica entre las universidades y los actores de la sociedad, dndole u n sentido efectivamente crtico y estratgico a los procesos de construccin del conocimiento. E n su origen y en su esencia, esta idea es producto de la reflexin de quienes piensan a la educacin superior desde los principios democrticos y desde u n criterio de fierte compromiso social de la universidad. Desde esta perspectiva, la integracin de las universidades en los entramados de actores para el desarrollo asume una importancia central en razn de su potencial de creacin y transferencia de conocimiento, u n activo clave para la innovacin y el desempeo socioeconmico de las regiones y los territorios. Ya en 1918 los universitarios reformistas po-
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nan el acento en el compromiso de la universidad frente a los problemas de la sociedad. A lo largo del tiempo, este principio poltico se tradujo en acciones y proyectos en el c a m p o de la extensin universitaria. D e all que los lazos de interaccin entre las universidades y sus entornos sociales existan pero deban promdizarse en trminos de capital social y confomiacin de redes de actores para el desarrollo. Compartiendo principios y a la vez ejerciendo su autonoma, las universidades precisan profundizar sus relaciones con los sectores socioproductivos, intensificando lazos institucionales y promoviendo acciones de transferencia de conocimiento, avaladas por importantes antecedentes de impacto econmico y social. El conjunto de iniciativas puestas en marcha por la S P U en este sentido ponen de manifiesto una clara orientacin de la pob'tica universitaria, reforzando una visin integral acerca de la misin central de la universidad y la necesidad de fortalecer los procesos de construccin y aplicacin crtica del conocimiento. Desde esta posicin, la universidad afirma su autonoma valorizando su rol activo en los procesos de desarrollo nacional. Dentro del marco institucional ofrecido por el lES A L C , y con base en los principios de la Declaracin Mundial y el M a r c o de Accin Prioritaria para el cambio y el Desarrollo de la Educacin Superior aprobados en 1998 por la Conferencia Mundial de Educacin Superior ( C M E S ) de la U N E S C O , numerosas investigaciones y experiencias se han producido en el mbito mundial para introducir reformas iimovadoras y eficaces, tanto en las instituciones c o m o en los sistemas de educacin superior. Numerosos son tambin los especialistas que, en los ltimos aos, han analizado esta temtica, y existe u n gran n m e r o de publicaciones al respecto. Considerando que la informacin es en la actualidad uno de los elementos esenciales para la toma
de decisiones, el l E S A L C ha incluido entre sus prioridades facilitar el acceso a la informacin relacionada a este nivel educativo en Amrica Latina y el Caribe, al igual que a temas directamente vinculados a su quehacer. Para ello, se utilizan las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologas de informacin y, a travs de su pgina W e b , el l E S A L C implemento en junio del 2001 el programa del Observatorio de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, el cual incluye componentes de investigacin, intercambio y difusin, y que ha promovido en cada uno de los pases y subregiones del continente la realizacin de diversos informes nacionales y estudios temticos sobre diferentes aspectos de la Educacin Superior, adems de la diisin a travs de u n Boletn Digital que ofrece u n panorama de las principales noticias y de los debates relevantes que se producen sobre este nivel educativo. Esta visin de conjunto permite a aquellos especialistas interesados en promdizar en los aspectos ms trascendentales de la problemtica de este nivel educativo, identificar adems los pases, instituciones e individuos que estn comprometidos con las transformaciones y el desarrollo de la educacin superior. Los informes nacionales y los estudios temticos tienen c o m o objetivo profimdizar en la problemtica de este nivel educativo en el mbito nacional y regional, as c o m o producir un flujo de reflexin e intercambio sobre las distintas experiencias, problemticas y acciones concretas a las que se ve confrontada la comunidad -acadmica, civil y gubernamental- en distintos pases, contribuyendo as al observatorio sobre la evolucin de la situacin regional e internacional. Este trabajo de investigacin se est llevando a cabo en estrecha colaboracin con los gobiernos, a travs de los organismos centrales responsables de ese nivel educativo en todos los pases de la regin, las asociaciones nacionales, subregionales y regona5
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les de univenidades, centros de investigacin especializados y expertos en la materia. Los anlisis sectoriales y nacionales de la situacin y perspectivas de la educacin superior son a su vez el insumo m d a m e n t a l para la realizacin de estudios regionales comparativos que complementan los enfoques nacionales. Los resultados de los grupos de investigacin se diinden luego a la comunidad acadmica en su conjunto, a los gobiernos, a los sectores productivos pblicos y privados y a los dems actores sociales interesados en esta temtica. Es en este contexto que se enmarca la siguiente serie de estudios que el l E S A L C est editando junto con el M i nisterio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Argentina. C o m o resultado de u n convenio suscrito entre ambas instituciones, con el fin de profimdizar en el conocimiento de la educacin superior en Argentina, se presentan en esta coleccin los siguientes ttulos: 1- La educacin superior en la Argentina. Por Norberto Fernndez Lamarra. 2- Diagnstico y perspectivas de los estudios de posgrado en Argentina. Por CynthiaJeppesen, Algandra Nehony Victoria Guerrini.
3- Evaluacin y acreditacin en la educacin superior Argentina. Por Norberto Fernndez Lamarra. 4- Iimovadones y reformas en el sistema de educacin superior de Argentina. Sus antecedentes, implementacin y resultados. Por Eduardo K. Mundet. 5- La legislacin sobre educacin superior en Argentina. Entre mpturas, continuidades y transformaciones. Por Eduardo Snchez Martnez. 6- La formacin docente en la Repblica Argentina. Por Osear Cmpoli. 7- Situacin presente y perspectivas de desarrollo de los programas de educacin superior virtual en Argentina. Por Mara Teresa Lugo y Mariana Vera Rossi. 8- Nuevos proveedores de educacin superior en Argentina y Brasil. Por Carlos Marquis. 9- Informe sobre la situacin y perspectivas de las editoriales universitarias en Argentina. Por Leandro de Sagastizbal. 10- Los gneros en la educacin superior en la R e p blica Argentina. Anlisis estadstico. Por Celina Curti. 11- Situacin de la educacin superior indgena: inform e nacional de Argentina. Por Carlos A . Mundt. 12- La educacin superior n o universitaria en Argentina. Por Mara Anglica Sabatier.
Claudio R a m a Director del lESALC
Juan Carlos Pugliese Secretario de Polticas Universitarias Ministerio de Educacin, Ciencia y Tcnohgfa de la Repblica Argentina
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina
CONTENIDOS
1. Aclaraciones previas 2. A l g u n a s precisiones generales 2.1. Las etapas del cambio A ) Primera Etapa B) S e g u n d a Etapa C) Tercera Etapa D) Cuarta Etapa E) Quinta Etapa F) Sexta Etapa G) Sptima etapa 2.2. La Ley d e Educacin Superior A ) E ! Proceso d e Conformacin d e la nueva ley 6} Las caractersticas y los grandes ejes d e LES a) Su estructura b) Sus grandes ejes -La responsabilidad indelegable del Estadio e n la prestacin del Servicio de Educacin Superior d e carcter pblico -El reconocimiento d e la Educacin Superior n o Universitaria -La articulacin del Sistema d e Educacin Superior -La Introduccin d e la figura del colegio Universitario -La A u t o n o m a Universitaria -El rgimen d e ttulos -Los procesos d e evaluacin y acreditacin -La creacin y autorizacin d e Instituciones Universitarias -El Gobierno y coordinacin del Sistema Universitario C) La adecuacin de los Estatutos Universitarios D) El Proceso de reglamentacin de la LES a) Evaluacin y acreditacin b) Universidades privadas c) Colegios Universitarios d) Entidades privadas de acreditacin y evaluacin e) Educacin a distancia -
15 16 16 16 17 17 18 18 18 18 20 20 21 21 22 22 22 22 22 22 22 22 23 23 23 23 23 23 23 23 24
f) Incentivo al docente-investigador g) Posgrados h) Reconocimiento oficial d e ttulos i) Infracciones j) Planificacin Regional k) Crditos y becas I) R g i m e n Laboral II) Hospitales Universitarios m ) Legalizacin d e ttulos universitarios n) Homologacin d e Ttulos extranjeros ) FOMEC o) Oferta educativa fuera d e la regin p) Aprobacin d e los documentos requeridos por el Art. para la carrera d e Medicina e Ingenieras E) El funcionamiento del Consejo d e Universidades F) La CONEAU 2.3. La metodologa expositiva 3 . Los c a m b i o s producidos e n el Sistema Universitario 3.1. Cambios producidos en la Estructura del Sistema 3.1.1. Instituciones d e Educacin Superior n o Universitarias 3.1.2. Instituciones d e Educacin Superior Universitarias A ) Universidades e Institutos Universitarios B) Instituciones nacionales, provinciales y privadas Q M o d e l o s Diferenciados D ) Institutos Universitarios Nacionales 3.2. C a m b i o s e n los r g a n o s d e conduccin 3.2.1. Secretara d e Polticas Universitarias 3.2.2. Consejo Interuniversitario Nacional 3.2.3. Consejo d e Rectores d e Universidades Privadas 3.2.4. Consejos Regionales d e Planificacin d e la ES 3.2.5. Consejo d e Universidades 4 . Los c a m b i o s q u e inciden e n las instituciones 4.1. C a m b i o s q u e alcanzan a todas las Instituciones 4.1.1. A u t o n o m a Universitaria 4.1.2. Rgimen d e Ttulos 4 . 1 . 3 . Procesos d e acreditacin y evaluacin 4.1.4. Incentivo al docente-investigador 4.1.5. Mecanismos d e Informacin
24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 25 25 25 25 25 25 25 26 27 27 28 29 29 29 29 29 29 30 30 32 32 32 35 41 41 42
4.1.6. Educacin a distancia 4.1.7. Becas y Crditos Estudiantiles 4.1.8. FEIVIEC 4.1.9. CONEAU
43 44 44 44
4.1.10. Acreditadoras Privadas 45 4.2. Cambios q u e alcanzan a cada Institucin 45 4.2.1. Cambios producidos en el rgimen legal de Instituciones Universitarias Nacionales . 45
A) La creacin 45
B) El Funcionamiento
C) El Gobierno
45
46
D) El rgimen financiero A ) Sus antecedentes
47 48
4.2.2. Cambios producidos en el rgimen legal de Instituciones Universitarias Privadas .. .48 B) El rgimen actual 48 4.2.3. Cambios producidos en el rgimen legal d e Instituciones Universitarias Provinciales 50
A) Sus antecedentes 50
B) El rgimen actual 5. Hacia u n a cultura d e la evaluacin 6. La acreditacin regional d e carreras universitarias 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. Presentacin del tema Los antecedentes en el Mercosur El d o c u m e n t o aprobado Aspectos fundamentales del m e m o r a n d u m d e entendimiento Los trabajos previos Los trabajos d e la Comisin Conclusin
50 50 51 51 54 55 58 59 59 59 60
7. U n a reflexin final
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Resumen Ejecutivo
En el presente infonne ejecutivo se ha seguido la numeracin que los temas tienen en el trabajo principal a los efectos de cilitar su consulta.
3. Los c a m b i o s producidos en el Sistema Universitario: 3.1. Cambios producidos en la Estructura del Sistema 3.1.1. Instituciones de Educacin Superior no Universitarias
Se destaca c o m o positivo el hecho de que por primera vez se legisle en u n cuerpo unitario sobre toda la Educacin Superior, distinguindose el Subsistem a de Educacin Superior no Univenitario del de Educacin Superior Universitaria. Asimismo resulta un avance en la legislacin la incorporacin de normas que regulen, aunque en forma m u y genrica, la articulacin de las distintas instituciones del sistema. Se crea la categora de Colegios Universitarios com o una insritucin Terciaria de mayor Jerarqua. Se reconoce c o m o positivo la vinculacin de estas instituciones con una universidad. C o m o aspecto negativo en esta reforma se destaca el hecho de que el otorgamiento de la categora se realice en cada jurisdiccin en forma descentralizada.
3.1.2. Cambios en las Instituciones
co, con normas comunes a todas y disposiciones especiales para cada ima de ellas. Tambin constituye u n acierto la posibilidad que acuerda la ley de que se autorice la creacin y el funcionamiento de otras modalidades de organizacin universitaria, distintas de los tres tipos clsicos que regula, que respondan a modelos diferenciados de diseo y de organizacin institucional y de metodologa pedaggica. Constituye u n aspecto negativo de la reforma la distincin que se hace entre Institutos Universitarios y Universidades segn la oferta sea unitaria o mltiple, por la conisin que ello introduce.
3.3. Cambios en los rganos d e conduccin:
de Educacin Superior Universitaria: Se considera c o m o una modicacin positiva la metodologa de regular los tres categoras (nacional, provincial y privado) en u n cuerpo legal ni-
Resulta positiva la creacin de una estructura importante dentro del Ministerio de Educacin destinada a la Educacin Superior. Es destacable tambin el intento de incentivar la articulacin horizontal c o m o vertical del sistema educativa que se pretende con la creacin de los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior y los progresos obtenidos, en este aspecto, desde una perspectiva intelectual, al haberse avanzado en defmiciones importantes. C o m o aspecto negativo se destaca la falta de resultados prcticos con respecto a la articulacin. Se estima c o m o la m o dicacin m s importante introducida en los rganos de conduccin del sistema, la creacin del Consejo de Universidades, especialmente por su integracin y funciones. Se apunta c o m o aspecto negativo la poca frecuencia en la convocatoria del cuerpo.
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Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina sistemas estn en franco proceso de ajuste y perfeccionamiento, con las dificultades propias de todo proceso de transicin. 4.1.4. Incentivos a los docentes investigadores: Se comprobaron dificultades en el incionamiento que en la actualidad se estiman superadas. Se considera que este sistema producir importantes efectos en el sistema en materia de formacin de recursos h u m a n o s en investigacin y complementarn la formacin de los docentes. 4.1.5. IVIecanismos de informacin: Puede afirmarse que los mecanismos de informacin de la Secretara han alcanzado en la actualidad un grado de perfeccionamiento adecuado y estn rindiendo frutos apreciables. Se destaca c o m o negativo la imprecisin de algunos datos por defectos en el mecanismo de recepcin y recoleccin. 4.1.6. Educacin a distancia: Se consideran altamente positivas las acciones que se estn llevando en el ltimo ao tendientes a introducir reglamentaciones e instructivos giles y modernos que facilitarn el crecimiento de la m o dalidad a distancia. 4.1.7. Becas y Crditos Estudiantiles: Importa una experiencia interesante el mecanismo empleado para su adjudicacin, que puede servir de modelo para las universidades por su objetividad, transparencia y justicia. 4.1.8. FOMEC: Este programa introdujo en el sistema una prctica m u y interesante de adjudicacin de fondos mediante mecanismos que garantizaban especialmente la pertinencia de las decisiones. Contribuy al mejoramiento de muchas Instituciones y especialmente a incentivar la formacin de equipos especializados en la pre-
Los c a m b i o s q u e inciden en las Universidades: Cambios que alcanzan a todas las Instituciones:
4.1.
4.1.1. La Autonoma: Estimamos que la autonoma universitaria contiene en el sistema una regulacin adecuada. Se destaca c o m o positivo el hecho de hacer extensiva la misma a las instituciones universitarias privadas. Se considera que entre la legislacin, la jurisprudencia, la doctrina y los integrantes del sistema se ha logrado u n equilibrio razonable entre el principio de autonoma univenitaiia, la debida integracin y coordinacin del sistema y el inters publico. Restara proflindizar los mecanismos de coordinacin entre las distintas instituciones, ya que en muchos aspectos existe u n exagerado individualismo o aislamiento entre ellas. 4.1.2. El rgimen de ttulos: Se considera una modificacin m u y importante introducida en el sistema la referida al rgimen de ttulos al lograse tambin u n razonable equilibrio entre la autonoma de las instituciones para definir con libertad los aspectos salientes de la oferta educativa que producen y el inters de la comunidad respecto de aquellas profesiones cuyo ejercicio puede generar riesgo social. El condicionamiento impuesto a las carreras que habilitan para esas profesiones constituye asimismo u n mecanismo novedoso que debera garantizar la debida formacin de los profesionales. Se advierten las dificultades que resultan para la aplicacin de u n sistema que n o tiene antecedentes, pero se estima que con el tiempo ellas sern superadas. 4.1.3.- Los Procesos de Evaluacin y Acreditacin: Se considera c o m o altamente positivo la incorporacin en el sistema universitario de diversos procesos de evaluacin y acreditacin. Se advierte que esos
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Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina I paracin de proyectos de inversin. Resulta lamentable que agotado el crdito del organismo internacional no se prevean partidas que permitan su continuidad, desaprovechndose una interesante experiencia. 4.1.9. CONEAU: La creacin de este rgano evaluador constituye tambin todo un acierto de la legislacin. Su funciones de evaluacin y acreditacin que alcanzan a diversas situaciones, contribuyen a generar valiosas herramientas para el cambio. E n el caso de la acreditacin de algunas carreras de grado importan una garantafrentea los particulares y en el de las carreras de posgrado prestigian la oferta del sector. Se han advertido las dificultades propias de la puesta en marcha de un sistema tan complejo, 4.1.10. Acreditadoras Privadas: N o existe an experiencia al respecto ya que recientemente se autoriz la primera acreditadora privada y an no ha comenzado a funcionar. D e todas m a neras la iniciativo es interesante. 4.2. Cambios que alcanzan a cada institucin:
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zador. E n cuanto al gobierno se destaca la exigencia de que en los cuerpos colegiados el claustro docente tenga la mayor representacin relativa que n o podr ser inferior al cincuenta por ciento del total de sus miembros. Es lamentable n o se haya dispuesto la eleccin directa de los rganos unipersonales, mecanismo m u c h o ms transparente que el de colegio electoral que se utiliza normalmente. Respecto al rgimen fmanciero se destaca la metodologa de aprobacin de presupuestos globales a cada universidad, metodologa que facilita su adecuacin peridica para hacer ms efectiva su ejecucin y los esfuerzos por lograr formulas objetivas de distribucin; c o m o aspecto negativo se apunta el hecho de n o haberlo logrado hasta el presente. 4.2.2. Cambios producidos en el rgimen legal d e las Instituciones Universitarias Privadas.: La evaluacin que efecta la C O N E A U de los proyectos de nuevas universidades privadas ha funcionado eficientemente, Por el contrario consideramos que el perodo de seguimiento previsto en la etapa de autorizacin provisoria n o ha dado los frutos peneguido por el hecho de que el perodo de u n ao entre u n informe y otro es insuficiente para que se c u m plan todas las etapas necesarias para lograr el crecimiento adecuado de la institucin. Respecto a la ltima etapa, aquella que decide el paso a la plena autonoma de la institucin, n o existe una experiencia m u y desarrollada ya que en la actualidad slo se ha concluido pocos trmites. 4.2.3. Cambios producidos en el rgimen legal de las Instituciones Universitarias Provinciales: Existe poco inters en esta categora. Se observa la falta de una reglamentacin del proceso de reconocimiento que prev la ley. Se sugiere u n rgimen de autorizacin controlada similar a las nacionales y privadas durante u n tiempo.
4.2.1. Cambios producidos en el rgimen legal d e las Instituciones Universitarias Nacionales: Se considera u n avance en el sistema la exigencia de que los proyectos de ley de creacin de nuevas universidades deban contar con un plan de factibilidades, previsin del crdito presupuestario correspondiente e informe previo del C I N . Se destaca c o m o negativo el hecho de que recientemente se crearan dos universidades en violacin de esta norma, m e diante decreto. Se considera tambin c o m o una modificacin m u y importante la Umitacin de que las nuevas universidades nacionales creadas por ley no puedan comenzar sus actividades hasta que la C O N E A U n o emita dictamen favorable del proyecto institucional que debe preparar u n rector organi-
Innovaciones y Refornnas en el Sistenna de Educacin Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 13
lESALC / U N E S C O 5. 5.1. Evaluacin:
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina 6. La acreditacin regional d e carreras universitarias:
Hacia una cultura d e la evaluacin:
Se advierte c o m o positivo que el sistema y sus integrantes han avanzado hacia una verdadera cultura de la evaluacin, superando las resistencias que originariamente se tenan respecto a estos mecanism o s . Se destaca asimismo el alto grado de perfeccionamiento que se esta logrando en esos proceso.
Se destaca c o m o m u y importante la experiencia de acreditacin de carreras a nivel regional por que ello suministrara u n mecanismo excelente para la homologacin de ttulos extranjeros y por el paso positivo en el logro de la excelencia, al analizarse por varios pases estndares de calidad.
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INFORME Aclaraciones previas:
El presente trabajo, e n c o m e n d a d o por el l E S A L C para su Observatorio de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, se propone destacar las principales reformas introducidas en el sistema universitario argentino -especialmente las ocurridas en los ltimos aos- y los resultados y efectos producidos por tales reformas, distinguiendo fortalezas y debilidades. C r e e m o s que este objetivo n o se cumple, o por lo m e n o s su resultado es de escaso inters prctico, si el anlisis se limita a efectuar una mera descripcin o catalogo de los cambios producidos. U n anlisis verdaderamente provechoso debe suministrar: a) La situacin previa a los cambios; b) El grado y tipo de dificultades y resistencias al m i s m o ; c) Los pasos que paulatinamente se fueron dando para el acercamiento a las medidas que produjeron los cambios; d) Los mecanismos legales o de hecho que impusieron los cambios; e) Las medidas y mecanismos utilizados para la implementacin de los factores de cambio; f) Las dificultades para llevarlas a la prctica; g) El avance paulatino. Recin entonces estaremos en condiciones de evaluar los resultados. Por ello la metodologa empleada ser la de analizar la situacin actual a la luz de todo el camino que llev a la m i s m a .
E n la tarea que nos h e m o s propuestos, transitarem o s , en algunos casos, por aspectos, antecedentes y temticas que ya han sido abordadas en otros trabajos realizados en el marco del Observatorio del lES A L C , ello se justificar porque la manera de abordarlos ser diferente. D e tal forma el enfoque contribuir a complementar aquellos valiosos anlisis. Limitaremos la consideracin de antecedentes a aquellos inmediatos que incidan en los cambios. Omitiremos efectuar estudios estadsticos, porque esta tarea ya ha sido efectuada y constituye aspectos m u y puntuales que n o resultan necesarios para nuestro mtodo. E n el anlisis que efectuaremos nos detendremos especialmente en algunos aspectos c o m o la autonoma^; las llamadas carreras de riesgo^ y la experiencia de evaluacin regional de carreras^. Omitiremos algunas otras modificaciones o novedades de m e n o r importancia. E n el presente trabajo volcaremos una experiencia de vida, lo que resulta s u m a m e n t e til, pero requiere la aclaracin honesta de que por ello no somos testigo imparcial de esos cambios. N o obstante procuraremos m a n e j a m o s con el mayor grado de objetividad posible.
1 Ello es asi porque fie el punto mis cuestionado y que mayores conflictos produjo y produce, atento a que necesariamente las medidas que pretenden producir modificaciones o impactos en un sistema de educacin superior limitan la autonoma. 2 Por que este aspecto constituye toda una novedad en los sistemas universitarios 3 Por que, a la pai de importa tambin una novedad por sus particularidades, adquiere especial relevancia en un trabajo destinado a un foro de anlisis regional
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Eduardo H. Mmet 15
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A l g u n a s precisiones generales:
Para cilitar el mtodo expositivo, mejorar la c o m prensin de los aspectos puntuales que constituirn la parte medular de este trabajo y poder ubicar esos aspectos en u n contexto global, resulta conveniente efectuar algunas precisiones generales. Por ello en este Captulo, que pretende ser Introductorio, intentaremos: 1) Distinguir algunas etapas en el proceso de cambio que nos permitir ubicamos luego en los distintos tratamientos particulares y 2) Efectuar u n anlisis genrico de la norma legal que dio sustento a los principales cambios, por incidir las consideraciones que aqu haremos en todos los cambios que luego se abordarn.
2.1. Las etapas del cambio:
E n el camino que llevo a los cambios que detectam o s en la ltima dcada p o d e m o s distinguir, con u n cierto grado de arbitrariedad, siete etapas, cuya presentacin general hacemos seguidamente, sin perjuicio que en el anlisis de cada uno de los factores de cambio volvamos a ellas en forma m s especfica. Primera Etapa: Q u e podemos ubicar entre diciembre de 1983, cuando el pas recupera la democracia, y mediados de 1989 cuando asume una nueva administracin en el rea de educacin superior. Afines de 1983, con el advenimiento de la d e m o cracia, el sistema universitario sala por n de una de sus ms trgicos perodos, donde las libertades individuales se vieron seriamente limitadas e incluso totalmente avasalladas. Esto gener u n clima de gran sensibilidad en estudiantes, docentes y autoridades que produjeronfiaertesreacciones contra cualquier medida o poltica que contuviera algn grado de restriccin. Ello llev a cuestionar o impedir medidas de mero ordenamiento, necesarias para producir el adecuado funcionamiento de las instituciones. C o m o ocurre en estos casos, en los que de u n excesivo lunitacionismo se pas a u n exagerado
grado de manejo de las libertades, se gener un perodo inevitable, nosotros diramos necesario, pero que dej algunas secuelas que an se advierten. La ms grave de ellas fie pasar, sin u n perodo de transicin o adecuacin, planificadamente, de u n sistema de ingreso limitado, a u n ingreso irrestricto. E n m u c h o casos, especialmente en carreras tradicionales, las instituciones universitarias n o se encontraban en condiciones de afrontar u n ingreso masivo. N o les era posible adecuar en slo un par de meses sus sistemas de enseanza a un crecimiento que multiplicaba al infmito el nmero de ingresantes. U n ejemplo -que vivimos penonalmente- nos da una idea aproximada del problema: La Facultad de Derecho de Crdoba, que hasta el ingreso 1983 tenia adecuada sus estructuras para recibir aproximadamente 300 estudiantes, debi admitir en la cohorte de 1984 m s de 4.000. Los sistemas de enseanza explotaron. El problema n o era slo presupuestario -que lo fie- ya que, adems de contar con las instalacionesfsicasnecesarias para u n cambio tan sustancial, as c o m o con el personal de apoyo docente, laboratorios, bibliotecas, sistemas de control y registro, etc. -aspectos que tal vez podan apaliarse con u n m a y o r presupuesto, que n o tuvieron- era necesario incorporar docentes en u n nmero que el sistema n o estaba en condiciones de suministrar. La falta de aulas y docentes obUg a recurrir en m u chos casos a modificaciones sustanciales en los planes de estudio o en los sistemas de enseanza, con grave perjuicio para la calidad de la enseanza. El problema que produca el ingreso masivo que en 1984 complic los primeros cursos de muchas carreras, continu creciendo en los aos siguientes a medida que la cohorte ascenda. E n lo institucional, el mayor problema que enfrentaba el sector era el trnsito de una universidad organizada por un gobierno militar a una universidad autnoma y democrtica. A los fines de organizar
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ese trnsito fie necesario intervenir a todas las instituciones universitarias nacionales mediante el D e creto 154/83. A mediados de 1984 el Congreso de la Nacin dict la ley 23.068, la que, c o m o lo explicaremos ms adelante, n o fie una verdadera ley universitaria, sin o una ley de "normalizacin", y cuatro aos despus dict la ley 23.569 -que tambin s auto calific de transitoria "hasta tanto se dicte la correspondiente ley universitaria". Esta ley reglamentaba el rgimenfinancierode las Universidades nacionalei imponiendo serias limitaciones al manejo de los fondos. A m b a s normas, a pesar de su transitoriedad,ftieronderogadas recin en 1995 por la ley 24.521. Rescatamos c o m o positivo en este perodo la normalizacin de las universidades nacionales, lo que se logr cuando se concurs el cincuenta por ciento de los cargos docentes, permitindose as que las autoridadesfieranelectas por claustros representativos. Se destaca c o m o negativo en el perodo, la falta de una transicin ordenada en el rgimen de ingreso; la carencia de u n rgimen jurdico querigieraal sistem a en su conjunto; cierto manejo poltico en la conformacin de los rganos de gobierno de las universidades y una poL'tica presupuestaria restrictiva, situacin que se agudiz por una reglamentacin m u yrgidadel manejo presupuestario y un agudo proceso inflacionario haciafinalesdel perodo. Segunda Etapa: Q u e la situamos desde mediados de 1989 -fecha en que asume el gobierno peronista de Carlos M e n e m - hasta los primeros meses de 1993 - fecha en que se crea la Secretara de Polticas Universitarias-. Esta etapa se destaca ms por acciones relacionadas con la educacin n o universitaria. D o s hechos resaltan en este perodo: U n a poltica de descentralizacin de la educacin media y superior n o universitaria que se concreta con el traspaso de todas las instituciones de este nivel que dependan de la nacin, a las jurisdicciones provinciales y
al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y todo el proceso que llev a la sancin de la Ley Federal de Educacin 24.195 en abril de 1993, que debe considerarse c o m o u n hito importante en la Educacin Argentina, del que participaron muchos sectores, teniendo u n principal protagonismo la propia Cmara de Diputados. E n lo que respecta al sector universitario, slo puede destacarse u n cambio findamental en los mecanismos presupuestarios de las universidades nacionales. Hasta la sancin de la ley de presupuesto para 1992, los presupuestos de las universidades, con especificacin de los gastos e inversiones, remanentes, recursos propios y uso del crdito era aprobado en detalle por la Ley General de Presupuesto, por lo que las instituciones slo podan reordenar y ajustar sus presupuestos a nivel de inciso, lo que tomaba aJ sistema m u y rgido, impidiendo reacomodamientos que posibilitando u n uso ms racional de los dineros pblicos. A partir de 1992 se aprobaron sumas globales para cada universidad, siendo responsabilidad de estas su distribucin y reajuste durante el perodo. Principalmente el perodo merece dos observaciones negativas: La primera esta constituida por la carencia dentro del Ministerio de Educacin de una estructura importante que se encargar de la poltica universitaria. E n gran parte del perodo slo existi una Direccin Nacional destinada principalmente al control y seguimiento de las Universidades Privadas. Casi alfinaldel perodo se cre una Subsecretara de Estado. La otra observacin negativa que merece esta gestin es la autorizacin de u n considerable nmero de universidades privadas, sin u n criterio que determinara la aceptacin de algunos proyectos y el rechazo de otros. Tercera Etapa: Este perodo, que lo fijamos entre principios de 1993 y agosto de 1995 -sancin de la L E S - puede considerarse la cuna de los principales
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cambios que luego se concretaran en la Ley de Educacin Superior. (Zomo veremos en el anlisis concreto de cada uno de esos cambios, es en este perodo donde ellos se gestaron, se iniciaron experiencias pilotos, se superaron las resistencias y se gener, en muchos casos, una verdadera cultura de procesos que hasta ese m o m e n t o n o slo eran extraos, sino incluso resistidos. C o m o es de esperar en todo perodo de cambios flie tambin una etapa defiertemovilizacin de los sectores universitarios, especialmente en lo que constituy el proceso de discusin y sancin de la Ley de Educacin Superior. Por ser las polticas implementadas en este perodo y los dos siguientes los que principalmente analizaremos en detalle, sus fortalezas y debilidades se destacarn en esa oportunidad. Cuarta Etapa: A este perodo -que podramos limitarlo en forma m u y arbitrara entre agosto de 1995, fecha de sancin de la L E S y agosto del ao siguiente, cuando comienza a fimcionar la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin- se destaca por los esfvierzos y acciones destinadas a poner en marcha la ley que recin se sancionaba. D o s aspectos fueron especialmente conflictivos: La constitucionalidad de la propia ley que fue reiteradamente cuestionada ante los Tribunales de todo el pas y la adecuacin de los estatutos de cada universidad a las disposiciones del nuevo marco legal. C o m o lo destacaremos en su oportunidad, pensamos que estos conflictos n o slo no debilitaron el nuevo rgimen, sino que, por el contrario, contribuyeron a consolidarlo definitivamente, en u n perodo m u c h o ms corto que el previsible en estos casos. Quinta Etapa: A esta -que ubicamos entre agosto de 1996 y diciembre de 1999- podramos considerarla c o m o la etapa de consolidacin de los prncipales cambios. Se destaca en este perodo el fincio-
namiento pleno de la C O N E A U y del Consejo de Universidades, la promdizacin de la actividad de los C E P R E S ; u n gil y transparente mecanismo de adjudicacin de recursos extemos y control y seguimiento de su ejecucin, la consolidacin del sistem a de incentivos al docente investigador, serios esietzos para lograr una distribucin racional del presupuesto universitario; la incorporacin de la canera de medicina dentro del rgimen del artculo 43 de la ley. Tambin se advierte en el perodo la generacin de algunas nuevas iniciativas c o m o la puesta en marcha de u n programa P R E S N U . Sexta Etapa: Esta etapa se inicia con una nueva gestin de gobierno, que despus de diez aos cambiaba de signo poltico, y concluye con el ingreso de otra gestin luego de los sucesos que provocaron la cada del gobierno. Es u n corto perodo -que va de diciembre de 1999 a diciembre de 2000- en el que, c o m o ocurre cuando el cambio de las administraciones y de los funcionarios es total, se ve consumida en parte por las dificultades que plantea la nueva gestin. As su primera parte se encontr limitada por la necesaria ubicacin y su ltima parte por el desgaste del gobierno en general que llev a su cada. e puede destacar especialmente en este perodo el inters puesto para lograr la articulacin del sistema de educacin superior C o m o debiUdad se puede apuntar el hecho de que muchos de los programas implementados en la gestin anterior experimentaron u n notorio debilitamiento. Sptima Etapa: Esta es una etapa tambin corta, que llega hasta el presente'', que adems cont en su contra con el hecho de tratarse de una administracin de transicin. N o obstante ello se pueden destacar algunos logros importantes. E n general se
4 Cuando decimos presente nos referimos a la fedia de preparacin de este trabajo, 30 de mayo de 2003. Precisamente en este m o m e n t o se est iniciando una nueva etapa con la asuncin de un nuevo presidente. D e todas maneras en el rea universitaria ha sido confirmado el Secretario lo que hace presumir que se continuar proimdizando las polticas destacadas en la sptima etapa.
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reactivaron y reforzaron los principales cambios introducidos en el sistema. Puntualmente podem o s destacar los siguientes avances logrados en ese corto perodo :5 Defensa del presupuesto universitario nacional incrementado y c o m p r o m i s o de mantenerlo avanzando en la asignacin de fondos conforme a pautas acordadas por el C I N y a la formulacin de planes cuatrianuales de desarrollo institucional. Preservacin del carcter pblico y de la calidad de las universidades estatales y privadas mediante polticas de agilizacin y simplificacin de todos los trmites relativos a las autorizaciones institucionales y a la validez nacional de los ttulos de grado y posgrado. Impulso a la conformacin de u n ciclo, con certificacin universitaria, que garantice u n ncleo de conocimientos bsicos con orientaciones en Ciencias Sociales y H u m a n a s y en Ciencias Naturales y Exactas. Promocin de actividades tendientes a afianzar y desarrollar el conocimiento de las instituciones y la cultura de la evaluacin en el sistema universitario. Para ello se coordinaron talleres y seminarios sobre Articulacin, Extensin Universitaria, Evaluacin y Polticas de 4 C u a n d o decimos presente nos referimos a la fecha de preparacin de este trabajo, 30 de m a y o de 2003. Precisamente en este m o m e n t o se est iniciando una nueva etapa con la asuncin de u n nuevo presidente. D e todas maneras en el rea universitaria ha sido confirmado el Secretario lo que hace presumir que se continuar profiandizando las polticas destacadas en la sptima etapa. 5 Fuente Secretara de Polticas Universitarias Mejoramiento, Nuevas Tecnologas aplicadas da la Educacin Superior y Modelos de Asignacin de Recursos.
Evaluacin de los avances del Programa de Reform a de la Educacin Superior (PRES), financiado por Prstamo B I R F 3 9 2 1 - A R , en sus tres c o m p o nentes: F o n d o de Mejoramiento de la Calidad ( F O M E C ) , Sistema de Informacin Universitario (SIU) y Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria ( C O N E A U ) e impulso a la renovacin de los programas con nuevo financiamiento nacional e internacional. I Mejoramiento de la calidad de la formacin universitaria mediante la acreditacin de carreras de grado acelerando la inclusin de todas las profesiones de riesgo en la normativa prevista por el artculo 43 de la Ley de Educacin Superior. Pertinencia de la oferta de grado y posgrado propiciando la cooperacin y complementacin nter - institucionales. I Reforma del funcionamiento de la Direccin de Gestin Universitaria ( D N G U ) tendiente a incrementar su eficiencia y transparencia. I Incremento de los programas de becas, orientados a fortalecer reas crticas de conocimiento, para asegurar el acceso y la permanencia de los estudiantes de bajos recursos con buena performance en la escuela media. I Promocin e inicio de acciones para la generacin de u n sistema de crditos que permita la circulacin de los alumnos al interior de y entre las distintas instituciones universitarias. I Avance en el diseo de lneas de cooperacin al nivel de posgrado y de programas de investigacin con los pases del M E R C O S U R y en coordinacin con la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. I Relanzamiento del Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores junto con una revisin normativa orientada a mejorar su operatividad.
5 Fuente Secretara de Polticas oiversitarias
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Expansin de la cobertura y actividades del Sistem a de Informacin Universitario (SIU). Impulso a la creacin de u n Instituto para el D e sarrollo de la Calidad Universitaria que garantice la continuidad de las ientes de nanciamiento de los planes de mejoramiento acadmico y fortalecimiento institucional.
2.2. La Ley d e Educacin Superior:
que cada universidad se dio, es decir, por u n conjunto de normas con alcance limitado e independientes entre s. C o n respecto al subsistema de educacin universitario privado, la situacin n o era m u c h o mejor. Si bien exista una ley general, la 17.604, se trataba de una n o r m a que por el tiempo transcurrido desde su vigencia reclamaba una revisin a la luz de la experiencia acumulada. Para peor, desde julio de 1973 el Decreto N 451 haba suspendido transitoriamente -transitoriedad que dur 20 aos- los trmites, de autorizacin de nuevas universidades privadas, con lo que se congel el sistema privado por muchos aos. Por lo tanto el marco jurdico existente en 1995, antes de la sancin de la L E S , era el siguiente:
Resulta oportuno incluir en este capitulo introductorio algunas consideraciones generales sobre la Ley de Educacin Superior b T 24.521, ya que fue el instrumento que introdujo en el sistema universitario la mayora de los cambios a los que haremos referencia. El 13 de junio de 1984 el Congreso de la Nacin dicta la Ley 23.068 que c o m o expresamente se aclara en su artculo primero constitua u n "rgimen proviso- a) Carencia total de legislacin general que rigiera rio de normalizacin de las universidades nacionales, hasel sistema universitario en su conjunto. ta tanto se dictara la correspondiente h defondo" (sic).b) U n a reciente reforma constitucional que garantiEsta n o r m a estaba destinada entonces a reglar la zaba la autonoim'a universitaria y peda la santransicin de la universidad del proceso, a la unicin de una ley que la reglara. versidad democrtica, previendo la constitucin de c) U n sistema universitario privado obsoleto y semi rganos de gobierno provisorios, que regiran los - paralizado. La respuesta al interrogante que se destinos de las universidades hasta tanto estas quehicieron muchos de: Por qu una ley? Era simdaran definitivamente normalizadas, lo que se preple: Porque n o exista ley. vea deba ocurrir cuando se eligieran democrticaA ) El proceso de conformacin de la nueva ley: mente las autoridades. Para ello era necesario que E n el proceso que llev a llenar ese vaco legislativo se substanciaran concursos pblicos y transparentes tan grave para el sistema universitario argentino, poque permitieran la constitucin de u n claustro d o demos distinguir tres etapas que en su conjunto concente regular y representativo. Siendo tan limitado tribuyeron a definir el perfil de la actual Ley 24.521: el objetivo de esa legislacin -an que n o careca de Las experiencias previas que sirvieron para cimentar importancia el propsito perseguido- ocurrida la instituciones bsicas que luego se plasmaron en la normalizacin de las universidades en 1986, prctiley; el largo yfinictferoproceso de consultas y el excamente todas sus normas, perdieron vigencia. Por tenso y meduloso tratamiento legislativo. ello puede afirmarse que a partir de la normalizaC o m o experiencia previa p o d e m o s citar el decreto cin de las universidades nacionales -fines de 19862330/93 que sustituy a los Decretos N o s . 8.472/69, y hasta la sancin de la L E S (agosto de 1995), estas 1.868/72 197/76 que reglamentaban la Ley 17604 carecieron de una legislacin general que regulara al de universidades privadas, en el que ya se prevea, sistema en su conjunto. La legislacin universitaria por ejemplo, una comisin evaluadora de las soliciestuvo constituida en ese perodo por los estatutos tudes de nuevas universidades -lo que constituy u n
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anticipo de la C O N E A U - y la implementacin de der Ejecutivo Nacional el Proyecto a la C m a r a de procesos de autoevaluacin y evaluacin instituciodiputados, c o m e n z otra larga y fructfera etapa de nal extema peridica de las universidades privadas; consultas en el seno de la Comisin de Educacin, la convocatoria a procesos voluntarios de evaluaque motivaron nuevos cambios y ajustes. E n el seno cin institucional, a la que respondieron alrededor de la comisin se recept tambin la opinin de los de veinte universidades; el rgimen de acreditacin diputados de las distintas bancadas, an de aquellos voluntaria de carreras de posgrado por la Comisin que luego n o participaron del tratamiento en el reAcreditadora de Posgrado ( C A P ) ; etc. cinto. Prcticamente hasta el m o m e n t o m i s m o de la A pesar de que a veces se ha pretendido sostener votacin en la C m a r a de Diputados de la Nacin que la L E S careca del suficiente consenso, lo cierto se receptaron opiniones que motivaron nuevas adees que difcilmente el sistema parlamentario argenti- cuaciones del proyecto. Luego el Proyecto fue objen o reconozca otra ley que haya sido sometida a u n to de u n profindo tratamiento en la Comisin de proceso tan exhaustivo de consultas y acuerdos^. enseanza de la C m a r a de Senadores y de u n rico C u a n d o todava n o haba comenzado siquiera la debate en el recinto, del que dan cuenta las actas de preparacin del primero de los mltiples borradores la sesin correspondiente. Todava, an ya aprobada que se hicieron, la Secretara de Polticas Universita- la ley, se siguieron recibiendo sugerencias que se rerias suscribi, en diciembre de 1993, con la totaliceptaron a travs de varios de los decretos que encadad de los Rectores de Universidades Nacionales raron su reglamentacin. reunidas en el C I N , u n acta-acuerdo "con el prop- B ) Las caractersticas y los grandes ejes d e la L E S : sito de lograr u n consenso bsico" sobre los lincaa) S u estructura: mientos findamentales que deba contener la ley a Los primeros antecedentes legislativos en la materia proyectarse, todos los que fueron estrictamente resse limitaban a legislar sobre las universidades naciopetados en el texto que luego se aprobara. Sobre la nales. Posteriormente se legisla tambin sobre la enbase de ese acuerdo se confeccion u n primer boseanza universitaria provincial^ y privada^, pero rrador que ie paulatinamente mejorado a medida con la particularidad de que para cada u n o de esos que se recibieron las primeras sugerencias. D e ese subsistemas se dict u n a ley especial, por lo que se primer borrador mejorado se hicieron dos publicacareca de normas que reglaran al sistema en su ciones comentadas, anotadas e ilustradas con anteceden- conjunto. C o n respecto a la educacin superior n o tes legislativos naonaksy extranjerosy cuadros comparauniversitaria, que representa una porcin m u y imtivos, los que fueron distribuidos a todas las univer- portante de la oferta educativa Argentina, se careca sidades, personalidades destacadas e instituciones en absoluto de una normativa nacional. nacionales y provinciales vinculadas con el tema. La ley de educacin superior tiene la particularidad D e ese proceso de consultas se recibieron innumera- de que, por primera vez, u n cuerpo normativo conbles crticas, sugerencias y comentarios, que fueron templa al sistema de educacin superior en su conhaciendo variar el proyecto originario, eiu'iquecinjunto. Contiene as u n ttulo destinado en general a dolo en forma considerable. Presentado por el Pola Educacin Superior, otro que legisla sobre la E d u 6 "El Proceso de gestacin y discusin del proyecto', en "La Universidad", Boletn Infonnativo de la Seaetaria de Polticas Universitarias, Ao II, N 2, Pg. 14. 7 Ley 17.778 del 12 de julio de 1968. 8 Ley 17604 del 12 de diciembre de 1967
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'La articulacin del sistema de Educacin Superior: Por tratarse del primer cuerpo normativo que regula E n u n anlisis general de la ley p o d e m o s distinguir a la Educacin Superior en su conjunto, necesariagrandes ejes temticos, que la caracterizan c o m o u n mente contiene normas que orientan la articulacin instrumento moderno, que recepta principios e instituciones que hoy se estn aplicando en los princi- entre los distintos subsistemas que la integran, a fm de facilitar el cambio de modalidad, orientacin o pales centros universitarios del m u n d o y que inclucarrera, la continuacin de los estudios en otros esso innova en aspectos fundamentales. Entre esas tablecimientos, as c o m o la reconversin de estugrandes lineas p o d e m o s destacar las siguientes: 'La responsabilidad indelegable del Estado en la pres- dios concluidos (Art. 8 LES). tacin del servido de Educacin Superior de carcter 'La introduccin de lafiguradel Colegio Universitario: Inspirndose en experiencias internacionales, pblico. Este principio esta claramente armado en pero con caractersticas propias se crea esta figura el artculo 2 de la ley -que expresamente establece que le cabe al Estado responsabilidad indelegable en la que ser objeto de u n anlisis posterior. 'La autonoma Universitaria: Cuyas particularidades prestacin del servicio de educacin superior de carcter destacaremos m s adelante. pblico- y ratificado reiteradamente en el conjunto de su normativa. Especficamente, con respecto a 'El Rgimen de ttulos: La L E S contiene aspectos ablas universidades nacionales establece el artculo 58 solutamente novedosos en materia dettulosunique "corresponde al Estado nacional aserrar el aporte fiversitarios, a lo que nos referiremos m s adelante nanciero para el sostenimiento de las instituciones univeren particular sitarias nacionales, que garantice su normalfinciojia-'Los procesos de evaluacin y acreditacin: Tal vez la miento, desarrollo y cumplimiento de sus fines". novedad ms importante que introdujo la L E Sfiela 'El reconocimiento de la educacin superior no univer- implantacin de procesos de autoevaluacin y evasitaria. La ley Federal de Educacin reconoce expre- luacin institucional extema los que deben sujetarse samente dentro de la estructura del sistema educatitodas las instituciones univenitarias, sean pblicas o vo a la Educacin Superior n o universitaria (Art. privadas, cada seis aos y los de acreditacin de ca10, inc. d), caracterizndola c o m o la etapa profesio- rreras de posgrado y aquellas de grado del artculo nal de grado n o universitario, que requiere la con43. Las particularidades de estos proceso se desarroclusin de la educacin polimodal y se imparte en llan en otra parte de este trabajo, lo que importa desinstitutos de formacin docente o equivalentes y en tacar aqu es el impacto que estos mecanismos proinstitutos de formacin tcnica (Art. 18 LFE). E n ducirn en el sistema universitario c o m o elementos fiuicin 8 Ley 17.604 del 12 de diciembre de 1967. acuitadores del cambio y el logro de la calidad.
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cacin Superior N o universitaria y u n tercero que esta referido a la educacin Superior Universitaria, distinguiendo en este ltimo caso aquellas normas comunes a todas las universidades, de aquellas que contemplan particularidades propias de las universidades nacionales, provinciales y privadas. Es decir que la Ley 24.521 constituye u n cuerpo normativo armnico que regula y coordina a la educacin superior c o m o u n verdadero sistema educativo. b) Sus grandes ejes:
de eUo, la L E S recepta y regula a la Educacin superior n o universitaria, adjudicando a las Provincias y a la Ciudad A u t n o m a de Buenos Aires el G o bierno y organizacin de la m i s m a , en sus respectivos mbitos de competencia, as c o m o la facultad para dictar normas que regulen la creacin, modificacin, y cese de instituciones educativas y el establecimiento de condiciones a las que se ajustar su funcionamiento.
Ministerio d e Educacin, Gencia y Tecnologa d e la Repblica Argentina
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'La Creadon y autorizacin de instituciones universiciones reglamentarias de distintas cuestiones urgentarias: La ley innova tambin en cuanto a los meca- tes y necesarias para poner en marcha la Ley. Se nismos para habilitar las instituciones universitarias. dict as de inmediato el Decreto N 499/95 que 'El Gobierno y la Coordinacin del sistema universi- contiene, entre otras, las disposiciones generales sotario: La Ley organiza el gobierno y coordinacin bre evaluacin y acreditacin y sobre el Consejo de del sistema universitario sobre la base de los siUniversidades y u nttulodestinado a facilitar la guientes organismos: La Secretara de polticas adecuacin de los estatutos de universidades nacioUniversitarias; El Consejo de Universidades; El nales y a regular la transicin. A este Decreto le siConsejo Interuniversitario Nacional; El Consejo gui u n proceso constante de regulacin de distinde Rectores de Universidades Privadas y Los C o n tas reas, de las que podemos destacar las siguientes sejos Regionales de Planificacin de la Educacin normas: Superior a) Evaluacin y Acreditacin: Se dict el Decreto C) La adecuacin de los estatutos: N 173/96, que luego fiae parcialmente modificado E n el proceso de aplicacin de la nueva normativa, por el Decreto N 705/97, que contiene normas reel primero y fondamental paso que deba darse, era gulatorias del fincionamiento de la Comisin N a el de la adecuacin de los estatutos de las universicional de Evaluacin y Acreditacin Univenitaria. dades. La ley acordaba a las instituciones universita- A su vez, la C O N E A U dict diversos instructivos rias un plazo de ciento ochenta das para efectuar relacionados con los procesos de evaluacin y acreesa adecuacin para lo que deban convocarse las ditacin. respectivas asambleas universitarias. Ello motiv b) Universidades Privadas: El Captulo 5 del Tque algunas universidades, o en otros casos intetulo III de la L E S , referido a las Instituciones Unigrantes de sus estamentos promovieran acciones ju- versitarias Privadas,fiereglamentado por el Decrediciales solicitando la inconstitucionalidad de varias to N 576/96. Se dict tambin la Resolucin N normas de la ley y peticionaran, c o m o medida cau1272/97 que establece las pautas a las que deben telar, que se suspendiera transitoriamente la obliga- ajustarse los informes anuales de las universidades cin de adecuar los estatutos. A pesar de ello alguprivadas con autorizacin provisoria, quefieligenas antes, otras despus ieron paulatinamente ade- ramente modificada luego por la Resolucin cuando sus estatutos a la ley. Aunque los procesos 1613/99. judiciales aludidos produjeron una dilacin en el c) Colegios Universitarios: El artculo 22 de la proceso de adecuacin de estatutos, dejaron, no L E S foe reglamentado por el Decreto N 455/97, obstante, u n importante saldo positivo en razn de que precisa sus alcances y establece los requisitos haberse generado una rica doctrina jurisprudencial para acceder a la categora de Colegio Universitario. que ha de contribuir a la interpretacin y aplicaPosteriormente se dict la Resolucin N 89/98, cin de la normativa universitaria. que regula el procedimiento de registracin de los D) El proceso de reglamentacin: convenios que impone la Ley. Estas normas foeron Dada la complejidad y variedad de aspectos de la luego derogadas por el Decreto 1232/01 Ley de Educacin Superior que requieren ser reglad) Entidades Privadas de Acreditacin y Evaluamentados, se adopt la tcnica de dictar normas recin Universitaria: La Resolucin N 1807/97 reglamentarias por temas. N o obstante, resultaba imglamenta las condiciones que deben reunir las prescindible una norma que contuviera las disposiAgencias Privadas de Acreditacin y Evaluacin y
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i) Infracciones: A fin de regular el tema de las infracciones en la oferta de educacin superior, se dict la Ley N 24.806 que establece condiciones para la publicidad de esas ofertas y la Resolucin N " 206/97 que tipifica las infracciones que pueden darse en el mbito universitario, el procedimiento para su constatacin y las posibles sanciones. j) Planificacin Regional: A fin de tomar operativo el artculo 10 de la LES que crea los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior, se dict la Resolucin N " 602/95, que determina las distintas regiones y las universidades que pertenecen f) Incentivos a los Docentes - Investigadores: fijeron establecidos por el Decreto N 2427/93, par- a cada una, modificada por la Resolucin 200/96 k) Crditos y Becas: E n esta materia se han dictado cialmente modificado por la Decisin Administratitres cuerpos normativos: La Resolucin N 696/97 va N " 665/97 que faculta al Ministerio de Educaque reglamenta los crditos educativos, la Resolucin a aprobar u n Manual de Procedimientos para cin N 1114/97 que crea el fondo para la Equidad su aplicacin. Posteriormente, las Resoluciones de la Educacin Superior ( F O N E E S ) y la ResoluConjuntas de la S P U y de la S C y T N 11-21/98 y cin N " 340/98, que establece u n nuevo reglamento N 12-22/98 dispusieron las normas para la transipara el otorgamiento de Becas Universitarias. cin al nuevo sistema reglado por esa Decisin A d 1) Rgimen Laboral: Sobre el Rgimen de Negociaministrativa. ciones Colectivas en las Universidades Nacionales g) Posgrados: La Resolucin N 1168/97fijalos esse dict el Decreto N " 1007/95 quefijalos mecanistndares que la C O N E A U debe aplicar en los prom o s de esa negociacin en concordancia con lo cesos de acreditacin de posgrado. La Resolucin N 1670/96 prev el reconocimiento oficial proviso- dispuesto en el artculo 19 de la Ley N 24.447 U) Hospitales Universitarios: El Decreto N rio para aquellos posgrados que n o hayan logrado 357/95 contiene disposiciones reglamentarias referisu acreditacin por haberse presentado con anterioridad a la convocatoria efectuada por el ente acredi- das a los fondos de Hospitales Universitarios. m ) Legalizacin de Ttulos Universitarios: M e tador y la Resolucin N 2156/98, crea el Registro diante la Resolucin N 1669/96 se reglament el de Instituciones de Posgrado. La Resolucin N procedimiento para la legalizacin de diplomas uni532/02 reglamenta la acreditacin provisoria, deroversitarios. gando resoluciones anteriores. h) Reconocimiento oficial de Ttulos: Cumplimen- n) Homologacin de Ttulos Extranjeros: Sobre el particular existen numerosos convenios bilateratando lo dispuesto por el artculo 41 de la L E S , el M C y E dict, con Acuerdo del Consejo de Univer- les que establecen diferentes procedimientos de hosidades, la Resolucin N 6/97 quefijala carga hora- mologacin. ) Fondo para el Mejoramiento de la Calidad ria mnima de los ttulos de grado universitario en Universitaria ( F O M E C ) : Por Decreto N 408/95 2.600 horas reloj y la duracin mnima de estas case cre el fondo y por Resolucin S P U N 12/95 se rreras en cuatro aos, lo que debe tenerse en cuenta aprob el Manual de Operaciones del Fondo. Por para otorgar el reconocimiento oficial a los ttulos.
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los trmites a cumplir para su autorizacin. e) Educacin a Distancia: El Decreto N 81/98 reglamenta los artculos 24 de la Ley N 24.195 y 74 de la Ley N 24.521 en lo re lacionado con la Educacin a Distancia y delega en el M C y E la fijacin de pautas e instructivos especficos a los cuales deben adecuarse las ofertas educativas que se instrumenten con esa modalidad. Por su parte, la Resolucin N 1716/98 determina esas pautas. Esta normativa file complementada por la Resolucin N 236/01 de posgrados con modalidad n o presencial.
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Resolucin N " 621/98 se aprob u n reglamento para el F O M E C distribuyera fondos nacionales entre las universidades. o) Oferta educativa iera de la regin: Por Decreto N " 1047/99 se instrumenta las recomendaciones del Acuerdo N 10 del Consejo de Universidades, reglamentando el mecanismo para la autorizacin de ofertas educativas fuera de la regin a la que pertenece la universidad. p) Aprobacin de los documentos requeridos por el Art43 para la carrera de Medicina e Ingenieras: Por acuerdo N 9 el Consejo de Universidades prest su conformidad a los documentos de contenidos curriculares bsicos, e intensidad de la formacin prctica, actividades profesionales reservadas al ttulo y estndares de acreditacin, los que ueron aprobados posteriormente por Resolucin N 535/99. Por resolucin 1232/01 hizo lo propio con respecto a carreras de Medicina. ) El indonamiento del Consejo Universitario. Tanto el C I N c o m o el C R U P y los C E P R E S aunque con algunas variantes, ya venan funcionando con anterioridad a la ley. El Consejo de Universidades, por el contrario, es un rgano que n o tena antecedentes en nuestro sistema universitario, ya que las universidades pblicas y privadas eran regladas por normas diferentes, n o exista un rgano que las aglutinara. Por ello su implementacin result todo un desao: Por primera vez universidades pblicas y privadas se sentaron a la misma m e sa para resolver cuestiones que hacen al sistema universitario en su conjunto. F) L A C O N E A U : Esta Comisin, n o solo n o exista institucionalmente, sino que tampoco sus m ciones -particularmente dirigidas a la evaluacintenan cabida en nuestro sistema universitario. Por ello su puesta en marcha requiri primero dictar la norma reglamentaria general, lo que se hizo m e diante el decreto 173 del 21 de febrero de 1996, luego designar a sus miembros por el mecanismo
de nominaciones previstos en la Ley y dotarlo de presupuesto. Constituido el Cuerpo, este comenz otra etapa previa quefijela de poner en marcha las distintas, complejas y delicadas finciones que la legislacin le acuerda. Ello implic desde la necesidad de lograr espaciosfsicospara su funcionamiento, hasta la designacin del personal, el dictado de instructivos, la conformacin de bancos de evaluadores, etc. Recin concluida estas tareas, que se realizaron a buen ritmo, se pusieron en marcha las tareas especficas de evaluacin y acreditacin. H o y puede afirmarse que ese rgano tan findamental de la ley se encuentra en marcha en pleno funcionamiento.
2.3. La metodologia expositiva:
A los fines de sistematizar el anlisis de los diferentes cambios producidos en el sistema, los abordarem o s desde dos perspectivas: 1) Los cambios que incidieron sobre el sistema y 2) Los cambios que incidieron sobre las instituciones. Luego dedicaremos un captulo especial al tema de la evaluacin con el propsito de destacar en una visin de conjunto de que manera se ha avanzado hacia una cultura de la evaluacin y por ultimo concluiremos, c o m o es lgico con una reflexin fmal sobre el estado actual de los cambios intentados.
3. Los c a m b i o s producidos en el Sistema Universitario:
Respecto a esta categora podemos hacer una primera subdivisin considerando por u n lado los cambios producidos en la estructura del sistema y por otro los que refieren a los rganos de conduccin del m i s m o :
3.1. Cambios producidos en la estructura:
Respecto a los cambios que inciden en la estructura del sistema la ley consagra una distincin que ya exista, aunque sin una regulacin orgnica, admi25
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Eduardo R. Munda
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tiendo dos grandes categoras de instituciones de educacin superior: Instituciones de Educacin Superior N o Universitarias e Instituciones de Educacin Superior Universitarias.
3.1.1. Instituciones de Educacin Superior
no Universitarias: E n oportunidad de la preparacin del proyecto de L E S se pens que era conveniente que la n o r m a legal comprendiera al sistema de educacin superior en su conjunto, pero habindose dispuesto con anterioridad que las instituciones de educacin superior n o universitarias quedaran sujetas a las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, se entendi prudente incluir respecto a estas u n grupo de normas m u y genricas, dejando a las legislaciones locales las reglamentaciones especficas, previndose c o m o ente coordinador del sistema el Consejo Federal de Cultura y Educacin que ya haba sido creado por la Ley federal y estaba integrado por los responsables del rea educativa de cada provincia y tres rectores designados por el Consejo de Universidades'. Dentro de esta categora la ley distingue las Instituciones de Educacin Superior n o universitarias en general (que se suelen denominar Instituciones Terciarias) y una categora especial que se denomina Colegios Universitarios. A m b a s categoras tienen c o m o funciones bsicas (Art. 17 de la LES) a) Formar y capacitar para el ejercicio de la docencia en los niveles n o universitarios del sistema educativo y b) Proporcionar formacin superior de carcter instrumental en las reas humansticas, sociales, tcnico-profesionales y artsticas. Tales finciones deben estar vinculadas a la vida cultural y productiva local y regional. Destaquemos que por aquel principio de que quien puede lo ms puede
lo m e n o s , las instituciones de educacin superior universitarias de hecho tambin tienen ofertas que cubren estas funciones. A la categora especial de Colegio Universitario accede una Institucin terciario cuando exista convenio con una universidad que prevea: a) mecanismos de acreditacin de sus carreras y / o b) programas de formacin y capacitacin. A d e m s las instituciones terciarias que pretendan la categora especial deben estar estrechamente vinculadas a entidades de su zona de influencia y ofrecer carreras cortas y/o a trmino, que faciliten alguna de las siguientes alternativas: 1) la adquisicin de competencias profesionales que hagan posible la insercin laboral del egresado y / o 2) la continuacin de los estudios en las universidades con las cuales hayan establecido acuerdos de articulacin. El artculo 22 de la L E S que consagra la categora, fiie reglamentado por el Decreto 455 de m a y o de 1997 que defina claramente a los colegios universitarios c o m o instituciones terciarias que tenan mecanismos de acreditacin de sus carreras o programas de formacin y capacitacin acordados con una universidad. Quedaba claro as que, a pesar de su denominacin de universitarios, se trataba de instituciones de educacin superior n o universitarias y que su naturaleza jurdica era la de institucin terciaria con las funciones bsicas a las que hemos hecho referencia, que por la vinculacin especficamente prevista con una univenidad merecan una denominacin que las distingua del resto. Por ello la reglamentacin que estableca el Decreto 455/97 haca una distincin que responda a la estructura de la figura: Todo lo que refera a la institucin c o m o terciaria no universitaria, se rega por las normas comunes que la jurisdiccin donde se encontrara prevea para las mismas. Lo que hada al proceso de categoriza-
9 Por ello los cambios en este sector deben analizarse desde las perspectivas de ese organismo y las reformas locales, lo que excede los limites del presente trabajo.
Ministerio d e Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina I cin de la entidad terciaria c o m o Colegio Universitario, dependa del Ministerio de Educacin de la Nacin, quien evaluaba el convenio con la univenidad y la metodologa que el m i s m o prevea. C o n este mecanismo y reglamentacin fincion el sistema hasta octubre de 2001 en que se dict el Decreto 1232 que derog el 455/97 y estableci un nuevo rgimen que rige hasta la actualidad. La nueva norma introduce una modificacin sustancial al poner en m a n o s de cada jurisdiccin el dictado de los actos administrativos que incluyen a las instituciones de Educacin Superior no Universitarias en la categora de Colegios Universitarios. Facultad que la anterior norma delegaba en el M i nisterio de Educacin. Ello impUca que cada jurisdiccin es la responsable de evaluar las solicitudes de categorizacin y el cumplimiento de las exigencias legales. Pensamos que este cambio podra tener c o m o consecuencia que los criterios con los que se evaluar el cumplimiento de los requisitos legales tenga distinto grado de rigurosidad o una diferente interpretacin de la normativa legal, lo que podra afectar el propsito perseguido al crearse la categora. L o cierto es que hasta el presente lafigurade los colegios universitarios n o ha suscitado un real inters en la comunidad ni se nota en aquellos que han accedido a la categora una diferencia sustancial con el resto de las insrituciones terciarias. Subsiste an en el pas una profunda polmica sobre los alcances y la naturaleza d e la figura, entendiendo algunos que la misma se aproximara a los Colles Norteamericanos y otros, que existen diferencias sustanciales con los mismos. L o cierto es que el debate se encuentra abierto. 3.1.2. Instituciones d e Educacin Superior Universitarias: A ) Universidades e Institutos Universitarios: E n esta categora la ley distingue en primer trmino en-
tre Institutos Universitarios y Universidades (Art. 27). Responden a la denominacin de universidades las instituciones que desarrollan sus actividades en una variedad de reas disciplinarias no afines, orgnicamente estructuradas enfacultades, departamentos o unidades acadmicas equivalentes. Por suporte, reciben la denominacin de Institutos las instituciones que circunscriben su oferta acadmica a una sola rea disciplinaria. Esta distincin n ofieinventada por la L E S , sino que tiene u n origen curioso. Tanto la ley 17.778, que reglaba a las Instituciones Universitarias Provinciales, c o m o la 17604, que haca lo propio con las Instituciones Universitarias Privadas, sentaron c o m o regla -la primera en su artculo 5 y la segunda en el 2 que la denominacin de Universidad exiga la existencia de variedad defacultades, escuelas, institutos o departamentos orgnicamente estructurados". Agregando que, cuando se presentaran facultades, escuelas, institutos o departamentos u otro tipo de establecimientos universitarios en "forma aislada" itzn. "restrictivamente considerados a los efectos del acuerdo pertinente". D e la lectura de las normas aludidas resulta claro que las leyes n o pretendan generar categoras distintas y m e n o s an denominaciones diferentes. D e lo que se trataba era de sentar u n criterio restrictivo y excepcional para la autorizacin c o m o universidad privada o provincial, cuando la institucin n o responda a esa variedad institucional. La distincin en la denominacin c o m o Universidades en u n caso e Instituto en otro, que recoge el artculo 27 de la L E S , curiosamente aparece en una n o r m a reglamentaria de la Ley 1Z604. La misma, luego de reproducir textualmente la segunda parte del artculo 2 de la n o r m a que reglamentaba que dispona que "la creacinyfuncionamiento defacultades, Institutos, Departamentos u otro tipo de establecimientos universitarios aislados sern autorizados con criterio restrictivo", le agrega al texto originario la siguiente frase: "Tiaio la denominadn de institutos universitarios", creando as esta nueva denominacin. L o que en la ley era
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slo una directriz, se transforma en una categora. ponden al que le da el artculo 27, sino que impliEsta n o r m a se traslada al Decreto 2330/93 y luego a can instituciones de menor jerarqua que las univerla L E S , pero en este caso con una notable supresitarias. Institutos se denominan generalmente a las sin: El articulo 27 omite la directriz que indicaba Instituciones de educacin superior no universitaque, por regla general, las universidades deban prerias, cuyosttulosson de una categora inferir al de sentar variedad en su estructura y los proyectos de grado universitario. Aquellos, se denominan tamorganizaciones aisladas se otorgaban excepcionalbin, unidades funcionales de las unrvenidades o mente, manteniendo solo la diferencia en la denoindependientes destinadas n o a la enseanza de graminacin. N o s hemos detenido en este anlisis de do, sino a la investigacin. Por ello, las Instituciolos precedentes del articulo 27 de la ley porque con- nes Universitarias que- por aplicacin de las normas sideramos que su aplicacin ha resultado ampliareglamentarias aludidas o por la L E S - recibieron la mente disvaliosa en la actualidad. Poda discutirse o denominacin de Institutos advierten que, la misno si el criterio restrictivo que se estableca para las m a desorienta al pblico en general y les crea una instituciones que limitaban su organizacin a una imagen de institucin de m e n o r jerarqua que las sola rea de conocimiento, era conveniente o justifi- universidades, obligndolas a efectuar aclaraciones cado. L o que n o encuentra razn alguna, es la dispublicitarias o a crear ofertas educativas extraas a tincin en la denominacin que trae la ley por el su especialidad a slo fm de recibir la denominaslo hecho de la limitacin en la oferta educativa. cin de Universidad. D e b e m o s aceptar, sin ningn gnero de dudas, que A la consecuencia perniciosa, que resulta para el no se trata de una distincin jerrquica. El ttulo de conocimiento general y a la perturbacin que se mdico, que otorga una institucin que- por la vaintroduce en la opinin pblica, se agrega c o m o riedad de su oferta educativa- recibe la denominaconsecuencia disvaliosa de dicil constatacin, el cin de Universidad, tiene el m i s m o valor, alcances y hecho de que este mecanismo de doble denominajerarqua que el que expide otra institucin que- por cin de las Instituciones Universitarias desalienta la limitar su oferta al rea de la medicina- es denomicreacin de instituciones especializadas las que, a nada Instituto. A d e m s , es posible que en el segundo nuestro criterio, en muchos casos son preferibles a caso, por el grado de especializacin de la Instituaquellas que por pretender una gran diversificacin cin la formacin que imparte a sus estudiantes sea de la oferta educativa, terminan siendo mediocres de mejor calidad. Que sentido tiene entonces sta en todas ellas. distincin? Creemos que ninguna. El tema resulta m s preocupante an, porque hePero si el punto fiera neutro; si n o agregara nada m o s podido comprobar que el ejemplo argentino es pero tampoco afectara en nada, su anlisis no haseguido inconscientemente en proyectos de leyes bra valido la extensin que le h e m o s asignado. Pe- universitarias de otros pases de la regin. Por ello, ro el hecho es que la distincin introduce en el sisvale la pena advertir, los resultados producidos en tema u n elemento altamente perturbador, que ha nuestro sistema. obligado incluso a algunas instituciones a incorpoB ) Instituciones Nacionales, Provinciales y Privarar carreras, con el nico propsito de cambiar de das: Las Instituciones Universitarias -ya sean Unidenominacin. versidades o Institutos- pueden a su vez distinguirse E n el lenguaje c o m n educativo, la denominacin segn su origen en Nacionales, Provinciales o Privadas de Instituto tiene dos sentidos que n o slo n o res(categoras que analizaremos en particular en el ca28 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educacin Superior de Argentina
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ptulo siguiente). Destacamos por ahora que la cate- ment, c o m o se ha dicho, cambios profindos en gora de nacionales ha sido discutida, por entender- sus rganos de conduccin. Se crearon nuevos rse que las Instituciones privadas tambin son nacio- ganos y se modificaron otros, especialmente en nales, por lo que se sostiene que la distincin debe cuanto a sus facultades y atribuciones. 3.2.1. Secrehacerse con respecto a la gestin: D e gestin Pblitaria de Polticas Universitarias: A comienzos de la ca o de Gestin Privada. dcada de los noventa el rea universitaria slo conC) Modelos diferenciados: Afinde n o coartar la taba con una Direccin Nacional. E n 1993 se crea iniciativa e inventiva particular, la ley autoriza la la Secretara de Polticas Universitarias con dos subcreaciny dfuncionamiento de otras modalidades de or- secretaras y tres direcciones Nacionales, constituganizacin universitaria, que respondan a modelos difeyndose as una estructura adecuada que permiti renciados de diseo de organizacin institucionaly de generar melos principales cambios introducidos en el todologas pedag^cas" (Art.74) Pero c o m o la propia sistema de educacin superior universitaria. La seley lo dice, la novedad slo puede alcanzar al disecretara actu c o m o rgano generador de polticas, o de organizacin institucional o a la metodologa conductor de proyectos y c o m o rea responsable pedaggica. E n cuanto a su creacin o autorizacin dentro del ministerio de todo lo relativo al sector deben ajustarse a lo previsto las instituciones uniuniversitario. versitarias nacionales o privadas, sindoles aplicable tambin, todo lo relacionado con el rgimen de t3.2.2. Consejo interuniversitario Nacional: tulos y evaluacin. Este organismo, integrado por todos los rectores o La introduccin de esta categora n o ha tenido presidentes de instituciones universitarias nacionaotra aplicacin hasta el presente que la flindamen- les y provinciales, ya exista con distintas denomitacin de una reglamentacin especial para la ennaciones y facultades desde antes de la L E S , pero seanza a distancia. N o obstante pensamos que esta n o r m a le otorga la categora de rgano coorella deja latente una posibilidad de generar proyec- dinador del subsistema de instituciones universitatos iimovadores. rias pblicas, en materia acadmica, de investigaD) Institutos Universitarios Nacionales: Queda cin cientfica y de extensin entre las institucioan en el sistema una categora residual, integrada nes que lo integran. Lamentablemente, por las urpor Institutos de las fuerzas armadas y de seguridad gencias y necesidades que impone la coyuntura la que fueron autorizados c o m o Instituciones Univer- principal temtica que ocupa al C I N es la relaciositarias, a las que se libera de las exigencias impuesnada con el presupuesto de las universidades. Setas por la ley respecto a gobierno y autonoma, por- ra deseable que la funcin de coordinacin que que en un principio estaban destinadas a la formale asigna la ley constituyera la funcin primordial cin de sus cuadros los que, por su naturaleza, se de este rgano. manejan con rgidos principios jerrquicos. N o obstante, debe destacarse que en la actualidad, la m a 3.2.3. Consejo d e Rectores d e yora de esas instituciones han abierto su oferta a la Universidades privadas: comunidad en general. Este organismo, integrado por todos los rectores de universidades privadas tambin exista, pero al Igual 3.2. Cambios en los rganos de conduccin: que el C I N la ley lo institucionaliza c o m o rgano El sistema de educacin superior argentino experide coordinacin del subsistema.
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E n el ao 2000 la Secretara de Educacin Superior plantea c o m o objetivo estratgico la integracin del Sistema de Educacin Superior y encomienda a los C P R E S avanzar en polticas regionales de articulacin entre universidades e instituciones superiores y el desarrollo de los Colegios Universitarios. E n los aos siguientes y hasta el presente el tema constituye materia principal de las reuniones de los C P R E S y de seminarios y talleres convocados al efecto y especialmente de la Secretara de Polticas Universita3.2.4. Consejos Regionales d e Planificacin rias. N o obstante el mayor avance logrado -que n o de la Educacin Superior: es despreciable- se circunscribe al mbito concepEstos organismos constituyen tambin una novetual, habindosefijadoimportantes pautas para la dad en el Sistema Educativo Argentino. Su antececoncrecin de convenios de articulacin y para el dente inmediato son los Consejos de Planificacin diseo de polticas regionales. El peligro que se adUniversitaria Regional, creados en 1993 por Resoluvierte es el deterioro de la calidad, si se admite que cin del Ministerio de Educacin N 1618. La L E S determinados tramos de la educacin superior unilos reconoce en su artculo 10 estableciendo que: versitaria se desarrollen en instituciones de nivel n o "La articuladn en el mbito regional estar a cargo de universitario, con exigencias de calidad distintos bs Consejos Reprtales de la Educan Superior, integraque los que se requieren en aquel. dos por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos provinciales de cada repon". La articulacin tanto horizontal, entre instituciones de la mis3.2.5. Consejo de Universidades: m a categora, c o m o vertical, ha sido una preocupaLa creacin de este rgano de conduccin fu, sin cin puesta reiteradamente de manifiesto en la leduda, la modificacin ms importante que se introgislacin vigente. A ella se refieren, destacando su dujo en el sistema, n o slo porque se trat de una inimportancia y procurando incentivarla, tanto la Ley novacin que no tem'a precedentes en nuestra legislaFederal de Educacin c o m o la Ley de Educacin cin, sino tambin por su integracin y cultades. Superior. L o cierto es que ni esas normas ni la inEl C U est integrado por siete miembros del rgatensa labor de los C P R E S han logrado un avance no ejecutivo del Consejo nter Universitario Naciosignificativo en este aspecto de fundamental impornal, siete miembros del rgano ejecutivo del Consetancia para considerar a la educacin superior c o m o jo de Rectores de Universidades Privadas, un repreun verdadero sistema en el que las partes estn en sentante por cada uno de los siete C E P R E S , un refuncin de u n todo. presentante del Consejo Federal de Cultura y EduE n el perodo 1995/1999 se procur intensamente en los C P R E S desarrollar polticas de articulacin de la Educacin Superior en el plano regional, sin lograr significativos avances, lo que demuestra las enormes dificultades que presenta la vinculacin de los distintos sistemas e incluso de las diferentes instituciones de u n m i s m o sistema.
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Si bien la problemtica presupuestara n o afecta al C R U P , tampoco este a logrado hasta presente constituirse en el rgano Coordinador del Subsistema de Instituciones Universitarias Privados. Debe, n o obstante, reconocerse c o m o hecho positivo la profunda labor que esta llevando adelante en los ltimos tiempos en orden a la problemtica universitaria en general y a temas fundamentales en particular.
cacin y es presidido por el Ministro de Educacin o el Secretario de Polticas Universitarias. Por primera vez en la historia del sistema, coexisten en u n m i s m o rgano, universidades nacionales y privadas. Esto import toda una experiencia y debe reconocerse que ella dio resultados positivos. Los representantes de ambos subsistemas se integraron
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perfectamente y n o se ha advertido, hasta el presente, que la distinta naturaleza jurdica haya provocado posiciones encontradas. Analizado este resultado a la luz de las resoluciones adoptadas y los debates producidos, se llega a la conclusin de que ello se debe al hecho, que debera resultar evidente, de que la temtica tratada les es c o m n . La ley le asigna, en general, a este rgano las finciones de "proponer" polticas y estrategias de desarrollo universitario; promover la cooperacin entre las instituciones universitarias y adoptar pautas para la coordinacin del sistema y, con el Consejo Federal de Cultura y Educacin, para la articulacin con las Instituciones de Educacin Superior N o Universitarias. En especial la ley delega en el C U la importante funcin de participar en la definicin de estndares de acreditacin de las carreras de posgrado y las de aquellas carreras de grado que los requieran, as c o m o en la definicin de los documentos requeridos por el artculo 43 a los que haremos referencia ms adelante. Analizadas estas facultades particulares, se advierte l verdadero propsito de la ley. Cuando la misma debe imponer restricciones o limitaciones a la autonoma de las universidades, participa al C U en la definicin y alcance de esas limitaciones. Es decir que en reaUdad n o existe una ingerencia extema en la vida de las univenidades, sino que son las propias instituciones del sistema las que, mediante un mecanismo de auto limitacin determinan los alcances de las restricciones que le resultan impuestas a su autonoma. Esto constituye todo un logro de la L E S ya que de esta manera se consigue un razonable equilibrio entre dos intereses que merecen ambos ser atendidos: el inters pblico, que puede verse comprometido con el ejercicio de los profesionales que forman las universidades y el de estas, que requieren de la autonoma para realizar su cometido sin interferencias. A pesar de que el C U n o se ha reunido con la fi'e-
cuencia que sera deseable, ha producido n o obstante, acuerdos de s u m o inters los que, por su parte, han incidido profindamente en el sistema. Destacamos en este sentido los siguientes acuerdos: Acuerdo N 3 del 18/12/96 sobrefijacinde la carga horaria mnima de las carreras de grado. Acuerdo N 6 del 1/7/97 sobre estndares de acreditacin de las carreras de posgrado. Acuerdo N 7 del 31/12/98 sobre inclusin del ttulo de Mdico en el rgimen del artculo 43. Acuerdo N 9 del 24/6/99 sobre contenidos curriculares bsicos, criterios de intensidad de la formacin prctica, estndares de acreditacin y actividades reservadas al ttulo, todo ello relacionado al ttulo de Mdico. Acuerdo N 10 del 10/8/99 que reglament las condiciones para que una universidad instrumente ofertas educativas de grado o posgradofijerade la regin que le es propia. Acuerdo N " 13 del 14/11/2001 que incluy en la nmina del artculo 43 varias carreras de ingeniera y aprob los documentos que requiere dicha norma. Acuerdo N 15 del 21/8/2002 que incluy en la nmina del artculo 43 las carreras de Ingeniera Industrial e Agrimensura y aprob los d o c u m e n tos que requiere dicha norma. Al margen de la importancia de estos temas tratados por el C U , resulta destacable c o m o sumamente positivo para el sistema, el profundo debate que cada uno de ellos produjo entre los miembros del cuerpo que representaban, nada ms y nada m e n o s , al Sistema Univenitario en su conjunto. Las importantes definiciones que en orden a lo acadmico e institucional se sentaron en esos debates contribuyen a consolidar una doctrina universitaria fundamental. Destacamos entonces c o m o aspectos positivos de la creacin de este rgano los siguientes: La experiencia de juntar en u n m i s m o cuerpo a las Universidades Nacionales y Privadas.
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La conveniencia de que aquellas decisiones que pueden resultar limitativas de la autonoma universitaiia se adopten con la participacin de las propias universidades. La importancia de los acuerdos logrados. El hecho de que para alcanzar esos acuerdos, el cuerpo nunca haya debido recurrir a la votacin de sus miembros, habiendo logrado siempre el consenso unnime. La importancia de los debates producidos en sus sesiones. Destacamos c o m o aspecto negativo, n o del rgano, sino de su fimcionamiento, el hecho de que n o se haya reunido con mayor asiduidad.
4. Los cambios producidos e n las instituciones:
E n lo que refiere a las instituciones se realizaron cambios indamentales que alcanzan a todas ellas, cualquierafierasu categora u origen y otros que alcanzan individualmente a cada una de las categoras (nacional, provincial o privado).
4.1. Cambios comunes a todas las instituciones:
Es con respecto a este tipo de cambios donde se puede advertir la ms importante incidencia en el Sistema Universitario Argentino, por lo que dedicaremos a ellos la mayor dedicacin de este trabajo. 4.1.1. La Autonoma Universitaria: E n materia de autonoma universitaria se produjo u n o de los cambios ms importantes, pero a la vez ms conflictivos. Hasta la 1994 el nuevo rgimen democrtico instaurado a partir de fines de 1983 n o haba legislado concretamente sobre la autonoma universitaria. E U o le oblig a reconocer a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, antes de 1994,
que la autonoma universitaria deba ser entendida "mo un propsito compartido en punto al cumplimiento de sus altos fines de promocin, dLfisin y preservacin de la ciencia y la cultura, para que alcance la mayor libertad de accin compatible con la Constituciny las leyes a las que debe acatamiento...ya que las decisiones universitarias no escapan al mbito de aplicacin de las hj/es de la Nadan, ni confieren privilegios a las integrantes de sus claustros. Fijaba as el Alto Tribunal una razonable limitacin al concepto de autonoma universitaria. E n 1994 se produce una reforma en la Constitocin Nacional Argentina que entre otros aspectos garantiza la autonoma de las universidades nacionales. E n base a esa n o r m a de jerarqua constitucional se suscit u n fierte debate sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley de Educacin Superior y sancionada la m i s m a motiv, una intensa batalla judicial en casi todos los Juzgados Federales del pas. Distintos sectores interesados en oponerse a la Ley de Educacin Superior, pretendieron sostener que, esta viola el principio de Autonoma Universitaria incorporado ahora a nuestra Constitucin Nacional en el inciso 19 del artculo 75, recurriendo en ese intento a meras afirmaciones dogmticas que omiten un anlisis serio de la propuesta. Se sostiene c o m o nico argumento de la pretendida inconstitucionalidad, que la autonoma garantizada en la Constitucin es absoluta y por lo tanto n o admite reglamentacin alguna que la limite. Ese flindamento ha sido contestado en numerosos pronunciamientos judiciales sostenindose que^": Constituye u n principio pacficamente admitido por la doctrina nacional y especialmente por la de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin el de que "Ningn derecho reconocido por la Constitucin reviste el carcter de absoluto. U n derecho ilimita-
10 Ms de veinte sentencias de Tribunales Federales y varias Cmaras, incluida la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se han pronunciado reconociendo la consttudonalidad de la LES.
32 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superrar de Argentina
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do sera una concepcin antisocial. La reglamentacin o limitacin del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Reglamentar u n derecho es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los dems dentro de la comunidad y con el inters superior de esta ltima. La misma Constitucin 10 M s de veinte sentencias de Tribunales Federales y varias Cmaras, incluida la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se han pronunciado reconociendo la constitucionalidad de la L E S . ha consignado limitaciones especiales respecto de algunos derechos; pero n o siendo posible prever ni establecer en ella todas las condiciones a que sera menester subordinarlos para hacerlos adaptables a la vida de relacin, ha conado al Poder Legislativo la misin de reglamentar su ejercicio, poniendo al m i s m o tiemp o u n lmite a esas facultades reguladoras'1. Reafirm a n d o esta tesis la Corte ha dicho tambin que "En el campo del derecho n o pueden existir preceptos absolutos, porque las relaciones jurdicas, que no son sino una forma de vinculacin h u m a n a , resultan por naturaleza cambiantes y complejas, ya que tienden a regir situaciones variables".'^ A partir de esa premisa indiscutida la misma doctrina reconoce la competencia del Congreso de la Nacin para dictar las normas reglamentarias de los derechos y garantas establecidos en la Constitucin, cualquiera sea su entidad o jerarqua. E n este sentido se tiene admitido que "los derechos consagrados en la Constitucin Nacional n o son absolutos y son susceptibles de razonable reglamentacin, de manera que es incuestionable la facultad conce-
dida al legislador de establecer los requisitos a los que debe ajustarse una determinada acvidad"'^. L J propia Constitucin Nacional despeja cualquier duda al respecto al prescribir expresamente en sus artculos 14 y 28 que los derechos y garantas por eUa concedidos deben ejercerse de conformidad con las leyes que reglamenten su ejercicio. Pero si ello es as en general respecto a los derechos y garantas ndamentales previstos en la parte dogmtica de la Constitucin, con mayor razn debe aceptarse la posibilidad reglamentaria del C o n greso cuando se trata de la autonoma universitaria ya que, an reconociendo su importancia y trascendencia para la vida de las universidades, debe admitirse que esta n o constituye un fin en s m i s m o sino u n medio para alcanzar, precisamente, los nes que la sociedad espera de aquellas. Es decir, si la ley puede reglamentar y poner lmites a los m s fundamentales derechos y garantas individuales que consagra la Constitucin, sin duda puede hacerlo tambin con u n instituto de menor rango, ya que por u n principio general del derecho quien puede lo ms puede lo menos. A mayor abundamiento debe tenerse presente que esa competencia reglamentaria aparece raticada por la propia Constitucin en materia de instruccin general conforme lo establece el inciso 18 del artculo 75 de ese cuerpo legal. Dicha norma, cuyo texto n o ha sido modificado, otorga competencia expresa al Congreso de la Nacin para dictar leyes destinadas a "proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando
U (caso E R C O L A N O , FALLOS 136:161) 12 ("Budano, Ral Alberto d Facultod de Arquitectura' FALLOS 310:1045, doctrina que se repite tambin en FALLOS 311:1176; 311:1438; 311:1565; 306:1566; 304:1293; 308:1631; 209:83; 312:1082; 296:372; 310:1045; 308:814; etc. BIDART C A M P O S , Gennn: "Tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino" T. I, Ediar, BSJ\S. 1992, pag. 507; G O N Z A LEZ C A L D E R N , Juan A.": Derecho Constitucional Argentino. Historia, Teora yjurispradenda de la Constitucin', T. I, J.Lajouane y Q a . Editores, Bs.As. 1923, pg. 364 y 365; etc.. 13 (FALLOS 312:1082. En sentido similar FALLOS 310:2845; 311:1438; 311:1565; 306:1566; 296:372; 304:1293; etc.)
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planes de instruccin general y universitaria...". Estas facultades han sido interpretadas con u n sentido poltico-pedaggico, c o m o la competencia del Poder Legislativo para definir planes de accin y organizacin del Sbtema Educacional, incluido el universitario, lo que importa el planeamiento de fines, niveles, ciclos, pautas de incionamiento, ttulos, etc.l''. Si el Constituyente del 1994 mantuvo la vigencia del inciso 18 del artculo 75, sin limitar en materia de autonoma las facultades reglamentarias que se acordaban por el m i s m o al Congreso de la Nacin, debe necesariamente admitirse que estas resultan de plena aplicacin a esa temtica^^. C o n respecto a los limites de las facultades reglamentarias del Congreso, doctrina y jurisprudencia son concordantes en admitir que el criterio ms firm e para analizar si una ley reglamentaria de derechos o garantas consagrados por la Constitucin excede o n o las cultades acordadas al legislador, es el de la razonabilidad de la norma. C o n ese criterio se ha sostenido que "los derechos y garantas individuales consagrados por la Constitucin n o son absolutos y su ejercicio est sometido a las leyes que los reglamentan. Esas leyes si son razonables, n o pueden impugnarse exitosamente c o m o inconstitucionales; su razonabilidad depende de que se adecen alfinperseguido por la reglamentacin que n o ha de adolecer de una iniquidad manifiesta"^^. La ley reglamentaria debe encontrarse "justificada por los hechos y las circunstancias que les han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el inters pblico comprometido y proporcionado a los fines que se procura alcanzar, de tal m o d o de coordinar el inters privado con el pblico y los derechos individuales con los sociales" ''
A partir de estas pautas diversos Tribunales Federales y la propia Corte Suprema de Justicia de la N a cin, han rechazado los planteos de inconstitucionalidad de la ley, fimdados en la violacin de la autonoma y han reconocido que las excepcionales limitaciones que la misma contiene se encuentran plenamente justificadas en el inters pblico y en el respeto de intereses individuales. La ley 24.521 n o solo n o viola la autonoma de las universidades - consagrada ahora por la Constitucin Nacional- sino que, por el contrario, la reglamenta y garantiza con una amplitud que n o tiene precedentes en nuestra legislacin anterior. La generalidad de las Leyes Universitarias anteriores, incluida la Ley 23.068 sancionada en 1984, son en este aspecto m u c h o m s restrictivos ya que enumeran en forma taxativa las facultades que se acuerdan a las Instituciones Universitarias, en tanto la LES destaca expresamente que la enumeracin de facultades que se incluye en los distintos incisos de su artculo 29 es meramente ejemplificativa. Ello importa una notoria diferencia con respecto a la autonoma, en razn de que en aquellos supuestos las universidades slo estn facultadas para realizar lo que expresamente se les autoriza, en tanto en el sistema adoptado por la ley pueden realizar todo aquello que n o les este expresamente limitado. Se implementa asi un sistema en el que la libertad es la reglay las limitaciones constituyen excepciones que solo son admitidas si estn contenidas expresamente y por ese mismo carcter son de interpretacin y educacin restrictivay rigurosa. Ello implica las siguientes consecuencias findamentales en favor de la autonoma universitaria, que n o resultan de la legislacin anterior: Q u e las universidades estn facultades para realizar
14 (BIDART C A M P O S . G e m n , ob. dta., T. III, Pg.187) 15 Doctrina del Fallo dictado por la Cmara Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala 1 de la Capital Federal con fecha 15 de maizo del corriente ao en los autos 'Monges, Anala M c/ U . B A s/Resolucin 2.314/95 16 (FALLOS 308:1631; 308:1631; 296^72; etc.) 17 (FALLOS 312:496).
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todo aquello que haga a susfinesespecficos y n o este expresamente restringido por u n a n o r m a de igual jerarqua, an aquellos actos q u e n o estn expresamente contemplados en la Ley. * Q u e toda excepcin a esa regla debe estar expresamente contenida en una n o r m a de igual jerarqua, por lo que n o se admite la interpretacin o aplicacin analgica de excepciones previstas para u n supuesto, a otros, aunque sean similares. Q u e la interpretacin y la aplicacin de las excepciones deben ser rigurosas y restrictivas de forma tal que en la duda el interprete debe inclinarse por aquella interpretacin que m s favorezca a la regla, es decir la autonoma. Q u e la enumeracin de facultades contenida en el artculo 29 del Proyecto de Ley con media sancin es meramente enunciativa y n o taxativa. D e b e admitirse as, en consecuencia, que las facultades que el proyecto acuerda a las universidades son s u m a mente amplias. Es interesante destacar que, an cuando la Constitucin consagra la autonoma slo para las universidades nacionales, la L E S la regula sin distincin al incorporar la regulacin de este instituto en u n captulo general para todas las categoras de instituciones. Se puede afirmar que en los ltimos aos el principio de autonoma universitaria ha experimentado en la Argentina u n importante enriquecimiento en dos aspectos indamentales: E n primer lugar, se ha visto precisado en su justa medida su alcance, c o m ofirutode u n interesante debate doctrinario y, especialmente, jurisprudencial y en segundo lugar la experiencia de los ltimos aos demuestra que en la medida que ha quedado definido el principio, este se ha visto plenamente respetado por los poderes pblicos. 4.1.2. El rgimen d e ttulos: Este es otro aspecto en el que el sistema experiment u n cambio profindo cuyos resultados recin se estn advirtiendo. S u importancia y lo novedoso del
sistema, as c o m o la falta de antecedentes, nos obligan a dedicar a este cambio una especial atencin. La L E S establece u n mecanismo interesante q u e fije el resultado de los cuestionamientos previos que se hicieron al proyecto. Tradicionalmente existi en nuestro pas el sistema que admita que los ttulos expedidos por las universidades habilitaban, n o slo acadmicamente, sino tambin/am el gercicio profesional. El proyecto originario de la ley, teniendo en cuenta que el ejercicio profesional poda c o m prometer a los ciudadanos en general, se inclin por regular u n sistema distinto, adoptando aquel en el que la habilitacin profesional quedaba en m a nos del estado. Este cambio en la tradicin universitaria argentina produje unafijertey unnime reaccin de los sectores universitarios obligando a repensar el mecanismo. Se concibi as u n mecanism o mixto, conforme al cual las universidades tien e n plena autonoma en general para defmir todos los aspectos que hacen a losttulosque expiden. E n este sentido el artculo 42 de la ley, que constituye la regla general en materia dettulosde grado, determina que: "Los ttulos con reconocimiento oficial certificarn lafirrmacin acadmica recibida y habilitarn para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio delpoder depolida sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales ttulos certifican, as como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores sernfijadosy dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudios respetar la carga horaria mnima que para ellofijeel Ministerio de Culturay Educacin, en acuerdo con el Conse/o de Universidades. Por su parte el artculo 43 de la L E Sfijauna excepcin a aquella regla, estableciendo u n mecanismo m u y particular para ciertosttulos,en miras a proteger el inters de los habitantes, disponiendo que: Cuando se trate de ttulos correspondientes a profesiones
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reguladas por el Estado, cuyo gerdo pudiere comprome- de conformidad con los estatutos de la institucin) y ter el inters pblico poniendo en riesgo de modo directoel acumplimiento de la carga horaria mnima fijada, salud, la seguridad, bs derechos, hs bienes, o laformacin pero n o podran cuestionar los contenidos curriculade hs habitantes, se requerir que se respeten, adems de res, los mecanismos pedaggicos ni las competencias la carga horaria a la que hacer referencia el artculo anteque la universidad les reconozca. Excepcionahnente, rior, bs siguientes requisitos: a) Los planes de estudio aquellos dettulosque sean declarados dentro de la n bern tener en cuenta bs contenidos curriculares bsicos mina y del articulo 43, estarn sujetos a restricciones y bs criterios sobre la intensidad de laformacin prcticacontroles impuestos por la misma. que establezca el Ministerio de Cultura y Educacin, en C o m o se puede advertir, la novedad que introduce acuerdo con d Consejo de Universidades; b) Las carreras la ley en materia dettulosradica principalmente respectivas debern ser acreditadas peridicamente por laen el mecanismo previsto por el articulo 43, por lo Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Unique en ese aspecto nos detendremos especialmente: versitaria o por entidades privadas constituidas con ese La correcta interpretacin y aplicacin del artculo fin debidamente reconocidas. El Ministerio de Cultura y 43 de la ley 24.521 n o resulta tarea fcil, en primer Educacin determinar con criterio restrictivo, en acuerdo lugar porque se trata de una institucin o u n mecacon el Consg'o de Universidades, la nmina de tales tfu- nismo que n o slo carece de antecedentes en la Arbs, as como las actividades profesionales reservadas ex-gentina, sino que, incluso, n o responde estrictadusiuamente para eSo. mente a sistemas que puedan encontrarse en el deEste mecanismo reconoce c o m o antecedente el D e - recho comparado. E n segundo lugar porque contiecreto 256/94 el que prevea la necesidad de respetar ne pautas m u y genricas para la determinacin de las carreras que deben incluirse en su nmina y en contenidos mnimos determinados cuando una catercer lugar porque su aplicacin constituye lmites rrera habilitara competencias que pudieran generar riesgo social. Por otra parte la L E S , con el propsito de consideracin -si bien justificados- a la autonoma universitaria. de potenciar el valor acadmico de los posgrados, prev que los ttulos de posgrado de especialista, Por estas razones el intrprete debe moverse con sumagister y doctor, slo pueden ser otorgados por m o cuidado procurando: desentraar elfinperseinstituciones universitarias reconocidas (artculos 39 guido por el legislador, el razonable equilibrio que y 40) y deben ser previamente acreditados por la este pretende entre el principio de autonoma y la C O N E A U (artculo 46, inc. b). responsabilidad que el Estado comprometefrentea E n consecuencia el Sistema de Titulaciones Argenti- los particulares y la necesaria armona que debe n o presenta las siguientes caractersticas: Los ttulos existir en u n cuerpo normativo. de posgrado deben ser acreditados. Los ttulos de Esta tarea interpretativa d e m a n d a , entonces, del ingrado en general son expedidos por las universidades terprete la necesidad de considerar algunas cuestioy habilitan acadmica y profesionalmente, siendo nes previas que han de servir c o m o sustento a la inresponsabihdad exclusiva de la institucin que lo terpretacin del artculo 43. emite denir los conocimientos y capacidades que Si c o m o dijimos al analizar el tema de la autonoim'a, tales ttulos certifican, as c o m o las actividades para la regla en esta materia es la plena autonoma, resullas que tienen competencia sus poseedores. El M i ta necesario determinar el findamento de la excepnisterio de Educacin slo puede controlar su legali- cin que importa el artculo 43; es decir el porque la dad (es decir que hayan sido aprobadas las carreras ley se aparta en los casos que prev, de la regla de
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1. Profesiones reguladas por el Estado 2. C u y o ejercicio pudiera comprometer el inters publico 3. Poniendo en riesgo de m o d o directo 4. L a salud; la Seguridad; los derechos; los bienes o la formacin de los habitantes. Debe tratarse de profesiones reguladas por el Estado. Esto plantea u n primer interrogante ya que se ha entendido siempre que la regulacin de las carreras es materia comprendida dentro del poder de polica que corresponde a las provincias. As, todas las jurisdicciones provinciales han dictado leyes regulatorias de las principales carreras con u n criterio aproximaElindamento de la exapdn es, entonces, la necesi- do al de la L E S . Se regulaban aquellas carreras que dad de garantizar a los habitantes un ejercicio respon-formaban para el ejercicio de profesiones liberales. sable en aquellas profesiones que pongan en riesgo va-Se pretenda proteger a la comunidad limitando el loresfundamentales. Constituyendo en consecuencia ejercicio de determinadas competencias^^ a quienes tuvieran u n ttulo habilitante. La exigencia de la reel artculo 43 de la ley una excepcin al principio gulacin n o nos debe llevar a pensar que todo ttulo de la autonoma universitaria, la inclusin de una regulado encuadrara en el artculo 43. La regulacin carrera dentro del rgimen que el m i s m o prev dees una exigencia necesaria pero n o suficiente. be hacerse con criterio restrictivo y riguroso. Esto imEl elemento sustantivo de lafiguralo constituye el plica por una parte que slo deben incluirse aqueejercicio profesional sobre el que se predican los llas carreras que claramente respondan a los requisiotros requisitos. Es elriesgoque crea a los habitantos del artculo. E n la deuda debe desestimarse la tes el ejercicio de determinadas actividades por quieinclusin. Si este criterio n o es comprendido se co-
autonoma e impone limitaciones a esa facultad. Parece que el propsito de la ley es claro: Responde a la necesidad de asegurar a la sociedad u n ejercicio profesional responsable cuando el m i s m o , si fiaera realizado por quien no tenga la debida formacin, pudiera generar u nriesgodirecto a la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes. Se entiende as que el principio de autonoma debe ceder frente a otros valores o intereses de mayor jerarqua, c o m o son los que la ley enuncia. La salud, la seguridad, los derechos, los bienes la educacin de los habitantes, son responsabilidad del Estado y por ello este se encuentra legitimado a tomar los resguardos necesarios para garantizarlos. Esos resguardos se logran mediante la fijacin de contenidos curriculares bsicos y de criterios sobre la intensidad de la formacin prctica necesarios e indispensables para obtener una formacin profesional adecuada. Pero la determinacin de esos elementos curriculares constituira una mera declaracin terica que n o lograra la garanta que se pretende, si el Estado no se reservara adems u n mecanismo para comprobar la aplicacin de los mismos. Por ello se establece la acreditacin c o m o procedimiento apto a esos fines.
rre elriesgode desnaturalizar el mecanismo y los fines de la ley y, lo que es m s grave, avanzar sobre la autonoma de las universidades. Por eUo pensam o s que este criterio restrictivo debe ser una postura inicial del interprete. Si alguna duda quedara al respecto, la propia norma la despeja al determinar expresamente esa consigna interpretativa en su ltimo apartado afirmando que "el Ministerio determinar con criterio restrictivo ...la nmina de losttulos.La ley contiene los siguientes elementostipificantesde las carreras que deben incluirse en la nmina del articulo 43: Q u e se trate de ttulos correspondientes a
18 Incumbencias en una tenninologa actualmente abandonada que constitua un invente autnticamente argentino
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dao o un mal sea una consecuencia directa de la mala formacin profesional; 3) que el riesgo que se genere sea de entidad y que el m i s m o comprometa, n o a cualquier bien, sino a aquellos de rango constitucional c o m o los que la n o r m a enumera. Cabe preguntarse porque la ley n o enumer directamente las carreras que entenda c o m o de riesgo. La respuesta a este interrogante contribuye a precisar el verdadero sentido de la norma. Parece razonable que si lo que determina la inclusin de una carrera es la potencialidad de generarriesgosocial, podra ocurrir que lo que hoy es ctible de producir ese riesgo n o lo sea maana, o a la inversa lo que hoy n o se considera peligroso lo sea en un fituro. M s an si, c o m o lo aclararemos en puntos siguientes, lo riesgoso no es la carrera en su conjunto, sino algunas actividades o competencias de la El segimdo aspecto, tambin de difcil interpretamisma. Por ejemplo existen varias actividades que cin, es la caracterizacin del riesgo. C o n u n criterio hace un par de aos atrs n o podan considerarse amplio podramos llegar a admitir que la mayora de riesgosas para el medioambiente y que hoy lo son, las acciones humanas, hasta las ms insignificantes, y otras, c o m o por ejemplo el calculo de grandes esde alguna manera generanriesgosocial. Quien potructuras edUicias que hoy pueden requerir de u n dra negar, por ejemplo, que un Licenciado en Hisexperto con determinada formacin, que en un fijtoria cuando presenta los resultados de ima investituro inmediato podra dejar de ser riesgoso si u n gacin histrica podra comprometer a la sociedad programa informtico resolviera el problema con generando u nriesgosocial si su tarea investigatva resulta errnea por su defectuosa formacin. N o obs- slo cargar algunos datos. Como se puede apreciar d Sistema de la Ley es abierto, por lo que corresponde al tante pensamos que n o es a eseriesgoal que la ley Ministerio estar atento a los cambios y progresos sociales refiere. La norma tiene u n calificativo fuerte del riesgo: Este debe ser directo. Es decir que el dao que se para determinar inclusiones o bajas. La ley establece (Art. 43 inciso a) que calificado u n puede producir por el ejercicio de u n profesional detitulo c o m o comprendido en el artculo 43 el Minisbe ser una consecuencia inmediatciy^ de su mala formacin y n o el resultado de otra serie de consecuencias terio en acuerdo con el Consejo de Universidades determinar los contenidos curriculares bsicos y los que pueden contribuir al efecto negativo. E n consecuencia lo que la norma nos esta defmien- criterios sobre la intensidad de la formacin prctica. Sobre el particular caben dos advertencias impordo es una carrera que habilite para realizar tareas tantes. Los contenidos que sefijendeben ser bsicos que de ser cumplidas por una persona mal capacitadice la ley. Al discutirse el tema con referencia a la da, generen la posibilidad de un riesgo que revista Carrera de Medicina se cuestion esa calificacin las siguientes caractersticas: 1) Q u e comprometa o sostenindose que deba hablarse de contenidos malcance a u n nmero considerable de personas (innimos. Si bien con una exagerada precisin podra ters pblico); 2) que la posibilidad de causar u n
ns n o han recibido una debida formacin terica y prctica. El ejercicio debe comprometer el inters pblico, poniendo enriesgodeterminados valores. El primer problema resulta a la hora de determinar en que consiste el inters pblico. M s halla de las mltiples definiciones y conceptos que la doctrina suministra al respecto, la ley pretende una distincin primaria entre el inters individual y el inters general. Por ello nos habla de los habitantes en su conjunto. El impacto profesional debe ser generalizado. Se esta pensando en profesiones liberales en las que la oferta de la tarea profesional es indiscriminada y dirigida a personas que n o estn, por lo general, en condiciones de analizar o comprobar la formacin del profesional, c o m o lo podra hacer una empresa.
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pretenderse encontrar alguna diferencia entre esos tensidad de la formacin prctica, fijados en la fordos trminos, nos parece que queda claro el sentido m a indicada, constituyen el principal y findamende la ley. De lo que se trata es de aqtuUos contenidos tal aspecto que debe considerarse en el proceso de indispensables para afrofitar las competencias que resulacreditacin. Esto implica que en ese trmite debe ten generadoras del riesgo advertido. Esto implica que comprobarse, n o slo que los planes de estudio h a n lo que la ley pretende n o es la calidad de la oferta edu- incluido esos contenidos mnimos, sino tambin su cativa c o m o ocurre con los posgrados, sino la forma- efectiva aplicacin. Los estndares adems deben cin ntcesai para aquellas actividades profesionales redefinir aspectos bsicos comprensivos del proceso servadas, m o n o p H c a m e n t e al ttulo. Es con respecto de enseanza-aprendizaje indispensable para el loa esos aspectos que los planes de estudios deben res- gro de una formacin profesional que despeje el petar los conterdos bsicos indispensables para la riesgo potencial de los valores que se pretenden debida formacin. Porque son mnimos necesarios proteger. Insistimos en este punto porque resulta debe en consecuencia evitarse pretender sustituir a la fundamental: A n cuando la m i s m a n o r m a engloba universidad en la elaboracin del plan de estudios. a la acreditacin de grado de la de posgrado, debe Recurdese que el carcter restrictivo, al que con indistinguirse el diferente propsito que inspira a a m sistencia nos h e m o s referido, alcanza incluso a este bos procesos. La acreditacin de los posgrados peraspecto, determinando que los contenidos que se fi- sigue garantizar la excelencia de la oferta educativa, jen n o deben superar lo estrictamente necesario para con elfinde prestigiar nuestro Sistema de Educagaranrizar la debida formacin del profesional y des- cin Superior. La acreditacin de carreras de riesgo pejar el peligro del riesgo social. de grado pretende garantizar una formacin mniEl segundo aspecto que corresponde aclarar sobre m a del profesional que asegure u n ejercicio carente el inc. a) del Art. 43 es el mecanismo de aprobacin de riesgo para la sociedad. N o p o d e m o s negar que de esos contenidos. A diferencia de lo que ocurre esto implicar u n cierto grado de excelencia, pero con lafijacinde estndares, hiptesis en la que el distinta de la del posgrado. E n este es la carrera en Ministerio slo debe consultar al Consejo de Univer- general la que debe llegar a limites de calidad en su sidades, en el caso de la determinacin de contenitotalidad. E n el grado son las competencias las que dos bsicos necesita el "acuerdo" t ese cuerpo, por requieren excelencia. La diferencia puede parecer lo que la opinin es vinculante.^' E n los trminos sutil pero n o lo es. Ella pretende remarcar algo que que las defme nuestra legislacin civil es fundamental: El legislador, el Interprete, el M i El artculo 43 en su inciso b) establece que las canisterio y el Consejo de Universidades deben cenrreras comprendidas en dicha n o r m a deben acreditrar su preocupacin cuando se trata de carreras de tarse peridicamente por la C O N E A U o agencia grado, en garantizar una formacin que despeje el peautorizada. La acreditacin importa una certificaligro de riesgo. Si se pierde de vista este aspecto y se cin de que la carrera cumple determinados estnmira la calidad de la oferta, puede ocurrir que lo dares que debefijarel Ministerio en consulta con el que interesa pase desapercibido a la sombra de una Consejo de Universidades (Art. 46 inc. B ) . Los con- pretendida excelencia cientfica. Por ello en este astenidos curriculares bsicos y los criterios sobre inpecto adquiere gran relevancia la formacin prcti-
19 En los trminos que las define nuestra legislacin civil

ca, es decir aquella dirigida a los habitantes, que se- acertado. Esos documentos fueron luego sometidos a la consideracin de mltiples expertos y sectores r, por lo general, la generadora de riesgo. Por ltiinteresados o vinculados a la ciencia de la salud y m o es necesario tener en claro que si el estado prepor ltimo aprobados por el Consejo de Universitende evitar elriesgoque implicara u n ejercicio dades. A partir de ese m o m e n t o la C O N E A U estuprofesional de determinadas competencias por pervo en condiciones de realizar la acreditacin de las sonas que n o cuenten con la debida formacin, n o carreras. Se estableci u n perodo para que las unislo debe imponer contenidos bsicos y constatar que los mismos se cumplan, sino que, consecuente- versidades adecuaran sus carreras a las pautas fijadas, durante el cual podan voluntariamente solicimente, debe prohibir el ejercicio de esas competentar su acreditacin y una fecha a partir de la cual se cias a quienes n o hayan obtenido u n ttulo que responde a aquellas exigencias. Por ello la ltima parte realizara la convocatoria obligatoria. Analizados los resultados de la aphcacin del sistedel artculo 43 establece que el Ministerio determim a podemos sacar las siguientes conclusiones: nar, con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, las actividades profesiona- 1. La aplicacin del sistema es lenta. les reservadas exclusivamente a quienes hayan obteni- 2. Las Instituciones Universitarias procuran que la do u n ttulo profesional determbado c o m o inteinclusin de carreras sea paulatina ya que la adegrante de la nmina del artculo 43. cuacin de las mismas importa procesos compliEsta modificacin introducida por la L E S es la que cados que complican la marcha general de la insha resultado de ms compleja instrumentacin. La titucin aplicacin del artculo 43 n o slo requiere de la di- 3. Slo recientemente se llego afijarpautas ms o fcil tarea de establecer lafironteraentre lo riesgoso m e n o s claras de carreras que deberan incluirse. y lo n o riesgoso y consecuentemente las carreras 4. Ciertos sectores, especialmente profesionales, puque responden a sus exigencias, sino que adems, jan porque sus carreras ingresen en la nmina del para su aplicacin es preciso elaborar y aprobar, resartculo 43 por considerar que esto implica accepecto de cada una de las carreras a incluir, cuatro der a una categora de mayor importancia (critedocumentos de complejo y a veces polmico conterio equivocado). Tambin los mueve el hecho de nido: 1) Los contenidos curriculares bsicos; 2) Los lograr que u n sector de actividades les quede m o criterios sobre la intensidad de la formacin prctinoplicamente reservado a ellos. ca; 3) Los estndares de acreditacin y 4) las actividades profesionales reservadas exclusivamente al t- 5. A n cuando la experiencia es m u y retulo (competencias habilitantes). ciente y con todas las dificultades que C o m o era lgico esperar la primera carrera que se implica la falta de antecedentes del sisincluy en el artculo 43 fue la de Medicina. Nadie tema, puede afirmarse sin temor a equipuede negar que el ejercicio de esta profesin por vocarse que la m i s m a ha resultado supersonas que n o cuenten con la debida formacin m a m e n t e positiva en el caso de las caponen en riesgo n o solo la salud sino la vida misrreras de Medicina. m a . Pero el proceso fie lento y responsable. Los El slo hecho de que el mecanismo haya obligado documentos necesarios foeron elaborados por A F A - a todas las facultades de Medicina e Ingeniera a reC I M E R A que es una entidad que nuclea a las fapensar sus planes de estudio y sus estrategias de encultades de Medicina del pas. El mecanismo fue seanza, importa u n paso positivo para el Sistema
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Es peridica. N o tiene consecuencias jurdicas negativas para las instituciones, estando destinada a constituirse en una herramienta cuyo objeto es analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, as c o m o sugerir medidas para su m e joramiento. La publicidad de sus resultados sin duda contribuyen a generar implcitamente u n ranking de instituciones que fomentar la competencia y la superacin. 4.1.3. Los Procesos de Evaluacin y Acreditacin: La evaluacin n o se hace con referencia a u n proTal vez el cambio m s importante que se produjo yecto ideal de universidad, sino "en el marco de en la dcada del noventa fie la imposicin de prolos objetivos definidos por la propia institucin" cesos formales de evaluacin y acreditacin. La L E S Advertimos c o m o fortalezas del sistema el hecho impone obligatoriamente a todas las Instituciones de constituir una valida herramienta para definir Universitarias: polticas de cambio y ajuste. C o m o aspecto negaEl deber de asegurar elfancionamiento de instancias inter-tivo de esta novedad del sistema se advierte que nas de evaluadn institucional, las que tendrn por objeto n o existe una poltica presupuestaria que prev analizar los hgrosy dificultades en el cumplimiento de sus fondos para la implementacin de los cambios fimciones, as como sugerir medidas para su mejoramiento. cuya necesidad se detectan en el proceso de evaLa autoevaluacin se complementar con evaluaciones ex- luacin. Ello t o m a inocuos los esfuerzos que imtemas, que se barn como mnimo cada seis aos, en el porta la realizacin del proceso. Otra modificamarco de los objetivos definidos para cada institucin. Esas cin importante son los procesos de acreditacin auto evaltiaciones deben complementarse con evaluacionesque se imponen para las carreras de posgrado y extemas, que deben hacerse como mnimo cada seis aos. para las de grado calificadas c o m o de riesgo. SoAbarcarn lasfitnciones de docencia, investigacin y extenbre el tema nos hemos ocupado concretamente sin, y en el caso de Instituciones Universitarias Naciona-en el punto anterior. les, tambin la gestin institucional Las evaluaciones externas estarn a cargo de la Comisin Nacional de Evalua- 4.1.4. Incentivo al docente investigador: ciny Acreditacin Universitaria o de entidades privadas U n a importante experiencia introducida al sistema constituidas con esefin,en ambos casos con lapartipa- ha sido el programa de incentivos a los docentes incin depares acadmicos de reconocida competencia. Las vestigadores, el que prev remuneraciones adicionarecomendaciones para el mejoramiento institucional que les para aquellos docentes que se encuentra incorsurjan de las evaluaciones tendrn carcter pblico. porados a proyectos de investigacin. C o m o su P o d e m o s destacar las siguientes caractersticas del n o m b r e lo indica el programa persigue incentivar a proceso de evaluacin institucional que se reglalos docentes para que realicen tareas de investigamenta: cin. La incorporacin requiere de u n doble proceEducativo Universitario. Si a ello se s u m a los mecanismos de autoevaluacin y evaluacin extema que impone el proceso de acreditacin, debe admitirse que apartir de los mismos las instituciones cuentan con valiosos instrumentos para el cambio y el mejoramiento y si c o m o conclusin se impone la necesidad legal de que produzcan los cambios que el proceso de acreditacin recomienda, seguramente que el tiempo nos demostrar profundas transformaciones -alguna de las cuales ya se advierten. Es obligatoria para todas las instituciones universitarias. so evaluatorio: Por u n lado se evala los antecedentes del docente
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cacin n o solo careca de una informacin confiapara otorgarle una categora que puede ir a 1 a 5, que va a determinar el m o n t o del incentivo a perci- ble sobre el Sistema de Educacin Superior, sino que, lisa y llanamente, se careca hasta de la inforbir. E n segundo lugar se evala el proyecto en el macin ms elemental. Desde hada ms de cinco que participa el docente, siendo condicin para la aos se haba suspendido la recepcin y recopilapercepcin del incentivo que ese proyecto sea acrecin de informacin y se haban interrumpido las ditado y luego se evala el resultado c o m o condiseries estadsticas. Esta situacin resultaba sumacin de que el investigador siga en el sistema. mente grave ya que una informacin segura, ordeLa aplicacin del programa tuvo distintas etapas nada y evaluada constituye una herramienta insustide ajuste por las difcultades propias que plantean tuible para la adopcin de polticas y la preparaprocesos de evaluacin de mritos acadmicos. Se cin de programas y proyectos. reconoce que los mecanismos de categorizacin y A partir de 1993 se abord esa problemtica espeacreditacin de proyectos se fueron ajustando cialmente con cuatro programas: El Programa de adecuadamente a partir de las experiencias lograMejoramiento de la Informacin Universitaria; El das. Consideramos que este es una de las innovaPrograma SIU (Sistema de Informacin Universitaciones introducidas en el Sistema de Educacin Superior Universitaria que anticipa resultados im- ria); El Programa R I U (Red de interconexin uniportantes. La carrera de investigador en el Sistema versitaria) y el Programa de Pubhcaciones de la SeUniversitario Argentino estaba sujeto a rgidas exi- cretara. gencias que limitaban el nmero de sus integranEl Programa de Mejoramiento de la Informacin tes. Se adverta c o m o regla una situacin extrema, Universitaria persegua el desafo de generar inforo se era docente o se era investigador. El programacin estadstica sobre el Sistema Universitario, m a de incentivos ha tenido la virtud de incorporeconstruir las series estadsticas y facilitar a los rar en la tarea investigatva a ms de 25.000 d o usuarios (las universidades) informacin necesaria centes. La existencia de categoras permite contar sobre el sistema y a la Secretara elementos para el con investigadores recin iniciado e investigadodiseo de polticas. res con importantes mritos, pasando por una esEl S I U realiz, principalmente, una ardua tarea en cala lo suficientemente flexible para distinguir los la elaboracin de software para la gestin de las didistintos grados de formacin. versas reas de las univenidades (econmicoinanA u n q u e por lo general se considera que la ltima ciera, acadmica, de personal, de biblioteca, de gescategora, la de los que recin se inician, pudiera ser tin edilicia). Tanto este programa c o m o el anterior la m e n o s importante, nosotros asignamos a la misrealizaron y realizan en la actualidad una actividad m a u n papel fondamental por considerar que consntimamente relacionadas con las universidades a tituye el verdadero elemento motivador de la carre- fin de lograr la informacin, procesarla, conocer ra y es la que determinar que en u n foturo prxisus particularidades y facilitar herramientas que les m o el sistema cuente con u n numero mayor de inpermitan recopilar y manejar su propia informavestigadores formados. cin. Esta tarea ha logrado tambin c o m o resultado positivo, la formacin de recursos humanos en las 4.1.5. Mecanismos de informacin: distintas universidades y sus unidades funcionales. La R I U (Red de Interconexin Universitaria) esA comienzo de la dcada del noventa los organiste programa tuvo c o m o misin la constitucin de m o s pblicos y especialmente el Ministerio de Edu42 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina
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una Red Informtica que interconectar a todas las universidades. Su principal virtud fue la de constituir una de las primeras redes nacionales y especialmente la de dotar a las universidades del material necesario y formar al personal de estas en el manejo de redes. La idea era que mediante este sistema se nutrieran de informacin los dos program a s precedentemente descriptos y circulara la informacin procesada. El Programa de Publicaciones se encarg y se encarga de la preparacin de material grfico destinado a distribuir informacin y a editar material de inters para el sector. Puede considerarse que los mecanismos de informacin han alcanzado en la actualidad un grado de perfeccionamiento adecuado y estn rindiendo importantes utos. C o m o aspecto negativo puede apuntarse el hecho de que n o se haya reiterado u n completo censo universitario que servira para complementar y chequear la informacin existente y otorgar mayor conabidad a las series estadsticas que se preparen. Sera tambin deseable se avanzara en la constitucin de una red de informacin completa de las bibliotecas de todo el sistema. 4.1.6. Educacin a distancia: (nuevas tecnologas, modelos educativos y factores de calidad en la educacin a distancia universitaria) La Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y la Comisin Nacional de Acreditacin Universitaria ( C O N E A U ) de la Repblica Argentina han puesto en marcha, desde comienzos de 2002, lneas de trabajo en la Enseanza Superior destinadas a la actualizacin de la evaluacin de estudios de grado y posgrado, bajo la modalidad de Educacin a Distancia. Se gener el "Documento de lineamientos para la Evaluacin y Acreditacin de Programas y Proyectos de Educacin Superior a Distancia, organizados
en Univenidades de Gestin Estatal y Privada". Este documento conceptual sobre componentes y estndares bsicos defmir una nueva legislacin para remplazar la actualmente vigente, y contiene, adems de la defmicin de Educacin a Distancia, los fundamentos, descripcin y propuesta de un conjunto de estndares bsicos, que permitan identificar parmetros de calidad en emprendimientos educativos bajo la modalidad que se expone. Los estndares - y la consideracin de sus mnimos requeridos- estn relacionados con los c o m p o n e n tes considerados principales en la Educacin a Distancia: Modelos Educativos de referencia. Profesorado, Interaccin Docentes y Estudiantes y entre A l u m n o s , Tecnologas de Comunicacin, M a teriales para la Enseanza, Formatos de Evaluacin y Sedes Distantes. Recientemente la O E I -Organizacin de Estados Iberoamericanos- ha brindado su asistencia tcnica con la fmalidad de alcanzar acuerdos en el contexto iberoamericano sobre el tema de referencia, lo que se considera u n objetivo de diversos pases de la regin, y prioritario para la Secretaria de Polticas Universitarias de Argentina. Finalmente se ha planteado la conveniencia de continuar esas evaluaciones tcnicas en un Seminario extendido, que pueda culminar con la produccin de u n documento o libro de referencia sobre los diversos aspectos de la educacin a distancia, que atender a la necesidad de lograr consensos de los organismos de gestin de la enseanza universitaria de diversos pases y referentes iberoamericanos, en relacin con aquellos c o m p o nentes y estndares de calidad. Dicho Seminario propone una nueva metodologa basada en la integracin de instancias presenciales (comienzo y cierre), actividad asincrnica en u n C a m p u s Virtual (utilizando especficamente herramientas de trabajo colaboratvo) y actividad sincrnica distante (mediante sesiones de Videoconferencias multipunto por R D S I ) , durante el perodo
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Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina Frente a la resistencia que exista con respecto a cualquier proceso de evaluacin por el temor de que ellos se convirtieran en mecanismos de polticas perversas, se procur que los miembros que integraran la Comisin fueran nominados por distintos sectores representativos de la comunidad: El C I N , tres miembros; el C R U P , u n m i e m b r o ; la C mara de Diputados, tres miembros^"; la Cmara de Senadores, tres miembros; la Academia de Educacin, u n m i e m b r o y el Ministerio, u n miembro. La propia ley se encarga de establecer que estos m i e m bros son designados a propuesta de esos organismo y n o c o m o representante de los mismos. Las facultades de este organismo de control de la calidad son diversas e importantes. Es funcin de la C O N E A U : 1) Realizar la evaluacin institucional externa de todas las Instituciones Universitarias; 2) Acreditar las carreras de grado, cuyas profesiones hayan sido declaradas de riesgo; 3) Acreditar todas las carreras de posgrado; 4) Dictaminar sobre la consistencia y viabilidad de los proyectos institucionales de las nuevas Universidades Nacionales; 5)Pronunciarse sobre los proyectos institucionales de las Instituciones que soliciten autorizacin provisorias c o m o universidades privadas; 6) Dictaminar sobre los informes anuales que deben presentar las Instituciones Universitarias Privadas durante el perodo de autorizacin provisoria y 7) Pronunciarse sobre las solicitudes de reconocimiento definitivo de las Instituciones Universitarias Privadas. La C O N E A U a realizado desde su creacin una importante labor al intervenir en todos esos procesos y a pesar de los inconvenientes propios con los que tropez al ir abriendo camino en una gestin que careca de experiencia en el pas, en la actualidad cuenta con u n reconocimiento intemacional
a definir. Los integrantes del grupo desarrollarn estrategias de trabajo en dicho entorno virtual colaborativo conducentes al objetivo propuesto. 4.1.7. Becas y Crditos Estudiantiles: U n a innovacin interesante es la implementacin de mecanismos de becas y crditos para estudiantes. El tema resulta particularmente interesante, n o por el hecho de otorgarse ayudas econmicas, sino porque los mecanismos empleados para su adjudicacin importan toda una novedad en razn de los elementos que se ponderan y de los procedimientos que aseguran su objetividad, imparcialidad y justicia distributiva. Si bien el importe de las sumas a distribuir n o es realmente significativafi-entea los requerimientos, su aplicacin constituye u n ejemplo que debera ser imitado por las instituciones en su propios sistemas. 4.1.8. EL Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria ( F O M E C ) . Si bien este fondo se integraba con recursos internacionales y en la actualidad ha concluido el proceso de distribucin y asignacin de los recursos, produjo n o obstante u nfiaerteimpacto en el sistema ya que, n o slo contribuy afinanciarimportantes reformas en las instituciones, sino que, habiendo aplicado mecanismos m u y serios para la adjudicacin oblig a las universidades a perfeccionarse en la preparacin de proyectos. 4.1.9. La Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin: C o m o se ha destacado la creacin de esta C o m i sin constituye toda una novedad en el sistema. S u integracin plurisectorial demuestra la preocupacin del legislador por garantizar su imparcialidad.
20 Et nmero de miembros nominados por ambas cmaras legislativas era menor en el proyecto, ms adecuado proporcionalmente, perofieaumentado en el tratamiento legislativo del proyecto. Los cambios que tratamos precedentemente alcanzaban a todos lostiposde Instituciones de Educacin Superior Universitaria. A continuacin analizaremos los cambios producidos en cada una de ellas.
c o m o institucin acreditadora. 4.1.10. Acreditadoras Privadas: La ley prev que alguna de las finciones de la C O N E A U puedan ser cumplidas por entidades privadas, encontrndose reglamentada las condiciones que dichas acreditadoras deben cumplir para garantizar su seriedad. E n la actualidad ya ha sido autorizada una entidad de este tipo. Esto tambin importa toda una novedad en el sistema que es digna de destacarse.
4.2. Cambios individuales:
4.2.1. Cambios producidos en el Rgimen Legal de Universidades Nacionales: Los principales cambios producidos en este sector estn relacionados con el mecanismo de creacin, con los procedimientos de organizacin, con su gobierno y con el rgimen financiero. ) L a creacin: A nes de la dcada del ochenta prcticamente exista una Universidad Nacional en cada provincia y varias en Buenos Aires, de forma tal que podra pensarse que el sistema n o requera de la creacin de nuevas universidades financiadas con el presupuesto del Estado. N o obstante ello los lobbys polticos y la presin de grupos ciudadanos determinaron la creacin de varias universidades. El c o m prensible inters de ciudades ms o menos importantes o regiones del pas forz leyes de creacin de esas nuevas univenidades, sin que ello respondiera en la mayora de los casos a una verdadera necesidad o a una planificacin estratgica. U n a prueba evidente de lo que venimos afirmando es el propio texto de las leyes de creacin. Ellas en pocos artculos se limitaban a crear la institucin, difiriendo definiciones tan importantes c o m o el estudio de factibilidad, la oferta educativa o su nanciamiento, a instancias posteriores. Se pom'a as en evidencia que el nico inters que mova a la iniciativa era el de que la ciu-
dad contara con una Universidad Nacional. Sin duda que este mecanismo de creacin de Instituciones Universitarias sostenidas por el Estado resultaba firancamente disvaliosos por mltiples razones: E n primer lugar en muchos de esos casos no se contaba en la regin con el elemento h u m a n o necesario para afrontar ofertas de grado universitario, lo que incida directamente en la calidad de la enseanza; tampoco se contaba con estructura fsica para esos emprendimientos, por lo que las actividades transcurran u n largo perodo en condiciones totalmente inadecuadas. La creacin de una nueva institucin afectaba a todo el sistema, ya que incida en el presupuesto general dispuesto para las Universidades Nacionales, disminuyendo la participacin de las ya existentes. La L E S pretendi encontrar la solucin de este problema disponiendo en su artculo 48 que: "Las Instituones Universitarias Nacionales son personas jurdicas de derecho pbco, que sh pueden ser creadas por Ltjf de la Nacin, con previsin del crdito presupuestario correspondientey en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones, se har tambin por ley. Tanto la creacin como el cierre requerirn informe del Consejo Interuniversitario Nacional". La necesaria intervencin del C I N c o m o paso previo al tratamiento de cualquier proyecto de ley de creacin de una Institucin Universitaria Nacional produjo el efecto de frenar la verdadera avalancha de iniciativas. N o s queda la duda de si las razones esgrimidas por el rgano coordinador del Sistema de Urversidades Nacionales para rechazar esos proyectos u objetarlos en algunos casos n o se deba a una defensa corporativa del presupuesto general del sistema. E n franca violacin de la ley y de su propsito, recientemente se crearon por decreto de necesidad y urgencia y sin una expresa conformidad del C I N , dos nuevas Universidades Nacionales. E U o sienta u n peligroso precedente que puede lie-
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var al sistema a u n crecimiento irracional y a la aparicin de Instituciones de Educacin Superior carentes de los ms elementales recursos humanos y sicos, en detrimento del nanciamiento del resto de sus componentes. B) 1 funcionamiento: Otra modificacin importante est relacionada con el mecanismo y procedimientos que la ley regula para la puesta en marcha de una nueva insritucin univenitaria. Creada por ley de la nacin una institucin, la misma debe transitar tres momentos bien definidos en el proceso de funcionamiento: U n a etapa de Organizacin, otra de Normalizacin y una definiriva de Plena Autonoma. Para la etapa de "Organizacin" el Ministerio de Educacin nombra u n Rector organizador cuya flincin es la de preparar el proyecto institucional y los estatutos de la nueva entidad. El proyecto institucional es sometido a dictamen de la C O N E A U y los estatutos al Ministerio. Producido u n informe favorable de la C O N E A U sobre el proyecto institucional y adecundose los estatutos a la ley, comienza la etapa de "Normalizacin" con la designacin por el Ministerio del Rector Normalizador y la autorizacin de la puesta en marcha de las actividades de la nueva institucin. Este perodo en el que el Rector designado asume las facultades de los rganos colegiados n o debe exceder los cuatro aos. La Normalizacin debe concluir con la constitucin de los claustros de docentes, estudiantes y n o docentes y la eleccin por los mismos de los rganos de gobierno previstos en el estatuto, ocurrido lo cual la Institucin adquiere su plena autonoma. D e b e m o s destacar que el mecanismo previsto para la etapa de organizacin ha demostrado ser u n acierto de la LES ya que evita experiencias negativas en las cuales, por falta de una debida planificacin previa, instituciones recin creadas transitaron por perodos realmente deplorables. La intervencin de la C O N E A U c o m o ente evaluador del proyecto insti46 Eduardo R. Mundet
tucional, especialmente de su factibilidad, y las recomendaciones de ajuste que este ente realiza, as com o la preocupacin seria de los rectores organizadores por lograr u n proyecto novedoso y viable, han producido resultados realmente interesantes. C ) El Gobierno: En cuanto al Gobierno de las Instituciones Universitarias Nacionales, ms que cambios novedosos existen en la LES directrices destinadas a producirlo. En este sentido debe destacarse c o m o positiva la exigencia de que en los rganos colegiados el claustro docente tenga la mayor representacin relativa, la que n o podr ser inferior al cincuenta por ciento del total de sus miembros. D e esta forma se evitan situaciones existentes en el sistema en las que por u n cierto principio de representacin igualitaria graduados y estudiantes o estudiantes y n o docentes tenan una mayora asegurada en esos rganos. La ley n o obstante por una modificacin del proyecto de ltimo m o m e n t o , priv al sistema de la que, a nuestro juicio, hubiera resultado la iimovacin destinada a producir el mayor impacto en el rgimen de gobierno. Nos referimos a la forma de designacin de los rganos unipersonales y de gestin, findamentalmente del Rector y de los Decanos o autoridad equivalente. En la mayora de las instituciones estosfincionariosson elegidos por rganos colegiados con u n nmero limitado de integrantes, con nombre y domicilio. Ello obliga en la mayora de los casos a los candidatos a negociar espacios de poder, cargos y an polticas con los grupos integrantes del rgano elector, dificultando seriamente la gobemabilidad fitura y cilitando que la conduccin sea constantemente decidida por grupos minoritarios. Estas serias dificultades se evitaran si la ley impusiera u n sistema de eleccin directa por el voto ponderado de los claustros. D a d o el alto nmero de sus integrantes resulta m u y dificil la manipulacin o los acuerdos. Este sistema n o es extrao a
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nuestras universidades ya que algunas ya lo han adoptado. D ) El rgimen nandero: La pmera gran modicacin que se produjo en orden al fmanciamiento de las Universidades Nacionales fue el mecanismo de aprobacin de presupuestos globales, que sustitua al de aprobacin de presupuestos ms o m e n o s rgidos en orden a las partidas que cada uno contena. Esta modificacin se rescata c o m o m u y positiva porque permiti en aquellas universidades ordenadas una ms eficiente utilizacin de los recursos, al facilitarse la reprogramacin de sus partidas. El punto ms crtico en este tema es el de la distribucin del presupuesto global entre las instituciones universitarias, funcin que es competencia del Poder Legislativo, que acta, sin que le sea vinculante, en base a u n proyecto elaborado por el M i nisterio de Educacin, sobre mrgenes globales definidos por el Ministerio de Economa. Siendo la suma a distribuir anualmente ms o menos inamovible, el tema crucial est en definir los porcentajes de cada universidad. Tradicionalmente esta definicin n o se basa en elementos objetivos. E n principio se repiten los presupuestos histricos, es decir el logrado el ao anterior y la distribucin de algn aumento en la suma a repartir, se definen sobre la base de los lobbys p o lticos. Ello ha llevado a notorias desproporciones entre las distintas universidades. E n la ltima dcada se ha pretendido solucionar esta injusta y perjudicial situacin procurando la aplicacin de diversas formulas que introduzcan objetividad y equidad en la distribucin. La L E S sienta dos principios importantes en este sentido: 1) Q u e para la distribucin de los aportes del estado se debe tener especialmente en cuenta indicadores de efienciay equidady 2) Q u e en ningn caso podr disminuirse el aporte del Tesoro Nacional c o m o contrapartida de la generacin de recursos complementarios por parte de la institucin. A ello agreguemos
que por acuerdo de las propias universidades y del Ministerio n o puede disminuirse el presupuesto histrico. E n consecuencia cualquier formula objetiva y equitativa de distribucin slo puede aplicarse sobre los excedentes en el presupuesto de cada ao. Tanto el Ministerio c o m o las Universidades han procurado disear formulas e indicadores que logren una justa, objetiva y equitativa distribucin. La tarea se ha visto dificultada porque cada cual juzga la formula por el resultado que su universidad obtiene de su aplicacin. D e todas maneras c o m o dichos procedimientos slo pueden aplicarse sobre los mrgenes de crecimiento del presupuesto del sector y esto n o se ha dado en los ltimos aos, los esflierzos n o han tenido resultados positivos. N o obstante es destacable y alentador que tanto Estado c o m o universidades se estn aproximando a definiciones interesantes que pueden llegar a dar sus fintos en u n fituro. Otra experiencia interesante en materia de asignacin de recursos que ha dado resultados positivos la encontramos en la distribucin de fondos para proyectos especiales mediante u n sistema que cuenta con rigurosas evaluaciones, c o m ofieel caso del F O M E C . Esta experiencia adems de los fintos logrados con la invenin en proyectos realmente interesantes, oblig al sistema universitario a perfeccionarse en la preparacin de proyectos. Prueba de ello son los resultados de las distintas convocatorias del F O M E C en las que se advierte c m o a medida que se avanzaba en las mismas era menor el n m e ro de proyectos desestimados por defectos en su formulacin. U n a metodologa que tambin import una novedad en el sistema con resultados altamente positivos file la de los incentivos a los docentes investigadores. E n esta experiencia los fondos eran adjudicados en fimcin de una doble evaluacin, la de los antecedentes del docente investigador y la del proyecto en el cual estaba inserto.
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E n este anlisis de las innovaciones en materia de financiamiento universitario n o puede omitirse el tema relacionado con los aranceles estudiantiles. N o pretendemos, por n o ser el objeto de este trabajo, introducimos en la ardua polmica de la gratuidad de la enseanza. Nos interesa analizar el resultado de la modificacin que introduce la LES en esta materia al admitir "la posibilidad de que las instituciones universitarias nacionales, en el marco de su autonoma, puedan imponer tasas por los servicios que prestan". Recordamos que con anterioridad estaba prohibido, por la ley 23.569, arancelar los estudios de grado. Slo algunas pocas universidades en forma tmida han dispuesto algn tipo de arancelamiento.
4.2.2. Cambios producidos en el rgimen
legal de universidades privadas: A ) Sus antecedentes: C o m o lo destacramos, la categora de universidades privadas, a diferencia de la de las universidades nacionales, prcticamente no experiment cambios en su rgimen jurdico desde 1999 hasta la sancin del decreto 2330 en 1993. A d e m s , u n decreto 451 dictado en 1973 haa la LES. ba dispuesto la paralizacin temporaria de todo trmite de autorizacin de nuevas entidades con el B ) El rgimen actual: E n el rgimen vigente de propsito declarado de revisar las experiencias y univenidades privadas, regulado por los artculos dictar una nueva legislacin. Esa n o r m a transitoria 62/68 de la L E S y por el Decreto 576/96, se destatuvo vigencia por veinte aos. Prcticamente hasta can trestiposdiferentes de evaluaciones destinadas principios de la dcada del noventa n o se autorizaa garantizar el eficiente fincionamiento de las instiron nuevas instituciones. Al comienzo de los notuciones: Existe una evaluacin de proyecto, otra ventas se produce unaftiertepresin de iniciativas de seguimiento y una tercera que podramos denoprivadas que pretendan la autorizacin c o m o insminar de resultado. tituciones universitarias. Respondiendo a esas preLa primera evaluacin -que es realizada por la C O siones y an vigente el Decreto 451/73, y sobre la N E A U - se efecta sobre el proyecto de nueva unibase de una normativa reglamentaria obsoleta, se versidad y est destinada a decidir si se otorga la auautorizaron varias instituciones universitarias priva- torizacin para actuar c o m o institucin universitadas por va de excepcin. ria privada. El dictamen negativo de la C O N E A U E n 1993 la situacin del sector era grave: Por una resulta vinculante para el Poder Ejecutivo. parte u n nmero cada vez ms creciente de iniciatiLogrado u n dictamen favorable, la institucin pro48 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educacin Superior de Argentina
vas pujaban por lograr una autorizacin excepcional, invocando el legtimo derecho de ensear que reconoca la Constitucin Nacional; por otra, la carencia de una normativa acorde impeda resolver con responsabilidad esas solicitudes. Se dicta entonces el Decreto 2330, que sustitua una vieja norma reglamentaria de la ley 17.604 de univenidades privadas. La importancia de esta norm a radica - c o m o lo hemos destacado- especialmente en el hecho de que incorpora varias de las novedades que luego se haran extensivas a todo el sistem a por intermedio de la ley 24.521 (LES). As aparece en aquella norma la Evaluacin Institucional obligatoria y peridica; prev asimismo una comisin evaluadora de proyectos, antecedente de la C O N E A U , establece procesos de evaluacin de los proyectos de nuevas univenidades; etc. E n lo especfico, el Decreto 2330 deroga el decreto 451/73 y establece u n procedimiento serio para la autorizacin de nuevas universidades privadas y otro de seguimiento y coloca a las universidades privadas con autorizacin definitiva en un rgim e n de autonoma similar al de las universidades nacionales. Todos estos cambios luego se trasladan
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motora que debe ser una asociacin o findacin sin nes de lucro, comienza una etapa mal llamada de autorizacin provisoria, que es ms bien una etapa de autorizacin controlada, que dura c o m o mn i m o seis aos. Mientras la institucin se encuentra en esa etapa debe solicitar autorizacin al Ministerio para realizar cualquier cambio de cierta importancia y presentar anualmente un pormenorizado informe de gestin, que es fiscalizado por la Direccin Nacional de Gestin Universitaria y luego evaluado por la C O N E A U , la que dictamina emitiendo recomendaciones que tienden al crecimiento adecuado de la institucin. A los seis aos la universidad puede solicitar el reconocimiento definitivo, a cuyo fin debe efectuar una autoevaluacin que es seguida de u n a evaluacin externa por parte de la C O N E A U que concluye con u n dictamen que aconseja otorgar o rechazar la solicitud de autorizacin definitiva. Si el dictamen es favorable el Poder Ejecutivo otorga el reconocimiento defmitivo, quedando la institucin en una situacin similar a la de las Universidades Nacionales en materia de autonoma. Tericamente el sistema es correcto: Se evala el proyecto, luego se evala su implementacin -ya que u n buen proyecto puede tener una mala ejecucindurante un perodo de prueba que comprende aproximadamente el desarrollo de una cohorte completa y luego se evalan los resultados del perodo y se otorga la autonoma. El anlisis de los resultados obtenidos nos sugiere las siguientes conclusiones sobre los cambios introducidos: La evaluacin que efecta la C O N E A U de los proyectos ha fincionado eficientemente, por haberse aplicado larigurosidadnecesaria para evitar la puesta en marcha de insrituciones que n o respondan a los niveles de calidad que el sistema pretende.
Por el contrario, consideramos que el perodo de seguimiento previsto en la etapa de autorizacin provisoria, n o ha dado los frutos perseguidos por el hecho de que el perodo de un ao entre u n informe y otro es insuficiente para que se c u m plan todas las etapas necesarias para lograr el crecimiento adecuado de la insritucin. E n efecto, para que el seguimiento cumpla susfineses necesario que la C O N E A U tenga el e m p o suficiente para evaluar el informe y efectuar recomendaciones, que luego deben ser notificadas a la institucin, la que debe contar con el tiempo suficiente para instrumentarlas y permitir que el ministerio cumpla con el seguimiento constatando sus resultados. Recin cumplida esta etapa debera iniciarse u n nuevo ciclo con otro informe de la universidad, dictamen de la C O N E A U etc. E n los hechos cuando se estn produciendo las recomendaciones ya debe presentarse u n nuevo informe, solapndose los procesos y neutralizndose los resultados. Por ello se ha proyectado una reforma del sistema que prev informes bianuales y u n seguimiento ms profindo. I Respecto a la ltima etapa, aquella que decide el paso a la plena autonoma de la institucin, n o existe una experiencia m u y desarrollada ya que en la actualidad slo se ha concluido en unos pocos casos. Estimamos que la misma se cumple con responsabilidad por el ente evaluador. Slo podemos objetar el hecho de que n o existe una reglamentacin precisa de u n trmite tan importante y con consecuencias jurdicas tan delicadas. Por ello se encuentra a nivel de proyecto una modificacin de la reglamentacin actual que fija criterios generales a aplicar en la evaluacin y las diversas alternativas que podra adoptar el dictam e n de la C O N E A U , que bsicamente podran sintetizarse en cuatro: 1) Aconsejar otorgar el reconocimiento defmitivo o; 2) Aconsejar otorgar el reconocimiento definitivo indicando medidas
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de ajuste a adoptar o; 3) Aconsejar que la institucin contine en la categora de controlado por un tiempo ms o 4) Aconsejar el cierre de la institucin.
4.2.3. Cambios producidos en el rgimen
legal de universidades provinciales: A ) Sus antecedentes: En el caso de las universidades provinciales ocuni algo similar a las privadas. E n el ao 1968 se dict una ley especial (17.778) y su reglamentacin (Decreto 1.617/69) y el sistema no mereci modificacin o actualizacin hasta que en el ao 1995 (28 aos despus) la LES las contempla en su artculo 69. E n realidad la figura de universidad provincial n o prosper en Argentina. A comienzos de la dcada del noventa slo existan en el pas dos universidades provinciales: La de la Rioja y la Federal de la Patagonia Austral, que terminaron siendo nacionalizadas. C o n posterioridad a la sancin de la LES slo se reconoci por el Poder Ejecutivo Nacional una universidad dependiente de la Provincia de Entre Ros, habindose creado, pero an sin reconocimiento la Universidad Provincial de San Luis y u n Instituto Universitario dependiente de la Provincia de Buenos Aires. Posiblemente debe buscarse el desinters en este tipo de instituciones en una causa: El hecho de que prcticamente todas las provincias cuentan con una universidad nacional, sin costo para la provincia. Precisamente la incidencia que una universidad puede tener en el presupuesto educativo de la jurisdiccin. Recordamos que el argumento findamental para la nacionalizacin de la universidad de La Riojafieprecisamente de tipo econmico. B) El R g i m e n actual: La normativa vigente n o restringe las autonomas provinciales en orden a la creacin de instituciones universitarias; se limita a sealar que para que los ttulos de esas instituciones tengan reconocimiento oficial y validez nacio50
nal y resulten habilitantes para el ejercicio profesional en todo el pas, deben soUcitar el "reconomieno"(no autorizacin) del Poder Ejecutivo Nacional, previo dictamen de la C O N E A U . Es decir, las provincias son autnomas para decidir la creacin, pero su reconocimiento nacional demanda un proceso de evaluacin similar a las instituciones nacionales y privadas por parte de la C O N E A U . Destacamos c o m o una laguna de la legislacin la falta de reglamentacin del proceso de reconocimiento y fiincionamiento de estas instituciones. Posiblemente ello se deba a que, a diferencia de las privadas, no se haba presentado la necesidad de resolver sobre el particular. Pero la experiencia de la Universidad Provincial de Entre Ros, que est abriendo camino en el tema, pone de manifiesto ese vaco legislativo. Estimamos que la reglamentacin debera prever un perodo de normalizacin controlado al igual que el establecido para las universidades nacionales y privadas.
5. Haca u n a cultura d e la evaluacin:
Convencidos de que los procesos de evaluacin constituyen verdaderas herramientas para la generacin de polticas de cambio, mejoramiento y aproximacin a la calidad, y c o m o resulta de los anlisis precedentes, creemos que uno de los findamentales cambios del perodo consisti en generar una verdadera cultura de la evaluacin y por ello nos parece importante incluir en este trabajo un anlisis global de este instrumento destacando el camino recorrido y la insercin en distinto aspecto del quehacer universitario. A fines de la dcada del ochenta y comienzos de la del noventa, si bien el tema de la evaluacin constitua una preocupacin en el mbito universitario y se reconocan ciertas ventajas desde el anlisis terico, exista, n o obstante, una solapada y en muchos casos manifiesta oposicin a la implantacin de
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cualquier mecanismo de evaluacin en el sistema universitario. Se sostena con nfasis que ella se transformara en u n instrumento poltico para justificar premios y castigos sobre la base de metodologas poco claras. Digamos que un primer paso importante en el cometido de ir generando una verdadera cultura de la evaluacin lo constituy la decisin de encomendar la realizacin del Subproyecto 06, el que de todas formas fie fuertemente criticado por unos y rescatado por otros. Posteriormente se produjo u n hecho poco conocido pero que debe rescatarse c o m o la primera experiencia seria de iniciar u n proceso de evaluacin institucional. Afinesde 1992 y comienzos de 1993, las Universidades Nacionales de San Juan, de C u y o , de San Luis y de Ro IV, junto con la Subsecretara de Universidades, suscribieron u n convenio sometindose voluntariamente a una evaluacin institucional. Posteriormente este convenio se generaliz y se incorporaron 18 instituciones. Esto implicaba todo un avance que abra las puertas a la evaluacin. Al poco tiempo ocurran dos hechos ms que contribuan a afianzar criterios favorables al sistema. El Decreto 2330/93 que reglamentaba el sistema de enseanza universitaria privada, con la aceptacin de sus integrantes, prevea, por primera vez para el sector, procesos de evaluacin institucional peridicos y obligatorios y desde la recin creada Secretara de Polticas Universitarias se ponan en funcionamiento la Comisin Evaluadora de Posgrados (CEP), que realiz una convocatoria que, an cuando era voluntaria, recibi una importante respuesta de las universidades. Casi simultneamente la evaluacin apareca c o m o un instrumento apto para la adjudicacin de fondos en el F O M E C y para acceder a los incentivos a los docentes investigadores, los que deban categorizarse para defmir el m o n t o del incentivo a re-
cibir y evaluar los proyectos de investigacin de los que participaban, c o m o condicin para estar en el sistema. Todos estos mecanismos contribuyeron a formar una incipiente cultura de la evaluacin y a superar la resistencia, posibilitando que la LES pudiera incorporar c o m o una de sus modificaciones ms importantes, cuyos resultados ya se vislumbran, la evaluacin institucional obligatoria para todas las universidades del sistema; la evaluacin y acreditacin de todos los posgrados c o m o condicin para su reconocimiento oficial; la evaluacin y acreditacin de las carreras deriesgo;la evaluacin de los proyectos de universidades nacionales, privadas y provinciales; la evaluacin de seguimiento y para la autorizacin definitiva de nuevas universidades privadas; la evaluacin c o m o mecanismo de distribucin de fondos, etc. A pesar de las dificultades, deficiencias e inconvenientes y aun injusticias que la puesta en marcha de esos procesos evaluativos trae aparejada, nos animam o s a sostener que la Argentina ha logrado instaurar una verdadera cultura de la evaluacin. Los resultados de estos procesos n o siempre se advierten de inmediato y muchas veces pasan desapercibidos a n en el tiempo, pero en la medida en que los instrumentos se perfeccionen, las resistencias se superen, aumente el n m e r o de procesos, la evaluacin ir rindiendo cada vez mayores fhitos. 6. La acreditacin regional de carreras universitarias:
6.1. Presentacin del tema Los procesos de integracin regional, en particular el del M E R C O S U R , plantean la necesidad de prever sistemas que faciliten e incentiven la movilidad de estudiantes, profesores y profesionales entre los distintos Estados que lo componen. La integracin
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el M E R C O S U R aquella tendiente a definir u n sisregional, c o m o se concibe en la actualidad, n o slo tema de reconocimiento de estudios y habilitacin implica levantar las barreras arancelarias para poside ttulos profesionales extranjeros, mediante u n bilitar u n gil trfico de bienes, sino que tambin tiende a producir una integracin socio cultural a la trmite gil que favorezca el proceso de integracin, sin que ello implique descuidar el razonable conque contribuye principalmente el intercambio de trol que el pas receptor debe ejercer con respecto a estudiantes, docentes y profesionales ^lalgunosttulosextranjeros que habiliten profesioDesde que el tema M E R C O S U R se instal en las comunidades de los pases que lo integran son m l - nalmente para realizar actividades que puedan c o m tiples las iniciativas, jomadas, congresos, encuentros prometer el inters general. El logro de ese objetivo resulta especialmente c o m y trabajos producidos por asociaciones o g m p o s de plejo porque se enfirentan, a la hora de lograr una profesionales c o n la intencin de algunos de avanzar hacia u n sistema de reconocimiento de ttulos y solucin, el inters individual c o n el inters publico y con componentes de poltica internacional. A n a a la fijacin de procedimientos y reglas para el ejercicio profesional en la regin, o por otros para opo- lizada la cuestin desde el punto de vista individual aparece la necesidad de garantizar el derecho a tranerse a esa alternativa. bajar que comprende al de ejercer toda profesin lA s i m i s m o , el intercambio y movilidad dentro de la cita, derechos que tienen en todos los pases rairegin de empresas de servidos que contratan profesionales y las distintas alternativas que abren estos gambre constitucional. Desde la perspectiva del inters publico, aparece la necesidad del Estado de procesos para el ejercicio profesional, incentivan el garantizar que determinadas actividades profesionainters de asociaciones profesionales y de particulales queden reservadas exclusivamente a quienes h a n res en contar con procedimientos que les permitan recibido la capacitacin necesaria para realizarlas rpidamente quedar habilitados para el ejercicio con eficiencia, sin generar riesgo a la sociedad. Este profesional en estos pases. tema es tan importante que en la mayora de los Ello oblig, desde hace tiempo, a pensar en sistemas de habilitacin de estudios y ttulos extranjeros pases existen lo que se d e n o m i n a n "Profesiones R e c o m o elementos indispensables para lograr la m o v i - glamentadas o Reguladas", es decir, profesiones culidad pretendida. E n la experiencia de los pases de- yo ejercicio se encuentra regulado por el Estado, con limitacin de sus competencias a quienes hasarrollados encontramos distintos sistemas que van desde el reconocimiento automtico de los estudios yan obtenido u n titulo acadmico. cursados, hasta complicados procedimientos que re- Se presenta as u n o de los dilemas m s difciles de resolver para la ciencia jurdica: el enfientamiento quieren de los interesados cumplir c o n pruebas y entre el inters particular y el general de forma tal exmenes n o siempre justificados y en todos los caque la proteccin del u n o -es decir el libre ejercicio sos de dilatado trmite. profesional- implica necesariamente el sacficio del Por ello constituy - c o m o lo destacaremos m s otro -esto es el control y regulacin estatal- y viceadelante- una actividad de s u m a importancia para 21Con ese criterio se sostiene en los considerandos de la Directiva 86/48/CEE del Consejo de la Unin Europea del 21 de diciembre de 1989, en la cual sefijael "sistema general de reconocimiento de ttulos de enseanza superior*, que "la supresin entre los Estados miembros, de los obstculos a la libre circulacin de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la comunidad... y dicha supresin implica, pata los nacionales de los Estados miembros, en particular la ocultad de ejercer una profesin, por cuenta propia o ajena, en un estado miembros que no sea aquel en que hayan adquirido su cuaficaan profesional'.
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R R E R A S . Para comprender esta afirmacin tan categrica, proponemos un simple ejercicio de reflexin: Supongamos por ejemplo que somos un funcionario - gubernamental o universitario- que tiene la misin oficial de reconocer estudios o u n ttulo profesional y que se presenta a la decisin u n estudiante o un egresado de una de esas histricamente importantes universidades del m u n d o y u n o de una desconocida institucin de educacin superior. Sin duda que el mecanismo de reconocimiento que aplicaramos en el primer caso sera mucho menos exigente que en el segundo. Posiblemente le otorgaramos u n reconocimiento automtico. Por qu? Porque la garanta de calidad de la institucin implica la seguridad de una formacin tambin de calidad, que constituye u n hedi notorio que por lo tanto n o necesita ser indagado o acreditado. Pues bien, imagin e m o s ahora que en vez de ser u n estudiante o egresado de una universidad cuyo prestigio es "noC o m o se puede apreciar la cuestin resulta de diftorio", lo es de una institucin que puede ostentar cil solucin porque implica la necesidad de enconun certificado de calidad otorgado por una agencia trar u n razonable equilibrio entre los distintos inteacreditadora de prestigio, que utilizara para otorgar reses en juego. Si estos aspectos n o se comprenden la certificacin estndares reconocidos intemacioy valoran en su justa medida es posible que la solunalmente, aplicados por pares de reconocidos prescin que se adopte desconozca, y en consecuencia tigio; no aplicaramos el m i s m o criterio? Sin duda lesione seriamente, alguno de esos intereses que son que si, ya que en este caso el prestigio histrico en si indamentales. (notorio) es suplido por la acreditacin (certificaPodramos preguntamos a esta altura cul es el mecin de calidad) confiable. Este mecanismo tiene a canismo que pueda satisfacer razonablemente la agilisu vez efectos colaterales n o menos importantes. dad en la resolucin de una solicitud de homologacin Represe en el impacto quetieneen la calidad de de un ttulo extranjero afin de ejercer la profesin y los estudios el hecho de que las instituciones que que a la vez otorgue al estado recetor la garanta dt pretendan u n reconocimiento internacional de sus la buena frman del profesional? Para nosotros la ttulos, realicen el esfuerzo de ajustarse a criterios respuesta es clara: LA A C R E D I T A C I N D E LA de excelencia y calidad determinados internacional-
versa. Pero esta situacin en s difcil, n o lo sera tanto porque cabra aplicar la solucin que aconseja la moderna doctrina en el sentido de inclinarse por la proteccin del inters ms general, por aquello de que la justicia general es fundamental para asegurar la justicia en particular. E n este caso el tema se complica porque el componente internacional, constituye a la vez un inters general contrapuesto. E n efecto, el inters individual, representado por el libre ejercicio profesional, aconsejara u n sistema de reconocimiento automtico de ttulos; el inters publico, representado por la necesidad de garantizar a los particulares un ejercicio profesional responsable, recomendara por el contrario un sistema complejo que permita al Estado comprobar los conocimientos y formacin del titulado; por ultimo el inters -tambin pblico- del Estado de lograr una efectiva integracin regional, aconsejaran u n procedimiento gil y rpido, que n o se compatibiliza con la posibilidad del debido control del Estado. Es decir que en este caso existen razones de inters publico que aconsejan un sistema riguroso y razones de inters pblico que aconsejan u n sistem a liberal,flexibley gil.
"Desde la penpectiva de las acciones concretas estam o s absolutamente convencidos de que el mejor mtodo para lograr una efectiva y gil movilidad tanto estudiantil c o m o de investigadores, docentes y profesionales es el de la A C R E D I T A C I N INS-
TITUCIONAL Y EVENTUALMENTE DE CA-
CARRERA POR UN SISTEMA CONFIABLE.
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Bduardo R. Mundet
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m e n t e . D e t e n g m o n o s por u n m o m e n t o a pensar e n los alcances que tendra el slo hecho de q u e varios pases se p o n g a n a reflexionar y discutir sobre estndares de calidad - a u n q u e se quedara nicamente en ese intento-. Pero realmente la m a y o r ventaja que presenta este m e c a n i s m o es la de compatibilizar aquellos intereses contrapuestos de los que hablbamos: L a agilidad y rapidez del trmite de reconocimiento y la posibihdad de garantizar la calidad de los estudios cursados y la formacin profesional^^. 6.2. Los antecedentes en el mercosur: E n el seno del M E R C O S U R educativo una de las principales preocupaciones del sector de Educacin Superior fue la de definir precisamente u n sistema c o m n de homologacin de ttulos profesionales emitidos por las universidades de la regin a fin de facilitar la movilidad que requiere el propsito de integracin perseguido. La primera medida que se adopto con ese propsito fie la de iniciar una experiencia piloto con u n mecanismo normalmente usado para el reconocimiento de estudios en niveles n o universitarios, c o m o es el de tablas de equivalencia. D e inmediato se comprob las insuperables dificultades que presenta la aplicacin de este sistema con respecto a los estudios universitarios. A sugerencia de la delegacin Argentina se decidi avanzar en la consideracin de la acreditacin de carreras c o m o procedimiento facilitador de los procesos de homologacin de ttulos extranjeros^^. Se encomend a expertos la
preparacin de una propuesta sobre el particular.^'' E n la XIII Reunin de Ministros de Educacin, se acord "Tomar conocimiento de lo realizado por el grupo de Trabajo sobre Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (GT), y recomendar al Comit Coordinador Regional ( C C R ) que d carcter prioritario al tema y presente una propuesta de instrumentacin operativa, con explicacin de metas y que contemple u n rgimen transitorio, en la prxima Reunin de Ministros de Educacin'^S. E n el G T se discuti por ltimo una propuesta que bsicamente contem'a las sigviientes pautas: E n sntesis, el mecanism o que propom'amos mcionara de la siguiente form a . La acreditacin: Se efectuara a carreras: Previamente seleccionadas por la Reunin de M i nistros Q u e se sometan voluntariamente al sistema Por acreditadoras nacionales sometidas a u n control recproco y peridico que deben aplicar criterios y estndares de acreditacin c o m u n e s fijados por comisiones ad-hoc de expertos designados por cada pas y aprobados por la Reunin de Ministros L o q u e producira el efecto de: Colocar a los profesionales extranjeros en las mism a s condiciones que u ntituladonacional Debiendo por lo tanto para poder ejercer la profesin, dar cumplimiento adems a toda la legis-
22 La reflexin precedente est tomada literalmente de un trabajo que preparramos en conjunto con el Licenciado Juan Carlos del Bello. 23 La XI Reunin de Ministros realizada en Gramado el 29/11/1996 resolvi dejar de lado el mecanismo de tablas de equivalencia, para avanzar en el estudio de viabilidad de la acreditacin de carreras como mecanismo para el reconocimiento de timlos de grado universitario 24 en ese sentido en la XII Reunin de Ministros realizada en Asuncin el 11/6/97 se ae un "Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior" (GT) con "el cometido de elaborar una propuesta de organizacin de im sistema de acreditacin de instituciones y carreras que permitafecilitarel reconocimiento de los ttulos de grado" 25 XIII Retmin de Ministros de Educacin de los Pases Signatarios del Tratado del Mercado O s m n del Sur, realizada en Montevideo el 1/12/1997.
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lacin nacional que reglamente la materia. MIENTO SOBRE LA IMPLEMENTACION Reconocindosele aquellas competencias previstas DE U N MECANISMO EXPERIMENTAL D E en el pas emisor del titulo, que coincidan con las ACREDITACIN DE CARRERAS PARA EL del pas receptor. RECONOCIMIENTO D E TTULOS D E
G R A D O UNIVERSITARIO EN LOS PASES Cesando esos efectos al vencimiento del plazo DEL M E R C O S U R Los Ministros de Educacin acordado a la acreditacin, si n o es renovada Sode la Repblica Argentina, de la Repblica Fedebre la base de consideraciones similares a las que rativa del Brasil, de la Repblica del Paraguay y dejamos efectuadas el G T elev a la Reunin de Ministro la sugerencia de que se aprobara realizar de la Repblica Oriental del Uruguay, y con la participacin de los Ministros de Educacin de la una Experiencia Piloto, suscribiendo u n m e m o Repblica de Chile y de Bolivia, Estados Asociarando de entendimiento, en lugar de un Protodos al M E R C O S U R , en virtud de los principios, colo que requera ratificacin legislativa por parte fines y objetivos del Tratado de Asuncin, susde los Estados. Para inclinarse por este mecanism o de acuerdo se tuvo en miras que n o se trataba cripto en marzo de 1991, y C O N S I D E R A N D O : Q u e el mejoramiento de la calidad educativa de una decisin definitiva sino de u n a experienconstituye u n elemento sustancial para la consolicia piloto cuyos resultados determinaran el rgidacin del proceso de integracin regional. Q u e m e n permanente. Los Ministros aprobaron con el vorecimiento de la movilidad de las personas escasas modificaciones el proyecto que se les eleen el conjunto de la regin constituye u n objetivara, a excepcin de una supresin fondamental. vo prioritario para el emprendimiento de integraSe omiti en el documento suscripto todo lo recin. Q u e un sistema de acreditacin de carreras, lacionado con el efecto jurdico de validez regioc o m o mecanismo de reconocimiento de ttulos nal de losttulosque se expidieran por carreras de grado, paralelamente,ficilitarel traslado de acreditadas M E R C O S U R para el ejercicio profesional, reconocindose, n o obstante, la validez re- personas entre los pases de la regin y propender a estimular la calidad educativa, al favorecer gional acadmica. A pesar de que este ltimo la comparabilidad de los procesos de formacin efecto haba sido el propsito principal de todo en trminos de calidad acadmica. Acuerdan firel trabajo, tal decisin estuvo motivada por una mar el presente M e m o r n d u m de Entendimiento, foerte presin ejercida sobre los Ministros de alorientado al establecimiento de u n mecanismo gunos Pases por asociaciones de profesionales. Se de acreditacin de carreras para el reconocimienpens entonces que poda postergarse la resoluto de ttulos de grado universitario en el M E R cin sobre los efectos de la acreditacin hasta C O S U R , sustentado en las siguientes bases: contar con los resultados de la experiencia piloto y de esa forma poder llegar a una resolucin m e nos conflictiva. Consecuentemente tampoco se I Principios generales previo u n rgimen transitorio para otorgar la ha1. La acreditacin es el proceso mediante el cual bilitacin profesional. se otoi;ga validez pblica, de acuerdo con las
6.3. El documento aprobado: El documento que se aprob en d e f i n i t i v a es el siguiente: " M E M O R A N D U M D E E N T E N D I normas legales nacionales, a los ttulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad previamente establecidos a nivel regional. 69
10. Los efectos de la acreditacin tendrn validez Dicho proceso estar basado en mecanismos de evaluacin que permitan garantizar la debien todos los Estados Parte. da formacin de los titulados. II Criterios para la determinacin de las carreras 2. La implementadn de este mecanismo Este mecanismo se aplicar con carcter experirespetar las legislaciones de cada pas. mental y gradual a carreras en las que se requiera 3. Se respetar la autonoma de las instituciones ttulo universitario o equivalente legal c o m o conuniversitarias. dicin para el ejercicio de la profesin. 4. La acreditacin estar referida a carreras determinadas por la Reunin de Ministros, que cuenten c o n reconocimiento oficial y que tenIII Procedimiento para la acreditacin gan egresados. 1. La acreditacin de una carrera la har una 5. Se har conforme a criterios y parmetros de Agencia Nacional de Acreditacin, que rena calidad c o m u n e s para cada carrera, acordados los siguientes requisitos: por la Reunin de Ministros. A ese efecto, sta a) Q u e sea una persona de derecho pblico, recoconformar ima comisin consultiva de expernocida de conformidad con las disposiciones tos por disciplina. C a d a Comisin elevar una legales y constitucionales vigentes en su pas propuesta, que ser objeto de consulta con los de origen sectores involucrados en el tema. b) Q u e tenga carcter pluripersonal en su confor6. La adhesin al mecanismo de acreditacin ser macin. voluntaria, y podrn solicitarla nicamente ins- c) C u y a forma de integracin garantice la idoneitituciones reconocidas en el pas de origen y dad de sus miembros y la autonoma de las dehabilitadas para otorgar el respectivo ttulo de cisiones. acuerdo a su normativa legal interna. d) Q u e sea designada por el Estado Parte al cual 7. La solicitud de acreditacin de la carrera deberepresenta ante la Reunin de Ministros. r ir acompaada de u n informe institucional y 2. Ser solicitada para u n a carrera determinada autoevaluativo preparado conforme a normas por la institucin responsable de ella, de acuerpreestablecidas. do a los principios generales establecidos en 8. E n el proceso de acreditacin deber requerirse este documento. la opinin de u n Comit de Pares, el que debe3. La Agencia Nacional de Acreditacin analizar r tener en cuenta los criterios y parmetros de la solicitud presentada y otorgar o denegar la calidad fijados. La composicin del Comit de acreditacin de acuerdo a los criterios y parPares para la evaluacin de cada carrera deber metros c o m u n e s , el informe autoevaluativo, la contemplar la participacin de al m e n o s u n esopinin del Comit de Pares y el procedimienpecialista de cada u n o de los pases del M E R to de la propia Agencia. COSUR. 4. C u a n d o la opinin de los miembros del C o m i 9. L a acreditacin ser peridica. Para cada carret de Paresfieraunnime resultar vinculante ra seleccionada, la Reunin de Ministros indipara el dictamen de la Agencia Nacional de car el lapso de duracin de la acreditacin, seAcreditacin. 71 g n recomendaciones de la correspondiente 5. E n el proceso de conformacin de su opinin, Comisin Consultiva de Expertos. el Comit de Pares deber considerar los resul56 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina
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tados obtenidos en otros procesos de acreditacin por la carrera evaluada. 6. El proceso de evaluacin corresponder a la carrera en su integridad, alcanzando a los programas, cuerpo docente, biblioteca, inraestructura de servicios, laboratorios, entre otros aspectos. 7. La resolucin que deniegue la acreditacin a una carrera n o ser recurrible, sin perjuicio del derecho de la institucin interesada a solicitar la nulidad del procedimiento conforme a la legislacin nacional.
bles, que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo una vez cumplidas ciertas condiciones, y aquellas rechazadas cuya solicitud n o podr reiterarse dentro del trmino de u n ao. 14. Los Estados Parte se comprometen a facilitai proyectos de monitoreo y de cooperacin entre las Agencias Acreditadoras Nacionales. Para lo cual se establece la Reunin de Agencias de Acreditacin del M E R C O S U R , que deber sesionar por lo m e n o s una vez al ao.
15. Esta Reunin de Agencias de Acreditacin implementar u n procedimiento para evaluar el funcionamiento del mecanismo de acreditacin 8. La resolucin que otorgue la acreditacin pode carreras, informando de sus resultados a la dr ser impugnada, por manifiesto incumpliReunin de Ministros. miento de los procedimientos, criterios y parmetros establecidos, por quien tenga inters ju16. La Reunin de Ministros dispondr las dems ridico, correspondiendo a la Reunin de Minismedidas necesarias para el funcionamiento del tros resolver la cuestin sobre la base de dictapresente mecanismo de acreditacin. m e n emitido por una Comisin de Expertos convocada al efecto. IV Alcances e implicancias d e la acreditacin 9. La resolucin que otorgue la acreditacin de 1. Los Estados Parte, a travs de sus organismos una carrera ser comunicada a la Reunin de competentes, reconocern los ttulos de grado Ministros. universitario otorgados por Instituciones del nivel superior cuyas carreras hayan sido acredi10. El sistema de Informacin y Comunicacin tadas conforme a este mecanismo. del M E R C O S U R Educativo suministrar informacin sobre las agencias acreditadoras, los cri- 2. El reconocimiento acadmico de los ttulos de terios de acreditacin y las carreras acreditadas. grado universitario que se otorgue en virtud de lo establecido en el presente documento, n o IL La informacin y publicidad de los dictmeconferir, de por s, derecho al ejercicio de la nes y resoluciones deber referirse solamente a profesin. las carreras acreditadas. 3. Cuando se otorgue la acreditacin, sta produci12. La primera acreditacin no deber exceder r efectos desde el ao acadmico en que se prelos cinco aos y las subsiguientes, segn lo que sent la solicitud. Tales efectos, por regla general, se defina para cada caso. C u a n d o se requiera alcanzarn a los ttulos obtenidos por quienes hauna nueva acreditacin, se entender que la yan iniciado la carrera durante ese ao acadmiconcedida anteriormente contina vigente hasco y la hayan concluido teniendo la carrera el cata la nueva resolucin, siempre que la institurcter de acreditada. La Reunin de Ministros escin haya presentado los antecedentes en tiemtablecer el rgimen de excepcin a esta regla y po y forma. los criterios para su aplicacin por parte de las 13. La resolucin de n o acreditacin distinguir Agencias Nacionales de Acreditacin. entre las carreras con observaciones subsanaInnovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 57
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Repblica Argentina siguiente procedimiento: Se constituye una comisin consultiva de expertos de la disciplina. La propuesta d e la comisin se somete a un a m plio proceso de consulta entre los sectores interesados. E n defmitiva la Reunin de Ministro aprueba los criterios. 4. Carreras comprendidas: Se considera que el proceso de incorporacin de carreras al sistema de acreditacin debe ser paulatino, tenindose en cuenta para la seleccin los siguientes criterios de prioridad: a) Q u e se trate de carreras en las que se requiera ttulo universitario c o m o condicin para el ejercicio profesional. b) Q u e la circulacin de esos profesionales sea especialmente requerida en la regin. c) Q u e el ejercicio profesional sea considerado de inters por el M E R C O S U R . 5. Alcances o implicancias de la acreditacin: a) La aaeditacin debe ser renovada peridicamente. b) Los Estados reconocern los ttulos de grado universitario de carreras acreditadas. c) Tal reconocimiento n o conferir de por s derecho al ejercicio profesional. d) El reconocimiento aludido coloca a quien obtuvo el titulo en las mismas condiciones acadmicas^* que un titulado nacional. e) Los efectos de la acreditacin se extienden, en principio, a todos aquellos que hubieran iniciado la carrera a partir de la presentacin de la sohcitud de acreditacin.
4. A los efectos del presente m e c a n i s m o de acreditacin sern considerados ttulos d e grado universitario o equivalente aquellos reconocidos c o m o tales por la normativa jurdica nacional de los Estados Parte. H e c h o e n B u e n o s Aires, Repblica Argentina, a los diecinueve das del m e s de junio d e mil novecientos n o venta y ocho." 6.4. A Los puntos fundamentales de la propuesta son los siguientes: 1. r g a n o Acreditador: Se propone que la acreditacin sea efectuada por organismos nacionales que respondan a las siguientes caractersticas: a) Personas de derecho pblico. b) C o n conformacin pluripersonal. c) Garantizndose la idoneidad de sus miembros. d) Asegurndose la autonoma de sus decisiones e) Propuesta ante el M E R C O S U R por el pas. 2. Procedimiento: El mecanismo se ajustara a las siguientes pautas: a) Sera de adhesin voluntaria. b) La acreditacin se efectuara por el organismo acreditador del pas al que pertenece la institucin. c) E n el proceso de acreditacin se deber requerir la opinin de u n Comit de Pares, del que deben participar especialistas de otros pases del M E R -
COSUR. .
d) E n el proceso deben aplicane ios criterios y parmetros de calidad previamente fijados por el
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3. Criterios y parmetros de calidad: a) Sefijanpor carrera y deben ser aplicados por todas las acreditadoras. b) A los efectos de su determinacin se seguir el
26 C o m o lo venimos afinnando el memorando coloca al egresado en las mismas condiciones acadmicas que el egresado nacional. La propuesta que se elev a los Ministros inclua la habilitacin profesional, pero ello fue suprimido por la presin de grupos profesionales de algunos de los pases firmantes, peto con la clara idea de que en el fimro, en el protocolo definitivo que debera firmarse luego de la ejq^etiencia piloto, el reconocimiento o el efecto jurdico alcanzara a lo profesional 58 Eduardo R. Munict I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologia de la Repblica Argentina 6.5. Los trabajos previos:
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los estndares con u n nivel de profesionalidad que era dificil esperar dada su composicin multinacional. Esos estndaresfierondiscutidos y analizados internamente y en conjunto yfieronsometidos a la consideracin de los sectores interesados, especializados e involucrados, experimentando paulatinos ajustes tendientes a su perfeccionamiento. Se realizaron seminarios, visitas a agencias acreditadoras; se consultaron experiencias internacionales y por ltim o se sometieron a pruebas prcticas para comprobar su efectividad. Ese proceso previo se encuentra concluido y M E R C O S U R ya ha lanzado la primera convocatoria para la acreditacin de las carreras. 6.7. El valor d e la acreditacin mercosur
A p r o b a d o el M e m o r a n d o y an cuando ste fijaba las pautas generales, para la puesta en marcha de la experiencia piloto se haca necesario definir an u n a serie de cuestiones: 1) Las carreras que se incluiran en la experiencia y 2) el m e c a n i s m o para la definicin de los estndares. Respecto al primer punto se decidi incluir las carreras de medicina e ingeniera a sugerencia de la delegacin Argentina, teniendo en cuenta especialmente que se trata de dos carreras q u e renen los requisitos a los q u e aludiramos, en cuanto a q u e se trata de carreras reglamentadas y de contenidos bsicos c o m u n e s cualquiera fuera el pas que las instrumente, con escasos componentes locales y que sobre ambas existan experiencias regionales en lafijacinde estndares^^. La delegacin Uruguaya propuso la incorporacin de la carrera de A g r o n o ma, por ser u n rea que interesaba especialmente a los pases integrantes de la Regin. Respecto al m e c a nismo para la elaboracin de estndares se resolvi conformar comisiones de expertos de cada una de las carreras seleccionadas integradas por representantes de los pases de la regin, establecindose las condiciones que deban llenar esos representantes.
Estamos convencidos que la evaluacin es el m e c a n i s m o m s efectivo para la convalidacin de ttulos extranjeros. Se h a reconocido internacionalmente la importancia q u e reviste c o m o elemento facilitador del reconocimiento de estudios y, con ello, la movilidad de estudiantes y egresados, el hecho de que la institucin, y especialmente los planes de estudio, se hayan sometido a procesos de acreditacin, por agencias reconocidas, conforme a estndares de calidad comportables^^. Estos procesos, cuando son serios y gozan de prestigio internacional, generan ma confiabilidad en la calidad de bs estudios impartidos que facilita u n reconocimiento m s o m e n o s automtico de los m i s m o s . A s i m i s m o los propios mecanismos
6.6.
El trabajo d e las comisiones:
U n a mencin m u y especial merece el trabajo de esas comisiones, ya que en innumerables reuniones, largas, responsables y eruditas sefierondelineando
27 Espedalmente en Argentina existan trabajos muy avanzados de estndares de medicina e ingeniera elaborados por A F A C I M E R A y por el C O N F E O I , organizaciones que integraban los decanos de esas carreras. 28 En uno de los eventos ms importantes que se realizan con relacin a la problemtica del reconocimiento de ttulos extranjeros. La Dcima Reunin del Comit Regional encargado de la Aplicacin del Convenio de Convalidacin de Estudios, Ttulos y Diplomas de Educacin Superior en Amrica Latina y El Caribe", que se llevara a cabo en la cede de la U N E S C O en Pars, los dias 29 y 30 de septiembre de 1998, precediendo a la Segunda Reunin Conjuntas de los Seis Conuts Regionales de Convalidacin- se recomend como conclusin importante de esa jomada "estimular por todos los medios al alcance el desanollo de los sistemas de autoevaluacin, evaluacin y acreditacin nacionales como instrumentos tiles para los procesos de convalidacin'. En las "Conclusiones y recomendaciones del Seminario Taller sobre Educacin Superior y Acreditacin Universitaria en los Pases del Convenio Andrs Bello, que se realiz en Medellin, Colombia entre el 26 y el 28 de agosto de 1968, se acord: "Promover en el mbito iberoamericano el mutuo reconocimiento de las Agencias o Consejos Nacionales de Acreditacin, como mecanismo para facilitar el reconocimiento de ttulos y homologacin de estudios parciales de educacin superior, cursados por nacionales de los diferentes pases miembros del Convenio Andrs Bello". Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educacin Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 59
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de acreditacin y sus procedimientos, generan necesaiiamente una infonnacin mayor que la usual, que tambin tiende a facilitar la evaluacin de los estudios por parte de la institucin que debe otorgar el reconocimiento. Por ello creemos que la experiencia que est a punto de poner en practica el M E R C O S U R es sumamente importante y se constituye en un mecanismo oficial sin precedentes en el m u n d o . Pero an cuando la experiencia piloto que hemos relatado n o llegara nunca a funcionar c o m o mecanismo de convalidacin de ttulos extranjeros, el slo hecho de que cinco pases se hayan reunido para discutir estndares de calidad de tres importantes carreras profesionales ya constituye u n hecho importantsimo, ms an si han llegado, c o m o en el caso M E R C O S U R a definir esos estndares.
Por ello vale la pena reparar en este hecho que se erige, aunque n o lo parezca, en uno de los principales logros de este intento de regionalizacin que se ha dado en llamar M E R C O S U R .
7. U n a reflexion final:
Es factible que en la seleccin de aquellas reformas ms importantes puedan haberse omitido algunas que realmente lo sean o que en la evaluacin de los resultados de las elegidas prescindiramos de elementos que las valorizan. D e todas maneras si las consideraciones volcadas en el documento slo sirven para motivar la polmica, provocar reflexiones o justificar crticas, el objetivo de un trabajo destinado a incorporane en u n observatorio de la E d u cacin Superior se encontrara cumplido.
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D) El rgimen financiero A ) Sus antecedentes

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lESALC / U N E S C O 5. 5.1. Evaluacin:

Hacia una cultura d e la evaluacin:

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INFORME Aclaraciones previas:

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5 Fuente Secretara de Polticas oiversitarias

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