Estado y Administracin Pblica Jos de Jess Sosa PROPSITO Ofrecer una contextualizacin analtica de los problemas y fenmenos que

han afectado las transformaciones habidas en los aparatos gubernamentales en los ltimos aos. I. Paradigmas en el estudio de lo pblico y lo gubernamental II. Necesidad de que Polticas Pblicas y las burocracias gubernamentales vuelvan a ser analizadas como partes vinculadas a un fenmeno ms amplio: EL ESTADO. Influenciadas por la globalizacin, democracia y descentralizacin. I. El cambio de paradigmas en el estudio de lo pblico/gubernamental a) Administracin Pblica en el Estado Polica (1850-1930) Surge la disciplina de la administracin, ciencias administrativas o ciencias de gobierno Consolidacin del Estado Nacin: creacin de sistemas constitucionales amplios asociados a: -Comercio Internacional -Expansin de la industria como mecanismo de progreso -Comunidad internacional compuesta por un Estado dbil o fuerte
DIMENSIN BSICA: INDIVIDUO Derechos y Libertades Eje fundamental y motor principal del progreso y del BIENESTAR

Asegurar la creacin y consolidacin de los sistemas: -Jurdicos uniformes -Polticos de participacin y representacin -Mercados Nacionales -Instituciones Nacionales

Vigencia de los sistemas garantizaba los fines ltimos del Estado, como la representacin de la voluntad colectiva, se lograra si la autoridad era capaz de promover y proteger la actividad de los individuos Administracin Pblica como Protectora de libertades y derechos: Perfeccionamiento del derecho Propiedad privada Supervisin y vigilancia del orden social EEUU: dicotoma poltica-administracin separacin de la decisin poltica de la aplicacin prctica. b) Administracin de bienestar 1929-1973 Despus de la crisis de 1929 surgi un nuevo enfoque el de PROTECCIN que se integra al de participacin y representacin. BIENESTAR Necesidad de: 1. ampliar los mercados COLECTIVO 2. asegurar la adecuada circulacin del capital

 Nuevas Instituciones y nuevos programas: vivienda, salud, educacin y proteccin del trabajo en las relaciones productivas Modificacin del principio fiscal: responsabilidad de contribuir al bienestar general Estudio administrativo del gobierno pasar de la identificacin de las polticas pblicas al reconocimiento de los sistemas de poltica o la dimensin de organizativa gestinpara llegar a l estudio de las personas, los sistemas sociales y la tica pblica La poltica pblica se convierte en objeto: Estudio de actividad gubernamental Diseo y puesta en marcha de las acciones pblicas Cambios en las polticas pblicas Aplicacin de enfoque de sistemas Resultado de la actividad del gobierno Valoracin costo-beneficio Aparecieron polticas sectoriales: agrupamiento segn nfasis

Dficit pblico ya no es excepcional sino mal necesario. Dinamismo del gasto pblico (crecimiento exponencial) Ingresos pblicos (crecimiento aritmtico)

c) Dficit pblico y crisis del estado del bienestar Dcada del 60 presento signos de agotamiento: Social: Polticas pblicas insuficientes para la poblacin ms longeva y ms numerosa Poltico: El modelo de participacin restringida para la toma de decisiones fue cuestionado por jvenes, mujeres, minoras, migrantes, etc. Econmico: Crecimiento del dficit pblico traspasa la poltica econmica y fiscal Crisis fiscal caracterizada como la crisis de 1973 energticos-: lleg el momento de mirar atrs y ajustar desequilibrios > surge NEOLIBERALISMO Rechazo al papel del estado como sustituto e intrprete del bien comn Presencia del estado en los individuos haban anulado su INICIATIVA y AUTODETERMINACIN y posibilidad que se produjeran soluciones alternativas a problemas sociales. Lo anterior justific la desregulacin y limitacin de la presencia del gobierno en mbitos laborales, sindicales, cooperativismo, organizaciones civiles y comunitarias Abierta PRIVATIZACIN DESCENTRALIZACIN y desconcentracin territorial Econmico: iniciativa INDIVIDUAL, mantener supervisin de: Mercados laborales Ambiente propicio para la Flujos de inversin Variables macroeconmicas INVERSIN Ajustar el principio de proteccin por el de EFICIENCIA

Enfoque organizacional en el estudio del gobierno adoptado primero en el sector privado revolucin gerencialConvergencia entre organizacin pblica y privada, adopcin de tecnologas del sector privado: Planeacin estratgica, calidad total y reingeniera GESTIN PBLICA: El papel de la teora en el mbito de la gestin pblica consiste en ayudar a administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crtica y analtica se involucre en el diseo y la eleccin de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas Mejora del sector pblico: mejores prcticas y esquemas ms eficientes en el uso de escasos recursos La gestin pblica rescata el carcter pblico del gobierno: funcin pblica y servicio pblico (tica pblica) > los propsitos pblicos pueden ser mejor servidos y mejor atendidos

d) Gestin del Neo- bienestar Paso del Consenso de Washington al consenso de la OCDE Orientacin mixta elementos: Estado neoliberal y de bienestar La etapa Neoliberal demostr que el estado puede contar con una mejor organizacin y un desempeo ms eficiente Nueva administracin pblica debe distinguir los fines del estado de los medios para alcanzar los fines Desafos del estado Disparidad entre sistemas de proteccin social y las necesidades de la nueva estructura demogrfica plantea (pago de beneficios y prestaciones para familias diferentes y poblaciones ms longevas) Efectos fiscales de empleo parcial y gestin privada de pensiones y desregulacin de obligaciones laborales Incorporar en acuerdos consensuados los recursos, intereses y necesidades de TODOS los grupos sociales para darles un tratamiento integral y compensatorio No desmantelar la intervencin pblica sino un proceso de ajuste y adecuacin PENSIONES: Reconocimiento de seguir ofreciendo pensiones (provisin) peros sin generar desequilibrios graves Soluciones alternativas (produccin): requisitos ms estrictos, ms edad, fondos privados, complementarlas con ahorro personal

II. Re-uniendo polticas pblicas y burocracias gubernamentales Existe una separacin cada vez ms grande entre el anlisis de las polticas pblicas y el estudio de las organizaciones pblicas. La multireferida crisis fiscal del Estado o crisis del Estado del Bienestar revel las contradicciones entre las necesidades crecientes de control y regulacin del capitalismo avanzado y la igualmente necesaria limitacin de las actividades pblicas para no afectar la libertad de accin de los factores de la produccin. De acuerdo con la teora de sistemas de Luhmann, el sistema de servicios y beneficios del Estado de Bienestar irrumpi en el sistema de autoreproduccin del modo capitalista de produccin, violentando su propia lgica y dinmica. Por todo ello, se requiri de un

ajuste entre ambos sistemas y las principales medidas correctivas se dirigieron hacia los puntos de mayor disfuncionalidad (e.g. reduccin del dficit pblico, eliminacin de gastos y servicios, ajuste funcional de las burocracias gubernamentales, privatizacin, etc.). Hasta antes de este desajuste, no hizo necesario analizar bajo un mismo enfoque lo que los gobiernos hacan y lo que eran las administraciones. El locus y el focus de la administracin pblica eran las dos caras de una misma moneda, pero que no podan mirarse al mismo tiempo. De esta forma, o bien se atendan los aspectos relativos al proceso de diseo e implantacin de las polticas (the politics of policy); o bien se estudiaban las pautas de funcionamiento de las organizaciones pblicas y los vnculos entre los niveles polticos y los administrativos (the politics of bureaucracy). Fue hasta que los enfoques revisionistas identificaron que las causas del dficit fiscal eran una combinacin de polticas desarticuladas y burocracias obesas que se hizo evidente que los dos lados eran, en esencia, una sola y nica moneda. Esto ha replanteado las perspectivas de la investigacin en administracin pblica, donde ahora las dos tendencias dominantes en la investigacin poltico-administrativa -anlisis de polticas y anlisis de las organizaciones pblicas- convergen continuamente hacia enfoques y objetos similares. Siguiendo las principales lneas de crtica y revisionismo planteadas en la primera parte de este trabajo, toda aproximacin al estudio de fenmenos administrativos debe: Considerar el contexto en el que tienen lugar. Esto no es ms que traer de vuelta al Estado y a los sistemas sociales59; Asumir el carcter pblico y estatal -en el sentido weberiano del trmino- de los fenmenos que se estudian; y Entender que, pese a los dos rasgos anteriores, se trata de un tipo de acciones, de organizaciones y de fenmenos que coexisten con otros varios, con los que interactan y se influyen mutuamente. a) El nuevo entorno social: globalizacin y modernidad Globalizacin ha venido a constituirse en una suerte de metaconcepto al cual cabe hacer referencia para explicar casi cualquier cambio poltico, econmico o social. Sin embargo, se ha mostrado que la categora de globalizacines ms una condicin dada ex ante facto que un verdadero factor para explicar los cambios aludidos. Por Globalizacin se entiende, sobre todo, la intensificacin de las relaciones sociales en todo el mundo por las que se enlazan lugares lejanos, de tal manera que los acontecimientos locales estn configurados por acontecimientos que ocurren a muchos kilmetros de distancia o viceversa. En la dinmica de esta intensificacin de las relaciones sociales, los factores de mayor impacto son la valorizacin mundial del capital, la adopcin global de decisiones, la localizacin de recursos a escala ptima mundial, la financiacin mundial, el mercado mundial y el desarrollo tecnolgico. Pero esta lgica expansiva de los fenmenos no es todo lo amplia que se supone. En primer lugar, se trata de fenmenos esencialmente econmicos y relativos a la difusin de tecnologas, a la bsqueda de nuevos mercados, de produccin y consumo por igual; y a la diversificacin que realizan los principales productores a escala internacional. En segundo lugar, el soporte de la expansin productiva de las multinacionales se encuentra en la conformacin simultnea y concomitante de sistemas y redes de sistemas financieros, en la que las propias multinacionales juegan un papel determinante. En tercer lugar, la intensidad del proceso de globalizacin no es uniforme para todos los pases, ni

para todos los sectores y organizaciones. Es ms intensa en las regiones y sectores ms dinmicos. En el centro del enfoque globalizador subsiste la dicotoma centro-periferia que se crey podra ser superada. Por lo que toca a las organizaciones pblicas, la forma ms propicia de considerar los fenmenos ms generales de cambio es distinguir, primeramente, entre los ajustes que se dan en la sociedad y la economa (transformaciones del entorno), y luego los cambios al nivel de los sistemas polticos y su consiguiente afectacin de los subsistemas polticoadministrativos. b) Cambio global significa cambio organizativo El modelo de produccin capitalista enfrent durante la dcada de 1970 la primera de sus crisis. El capitalismo se vio enfrentado a la saturacin de sus mercados y a la inflexin de las curvas de rendimientos marginales o lo que ha venido a llamarse el profit squeze (la reduccin de utilidades). La bsqueda continua de mejores utilidades marginales que surgi a partir de entonces, ha llevado a la fragmentacin de los procesos productivos distinguiendo las fases ms intensivas en capital de las ms intensivas en mano de obra-, a la produccin a escala global y a la constitucin de redes mundiales de comunicacin e intercambio67. La reestructuracin de los procesos productivos conllev aparejada tambin la modificacin de las estructuras de orden organizativo. En los mltiples anlisis, diagnsticos y teoras resultantes de esta literatura se hace nfasis en la necesidad de aumentar ad infinitum la eficiencia, la productividad y el impacto de la gestin sobre el desempeo general de las organizaciones. La tendencia a la modificacin de las estructuras organizativas alcanz el mbito gubernamental no nicamente a partir del fiscal squeeze, existen adems algunos otros elementos que forman parte de la misma problemtica entre ellos, una crisis de carcter financiero que enfrentaron los gobiernos locales en Estados Unidos y Europa Occidental anterior a la propia crisis fiscal de los Estados-nacin, donde la escasez de recursos y el aumento continuo de las demandas oblig a que las corporaciones locales disearan estrategias innovadoras para la gestin financiera y la prestacin de servicios, resultando en las nuevas formas y arreglos institucionales e inter-organizativos para la gestin cooperativa de programas y recursos. c) Modernizacin de lo pblico: el cambio en las concepciones de la funcin del gobierno y su administracin Ante el acrecentamiento de la competencia entre gobiernos locales versus gobiernos regionales y centrales por los cada vez ms escasos recursos, sus administradores volvieron la mirada hacia los xitos relativos que la administracin privada haba acumulado a lo largo de las dos dcadas que van de 1970 a 1990. La asimilacin de tcnicas gerenciales y la implantacin de modelos empresariales substanci lo que ha venido a conocerse como el paso del administrador al gerente pblico. A pesar de que las organizaciones y programas conservan la misin de bien comn y de inters colectivo, su desempeo es valorado a partir de la idea de que los fines ya no justifican los medios y se requiere ahora un uso responsable, eficiente y eficaz (resultados valorados a partir del cumplimiento o incumplimiento de los objetivos perseguidos).

d) Descentralizacin del Estado y legitimidad democrtica La dimensin territorial del Estado ha pasado de ser definida como un conjunto integrado de componentes ms o menos homogneos y guiados por la idea de Nacin, a ser considerada ahora como la agregacin de sistemas sociales parciales, cada uno definido por su relacin especfica con su entorno y por caractersticas de diversidad tnica, lingstica y cultural. En estos trminos, la formacin de consensos polticos y la puesta en prctica de soluciones poltico-administrativas tienen en los escenarios subnacionales sus mbitos de actividad ms intensa. La idea misma de globalizacin, apoya lo anterior bajo la consabida expresin piensa global, acta local. En segundo lugar, los acontecimientos polticos de los ltimos dos lustros han remarcado la importancia de la democracia como la forma ms utilizada a la hora de organizar comunidades polticas y sistemas econmicos. Dos aspectos caracterizan a la democracia en estos mbitos: 1) la conformacin de comunidades homogneas en lo poltico, pero heterogneas en lo social y en lo cultural. 2) la normalizacin de los procedimientos e instituciones de carcter democrtico ya no pasa solamente por la regularidad de los procesos electorales o por el perfeccionamiento legislativo de los marcos jurdico-constitucionales. Siguiendo a Carrillo la anterior legitimidad legalista del Estado ha sido sustituida por la nocin dialctica de una legitimidad obtenida por medios de carcter institucional (legitimidad de insumo o input) y por medios tangibles o de intercambio (legitimidad por rendimientos o de output). e) Descentralizacin y revaloracin de las instancias subnacionales Las recientes transformaciones de los sistemas polticos, caracterizadas fundamentalmente por una creciente democratizacin y una revalorizacin de los espacios municipales y estatales de accin pblica, han puesto en el centro de la atencin social la forma en que los gobiernos y sus administraciones pblicas cumplen las funciones que tienen encomendada. Esto ha implicado que dependencias, programas y servicios se vean bajo un escrutinio cuidadoso que les obliga a plantear continuamente mejoras en el diseo y en el funcionamiento de las instituciones pblicas. Adems, la la combinacin de diversos fenmenos de carcter estructural genera lo que se puede resumir en dos principios generales: el principio de la complejidad creciente de los problemas pblicos y el principio de gestin de la escasez78. El primero de estos principios hace referencia al hecho de que ningn fenmeno social se mantiene inmutable a lo largo del tiempo. Por lo que se refiere al principio de gestin de la escasez, ste postula que, as como los fenmenos sociales se hacen cada vez ms complejos, cualquier organizacin pblica o privada se ve afectada por una situacin en la que es incapaz de contar con todos los recursos para entender y atender todas las posibles variaciones de un fenmeno concreto, vindose obligadas a concentrar sus esfuerzos en el logro de objetivos limitados y a distribuir los recursos en un nmero mayor de situaciones, lo que a su vez genera fenmenos de competencia y condiciones de escasez. Las respuestas que estos gobiernos han dado en el pasado reciente han involucrado el uso de todo tipo de instrumentos polticos, econmicos y tcnicos. Las combinaciones de recursos ms frecuentemente utilizadas se pueden agrupar en dos categoras principales: Por un lado, se tienen todos los esfuerzos encaminados a hacer ms eficientes los sistemas gubernamentales y los programas pblicos a partir de mejoras en la gestin

interna de las organizaciones; y, de otro lado, estn los esfuerzos que han establecido como su rea de accin principal la integracin de recursos y estructuras de diferentes organizaciones en mecanismos de naturaleza cooperativa o tambin denominadas redes intergubernamentales e interorganizativas. III. Una conclusin siempre parcial La administracin no responde, a leyes sociales o a principios conformadores que puedan asegurar que su actuacin tendr implicaciones solamente en aquellos aspectos considerados al momento de adoptarse cualquier decisin. La administracin, pese a su notable avance tecnolgico y a su cada vez mayor capacidad de diagnstico y previsin, no ha dejado de ser un conjunto de expresiones prcticas y de nociones intangibles de carcter instrumental. En la evolucin de la Administracin Pblica asociada a las nociones de Estado descritas- el paso de una visin a otra no signific el abandono total de las categoras y objetos de la etapa anterior; sino ms bien su refinamiento, adaptacin y complementacin. Tanto las construcciones analticas que afectan a lo pblico y a lo gubernamental, como los esquemas dominantes en la prctica administrativa, han alcanzado un grado de particularismo no conocido hasta ahora. La referencia a cada objeto requiere de explicaciones que contextualicen el desempeo o eficacia que un cuerpo de funcionarios civiles o una poltica de reduccin de la pobreza tienen en su entorno social inmediato. Las polticas pblicas han de operar sobre la base de las instituciones dadas, mucho ms que sobre las que deberan existir. No constituyen un proyecto de sociedad, sino una respuesta concreta a problemas concretos. La administracin pblica se define, consecuentemente, ms como un fenmeno social antes que como uno de naturaleza jurdica o tcnica.