El desafo de la interoperabilidad para una gestin pblica multinivel en Argentina Diego Pando y Eduardo Poggi 1.

Introduccin El gobierno electrnico en Argentina se ha construido fundamentalmente a partir de la iniciativa individual de distintos organismos pblicos, con ritmos de crecimiento y desarrollo desiguales, que posicionan al pas en un rango intermedio en esta materia. Esto ha generado que el pas presente una heterog nea, amplia y variada oferta de servicios electrnicos, tanto en sus instancias pblicas nacionales como subnacionales. !a incorporacin de tecnologas de informacin y comunicacin por parte de las agencias gubernamentales se reali" b#sicamente a partir de la consideracin por parte de cada una de ellas de sus necesidades particulares, lo cual gener $islas% que se caracteri"an por un mane&o ineficiente y descoordinado de la informacin 'm#s all# de los recursos disponibles(. En este sentido, lo que cada organismo pblico, nacional, provincial o municipal, puede hacer individualmente para avan"ar en materia de gobierno electrnico es bastante conocido y no hay mucha discusin sobre lo que hay que hacer 'equipamiento inform#tico, portales, digitali"acin de tr#mites, conectividad, seguridad, etc.(. Distintos organismos pblicos, de diferentes instancias, han avan"ado ba&o estos lineamientos, con el consecuente impacto positivo en t rminos de simplificacin de tr#mites, reduccin de costos y tiempos de espera, mayor transparencia y posibilidades de control de la gestin. Aquellos organismos que todava no lo hicieron o que tienen un estadio de desarrollo incipiente, tienen el camino bastante marcado 'incluyendo la voluntad poltica y los recursos humanos, econmicos, tecnolgicos y materiales que se necesitan para transitar este camino( y el techo es bastante visible y no muy le&ano. En donde no hay tanto conocimiento ni abundan e)periencias concretas, es en aquellos servicios electrnicos con m#s valor agregado, con m#s impacto en la me&ora de la eficacia y la eficiencia de la gestin pblica y en la me&ora en la relacin con los ciudadanos. Esto es, aquellos servicios que se producen a partir de la cooperacin entre organismos pblicos, independientemente de su nivel, los cuales intercambian o comparten informacin mediante acciones de ventanilla nica o simplificacin registral *. +ediante estos servicios, es el sector pblico 'en sentido amplio, incluyendo la red nacin, provincias y municipios( el que asume el costo de su comple&idad y no se lo traslada a sus ciudadanos. A esto llamamos interoperabilidad, es decir, a la capacidad de los organismos pblicos para interactuar compartiendo informacin a trav s del dise,o e
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La simplificacin registral implica que si una persona fsica o jurdica ya ha entregado cierta informacin al Estado, ste no debera volver a pedrsela, excepto que sea preciso actuali arla! "or su parte, la ventanilla #nica hace referencia a que el sector p#blico, idealmente en su sentido m$s amplio, debe presentarse ante la sociedad como una #nica entidad, independientemente de su estructura interna y sus divisiones polticas o territoriales! %ale resaltar que no se consideran las denominadas ventanillas informativas, dado que se limitan a presentar informacin sobre tr$mites de determinados organismos p#blicos &requisitos, horarios de atencin, si es gratuito o qu costo tiene, demoras en la entrega, etc!', sin posibilidad de reali ar transacciones electrnicas!

implementacin de servicios electrnicos coordinados. -in dudas, la interoperabilidad es el e&e central de una estrategia que pretenda alcan"ar el nivel de maduracin m#s alto de gobierno electrnico. El ob&etivo de esta ponencia es describir el estado actual de la interoperabilidad en Argentina, presentar un con&unto de e)periencias e)itosas que pueden 'y merecen( potenciarse y esbo"ar algunas restricciones 'no tecnolgicas( que aparecen en el hori"onte de la interoperabilidad. Para ello, tomaremos distancia de las visiones mayoritarias sobre la utili"acin de tecnologas de informacin y comunicacin en el sector pblico que reducen el fenmeno a una mera cuestin inform#tica y adoptaremos un enfoque poltico.institucional en la medida en que el intercambio de informacin va electrnica entre organismos pblicos significa afectar formas de gestin, modificar estructuras &er#rquicas, replantear flu&os de traba&o, redise,ar procesos, reasignar recursos humanos y transferir partidas presupuestarias. El hecho de que esta ponencia tenga como destinatarios principales a policy ma/ers ha determinado un formato de estilo algo coloquial, no tan cercano de la e)haustiva fundamentacin, numerosas notas a pie de p#gina y abundantes referencias bibliogr#ficas, caractersticas del #mbito acad mico. 2. El estado de la interoperabilidad en Argentina El tema de la interoperabilidad no es nuevo. El intercambio de datos entre sistemas probablemente es tan vie&o como la inform#tica. 0ncluso, algunos sectores de la actividad privada 'como la industria automotri" o la banca, por citar dos e&emplos( tienen altos niveles de eficiencia en esta materia. En lo que respecta al #mbito pblico, a pesar de las declaraciones en conferencias ministeriales y cumbres presidenciales de 0beroam rica, en las que se reconoce la importancia del intercambio de informacin mediante servicios electrnicos coordinados para una gestin pblica m#s efica" y m#s eficiente, en t rminos generales, tanto en las instancias nacionales como subnacionales, el intercambio de informacin es ba&o, dado que la misma suele encontrarse distribuida en diferentes organismos y estar disponible slo para las tareas propias de cada uno de ellos. Asimismo, no se dispone de un ambiente estable para la interoperabilidad, con el agravante de que la mayora de las agencias estatales desconoce el tema y por lo tanto, no se desarrollan iniciativas ni siquiera para instalarlo en las agendas pblicas. !a e)periencia parece mostrar que el Estado argentino no asume el costo de su estructura y comple&idad y transfiere este costo a sus ciudadanos 1. -i uno se pregunta, por e&emplo, por qu desde las instancias estatales se le pide a una persona fsica o &urdica una y otra ve" la misma informacin, la respuesta la encuentra en este ba&o nivel de interoperabilidad. !a creciente importancia que est# adquiriendo la transversalidad, as como el gobierno en red, permiten suponer que la necesidad de intercambio de informacin va electrnica entre organismos pblicos ser# cada ve" m#s imperiosa en el futuro. 2ada ve" es m#s probable que el nfasis en las tareas de gobierno se traslade de los actores a los contenidos.
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"ara comprender mejor el costo de esa estructura y su complejidad, es oportuno resaltar que estamos hablando no slo de organismos del "oder Ejecutivo )acional sino tambin, en los pases federales como *rgentina, hay que agregar los dos niveles subnacionales, es decir organismos de (+ provincias y la ,iudad *utnoma de -uenos *ires m$s (!(.. municipios! * todo esto hay que a/adir los "oderes 0udiciales y Legislativos!

A continuacin, presentaremos algunas de las e)periencias m#s importantes en materia de interoperabilidad en nuestro pas, con la idea no slo de mostrar los beneficios asociados a ella en t rminos de eficacia y eficiencia en la gestin pblica, sino tambi n para generar conocimiento acumulado que nos permita aprovechar todo el potencial que las tecnologas de informacin y comunicacin tienen en el sector pblico. En funcin de su nivel de comple&idad organi"acional e impacto, estas e)periencias las dividiremos en cuatro modelos o categoras3 certificados digitales, intercambios bilaterales, controles por oposicin y reservorio unificado. 2.1 Certificados digitales 4na tarea habitual de los organismos pblicos es la entrega de certificados o habilitaciones. En general, ante el pedido de un interesado, un organismo pblico reali"a una serie de verificaciones y en el caso de que sean e)itosas se emite un certificado, generalmente en papel, para que el interesado pueda presentarlo ante otras organi"aciones 'pblicas o privadas( interesadas en esa verificacin. El interesado debe portar y entregar el certificado original y copias cada ve" que le sea requerido por otro organismo pblico, incumpliendo as el principio de simplificacin registral. !a idea central de este modelo es simple3 cada organismo responsable de otorgar un determinado certificado, debe publicarlo de forma electrnica para que est disponible para aquellos organismos que puedan requerirlo. El tr#mite b#sico puede seguir funcionando igual, incluso con la entrega del soporte fsico en caso que la normativa vigente lo e)i&a. 2uando el interesado deba presentar ante un nuevo organismo su certificado, podr# hacerlo digitalmente habilit#ndolo previamente o no, dependiendo de aspectos de seguridad y privacidad. El segundo organismo deber# utili"ar el certificado entregado digitalmente y actuar como si lo hubiera recibido fsicamente. 2omo e&emplo de esta categora, cabe destacar el proceso federal de $cuitificacin% de contribuyentes debido a la reutili"acin del padrn de la Administracin 5ederal de 0ngresos Pblicos 'A50P( a partir de la incorporacin de la 2lave 6nica de 0dentificacin 7ributaria '2407( a los registros tributarios, inmobiliarios, catastrales y societarios, el cual constituy un e&e de accin base de la interoperabilidad que permiti la identificacin del contribuyente. 8tro e&emplo en esta misma categora es la habilitacin otorgada para entrada y salida de mercadera de "ona aduanera, intercambiadas entre la Aduana 'A50P( y las terminales aeroportuarias que traba&an en el Puerto de 9uenos Aires. Entre los numerosos casos en los que se pueden utili"ar certificados digitales, se puede se,alar la habilitacin para e)portar o importar, la habilitacin para e&ercer la profesin en un determinado #mbito, la habilitacin para ingresar mercadera, visas temporales, garantas para la circulacin de mercaderas, certificado de seguro automotor vigente a la fecha, etc. 2.2 Intercambios bilaterales En toda administracin e)isten muchos tr#mites que requieren de un sub. tr#mite previo que debe reali"arse en otro organismo. Es posible que no se trate de certificados o entidades crticas como las vistas en el apartado anterior, sino de entidades que pueden ser de incumbencia de un par de organismos o +

que la evolucin de la funciones hi"o que cierta informacin naturalmente generada por uno sea puntualmente importante para otro. Estos seran los casos de intercambios electrnicos bilaterales, incluso tan simples como transferir un archivo entre uno y otro organismo para facilitar un tr#mite. !e&os de los modelos integrales de interoperabilidad, este modelo simple puede ser muy efectivo para iniciar el camino a partir de una estrategia incremental y empe"ar a sentar las bases hacia una interoperabilidad generali"ada. El primer caso de este modelo se refiere al tr#mite electrnico para la &ubilacin autom#tica que ofrece la Administradora :acional de la -eguridad -ocial 'A:-e-( a trav s de su sitio ;eb. En Argentina, la recaudacin de los recursos de la seguridad social est# a cargo de la A50P, la cual es responsable del control de la deuda previsional de los traba&adores. Para otorgar una &ubilacin, A:-e- debe basarse en la situacin previsional del aspirante a &ubilarse que emite la A50P mediante el sistema -02A+. En la actualidad, esta consulta es totalmente transparente. Ante un pedido de &ubilacin registrado en los sistemas ;eb de A:-e-, se reali"a una consulta directamente a los sistemas de deuda de la A50P que devuelve la informacin. !os sistemas de A:-eprocesan la informacin y siguen con el proceso para el otorgamiento de la &ubilacin si corresponde. El segundo caso se refiere al beneficio que otorga la Provincia de 9uenos Aires 'un estado subnacional( a los propietarios de inmuebles que sean &ubilados. 2on determinadas restricciones, si un &ubilado tramita ante A:-e- 'en este caso un organismo nacional( un comprobante de que efectivamente es &ubilado y que cobra menos de cierto importe y luego lo presenta personalmente ante la Agencia d <ecaudacin de la Provincia de 9uenos Aires 'A<9A(, sta lo debera e)imir del cobro del impuesto sobre los bienes inmuebles para esa propiedad. El tr#mite deba reali"arse trimestralmente para asegurar que el beneficio segua vigente. Para un &ubilado, reali"ar los tr#mites ante los dos organismos requera de una buena cuota de tiempo, esfuer"o y paciencia, sin contar los recursos asignados por ambos organismos. !a solucin implementada es sumamente simple. A:-e- emite mensualmente a tiempo de la generacin de los pagos de &ubilaciones, un archivo con las identificaciones de los &ubilados radicados en la provincia de 9uenos Aires que cobran menos del monto estipulado. Este archivo es enviado a A<9A para que, al momento de la emisin de las facturas para el pago, verifique si la identificacin del propietario se encuentra en el archivo recibido. -i la encuentra, la boleta de pago se emite directamente con valor cero, e)ceptuando autom#ticamente as al beneficiario del pago. De esta forma, el beneficiario slo se entera del beneficio cuando le llega a su domicilio la factura en cero, sin haber reali"ado ningn tr#mite previo. 4n caso interesante para aplicar este modelo es el subsidio por escolaridad que se otorga a los padres cuando sus hi&os comien"an el a,o escolar y el complemento si mantienen la regularidad como estudiantes hacia el fin del a,o escolar. En el esquema tradicional, las escuelas deben entregar a cada padre un certificado en papel y stos deben entregarlo dos veces al a,o ante el organismo responsable de la previsin social para proceder al pago. De manera similar a los casos anteriores, las escuelas por medio de los ministerios provinciales de educacin podran entregar en forma digital los alumnos matriculados y regulares en los dos momentos del a,o escolar, 1

enviarlos al organismo de la seguridad social y ste proceder a pagar el beneficio, incluso aunque el padre no lo haya solicitado. 2.3 Controles por oposicin !as administraciones recuperan y mantienen datos que refle&an la situacin de un derecho.obligacin de partes, es decir, la obligacin de una de las partes en satisfacer un derecho de otra. !a fiscali"acin global de este tipo de informacin es de difcil implementacin, pero la auditora individual se presenta como una alternativa m#s factible. !a idea del modelo es publicar a cada beneficiario la informacin que el Estado administra sobre la situacin de sus beneficios a cargo de la parte obligada y proveer de mecanismos #giles para solicitar informacin adicional o correccin cuando el beneficiario cree que la informacin suministrada no concuerda con su visin de la realidad. 4n caso de este modelo es el con&unto de transacciones implementadas por la A50P a partir de 1==> ba&o la denominacin Mis Aportes. Este programa permite consultar a cada traba&ador su situacin personal ante la seguridad social 'previsional, salud, seguros, etc.( e)istente en los registros de la A50P, donde se puede encontrar informacin relacionada con3 la declaracin &urada presentada por el empleador para informar los aportes y contribuciones mensuales patronales a cargo de su empleador y los organismos hacia los cuales se dirigieron los fondos 'A5?P, A:-e-, obras sociales, Aseguradoras de <iesgo de 7raba&o, -uperintendencia de -eguros, etc.(. Adem#s se permite de&ar observaciones sobre las diferencias que se encuentren en el caso que el traba&ador no est# declarado y@o est# declarado pero con diferencias en los montos o en los perodos. El programa constituye un instrumento para controlar el $empleo gris%, es decir, aquella relacin laboral a mitad de camino entre la formal '$empleo en blanco%( y la informal '$empleo en negro%(, mediante la cual los empleadores eluden parcialmente el pago de las contribuciones a la seguridad social depositando ante la A50P montos menores a los que retienen mensualmente a sus empleados. 8tro caso de este modelo de controles por oposicin es el programa Mis Operaciones Aduaneras, implementado por la A50P desde 1==A. Este programa les permite a los importadores, e)portadores y despachantes acceder, con una clave fiscal y a trav s del sitio de la A50P en 0nternet, al estado en que se encuentran sus operaciones comerciales. El programa est# destinado a me&orar la transparencia de las actividades de los operadores del comercio e)terior, permiti ndoles visuali"ar a cada uno de ellos todas las operaciones en las que participan. 2.4 eservorio unificado E)isten algunas entidades de datos que son utili"adas por muchos organismos pblicos para cumplir con sus funciones especficas. Babitualmente los datos son pedidos por estos distintos organismos de forma parecida una y otra ve" y deben ser informados por parte de personas fsicas o &urdicas en reiteradas oportunidades. Esta duplicacin trae apare&ada la multiplicacin del traba&o y del costo correspondiente 'tanto para la administracin como para la sociedad( y produce una ba&a en la calidad de la informacin en su con&unto, dado que los datos terminar#n muy probablemente siendo inconsistentes. Adicionalmente, esta entrega diferida de informacin puede ser utili"ada de forma espuria por los informantes, que aprovechan la no integracin pudiendo presentar 2

discrecionalmente variantes de la informacin en funcin de sus propios intereses. El modelo propuesto se basa en generar una nica va de ingreso de los datos con la respectiva persistencia en nico reservorio de referencia. 7odos los organismos usuarios deber#n utili"ar estos datos abandonando las pr#cticas de captura establecidas por ellos y utili"ando las formas de publicacin que implemente el organismo que administra el reservorio. De esta forma se garanti"a que la informacin sea por lo menos consistente, ya que no hay redundancia. 8bviamente el organismo que la capture deber# tener la capacidad de requerir los datos a los informantes y asegurar la calidad de los procesos de captura y actuali"acin. El caso m#s importante dentro de este modelo es el programa Mi Simplificacin Registral lan"ado en &unio de 1==C por la A50P para que las empresas informen las plantas de empleados en relacin de dependencia y su grupo familiar, entre otros datos. Dicho programa permiti a los empleadores ingresar los datos de sus traba&adores en la p#gina Deb de la A50P en una planilla nica para todos los organismos que intervienen en el sistema de la seguridad social 'Administracin :acional de la -eguridad -ocial, -uperintendencia de -ervicios de -alud y obras sociales, -uperintendencia de Administradoras de 5ondos de ?ubilaciones y Pensiones y las Administradoras de 5ondos de ?ubilaciones y Pensiones, y la -uperintendencia de <iesgos de 7raba&o y las aseguradoras de ese rubro(. Este cambio signific una ba&a del costo laboral para las empresas como consecuencia de la eliminacin de la multiplicidad de tr#mites e)istentes hasta ese momento para declarar datos del empleado y de su grupo familiar 'de doce tr#mites a uno(. Al mismo tiempo, el programa posibilit la depuracin de los padrones de los diferentes organismos vinculados a la seguridad social. 4no de los posibles #mbitos para implementar este modelo de reservorio nico es en la presentacin de balances de las empresas. Actualmente, muchas empresas tienen la obligacin de presentar sus balances ante la A50P, 9anco 2entral, 2omisin :acional de Ealores, 0nspeccin Feneral de ?usticia, entre otros organismos. Ante la ine)istencia de una base de datos comn, muchas empresas pueden aprovechar la no integracin presentando de manera discrecional variantes de la informacin en funcin de sus intereses. En el caso que e)istiese una nica va de ingreso de los datos con la respectiva persistencia en un nico reservorio de referencia, se producira no slo la eliminacin de la multiplicidad de presentaciones e)istentes, sino que adem#s se depuraran los balances de las empresas.

3. Algunas restricciones en el camino !acia la interoperabilidad Basta aqu hemos planteado la importancia de la interoperabilidad para avan"ar hacia el nivel de madure" m#s alto en materia utili"acin de tecnologas de informacin y comunicacin en la administracin pblica y hemos presentado un con&unto de e)periencias reali"adas que marcan un camino por recorrer. -in embargo, el camino hacia la interoperabilidad no est# e)ento de obst#culos. G no slo aparecen restricciones tecnolgicas 'que en ltima instancia son las menos complicadas de sortear( vinculadas a seguridad 3

inform#tica, m todos de autenticacin, discrecionalidad en la definicin y elaboracin de sistemas de informacin, entre otras. En el hori"onte la interoperabilidad aparecen tambi n restricciones organi"acionales, legales y poltico.institucionales, entre las cuales conviene se,alar3 Beterogeneidad del aparato estatal, con mayora de organismos que se caracteri"an por ser &er#rquicos y monolticos, as como por lgicas de traba&o basadas en la divisin departamental y en la especiali"acin de funciones. Escasos 'o nulos( incentivos para que los datos captados por un organismos sean entendibles por otro, teniendo en cuenta que en muchos casos el mane&o de la informacin constituye un factor de poder y, por ende, compartirla suele ser percibida como una se,al m#s de debilidad que de fortale"a. Dificultades de la autoridad rectora en materia de gobierno electrnico para e&ercer en plenitud el rol de lidera"go, dado que no cuenta con los recursos humanos, materiales y simblicos para asumir el desafo de gestionar la comple&idad de las acciones a reali"ar para el avance hacia la interoperabilidad. 7ensiones en relacin a normativas vigentes, incluso con leyes m#s recientes como la 'muy ra"onable( de proteccin de datos personales que impide que los datos puedan ser utili"ados para finalidades distintas o incompatibles con aquellas que motivaron su obtencin. Escase" de una burocracia de profesionales inform#ticos capacitados y bien remunerados, sumada a las dificultades para conseguir y retener personal t cnico, en un conte)to en el que el mercado ofrece me&ores salarios, otorga m#s posibilidades de desarrolla de carrera y brinda m#s prestigio. Ausencia de una visin amplia por parte de buena parte de los polticos y alta gerencia pblica que capte la comple&idad del tema y trascienda la mirada meramente inform#tica. Ale&amiento y desconfian"a de la ciudadana hacia la poltica y la cosa pblica que no contribuye a que se perciban por parte de los organismos de gobierno las necesidades y demandas de aquella. Escasa evaluacin de las acciones de interoperabilidad, con las consecuentes dificultades para 're( orientar procesos de decisin y aprender de los )itos y los fracasos.

4. Conclusiones 4

!a forma de evitar que las personas 'fsicas o &urdicas( tengan que ir de un organismo a otro para reali"ar un tr#mite, consiste en lograr que sean los datos los que via&en. En esta ponencia, hemos descripto el estado de la interoperabilidad en Argentina, hemos presentado e)periencias concretas que pueden 'y merecen( potenciarse y hemos esbo"ado una serie de restricciones 'no tecnolgicas( que obstaculi"an el tr#nsito hacia el intercambio de informacin va servicios electrnicos en las administraciones pblicas. :ada es f#cil ni imposible en este tema, as como tampoco e)isten recetas infalibles ni obligatorias, aunque s e)isten e)periencias para mirar '4nin Europea, 2anad#, 9rasil, por citar algunas( y tenerlas en cuenta en funcin de nuestro propio conte)to institucional. El camino hacia la plena interoperabilidad debe ser recorrido con seriedad, planificando y traba&ando para el largo pla"o, avan"ando en 'y potenciando( casos concretos que permitan ir adquiriendo e)periencia. +erecemos m#s y me&or gobierno electrnico.