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RELAO SUAS/SINASE NA REVISO DO MARCO REGULATRIO LEI 12435/2011 E LEI 12594/12: COMENTRIOS CRTICOS.
1 M. do Rosrio Corra de Salles Gomes

Salles Gomes

Sob a tica da gesto da poltica de direitos ao adolescente em conflito com a lei, este texto visa analisar interfaces entre os Sistemas SUAS (Sistema nico de Assistncia Social) e o SINASE (Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo), ou seja, o modo como se articulam para a garantia dos direitos do adolescente em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, com destaque ao fato de que os dois Sistemas pblicos tiveram, entre 2011 e 2012, seu reconhecimento legal. Ambos se caracterizam como estratgias de gesto pblica, interdependentes, porm de natureza diversa. O SUAS resulta do amadurecimento do processo de descentralizao poltico-administrativa que a poltica de assistncia social vem experimentando, desde seu reconhecimento na Constituio Federal de 1988 como poltica de proteo social no-contributiva e integrante do sistema de seguridade social brasileiro, ao lado da sade e previdncia social. Portanto, o SUAS a estratgia de gesto sistmica da poltica pblica de assistncia social adotada a partir de 2004. J o SINASE caracteriza-se como um sistema transversal, multidimensional e vinculado efetividade da capacidade articuladora entre setores de polticas pblicas (assistncia social, sade, educao, dentre outras), entre organizaes do Sistema de Justia (Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Conselho Tutelar), considerando as relaes de reciprocidade que essas dimenses intersetorial e interinstitucional exigem e seus nexos com a sociedade civil (movimentos sociais, centros de defesa dos direitos da criana e do adolescente, organizaes sociais). A Lei n 12435, de julho de 2011, conhecida como Lei do SUAS, altera a Lei n 8742/1993, norma infraconstitucional que dispe sobre a organizao da assistncia social pblica. Dentre outras alteraes, o art 6

1 Doutora em Servico Social. Professora do Mestrado Profissional Adolescente em Conflito com a Lei.

E-mail: maro@iron.com.br

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reafirma que a gesto das aes na rea da assistncia social fica organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social, por sua vez, integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de assistncia social (art 6, p. 2). O SINASE adquire seu estatuto legal em janeiro de 2012, com a promulgao da lei n 12594 que passa a vigorar a partir de abril deste ano: institui o Sistema Nacional de Atendimento Socieducativo e regulamenta a execuo das medidas destinadas a adolescente que pratique ato infracional (art 1). Desde 2006, a proposta de um sistema de alcance nacional para o atendimento socioeducativo a esses adolescentes implementada, processo este orientado pela Resoluo n 119 do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA). importante considerar que os dois sistemas de gesto pblica resultam de exigncias scio-histricas determinantes para este modo de gesto sistmica. Pode-se afirmar que suas razes foram semeadas na Constituio Federal, com destaque aos art 227 e 204, regulamentadas no Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8609/90) e na Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei n 8742/93). Alm disto, a raiz mais profunda se encontra no modelo de organizao do Estado brasileiro - o federalismo:
Sistema baseado na distribuio territorial de poder e autoridade entre instncias de governo, constitucionalmente definido e assegurado, de tal forma que os governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de ao (ALMEIDA, 1996, p..14).

O Estado brasileiro republicano e federativo. A predominncia de seu desenho se deu pelo federalismo binrio, ou seja, por quase um sculo (1889-1988) somente as instncias federal e estadual eram reconhecidos como entes federados. Somado a isto, os dois perodos ditatoriais1
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1930-1945;1964-1985

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pautaram as relaes federativas nos moldes de um federalismo centralizado, isto , a centralizao de deliberaes transforma governos estaduais e municipais em agentes administrativos do governo federal, que possui forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais e primazia decisria inclusive no mbito dos recursos financeiros (id, 1996). A mudana no desenho republicano ocorre na Constituio Federal de 1988, quando os municpios passam a ser reconhecidos como entes federados autnomos e a arquitetura de um federalismo cooperativo recuperada: comeam a se estruturar formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais as unidades subnacionais (esferas estaduais e municipais) guardam autonomia decisria, capacidade prpria de financiamento, somado distribuio de competncias e responsabilidades. O sentido de complementaridade nato s competncias compartilhadas, provocando a permanente tenso entre a autonomia e interdependncia na relao federativa, sob a perspectiva de se alcanar o pacto federativo como um processo permanente. possvel dizer que as relaes entre os nveis de governo se configuram, da dcada de 90 em diante, como tpicas de um Estado federativo. Deve-se dar destaque ampla reforma polticoinstitucional trazida pela descentralizao fiscal da Constituio de 1988, que provoca expressiva transferncia de recursos aos estados e municpios, somado ao poder de taxao a eles conferido. Todavia, no ocorreu um processo pactuado de redefinio de funes na rea social lato sensu, dotado de capacidade de estabelecer minimamente um conjunto de atribuies desempenhadas pelas unidades de governo (ARRETCHE, 2000). Consequentemente, o processo de descentralizao das polticas pblicas sociais ocorre de forma heterognea apresentando variaes no grau de descentralizao tanto entre as polticas setoriais quanto na distribuio territorial deste processo, por dentro de cada poltica social (id, 2000).

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O modo como este amplo processo de descentralizao vem ocorrendo coloca em xeque o formato histrico verticalizado de configurao das polticas sociais brasileiras, isto , a excessiva setorizao: cada qual se estruturou de forma assincrnica a uma articulao quer seja entre os entes federados quer seja entre as polticas pblicas, para o alcance da efetiva intersetorialidade nas respostas complexas da questo social brasileira. Assim, o grande desafio que se observa na gesto de cada poltica pblica social, nesses ltimos e quase vinte e cinco anos, dar resposta a uma questo: como erguer, em uma federao, a unidade territorial na gesto de uma poltica nacional? Tal qual um exerccio de anatomia, ao se dissecar esta questo, percebe-se que ela composta por partes que se complementam: pela urgncia de se buscar a unidade de ofertas, embasada por padres comuns de cada poltica pblica para todo o territrio nacional; e por acoplar a este sentido de unidade a diversidade territorial, que a grande marca da extenso continental do pas. Trata-se das mltiplas expresses da diversidade: geogrfica, cultural, tnica, etria, populacional, socioeconmica, dentre outras. O principal vetor que d vida a este movimento a gesto compartilhada na proviso dessas ofertas, lastreada na atribuio de responsabilidades e competncias para cada ente federado (Unio, estados e DF, municpios). Desta forma, a configurao de sistemas nacionais de carter unificado tem sido a resposta aplicada na gesto da maioria das polticas sociais. A ttulo de exemplo, o Sistema nico de Sade (SUS) foi o precursor e inspirador na adoo do modelo sistmico para a gesto de outras polticas sociais, tal qual o SUAS, o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), Sistema Nacional de Segurana Pblica (SNSP). No campo da educao, a especificidade ocorre pela convivncia de sistemas de ensino que caminham para a unificao, sem a sobreposio de iniciativas superada somente a partir do advento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB, lei 9394/1996). Estes so exemplos de sistemas de polticas setoriais.

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Por sua vez, o Sistema de Garantia de Direitos da criana e do adolescente (SGD) e o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) caracterizam-se como sistemas2 transversais, isto , requisitam para sua organicidade a concorrncia de outros sistemas setoriais e institucionais. Portanto, so dotados de carter intersistmico, pelas relaes intersetoriais e interinstitucionais necessrias para sua configurao. A lgica que move a gesto inter-sistemas, aqui abordada no campo dos direitos da criana e do adolescente, define-se pela conjugao da especificidade de cada poltica social com os desafios decorrentes da intersetorialidade e interinstitucionalidade. Portanto, so trs movimentos, a saber: 1) a especificidade - requer o alcance da unidade de diretrizes, objetivos, servios, benefcios, programas e projetos voltados a uma padronizao nacional, de tal forma que seja possvel garantir ao usurio o direito a ofertas comuns em qualquer espao territorial, isento de variaes que marcam a volatilidade de programas e projetos que mais se aproximam de iniciativas governamentais do que iniciativas permanentes estatais. Sob este prisma, caminhase para a construo de indicadores palpveis que sinalizem a qualidade esperada e necessria; 2) a intersetorialidade requer pactuaes para a articulao das aes setoriais que, conjugadas, alcanam a complementariedade , considerando o princpio da incompletude nata a cada poltica pblica social e, 3) a interinstitucionalidade - requisita a articulao com as instituies operadoras do direito para o estabelecimento de respostas, o que envolve rgos que compem o Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Conselhos Tutelares, dentre outros. Faz-se mister considerar que outra dimenso compe esta lgica: mobilizao e parcerias com movimentos e organizaes da sociedade civil.

H tambm a compreenso de que o SINASE um sub-sistema do SGD (BRASIL, 2006). Na abordagem realizada para este texto, considera-se a possibilidade de cada um se caracterizar como um sistema prprio, porm interdependente.

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Retomando o tema central deste texto, preciso contextualizar tais caractersticas e/ou dimenses para o SUAS e SINASE. A especificidade da trajetria da assistncia social pblica mostra que no tem tradio republicana na sua configurao: somente a partir de seu reconhecimento como poltica de seguridade social comea a se desenhar a gesto compartilhada e federativa. A grande marca do processo de descentralizao desta poltica pblica a municipalizao, sinnimo de forte sobrecarga de exigncias s municipalidades mas desigual no modo como as gestes estaduais vem reorganizando sua atribuio federativa. Empiricamente, pode-se constatar que, por vezes, o risco de pautar sua relao com os municpios ocorre de forma hierrquica, o que no cabe nos preceitos e natureza de um Estado federativo, dada a autonomia de cada ente que o compe. A promulgao da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e sua Norma Operacional Bsica (NOB SUAS 2005)-Resolues 145/2004 e 130/2005 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) - trazem claramente as competncias de cada ente federado, confirmando que a execuo de servios, benefcios, programas e projetos esto sob a responsabilidade dos estados, DF e municpios. Desde ento, o carter sistmico de implementao desta poltica tem exigido o aprimoramento crescente e permanente do exerccio da gesto federativa, dado que o horizonte de alcance de um sistema nico tensiona, espreme e d visibilidade ao efetivo equilbrio na distribuio das responsabilidades governamentais por este processo. A poltica de assistncia social adquire maior preciso quanto cobertura que deve garantir na condio de poltica de seguridade social, no-contributiva, confirmado pela legislao complementar (Lei do SUAS). Seus objetivos ratificam as funes desta poltica pblica, visando: a) proteo social, com vistas garantia de vida, reduo de danos e preveno incidncia de riscos, com nfase famlia, infncia, adolescncia, maternidade, velhice. Cabe destacar a perspectiva preventiva aferida assistncia social, tradicionalmente moldada como sinnimo

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de aes e atividades emergenciais. Soma-se inteno de promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas com deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de sobrevivncia; b) vigilncia socioassistencial, traduzida na anlise territorial permanente quanto a capacidade protetiva das famlias e as possveis ocorrncias de vulnerabilidades, ameaas, vitimizaes e danos; c) defesa de direitos, na forma de garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais e de outros campos. A garantia da ateno aos usurios organizada de forma diferenciada, por nveis de proteo social: bsica (dimenso preventiva) e especial (dimenso reparadora nas situaes de violao de direitos) e, neste caso, cabe a hierarquizao dos servios de acordo com a complexidade das situaes - mdia complexidade e alta complexidade, na ocorrncia de rupturas de vnculos familiares e sociais. O modo de gesto sistmico trazido pelo SUAS prev duas importantes unidades pblicas estatais, proporcionais ao nvel de proteo social. A proteo bsica tem o Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) como referncia territorial na prospeco e ateno s famlias, com vistas a fortalecer sua capacidade protetiva, adotando fluxos que conectam o CRAS a entidades e organizaes de assistncia social que compem a rede socioassistencial, unidades de referncia de outras polticas sociais (sade, educao, cultura, dentre outras) e a outras instituies necessrias. A proteo especial tem o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS) como referncia para a ateno a indivduos e famlias vtimas de violncia, responsvel pelo desenho de fluxos de referncia e contrarreferncia s mltiplas atenes setoriais, intersetoriais, interinstitucionais que deve estabelecer, em especial com o Sistema de Garantia de Direitos. Na interseco SUAS/SINASE, merece destaque examinar o modo como as medidas socioeducativas em meio aberto vem se processando. O SINASE, desde 2006, ratifica a disposio do ECA, ao priorizar a execuo dessas

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medidas considerando a importncia da preservao dos vnculos familiares e societais que devem ser garantidos ao adolescente em cumprimento de medida determinada judicialmente, em seu territrio de vida e mantendo-os prximos aos grupos familiares e sociais. O sinnimo desta questo a municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto -liberdade assistida e prestao de servios comunidade -, fato que vem ocorrendo acompanhado do cofinanciamento federal, no campo da assistncia social, de forma mais expressiva desde 2008. Em 2010, havia 40.657 adolescentes cumprindo medidas socioeducativas em meio aberto, dado significativo face aos 17.703 que cumpriam medidas privativas de liberdade (semiliberdade e internao)3. importante destacar que 1099 Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) sediavam, em 2010, a execuo das medidas em meio aberto no pas4, o que equivale a um incremento mdio de 20% com relao a 2009. Mais ainda, o Censo SUAS 2010 computou a presena de 1590 CREAS no territrio nacional, sendo 1540 municipais e 50 regionais, ou seja, h a possibilidade de existir tais unidades pblicas estatais de alcance regional, o que requer a presena ativa e direta do rgo gestor estadual na sua coordenao e cofinanciamento. Pode-se afirmar que um grande desafio do processo de descentralizao poltico-administrativa da assistncia social pblica est justamente na dimenso estadual, de forma a alcanar o efetivo e esperado apoio aos municpios, traduzidos nos seis incisos do art 13 da LOAS, j alterados pela Lei do SUAS. Este esforo deve se traduzir na assessoria s gestes municipais para seu desenvolvimento; no cofinanciamento da gesto, de
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Fontes respectivas: .MDS: SAGI, SNAS. Censo SUAS 2010. Braslia, DF: 2011. SDH/SPDCA/SINASE. Levantamento nacional do atendimento socioeducativo 2010 Braslia, DF: 2010

A regulao do servio de proteo social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade assistida (LA) e de prestao de servios comunidade (PSC), no mbito da poltica de assistncia social, est contida na Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, objeto da Resoluo n 109/ 2009 do CNAS.

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benefcios eventuais e servios; no monitoramento e avaliao do sistema estadual de assistncia social e, com destaque, a referncia explcita de que competncia da instncia estadual a gesto regionalizada. Neste sentido, nos incisos mencionados, est claro que o cofinanciamento expresso voltado s aes em mbito regional ou local. Outros incisos mencionam a responsabilidade por

IVestimular e apoiar tcnica e financeiramente as associaes e consrcios municipais na prestao de servios de assistncia social; V- prestar os servios assistenciais cujos custos ou ausncia de demanda municipal justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no mbito do respectivo Estado.

Tanto a PNAS 2004 quanto a NOB-SUAS reforam a competncia pela regionalizao por parte do ente estadual. Deixam mais claro, ainda, que esta competncia no s estimular ou apoiar, mas tambm coordenar e compartilhar com os municpios. Alis, a regionalizao no uma estratgia de gesto prpria ou exclusivamente localizada no mbito da poltica de assistncia social. A Constituio Federal de 1988 traz, em seu art 25, 3 que responsabilidade dos estados institurem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, nas quais e em conjunto com os municpios limtrofes, deve implementar o planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum. A poltica de sade adota a estratgia da regionalizao a partir da segunda dcada de implementao da descentralizao poltico-administrativa (DOURADO, DALLARI e ELIAS, 2011/2012), a despeito de estar prevista na base operacional do Sistema nico de Sade ao lado da municipalizao (Lei 8080/90, Lei Orgnica da Sade). A primeira dcada foi marcada por forte impulso

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municipalizao, o que corresponde descentralizao dos servios para os municpios, conduzindo-os ... assuno progressiva da gesto das aes e servios de sade em seus territrios (id, p. 24). Contudo, foi identificada a necessidade de racionalizao do sistema para resolver a fragmentao na proviso dos servios, somado s disparidades de escala e capacidade produtiva dos municpios. Assim, foi adotado o conceito de regies de sade, identificado como a base territorial do planejamento da ateno sade, nem sempre coincidente aos limites polticos e geogrficos dos entes federados. A maturao deste processo resulta na ideia de se estabelecer uma Programao Pactuada e Integrada de Assistncia Sade (PPI), de tal forma que os municpios que no dispuserem de capacidade administrativa e oramentria para prover assistncia especializada na mdia e alta complexidade, pactuem com outros municpios que tenham condies de funcionar como referncias intermunicipais, em conjunto com os gestores estaduais. Aos estados cabe coordenar, acompanhar e supervisionar o processo, por meio do apoio tcnico, financeiro e poltico. Da mesma forma, a regionalizao na assistncia social passa pela gesto compartilhada de demandas que no encontram lastro administrativo e financeiro nos municpios, principalmente naqueles de pequeno porte (que chegam a 73% da totalidade brasileira). Trata-se de demandas prprias da proteo social especial, de alta e mdia complexidade e, neste caso, os CREAS regionais desempenham papel importante, ainda que existam, ainda, em quantidade pouco expressiva para todo territrio nacional. Considerando que poucos municpios contam com CREAS local, os CREAS regionais deveriam funcionar dentro de um raio de ao aglutinador de municpios desprovidos desta unidade pblica estatal, de tal forma que sua(s) equipe(s) operaria(m), preferencialmente, de forma mvel para apoio, superviso e acompanhamento do atendimento ofertado pelas equipes tcnicas municipais (devidamente preparadas e especializadas), s situaes de violao de direitos, dentre elas o apoio tcnico para a execuo das medidas socioeducativas em meio aberto.

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Outros servios de referncia regional podem ser desenhados, tais como unidades de acolhimento institucional. De toda forma, a ideia da regionalizao na assistncia social implica na adoo efetiva do planejamento por escalas territoriais, por parte do rgo gestor estadual, de forma colegiada com os municpios circunscritos em cada microrregio socioassistencial, por assim dizer. A resolutividade e racionalidade estariam melhor conjugadas, no caso desta estratgia de gesto. Por sua vez, o SINASE traz, j na abertura de sua proposio, dois aspectos de extrema importncia, no que tange as relaes federativas: 1) art 1, o entendimento de que SINASE 1: o conjunto ordenado de princpios, regras e critrios que envolvem a execuo de medidas socioeducativas, o que inclui os sistemas estaduais, distrital e municipais, por adeso [...]. Pode-se dizer que este ltimo ponto espelha o binmio autonomia e interdependncia, prprio das relaes entre as instncias do federalismo cooperativo; 2) art 2 a 5: tratam da distribuio de competncias entre os entes federados. Fica estabelecido que a Unio coordena o Sistema Nacional, cofinancia os programas e servios o que vincula participao dos outros entes federados - e aloca a responsabilidade pelas funes executiva e de gesto do SINASE Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Contudo, esta mesma preciso no ocorre na definio do lcus administrativo responsvel pela gesto dos sistemas estaduais e municipais - menciona que compete ao rgo a ser designado no Plano (Estadual), (Municipal) de Atendimento Socioeducativo as funes executiva e de gesto do Sistema (Estadual), (Municipal) de Atendimento Socioeducativo (art. 4,3; art. 5,4). Dadas as dimenses intersetorial e interinstitucional que qualificam o SINASE, cabe refletir sobre a necessidade de um perodo de transio desde a vigncia da Lei n12594/12, a fim de que se efetive um processo de reordenamento institucional no mbito do Poder Executivo estadual, distrital e municipal, de tal forma que se previna e/ou saneie disparidades e excessiva diversidade quanto definio desses lcus administrativos. A ttulo de exemplo, na esfera estadual, esta diversidade pauta a

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alocao heterognea, atualmente, entre Secretarias de Segurana Pblica5, Justia, Assistncia Social. Outra justificativa o fato de a Lei ratificar a funo de assessoria tcnica, suplementao financeira e outras formas de colaborao devidas pela esfera estadual aos municpios, nos quais a pasta responsvel a de assistncia social. O alinhamento no dilogo intergovernamental deve ser pautado por um dialeto comum. Da mesma forma, a reorganizao tcnicoadministrativa envolve todos os entes federados, incluindo os municpios, uma vez que a Lei traz, na figura da entidade de atendimento, a pessoa jurdica de direito pblico ou privado (art. 1, 5). Em outras palavras e a ttulo de sugesto, a execuo das medidas em meio aberto devem contar com a referncia do CREAS, articulado para parcerias com entidades e organizaes da sociedade civil. Por ltimo, cabe ressaltar que a ideia de consrcios pblicos ou outro instrumento jurdico adequado para o compartilhamento de responsabilidades est restrito iniciativa dos municpios, sem qualquer meno a uma participao ativa e mais ampla do gestor estadual. Conforme j mencionado, do gestor estadual a responsabilidade maior pela adoo da regionalizao, a exemplo dos setores da sade e da assistncia social. Certamente, a regionalizao se coloca como estratgia fundamental para a unidade de um sistema nacionalizado, sinnimo de ruptura com a inviabilidade de municpios de pequeno porte arcarem sozinhos ou entre si, com a efetividade de sistemas municipais de atendimento socioeducativo. O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo tem, para sua composio, os sistemas estaduais e municipais. A aglutinao dos municpios por microrregies mais do que a pura soma de esforos: avana na cobertura de lacunas do planejamento, monitoramento e avaliao de uma gesto voltada ao atendimento digno do adolescente em cumprimento de medidas socioeducativas.
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Em Minas Gerais, a pasta administrativa responsvel pelo sistema estadual de atendimento socioeducativo a Secretaria de Defesa Social.

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_____. MDS: SAGI, SNAS. Censo SUAS 2010. Braslia, DF, 2011. ____. Lei Orgnica da Assistncia Social. Lei n 8742, de 7 de dezembro de 1993, alterada pela Lei n 12435, de 2011. Verso PDF. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742.htm. Acesso em novembro de 2011. ____. Lei n 12594, de 18 de janeiro de 2012. In Estatuto da Criana e do Adolescente. So Paulo. Secretaria de Estado da Justia e da Defesa da Cidadania. Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente. So Paulo: 2012. DOURADO, D.; DALLARI, S.; ELIAS, P. Federalismo sanitrio brasileiro: perspectiva da regionalizao no Sistema nico de Sade. Revista de Direito Sanitrio. CEPEDISA/NAP-DISA/USP, So Paulo, vol.12, n.3, p.1034, nov.2011/fev.2012.