Um brief do Chr.

Michelsen Institute (CMI) e Centro de Estudos e Investigao Cientfica (CEIC)

ANGOLA BRIEF
May 2011 Volume 1 No.16

SISTEMA PARLAMENTAR-PRESIDENCIAL OU PRESIDENCIALISMO EXTREMO?

A fachada da Assembleia Nacional. Foto: Inge Amundsen

A nova Constituio angolana (Fevereiro 2010) consagrou um sistema de governo auto-designado Parlamentar-Presidencial. Esta qualificao sugere a existncia de equilbrio entre os dois rgos de soberania que no consubstanciada na anlise do texto constitucional, nem da observao da prtica de governao. O autor conclui que a classificao mais adequada a de presidencialismo extremo.
Angola, ao proclamar a independncia (1975), instaurou um sistema de partido nico, sendo poder constituinte e fora dirigente do Estado e da sociedade. Este regime terminou com a reviso constitucional de Maro de 1991 que estabeleceu um sistema multipartidrio e de economia de mercado, dando incio a uma longa transio para a democracia. O prembulo da Constituio 2010 considera que esta pe fim a essa longa transio, abrindo um novo ciclo poltico. Importa reflectir sobre os efeitos polticos das mudanas trazidas por esta nova Constituio e compreender o novo sistema de governo, atravs, primeiro, de uma projeco da actual reviso na histria constitucional do pas e, segundo, da leitura da gramtica constitucional. HISTRIA DA REVISO CONSTITUCIONAL A transio para a democracia foi associada ao processo de paz para resoluo do conflito armado. Os acordos de Paz (1991) ligaram o processo de Paz a uma transio para a democracia mas sem legitimar a interveno da sociedade civil, transformando os senhores da guerra, em senhores da paz. Nessa poca, a democracia aparecia como uma reivindicao interplanetria e, em particular, nos pases africanos como uma soluo milagrosa, contra o descalabro econmico, contra a inpcia dos reajustamentos econmicos e como uma esperana partilhada de melhoria das condies de vida das populaes. A maior parte dos pases africanos seguiu o modelo mais difundido

O AUTOR Nelson Pestana - jurista e cientista poltico, e investigador-coordenador do Dpto. de Cincias Sociais, CEIC.

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da Conferncia Nacional Soberana que se tornou o espao de negociao nacional do novo contrato social, nos termos do qual o poder passaria a ser legitimado pelo voto do povo. No caso angolano, consagrou-se o monoplio dos beligerantes, quer na negociao da paz, quer na da questo democrtica, marginalizando os demais actores polticos e sociais, nomeadamente as igrejas, a sociedade civil e os partidos polticos emergentes. Esta transio era uma esperana partilhada de desenvolvimento e justia social e tinha como etapa decisiva a realizao das eleies legislativa e presidencial, a 30 de Setembro de 1992, tendo sido antecedidas da aprovao de um pacote de leis sobre as eleies1 e de uma nova reviso constitucional, a 23 de Setembro de 1992. Esta, complementando a reviso constitucional anterior, consagrou a separao de poderes e definiu Angola como Estado Democrtico de Direito. Apesar disto, a democracia, nascida da rejeio do sistema anterior, no se pode seno desenvolver num meio institucional adverso, onde a cultura democrtica era tida como estranha e at como subversiva. Os beligerantes, no sendo agentes promotores da democracia, entendem a paz como a paz militar e pautam a sua aco guiados pela filosofia de que as liberdades no podem ser outorgadas seno na razo directa da fora das armas. A lgica subjacente aos actos de negociao, para ambos, era a de que a paz a continuao da guerra por outros meios, (1) Esta transio correspondia, o que leva a sucessivas retomadas da guerra de facto, a quatro transies, e a um constante reequilbrio de foras, reais, possveis, e esperados: pelas armas. Os partidos polticos civis e a (1) da guerra para a paz; (2) sociedade civil, excludos do processo, vemda economia centralizada se entre os dois beligerantes, numa situao para a economia de mercado; em que toda a tentativa de autonomizao (3) do partido nico ao multipartidarismo; (4) da misria esmagada pela guerra, porque a sua aco de contestao, difcil e arriscada, fazia com que ao desenvolvimento. toda a delegitimao do poder de Estado aperecesse como um espcie de reforo (2) MESSIANT, Christine, do poder da oposio armada; um outro A propos des transitions poder, armado e de natureza totalitria, e dmocratiques. Notes toda a rejeio deste outro poder tendia a comparatives et pralables contribuir para o reforo do poder do Estado. lanalyse du cas angolais, E, esta dualidade de poderes opressores Africana Studia, 2, CEA, Universidade do Porto, 1999, estimulava a sua recproca radicalizao, pp. 61-95. tendo como resultado comum o de sufocar as foras e vias independentes e pacficas2.
(3) Que correspondente a um democratismo formal que diferente da democracia.

dela emergentes. A imprensa escrita e falada tomam a liderana deste processo e, entre ambiguidades, excessos e flagrantes contradies, vai abrindo caminho consolidao da ideia democrtica, retirando espao e capacidade ao poder autoritrio de renegar o Estado de Direito Democrtico. No espao pblico passam a intervir vrios actores polticos e sociais e vai-se constituindo uma opinio pblica nacional que os dirigentes polticos tm agora que levar em conta, embora de forma relativa, pois esta no ainda uma fora decisiva, na medida em que no tem ainda capacidade de influir na conduta dos agentes do poder.

O parlamento pois fraco politicamente mas tambm em organizao interna, em recursos administrativos, em acesso informao e em competncias tcnicas especializadas de apoio aos deputados. A AN no tem instalaes prprias e carece de uma verdadeira autonomia financeira.
SISTEMA PARLAMENTAR-PRESIDENCIAL OU PRESIDENCIALISMO EXTREMO este processo poltico dialctico que a Constituio de 2010 pretende ter concludo. Esta estabelece um longo catlogo de direitos dos cidados e consagra a separao de poderes entre o poder legislativo, o executivo e o judicial, como um dos fundamentos da Repblica de Angola. Porm, o sistema de governo, configurado nesta constituio, no emana dos princpios fundamentais mas da relao entre os rgos de soberania, nomeadamente entre o Parlamento e o Executivo. Apesar de designado oficialmente por parlamentarpresidencial, pelo facto de haver nominalmente um parlamento, teoricamente representativo da vontade geral dos cidados, o sistema estabelece uma forte concentrao de poderes no Presidente da Repblica (PR) e a desvalorizao da Assembleia Nacional (AN), fazendo do parlamento um rgo fraco e do Executivo muito forte. PARLAMENTO FRACO Este rgo unicameral, de 223 deputados, tem competncias nos domnios poltico e legislativo (art. 161), como so o de aprovao das alteraes Constituio, de leis sobre todas as matrias, do Oramento Geral do Estado, dos Tratados Internacionais, da concesso de autorizaes legislativas ao PR, da proposio de referendos e

(4) Desde meados de 2010 que est em construo a sede da Assembleia Nacional e tem prevista a sua concluso para 2012. (5) Por sua vez os Ministros de Estado e os Ministros so auxiliados por Secretrios de Estado e ou Vice-Ministros, se os houver (artigo 108, 3).

O pas vive a contradio da ressurgncia da guerra civil e da tenso entre, por um lado, um poder autoritrio de ideologia (oficial) democrtica3, animado por uma dinmica belicista, legitimada, agora, pela vitria eleitoral, que promove uma restaurao e regresso, quer ao nvel da prtica institucional, quer ao nvel da ordem jurdica (liberdades formais) e, por outro lado, um processo tmido e localizado de consolidao e alargamento das liberdades, quer em alguns sectores do prprio Estado constitucional, quer ao nvel do corpo social, nomeadamente pela sociedade civil e pelas foras polticas

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do pronunciamento e sobre a declarao de guerra ou paz, do estado de stio ou de emergncia. Competncia de controlo e fiscalizao (art.162), nomeadamente de analisar a Conta Geral do Estado e de autorizar o Executivo a contrair ou conceder emprstimos e de efectuar outras operaes de crdito. E, ainda, competncias em relao a outros rgos (art.163), como so a eleio de juzes para o Tribunal Constitucional, juristas para os Conselhos Superiores de Magistratura Judicial ou do Ministrio Pblico, membros do Conselho Nacional Eleitoral e de outros rgos. No domnio legislativo tem competncias com reserva absoluta (art.164) e competncias com reserva relativa (art.165). As primeiras so ligadas nacionalidade, aos direitos, liberdades e garantias fundamentais, s eleies, ao estatuto dos titulares dos rgos de soberania, do poder local e de demais rgos constitucionais. Ou ainda as de estabelecer o regime de referendo, do estado de guerra, de stio e de emergncia, das bases da organizao e funcionamento do poder local, da participao dos cidados e das autoridades tradicionais, da organizao dos Tribunais, da defesa nacional, das foras armadas e de segurana pblica e dos servios de informao, bem como, do estatuto dos magistrados e do Ministrio Pblico, da tipificao dos crimes, da definio das penas e medidas de segurana e das bases do processo criminal. As competncias, com reserva relativa, que podem ser concedidas ao Executivo para este legislar sobre elas, so as ligadas ao estatuto da funo pblica, incluindo as garantias dos administrados, o estatuto dos funcionrios pblicos e a responsabilidade civil da Administrao Pblica, o estatuto dos institutos, empresas e associaes pblicos, as bases do sistema financeiro, bancrio e monetrio, do sistema nacional de planeamento, de ensino, de sade, de segurana social, do ordenamento do territrio, do equilbrio ambiental, do patrimnio cultural, do regime geral de transmisso e concesso da terra, de explorao dos recursos naturais e da alienao do patrimnio do Estado. Definio dos sectores de reserva do Estado, no domnio da economia e regime dos bens do domnio pblico, de requisio e da expropriao por utilidade pblica, criao de impostos e sistema fiscal, regime geral de taxas e demais contribuies financeiras a favor de entidades pblicas e tambm o regime geral do servio militar, da punio das infraces disciplinares e de mera ordenao social e respectivo processo. O legislativo perde assim poder de controlo e fiscalizao, perde poder de aprovao de actos do executivo (como seja o Plano Nacional) e so restringidas (em volume e importncia) as matrias submetidas reserva absoluta do parlamento. Por exemplo, as

matrias sobre a economia nacional saram das suas competncias e passaram para as competncias do PR. Alguns dos anteriores poderes da AN, de aprovao de aces do executivo, so agora transformados em poderes de pronncia, como acontece com a declarao do estado de emergncia (art. 161, alnea. h) e a declarao de guerra ou feitura da paz (art. 161, al. i,). Outros anteriores poderes de aprovao so transformados num poder de anlise, por exemplo, em relao Conta Geral do Estado. O parlamento pois fraco politicamente mas tambm em organizao interna, em recursos administrativos, em acesso informao e em competncias tcnicas especializadas de apoio aos deputados. A AN no tem instalaes prprias4 e carece de uma verdadeira autonomia financeira. Em termos formais, o oramento da AN aprovado pela prpria AN mas depois a sua realizao efectiva depende da cabimentao do executivo e os recursos disponibilizados para o seu funcionamento, em termos de tempo e montantes, tm tambm limitado o desempenho dos deputados.

Nesta Constituio, a AN aparece como mera cmara legislativa, quase sem nenhum papel como rgo poltico de controlo do executivo. Pelo contrrio, para alm de dominada em 85% pelo partido do poder , est ao servio do Executivo que a subordina, tambm porque os deputados tm uma fraca relao com os seus eleitores.
PRESIDENCIALISMO EXTREMO O PR tem competncias como Chefe de Estado (art. 119), como Titular do Poder Executivo (art.120), como Comandanteem-Chefe (art.122) e em matrias das relaes internacionais (art.121) e da segurana nacional (art.123), cabendolhe definir a poltica geral do Estado (art.120, alnea a) e a administra em todo o territrio, atravs de rgos consultivos (Conselho da Repblica, Conselho de Ministros, Conselho de Segurana Nacional) (art.134ss), e estruturas governativas auxiliares centrais (Vice-Presidente, Ministros de Estado e Ministros) (art.108, 2,)5 e locais (Governadores e Vice-Governadores provinciais) que ele prprio escolhe e nomeia (art.119, al. k). Para alm deste poder 3

A srie Angola Brief um produto do Programa de Cooperao CEIC-CMI para a investigao de questes sociais e econmicas em Angola. Este produto visa contribuir com resultados de pesquisa e recomendaes, de forma a aumentar o debate pblico em e sobre Angola. Editores: Alves da Rocha & Aslak Orre Autores: Nelson Pestana

(6) Salvo em caso de suborno, traio Ptria e pratica de crimes definidos pela Constituio como imprescritveis insusceptveis de amnistia (artigo 127). (7) Partido que presidido e controlado de forma absoluta pelo Presidente da Repblica.

executivo e regulamentar (art. 120, al. h), o PR, no sendo politicamente responsvel pelos seus actos6, nem perante a AN, nem perante a Nao, que no o elege, goza tambm de poder legislativo prprio que exerce atravs de decretos legislativos presidenciais provisrios (art. 126) e poder legislativo delegado (autorizado), que exerce atravs de decretos legislativos presidenciais autorizados (art. 125, 2) pela AN, em matrias de reserva relativa desta. O PR tem ainda iniciativa legislativa, em relao funo legislativa da AN, sendo que a produo de novas leis emana maioritariamente de si directamente ou atravs dos seus rgos auxiliares (Conselho de Ministros, Ministros de Estado, Ministros, Secretrios de Estado, Governadores e grupo parlamentar maioritrio). No mais, conta ainda com a fora de presso de que dispe, em relao a actividade legislativa da AN, atravs da sua iniciativa legislativa (art.167, 1) e, sobretudo, pelo mecanismo do veto (art.124, 2) ao promulgar as leis. H poucos meios constitucionais de controlo do poder executivo e o PR no pode ser destitudo do seu cargo pela AN, a no ser por impedimento (art. 129). Tem ainda poderes de nomeao de juzes dos Tribunais Constitucional, de Contas,

do Supremo, magistrados do Ministrio Pblico e das Foras Armadas e dos rgos de Segurana Nacional, para alm dos governadores provinciais. CONCLUSO Nesta Constituio, a AN aparece como mera cmara legislativa, quase sem nenhum papel como rgo poltico de controlo do executivo. Pelo contrrio, para alm de dominada em 85% pelo partido do poder7, est ao servio do Executivo que a subordina, tambm porque os deputados tm uma fraca relao com os seus eleitores. Ainda assim, v os seus poderes reduzidos a favor do PR que para alm da sua iniciativa legislativa (art.167, 1), do seu poder de veto (art.124, 2), partilha a funo legislativa com a AN, atravs dos sobreditos decretos legislativos presidenciais provisrios e de decretos legislativos presidenciais autorizados. Enfim, no h equilbrio entre os rgos de soberania, h uma relao de poder extremamente desigual e falta de uma efectiva separao de poderes que configura uma realidade de poder autoritrio de tipo consular, aquilo que alguns autores chamam de um sistema presidencialista de grau extremo.

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