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Efran Gonzales de Olarte

REFORMA DEL ESTADO Y POLITICAS DE ESTABILIZACION ECONOMICA 1979-1992: EL PERU, UN CASO ESPECIAL

DOCUMENTO DE TRABAJO N 41

IEP Instituto de Estudios Peruanos

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Documento de trabajo N 41 Serie Economa N 15

Esta publicacin se ha realizado gracias al apoyo del Consorcio de Investigacin Econmica, financiado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).

IEP ediciones Horacio Urteaga 694, Lima 11 Telf. 32-3070/24-4856 Fax [5114] 32-4981 Impreso en el Per Octubre 1992 500 ejemplares

http://www.iep.org.pe CONTENIDO

Introduccin 1. Reforma o reconstruccin del Estado? a. Aspectos bsicos b. Cambios recientes en el Estado peruano La aprobacin de una nueva Constitucin El retorno al rgimen democrtico La suspensin del rgimen democrtico La violencia poltica y el narcotrfico 2. El achicamiento del Estado y la privatizacin silenciosa 3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento institucional del Estado regulador a. Banco Central de Reserva del Per (BCRP) b. Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) 4. Reforma del Estado: lo hecho y por hacer 5. Reflexiones finales Anexos Bibliografa

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http://www.iep.org.pe INTRODUCCION*

Los gobiernos de casi todos los pases que estn llevando a cabo programas de ajuste estructural, entre ellos el peruano, parten del diagnstico de que la crisis del estado se debe a que el costo de su produccin de bienes y servicios es largamente mayor que el beneficio social que otorga. Frente a esta situacin se sugiere que el sector privado sera ms eficiente, y se afirma que la capacidad del gobierno para estabilizar la economa nacional se ha reducido. En consecuencia, la reforma del estado se presenta, por lo menos desde el punto de vista econmico, como un problema de cmo lograr un nuevo marco institucional para obtener una mejor asignacin de recursos que eventualmente permita la vuelta a la senda del crecimiento. Bajo esta perspectiva, lo que se propone como reforma principal es aumentar el tamao y funciones del sector privado y disminuir las del sector pblico, de tal manera que el mercado sea la principal institucin que asigne recursos e ingresos, limitndose el estado a dar seguridad, orden, infraestructura bsica y algunas funciones redistributivas como salud y
*Ponencia preparada para el Seminario sobre Reforma del Estado organizado por la Red Latinoamericana de Investigacin Macroeconmica realizado en Washington del 22 al 24 de abril de 1992. Agradezco los comentarios efectuados en la presentacin inicial de este documento en el seminario del Consorcio de Investigacin Econmica del Per, en especial a Carlos Amat y Len. Bruno Seminario. Francisco Verdera. Carlos Carrillo y Luca Romero, Asimismo a Juan Antonio Morales. Edward Amadeo, Gary McMahon, Mauricio Crdenas y Rosemary Thorp por los comentarios que me hicieron durante el seminario de Washington. A Teobaldo Pinzs por sus excelentes comentarios y sugerencias, que han precisado varios puntos de este trabajo. Por cierto lo escrito es responsabilidad nicamente ma.
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educacin. En realidad se trata de una reforma poltica que alterara la distribucin de recursos y capital (endowment), en consecuencia, y que modificara la estructura del poder, disminuyendo el de los sectores "rentistas" o "patrimonialistas", que tradicionalmente se han servido del estado para obtener privilegios econmicos, en favor de aquellos sectores "modernos" y "competitivos". Es decir, se trata de toda una agenda de cambio social, bajo un marco democrtico. En el caso peruano una anterior reforma del estado1 tuvo lugar entre 1968-1975, para luego darse una suerte de contrarreforma liberal progresiva desde 1976. Esta segunda fase estuvo fuertemente influenciada por variadas polticas de estabilizacin, que no lograron superar la crisis econmica en los ltimos 16 aos, aunque tuvieron efectos econmicos e institucionales que debilitaron la estructura econmica y las propias instituciones del estado. Una tercera etapa de reforma del estado parece haberse iniciado en febrero de 1991, aunque ha sido afectada a partir de abril de 1992, a raz del autogolpe del presidente A. Fujimori. Durante este perodo, el estado ha sido adems afectado por cambios polticos exgenos como: la aprobacin de una nueva constitucin en 1979, el retorno al rgimen democrtico en 1980, la aparicin y posterior desarrollo del terrorismo poltico y del narcotrfico. En consecuencia, cuando se trata de "achicar" el estado en realidad no se tiene una idea precisa de la situacin en que se encuentra y, sobre todo, si su reduccin no es ya un hecho consumado. Quizs lo que necesita el Per es la reconstruccin de un estado moderno y eficaz, en tamao y funciones, para que sea un vehculo que permita encontrar la senda perdida del desarrollo, dada la delicada coyuntura econmica y poltica actual. Debe ser la reforma del estado un fin o un medio? El tema es ciertamente complejo y demasiado amplio, de ah que limitaremos nuestro anlisis a la reforma del estado en el plano de la gestin econmica. El objetivo de este trabajo es evaluar exploratoriamente cunto y por qu se ha debilitado el estado peruano y en funcin de qu objetivos se est tratando de reformado. Nuestra tesis es que el estado ya est achicado
1. En realidad la reforma estructural auspiciada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional es el eplogo de un conjunto de contrarreformas hechas desde 1976 a las importantes reformas institucionales efectuadas por el rgimen militar del general Juan Velasco entre 1968-1975, que causaron un cambio definitivo en la sociedad peruana (Cotler 1978).

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efectivamente en sus funciones e importancia econmica, pese a mantener una enorme burocracia e infraestructura. Lo que se requiere es ms bien su reconstruccin y fortalecimiento, en funcin de la guerra interna, de la crisis de inversin (Gonzales 1991b) y de la extrema pobreza reinante en el Per. Al mismo tiempo se requiere de una redefinicin del rol del estado y del mercado. El debilitamiento del estado se ha debido a la combinacin e incorporacin progresiva de la siguientes causas: la crisis del modelo de crecimiento, el fracaso de los programas de estabilizacin que gener una progresiva inestabilidad institucional (Gonzales y Samam 1991), el debilitamiento interno de las instituciones gubernamentales, el "asalto" al estado por los partidos o coaliciones en el gobierno que provoc la "privatizacin de lo pblico" o sea el uso de los recursos del estado para fines personales o partidarios, la expansin de prcticas clientelsticas bajo la democracia y la prdida de referentes ticos en los partidos polticos y en los gobernantes. Todo esto degrad la legitimidad y liderazgo del estado y debilit materialmente las instituciones gubernamentales. El debilitamiento del estado ha sido un resultado perverso generado por la incompatibilidad entre las transformaciones sociales y econmicas de la sociedad peruana y las instituciones del estado (gobierno, partidos polticos y marco jurdico) que no pudieron resolver los principales problemas del crecimiento. Bajo esta perspectiva los cambios institucionales han sido de carcter endgeno, lo que quiere decir que un ajuste estructural exitoso debe modificar la estructura socioeconmica, previa o paralelamente a las reformas institucionales. Sin embargo, la crisis institucional del estado es desigual; es decir existen algunas instituciones que son inutilizables, mientras que otras se han mantenido operativas y son las que an permiten funcionar lo que queda de l. Por otro lado, sus principales instituciones econmicas se han debilitado tanto que prcticamente llevan a la aplicacin de polticas econmicas que requieren de poco estado, lo cual facilita la alternativa ortodoxa liberal, aunque no garantiza el xito del ajuste. Presentaremos como casos ilustrativos de esta crisis institucional en relacin a las polticas de estabilizacin dos instituciones, el Banco Central de Reserva del Per y la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), que han sido fundamentales en el xito o fracaso de las polticas de estabilizacin y deberan serlo en la reforma del estado.

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1.

Reforma o reconstruccin del estado?

a. Aspectos bsicos Entendemos que la reforma del estado es un proceso de reordenamiento y readecuacin de parte o del conjunto de instituciones polticas y econmicas de un pas, cuando se considera que han dejado de ser eficaces para organizar y gobernar la sociedad. Es evidente que las reformas son necesarias cuando el estado est en crisis parcial o generalizada, sin embargo el principal punto es cmo se procesa este cambio, quin lleva la iniciativa y qu nuevos roles se le atribuye al estado. No existe receta nica para reformar el estado, pues cada pas tiene una estructura social y econmica distinta, diferente historia poltica y, sobre todo, una estructura institucional especfica. El xito de una reforma estatal depende de dos condiciones: 1. Que exista una voluntad poltica estable para efectuar los cambios necesarios, que pueden durar ms tiempo que un perodo gubernamental, lo cual es posible bajo un rgimen dictatorial o con un acuerdo o pacto poltico duradero en un rgimen democrtico. Es decir, el primer requisito para una reforma estatal exitosa es un mnimo de estabilidad poltica, por lo menos ex-ante. 2. De un diagnstico de la situacin vigente del estado y sus instituciones y de una agenda de cambios institucionales. b. Cambios recientes en el estado peruano La aprobacin de una nueva constitucin En el Per el estado entr en crisis econmica y poltica a fines de los aos 70, frente a la cual se inici una secuela de cambios normativos e institucionales, cuyo punto de partida fue la aprobacin de una nueva constitucin en 19792, que en realidad es un acuerdo social y poltico para reformar el estado,
2. Es necesario llamar la atencin sobre el carcter hbrido de la constitucin en cuanto a materia econmica, pues varios artculos son muy liberales y otros son intervencionistas, esto fue el resultado del acuerdo de las dos principales agrupaciones polticas que aprobaron la constitucin: el Partido Popular Cristiano, partido de orientacin liberal y conservador, y el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) partido de raigambre populista que para varios artculos cont con el apoyo de los partidos de izquierda.

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es decir, formalmente la reforma estatal comenz hace ya doce aos. Esta constitucin estableci un nuevo marco legal y un programa de reformas del gobierno, que en el plano econmico contiene los siguientes aspectos: 1. Estableci la autonoma del Banco Central de Reserva del Per para el manejo de la poltica monetaria. 2. El equilibrio fiscal se convirti en norma constitucional y el presupuesto es aprobado por el legislativo sobre la base de la propuesta del ejecutivo y fiscalizado despus de su ejecucin con informe previo de la contralora; es decir se estableci, en teora, un sistema que debera permitir una gestin cautelosa de la economa pblica. 3. Se defini a la economa peruana como "economa social de mercado", establecindose la planificacin obligatoria del sector pblico y una planificacin concertada con el sector privado. 4. Se dio plazos para la descentralizacin del gobierno mediante la creacin de un nuevo sistema geopoltico regionalizado con un gobierno central y con gobiernos regionales descentralizados, que reemplazar al sistema departamental muy centralista vigente hasta entonces. El principal aspecto de esta, reforma es la descentralizacin del gasto estatal y una restringida iniciativa para generar ingresos propios en las regiones. 5. Se prohibi la reeleccin del presidente de la repblica para el perodo inmediato a su mandato, lo cual ha definido un estilo de gobierno cortoplacista, sobre todo en la gestin econmica.

El retorno al rgimen democrtico Dentro de este nuevo marco legal global se volvi al sistema democrtico en 1980. Fue electo presidente Fernando Belaunde, lder del partido Accin Popular. Desde entonces los tres gobiernos democrticos que se han sucedido han tratado de estabilizar la economa, sin xito hasta ahora. La democratizacin signific un cambio importante en la manera de llevar a cabo polticas econmicas. Por un lado, la participacin poltica se dio en funcin de los beneficios que se pudieran alcanzar al llegar al gobierno nacional o local, de ah que se reestableci prcticas clientelistas. Por otro lado, vincul estrechamente el ciclo poltico, marcado por los perodos electorales, con el ciclo econmico (Gonzales y Samam 1991). Adems, estableci un sistema de toma de decisiones bastante lento, debido a los numerosos procedimientos, reglas e instituciones y al estilo poltico de oposicin reacio a llegar a acuerdos, inclusive mnimos. En general, pareciera que en democracia es bastante ms difcil tener xito con los

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programas de estabilizacin y las reformas institucionales, por dos razones: la primera porque las decisiones en materia de polticas econmicas son por definicin lentas; la segunda porque la oposicin y los electores son muy sensibles a los resultados de las polticas econmicas, en consecuencia pueden hacer perder confianza al gobierno y en algunos casos legitimidad. El restablecimiento de la democracia bajo los rigores de la crisis econmica ha tenido un efecto perverso sobre la consolidacin del nuevo estado democrtico. Durante los tres ltimos gobiernos se dieron algunas medidas tendientes a reformar el estado, que debemos tener en cuenta. El gobierno de F. Belaunde (1980-1985), caracterizado por una poltica econmica semiliberal, fracas en su intento de estabilizar la economa, basicamente por la ambigedad de objetivos y los distintos intereses econmicos y polticos que existan en el seno del partido gobernante, que no permitieron mantener un programa econmico nico. Las acciones ms importantes en relacin a la reforma del estado fueron: 1. El decreto 02 de legitimacin de la estructura agraria vigente a 1980, que era el reflejo de la parcelacin privada de ms de la mitad de cooperativas creadas por la reforma agraria del gobierno militar de Velasco. En la prctica se legaliz la propiedad individual de los parceleros sobre la propiedad colectiva de las cooperativas. 2. La devolucin de algunas empresas expropiadas por los militares, a sus antiguos propietarios, principalmente los medios de comunicacin. Con lo cual se afianzaba el sentir privatista de este gobierno. 3. La aprobacin de la ley de bases de la regionalizacin, que inici el proceso de descentralizacin del estado que ordenaba la constitucin. Sin embargo, el aspecto ms contradictorio de este gobierno en materia de reforma estatal fue que durante los cinco aos de gestin aument la burocracia estatal en cien mil personas o sea en 17% en relacin a 1980, sin que aumentara el gasto real en sueldos y salarios, es decir hubo ms burocracia mal pagada que acentu la ineficiencia administrativa del estado e increment el asedio interno3 en las instituciones gubernamentales. En resumen, durante el gobierno de Belaunde hubo un intento ambiguo y dbil de liberalizar la economa, de privatizar algunas empresas y resistencia a efectuar cambios institucionales mayores. Este gobierno no pudo
3. "Asedio interno" es el comportamiento predatorio de funcionarios estatales dentro de una institucin o empresa, que resulta en un progresivo debilitamiento de las mismas. Es la versin ms aguda de la privatizacin de lo estatal.

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estabilizar la economa y, ms bien, en 1983 tuvo que afrontar una severa crisis fiscal y de balanza de pagos, en parte originada en su propia poltica econmica. En consecuencia las reformas estructurales no se hicieron. En 1985 los electores votaron por una alternativa econmica y poltica distinta, en gran parte debido al fracaso econmico del gobierno de Accin Popular. El pndulo poltico se movi hacia la opcin populista y hacia una poltica econmica de corte heterodoxo. Por primera vez en sesenta aos de existencia el APRA con Alan Garca lleg al poder. Las polticas econmicas se plantearon con un sesgo distinto al gobierno anterior, el estado se hizo ms intervencionista y nacionalista, poniendo nfasis en la reactivacin interna sin tomar mucho en cuenta la "restriccin externa". Sin embargo, el principal escollo para el xito del programa aprista fue la debilidad o desarticulacin de las instituciones gubernamentales para administrar tan vasto conjunto de instrumentos (17 tipos de cambio, 7 tasas de inters, controles de precios, etc.), adems de la inexistencia de control institucional al excesivo voluntarismo presidencial. Por si fuera poco el gobierno aprista debilit el estado an ms, pues se acentu el "asedio interno". El gobierno aprista dio su propia cuota para modificar el estado. En primer lugar, en julio de 1985 decidi reducir el servicio de la deuda externa de manera unilateral hasta por un 10% de las exportaciones; en la prctica el Per reduca su participacin en el sistema financiero internacional. En adelante las finanzas del estado no seran afectadas por el pago de la deuda externa y sus servicios, con lo cual se fortaleca provisionalmente la capacidad de gasto del estado y con ello se haca plausible el populismo. En segundo lugar, ante el agotamiento de los recursos fiscales, en julio de 1987 trat de estatizar la banca privada, es decir quiso volver a las reformas estatistas y alterar el sistema de propiedad. En tercer lugar, complet el marco legal para la regionalizacin y creacin de los gobiernos regionales, siendo sta la reforma ms prometedora para rehacer el estado y para descentralizar el gobierno en el Per, el APRA utiliz la regionalizacin en favor de sus intereses polticos (ver Gonzales 1990). En cuarto lugar, gener un proceso hiperinflacionario cuyo principal efecto fue el debilitamiento del estado como nunca antes se haba visto en el Per; baste con decir que cuando se termin el gobierno de Alan Garca la presin tributaria se haba reducido al 3.5% del PBI y sin ninguna posibilidad de apoyo internacional. Ningn gobierno hizo tanto para desestatizar la economa y al mismo tiempo para privatizada relativamente, lo que constituye una paradoja dada la orientacin estatista del APRA.

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La experiencia aprista en materia estatal demostr que ms all de cualquier voluntarismo, que tambin puede provenir del Banco Mundial o del FMI, los cambios en las instituciones del estado tienen un fuerte componente endgeno, es decir que dependen de procesos como la crisis econmica, el "asedio intern" y tambin el conjunto de presiones gremiales hacia el gobierno ya sea por participacin en el gasto estatal o por obtencin de prebendas, es decir del "asedio externo". Todos estos factores pueden facilitar o inhibir una reforma del estado proveniente de una voluntad externa (un nuevo gobierno o el Banco Mundial). Ciertamente, una adecuada comprensin de los mecanismos por los cuales el estado se ha ido reformando o desarticulando permitira plantear una agenda de cambio, para hacer del estado un efectivo agente del desarrollo y de la democracia. Por otro lado, qued planteado que bajo un rgimen democrtico en crisis las reformas estatales tienden a ser ms voltiles si el gobierno pierde legitimidad por el fracaso de sus polticas de estabilizacin.4 En 1990 sucedi lo inesperado: el 80% de los electores votaron en primera vuelta por el no-partido, representado por movimientos electorales, el FREDEMO (Vargas Llosa) y Cambio 90 (Fujimori),5 puesto que los partidos tradicionales que gobernaron no pudieron resolver los problemas econmicos del electorado peruano y la izquierda, que an no haba gobernado, no demostr capacidad de hacerlo por su divisionismo. En la segunda vuelta votaron por quien prometa digamos un "populismo moderado"; sin embargo cuando Fujimori lleg al poder cambi el sesgo de su poltica econmica, llevando a cabo prcticamente la agenda neoliberal de su opositor. Segn el sentido comn '''no haba otra cosa que hacer". El pndulo peruano se movi nuevamente en direccin opuesta, sin embargo el gobierno inici su gestin dejando una sensacin de duda sobre la validez de las afirmaciones del presidente Fujimori, lo que ciertamente ha influido sobre las expectativas de los agentes econmicos y de los sectores sociales, mostrando comportamientos especulativos y una actitud de duda sobre el futuro econmico y poltico. Las razones por las que se decidi nuevamente por el ajuste ortodoxo fueron tres: 1. La debilidad del movimiento poltico de Fujimori para
4. La medida del fracaso de un programa de estabilizacin es la persistencia de la inflacin y de los desequilibrios externo y fiscal, que se traducen en la reduccin de los ingresos reales, la recesin productiva y el desempleo. 5. Para una interpretacin de los resultados electorales de 1990 ver: Degregori y Grompone (1991)

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gobernar, que sumada a la manifiesta desconfianza del presidente en los partidos y, en general, en los polticos profesionales, alej progresivamente a varios cuadros tcnicos y polticos que podran haber colaborado con el gobierno. Adems, al optar por una alternativa poltica distinta se cancel la posibilidad de un acuerdo poltico para tener un gobierno multipartidario. 2. La gran crisis financiera y fiscal dejada por el gobierno anterior no poda ser manejada sin un acuerdo poltico amplio, a menos que tuviera un apoyo de los organismos internacionales, razn por la cual el presidente Fujimori decidi centrar su poltica econmica (de corto plazo y el ajuste estructural) en funcin de la reinsercin del Per al sistema financiero internacional. Es decir, detrs de la poltica econmica del nuevo gobierno o no haba grupos de poder econmico nacionales capaces de influenciar en el gobierno, o la mayor parte de empresarios estaban de acuerdo con dicho esquema, lo cual posibilit la rpida aceptacin del esquema de estabilizacin Banco Mundial-FMI como la nica alternativa posible. 3. La manifiesta debilidad administrativa e institucional del estado heredada del gobierno anterior, no hubiera asegurado un mnimo de capacidad operativa para una alternativa ms intervencionista. El programa de estabilizacin se inici con el "paquetazo" ms duro en la historia econmica reciente. La correccin de los precios relativos tuvo dos caractersticas: provoc una tasa de inflacin de 397% en el mes de agosto de 1990 y constituy una nueva estructura de precios relativos tambin distorsionada. Desde entonces la inflacin disminuy drsticamente hasta 8 a 10% en los siguientes meses, slo a partir del segundo semestre de 1991 cedi por debajo de 5% al mes; sin embargo la inflacin an latente se debe al alza de los precios pblicos por necesidades fiscales y a las expectativas. Pese al esquema extremadamente ortodoxo del programa de estabilizacin, que comprende una poltica monetaria restrictiva, austeridad fiscal y apertura del comercio exterior, los equilibrios macroeconmicos son an precarios y los precios relativos (tipo de cambio muy bajo, precios de energa muy altos, tasa de inters nominal alta y salarios reales muy bajos) no son los adecuados para reactivar el modelo exportador e incentivar la inversin en general; es decir, el corto plazo no tiene conexin con el mediano y largo plazo. A partir de febrero de 1991 el nuevo ministro de economa inici las reformas econmicas e institucionales, ms conocidas como ajuste estructural, con el apoyo del Banco Mundial. Se liberaliz el mercado financiero domstico y el Banco Central dej de regular la tasa de inters y el tipo de

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cambio; se elimin una serie de monopolios estatales en la salud, educacin, agricultura, minera, transportes, puertos; se estableci el mercado de tierras; se flexibiliz el mercado de trabajo y se liberaliz el comercio exterior (ver cuadro 1). Desde la poca del gobierno militar, ningn gobierno haba emprendido un viraje tan drstico en materia de reforma estatal y lo ms sorprendente ha sido la escasa oposicin efectiva a las reformas, sobre todo de los sectores afectados. Al parecer la llamada "sociedad civil" (Cotler 1990) tambin est en crisis junto con el estado, razn por la cual el presidente Fujimori y su ministro de economa han podido proponer tantos cambios sin mayor debate ni resistencia poltica. La suspensin del rgimen democrtico Repentinamente, el 5 de abril de 1992 el presidente Fujimori, en una decisin personal apenas consultada a sus ministros, disolvi el parlamento y suspendi las labores del poder judicial, salindose del marco constitucional que permiti su eleccin. El argumento fue que el poder legislativo y el judicial se haban constituido en un obstculo para la modernizacin del estado, las reformas estructurales y la lucha antisubversiva. De esta manera el Per dej de ser un pas de alto riesgo para convertirse en un pas de incertidumbre. Una vez ms la reforma del estado se hace con la intervencin de los militares, con lo cual la democracia en el Per queda afectada, por lo menos temporalmente. Hasta antes del autogolpe de Fujimori las reformas institucionales y del estado haban sido planteadas sin que la estabilizacin haya concluido con xito, bajo la percepcin de que en parte la estabilizacin no tiene xito porque el marco institucional lo impide. Sin embargo, el gobierno ha tenido dos errores de apreciacin que a nuestro entender no hacen irreversibles las reformas. El primero es que si la estabilizacin fracasa el estado habr perdido la credibilidad alcanzada; en consecuencia puede sucederse un perodo de anarqua econmica. El segundo es que las reformas estructurales en un pas con una guerra interna no necesariamente conducen a la inversin y al desarrollo; es decir, mientras la subversin no sea controlada el efecto favorable de las reformas estatales no se mostrar. A esto hay que agregar que infundir confianza a los agentes econmicos con un rgimen autoritario e institucionalmente precario, que enfrenta una guerra interna, es lo ms alejado del clima necesario para la inversin de largo plazo.

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Cuadro 1 Per: Reformas estatales 1979-1992

Reformas Marco legal Marco institucional Programa social Estructura de Propiedad Mercados Tierras Bienes y servicios comercio exterior precios Trabajo Financiero externo regulacin Poltica macroeconmica corto plazo performance largo plazo

1979 Nueva Constitucin

Fernando Belaunde 1980-1985

Alan Garca 1980-1990 Ley de regionalizacin Creacin de regiones

Si- COOPOP Parcelacin agraria

Si-PAIT, COOPOP Estatizacin de la banca (derogada)

Suspe Reorg SUNA Desm No

Inicio empre

Liber Apertura parcial Control parcial Control parcial Apertura Media Aumento proteccin Aument control Aument control Cierre Total

Apert Elimi Redu

Apert Ningu

Semiortodoxa Fracaso No hubo

Heterodoxa Fracaso No hubo

Ortod ? ?

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La violencia poltica y el narcotrfico Simultneamente con el retorno a la democracia y los programas de estabilizacin se inici un proceso de violencia poltica, que usa el terror como mtodo y, por otro lado, se acrecent la produccin de hoja de coca, pasta bsica de cocana y clorhidrato de cocana, crendose un ambiente social de violencia, riesgo y asedio al estado como no se tiene memoria en el Per. Sendero Luminoso tiene como objetivo la destruccin del "estado burgus" y es enemigo de empresas y gobiernos extranjeros pues son considerados imperialistas. En virtud de esto, durante los doce aos de su accionar, han destruido infraestructura productiva estatal, asesinado autoridades del gobierno y dirigentes gremiales y populares, han atentado contra innumerables edificios gubernamentales y de empresas nacionales y extranjeras, han hostigado a la cooperacin internacional y a las ONGs. En suma, ha contribuido grandemente a debilitar el estado a travs de su persistente campaa de muerte y destruccin, se estima que entre 1980 y 1991 el costo econmico de la violencia asciende a 19,441 millones de dlares (Senado de la Repblica 1992:72) que equivale a la deuda externa total. Adems, la subversin ha hecho del Per un pas de alto riesgo para la inversin nacional o extranjera. Hoy el Per tiene una economa que funciona bajo violencia (Gonzales 1991). Por otro lado, a inicios de los aos 80 se increment aceleradamente la produccin de hoja de coca y sus derivados crendose un nuevo sector agroindustrial con un gran dinamismo econmico. Segn Cunto S.A., el "sector coca" produce entre 1500 y 1800 millones de dlares al ao, o sea el 5% del PBI, el 20% del PBI agrcola y el 25% del PBI industrial. Se estima tambin que las exportaciones de pasta bsica y de cocana representan un tercio de las exportaciones legales. Adems, es el sector agroindustrial de ms alta productividad por hombre ocupado y donde los ingresos salariales son los ms elevados (Gonzales 1991:10-14). La existencia de este sector ha afectado al estado y sus instituciones. Primero porque su ilegalidad ha creado zonas al margen del estado, donde adems se presume una creciente asociacin con la subversin. En realidad se crean territorios "liberados" de la tutela del estado. Segundo porque debido a la alta rentabilidad del negocio y los bajos salarios de los funcionarios del estado la corrupcin est debilitando las instituciones gubernamentales. . En tercer lugar porque la afluencia de dlares del narcotrfico, que estimamos en un rango de 500 a 700 millones de dlares

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al ao,6 tiende a reducir el tipo de cambio con lo cual los otros sectores exportadores se desfavorecen, en una suerte de "enfermedad andina".7 2. El achicamiento del estado y la privatizacin silenciosa En el Per el estado ha cumplido cuatro roles: articulador econmico y social en reemplazo o por defecto del mercado, inversionista, regulador de la economa y organizador poltico del pas. Ha articulado el pas a travs de la tributacin, el gasto pblico, y de sus empresas, con lo cual permiti la articulacin intersectorial e interregional. Su papel como inversionista ha sido esencial en la conformacin del patrn de acumulacin de capital que hubo en el Per desde los aos 60 (FitzGerald 1981). Su funcin reguladora la ha hecho a travs de las polticas econmicas y el conjunto de instituciones gubernamentales creadas para tal fin. La funcin de organizador poltico se refiere a su capacidad de incorporar a todos los ciudadanos y territorios a travs del sistema de gobierno. En estas cuatro funciones el estado se ha debilitado y achicado a la par que el sector privado ha avanzado silenciosamente. Lo que fue caracterizado como "capitalismo de estado" (FitzGerald 1981) se fue revirtiendo progresivamente por la crisis en "dbil capitalismo privado". Basta decir que en 1975 el 21.4% del PBI era estatal y en 1989 solamente el 11 %. Durante el gobierno semiliberal de Belaunde el producto bruto pblico tendi a crecer durante los primeros aos y luego declin. En cambio durante el gobierno populista del APRA el producto bruto pblico declin drsticamente, es decir ocurri todo lo contrario a lo que se supondra. Pero el aspecto ms importante desde fines de 1970 ha sido la progresiva divergencia entre la produccin privada y la pblica (ver cuadros 2 y 3). Este aspecto es importante pues un primer punto de la reforma del estado es de qu manera la economa pblica y privada se haran ms interdependientes. El aspecto ms significativo del achicamiento del estado en su rol de acumulador ha sido la progresiva reduccin del ahorro pblico, desde

6. El lmite inferior del ingreso por el narcotrfico es el ingreso agrcola que es aproximadamente de 400 a 500 millones de dlares, a esto se agrega el costo domstico de la produccin de pasta bsica, que oscila entre 100 a 300 millones de dlares. 7. Analoga con la "enfermedad holandesa", trmino con que se designa los efectos de un aumento sbito de gran magnitud en los ingresos por exportaciones. Lo propio de la "enfermedad andina" es que la ocasiona un producto ilegal cuyo control estatal es harto difcil, como lo seala la experiencia de Colombia, Bolivia y Per. .

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Cuadro 2 Per: Producto bruto privado y pblico (en millones de soles de 1979) PB privado* 5421 5709 5981 5957 5271 5403 5663 6357 6334 6634 6452 % total 83 82 82 81 82 82 83 84 84 89 90 PB pblico* 1139 1272 1283 1354 1127 1203 1160 1188 1181 803 702 % total 17 18 18 19 18 18 17 16 16 11 10 PB total 6560 6981 7264 7311 6398 6606 6823 7545 7545 7437 7154

Aos 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Indice 100 105 110 110 97 100 104 117 117 122 119

Indice 100 112 113 119 99 106 102 104 104 70 62

Ind

10 10 11 11 9 10 10 11 11 11 10

Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE, Lima 1988. Compendio estadstico 1989-1990. INE, Lima 1991. Per en nmeros 1991. Cunto, Lima 1991.

* Comprende: hogares, sociedades privadas, instituciones financieras y empresas de seguros. ** Comprende: empresas pblicas, gobierno general.

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Cuadro 3 Per: Valor agregado pblico y privado (en millones de soles de 1979)

Aos 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

VA. privado 2885 3002 3069 3086 2750 2811 2936 3362 3417 3330 3123

Indice 100 104 106 107 95 97 102 117 118 115 108

% total 85 85 83 84 84 82 83 87 82 86 89

VA pblico 527 543 610 608 521 618 585 486 743 526 392

Indice 100 103 116 115 99 117 111 92 141 100 74

% total 15 15 17 16 16 18 17 13 18 14 11

VA total 3412 3545 3679 3693 3271 3429 3521 3848 4160 3856 3515

Indice 100 104 108 108 96 100 103 113 122 113 103

Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE; Lima 1988. Compendio estadstico 1989-1990. INE, Lima 1991. Per en nmeros 1991. Cunto, Lima 1991.

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1983 desahorro, y de la inversin como tendencia (ver cuadro 4). Esto est vinculado a la crisis de la finanzas pblicas manifestadas en el endmico y creciente dficit fiscal. Desde 1979 el ahorro bruto global ha tendido a disminuir, debido al desahorro del gobierno central y no tanto de las empresas estatales. En cambio el ahorro privado tuvo una tendencia creciente, sin que esto significara una inversin privada creciente, sobre todo durante el gobierno aprista (ver anexo 3). Tanto la inversin privada como la pblica disminuyeron como tendencia y aumentaron durante las fases expansivas del ciclo econmico de cada gobierno. Concomitantemente la capacidad de inversin del estado se ha reducido de niveles de 8% sobre el PBI a mediados de los aos 70 a 4% en 1989. La reduccin del estado se podra atribuir entonces a que las polticas de estabilizacin no lograron cerrar ni la brecha fiscal ni la brecha ahorroinversin pblica. Es decir, dichas polticas influyeron directamente en el sector pblico y no en el sector privado. La pregunta es por qu. La respuesta a esta pregunta se encuentra en el campo de la economa fiscal. El debilitamiento del estado durante el rgimen democrtico se ha debido fundamentalmente a la inestabilidad tributaria, al carcter crecientemente regresivo de los impuestos y al efecto Olivera- Tanzi. Por un lado, la inestabilidad tributaria es el fruto de continuos cambios en la estructura de impuestos, que son el resultado de: 1. Los apremios de la caja fiscal, que dependen de la evolucin del nivel de actividad econmica, en los gobiernos de Belaunde y Fujimori, y 2. Las presiones y lobbies de los distintos grupos de poder que tratan de disminuir el peso tributario que debera recaer sobre ellos, provocando una pugna distributiva con otros grupos sobre quin paga los impuestos que se requiere para cerrar la brecha fiscal, tal como sealan Alesina y Drazen (1991). Dicha inestabilidad la podemos observar en el cuadro5, donde las variaciones de los distintos impuestos como porcentaje del PBI ha sido el fruto de continuos cambios en las escalas, los porcentajes y los mnimos imponibles, como consecuencia de la excesiva intromisin poltica en materia de fijacin de quin paga y cunto. Es decir la institucin recaudadora ha sido crecientemente dbil y poco autnoma como para defender una estructura tributaria mnimamente estable. Por otro lado, el carcter regresivo de los impuestos debido a la tendencia a la imposicin indirecta, que se increment por encima del 60% del total de impuestos durante la dcada de 1980. Mientras que el impuesto a la renta, que debera ser uno de los impuestos redistributivos ms importantes,

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Cuadro 4 Per: Ahorro e inversin por sectores institucionales (a precios de 1979) Sector privado Sector pblico Inversin total

Ahorro Aos 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 valor 680 793 823 877 720 773 736 703 964 1066 1010 ndice 100 117 121 129 106 114 108 103 142 157 149

Inversin valor 550 692 821 760 524 537 484 579 686 665 442 ndice 100 126 119 93 69 102 90 120 119 97 66

Ahorro valor 224 112 71 16 -108 -33 42 -6 -157 -222 -272 ndice 100 50 32 7 -48 -15 19 -2 -70 -99 -122

Inversin valor 173 224 246 287 237 207 166 175 210 124 136 67 ndice 100 129 110 117 83 87 80 105 120 59 109 49

Ahorro valor 904 905 894 894 611 740 777 698 807 845 738 ndice 100 100 99 99 68 82 86 77 89 93 82

Inversin valor 724 916 1067 1047 761 744 650 753 895 789 578

nd

1 1 8 7

Fuente: Cuentas nacionales, sectores institucionales. INEI, Lima junio 1991.

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Cuadro 5 Per: Ingresos tributarios 1980-1991 (en porcentajes del PBI) 1980 Impuestos directos A la renta Patrimonio empresarial Impuestos indirectos A la importacin A la exportacin A las ventas Selectivo al consumo Otros Otros impuestos Tributacin total Tributacin miles de soles de 1979 % directos / total % indirectos / total 5 4 0 11 2 3 4 2 0 1 17 575 27 65 1981 1982 3 2 0 10 1 3 4 1 0 1 14 494 29 71 2 2 0 10 1 3 4 2 0 1 14 477 18 73 1983 2 1 0 9 0 2 4 2 0 1 11 348 14 75 1984 1985 1986 1987 2 1 0 9 0 3 3 3 0 2 12 387 13 74 2 1 0 11 0 3 2 5 0 1 14 445 11 81 3 3 1 8 0 2 1 4 0 0 12 431 26 69 2 2 0 6 0 2 1 1 3 0 9 345 24 73 1988 1989 2 2 0 5 0 1 2 2 0 1 8 281 27 67 1 1 0 4 0 1 1 1 0 1 5 154 20 70 1990 1 0 0 3 0 1 1 2 0 1 5 160 14 63 1991 l 1 0 4 0 l 1 2 0 1 5 26 13 71

Fuentes: INE, Cuentas Nacionales del Per, Lima 1988; Compendio estadstico 1988-1990, Lima 1991; MEF (DGPF), Niveles de recaudacin, 1980-1986; BCR, Niveles de recaudacin, 1987-1991.

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Reforma del estado y polticas de estabilizacin 23

tendi a decrecer. La manifiesta incapacidad del estado para recaudar explica en buena medida esta tendencia a usar impuestos indirectos para equilibrar el presupuesto fiscal. As, en 1990 ms de la mitad de impuestos se cobraron en las estaciones de gasolina (impuesto a los combustibles), en las empresa elctricas, de telfonos y agua (impuesto selectivo al consumo) y en los bancos (impuesto a los dbitos bancarios). Es decir, un estado que no tiene una infraestructura y organizacin adecuada para cobrar impuestos, ciertamente se halla en crisis. Durante el gobierno del APRA ocurrieron dos hechos que terminaron por debilitar la tributacin. Por un lado, se redujo deliberadamente la presin tributaria (ver cuadro 5). Cuando en 1988 se aceler la inflacin y se pas a un rgimen hiperinflacionario, se produjo el efecto Olivera-Tanzi, es decir la tributacin fue reducida en trminos reales, por la mayor velocidad de la inflacin sobre el aumento de los impuestos nominales y por las rigideces institucionales para cobrar ms rpido los impuestos. De esta forma la presin tributaria lleg a un nivel del 5% sobre el PBI en 1989 y 1990, la ms baja de toda la historia reciente. Es evidente que el gobierno populista de Alan Garca fue vctima de su propia poltica de estabilizacin y paradjicamente, siendo un gobierno de corte estatista, debilit an ms las instituciones del gobierno. El gasto pblico tambin se redujo progresivamente, segn Webb (1991) la cada del gasto de gobierno se redujo en 83% desde 1975 a 1990, es decir cay de $1059 gasto per cpita a $178 (dlares de 1990), en el mismo perodo. La mayor muestra del debilitamiento del capitalismo de estado fue la continua y creciente prdida de las empresas pblicas,8 que convirtieron el ahorro del estado en permanentemente negativo desde 1983 (ver cuadro 4), aunque durante el gobierno de Alan Garca alcanz cifras rcord; entre 1985 y 1989 las empresas pblicas perdieron 1,653 millones de dlares, un promedio de 330 millones de dlares al ao (Alvarez Rodrich 1991:31) constituyndose en una de las principales causas de la brecha fiscal. Lo paradjico de este caso es que las prdidas de las empresas fueron bsicamente por el atraso de los precios pblicos en relacin a sus costos, de forma que la propia poltica de estabilizacin populista contribuy al agotamiento del modelo empresarial pblico.

8. Segn Alvarez Rodrich (1991) en 1988 el dficit de las empresas estatales fue de 3.4% del PBI, ms alto que el dficit del gobierno central que fue 2.8%.

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La privatizacin de la economa peruana durante el perodo de anlisis se debi bsicamente al walk-over del estado en una serie de aspectos. Pero esto no significa que el sector privado reemplaz eficientemente al estado. Pese a que no hay estudios con este enfoque podemos inferir que se ha dado un proceso de atomizacin de las empresas privadas y una tendencia a la produccin mercantil simple, es decir el regreso a economas sin ahorro debido al proceso de subacumulacin (Gonzales 1991a), lo que a menudo ha sido elogiado bajo el atributo de la informalidad. El impacto de este proceso de regresin econmica es la formacin de precios relativos "raros", por ejemplo la evolucin de los precios de los bienes no-transables no tiene un patrn definido en los ltimos cinco aos.9 Esto nos permite plantear la hiptesis que la crisis del estado ha venido acompaada de una crisis regresiva del capitalismo peruano; es decir, que la economa de mercado se ha hecho ms generalizada en el mercado de bienes y sobre todo servicios pero se ha reducido en los mercados de factores, bsicamente por la disminucin de la inversin per cpita. En consecuencia, las reformas deberan orientarse mayormente al desarrollo de los mercados de factores antes que a su liberalizacin, pues este proceso est en marcha, an sin ellas. Es decir las reformas deberan priorizar la inversin estatal como impulsor de la creacin de mercados de trabajo y capitales. La repercusin ms importante del debilitamiento del estado como articulador, inversionista y regulador, ha sido en el plano de la organizacin y control poltico, ya que un estado quebrado econmicamente difcilmente puede cumplir su papel poltico. Si a esto se agrega la destruccin fsica de instituciones, empresas e infraestructura del estado por la subversin y la corrupcin de las instituciones judiciales y policiales por el narcotrfico, se completa un dramtico cuadro estatal. En 1990 el 32% del territorio nacional y el 49% de la poblacin estaban en situacin de emergencia por la accin de Sendero Luminoso y el MRTA, es decir en zonas donde la paz y el orden interno estaban perturbados y la autoridad civil fue reemplazada por militares, porque la presencia del estado se habia hecho nula, ya sea porque fueron muertas las autoridades (entre 1989 y 1991 fueron asesinadas 257 autoridades del gobierno), porque fueron destruidas

9, Ver Nota Semanal del Banco Central de Reserva del Per, N 11, 1992, Punto sugerido por el acucioso Bruno Seminario,

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las oficinas o porque el gobierno ha dejado de dar servicios bsicos mnimos. Este panorama de un estado que no puede controlar parte de su territorio por una guerra interna, plantea la siguiente pregunta: qu poltica de estabilizacin y qu reforma del estado son aconsejables en una situacin as? Ciertamente no la convencional. Volveremos a este punto ms adelante.

3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento institucional del estado regulador

Desde 1980 los programas de estabilizacin han buscado dos objetivos sin xito: 1. Establecer los equilibrios macroeconmicos X-M= S-I y T = G, y 2. Estabilizar los precios relativos. El problema esencial de las estabilizaciones ha sido cmo afectar los precios relativos para lograr los equilibrios macroeconmicos. Para tal fin la gestin de dichos precios ha sido crucial, por lo cual la eficacia y eficiencia de las instituciones encargadas de administrarlos ha resultado un factor clave para el xito o fracaso de la estabilizacin. En otras palabras, cunto ms estado eficaz mejores posibilidades de estabilizacin y, por cierto, de ajuste estructural. Sin embargo, la aplicacin de dichos programas parecen haber debilitado las instituciones, ya sea porque los costos de transaccin eran muy altos en relacin a los precios que administraban o porque los propios programas de estabilizacin debilitaron dichas instituciones a travs de la reduccin de los salarios reales de los empleados pblicos y los gastos operativos, para poder cerrar la brecha fiscal. Esto se vio claramente en la SUNAT cuyos mejores empleados se retiraron por los bajsimos sueldos, pues el director de dicha institucin ganaba en 1985 apenas $300 al mes. En el caso de las empresas pblicas aparece claramente que fueron afectadas bsicamente por dos factores: 1. Las polticas econmicas que distorsionaron sus precios por razones polticas o por causas fiscales. Esto se observ durante los gobiernos de Garca y Fujimori, cuando varias empresas estatales han dado prdidas por los precios relativos fijados por el programa de estabilizacin. Lo curioso es que dicha situacin es utilizada para justificar su privatizacin, el ejemplo ms dramtico son las empresas mineras del estado que arrojan prdidas bsicamente por el atraso cambiario. 2. Por el manejo de las empresas con criterios polticos y clientelistas antes que con criterio empresarial.

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Bajo esta perspectiva la reforma del estado tendr xito si hace compatible el programa de estabilizacin (la parte instrumental) con una gestin eficaz y eficiente 10 (la parte institucional). Esto no ha sucedido en los ltimos doce aos y ha afectado de manera variable a las instituciones econmicas y a la funcin de regulacin del estado. Veamos el caso de dos instituciones significativas en la poltica econmica, una que ha sido afectada en menor grado, el Banco Central y otra que ha sido drsticamente afligida, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria. a. Banco Central de Reserva del Per (BCRP)

El Banco Central de Reserva del Per del Per es la institucin encargada de la estabilidad monetaria y goza de autonoma en sus decisiones por norma constitucional. El BCRP administra dos precios fundamentales, el tipo de cambio y la tasa de inters. Adems regula la oferta monetaria, la cual debe coordinarse y ser congruente con la poltica fiscal que es fijada por el ministerio de economa y finanzas. En todo caso el BCRP administra una poltica monetaria fijada por el gobierno y el ministro de economa. Esto significa que bajo un rgimen de poltica econmica ortodoxa su papel de regulador monetario se reduce, en cambio bajo un rgimen heterodoxo aumenta. Lo cierto es que su autonoma constitucional es bastante relativa, pero de usarse criterios ms tcnicos podra contribuir a la estabilidad de los precios que regula, ms all de los vaivenes polticos. Sin embargo, cuando se da una excesiva intromisin poltica en la administracin del Banco Central su autonoma para dar estabilidad monetaria se debilita: Por otro lado, el BCRP es una institucin que ha fundado su autonoma en su propia organizacin interna, en su desarrollo institucional y en la difusin de una imagen profesional y tica, que ha dado credibilidad a los agentes econmicos. Sin embargo, las polticas de estabilizacin desde 1980 han debilitado dicha institucin, por las siguientes razones: 1. El fracaso del programa de
10. Es necesario distinguir los conceptos de eficacia y eficiencia. La eficacia es la capacidad operativa de una institucin para llevar a cabo sus objetivos, es decir una oficina de impuestos capaz de cobrar impuestos. En cambio la eficiencia de una institucin est en funcin de la minimizacin de los costos de transaccin, es decir cuando dicho costo est por debajo de los beneficios generados para el Estado (por ejemplo cuando el costo de cobrar un impuesto es menor que el impuesto recaudado).

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estabilizacin del gobierno de Belaunde (1980-1985) dio lugar a la aplicacin de un programa distinto por el gobierno de Alan Garca, que oblig al BCRP a administrar un sistema de cambio mltiple, tasas de inters diferenciales y una oferta monetaria discrecional, para lo cual no slo se contrat ms personal (v.g. un funcionario encargado de cada tipo de cambio) sino que se ampli las funciones del BCRP, que en su conjunto aumentaron los costos de transaccin del Banco. Al fracasar el populista Alan Garca y volver a una drstica ortodoxia con Fujimori, el banco debe reducir sus costos de transaccin para lo cual debera reducir sus funciones, empleados y funcionarios. Es decir, un Banco que debe reajustarse administrativamente cada cinco aos puede llegar a ser una institucin inoperante, punto al cual el BCRP an no llegado, en parte por su relativa solidez institucional. 2. Cunto ms altos se hicieron los costos de transaccin, debido a personal excesivo, las posibilidades de corrupcin o uso indebido de la informacin fueron mayores, lo cual aument el "asedio interno y externo"; esto sucedi durante el gobierno aprista. 3. Pese a que el BCRP paga sueldos relativamente altos, en comparacin con otras instituciones del estado, no paga sueldos competitivos para funcionarios de nivel directivo debido a la erosin inflacionaria de los aos ochenta. En consecuencia, el Banco ha sufrido la migracin de varios de sus funcionarios ms experimentados. Pese a este debilitamiento el Banco an constituye una institucin operativa y puede ser tomado como ejemplo de una institucin estable, pese a los programas de ajuste.

b.

Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNA T)

La antigua Direccin de Contribuciones y la hoy Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) son el ejemplo ms claro de cmo la influencia de la poltica y de los programas de estabilizacin pueden debilitar una institucin pblica al punto de volverla inoperante. Su caso es ilustrativo de las dificultades que confrontara una reforma tributaria y de la SUNAT si se pretende iniciada reforma del estado a partir de la poltica fiscal. Por un lado, la fijacin de una estructura tributaria es el resultado de las necesidades de caja del gobierno, de la influencia poltica de agentes econmicos que buscan la manera de pagar el mnimo de impuestos (Alesina y Drazen 1990) y de la debilidad institucional del organismo de control

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tributario (la SUNAT). Dicha estructura ha sido altamente inestable debido a las variaciones del ciclo econmico dependiente, de las polticas econmicas y de los vaivenes del ciclo poltico activado por las elecciones (municipales cada tres aos, regionales y nacionales cada cinco aos). Quizs uno de los factores de mayor inestabilidad es la dificultad de los gobiernos de lograr las metas de sus programas de estabilizacin. Al no hacerlo, han variado constantemente las tasas de los impuestos, el tipo de impuestos o las instituciones que cobran. A manera de ejemplo, en lo que va del gobierno de A. Fujimori slo el impuesto general a las ventas (IGV) ha cambiado cuatro veces de tasa, hasta la actual (marzo 1992) de 18%, debido a la dificultad de cobrar impuestos directos, pues la SUNAT est siendo recin reestructurada, y por el carcter recesivo del programa ortodoxo que no permite aumentar la presin tributaria. Es evidente que la gestin de una estructura tributaria variable tiende a debilitar a la institucin encargada, sobre todo porque cada cambio de impuesto o tasa ocasiona un reajuste de dicha institucin, que no siempre lo puede hacer rpidamente, perdindose en eficacia y rapidez, que es lo que requiere un programa de estabilizacin. Este ha sido el caso de la SUNAT hasta 1991. Por otro lado, cualquier oficina de cobro o control de impuestos es proclive a la corrupcin, sobre todo cuando los sueldos son muy bajos (condicin necesaria), se pierden referentes ticos y no existe cohesin institucional (condiciones suficientes). Los bajos sueldos de los funcionarios de la Direccin de Contribuciones y la SUNAT, debido al ajuste con austeridad en el gasto pblico y a la hiperinflacin durante el gobierno de Garca, aumentaron los costos de transaccin por la corrupcin, en consecuencia el cobro de impuestos directos disminuy. La ineficacia e ineficiencia de la SUNA T era tal que en marzo de 1991 el gobierno decidi su reestructuracin total. Es decir, la solucin a la baja recaudacin comenz por la reforma de la institucin de control, sin haberse tomado en cuenta las causas que hacen que esta institucin sea proclive a la inestabilidad y sin haber planteado an los elementos de la reforma tributaria, que sera el inicio de la reforma del estado. De ah que su xito, medido en trminos de ser una institucin eficiente y eficaz en el mediano plazo, no est asegurado.

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4.

Reforma del estado: lo hecho y por hacer

Desde 1979 hasta 1991 el estado peruano se ha achicado y ha cambiado, tanto por causas econmicas como polticas. Las razones de estos cambios han seguido la lgica de la crisis, de la democratizacin, la violencia poltica y de los estilos de hacer poltica de manera excluyente. El estado es ms dbil, ya no articula a los distintos segmentos sociales y regiones. Ante tal situacin existen dos propuestas extremas de reforma: una violenta e ilegal, la de Sendero Luminoso, y la de los organismos multilaterales (Banco Mundial, FMI y BID), que el gobierno decidi adoptar, en ausencia de una propuesta nacional democrtica propia. El Per se encuentra entre dos caminos opuestos al extremo, sin una propuesta de reforma de estado al medio. En enero de 1991 el gobierno de Fujimori decidi empezar las reformas econmicas y del estado simultneamente al programa de estabilizacin, sin haber logrado an los equilibrios macroeconmicos y los precios relativos que aseguren cierta estabilidad. La pregunta que tenemos es si la reforma del estado en curso responde a dos hechos de importancia mayor: 1. Es viable un estado pequeo y dbil frente a una guerra interna que se est perdiendo? 2. La secuencia de las reformas y su simultaneidad con el programa de estabilizacin tiene posibilidad de lograr xito, en reformar el estado y sus instituciones y volver a la senda del crecimiento? En ambos casos nos parece que no. Veamos por qu. El programa de reformas apoyado por el Banco Mundial (ver WB Report N P-5714-PE) parte de un diagnstico con omisiones importantes 1. Una subvaluadn de la guerra interna, como el factor que provoca un altsimo riesgo econmico y poltico, contra el cual se requiere de ms estado, ms eficaz y eficiente. 2. Se ignora la dinmica econmica y poltica que ha influenciado en la reduccin del estado en la dcada pasada, que obliga a efectuar un proceso de ajuste estructural ad-hoc. Por cierto, estas omisiones no son atribuibles al Banco Mundial sino al gobierno peruano que hasta ahora es incapaz de conciliar y coordinar la estabilizacin econmica, el ajuste estructural y el plan antisubversivo. Ciertamente, el Per constituye un caso especial de ajuste estructural, en el cual por razones no econmicas es necesaria la reconstruccin del estado, quizs con menor tamao, pero con mayor eficacia para afrontar tanto la subversin como la vuelta a la senda de la inversin. La secuencia de las reformas es la siguiente. 1. El programa de

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estabilizacin tiene como eje la reinsercin del Per en la comunidad financiera internacional, para lo cual es necesario pagar la deuda y los servicios atrasados, con tal fin se ha destinado entre del 20 al 30% del gasto pblico. Se ha recuperado reservas internacionales y se ha cerrado la brecha externa. Se ha puesto como meta el equilibrio fiscal y el BCRP lleva a cabo un programa monetario excesivamente restrictivo. 2. Como el taln de Aquiles del programa de estabilizacin es el ingreso fiscal, se ha apoyado fuertemente la SUNAT para recuperar capacidad de recaudacin, lo que constituye un paso positivo hacia la reforma del estado. 3. Simultneamente, se ha procedido a una drstica liberalizacin del comercio exterior con una rebaja acelerada de los aranceles y se ha liberado el mercado financiero de la regulacin del BCRP. Sin embargo, mientras el Per no est totalmente reinsertado, la oferta de crdito se basa slo en recursos domsticos que, siendo restringidos, han empujado la tasa de inters muy por encima del libar y del prime-rate, atrayendo capitales de corto plazo del extranjero, presionando el dlar a la baja, encareciendo an ms los costos financieros, deprimiendo las exportaciones y aumentando las importaciones, con lo cual se completa el esquema recesivo. Como se observa, la reforma del mercado financiero y del comercio exterior, con una poltica monetaria demasiado restrictiva, slo ha conseguido entrampar el programa de corto plazo. La leccin es que la desregulacin slo se puede hacer cuando los mercados son completos y competitivos. Posteriormente se liberaliz el mercado de tierras, hasta el momento sin mayor impacto, por la imperfeccin del mercado de crdito; luego se tratar de "flexibilizar" el mercado de trabajo. Pero existen por hacer dos reformas claves. Las reformas institucionales y la privatizacin. 1. Dentro de las reformas institucionales la ms importante es la reforma tributaria que est en sus inicios y al parecer est comenzando a tener xito, por lo menos en el aumento de la recaudacin y el registro tributario. La reforma del gasto pblico debe dotar de igual autonoma que la SUNAT o el BCRP a la institucin que administra los fondos del gobierno, es decir reduciendo la ingerencia poltica en su gestin. A nuestro entender la regionalizacin debera ser la otra reforma del estado que permitira establecer el puente entre el corto plazo y el desarrollo, para ello se requiere la descentralizacin tributaria y del gasto pblico. Nuestra propuesta es que los impuestos indirectos sean de carcter nacional y administrados por

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el ministerio de economa y los impuestos directos sean administrados por los gobiernos regionales y que sean utilizados exclusivamente en inversiones pblicas. La otra reforma de fundamental importancia para una economa de mercado es la administracin de justicia, pues por ejemplo la liberacin del mercado de tierras acarrear innumerables litigios, que requieren de arbitraje rpido. 2. La privatizacin de las empresas pblicas an est en sus inicios. Sin embargo, el programa de estabilizacin est haciendo que pierdan las empresas estatales, las exportadoras por el dlar barato y los altos costos de la energa, las industriales y de servicios por la recesin y las empresas de energa (petrleo y electricidad) por los altos impuestos. Es evidente que las empresas que pierden son ms difciles de privatizar a menos que se las venda a precios muy bajos. Por otro lado, muchas empresas al aproximarse la privatizacin estn sufriendo un "asedio interno" que las llevar a la liquidacin antes que a la privatizacin. En todo caso, existe una incongruencia entre reforma institucional y programa de estabilizacin a este nivel. La privatizacin an no tiene un objetivo definido. Por un lado, debera ayudar a equilibrar las finanzas pblicas, tanto porque disminuira el gasto pblico por prdidas de la empresas cmo porque se contara con recursos extraordinarios. Pero por otro lado disminuira el empleo, por lo menos en el corto plazo; no se sabe si aumentara la inversin y tampoco se sabe qu hara el gobierno con los recursos de venta de las empresas. Todo parece indicar que la privatizacin es ms bien un proceso para dar "seales buenas" a los inversionistas y la comunidad econmica internacional. Lo cierto, es que al trmino de la privatizacin la estructura del poder econmico habr variado en funcin directa del nmero de empresas vendidas, liquidadas y conservadas. La gran pregunta que suscita todos estos cambios es si aseguran el retorno a la senda de la inversin y el crecimiento. De acuerdo a un estudio de Harrigan y Mosley (1991), la tasa de retorno del programa de ayuda al ajuste estructural llevado a cabo por el Banco Mundial, medido en trminos de impacto sobre el crecimiento del PBI, ha sido decepcionante para un grupo de 25 pases; adems la correlacin entre ajuste estructural e inversin ha sido negativa, sin embargo han ayudado fuertemente a la balanza de pagos. Dadas las circunstancias actuales en el Per, no hay razn para esperar una mejor suerte que aquellos pases. Peor an con la inestabilidad poltica sucitada por el autogolpe de

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Fujimori, que ha puesto en riesgo tanto el programa de estabilizacin como las reformas estructurales, sobre todo por la reversibilidad que pueden tener en el futuro, cuando un nuevo gobierno democrtico llegue al poder. 5. Reflexiones finales

El proceso poltico y econmico peruano de los ltimos doce aos ha debilitado al estado y, en consecuencia, a la sociedad misma puesto que en el pasado el estado ha sido el articulador de los distintos segmentos sociales (Cotler 1978). D alguna manera la crisis peruana es una crisis de articulacin social y econmica, por debilitamiento del principal articulador que fue el estado y tambin del mercado. En el Per tanto el mercado como el estado han fracasado; debido a la invasin de espacios de competencia y al abandono de los propios; ni el mercado ha sido un asignador eficiente de recursos ni el estado un creador eficaz de bienestar social. Consiguientemente, la pregunta esencial es qu reforma del estado es posible y viable dada la situacin actual del Per y si las reformas econmicas e institucionales pueden ayudar, no slo a modernizar el pas, a que la economa de mercado funcione fluidamente, sino sobre todo a pacificarlo. Por estas razones la reformas estructurales en el Per, dentro de ellas la del estado, tienen un camino singular y muy difcil por recorrer, a tal punto que a menudo el Per se presenta como un pas al borde del colapso y la desintegracin (Dornbusch 1988, Gonzales 1991), Se trata de un caso especial no de reforma sino de reconstruccin del estado y del pas. Al final de este perodo de 12 aos de crisis continua, del fracaso de las polticas de estabilizacin y de democracia el estado se ha debilitado y la economa peruana se ha transformado. Por un lado la desestatizacin ha avanzado hasta reducir la participacin del estado al 10% del PBI. Por otro lado, la privatizacin ha sido econmicamente regresiva en la medida que, dada la crisis de inversin y la destruccin de capital por la subversin, la mayor parte de la poblacin vive de economas mercantiles simples, es decir que no tiene capacidad de ahorro, lo que hace cada vez ms difcil relanzar la inversin con recursos domsticos. Hoy el Per es un pas menos capitalista y con claros sntomas de bloqueo econmico y social. Estos dos procesos han debilitado la relacin entre el sector privado y el sector pblico, lo que explica de alguna manera el decreciente impacto de las polticas de estabilizacin y el creciente uso de instrumentos ms drsticos y rudimentarios para estabilizar la economa. La retirada del estado

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es el fin de un modelo econmico que se autoconsumi y que bajo un rgimen democrtico no ha podido ser suplantado o corregido; adems la subversin terrorista y el narcotrfico han contribuido con una cuota importante para "desestatizar la sociedad y economa peruanas". Evidentemente las reformas estructurales propuestas por el Banco Mundial son insuficientes para salir de la crisis y hasta para volver a la democracia. No basta con alterar el marco institucional. Esta es una condicin necesaria pero no suficiente; se requiere adems de cambios econmicos que promoviendo la inversin puedan rearticular el sector privado con el sector pblico. Es decir, se requiere de un nuevo modelo de desarrollo, que el mercado por si slo no lo puede hacer rpidamente, sobre todo en una economa bajo violencia. El Per es un pas al borde del colapso, quizs como ningn otro en Amrica del Sur, por esto es un caso especial donde el ajuste estructural tiene una proyeccin mucho ms amplia que el solo cambio econmico, en consecuencia donde el papel del estado tiene que ser revalorado. Bajo las circunstancias actuales de un gobierno autoritario la reforma estatal se ha vuelto incierta. Sin embargo, sus componentes deben ser los mismos, si tenemos en cuenta que los procesos de cambio institucional son endgenos. Por lo que venimos de analizar, el Per requiere un estado fuerte y eficaz, para enfrentar a la subversin y para iniciar un proceso de inversin, que deberan ser los objetivos iniciales de la reforma del estado, en lugar de objetivos genricos como liberalizacin, privatizacin y modernizacin. Por esto el Per es un caso especial. Para dicho fin se requiere de estabilidad macroeconmica, que a su vez requiere de "confianza" en el estado. Esto no se puede lograr bajo un rgimen autoritario-precario como se ha vuelto el Per desde el 6 de abril de 1992, ni con el programa de estabilizacin y el programa de reformas institucionales y econmicas que tiene el gobierno. Se requiere de varias correcciones y de la vuelta a la democracia. En primer lugar, se requiere de un acuerdo poltico11 que avale las principales reformas y que apoye un programa de estabilizacin reajustado. Es decir, se requiere de una legitimidad y participacin de los sectores organizados de la sociedad civil para respaldar el programa, de lo contrario

11. Se requiere de un "juego cooperativo" en el cual los acuerdos, promesas y amenazas estn totalmente incorporadas y son susceptibles de obligacin de cumplimiento. El Per se encuentra en el dilema del prisionero, donde slo la solucin cooperativa puede evitar un juego suma negativa, es decir la desintegracin nacional.

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slo ser secundado por los militares, por las encuestas de opinin y eventualmente por los bancos multilaterales. Bajo estado de guerra se requiere del pleno empleo de las empresas estatales y de las instituciones que an funcionan, de lo contrario el futuro social y econmico del Per es incierto. La experiencia nos ha enseado en el Per que los cambios y reformas "desde arriba" duran lo que dura un gobierno, luego la sociedad tiene su propio ritmo y tendencia de cambio que es necesario empujar y facilitar, a menos que dicha reformas hayan sido ampliamente benficas y bien dirigidas. En segundo lugar, es necesario corregir la secuencia entre polticas de estabilizacin y reformas, para ello el BCRP debe volver a regular el mercado monetario, por lo menos hasta la reinsercin total del Per en la comunidad financiera. La idea es evitar que el dlar siga atrasado y las tasas de inters sigan altas. En tercer lugar, se requiere de un esfuerzo mltiple para relanzar lo antes posible la inversin pblica. Por un lado llevar a cabo los proyectos apoyados por el BID, BM para reconstruir carreteras y por otro, es imprescindible la renegociacin de la deuda externa para liberar recursos fiscales para financiar la inversin pblica, el gasto militar y el programa de apoyo social, como estrategia integral contra la subversin. Adems, todo el dinero obtenido de las privatizaciones debera ser exclusivamente destinado a la inversin en infraestructura, energtica, vial y sanitaria, de ninguna manera en gasto corriente. El gobierno debera impulsar la modalidad "joint ventures" para atraer capitales extranjeros en empresas mixtas con participacin del estado, en funcin del riesgo de la inversin. La burocracia y las instituciones innecesarias deben ser progresivamente reducidas. De hecho hoy los empleados pblicos han privatizado sus ingresos, en la medida que tienen otros trabajos fuera de su empleo en el gobierno. Nada de esto ser posible si no se fortalece y mejoran las fuerzas del orden y las fuerzas armadas y no se logran algunos xitos contra la subversin. Aqu s cabe un impuesto o contribucin extraordinaria y profundizacin de la reforma tributaria. Como se entender, el papel del estado en el Per bajo las condiciones actuales no puede ser el que se plantea de manera abstracta y general. El "Consenso de Washington" (Williamson 1991) tiene una prueba de fuego en el Per, pues debera combinar, por un lado, un estado promotor de la inversin pblica como pivote del retorno a un proceso de acumulacin

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sostenido, nica forma de crear una economa de mercado mayor y, por otro lado, se requiere de ms estado bsico (militar y servicios bsicos) para vencer la guerra interna. Lo importante es que la parte econmica haga parte de la estrategia de guerra y la parte militar facilite la inversin. En otras palabras, las reformas deberan apuntar a la redefinicin de las relaciones y funciones econmicas del sector privado y del estado. Y esto no se puede lograr con milagros, como quiere el 75% de peruanos que apoyan a Fujimori, sino con una nueva institucionalidad que sea incluyente, representativa y que permita la participacin. Es decir, esto ser posible y, sobre todo, duradero, slo bajo un rgimen democrtico.

Lima, julio 1992

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ANEXOS

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Anexos 39

Anexo 1 Per: Producto bruto por sectores institucionales (a precios de 1979) Aos

Hogares

Emp. Indice privo

Emp. lndice pb.

Gob. Indice cent.

PB total

Indice

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

3152 3197 3510 3518 3145 3285 3219 3653

2269 2511 2471 2440 2126 2117 2444 2703 6364 6634 6452

100 111 109 108 94 93 100 119 280 292 284

775 823 837 857 663 749 726 693 535 445 342

100 106 108 111 86 97 94 89 69 57 44

364 448 446 497 464 454 434 494 646 358 359

100 123 122 136 127 125 119 136 177 98 99

6560 6980 7264 7312 6398 6605 6823 7544 7545 7437 7153

100 106 111 111 98 101 104 115 115 113 109

Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico 19891990, Lima 1990; Cuanto, Per en nmeros 1991, Lima 1991.

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Anexo 2 Per: Valar agregado par sectores institucionales Aos Hogares Empresas Indice Empresas Indice Gobierno Indice Servicios Indice Valor lndice bancarios central privadas pblicas agregado imputados total

1979 1859 1102 100 287 100 241 100 -76 100 3412 105 1980 1855 1229 112 279 97 264 110 -82 108 3545 104 1981 2036 1123 102 339 118 271 11 -893 117 3679 108 1982 2060 1028 93 335 117 273 113 -2 2 3693 108 1983 1858 990 90 227 79 294 122 -98 129 3271 96 1984 1936 964 87 298 104 319 133 -88 116 3429 100 1985 1874 1173 106 271 94 314 130 -111 146 3521 103 1986 1427 2052 186 147 51 340 141 -117 153 3848 113 1987 3534 321 250 87 493 205 -117 153 4160 122 1988 3430 311 180 63 347 144 -101 132 3856 113 1989 3123 283 125 64 267 111 3515 103 Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico 1989-1990, Lima 1990; Cunto, Per en nmeros 1991, Lima 1991
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Anexo 3 Per: Ahorro bruto privado y pblico (en soles de 1979)

Aos

HogaIndice res

Emp. priv.

Indice

Emp. Indice Pb.

Gob. Cent.

Indice

PB Indice total

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

432 100 572 645 748 534 525 483 511 132 149 173 124 121 112 118

212 221 178 129 185 249 253 192 964 1066 1010

100 104 84 61 87 117 119 91 455 503 476

54 44 45 44 25 54 70 13 16 -65 -28

100 81 83 82 47 101 129 24 30 -121 -53

17

100

904 905 894 894 611 740 777 698 807 845 738

100 100 99 99 68 82 86 77 89 93 82

68 40 26 15 -28 -16 -134 -79 -88 -52 -28 -16 -19 -11 -173 -102 -157 -92 -244 -144

Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico 1989-1990, Lima 1990; Cunto, Per en nmeros 1991, Lima 1991.

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La composicin de Reforma del estado y polticas de estabilizacin econmica 1979-1992: El Per un caso especial fue realizada en el Instituto de Estudios Peruanos y estuvo a cargo de Ada Nagata. El texto se presenta en caracteres Times de 10 p. con 2 p. de interlnea; las notas de pie de pgina en 8 p. con 1 p. de interlnea. La caja mide 26 x 38 picas.