PROCEDIMIENTO ANTE LA JUSTICIA DE FALTAS DISCRECIONALIDAD Y GARANTISMO

1.- Expansin del rgimen exorbitante al mbito de la justicia municipal de faltas Deseo ante todo, agradecer profundamente al Dr. Julio Rodolfo Comadira la invitacin dispensada para disertar en ste importante evento que nos convoca anualmente. En idntico sentido hago extensivo ste agradecimiento a la Dra. Miriam Mabel Ivanega, a la Facultad de Derecho dela Universidad Austral, al Dr. Ricardo Francavilla y a la Dra. Carolina Fabr por compartir el estrado.-

En ste breve contacto con Uds. deseo poner de resalto la importancia que para los intereses estatales, como as tambin, para la eficaz proteccin de los derechos de los administrados, poseen los Tribunales Municipales de Faltas de la Provincia de Buenos Aires, justicia que es de carcter administrativo y todo su procedimiento est conformado por elementos de derecho administrativo, como ya fuera sealado en un trabajo anterior.[1]

No debe ser redundante sealar, que los jueces municipales de faltas, gozan de todas las prerrogativas acordadas a los magistrados judiciales en cuanto a su independencia, toda vez que la ley de creacin prev las mismas. Sin embargo algo falta y es sa independencia funcional como poder judicial municipal, quizs postergada debido al incumplimiento del mandato autonmico del Artculo 123 de la Constitucin Nacional, por parte de la Provincia de Buenos Aires.-

Y como hablamos de discrecionalidad y garantismo, el primer elemento discrecional, lamentablemente se encuentra en la propia ley de creacin de sta justicia administrativa.En efecto, es discrecional para los Intendentes Municipales impulsar aquello que debe ser obligatorio: el funcionamiento de la misma con todas las garantas que la ley acuerda. Y esto es as, porque la administracin se resiste a desprenderse de los reductos de poder, que afectan sensiblemente uno de los platillos de la balanza, el de las garantas individuales, porque como hoy bien lo seal el Dr. Patricio Sanmartino, el derecho administrativo es el cauce primario de la proteccin de los derechos sociales.Deseo citar a modo de ejemplo, circunstancias particulares que se han dado a ste respecto.- As, la Dra. Ripodas, Juez de Paz del Partido de Tordillo dijo: . . . Asimismo,

que el juzgamiento de las infracciones debe ser ejercido por los Juzgados de Faltas Municipales. Trtase de criterios legislativos de distribucin econmica y de competencia jurisdiccional respectivamente. No parecen irrazonables ni injustos como tales, sino ms bien un ejercicio de atribuciones privativas del legislador -mientras no traspongan las fronteras de la constitucionalidad- , y aqu no parece haberse efectuado.- No se vislumbra en general la inconstitucionalidad de las normas observadas -repetimos- , salvo en cuanto a su aplicacin en el caso especfico tal como el que estamos tratando en autos. Vemos que, en razn de que en el Partido de Tordillo al no estar creada la figura del Juez de Faltas Municipales, ejerce dicho cargo el Intendente del Distrito, resulta observable su imparcialidad como magistrado para sancionar y para fijar el monto de dichas sanciones, ya que tanto las penas, como la elevacin de sus montos, beneficiaran al gobierno que est ejerciendo como cabeza del Poder Ejecutivo, incrementando la recaudacin fiscal. Se confunden as dos poderes del Estado Republicano, el Ejecutivo y el Judicial... Antes que el Intendente o un subalterno suyo, es preferible confiar la aplicacin de sanciones por faltas a contravenciones a jueces municipales, letrados y estables ( SAGES , JA 1986-II-867 ). Ello importa ms garantas de especializacin, asimismo, atento a la inamovilidad de sos jueces en sus funciones, el rgimen ofrecera mayor seguridad e imparcialidad para el eventual infractor ( C.S.N., Fallos 202-526, JA 1945- III-724 in re Koch ). Ya que, indudablemente, el Juez de Faltas, as como est , confundido en su figura con el Intendente Municipal, debiera haberse excusado de intervenir en sta causa y en todas las causas como la presente, en las cuales el Gobierno local, que l tambin representa, tiene indudable inters econmico ( arts. 27, 30, 31, 60 y cdts. dec. ley 8751/77; arts. 24 inc. 9, 36 y cdts. C.P.P. - ley 3589 - ) .- La facultad excusatoria de los jueces debe ser entendida como un derecho, a la par que un deber. Cada uno de ellos debe valorarla subjetivamente en funcin de su propia conciencia, a los fines de resguardar la neutralidad del servicio de justicia ( S.C.B.A. , AyS 1956-V-672, Ac. 085, 09/oct/56 in re Gonzlez Carman ).- La causal de inters en el pronunciamiento se refiere a intereses econmicos o pecuniarios ( C.S.N. , 23/set/94 in re Pandolfi c. Rajneri, JA 1997-IV- Sntesis ) . En el casus no es un inters personal pero s del gobierno que el sentenciante encabeza.- Esta falta de excusacin, ha provocado que las garantas constitucionales del debido proceso y la defensa en juicio queden conculcadas por el entendimiento de un Juez en un caso sobre el cual su imparcialidad para decidir est seriamente cuestionada.[2] En dicho sentido, y habiendo sido planteada la inconstitucionalidad del articulado de la ley que dispone el juzgamiento de las faltas municipales por parte del intendente de uno de los partidos mas populosos del conurbano bonaerense, a mrito de la prohibicin emanada del artculo 109 de la Constitucin Nacional y con el bagaje de fundamentos emitido por la sentenciante arriba citada, el juez correccional se limit a anular el acta de comprobacin declarando la cuestin abstracta.Es que no cabe duda que en sta historia, como en otras, existen intereses de capital importancia y que en nada benefician la transparencia de los actos de gobierno.- Huelga

decir que la falta de publicidad de dichos actos, atenta irremediablemente contra el control de la discrecionalidad administrativa.- No se me ocurre observar a un Intendente en un estrado pblico juzgando infractores a las normas municipales, tal como lo viene haciendo quien les habla.-

La caracterizacin administrativa de la justicia de faltas, huelga decirlo, se ha dado con el transcurso del tiempo, que est favoreciendo cada vez mas, la nota que venimos mencionando, desde que no cabe duda que las resoluciones que sus integrantes emiten son actos administrativos y como tales gozan de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad.-

Recientemente, un brillante trabajo del Dr. Fernando Lagarde, referido ya a la Comisin Federal de Impuestos ha ratificado sta tendencia[3].-

No otra puede ser la lectura, cuando los artculos de los cuerpos legales que nutren el accionar del rgano que tiene a su cargo la funcin de polica administrativa, indica que dichos actos administrativos mientras no sean enervados por otras pruebas sern tenidos por el juez como plena prueba de los hechos denunciados.- Es decir que en ste procedimiento no rige la presuncin de inocencia que lamentablemente es aplicada en muchos casos cuando las causas son elevadas a la Alzada en grado de apelacin.Recordemos que la Alzada actualmente son los Juzgados Correccionales o Juzgados de Paz, de acuerdo a ciertos matices que no voy a detallar en ste momento.-

Como se observa, una instancia juzga y emite un acto administrativo con las caractersticas de presuncin de legitimidad y cuando es elevada al conocimiento de la Alzada, se juzga en base a la presuncin de inocencia.- Afortunadamente, se est abriendo paso de a poco, en la justicia correccional de la Provincia de Buenos Aires, la idea que aun cuando sea un rgano penal el que entiende en la Alzada; ste debe aplicar las normas del procedimiento administrativo y as lo dispuso en una interesante sentencia la Juez en lo Correccional del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, Dra. Maria Fernanda Ferreira , con fecha 5 de febrero de 2003, sentando un precedente importante en la Provincia de Buenos Aires. En efecto, en la causa 653/4 del Juzgado Correccional N* 4 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, caratulada Cooperativa de Produccin y Comercializacin Frutihortcola Nor Chichas Potos Ltda.. s/ apela sancin municipal y registrada bajo el N* 2811 se produjo un giro muy importante en el sentido indicado ya que se establecieron algunas pautas que introducen de lleno al procedimiento y al proceso administrativo, con

motivo y en ocasin del conocimiento por parte de se fuero de las apelaciones contra las resoluciones dictadas por los jueces municipales de Faltas.- Asi se dijo: ...Con relacin al planteamiento coincidente en el recurso en tratamiento con lo solicitado por la Defensora Oficial, donde requiere la nulidad de las actuaciones en atencin a la falta de defensa tcnica en la presente causa, y por resultar violatorio al legtimo derecho de defensa garantizado por la Constitucin Nacional y provincial; la suscripta considera que, en primer trmino el principio que rige el procedimiento administrativo resulta ser la presuncin de legitimidad, no as en el procedimiento penal donde rige el principio de inocencia, ante sta particularidad, todo imputado por una falta municipal reviste el carcter de infractor, comprobada previamente la falta por un funcionario competente y labrada la correspondiente acta en las condiciones enumeradas en el artculo 38 del decreto ley 8751/77, y siempre que no sean enervadas por otras pruebas, esta sera considerada por el Juez de faltas municipales como plena prueba de la responsabilidad del infractor. Asimismo, considero atendible para el presente anlisis, los principios particulares que rigen el procedimiento administrativo, ellos son: a) oficialidad: aunque el procedimiento es impulsado de oficio por los organos de la administracin, no impide que el administrado disponga en cierta medida del procedimiento, no asi que la administracin deje al interesado al margen de actividad privada para ofrecer y obtener las pruebas, b) Principio de verdad material: la administracin no queda vinculada por las pruebas que pueda aportar el particular, sino que, el Juez debe ajustarse a los hechos, procurndose las pruebas, aun con independencia de la actividad y voluntad del administrado, c) Informalismo: el particular puede invocar la elasticidad del procedimiento en beneficio propio, sin el rigorismo ni el formalismo del proceso judicial, pero el informalismo no rige a favor de la administracin, d) Debido proceso: traslado al procedimiento administrativo de la garanta de la defensa en juicio. Ello presupone: 1) tener noticia y conocimiento de las actuaciones, 2) oportunidad de participar en el procedimiento (exponer razones, ofrecer y producir pruebas, etc) y 3) obtener decisin fundada. Por consiguiente, el derecho de defensa en sede administrativa, ha sido definido en cuanto a sus formas sustanciales por la Corte de Justicia de La Nacin (caso Parry, Adolfo E. Ao 1942), atribuyendo a quien es sometido a proceso el derecho a ser notificado, oido y a defenderse mediante argumentos y pruebas que con posterioridad al caso Fernndez Arias c/ Poggio, ao 1960, ademas de mantener el requisito de la defensa indicado precedentemente, impone como condicin sine qua non para la constitucionalidad del procedimiento administrativo, la posibilidad de usar una va ulterior de revisin judicial suficiente; es all donde resulta de aplicacin la garanta constitucional impuesta por el art. 18 dela Constitucin Nacional. Todo ello motiva que en el procedimiento administrativo no corresponda la intervencin de un Defensor Oficial que actue como defensor tcnico legal del infractor, puesto que las garantias de la defensa se encuentra satisfechas, no solo por las particularidades de los principios rectores del procedimiento administrativo precedentemente tratado, sino tambien por la carencia de obligatoriedad que determina la misma ley procesal en la material (Decreto ley 8751/77),

no asi ocurre con el procedimiento penal que impone la figura del Defensor Oficial. En consecuencia, como el procedimiento administrativo no resulta ser de jurisdiccin judicial, no se ve violada la garanta constitucional que indica el art. 18 dela Constitucin Nacional, puesto que, dicha garanta de defensa resulta ser en juicio y no en sede administrativa; como tampoco asi la garanta del artculo 15 de la Constitucin de la Provinciade Buenos Aires, en tanto que ...la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo..... se ven protegidos ampliamente en cuanto a sus formas sustanciales (el derecho a ser notificado de la causa, ser odo y defenderse mediante argumentos y pruebas que pretenda aportar), todo ello, y sin perjuicio de la oportunidad procesal de alcanzar una segunda instancia de revisin judicial, donde la situacin vara radicalmente.-

En sta casa la Dra. Irgmard Lepenies tuvo la oportunidad de exponer claramente sta circunstancia, siguiendo los lineamientos del Superior Tribunal de Justicia de Santa Fe[4].-

Deseo dejar constancia, adems, que actualmente se encuentra a estudio de la legislatura de la Provincia de Buenos Aires, el proyecto de ley modificatorio de la justicia de faltas, y en el cual desaparece como alzada la justicia penal, dotando al procedimiento de todas las caractersticas que venimos citando.-

Es que si el accionar de la misma en materias tan caras a la sociedad como por ejemplo, control de alcoholemia, realizacin de competencias automovilsticas (picadas) en la va publica y todas aquellas que hacen a resguardar los intereses de la sociedad, la vida y los bienes de las personas, teniendo en cuenta para ello los cnones establecidos por el Artculo 19 de la Constitucin Nacional, toda vez que no cabe duda que dicho accionar atenta contra terceros y que pueden ser juzgadas validamente por medio de tribunales administrativos con celeridad y eficacia, de ello no tengan duda, es frenado por un equivocado criterio de garantismo que hoy se expande en todos los mbitos, de nada valdr la prevencin, de nada servirn palabras como las de Gordillo quien dijo: Seamos oportunos en la intervencin preventiva y correctora del mal en ciernes; no esperemos la consumacin del mal que se transforma virtualmente irremediable para la sociedad: indemnizar al damnificado no ayuda a la sociedad que debe ver como la justicia permite la perpetracin del dao que luego todos de algun modo pagaremos [5].- En dicho sentido la primera parte del artculo citado no renuncia a los fines tuitivos, ni de bien comun, ni de bienestar general, todos ellos reconocidos en el Prembulo de la Constitucin, en el artculo 14 bis, y en el hoy artculo 75, incisos 18 y 19 relacionados, en principio con la moral pblica, que tambin tiene una dimensin social.[6] En sntesis, quiero dejar

establecido, en ste mbito, que el criterio a utilizar, a fin de garantizar aquella exorbitancia del derecho administrativo, con su contenido equilibrado de prerrogativas pblicas y garantas individuales, en sa tensin existente entre poder y libertad, es que de una vez por todas, tengamos en cuenta que tambin el tan preciado garantismo que pretendemos asegurar es el de toda la sociedad y no solamente aquel de los sometidos a procesos judiciales o procedimientos administrativos, garantismo ste, que no por insoslayable se practica de manera indiscriminada, hasta el punto, que cuando las desgracias ocurren los protagonistas, que hicieron gala de dicho garantismo desaparecen de la escena pblica, recayendo las responsabilidades en funcionarios administrativos que observan atnitos como su labor queda marginada por meros cuestionamientos formales; y sobre todo ello quiero dejar formulado ste llamado de atencin.-

Efectivamente, la operatividad de las referidas garantas no resultan en desmedro de los objetivos que subyacen en la regla que habilita a la administracin para imponer sanciones[7], todo lo contrario, pareciera reforzarlos, a poco que se repara, a la luz de consagrada doctrina, que el sistema jurdico administrativo, revela la existencia de una estructura dialctica compuesta por principio autoritarios y liberales, que procura compatibilizar las prerrogativas administrativas con las garantas debidas a los particulares[8]

No cabe duda alguna entonces que estos Tribunales de Faltas son rganos administrativos, los cuales ejercen actividad administrativa, siendo los decisorios que adoptan actos administrativos de carcter sancionatorio o absolutorio (an cuando mal se los califique de jurisdiccionales)[9]. Sin embargo, discrepo con la interpretacin dada por la Sala mencionada, respecto de la naturaleza de las sanciones, toda vez, que las mismas no pueden catalogarse sin mas como penales, cuando tenemos multas derivadas precisamente del ejercicio de funciones administrativas.- Ser necesario en consecuencia discernir cuando estamos en presencia de una multa de naturaleza penal o de naturaleza administrativa. En dicho sentido, comparto el esclarecedor trabajo de Gernimo Rocha Pereyra, sobre la clasificacin de las sanciones en relacin al elemento teleolgico, esto es, la finalidad que se persigue con la previsin y aplicacin de una determinada sancin, lo cual se encuentra caracterizado por la naturaleza jurdica del bien infringido[10] Esta circunstancia no nos impide dejar establecido desde ya, que se trata de organismos independientes en su accionar, debido precisamente a las caractersticas de sus funciones, que ha determinado la ley de la materia.- Esta independencia, precisamente, es la que le permite, controlar el accionar discrecional de los rganos de la administracin pblica que ejercen la funcin de polica.-

En dicho sentido, coincidimos plenamente con la revalorizacin de la teora del acto administrativo, ya que se observa con alarmante preocupacin que la discrecionalidad sin ambages ejercida por los rganos administrativos ha proliferado de tal manera que se omite el dictado de actos administrativos que den fundamento al accionar estatal.- Ello no es patrimonio nicamente de municipios. Recientemente, a modo de ejemplo, se ha intentado prescindir de actos administrativos a fin de percibir fuertes incrementos en la tasa del impuesto inmobiliario de la Provincia de Buenos Aires, circunstancia que motivo un interesante fallo de la justicia contencioso administrativa[11].-

2.- Breves consideraciones sobre el denominado poder y funcin de polica.-

Sobre ste tema y a fin de no generar mas espectro doctrinario que el existente, se dijo que en realidad, el poder de polica no es otra cosa ni se diferencia de la atribucin estatal de restringir el ejercicio de los derechos constitucionales a travs de reglamentaciones que cumplan con los principios de legalidad y de razonabilidad y que, por ello, son concebidas como excepciones acotadas al uso de la libertad[12]

El poder de polica tiene origen jurisprudencial norteamericano cuando en el caso Brown c/ Estado de Maryland (1827) el juez John Marshall[13] utiliz por primera vez la expresin entendindolo como un poder de legislacin; y caracterizado por un conjunto de restricciones a las que cada individuo debe someterse, en el ejercicio de su libertad o de sus derechos de propiedad. En efecto, el poder de polica se expresa a travs de la potestad reglamentaria de los derechos y garantas reconocidos por la Carta Fundamental y que consiste en limitaciones a los citados derechos y garantas.-

Las limitaciones mencionadas estn dirigidas a garantizar la seguridad que tienen los individuos dentro de un Estado para desarrollar sin inconvenientes su personalidad[14] Es por ello, que hay dos grandes corrientes que le han asignado al poder de polica una extensin muy distinta. El sistema europeo aparece encuadrado dentro de la idea de orden publico y su proteccin se extiende a aspectos de seguridad, moralidad y salubridad. Es un concepto restringido de poder de polica-. La corriente norteamericana, en cambio, ha elaborado un concepto amplio de poder de polica. No lo circunscribe a materias especficas, sino que lo considera un instrumento flexible tendiente a la proteccin de los intereses sociales . . . Al adoptar el criterio amplio de poder de polica, la facultad del Estado de reglamentar se extendi en Argentina a otras actividades con el fin

de salvaguardar el bienestar pblico, que segn sta postura no se agota en la seguridad, salubridad u moralidad, sino que abarca numerosas actividades como la economa, la seguridad social, la industria, el comercio, etc. Ver Ercolano c/ Lanteri de Reinshaw Fallos, 154:259 y Avico c/ de la Pesa,Fallos, 172:29[15]

El fundamento constitucional de la nocin de poder de polica ha sido receptado en la reforma constitucional de 1994 en su artculo 75 inciso 30 y en numerosos tratados internacionales ya al amparo del artculo 75 inciso 22 de la Carta Fundamental. Ejemplo de ello son la Declaracin Universal de Derechos Humanos, artculo 29 inciso 2; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jose de Costa Rica), artculo 32, inciso 2, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, artculo 4.-

Es necesario hacer mencin, por otra parte, que dentro de ste conjunto de restricciones y limitaciones, en el artculo 2611 del Cdigo Civil se determina que: Las restricciones impuestas al dominio privado slo en el inters pblico, son regidas por el Derecho Administrativo. Y en la nota a ste artculo se discierne entre las restricciones al dominio privado en mira de salvar otros derechos de las propiedades contiguas, que conciernen al Derecho Civil y las impuestas por slo el interes pblico, por la salubridad o seguridad del pueblo, o en consideracin a la religin, que le son extraas y competen al Derecho Administrativo. Desde el tema ahora en estudio, tiene el inters adicional de trazar una lnea divisoria entre las limitaciones en aras del inters pblico ese es el concepto que usa Velez- y aquellas fijadas en mero beneficio de otros vecinos siendo, stas ltimas las unicas alcanzadas por la legislacin civil[16]

3.- La caracterizacin de la funcin de la justicia municipal de faltas.-

Sin perjuicio de no desconocer el amplio debate doctrinario y jurisprudencial existente, sobre la independencia de las decisiones de los Jueces Municipales de Faltas, la realidad indica que los municipios, al gozar de la autonoma brindada por el Artculo 123 de la Constitucin Nacional[17], pese al incumplimiento del mandato por parte de la Provincia de Buenos Aires; tienen una caracterizacin mas amplia, y es por ello que al adoptar sta definicin, los rganos creados por la norma arriba citada justifican su labor fuera de toda presin exterior[18],dentro de la legitimacin para actuar que posee el municipio, a mrito de la evolucin del derecho local, la cual resulta incuestionable, ya que acta en representacin de sus habitantes, pues ejerce su poder de polica no slo a travs

del dictado de decretos y ordenanzas sino tambin mediante la adopcin de aquellas medidas tendientes a evitar su incumplimiento[19] en la medida de la proteccin del inters pblico, el cual podemos definir como la existencia de algo, que puede ser una cosa o un bien, que es importante para una persona porque le significa un valor, un provecho o una utilidad, en el orden moral o material, que sa persona aprecia como tal y que desea adquirir, conservar, acrecentar o mantener para su propia esfera de valores. Tal inters, entendido de se modo, pasa a ser pblico cuando no es exclusivo o propio de una o pocas personas, sino que participa del mismo un numero tal de personas, componentes de una comunidad determinada, de suerte que pueda llegar a identificrselo como de todo el grupo, inclusive respecto de aquellos que, individualmente, puedan no compartirlo[20]

Es por ello que, naturalmente, dichas decisiones deben contener necesariamente requisitos asimilables a los propios del acto administrativo, producindose el agotamiento de la va administrativa con la resolucin del Juez de Faltas, considerando ste como el acto ltimo que posibilita el acceso al rgano judicial y referido exclusivamente al marco de un procedimiento.-

Para ello ser menester adems, analizar las caractersticas que rene el acta de comprobacin de faltas municipales, a la que tambin denominamos como acto administrativo.-

Como vimos, la instancia administrativa que analizamos, ha sido creada por ley y de acuerdo a los principios sustentados por la Corte Suprema de Justicia de La Nacin, por los cuales se ha afirmado que slo a travs de la norma legislativa se puede establecer una jurisdiccin obligatoria, sea en sede administrativa o judicial[21].

Afortunadamente, el signo de independencia ha sido receptado oportunamente en un dictamen emitido por la Direccin Municipal de Legal y Tcnica de la Municipalidad de Lomas de Zamora, donde se sostuvo que las remuneraciones de los Jueces Municipales de Faltas no pueden ser disminudas mientras se encuentren en sus funciones, en base al principio de la intangibilidad de las remuneraciones e inamovilidad de sus cargos.(Dictamen 11814 del 9 de Noviembre de 2001, recado en expediente 4068-110568-T-2001 y refrendado por Decreto del Departamento Ejecutivo N* 25/02 del 10 de enero de 2002).-

Sin embargo, uno de los puntos mas interesantes a resolver con la instalacin de los Tribunales Municipales de Faltas, siempre ha sido la calificacin de sus actividades, dado que, la discusin sobre su constitucionalidad haba quedado terminada a partir del leading case Fernndez Arias.-

No todos los elementos en ste camino de atribucin de potestadas son iguales.- Sin entrar en un anlisis detallado de los mismos, lo cierto es que existe un nmero creciente de bienes y derechos que necesitan ser tutelados, que los mismos son de rango constitucional y que ello es lo que justifica la existencia de una regulacin jurdica de stas materias en todas sus fases, desde la preventiva hasta aquella en que se dicta el acto administrativo que pone fin a la situacin planteada, que no necesariamente ser controversial, dejando librado el control judicial posterior.-

Esto es lo que fundamenta la atribucin a la Administracin Pblica de un cmulo de potestades, que, al ser actuadas, inciden en la esfera jurdica de los ciudadanos, limitando, restringiendo o excluyendo sus posibilidades de accin.-[22]

Rige aqu, en consecuencia, como en cualquier tipo de actividad administrativa, el principio de legalidad,[23] que exige la atribucin expresa ala Administracin de potestades especficas al objeto, precisamente, de garantizar y tutelar los bienes y derechos existentes en las actividades que le son propias, aunque conceptualmente sera mas preciso hablar de requisitos o elementos relativos a la juridicidad del acto administrativo, abandonando la tradicional terminologa de legitimidad o legalidad, en razn de que el trmino actualmente en uso podra ser entendido prima facie demasiado apegado slo a la ley, olvidando de tal forma que la administracin moderna debe someterse a un contexto jurdico mucho mas amplio[24].-

Una atribucin que la propia ley debe efectuar de forma totalmente expresa, por cuanto se trata de potestades de tipo limitativo, que inciden, restringindola, en la esfera jurdica de los ciudadanos.- Y a partir de stos parmetros, es que debi justificarse la actividad de organismos administrativos como los que estamos analizando[25].-

No es cuestin de la eficiencia de un rgano por la especificidad de su labor, tampoco el principio de la eficacia prctica, la teora realmente se mueve en base al temor a la tirana o al despotismo[26].-

En sentido concordante con lo expuesto Tawil[27] sostiene: Incompatible con nuestro ideario constitucional, la justificacin de la posicin adoptada a partir de 1907[28] debe buscarse, por ello, en un propsito distinto: la intencin de obtener de se modo un medio idneo para evitar, en la prctica, una efectiva privacin de justicia ... Las objeciones vertidas respecto al limitado alcance del recurso extraordinario como principalmente- a la prohibicin del ejercicio de funciones jurisdiccionales ante los trminos del art. 95 dela Constitucin, llevaron a la Corte a pronunciarse por una solucin pragmtica: superada por la prctica administrativa, admiti la constitucionalidad del ejercicio de stas funciones en tanto existiera una revisin judicial suficiente, que, en principio no se encontraba garantizada con la apelacin extraordinaria.-

Todo ello determina que debemos hablar de ejercicio de funcin administrativa y no de funcin jurisdiccional, la cual le est absolutamente vedada a la administracin.-

Por las circunstancias apuntadas en los prrafos que preceden, tanto en el procedimiento previo que se lleva a cabo por funcionarios con facultades de comprobacin; como en el que se lleva a cabo en la Justicia de Faltas, hay que hablar de funcin administrativa.- El paso siguiente, marcado por el acceso a la Alzada a travs del control judicial, marca recin la etapa eminentemente jurisdiccional.-[29] En el marco del procedimiento ante la Justicia Municipal de Faltas de la Provincia de Buenos Aires, es necesario establecer, que el mismo se inicia con el labrado del acta de comprobacin que da sustento al mismo. Precisamente, dicha acta de comprobacin viene a ser el acto administrativo inicial que encuentra su corolario en el acto administrativo final, a la sazn, la decisin del juez de faltas, y que agota la va[30].-

Consideramos, asimismo, que dicho instrumento no tiene el carcter de declaracin testimonial como indican las normas que hacen referencia al mismo.-

Todo ello connota una funcin de esenciales caractersticas administrativas, coincidiendo en dicho aspecto con lo sealado por Gordillo[31].-

Para ir avanzando partimos de la definicin dada por Julio Rodolfo Comadira[32] cuando define al acto administrativo municipal: . . . declaracin emitida por un ente municipal o un ente pblico no municipal, en ejercicio de la funcin administrativa municipal, bajo un rgimen exorbitante, productora de efectos jurdicos directos e individuales respecto de terceros.-

Si a continuacin, consideramos fundamentalmente el trmino declaracin y dentro de su amplio alcance, slo aquel que lo refiere a una simple comprobacin de hechos, comenzamos a delinear la demostracin en el sentido que el acta de comprobacin, labrada por funcionario competente, es un acto administrativo municipal, debiendo establecerse, que clase de acto administrativo es.-

Podramos decir que el acta de comprobacin es un mero acto administrativo de conocimiento, ubicado dentro del trmite del procedimiento, en el que la autoridad administrativa, por intermedio de la actuacin de sus funcionarios competentes y con los requisitos que la ley establece, comprueba una contravencin que determinar efectos jurdico-administrativos directos e individuales respecto de terceros.-[33] Emitido en sas condiciones, es decir, conforme a derecho, gozar de presuncin de legitimidad[34] y con ello, las consecuencias que la jurisprudencia ha derivado de la misma: a) la falta de necesidad de que la Justicia declare legtimo el acto para que ste produzca efectos, b) el acatamiento debido al acto por los particulares, c) la improcedencia de la revisin de oficio,(en ste caso con algunos matices que se deben tener en cuenta para asegurar el equilibrio, caracterstico del rgimen exorbitante); d) la necesidad de alegar y probar la ilegitimidad[35]

El acta de comprobacin acto administrativo- que carezca de alguno de los requisitos esenciales indicados en la norma, ser nula de nulidad absoluta y manifiesta y as debe declararse de oficio en sede de la Justicia de Faltas y aun inaudita parte, sin perjuicio de aquellos casos que la tornen anulable y la inobservancia no sea relevante para el juzgamiento del infractor sin menoscabar su derecho de defensa[36].Justamente, el sentido de otorgarle presuncin de legitimidad a las actas labradas por funcionario competente, es la que debe hacer caer la recepcin de los principios del derecho penal en el proceso de faltas municipales.[37] No resulta congruente con el proceso penal, la existencia de dicha presuncin, ya que al admitir la inversin de la carga de la prueba, las leyes que admiten aquella presuncin, han alterado el principio de inocencia que debe regir ste proceso, pues establecen que deber ser el imputado quien pruebe si lo volcado en el acta de comprobacin es falso o incorrecto.-[38]

Abundante es a sta altura recordar que el fundamento de sta regla de inversin se encuentra en el derecho administrativo[39], y si como ya dijimos la declaracin unilateral del funcionario de la administracin es un acto administrativo, se impregna de la presuncin de legitimidad de los actos de la misma, es decir que se considera que ha sido emitida en su totalidad, tanto en la forma como en el fondo de acuerdo a derecho.- En consecuencia, si nos atenemos al proceso penal, el acta as considerada no sera idnea para satisfacer una condena, si lo es en cambio en el marco de conocimiento de un rgano administrativo.-

La asimilacin al derecho penal, representa peligros: se eleva al simple infractor administrativo a la categora de delincuente menor y se van creando penas privativas de la libertad similares a las del derecho penal comn, pero que tienen que ser aplicadas por organismos administrativos. Resulta toda una incoherencia, teniendo en cuenta que el mas preciado de los ideales del hombre es la libertad. Por otra parte, slo en el marco del derecho administrativo ser posible considerar las particulares circunstancias locales, no slo de una provincia sino de sus diferentes partidos, pueblos y localidades.-

Para finalizar, es necesario determinar que el acta de infraccin carece del carcter de prueba testimonial que la ley le atribuye. La misma es prueba instrumental y su caracterstica, la de un documento pblico u oficial que contiene un acto administrativo de conocimiento o comprobacin de hechos y circunstancias.-

El agente municipal, no es un testigo. No es un tercero extrao a las actuaciones que se forman con su intervencin, sino que forma parte de la Administracin ejercitando la funcin de polica asignada. Por ello, al faltarle sa extraneidad, su testimonio como tal, nace descalificado sobre todo, teniendo en cuenta, que por aplicacin de normas supletorias, no habr declaracin testimonial vlida si no se ha prestado juramento en legal forma. La determinante eficacia del acta surgir de su naturaleza jurdica, considerada como acto administrativo y documento pblico, que goza de presuncin de legitimidad hasta tanto no sea desvirtuada por otras pruebas debidamente fundadas.-

La norma legal que venimos mencionando (Decreto Ley 8751/77 modificado por ley 10269 y 11723), adolece de defectos sustanciales. Obvio resulta destacarlo, ello se debe a la confusin existente acerca de la verdadera naturaleza de la institucin, que la misma crea.-

El artculo 10 indica: la sentencia condenatoria....; el artculo 17 reza: la pena se prescribe al ao de dictada la sentencia definitiva...; luego en el artculo 50 comienza la contradiccin ya que all se dice que: Odo el imputado...el Juez fallar en forma de simple decreto (la negrita nos pertenece) ...Cuando la sentencia fuera apelable, el Juez la fundar brevemente.-

Es as que, aunque no sea afortunada la denominacin, nos parece mas adecuada la terminologa simple decreto que sentencia ya que por no ser Jueces del Poder Judicial, las resoluciones de stos funcionarios, no pueden ni siquiera asimilarse a las sentencias, sin perjuicio que las mismas deben fundarse como lo indica la norma constitucional.- Por otra parte, ste simple decreto del que habla la ley, se trata en realidad del corolario del procedimiento y como tal es un acto administrativo[40] ya que emana de un rgano de la Administracin.-[41]

Dicho acto administrativo de caractersticas especiales, pero que con su dictado agota la va administrativa, sin embargo, no debe de ser identificado con un simple decreto como indica la norma, ya que de ser as se violaran los mas elementales derechos de los imputados, anteponiendo la presunta celeridad a la proteccin de las garantas individuales.-

Esto es porque pareciera ser que el texto intenta agilizar el procedimiento de los juzgados de faltas, en perjuicio de los imputados. Sabido es la gran cantidad de causas que los juzgados de faltas tienen (sobre todo en grandes ciudades), pero no es admisible que los ciudadanos vean conculcados sus derechos porque las municipalidades no cuentan con la estructura necesaria para su juzgamiento[42].-

Es as, que dicho acto deber contener todos los recaudos necesarios que garantizan el debido proceso y la defensa en juicio.- Queremos decir con sto, que las resoluciones emitidas por los Jueces Municipales de Faltas, sern un acto administrativo vlido, que debe cumplir con la exigencia de motivacin suficiente prevista por el ordenamiento constitucional y ser una derivacin razonada del derecho vigente, con aplicacin a las circunstancias concretas de la causa[43]

As, la funcin de la teora del acto administrativo reseada por Julio Rodolfo Comadira[44] respecto de la proteccin del inters pblico como standard de interpretacin de la relacin jurdica administrativa ampliar su vigencia.-

Nos ensea Garca de Enterra: La historia de la reduccin de stas inmunidades, de sta constante resistencia que la Administracin ha opuesto a la exigencia de un control judicial plenario de sus actos mediante la constitucin de reductos exentos y no fiscalizables de su propia actuacin, es en general, la historia misma del Derecho Administrativo[45]