Accountability democrtica e as ouvidorias

Rita de Cssia Chi Serra Bacharela em Direito pela PUC Minas. Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro. Advogada. Analista do TCEMG. Joo Rafael Chi Serra Carvalho Historiador pela UFMG. Mestre em Histria Social pela USP. Ricardo Carneiro Matemtico. Mestre em Economia e Doutor em Cincias Humanas (Sociologia e Poltica) pela UFMG.

A mente que se abre a uma nova ideia jamais volta ao seu tamanho original. Albert Einstein

Resumo: O propsito do presente artigo exploratrio examinar, na literatura, as principais abordagens acerca da ideia de accountability para, com base nos marcos tericos, analisar o hodierno cenrio nacional, no tocante aos referenciais normativos, bem assim quanto aos instrumentos de accountability horizontal inseridos na arquitetura institucional, destacando-se a relao accountability e as ouvidorias. Palavras-chave: Accountability. Responsabilidade. Responsividade. Prestao de contas.

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1 Introduo
A principal questo enfrentada pelo Estado brasileiro, aps a redemocratizao, tem sido harmonizar as crescentes demandas sociais com condies de governana1. A ideia de gesto pblica eficaz, hoje, pressupe a realizao dos direitos fundamentais e sociais constitucionalmente assegurados, a presena concreta do carter democrtico traduzido no desenho institucional da gesto e o permanente dilogo entre ambiente pblico e a sociedade. A transposio de um ambiente poltico ditatorial para um desiderato de democracia repercutiu no Estado, na Administrao, na sociedade e no mercado brasileiros. Houve um aumento dos reclames sociais frente ao aparelho estatal, o qual foi reestruturado buscando adequao aos novos tempos, mediante a adio de ilhas de gerencialismo burocracia preexistente e a adoo de novas formas de parceria com o mercado e a sociedade, sob o argumento da busca pela eficincia. Importa destacar esse cenrio de ebulio social, porque a accountability deve ser compreendida dentro da ideia de Estado. As questes atinentes representatividade, legitimidade do poder e accountability tendem a acompanhar o avano de valores democrticos.2 Ademais, inquestionvel que as transformaes ocorridas no aparelho do Estado brasileiro e que desguam na gesto pblica contempornea interessam ao estudo de todas as formas de accountability, especialmente accountability horizontal, como se demonstrar. Mas afinal, o que accountability? Accountability valor de responsabilizao decorrente da representao. Parece simples, mas no . Responsabilizao o ato de responsabilizar. Responsabilizar impor responsabilidades, ser considerado responsvel; ficar sujeito consequncia de atos prprios ou alheios; enfim, tornar-se responsvel. Representao o ato ou efeito de representar. Representar fazer ou tornar presente3. Transpondo essa noo bsica para o ambiente do Estado, fcil visualizar nos Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio a representao do Poder do Estado. Se o Estado democrtico, ento o Poder Estatal tem origem no povo, na sociedade, no cidado. Assim, em ambiente democrtico, todos aqueles que detm Poder Estatal, em sua trilogia, exercem-no, de fato, em representao ao Poder oriundo, em ltima instncia, do cidado. Em razo de estar atuando em representao a um Poder que em origem no seu, mas do Cidado, deve o representante responsabilizarse por todas as aes desempenhadas no exerccio de tal Poder, respondendo por

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elas. Ao se referir a essa responsabilizao que nasce da representao tratar-se- de accountability, que mais que simples prestao de contas. Com efeito, tambm um valor que deve ser compreendido em sua estrutura original biunvoca, em relao correspondncia que se estabelece entre representante e representado, conjugando foras de direitos e deveres na atuao desses dois atores, todos sob as foras maiores do arcabouo estatal em que se acham inseridos. Dessa forma, o que concretizar a accountability , em primeiro plano, a arquitetura institucional do Estado e, sequente, o desenho institucional das diferentes agncias de controle. A accountability multidimensional, mas pode ser compreendida a partir de dois vetores bsicos: o primeiro, vertical, estabelece a prestao de contas dos representados mediante o voto dos cidados nas urnas, em perodos regulares estabelecidos no tempo; o segundo, horizontal, busca traar diferenciadas formas de controle entre esses marcos eleitorais (temporais), a fim de conferir maior consistncia na ao de controle e acompanhamento dos representantes. Sob esse vetor pode-se constatar, tambm, os controles de responsabilizao destinados a todos aqueles que detm parcela de poder pblico em razo do exerccio de suas misses, cargos ou funes de ordem pblica ou de interesse pblico. Alm dessa introduo, que apresenta o tema evidenciando o escopo do conceito de accountability em suas diferentes dimenses vertical e horizontal , o artigo resume na seo duas destacadas teorias sobre o tema. Na seo 3 apresenta os principais mecanismos da accountability horizontal para, na seo 4 aprofundar a discusso ao cuidar de seu exerccio no Brasil. A seo 5 destaca as ouvidorias como elemento de conexo entre a sociedade e a Administrao/Governo, ou seja, via direta para o exerccio do controle social e importante canal para a concretizao da accountability horizontal. Ao remate do texto, em concluso, responde-se indagao proposta por ODonnel4, acerca do que pode ser feito para adquirir accountability horizontal, especialmente no que tange s ouvidorias.

2 AccountabILItY: por que interessa?

Nas democracias modernas espera-se que tanto o governo como a Administrao Pblica sejam responsveis perante a sociedade por todos os seus atos. Assim, a accountability tornou-se tema central no atual debate sobre as novas democracias5 e interessa tanto Administrao Pblica como Cincia Poltica. Campos, em trabalho datado de 1987, indagava Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus?. Passados 25 anos o artigo germinal ainda permanece

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valioso para a anlise do tema. Ao examinar o conceito, a autora parte do sentido de obrigao, apresentado por Mosher, para, em seguida, trabalhar a ideia de que accountability deve ser entendida como questo atinente democracia, e indaga de quem emana o poder delegado ao Estado? Que valores guiam o governo democrtico?6 Arato7, ao voltar-se para o estudo do hiato entre cidado e governo, enfatiza que o cidado moderno reposiciona o governante potencial das repblicas passadas no apenas por ser a fonte de sua legitimidade, mas tambm por ser portador dos mesmos direitos, concluindo que a precondio mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione a atividade dos cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil. Nesse sentido, para o autor, accountability um princpio que pode dar sentido noo de soberania popular em um regime de democracia representativa; enfim, uma dimenso crucial das democracias modernas. Segundo Arato, independente da escolha entre a condenao de Rousseau ou do elogio de Hegel quanto ao sentido da origem medieval do governo representativo, fcil perceber que a representao no medievo no enfrentava nenhum problema de legitimao, porque todos os que eram considerados como parte da nao poltica estavam includos e no havia separao entre representantes e representados, na medida em que o povo era simplesmente excludo. A inverso se deu quando os representantes que apelaram para a autoridade do povo constituam, de fato, o povo e seu significado. Foi o que ocorreu na Revoluo Francesa e na Americana. Ainda segundo o autor, hodiernamente o constitucionalismo o principal mecanismo para garantir a soberania popular, todavia, no pode assegurar e prevenir todas as fontes de injustia, e as emendas constitucionais so complexas, afirma o autor concluindo que o mais relevante para que um sistema de accountability funcione a atividade dos cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil. Sob esse ngulo no difcil perceber que a real existncia da soberania popular pressupe a lgica da incluso da sociedade nas escolhas da representatividade (eleies, plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem assim no acompanhamento das aes de governo, mediante participao e controle social. Segundo Ceneviva8, embora a gnese do conceito de accountability seja controversa, a ideia de controle e fiscalizao dos agentes comumente aceita. De fato, em reviso bibliogrfica, pode-se atestar que a ideia de obrigao/responsabilizao compondo o cerne da noo de accountability parece ser um consenso nas ltimas cinco dcadas9, de Mosher a Abrucio e Loureiro10.

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Para Mosher trata-se de responsabilidade objetiva, no sentido de que acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por um tipo de desempenho. Assim quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades11. No mesmo sentido a assertiva de Santos:
embora o termo (accountability) seja de difcil transposio para o contexto brasileiro, utilizaremos a expresso no sentido de responsabilizao dos agentes polticos, dirigentes e servidores pblicos pelo resultado de sua gesto, perante os atores sociais e polticos aos quais prestam contas12.

A responsabilidade do agente pblico pode ser entendida como consequncia lgica da assuno de parcela do poder pblico, oriundo da soberania popular, tpica da democracia. Destarte, torna-se compreensvel e legtima sua responsabilizao em relao s suas tomadas de decises e aes. De fato, quando o agente pblico age, ele o faz em nome do povo, detentor do direito. Por esse motivo, se a ao realizada irregular ou ilcita, cabe aplicao de sano. Afinal, no interessa sociedade, reconhecer como correta ao desempenhada em desacordo com as leis regras estabelecidas do jogo democrtico ou que desconsidera os princpios de ordem pblica, como impessoalidade, isonomia, moralidade, etc. Ao contrrio, tais aes ho de ser condenadas, e seu responsvel dever responder por elas, na exata extenso da violao feita, o que pode, em hiptese, alcanar as esferas administrativa, civil e penal. Nesse contexto, fcil apreender a importncia e a necessidade do exerccio da accountability democrtica. de Madison a expresso Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos (MADISON, 1982, p. 337). Para que a accountability ocorra na praxe so necessrios os controles, dados confiveis e disponveis e transparncia das aes governamentais e de gesto pblica. A abordagem de Campos salienta a insuficincia e os limites dos mecanismos de controle formal, gerados no interior da burocracia, e indica algumas possibilidades de reduzir a distncia entre o desempenho do governo e as necessidades do cidado. Alerta sobre a necessidade da proteo dos direitos do cidado contra o uso inadequado do poder e mesmo o seu abuso por qualquer indivduo investido em

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funo poltica ou pblica. Para a autora, a accountability governamental tende a acompanhar o avano de valores democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao, representatividade. Assim, a incipincia de tais conceitos, pouco absorvidos na praxe cotidiana, tende a tornar os mecanismos de accountability frgeis. E mais, argumenta que o aumento da complexidade das organizaes reclama pela insero, em sua arquitetura institucional, de elementos de salvaguarda do carter democrtico capazes de evitar o uso indevido ou o abuso do poder por aqueles que o detenham. Para Campos, h uma relao de causalidade entre desenvolvimento poltico e a competente vigilncia do servio pblico, de forma que, quanto menos amadurecida a sociedade, menos provvel que se preocupe com o servio pblico. Assinala ainda que uma administrao responsvel consequncia de um somatrio de vrias dimenses contextuais, como o macroambiente da administrao pblica, a textura poltica e institucional da sociedade, os valores partilhados na cultura e a histria, demonstrando a necessidade de no separar as questes polticas (de governo) e de administrao, e sim de estud-las e avali-las sob a perspectiva do Estado frente sociedade. Enfim, com o trabalho de Campos torna-se mais fcil compreender a necessidade de insero de controles sociais em reforo aos controles burocrticos, bem assim a importncia do amadurecimento da sociedade em relao aos aspectos democrticos para a ampliao da sua participao nas questes de ordem pblica. Pinho e Sacramento, em trabalho que busca responder, baseado nas alteraes polticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil, se j podemos traduzir para o portugus a expresso accountability, antes de concluir dizendo que o conceito encontra-se em construo, destacam vrias concepes, entre elas a apresentada por Schedler (1999), na qual so identificadas trs questes necessrias eficcia da accountability informao, justificao e punio , sendo que as duas primeiras remetem-nos ao que o autor denomina answerability, isto , obrigao dos detentores de mandatos pblicos informarem, explicarem e responderem pelos seus atos; e a ltima concerne capacidade de enforcement, vale dizer, a capacidade das agncias de controle de impor sanes e perda de poderes queles que violarem os deveres pblicos. Assim, para Andreas Schedler, pesquisador reconhecido e Chefe do Departamento de Estudos Polticos do Centro de Investigao e Docncia Econmicas, da Universidade de Yale, exerccios de accountability que expem delitos sem a imposio de penalidades aparecero como fracas e diminudas formas de accountability.

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Outra perspectiva interessante acerca do conceito de accountability refere-se s suas diferentes dimenses. O CLAD (2006) identifica o carter multidimensional da accountability e evidencia cinco manifestaes importantes, conectadas com a gesto pblica contempornea: pelos controles clssicos; pelo controle parlamentar; pela introduo da lgica dos resultados; pela competio administrativa; e pelo controle social. Ainda sob o enfoque multidimensional importa destacar os conceitos de accountability vertical e horizontal Manin, Przeworsk e Stokes afirmam que a accountability vertical ocorre quando o eleitor vota na expectativa de que o representante agir para maximizar os interesses da populao ou quando o representante escolhe um conjunto de polticas necessrias para a reeleio13 Para ODonnel, a dimenso vertical tem nas eleies seu principal canal, ao lado das reivindicaes sociais. Em hiptese, por meio das eleies, razoavelmente livres e justas, os cidados podem premiar ou punir um mandatrio, votando ou no a seu favor. Todavia, o prprio autor aponta que as eleies s ocorrem de tempos em tempos e registra uma nota ctica, quanto ao grau em que as eleies so verdadeiramente um instrumento de avaliao eficaz, pelo qual os eleitores podem punir ou premiar candidatos. No que tange s reivindicaes sociais, ODonnel assenta que nem sempre a insatisfao popular desencadeia procedimentos pblicos apropriados e, por certo, dependem muito das aes que as agncias estatais autorizadas tomem para investigao e possvel punio. Nesse quadro, prossegue o autor, algumas autoridades corruptas so poupadas de punies que teriam em tribunais ou agncias pblicas, enquanto outras, inocentes, se veem condenados pela opinio pblica, sem direito a um justo julgamento.

3 Qual o escopo da accountabILItY horiZontal nas democracias contemporneas?

Com base na insuficincia e/ou das disfunes da accountability vertical, ODonnel defende a ideia do fortalecimento da accountability horizontal. Afirma que: para que esse tipo de accountability seja efetivo deve haver agncias estatais autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar e/ou punir aes ilcitas de autoridades localizadas em outras agncias estatais. Destaca a importncia de, na praxe, as agncias controladoras possurem autonomia suficiente sobre as controladas. Entende que sua efetividade depende no apenas de agncias isoladas lidando com questes especficas, mas sugere a presena de redes de agncias que tm seu cume, porque

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ali que o sistema constitucional se acrisola, mediante decises finais, dos tribunais comprometidos com essa forma de accountability. ODonnel fala de duas direes nas quais a accountability pode ser violada. A primeira funda-se na usurpao ilegal por uma agncia estatal da autoridade de outra; a segunda consiste em vantagens ilcitas que uma autoridade pblica obtm para si ou para seus associados; em suma: usurpao e corrupo. Com o propsito de minimizar essas violaes, o autor argentino recomenda a profissionalizao dos tribunais de contas e do Judicirio, os quais deveriam ser dotados de real autonomia frente ao Executivo e situarem-se o mais isoladamente possvel das foras de governo. Ainda destaca a importncia das informaes confiveis; da construo de pontes institucionais que aproximem os fracos e pobres com os agentes estatais; e da presena de lderes comprometidos com as causas da democracia que no as abandone quando alcanarem o poder. Segundo documento do Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD, 2006, p. 27), a realizao do valor poltico da accountability depende da realizao de dois fatores. O primeiro refere-se ao desenvolvimento da capacidade dos cidados de agir na definio das metas coletivas de sua sociedade, e o segundo a necessidade de construo de mecanismos institucionais capazes de assegurar o controle pblico das aes dos governantes ao longo de todo o mandato.

4 AccountabILItY democrtica brasileira

Accountability pode ou no ser democrtica. O que lhe confere tal caracterstica o seu desenho institucional e a forma de realizao que assinale pelos princpios democrticos, como constitucionalismo, legalidade, igualdade, segurana jurdica, eficcia do sistema de direitos individuais, coletivos, sociais e culturais, participao social, pluralidade, independncia do juiz, etc. O desenvolvimento da capacidade da cidadania ativa , sem dvida, um processo em construo na histria recente do povo brasileiro. No mesmo sentido, houve considervel avano quanto insero dos instrumentos de accountability horizontal, para atuarem ao longo de todo o mandato. H vrias formas de se compreender o processo de construo da accountability brasileira. Uma delas mediante a compreenso da arquitetura institucional do Estado Brasileiro. A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Como se sabe, cada expresso componente dessa assertiva carrega uma carga de

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significado. Por Repblica entenda-se o sistema de governo que se caracteriza pelo fundamento de a soberania caber ao povo que a exerce por meio de seus representantes na atuao estatal. por essa razo que ao menos dois dos trs poderes devem ter origem na vontade popular (eleies). Os cargos pblicos devem ser preenchidos por concursos que garantam igualdade de participao a todos que possuam condies de preench-los e, da mesma forma, o sistema de compras e contratao pblica deve orientar-se, em regra, pelos certames licitatrios, sendo as contrataes diretas excepcionais. Quanto forma federativa, tpica dos Estados que asseguram constitucionalmente autonomia poltico-administrativa aos seus entes descentralizados14. O carter democrtico do Estado se traduz no apenas na insero dos princpios e direitos tpicos da democracia, mas na forma como esses so assegurados sociedade dentro da arquitetura institucional do Estado. A principal tarefa do Estado Democrtico de Direito superar as desigualdades sociais e instaurar um regime capaz de realizar a justia social. Para tanto, assegura-se sociedade a igualizao dos direitos e a umiversalizao de prestaes sociais (SILVA, 1998, p. 132), o que se reflete no governo e na sua gesto, de forma que os membros do governo e os servidores pblicos so responsveis, perante a sociedade, por suas atividades, prestam contas de seus atos e so punveis por eventuais atos ilcitos. Apresentado o cenrio, convm estudar a ideia de accountability democrtica, baseada na noo de valor poltico advindo do carter democrtico do Estado, para compreend-la em seu feitio binrio15 como o conjunto de duas foras correspondentes e contrapostas que atuam no extremo de uma reta. Os dois conjuntos de foras da accountability democrtica so sociedade e Estado. Para Fonseca e Sanches (2001), no Estado de Direito, os mecanismos de controle situam-se em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos de accountability vertical da sociedade em relao ao Estado e os de accountability horizontal de um setor a outro na esfera pblica. Todavia, considerando-se as hodiernas conexes do controle social com os controles interno e externo da Administrao, pode-se constatar a relao sociedadeAdministrao Pblica mediante as participaes populares em canais de oitiva do setor pblico como as ouvidorias , bem como a atuao social em conselhos e comits pblicos. Essas manifestaes sociais podem dar origem a processos de accountability horizontal, como no caso das denncias apresentadas ouvidoria

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da Controladoria-Geral da Unio ou do Tribunal de Contas da Unio. Destarte, plausvel afirmar que a relao sociedade-Estado, em Estado Democrtico de Direito, faz-se presente tanto na accounatbility vertical, quanto na horizontal. A nica diferena est na forma, que pode ser direta ou indireta. Os mecanismos de controle da accountability horizontal variam de pas para pas e podemos estud-los a partir do desenho institucional do sistema de controle (oficial) da Administrao, considerando, tambm, as variadas formas de controle advindas da sociedade, que podem repercutir no esquema final da accountability nacional. Em tese, trata-se dos mecanismos de acompanhamento das aes desenvolvidas por aqueles que detm parcela de poder pblico no cotidiano de seus trabalhos. O sistema de controle da Administrao, no Brasil, composto pelo controle interno, no seio da prpria Administrao, pelo controle externo a cargo do Legislativo e dos tribunais de contas e pelo controle social, realizado pela sociedade e pelo cidado, em interface com os dois primeiros por meio das ouvidorias, canais de comunicao, recebimento de denncias, consultas, audincias pblicas, etc. No Brasil, o cerne desse valor democrtico se acha assegurado constitucionalmente na conjugao de dois dispositivos: o pargrafo nico do art. 70 com o 2 do art. 74 da Constituio da Repblica. Pelo pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal fica assentada a obrigao de prestar contas para qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. J o 2 do art. 74 da Constituio Federal estabelece o controle social ao legitimar, para qualquer cidado, associao, partido poltico ou sindicato, o direito de denunciar irregularidades ao controle externo dos tribunais de contas. Nessa contraposio de foras emanadas da Constituio, de prestar e de tomar as contas, evidencia-se o carter democrtico do Estado, revelando a importncia do permanente dilogo Estado-sociedade para manuteno da democracia em espao no qual o que pblico de todos, razo mais que suficiente para que toda a sociedade e cada cidado por si assumam o compromisso de acompanhar as aes de carter pblico ou de interesse comum.
Art. 70. [...] [...]

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Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Art. 74. [...] [...] 2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

Dessa forma, de um lado, assenta-se a obrigao dever de prestar contas e, de outro, o direito dever cvico de acompanhar as aes de ordem pblica, apontando irregularidades ou ilegalidades detectadas. Tal estrutura registra o movimento de tenso necessrio, sob o ponto de vista poltico, das modernas democracias, entre Estado-sociedade, para atuao no espao pblico, com o propsito de se assegurar a accountability, prestao (e tomada) de contas, com a consequente responsabilizao. Nossa recente trajetria histrica demonstra que a matriz constitucional foi insuficiente para inspirar as foras de Estado e sociedade, no exerccio vigoroso da accountability. Sem questionar os motivos da tmida ao a partir de 1988, podese afirmar em anlise histrica, em retrospectiva, que fez-se necessrio o reforo imperioso quelas matrizes, nos dois polos, o que veio por meio da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente com a redao dada pela Lei da Transparncia e da Lei de Acesso Informao. De um lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal imps aos agentes pblicos a prtica de uma gesto fiscal responsvel, embasada no trip do planejamento, transparncia e controle, tendo como consequncia, a responsabilizao. Para tanto, reforaramse os instrumentos de planejamento oramentrio PPA, LDO e LOA , a transparncia das metas e da execuo oramentria e os elementos de controle para a manuteno do equilbrio fiscal. Com a edio da Lei da Transparncia, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal foi normatizada a obrigao de a gesto pblica demonstrar para a sociedade, com a mxima transparncia, os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as informaes quanto despesa e receita. Por outro lado, a Lei de Acesso informao veio dispor sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do

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3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal. A esse direito do cidado corresponde o dever do Estado de garantir o direito de acesso a informao, que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso.

Fig.1 Accountability Democrtica no Brasil: Fonte prpria. evidente a relao de bilateralidade, do conceito de accountability democrtica, traduzida na obrigao de uma parte de prestar contas de suas aes a outra parte, que, tambm, tem por dever acompanhar e tomar essas contas se necessrio se fizer.

5 Ouvidorias: via do controle concretiZao da accountabILItY

social

para

Como se sabe, a partir dos anos 1980, especialmente aps a Constituio Federal de 1988, constata-se a crescente valorizao de uma gesto pblica que busca o reconhecimento da importncia da participao popular por meio de mecanismos institucionalizados de controle social, como conselhos municipais, oramento participativo, ouvidorias, audincias pblicas, congressos das cidades, entre outros (AMORIM; REOLON, 2009). De fato, o Brasil se transformou muito, migrando da condio de um pas de baixa propenso associativa e poucas formas de participao da populao de baixa renda (AVRITZER, 2008) para um dos pases com o maior nmero de prticas tpicas do controle social. Porm, essa trajetria registra no apenas movimentos de avano, mas tambm processos de superao frente s dificuldades para implantao das ouvidorias. Na histria nacional recente, sabe-se que 1986 foi, de fato, um divisor de guas para o tema das ouvidorias. Por meio do Decreto Federal n. 92.700/1986 instituiu-se o cargo de Ouvidor-Geral da Previdncia Social, cabendo-lhe tratar das informaes, queixas e denncias dos usurios, zelando pela boa administrao dos servios

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previdencirios e sugerindo medidas com esse propsito. Na mesma poca, destacase tambm o Decreto Municipal n. 215/1986 que determinava a implementao do projeto piloto de implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba e o Decreto Federal n. 93.714/1986 que cuidava da criao da Comisso de Defesa dos Direitos do Cidado (Codice), responsvel pela defesa de direitos dos cidados contra abusos, erros e omisses da Administrao Pblica Federal. Para Lyra (2004, p. 119-121), existem quatro experincias nacionais de destaque acerca da incluso e participao popular ps Constituio Federal de 1988: I) as consultas populares previstas na CF/88, quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei; II) o oramento participativo; III) os Conselhos Gestores e de Fiscalizao de Polticas Pblicas; e IV) as ouvidorias, que no foram expressamente previstas na Constituio, mas correspondem a mais bem acabada expresso do princpio da participao do usurio na administrao pblica, introduzido expressamente no texto constitucional pela reforma administrativa (Emenda Constitucional n. 19/1998). Com efeito, no contexto da atual gesto pblica, as ouvidorias se destacam como os grandes canais de comunicao entre o cidado e a Administrao, mediante controle social, para a concretizao da accountability democrtica. Zaverucha (2008) assenta que a ouvidoria uma jornada, e no um destino, e que nenhuma jornada boa se estamos ss e sem esperana e, especialmente, se no soubermos onde queremos chegar. certo que nas democracias, por via de regra, o poder exercido por meio de instituies polticas, e a ouvidoria uma instituio poltica. O modo como essas instituies polticas se organizam influenciam a distribuio do poder. Assim, nesse tempo em que tantas ouvidorias foram implantadas16 e tantas outras o sero, discutir os arranjos institucionais acerca de como elas devem funcionar debater sobre quais atores sero mais ou menos beneficiados ou prejudicados por determinada configurao institucional. O tipo de arranjo institucional a ser adotado pode tanto fortalecer quanto fragilizar a legitimidade da democracia. A conexo que se estabelece entre accountability democrtica e as ouvidorias revelase, em seu desenho institucional, cerne de sua potencialidade. Em artigo intitulado Instituies participativas e desenho institucional: algumas consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico, Avritzer analisa algumas instituies participativas surgidas na democracia brasileira recente e aponta diferenas entre elas devido a desenhos institucionais

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diferenciados, que variam na maneira como a participao se organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participao e na maneira como a legislao exige do governo a implementao ou no da participao. Baseado nessa observao acerca das variaes decorrentes do desenho institucional, no tocante s ouvidorias, plausvel considerar que o seu desenho ir caracteriz-la, conferindo-lhe peculiaridades que a aproximaro, ou no, do real exerccio da participao democrtica. Precisar os limites da atuao do ouvidor e da sua equipe e estabelecer os filtros, polticos ou tcnicos, aos quais se submetero as manifestaes recebidas pela ouvidoria; as formas de acesso para comunicao do cidado; o grau de facilidade ou dificuldade para o acesso do cidado que pretenda efetuar denncia; o carter de autonomia ou independncia que as ouvidorias detero em relao ao comando dos rgos ou entidades aos quais pertenam. Tudo isso reflete no desenho institucional da ouvidoria e, por consequncia, a caracteriza. O resultado das escolhas feitas evidenciar um modelo de ouvidoria que propiciar condies para o fortalecimento ou para a fragilizao do processo de accountability democrtica a ser por ela desempenhado. Destarte, no basta a instalao de uma ouvidoria para se assegurar o efetivo controle social por meio dessa ferramenta. o desenho institucional no qual se assegure o carter democrtico e de direito que poder tornar as ouvidorias um canal eficiente e eficaz de comunicao entre a sociedade e a gesto governamental. Nesse sentido, toda instalao de ouvidoria deve ser precedida de planejamento que contemple as caractersticas democrticas a serem concretizadas nas aes a serem realizadas por aquela instituio. O fluxo de recebimento e o de tramitao das comunicaes feitas pelo cidado devem ser desenhados de modo a assegurar a comunicao fcil, clara, objetiva, transparente, isonmica e voltada para resultado satisfatrio da demanda. O ouvidor e sua equipe, que devem notabilizar-se pela probidade, tica e correo, devem tambm possuir competncias especficas de gesto, independncia e autonomia para o desempenho de suas funes. No que tange capacitao para a gesto, a experincia escandinava do ombudsman j demonstrava a sua importncia para a figura do ouvidor, que deve, tambm, possuir viso sistmica a fim de integrar-se bem na organizao. Outra caracterstica de realce do ouvidor deve ser sua habilidade para a mediao, na medida em que deve contribuir para a soluo de conflitos envolvendo o cidado e o gestor. Importa destacar tambm a necessidade de comunicao eficaz, assegurando-se a correta compreenso das informaes pela sociedade.

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Os canais de recepo das manifestaes da ouvidoria devem ser atuais e variados, por meio eletrnico, de telecomunicaes e pessoalmente, disponibilizados de maneira fcil para os interessados. O acompanhamento das demandas deve ser pblico, confivel e transparente. O tempo de resoluo das questes deve ser previsto em norma e razovel. O resultado das aes deve ser registrado em banco de dados e servir para aprimoramento da prpria ouvidoria e da instituio a qual pertence. Recebida a demanda, os filtros para sua anlise e tramitao devem ser tcnicos, e no polticos, assegurando-se a isonomia no tratamento, a legalidade do processo e a transparncia das aes. A avaliao das ouvidorias pode ser estabelecida com base em sua credibilidade e satisfao frente aos cidados, o que pode e deve ser apurado em relao ao pblico interno e externo, em diferentes categorias de anlise como, por exemplo, satisfao com os meios de acesso, tempo de atendimento, prazo mdio para soluo das questes, atualizao das informaes, etc. Configurada em sintonia com o carter democrtico, a ouvidoria viabiliza o acesso da sociedade gesto pblica e atua como fora indutora do controle social, contribuindo para uma gesto mais eficiente e eficaz. Em tais circunstncias, pode-se afirmar que as ouvidorias propiciam a equalizao da relao sociedadeEstado, ampliando o exerccio da accountability sobre o governo e Administrao Pblica. Na atual modelagem institucional, na qual as ouvidorias vm certamente ampliando suas funes, preciso assegurar-lhes autonomia e independncia. Nesse ambiente, Lyra considera essencial que o ouvidor possua mandato e seja escolhido por um colegiado independente, mas entende-se que chegado o momento de se avaliar a regulao da carreira, nos moldes das advocacias ou defensorias.

6 Concluso
Destacada a importncia da concretizao da accountability em cenrio Democrtico de Direito e esclarecida a sua evoluo at o seu conceito atual, o artigo apresentou as questes norteadoras da reflexo possvel acerca dos instrumentos de accountability horizontal e, em especial, sobre as ouvidorias. Constata-se que os procedimentos de responsabilizao/prestao de contas podem ou no revestir-se do carter democrtico, embora inseridos em ambiente formalmente democrtico.

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AccountabILItY democrtica e as ouvidorias

A noo de accountability h que ser compreendida em relao ideia de Estado e democracia e, em consequncia, sob o prisma da soberania popular, que estabelece a linha de conduo do Poder do Estado, da sociedade ao Estado institudo. Desse fato emerge tanto o direito/dever do cidado/sociedade (representado) de tomar as contas de seus representantes e de todos que detm parcela de poder, bem assim o de estes prestarem contas. Isso accontability. Quando essa se reveste, em seu exerccio, de traos e caractersticas prprias da democracia, fala-se de accountability democrtica, que pode ser vertical, quando cuida da representatividade pela eleio ou horizontal pelas agncias na esfera pblica, com ou sem a participao social direta. Para o CLAD, na hodierna gesto pblica, temos a accountability multidimensional, podendo ser destacadas cinco manifestaes importantes: pelos controles clssicos; pelo controle parlamentar; pela introduo da lgica dos resultados; pela competio administrativa; e pelo controle social. No que tange s formas de accountability horizontal realizadas no seio da esfera pblica, sem ou com interveno da sociedade, mediante controle e participao popular , so as caractersticas do modelo adotado e as peculiaridades do desenho institucional que asseguraro, ou no, o carter democrtico. Assim, mesmo as ouvidorias, a mais explcita das formas de comunicao sociedadeEstado, ferramenta tpica do controle e participao social, podem ter seu significado esvaziado, sob o ponto de vista da perspectiva democrtica, se no garantirem efetivamente determinados atributos de seu constructo, tais como: legislao democrtica referente tramitao das manifestaes; facilidade de acesso por diversos modos; igualdade e universalidade em relao aos cidados manifestantes; critrios tcnicos que assegurem tramitao impessoal e atendimento justo e a tempo; acompanhamento de todo o processo de forma transparente e clara; disponibilizao de dados confiveis; possibilidade de aproveitamento do processo para a evoluo do sistema institucional ao qual esteja ligada a ouvidoria. Ao remate, importa registrar que historicamente se trata de um processo em formao, sujeito a todas as variveis tpicas da relao Estado-sociedade, em uma dada realidade temporalmente situada. O desempenho e evoluo desse processo h de ser o resultado das diversas foras operantes, em especial as oriundas da sociedade, posto que o ambiente propcio democracia. certo que a nossa Constituio Federal e o arcabouo legal dela decorrente em especial, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei da Transparncia e Lei de Acesso

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Informao asseguram condies favorveis ampliao e aprimoramento da accountability democrtica no Pas. Todavia, h dificuldades naturais na implantao de qualquer modelo ideal em transposio para o cenrio real. No caso da accountability, no seria diferente. Destarte, cabe-nos, como cidados, o empenho para a concretizao da nossa melhor accountability possvel.

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AccountabILItY democrtica e as ouvidorias

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NOTAS DE FIM
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A governabilidade e a governana so conceitos mal-definidos, frequentemente confundidos. Para mim, governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade; governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 33). CAMPOS, A. M. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus? Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 24, n. 2, fev./mar. 1990.

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Abstract: The purpose of the present exploratory article is to exam, on the literature, the main approaches on the concept of accountability to, after establishing a theoretical mark, analyze the current national scenery on normative referentials as well as horizontal accountability instruments which are inserted on institutional architecture, focusing on the relation between accountability and magistracies. Keyword: Accountability.

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