XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Ley Nacional de Migraciones: hacia la ciudadanía integral del migrante

Laura Lucía Bogado Bordazar

Antecedentes y perfil migratorio de la Argentina

La Argentina ha sido históricamente un país de recepción de inmigrantes, fundamentalmente de origen

europeo -numeroso hasta la década de 1930- y latinoamericano -constante desde fines del siglo XIX-.
Las migraciones internacionales constituyen así, uno de los procesos más importantes de la historia
argentina y por ello uno de los más debatidos.

Se puede afirmar así que Argentina es un país con tradición migratoria. Su sociedad se fue
conformando con la integración, desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, de grandes
flujos migratorios provenientes en su mayoría de Europa Occidental (italianos, españoles y alemanes).
La población argentina se multiplicó hasta la primera mitad del siglo XX con el aporte de estas
migraciones internacionales. Hacia 1914 y según el censo nacional de población, el porcentaje de
nacidos en el extranjero sobre la población total ascendía al 30 % y representaba una parte importante
del crecimiento total de la población.

En la actualidad esta tendencia se revirtió y las migraciones internacionales han sufrido

transformaciones tanto en su magnitud como en la procedencia de la población migrante. En cuanto al
total de la población, en el último censo nacional del año 2001, la población migrante solo representaba
el 4,1 % del total1. En cuanto al origen, también hubo un cambio de migración europea de ultramar a
migración principalmente limítrofe y de la región sudamericana, lo cual se verifica en la siguiente
distribución: Paraguay (21,2%), Bolivia (15,2%), Italia (14,1%), Chile (13,9%), España (8,8%),
Uruguay (7,7%) y Perú (5,8%).

En las últimas décadas, también se registró una creciente incorporación de migrantes provenientes de
algunos países de Europa del Este y de territorios independientes que formaban parte de la ex Unión
Soviética (incentivados por los beneficios que otorgaban los convenios de migración bilaterales); y de
países asiáticos (fundamentalmente de la República Popular China, Corea y Japón), ambos grupos
conocidos como la “nueva migración”.

A partir del año 2000, Argentina adquiere el doble rol de país receptor de migrantes (limítrofes y de la
región sudamericana) y de país de origen (o “expulsor” de sus nacionales). En los años inmediatamente
posteriores a la crisis de 2001, el país tuvo un saldo negativo emigratorio de 80.000 habitantes por año
pertenecientes a la clase media, con un nivel de educación formal medio y alto.

En referencia a la emigración, alrededor de 800.000 argentinos residen en el exterior, siendo los

principales destinos elegidos: España (229.009), Estados Unidos (144.023), Paraguay (61.649), Chile
(59.637), Israel (43.718), Bolivia (36.261), Brasil (25.826), Uruguay (23.943), Canadá (14.877) e Italia
(11.576). En términos relativos, España (28,4%) y Estados Unidos (17,9%) concentran a casi la mitad
de la población emigrante argentina total.
1
En 2005, el volumen de inmigrantes en Argentina ascendía a 1.500.142 personas, según datos del Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC), de la Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior y el Banco
Interamericano de Desarrollo, entre otras fuentes.
1
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Esta situación enfrentó a la Argentina, a la realidad de tener que comportarse con los inmigrantes
(especialmente de países limítrofes), de la misma forma que lo reclamaban fronteras afuera sus
nacionales. A partir de entonces, Argentina comienza a reconocerse a sí misma como “país de
emigración”. Y es recién a partir de éste reconocimiento, que se inicia desde el Estado una nueva etapa
en lo referente al desarrollo de las nuevas políticas migratorias.

Política migratoria internacional argentina

La política migratoria internacional está explícitamente contenida en normas constitucionales, leyes,

decretos y resoluciones, aunque también se refleja en los discursos oficiales y acciones
gubernamentales llevadas adelante por los organismos competentes.

En referencia a esta política se destacan una serie de acciones recientes orientadas en tres ejes centrales;
en primer lugar, Argentina ha reconocido rango constitucional, a partir de la reforma de la Constitución
de 1994, a una serie de tratados y convenciones internacionales que consagran el goce de diferentes
derechos humanos, lo cual ha implicado un triunfo a favor de la protección internacional de los
derechos de las personas (art. 75 inc. 2 Constitución). Entre éstos se encuentra el derecho de los
migrantes a recibir el mismo trato que los nacionales del país de residencia. Cabe destacar que este
reconocimiento ha significado un hito jurídico en la historia constitucional argentina y de la región.

En segundo lugar, en el año 2004, el Congreso Nacional aprobó los Acuerdos de Libre Residencia para
los Nacionales de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados (de diciembre de 2002), en virtud
de los cuales los nacionales de un Estado parte del MERCOSUR, que deseen residir en otro Estado
parte podrán obtener una residencia, mediante la sola acreditación de su nacionalidad. La aprobación
por parte de todos los Estados de estos acuerdos, significará un avance esencial en materia migratoria
regional2. Situación que podría ampliarse, en un futuro, prácticamente a toda la región sudamericana,
ya que el MERCOSUR ha celebrado tratados de asociación con casi todos los países de Sudamérica
(solo faltan las Guyanas).

Entre los objetivos principales de los Acuerdos señalamos los siguientes: la profundización del proceso
de integración; la implementación de una política común de libre circulación de las personas; la
solución de la situación migratoria de los nacionales de los Estados parte en la región a fin de fortalecer
los lazos que unen a la comunidad regional; el combate del tráfico de personas para fines de
explotación laboral y aquellas situaciones que impliquen degradación de la dignidad humana.

Por otro lado, en los Acuerdos del MERCOSUR se consagran los siguientes derechos: entrar, salir,
circular y permanecer libremente en territorio del país de recepción, ejercer toda actividad lícita en las
condiciones que disponen las leyes; peticionar a las autoridades; asociarse con fines lícitos y profesar
libremente su culto. Asimismo, se favorecerá la reunificación familiar de los migrantes y tendrán
derecho a transferir libremente a su país de origen, sus ingresos y ahorros personales, en particular los
fondos necesarios para el sustento de sus familiares.

2
Para que los Acuerdos de Residencia del MERCOSUR entren en vigencia para todos los Estados parte es necesario que los
mismos sean internalizados en todos los países, es decir aprobada por todos los Poderes Legislativos.
2
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Como innovación se menciona el derecho de los hijos de los migrantes nacidos en el territorio de una
de las partes a tener un nombre, al registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad, de conformidad
con las respectivas legislaciones internas, así como también el acceso a la educación en condiciones de
igualdad con los nacionales del país de recepción. El acceso a las instituciones de enseñanza preescolar
o a las escuelas públicas no podrá denegarse o limitarse a causa de la circunstancial situación irregular
de la permanencia de los padres.

La vigencia de estos acuerdos regionales, implicó un viraje en la forma en que la Argentina había
venido desarrollando su política migratoria internacional, la cual estaba fundamentalmente estructurada
en base a la celebración de acuerdos bilaterales con países limítrofes y de la región (Paraguay, Bolivia,
Chile, Brasil, Perú y Uruguay), hacia una política de carácter multilateral con una lógica basada en los
fundamentos de la integración regional y de uno de los pilares del mercado común: la libre circulación
de las personas.

El tercer eje de la actual política migratoria internacional argentina, fue la sanción de la Ley de
Migraciones número 25.871 de enero de 2004. Con esta ley se produjo un salto cualitativo al derogar el
decreto ley que estaba vigente desde la época del proceso militar (conocido como “ley Videla” –
apellido del primer presidente de facto del golpe militar en 1976-). Este decreto ley era absolutamente
restrictivo no sólo al ingreso de migrantes, sino también al reconocimiento de los derechos de los
mismos una vez establecidos en el país. Estaba basado en la doctrina de la seguridad nacional, motivo
por el cual la Dirección Nacional de Migraciones, con un criterio autoritario y de policía, aplicaba
expulsiones (muchas veces arbitrarias) y por razones de persecución política. La nueva norma, por el
contrario, responde a la necesidad de definir una política migratoria adecuada a los parámetros
migratorios actuales y que signifique una garantía para los migrantes que decidan habitar el país.

Con la nueva ley de migraciones se produjo un cambio ideológico y conceptual respecto de las
migraciones en general, el cual contrasta profundamente con un contexto mundial donde la política que
prima, fundamentalmente en los países desarrollados, es la de restricción a la entrada de personas. A
modo de ejemplo se puede mencionar el caso de Italia, donde se aprobó en el mes de mayo de 2009 la
ley de Seguridad e Inmigración que prevé el delito de "inmigración ilegal", obligando a los
funcionarios públicos a denunciar situaciones irregulares y permitiendo la formación de grupos civiles
que podrán tener la función de informar a la policía sobre situaciones de peligro. Esta nueva ley,
castiga la inmigración ilegal con multas, privación de la libertad y con la expulsión inmediata. Los
extranjeros deberán exhibir el permiso de residencia para poder inscribir un hijo en el registro civil. Por
otro lado, prevé hasta tres años de prisión para quien alquile una casa o una habitación y obtenga un
"injusto beneficio" de inmigrantes sin permiso de residencia. Esta legislación constituye una grave
violación de los derechos de los inmigrantes, y el único efecto que logrará será convertir a los
inmigrantes en “invisibles” en el territorio, favoreciendo de esta manera la clandestinidad. Los países
latinoamericanos manifestaron su rechazo en declaraciones conjuntas a la mencionada legislación, pues
afectará a sus nacionales que residen en Italia.

En materia de política migratoria internacional y de protección de los derechos humanos, no podemos

dejar de mencionar que Argentina legisla la materia referente a los refugiados (que son migrantes
forzados) conforme a la ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado, número 26.165
sancionada en 2006 y a los tratados internacionales (fundamentalmente la Convención sobre el Estatuto
de los Refugiados de 1951).

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Asimismo, recientemente se ha sancionado la ley de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y

Asistencia a sus Víctimas (Ley 26.364 de 2008), la que tiene por objeto implementar medidas
destinadas a prevenir y sancionar la trata de personas, asistir y proteger a sus víctimas. Asimismo, la
ley prevé la situación de explotación, señalando la existencia de la misma cuando: a) se redujere o
mantuviere a una persona en condición de esclavitud o servidumbre o se la sometiere a prácticas
análogas; b) se obligare a una persona a realizar trabajos o servicios forzados; c) se promoviere,
facilitar, desarrollar o se obtuviere provecho de cualquier forma de comercio sexual; d) se practicare
extracción ilícita de órganos o tejidos humanos. Es importante mencionar la sanción de esta ley pues la
comisión de estos delitos suelen estar vinculados también a las migraciones, al ser los migrantes un
grupo especialmente vulnerable.

Los patrones y modalidades de las migraciones internacionales

Cuando nos planteamos el desarrollo de políticas migratorias internacionales que contribuyan a la

“gobernanza” de las migraciones, no podemos dejar de recoger algunos conceptos básicos expuestos
por especialistas necesarios para comprender el tema. Las políticas migratorias, según Lelio Mármora,
constituyen las propuestas institucionales de los gobiernos, sobre el fenómeno migratorio. Dichas
propuestas pueden ser tanto una respuesta a procesos migratorios ya declarados, o bien constituir parte
de proyectos socioeconómicos globales, donde las migraciones son una de las variables a controlar
(Mármora, 1997: 88).

Las políticas migratorias internacionales son políticas públicas cuya proyección y efectos traspasan las
fronteras del país (hacia fuera y hacia adentro). Es fundamental, según el autor, que los gobiernos no
sólo determinen qué tipo de política es aplicable para cada sociedad en los diferentes períodos
históricos, sino además qué instrumentos van a ser necesarios para llevar adelante dicha política, cuál
es el ámbito apropiado para definir la política migratoria (poder legislativo o ejecutivo) y sobre todo
cuales serán los organismos destinados a ejecutar dicha política y controlar el cumplimiento de los
instrumentos marco.

La primera reflexión respecto del tema de las políticas migratorias nos remite al ámbito del sistema
político de cada país y a las diferentes corrientes ideológicas y de poder que estos representan. Con este
criterio, los gobiernos “de turno” elaboran un esquema de preferencias, estrategias de desarrollo y
modalidad de las diferentes políticas públicas. En este sentido, Lelio Mármora, define la modalidad de
una política migratoria, como el modo en que esta se presenta, diferenciando las políticas
programáticas y coyunturales y las políticas explícitas o implícitas. Las programáticas, son aquellas
que se dan en el contexto de un proyecto político, económico o social determinado; y las coyunturales
responden a una reacción provocada por la presión migratoria del momento (ya sea interna o externa).

En tanto, las políticas explícitas o implícitas se definen por la forma en que se expresan o se
institucionalizan. Es decir que las políticas migratorias pueden estar formalizadas a través de discursos
oficiales o de la legislación pertinente (leyes, decretos, resoluciones, entre otros). A lo que Mármora
agrega que: “La carencia de esta formalización implica que las medidas asumidas se basan en
concepciones implícitas de los objetivos de las políticas migratorias vigentes y que, de ninguna manera
determinan la no-existencia de las mismas”.

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Para definir una política migratoria internacional, es fundamental tener presente sobre la base de qué
patrones migratorios se elaboran las mismas, qué fondos serán destinados al respecto, y cual será el
sistema jurídico que reglamente las situaciones de los migrantes, así como también la penalización de
las infracciones y los delitos (ya sea de personas involucradas en el tráfico de migrantes,
organizaciones ilícitas, funcionarios públicos coautores, entre otros). Según Lelio Mármora, los
patrones migratorios constituyen las diferentes formas que adoptan las migraciones y pueden definirse
a partir de múltiples criterios, destacándose: a) direccionalidad, ya sea que se trate de emigración o
inmigración; b) tipo de migración, pueden ser forzadas (tales como refugiados o asilados) o
voluntarias; c) territorialidad, de acuerdo a este criterio, las migraciones pueden ser internas (campo–
ciudad) o externas (internacionales); d) temporalidad, la permanencia del migrante en el país receptor
puede ser transitoria, por tiempo previamente determinado, o permanente; e) legalidad, este factor tiene
relación con la situación legal del migrante en el país de acogida, es decir si su residencia se ajusta o no
a las normas internas, si tiene documentación emitida por el organismo respectivo que legalice su
situación migratoria; f) calificación, distingue a las migraciones en función de la capacitación del
migrante laboral o económico, y encontramos a la mano de obra calificada y no calificada.

Entonces, combinando la modalidad y los patrones migratorios, es posible determinar cómo se van a
encuadrar las políticas migratorias y elaborar los programas, acciones e instrumentos respectivos. Por
ejemplo, si se analiza el criterio de la temporalidad, encontramos políticas que tratan de evitar la
inmigración permanente, prefiriendo los movimientos por tiempo determinado. De acuerdo al criterio
de la calificación del migrante laboral, se distingue políticas para atraer mano de obra calificada o no
calificada (política de selectividad).

En el caso argentino, los cambios en la política migratoria respondieron fundamentalmente a un largo

reclamo de varios sectores de la sociedad civil que pugnaban, en primer lugar, por una reforma
legislativa de la ley de migraciones y en segundo lugar, por la adopción de una política pública
programática. Una vez que se aprobó la nueva ley, las políticas aplicadas por el gobierno respondieron
a una coyuntura de crisis socioeconómica nacional que provocó un flujo emigratorio importante y la
necesidad de “ordenar” los flujos inmigratorios que había recibido el país y que por diversos motivos
no habían sido objeto de políticas públicas organizadas.

Cambios en la política migratoria argentina: la nueva ley de migraciones

Como hemos mencionado, los objetivos de la política que impulsa la República Argentina en esta
materia se han ido modificando en los últimos años, buscando orientar la gobernabilidad de las
migraciones a través de la suscripción de convenios bilaterales y de acuerdos regionales basados en la
reciprocidad de trato y de derechos de sus nacionales y en la facilitación para la concesión de la
residencia, teniendo como premisa encarar soluciones conjuntas y consensuadas entre los países. Para
ello el Estado ha tenido que encarar determinadas políticas públicas acordes con esta nueva realidad
con el objeto de coordinar los diferentes sectores y disciplinas participantes.

En el período post-crisis de 2001, la situación de emergencia económica aumentó los flujos

emigratorios de ciudadanos argentinos hacia el exterior y frenó la inmigración (fundamentalmente
limítrofe) hacia la Argentina.

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Fue a partir de esta época que se produjeron cambios sustanciales en los flujos migratorios en
Argentina y en la región, obligando a los gobiernos a asumir políticas migratorias tendientes a
“ordenar” los flujos migratorios y sobre todo a proteger a los migrantes en el goce de sus derechos
humanos, en igualdad de condiciones con los nacionales de la sociedad receptora (Artículo 5 ley
25.871).

En este sentido, la Argentina ha identificado en el desarrollo de su política migratoria reciente el

derecho a migrar como un derecho humano fundamental (artículo 4: “el derecho a la migración es
esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los
principios de igualdad y universalidad”), lo que implica un cambio sustancial en el concepto de
migrante a partir del reconocimiento de los derechos humanos del mismo y su núcleo familiar y del
derecho de “reunificación familiar” establecido en la nueva ley, todo ello con el fin de fomentar y
facilitar la integración social de los migrantes, la igualdad de trato y la no discriminación.

Los objetivos de la ley de migraciones son los siguientes (artículo 3):

Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las bases estratégicas en materia migratoria, dando
cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos en materia de derechos humanos;
Contribuir al logro de las políticas demográficas que establezca el Gobierno y al enriquecimiento y
fortalecimiento del tejido cultural y social del país;
• Garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación familiar;
• Promover la integración en la sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas
como residentes permanentes;
• Asegurar a toda persona que solicite ser admitida en Argentina de manera permanente o
temporaria, el goce de criterios y procedimientos de admisión no discriminatorios en términos de los
derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, los
convenios bilaterales vigentes y las leyes;
• Promover y difundir las obligaciones, derechos y garantías de los migrantes y sus familias;
• Promover la inserción e integración laboral de los inmigrantes que residan en forma legal a fin
de contribuir al desarrollo económico y social de país;
• Facilitar la entrada de visitantes al país con propósitos de impulsar el comercio, el turismo, las
actividades culturales, científicas, tecnológicas y las relaciones internacionales;
• Promover el intercambio de información en el ámbito internacional, y la asistencia técnica y
capacitación de los recursos humanos, para prevenir y combatir eficazmente a la delincuencia
organizada trasnacional.

La ley reconoce (en coordinación con los tratados internacionales de derechos humanos, los acuerdos
bilaterales y los celebrados en el ámbito del MERCOSUR), los derechos y libertades civiles, sociales,
culturales y económicos, especialmente el derecho a acceder a los servicios sociales, bienes públicos,
salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, entre otros.

Ahora bien, si hablamos de la ley de migraciones, como uno de los instrumentos fundamentales e
innovadores de la nueva política pública migratoria desarrollada por Argentina, cuyo objeto principal
es integrar a la población migrante en la sociedad, deberíamos preguntamos cómo se pretende cumplir
el objetivo descripto y qué instrumentos propone la nueva ley.

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En referencia a este punto, hacemos una crítica referida a la falta de reglamentación por parte del Poder
Ejecutivo de la misma, que dificulta la puesta en práctica de muchos de los instrumentos de políticas
sociales (por ejemplo: integración del migrante en la educación, en la salud, como lo establecen
algunos de los artículos de la ley), que servirían justamente para avanzar en el eje de la integración
social de los grupos minoritarios. Aquí hace falta el trabajo coordinado de varias áreas del gobierno. Es
evidente, la necesidad de la coordinación intersectorial y la definición de las diferentes políticas desde
un enfoque interdisciplinario, que tenga en consideración no solamente los factores políticos, sino
también los sectoriales, jurídicos, financieros, culturales y los aspectos sociológicos.

La “gobernanza” migratoria y la necesidad de coordinar las políticas sectoriales

Como respuesta a esta necesidad, y a los efectos de favorecer el establecimiento de una “migración
ordenada”, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM)3, dependiente del Ministerio del Interior4,
puso en práctica en el año 2006, una de las políticas públicas más importantes de los últimos años en
materia migratoria, que se denominó el “Programa Nacional de Normalización Documentaria
Migratoria” (conocido como “Plan Patria Grande”), a partir del cual se implementó la regularización de
la situación documentaria de los migrantes del MERCOSUR ampliado que residen en Argentina o que
ingresen. La crítica que se le puede hacer a la implementación de este programa, es que se hizo a través
de una disposición de la DNM en tanto debió haberse realizado a través de la reglamentación de la ley.
De esta manera se habría contribuido a mantener su continuidad.

Con este programa el Estado orientó su política, en primer lugar, a conocer y regularizar la situación de
los migrantes que son nacionales de los Estados parte del MERCOSUR 5 (así como también lo hizo con
los ciudadanos extra MERCOSUR), que han manifestado su vocación de arraigo en el país, facilitando
el acceso a la residencia. En segundo lugar, el plan favorece el goce de los derechos humanos de los
migrantes y sus familiares, cuyos derechos estaban siendo vulnerados por no tener regularizada su
situación migratoria particular. En función de este programa, se establece un nuevo criterio de
radicación, basado en la “buena fe y en la nacionalidad” (solo basta acreditar la nacionalidad de alguno
de los Estados establecidos en la normativa para iniciar la regularización). El programa se ejecutó en
concordancia con los postulados establecidos en el artículo 17 de la ley de migraciones, el cual dice: “el
Estado proveerá lo conducente a la adopción e implementación de medidas tendientes a regularizar la
situación migratoria de los extranjeros”.

Los resultados del Plan Patria Grande han demostrado que los pedidos de radicación se multiplicaron
por diez desde principio de la década, aunque la mayoría de los solicitantes ya vivía en el país.

3
Organismo que tiene como misión ejecutar la política y la normativa migratoria y cuyo objetivo principal es promover la
regularización de la situación migratoria de los extranjeros en el territorio nacional, además de realizar el control migratorio
de ingreso y egreso de las personas y la permanencia de ciudadanos extranjeros.
4
Otros organismos responsables de la política migratoria argentina: Dirección Nacional de Población - Ministerio del
Interior (encargado del diseño y evaluación de las políticas de población y migraciones); Comité de Elegibilidad para los
Refugiados (CEPARE) - Dirección Nacional de Migraciones; Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE) -
Dirección Nacional de Migraciones - Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto (MRECIC); Dirección General de Asuntos Consulares - Secretaría de Relaciones Exteriores (MRECIC); Instituto
Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) - Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos; Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
5
Los Estados Parte del MERCOSUR y los Estados Asociados son: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay,
Perú, Uruguay y Venezuela.
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En total se estima que en los tres años que duró el programa se realizaron más de 350.000
regularizaciones. Para citar un ejemplo, en el año 2006, se iniciaron 176.335 trámites de radicaciones
de migrantes de origen paraguayo, contra 8.886 solicitadas en el año 2005.

Según los últimos datos de la Dirección Nacional de Migraciones, reflejados en el informe “Perfil
Migratorio de la Argentina” de la OIM, más de 800.000 extranjeros pidieron la residencia argentina
desde el año 2000 hasta el 2007 inclusive. El aumento en el número de solicitudes es muy significativo
medido en términos anuales; mientras que entre 1993 y 2003 se concedieron unas 13.000 residencias
por año (en promedio), entre 2003 y 2007 el promedio anual fue de 175.000. Lo cual no implica
únicamente que aumentó el ingreso de migrantes a la Argentina, sino fundamentalmente que solicitaron
la residencia personas que ya residían en el país. El Plan de Normalización Documentaria, entre otros
beneficios, redujo también los aranceles migratorios establecidos para solicitar la residencia. Este no es
un dato menor, tendiendo en cuenta la situación social de un gran número de migrantes que residen en
el país, los cuales se ubican en las franjas más pobres de la sociedad.

Tomando el período que se extiende desde el 2003 al 2007, se realizaron 776.742 trámites de
regularización: 660.184 correspondieron a personas originarias de los países que conforman el
MERCOSUR y asociados y 116.558 de inmigrantes de países extramercosur. La gran mayoría de los
inmigrantes procedentes de la región del MERCOSUR obtuvo la regularización en el período 2006 y
2007, bajo la vigencia del Plan Patria Grande (OIM: Perfil migratorio de Argentina: 2008).

Es necesario destacar que la situación sociolaboral del migrante y su familia se ve vulnerada cuando
son indocumentados. En primer lugar, porque es imposible realizar una actividad laboral regular o “en
blanco”, con lo cual el trabajo se precariza y no se tiene acceso a la seguridad social. Por otro lado, se
dificulta también el acceso a los servicios de salud (privada y pública), a los créditos (para el consumo,
para microemprendimientos, etc.), a los programas de vivienda pública, a los planes de desempleo, a la
educación (formal, programas de capacitación laboral, becas estudiantiles, entre otros). Otro aspecto a
tener en cuenta es la posibilidad de participar en la vida política de la sociedad de acogida, lo que se
traduce en poder elegir a los dirigentes y además ser elegido.

En definitiva, la regularización de la residencia y de la situación migratoria facilita algunos aspectos de

la integración del migrante y su familia a la sociedad receptora y funciona como una herramienta
correctiva, dotando a los migrantes de derechos ciudadanos que los sitúan en igualdad de condiciones
con los naturales del país de acogida. Es necesario resaltar que la calidad en la gestión pública tiene
sentido si su fin último es alcanzar una sociedad de bienestar, con justicia y equidad, garantizando el
desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, la cohesión social y la garantía del cumplimiento
efectivo e integral de los derechos humanos (Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública:
2008).

Continuando con el análisis de la ley de migraciones, en los artículos 4 a 17 se establecen directivas

concretas o deberes que tendrá que cumplir el Estado con los migrantes, en coordinación con todas las
jurisdicciones del mismo, sean provinciales o municipales. Por este motivo a la DNM, como uno de los
principales ejecutores de la ley, se le impone el deber de articular programas de capacitación y
formación de los funcionarios en los cuales delega el control migratorio (ejemplo: gendarmería, policía,
agentes de frontera, entre otros).

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En materia de educación, la ley promueve el acceso igualitario a la educación y establece que “en
ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un
establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; primario,
secundario, terciario o universitario”. Asimismo establece que las autoridades de los establecimientos
educativos deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los
efectos de subsanar la irregularidad migratoria (artículo 7). Se garantiza la integralidad y la
universalidad de la política, basado en el principio de acceso universal el cual establece que la calidad
en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la universalización y el más amplio y fácil
acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia
de la ubicación geográfica de los ciudadanos y del momento en que éstos los requieran (Carta
Iberoamericana: 2008). En la práctica y para lograr el buen desarrollo de este postulado ha sido
fundamental la coordinación de acciones entre el Ministerio de Educación de la Nación y los diferentes
Ministerios de Educación Provinciales, así como también con las distintas delegaciones provinciales de
la DNM.

En lo que respecta a la política de salud también se asegura el acceso, en condiciones igualitarias en

referencia a los nacionales, al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los
extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Y agrega que las autoridades de los
establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites
correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria (artículo 8). Se aplica en este
sentido, el principio de imparcialidad de la gestión pública de calidad, en virtud del cual la atención a
todos los ciudadanos se realiza con imparcialidad, asegurando que serán tratados con igualdad, sin
discriminación por motivos tales como el género, edad, raza, ideología, religión, nivel económico,
situación social o localización geográfica. De la misma manera que en el tema de la educación, para
llevar adelante este cometido, se torna imprescindible coordinar intersectorialmente los distintos
ámbitos de la salud, así como también en lo que respecta a la capacitación (en cuanto a los derechos de
los migrantes) de los agentes que participan en el desarrollo de estas prestaciones.

Finalmente, es importante resaltar el rol que ejercen las redes sociales conformadas por diferentes
sectores de la sociedad civil, ya sea las asociaciones de comunidades migrantes o de otro tipo de redes
sociales que trabajan en favor de la protección de los derechos humanos de los migrantes y que actúan
muchas veces como interlocutores válidos entre los migrantes y sus familias y las autoridades
nacionales, provinciales o municipales. Destacamos en este sentido, la labor realizada por los
Consulados de los países del MERCOSUR y Asociados6 acreditados en Argentina y por determinadas
ONG convocadas por la DNM como instituciones colaboradoras para la puesta en práctica del Plan
Patria Grande. De esta manera, el organismo responsable del programa cumplió con el objetivo de
acercarse al migrante y realizar la regularización documentaria a aquellos migrantes que lo necesitaban,
favoreciendo de esta manera el acceso a la información sobre el programa y sobre los derechos
consagrados en la nueva ley de migraciones.

Por otra parte, resulta necesario resaltar la estratégica tarea de coordinación intersectorial que ha venido
realizando la Universidad de Buenos Aires (UBA), conjuntamente con el Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS) y la Comisión de Apoyo al Refugiado (Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a
Migrantes y Refugiados) –CAREF-, quienes crearon la “Clínica Derechos de Inmigrantes y
Refugiados”.
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Por ejemplo los Consulados de Perú, Paraguay y Bolivia participaron como instituciones colaboradoras de la DNM.
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La misma se ha constituido en una eficaz instancia de asesoramiento jurídico y auspicio legal gratuito a
los migrantes y refugiados carenciados que lo requieran, coadyuvando a la protección de los derechos
humanos de los migrantes y asegurándole al mismo tiempo las garantías del debido proceso.

Conclusiones

En primer lugar, podemos afirmar que, las situaciones de crisis estructurales de la Argentina de los
últimos años que han provocado la emigración masiva de sus habitantes, sumado a un contexto
internacional de restricción a la circulación de las personas que trae aparejado situaciones de
vulneración de los derechos humanos de los migrantes, generaron reacciones en la sociedad y en el
gobierno argentino, que reclamaron cambios en las políticas migratorias internacionales. Esta situación
fue parte de un largo proceso que hizo eclosión sobre fines de la década de los noventa.

La mayor expresión de ese reclamo se plasmó en la aprobación de una nueva ley de migraciones (con
un proyecto que se debatió durante casi cuatro años y que fue impulsado por diputados nacionales y
organizaciones sociales), cuyos beneficios se centraron, entre otros, en el reconocimiento de una serie
de derechos humanos a los migrantes, en igualdad de condiciones con los nacionales. Con este
reconocimiento, cualquier migrante que resida en Argentina, y esté debidamente documentado, podrá
reclamar jurídicamente ante una situación de vulneración de sus derechos como tal. La nueva política
migratoria, plasmada en la ley de migraciones, le impone al Estado deberes respecto a los migrantes:
deberes jurídicos y específicos de protección de los mismos en el goce del derecho a la vida, al trabajo,
a la educación, salud, entre otros.

Como asignatura pendiente al Estado argentino se le podría reclamar el cumplimiento de la

reglamentación de la ley 25.871, lo cual favorecería la formulación desde las agencias de gobierno, de
programas más sustentables en el tiempo. Por otra parte, cabe destacar que la ley en vigencia le ha
impreso a la política migratoria oficial, un cambio ideológico sustantivo y trascendental ya que
reconoce el derecho a emigrar como un derecho humano fundamental (este derecho así planteado, no se
encuentra reconocido en ningún tratado internacional).

Este salto cualitativo desde lo ideológico debiera estar acompañado de un conjunto de políticas
públicas y programas sectoriales que favorezcan la inserción social del migrante en la sociedad. En este
sentido, ha habido avances importantes, como el “Plan Patria Grande” impulsado desde la DNM.
Consideramos a este programa como un avance fundamental ya que precisamente la nueva ley 25.871
establece como sujetos de derecho a los migrantes documentados. Y este no es un dato menor si
además consideramos que, a través de este programa han iniciado sus trámites de regularización más de
350.000 migrantes que se encontraban indocumentados en Argentina. Por otro lado, la DNM ha tenido
que desarrollar acciones tendientes a modificar su perfil institucional, dejando de ser un organismo
puramente “de policía” y persecutorio de inmigrantes indocumentados, para pasar a ser un organismo
“facilitador” de la inserción social de los migrantes.

Por último, cabe destacar que los principios establecidos por la política migratoria internacional,
impone a los distintos organismos de gobierno tanto nacionales como provinciales, redoblar sus
esfuerzos en pos de establecer mecanismos de articulación horizontal que potencien la gestión de sus
programas a fin de favorecer la integración del migrante, en una sociedad más justa e igualitaria, para,
como reza la Constitución Nacional, “todos aquellos que quieran habitar el suelo argentino”.

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Bibliografía
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Reseña Biográfica

Laura Lucía Bogado Bordazar

Dirección Postal: Calle 49 No. 959, Villa Elisa, Argentina. Teléfono: 54 221 4870473 / 1558247916.
E-mail: lbogadobordazar@gmail.com.
Actividad laboral y académica:
- Secretaria Académica de la Maestría en Relaciones Internacionales del Instituto de Relaciones
Internacionales (IRI), Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina.
- Docente en la Cátedra II de Derecho Internacional Público, Carrera de Abogacía de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP (cargo concursado).
- Coordinadora del Departamento de América Latina y el Caribe del IRI, UNLP.
- Investigadora en el Instituto de Relaciones Internacionales (IRI), UNLP.
Títulos universitarios:
- Abogada y Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad de la República, República
Oriental del Uruguay).
Títulos de Postgrado y especialización:
- Magíster en Relaciones Internacionales, IRI, UNLP (2003).
- Master en Protección Internacional de los Derechos Humanos. Universidad de Alcalá de Henares,
Madrid, España (2005-2006).

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

- Posgrado en Políticas y Programas de Migraciones Internacionales. Universidad Nacional Tres de

Febrero, Buenos Aires, Argentina (2003).
- IV Curso de Gerencia Pública para el Desarrollo Social. Instituto Nacional de Administraciones
Públicas (INAP), Madrid, España (1997).
Publicaciones recientes:
- “Migraciones Internacionales. La Migración China en Argentina y Uruguay”. IRI, UNLP (2003).
- “China: balance y prospectiva a 25 años del comienzo de las reformas económicas”. IRI, UNLP,
(2004).
- “MERCOSUR: perspectivas a 16 años de integración” en Transitando los inicios del siglo XXI. Las
relaciones internacionales de Argentina, Chile y México. IRI, Tecnológico de Monterrey y Universidad
de Viña del Mar (2007).
- “La protección extraconvencional de los Derechos Humanos de los Migrantes Internacionales en el
sistema de Naciones Unidas”. En Revista Relaciones Internacionales. IRI, UNLP (2009).

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