Plan de Desarrollo Metropolitano

Ejes estratgicos de trabajo

Deben los gobiernos de los estados tomar las riendas de la planeacin regional? Cmo planear para una metrpoli que se localiza en ms de un municipio y para solucionar problemas que duran ms de un trienio? Qu participacin deben tener los municipios dentro del Consejo para el Desarrollo Metropolitano? Deben tener mayor peso y poder de decisin los municipios ms desarrollados?

Introduccin La Zona Metropolitana de Oaxaca (ZM de Oaxaca)

Conformada por la ciudad de Oaxaca de Jurez, su municipio homnimo y19 municipios ms la Zona Metropolitana de Oaxaca representa uno de los principales ejes del desarrollo econmico, poltico y social de la entidad, albergando una considerable cantidad de centros y atracciones tursticas, dependencias de gobierno, instituciones educativas, bienes y servicios entre otros. De acuerdo al ltimo conteo realizado por el INEGI, la Zona Metropolitana cont hasta el 2005 con 543, 721 habitantes en una extensin de 585 km 2. Entre los municipios integrantes destacan Santa Cruz Xoxocotln (en cuyo territorio se encuentra el Aeropuerto de Oaxaca y la Zona Arqueolgica de Monte Albn), Santa Luca del Camino y Villa de Zaachila, considerada sta ltima como centro urbano a distancia.1 Los problemas representados por el fenmeno de la urbanizacin, la acelerada y desordenada expansin y conurbacin entre municipios e requiere un tratamiento especial y una atencin coordinada y eficaz por parte de las instituciones de gobierno a una escala inusual y aun precariamente prevista en el marco legal del

INEGI, CONAPO, SEDESOL (2005). Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (ed.): Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005 - Oaxaca (PDF). Consultado el 5 de junio de 2009.
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Daniel Rosemberg Cervantes Prez pas. Tal omisin o deficiencia se ha convertido poco apoco en un dficit de gestin pblica y de rezagos acumulados, que se han visto agravados por la ausencia de una poltica de Estado para el ordenamiento territorial. Indistintamente del origen partidario, la responsabilidad de gobernanza, en y entre territorios comprendidos en las metrpolis, requiere adecuadas normas, instituciones y polticas pblicas para dar respuesta a las necesidades de la poblacin y los requerimientos del desarrollo cada vez ms diversificados y crecientes en las zonas metropolitanas. Est en riesgo el desarrollo sustentable y la generacin de oportunidades para 5 de cada 10 mexicanos que en 2010 residirn en estas grandes aglomeraciones urbanas. Por otro lado, a pesar de que en los ltimos diez aos la urbanizacin de la Zona Metropolitana de Oaxaca ha crecido a un ritmo bastante acelerado, la infraestructura, el equipamiento y los servicios pblicos no se han desarrollado al mismo ritmo. De hecho, la mayora del crecimiento desordenado y fuera de toda planeacin urbana se registra sobre todo en los municipios conurbados a la Ciudad de Oaxaca, dejando a los municipios con la carga del dficit en servicios urbanos, agudizndose el desequilibrio territorial. En realidad estamos ante un modelo de ciudad no sustentable, que no responde a las prioridades estratgicas estatales, ni mucho menos nacionales, que provoca un estancamiento econmico y social; implica exclusin social de las comunidades perifricas y no genera oportunidades de desarrollo. Fundamentalmente, en el sistema de planeacin nacional ha prevalecido el enfoque centralista basado en criterios geogrficos para la definicin de las regiones, y el sectorial para su operacin. En consecuencia, la accin pblica no ha logrado vincularse de manera amplia a las necesidades propias de cada entidad. Por lo tanto, la excesiva concentracin de funciones en la capital del pas y en diversas capitales de los estados, obligan a la poblacin a acudir a oficinas en las ciudades capitales, para trmites que debieran resolverse a nivel local. De ah la importancia de contar con una poltica regional que articule los programas sectoriales de acuerdo a los impactos que se requieren generar en el plano de las regiones para potenciar su capacidad productiva e impulsar un desarrollo ms equilibrado. El instrumento central de este proceso es el Plan Metropolitano de Desarrollo Sustentable. Se trata de una herramienta de la administracin pblica estatal que oriente e integre actividades y esfuerzos del gobierno estatal y los municipios integrantes de la Zona Metropolitana, en busca de un desarrollo social, econmico, territorial y ambiental ms equilibrado y ordenado. Las necesidades y requerimientos de la poblacin son factores que guan el cambio social, siendo la planeacin un medio para llevar a cabo este cambio. Por ello se la concibe como una herramienta para lograr el desarrollo en funcin de objetivos claramente definidos, y como un instrumento para equilibrar lo que se pretende con lo que es posible realizar. Su significado es fundamental, ya que sera posible hacer converger la planeacin socioeconmica, normada por la Ley de Planeacin, con la planeacin 1

urbana, normada por la Ley de Asentamientos Humanos y con la planeacin ambiental, normada por la Ley de Proteccin al Ambiente, hasta hoy descoordinadas. Lo anterior permitira tambin, la ejecucin programtica de proyectos e inversiones, basada en una adecuada identificacin e integracin de las polticas y acciones de carcter regional-metropolitano, con prioridades, objetivos y metas, as como las asignaciones presupuestales correspondientes, la evaluacin y el seguimiento del uso de los recursos, sus resultados e impacto social. Debe tomarse en cuenta que constitucionalmente no se permite un nivel territorial intermedio entre los municipios y los estados, o entre estos y el pas. Es decir, no podra existir un nivel regional de gobierno en Mxico. Por ello el Plan de Desarrollo Metropolitano pudiera ser operativo y las visiones municipales seran ms de coordinacin para el desarrollo y para la administracin pblica.

Fundamento de la Planeacin Metropolitana

La Constitucin Poltica establece que el desarrollo de la nacin deber ser planeado conforme a las bases que establezca la ley en la materia, expedida por el Congreso de la Unin, y que faculta al Poder Ejecutivo federal para que establezca los criterios a que se sujetar la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y programas de desarrollo, los procedimientos de participacin y consulta popular, los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin. En Mxico, se han elaborado de manera sistemtica los planes y programas de desarrollo, se han creado reas institucionales responsables de esta funcin y se han logrado avances sustantivos en los procesos de participacin de la sociedad, adems de haberse mejorado la legislacin y tecnologa para planificar. Por otro lado, la competencia en materia de metropolitana es concurrente y corresponde al Ejecutivo Federal y al Ejecutivo de cada entidad federativa coordinarse entre s, de conformidad con sus respectivas atribuciones, el principio de distribucin de competencias y las facultades concedidas expresamente en la Carta Magna. Sin embargo, existe una apreciacin generalizada a nivel pblico sobre la baja efectividad en el cumplimiento de dichos instrumentos: a pesar de que la Zona Metropolitana de Oaxaca entr a partir del 2009 al Fondo Metropolitano, el actual esquema no ha logrado ofrecer suficientes alternativas a las necesidades de transformacin y modernizacin de la ciudad. Planificar es un ejercicio sociopoltico de toma de decisiones, basado en un proceso que parte del conocimiento profundo del fenmeno a planificar; de la determinacin de propsitos de transformacin de dicho fenmeno; del diseo de los caminos y acciones que conjuntamente seguirn los actores involucrados para alcanzar dicha transformacin y de la creacin o incorporacin al proceso de los mecanismos e instrumentos de orden econmico, jurdico, social o administrativo, que facilitan la aplicacin de las decisiones acordadas. Todo ello, ordenado bajo 2

Daniel Rosemberg Cervantes Prez un mtodo especfico, se asienta y formaliza legalmente en documentos, que no son otros que los planes y programas. La planeacin del desarrollo es entonces una necesidad en el proceso de gobierno, porqu a travs de ella se conocen y analizan los fenmenos y problemas de la sociedad, se prevn escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las acciones a realizar entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro.

Desarrollo Regional (Metrpoli)

La regionalizacin es una herramienta de la planeacin y de la administracin pblica de gran versatilidad, ya que se puede adecuar a los objetivos concretos para los cuales se delimita. Es tambin dinmica, porque se ajusta a las transformaciones socio-espaciales y permite aplicarla de manera que cumpla con propsitos de desarrollo para distintos plazos. Un plan de desarrollo metropolitano puede cambiar y ajustarse en el tiempo o bien puede coexistir con varios instrumentos operativos, cumpliendo cada uno un objetivo especfico. Su objetivo primordial es aprovechar los recursos y oportunidades que ofrece un territorio determinado, para alcanzar propsitos de desarrollo pre establecidos por la sociedad y su gobierno. Administrativamente, su objetivo es establecer y mantener mecanismos de operacin que permitan, por un lado, descentralizar y desconcentrar funciones de la administracin pblica en forma permanente, y por el otro, atender coordinadamente las demandas de servicios de la poblacin, en el menor tiempo posible y con la mayor calidad. La unidad territorial de regionalizacin a nivel nacional es el estado, y a nivel estatal el municipio. De ah que se entiende la regionalizacin (metrpoli) como un subconjunto de municipios contiguos, que configuran un espacio unitario y atienden situaciones en comn. La propuesta de generar un instrumento de planeacin metropolitana est orientada a cumplir metas en lo inmediato, pudiendo tambin ajustarse a lo largo del tiempo para facilitar la programacin de la accin pblica en el corto y mediano plazos, a partir de una perspectiva de largo alcance.

Objetivos del desarrollo metropolitano

El desarrollo metropolitano debe ser factor de planeacin, integracin y orden, capaz de lograr la coincidencia de acciones y recursos federales, estatales y municipales en acciones concretas dentro de la ciudad. Requiere no slo de acciones tendientes a abatir condiciones de marginacin y pobreza, sino tambin aquellas que propicien un proceso de desarrollo de la b ase productiva y una continua creacin de empleos bien remunerados. Los objetivos de la poltica regional deben ser consistentes con los retos que demandan por una parte, la insercin de la entidad en la nacin y por la otra, sus 3

necesidades productivas y sociales -especialmente la pobreza, los procesos crecientes de urbanizacin y metropolizacin, as como el desarrollo de sus estructuras rurales. De ah que proponemos que los objetivos del enfoque de Planeacin Metropolitana sean: Elevar el bienestar de la poblacin, implantando un modelo de desarrollo de la economa que facilite el abatimiento de la pobreza, la reordenacin territorial, urbana y ambiental, la integracin de las actividades rurales al desarrollo y la promocin del crecimiento de la economa. En este sentido se requiere hacer de la construccin de fuentes de empleo y de ingreso, como el turismo y los servicios, el hilo conductor de los programas, desarrollando proyectos productivos, de infraestructura y de desarrollo social. Modificar las tendencias de centralizacin de las actividades econmicas para disminuir la concentracin poblacional en la Zona Metropolitana de Oaxaca, y as inducir un desarrollo regional y un sistema urbano ms equilibrado. Conjuntar los esfuerzos y recursos tanto del gobierno en sus tres mbitos, como de los promotores-inversionistas y de las organizaciones sociales, con el propsito de generar un proceso de desarrollo integral sustentable y que tenga visin de largo plazo. Promover programas de desarrollo y en general, acciones pblicas y privadas, que tengan como meta el desarrollo regional equilibrado, tanto en lo social como en lo territorial. Conducir todas las acciones en la Zona Metropolitana hacia su ordenamiento territorial y su sustentabilidad ambiental. Por ello toda accin del gobierno contemplar sus consecuencias en el ordenamiento del territorio en general, en el sistema urbano y en la sustentabilidad de un ambiente renovado. Integrar los Planes de Desarrollo de cada municipio mediante el Plan de Desarrollo Metropolitano. Estos se integrarn por proyectos especficos, lo que implica crear condiciones particulares para incentivar la procuracin y obtencin de recursos y aplicacin de obligaciones fiscales para ampliar las fuentes y los montos de recursos financieros, considerando adems de manera vital el papel de los promotores, inversionistas y productores, para alcanzar amplios niveles de inversin en perodos cortos de tiempo. Promover un modelo de desarrollo humano integral y de largo plazo para el desarrollo metropolitano, con la participacin amplia y directa de los actores sociales involucrados, especialmente la sociedad local y sus organizaciones. Esto implica una amplia difusin de los programas y proyectos municipales, altos niveles de educacin en la sociedad, mltiples oportunidades de capacitacin del personal involucrado en su

Daniel Rosemberg Cervantes Prez ejecucin y creciente productividad de las inversiones para desarrollar nuevas fuentes de desarrollo econmico.

Prioridades en el Desarrollo Metropolitano de Oaxaca

Infraestructura de comunicaciones y transportes. Dinamizar los espacios que enlazan, elementos de vinculacin entre los centros de produccin y consumo, condicionan de manear fundamental la dinmica de las actividades productivas. A pesar de su importancia, el funcionamiento de la zona metropolitana de Oaxaca se ve amenazado por un modelo de infraestructura urbana y transporte que no es sustentable desde una perspectiva econmica, financiera, social y ambiental. Es aqu donde radica la importancia del diseo de polticas pblicas efectivas e integrales que contemplen esquemas de participacin pblica-privada (PPP) como las que se realizan en otras ciudades y pases del mundo. En Oaxaca hay alrededor de 260 mil vehculos, ms del 95% de los cuales son de uso particular. En la Zona Metropolitana es donde se concentra el mayor nmero: 114 mil; 102 mil particulares y el resto de transporte pblico. La tendencia marca un crecimiento elevado del parque vehicular, por encima del crecimiento poblacional Consideramos que la solucin ms eficiente y equitativa para atender la demanda de movilidad de las ciudades es priorizar el uso del transporte pblico masivo de calidad, el cual est relacionado directamente con la competitividad y la productividad. Estamos hablando de promover un sistema de transporte pblico masivo, de tipo Metrobus o Tren Suburbano. Solucionar esta problemtica es un problema complejo, y requiere de soluciones polticas y sociales ms que tcnicas. Por ejemplo, el 70% de las concesiones estn concentradas en no ms de ocho familias; resultado sobre todo, de intereses polticos y viejos esquemas de cuotas administrativas. El tamao e importancia del desafo hace necesaria la participacin directa de todos los niveles de gobierno, pues los gobiernos municipales, incluso el gobierno estatal, no cuentan con una poltica pblica robusta que dote a los gobiernos locales con los recursos para asumir este reto; mucho menos con los recursos suficientes en inversin de infraestructura y mantenimiento a calles y avenidas, por ejemplo. Slo mediante instrumentos regionales, como el Plan de Desarrollo Metropolitano se pueden formular acciones efectivas integrales a mediano y largo plazo, y as poder construir un transporte sustentable que potencialice el desarrollo econmico. Sustentabilidad ambiental y manejo integral de la basura El estado precario en el que se encuentra el basurero municipal de Oaxaca ubicado en Villa de Zaachila, es un problema complejo que implica la participacin 5

de todos los municipios de Zona Metropolitana, ya que son todos ellos, junto con Oaxaca de Jurez, quienes utilizan el lugar como tiradero. La falta de una planeacin integral y responsable, junto con el abandono de las autoridades estatales y municipales, han ocasionado que el tiradero municipal pase de un problema de orden ecolgico a uno poltico, social y econmico. Aunque el territorio ubicado en Villas de Zaachila es ya insuficiente para albergar poco ms de 650 toneladas de basura generada por 19 municipios de la zona conurbada incluyendo la capital, el problema real lo constituyen los asentamientos humanos que hace algunos aos no existan y que ha causado daos definitivos, como la contaminacin de mantos acuferos y tierras cultivables, las enfermedades, el tiradero de Zaachila se ha

Mecanismos e Instrumentos de Coordinacin

La ejecucin del Plan de Desarrollo Metropolitano se har mediante programas especficos que identifican la corresponsabilidad de acciones de los mbitos federal, estatal y municipal para la consecucin de los objetivos y polticas de desarrollo, teniendo como hilo conductor el desarrollo de la Ciudad. Si bien, el diseo y la ejecucin de estos programas deben realizarse de forma coordinada y adecuada con los programas federales y estatales, de manera tal que mientras estos ltimos tienen como enfoque el cumplimiento de objetivos y metas del sector correspondiente, los primeros se orientarn a garantizar que cada accin sectorial responda al os objetivos y prioridades de desarrollo determinados para la metrpoli. Bajo este criterio, corresponder a las dependencias y organismos estales ejecutar las polticas, proyectos e inversiones, y al Consejo de Desarrollo Metropolitano, orientarlas y coordinarlas en el mbito municipal. El reto consiste en contar con programas integrales de desarrollo, asumidos por los gobiernos de los diferentes municipios integrantes de la Zona Metropolitana, con visin amplia y de largo plazo, pero que aterricen con propuestas concretas para el periodo de administracin gubernamental. El diseo y ejecucin de los programas, implicar adems varios esquemas de coordinacin: Con las polticas y acciones de desarrollo urbano y de proteccin al ambiente. Entre los municipios de la regin para garantizar su participacin y un verdadero enfoque intermunicipal. Entre el gobierno federal y el gobierno estatal de Oaxaca, por un lado, y los gobiernos municipales con el estatal por el otro, armonizando inversiones, prioridades, encadenamientos y plazos de actuacin. Entre el gobierno y las empresas y organizaciones de la sociedad civil, para sumar esfuerzos en la direccin de estrategias aprobadas en el plan.

El desarrollo metropolitano requiere de una visin integral de las problemticas y de sus posibles soluciones, as como de la participacin de todos los actores involucrados, tanto gubernamentales, como de la sociedad civil. 6

Daniel Rosemberg Cervantes Prez En este sentido, sera conveniente integrar una instancia que coordine los diferentes actores , polticos y sociales, involucrados con la planeacin del desarrollo en la Zona Metropolitana de Oaxaca. Tal es el caso de Consejos de Desarrollo Metropolitano que han resultado exitosos en otras experiencias similares como en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico en el marco del Fondo Metropolitano. Sin embargo, consideramos que el consejo de planeacin metropolitana tendra que estar integrado tambin por las autoridades de los gobiernos locales, no slo de representantes de las diferentes dependencias del gobierno estatal. En este sentido, el Comit de Planeacin para el Desarrollo Integral del Estado (COPLADE) ofrecera el marco institucional idneo para encauzar la planeacin regional. Este consejo o comit debera tener carcter normativo y coordinar la planeacin integral de la zona metropolitana. Debiera ser responsable del diseo, programacin, presupuesto, seguimiento y evaluacin de las polticas, proyectos y acciones de desarrollo que realiza el gobierno y dara seguimiento y apoyo a las que desarrolla la sociedad por medio de empresas y organizaciones. Es importante destacar que la Constitucin Poltica no permite un orden de gobierno diferente entre el municipal y el estatal, ni entre el estatal y el nacional de carcter regional, pero a su vez se hace cada vez ms necesario la adecuacin en el sistema de planeacin nacional, y en los diferentes ordenamientos estatales y nacionales, la visin regional en las polticas pblicas de desarrollo econmico. Con ello, el poder ejecutivo estatal contara con un instrumento para promover ordenadamente el desarrollo del Estado, desde una perspectiva sectorial y regional, y no slo de programacin de las acciones del gobierno.