TITULO: LUCES Y SOMBRAS EN EL BIENESTAR Y LA PROTECCION SOCIAL EN

AMERICA LATINA.
AUTOR: XIMENA BARAIBAR RIBERO.
EJE TEMATICO: 1
UNIVERSIDAD: DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL FACULTAD DE CIENCIAS
SOCIALES UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA (URUGUAY).
CORREO ELECTRONICO: xbaraibar@gmail.com
PALABRAS CLAVE: bienestar, proteccin social.
RESUMEN: Este trabajo se propone presentar las actuales perspectivas en torno a la
proteccin social, desde aquellas que la ubican como exclusivamente centrada en la
emergencia y la pobreza a otras que plantean un enfoque universalista, que garantice al
conjunto de los miembros de una sociedad una cobertura social general. Se entiende que se
trata de un debate necesario, debido a que un sistema de proteccin social es, por sobre un
arreglo institucional, un acuerdo poltico para establecer las bases sobre las cuales una
sociedad quiere construir y regular su convivencia, determina qu derechos son para todos,
cmo se garantizan y cmo se viabilizan. Este anlisis se realiza en el marco de los enormes
dficit y desafos en materia de bienestar social que continan presentes en Amrica Latina.
INTRODUCCION.
La primea dcada del siglo XXI encuentra a Amrica Latina, con alguna mejora en sus trgicos
indicadores sociales. Particularmente en lo que refiere a la pobreza e indigencia las actuales
tasas se ubican por debajo de las existentes en 1990. Asimismo la distribucin del ingreso,
medida con el ndice de Gini, muestra una mejora cuando es comparada con la de inicio del
siglo; tambin el mercado de trabajo demuestra mejores desempeos, en particular en lo que
hace a la tasa de desempleo.
A lo anterior, se suman las crticas a las reformas en la poltica social llevadas adelante en
momentos del auge neoliberal. Estas coinciden en el tiempo con una dirigencia poltica que
apunta a plasmar la idea de un Estado ms presente, con mayor capacidad de intervenir en el
desarrollo econmico y social (Repetto, 2010). En lo que hace a la proteccin y seguridad
social, seala Danani (2011) que stas, durante el ltimo cuarto del siglo pasado fueron vistas
ms o menos explcitamente, como rmoras de sociedades tradicionales, lastres de los que era
necesario desprenderse, si se pretenda ingresar a una renovada y definitiva modernizacin.
Esa forma de pensar la sociedad y sus miembros fue parte de una concepcin tericamente
compacta que, pretendiendo apoyarse en la tradicin del liberalismo econmico y del
liberalismo poltico, tuvo una abrumadora capacidad de organizar e impulsar relaciones,
representaciones, instituciones y prcticas; es decir, fue capaz de reorganizar la vida social y
de las personas.
De acuerdo a Danani (2011) la actual puesta en entredicho de la concepcin neoliberal incluye
el modo de pensar y proceder con la proteccin y las seguridad sociales, que han ido
desprendindose de sus contenidos vergonzantes para ocupar un lugar central en las
condiciones que se exige a sociedades en las que valga la pena vivir.
En ese marco, la proteccin social, como concepto y horizonte de gestin y poltica pblica,
cobra creciente relevancia, instalndose cada vez ms en el debate acadmico y poltico. Pero

bajo este mismo concepto se ubican perspectivas diferentes en torno a lo que se entiende por
proteccin social, sus alcances, sus modos de gestionar el vnculo entre el mercado, la familia y
el Estado.
Este trabajo se propone presentar las actuales perspectivas en torno a la proteccin social,
desde aquellas que la ubican como exclusivamente centrada en la emergencia y la pobreza, a
otras que plantean un enfoque universalista, que garantice al conjunto de los miembros de una
sociedad una cobertura social general (Castel, 2009).
Aproximarse a este debate se lo entiende necesario dado que las expresiones concretas sobre
las diversas formas de concebir la proteccin social, se darn en un conjunto de escenarios
poltico institucionales, donde se formulan e implementan las intervenciones que materializan
la proteccin social y ms all de esto, debido a que un sistema de proteccin social es, por
sobre un arreglo institucional, un acuerdo poltico en torno a las bases sobre las cuales una
sociedad quiere construir y regular su convivencia, determina qu derechos son para todos,
cmo se garantizan y cmo se viabilizan (Hardy en Repetto, 2010).
Por otra parte, se entiende que la presentacin de las distintas perspectivas sobre la proteccin
social, debe ser hecha en el marco de los enormes dficit y desafos en materia de bienestar
social que continan presentes en Amrica Latina.
En funcin de lo sealado, el trabajo se estructura en tres partes. En la primera se presentan
las luces y sombras en el bienestar latinoamericano, dando cuenta de algunos de los desafos
que en materia de proteccin social, estn actualmente presentes. En la segunda se
desarrollan tres perspectivas actualmente presentes, en el debate sobre proteccin social, en
Amrica Latina. El trabajo se cierra con un espacio destinado a la sntesis y conclusiones
finales.
1 LUCES Y SOMBRAS EN EL BIENESTAR LATINOAMERICANO.
Martnez (2008), concibe al bienestar en tanto capacidad para hacer frente a los riesgos y la
incertidumbre. Asimismo y siguiendo a Esping Andersen-, entiende a los regmenes de
bienestar como la forma conjunta e interdependiente en que se produce y distribuye el
bienestar por parte del Estado, el mercado y la familia. Constituyen constelaciones de
prcticas, normas y discursos relativos al que y a quienes les corresponde la produccin de
dicho bienestar. Se constituyen en los seguros que permiten de una u otra forma, hacer frente
a los riesgos asociados al estar vivos y si bien no determinan mecnicamente las
oportunidades de los individuos y colectivos concretos, s inciden fuertemente en los tipos y
grados de oportunidades disponibles.
Como fuera sealado, el inicio del siglo XXI encuentra a Amrica Latina, en una situacin
menos dramtica que la vivida en los aos 80 y 90. Este hecho debe ser reconocido, al mismo
tiempo que deben ser planteados los enormes desafos que en materia de bienestar y
proteccin social contina teniendo el continente latinoamericano.
En los ltimos aos y de acuerdo a la CEPAL (2011) ha habido una disminucin del porcentaje
de las personas que viven en condiciones de pobreza e indigencia. El balance respecto a
finales de los aos 90 contina siendo favorable. La reduccin de la pobreza acumulada
desde 1999 alcanz 12.4%, a la vez que la indigencia se ha reducido un 6.3%. Asimismo, la
reduccin de ambos indicadores con respecto a 1990 totalizaba 17.0 y 10.3% (CEPAL, 2011).
Sin embargo y ms all de lo anterior, el porcentaje de latinoamericanos que vive en
condiciones de privacin contina siendo muy elevado. En el ao 2010, el ndice de pobreza
de la regin se situ en un 31.4%, incluido un 12.3% de personas en condiciones de pobreza

extrema o indigencia. En trminos absolutos, estas cifras equivalen a 177 millones de

personas pobres, de las cuales 70 millones eran indigentes (CEPAL, 2011). Esto significa que
un tercio de los habitantes de la regin, no reciben ingresos suficientes para cubrir las
necesidades consideradas bsicas. A esto, agrega Repetto (2010) que la pobreza tampoco
resulta igual para todos los grupos sociales y la niez, las mujeres y las poblaciones indgenas
son las ms afectadas en trminos comparativos con otros sectores de la sociedad.
En cuanto a la distribucin del ingreso, los aos 2002 y 2003 muestran que la desigualdad
comenz una tendencia decreciente en numerosos pases. De acuerdo a la CEPAL (2011) si
bien la reduccin de la desigualdad es de una magnitud leve, insuficiente para cambiar el
estatus de Amrica Latina como la regin ms desigual, resulta destacable en un contexto de
ausencia prolongada de mejoras distributivas generalizadas. Durante la dcada de 1990 y
hasta principios de la dcada de 2000, la desigualdad en la regin se caracteriz por una
marcada rigidez a la baja o por una tendencia al alza.
En suma, ms all de esta trayectoria reciente, el problema de la desigualdad en la distribucin
del ingreso, sigue representando una asignatura pendiente de enorme magnitud para la regin.
Entiende Gaitn (2010: 161-163) que el ndice de Gini, por tratarse de un ndice sinttico no
provee informacin sobre el porcentaje de renta apropiado por los diferentes grupos. Para
esto, es preciso apelar a los datos desagregados de distribucin, para lo cual se toma la
distribucin del ingreso por quintiles de percepcin. De acuerdo al autor, en trminos
generales, el ndice de Gini y el ratio entre el decil ms rico y el ms pobre en los pases de la
regin muestran un padrn inequitativo de distribucin. Mientras que el ingreso del decil ms
pobre en los pases europeos o asiticos es superior al 3%, en los pases de la regin se ubica
en torno al 1%. En el extremo opuesto, el decil ms rico se apropia en Amrica Latina de al
menos el 40% de los ingresos, con casos extremos como Colombia o Brasil, cercanos al 50%.
La falta de acceso a empleos de calidad es un factor determinante de la pobreza y las
desigualdades sociales, que se reproducen a lo largo del tiempo y se reflejan en la elevada y
persistente concentracin del ingreso en la regin. Es por esto que es preciso prestar atencin
al empleo y la seguridad social.
En cuanto a la tasa de desempleo, la regin entr al siglo XXI con tasas superiores al 10% que
llegaron por encima del 13%, situacin que ha venido mejorando desde el 2009. La tasa de
desempleo urbano continu bajando en 2011, situndose a fines de ese ao en un nivel de
6.8%, cifra que no se vea desde los aos 90 (OIT, 2011).
Sin embargo, si bien el desempleo ha bajado, la proporcin de trabajadores por cuenta propia y
auxiliares en actividades de baja productividad sigue alta, afectando a cerca de un tercio del
total del empleo en la regin. Por otra parte, pese a los avances en materia de seguridad
social, cerca de cada cuatro de cada diez trabajadores del rea urbana no cotizan para la
proteccin en salud de ellos y sus familias y el 43.5% tampoco lo hacen para acceder en el
futuro a una pensin.
As, los datos ponen en evidencia la persistencia de situaciones de precariedad laboral
extendidas: puestos de trabajo insertos en sectores de baja productividad, mala calidad, bajas
remuneraciones y caracterizados por la inestabilidad laboral y la falta de acceso a los sistemas
de seguridad social. Esto es, Amrica Latina contina caracterizndose por la alta informalidad
de su mercado laboral.
Sealan Cecchini y Martnez (2011) que incluso en perodos de crecimiento como el de 2003 a
2008, los problemas estructurales del empleo no fueron resueltos y se mantienen altos niveles
de vulnerabilidad al empobrecimiento. Las familias pobres y vulnerables de la regin no
disponen de empleo e ingresos en forma permanente, pese a que el primero constituye el

principal recurso con que cuenta la gran mayora de los hogares para garantizar la
subsistencia.
Por otro lado y como fuera sealado, los ltimos aos han significado una ampliacin de la
presencia del Estado y un eclipse de las posturas ms radicales contra su intervencin. Sin
embargo, estos aspectos, tambin presentan sus sombras.
En lo que hace a los servicios de educacin y salud los diferenciales entre los sectores pblicos
y privados continan siendo muy elevados. En el primer caso, la CEPAL (2010) seala que
pese a la relevancia que el derecho a la educacin tiene, la regin no ha logrado transformar el
sistema educativo en un mecanismo potente de igualacin de oportunidades. Los avances en
cobertura, acceso y progresin en los distintos ciclos educativos han llevado a la estratificacin
de aprendizajes y logros en los sistemas educativos. A las desventajas socioculturales con que
llegan al sistema educativo los estudiantes con menores recursos se suma su acceso a
servicios de enseanza de menor calidad relativa respecto de los estudiantes de mayores
recursos, lo que refuerza la desigualdad de las trayectorias de aprendizaje. Por otro lado, en
un contexto de acceso dispar a las oportunidades educativas, el eslabonamiento de la
educacin con el empleo reproduce y eventualmente ampla las inequidades sociales.
La situacin en la regin es heterognea respecto del acceso a la enseanza preescolar, con
pases que tienen una matrcula casi universal y otros en torno al 30%. El acceso a primaria es
homogneamente alto, salvo excepciones y alcanza niveles cercanos a la universalidad en
varios pases. Las diferencias de acceso de nios y nias al sistema y entre estratos
socioeconmicos no son significativos en este nivel. Sin embargo, el acceso al sistema
educativo no necesariamente asegura una adecuada progresin y principalmente, la conclusin
del nivel de enseanza primaria, existiendo problemas de rezago y desercin escolar. Las
diferencias de gnero, segn nivel socioeconmico y rea geogrfica, entre otras, se empiezan
a visualizar cuando se examinan los niveles de conclusin educativa. Solo 2 de cada 100 nios
y nias de los estratos superiores de ingreso (quinto quintil) no culmina primaria, mientras que
12 de cada 100 no lo hacen entre los que provienen de los estratos ms pobres (CEPAL,
2010).
En lo que hace al acceso y la progresin oportuna hacia el nivel secundario y en l es bastante
menor que en la enseanza primaria y la situacin entre pases es ms heterognea: la tasa
neta de asistencia en este nivel llega al 88% en comparacin con el 97% en primaria. Por otra
parte, el rezago escolar se acumula y se acrecientan las desigualdades socioeconmicas, por
rea geogrfica y segn el origen tnico. En trminos de conclusin educativa del ciclo inferior
de enseanza secundaria se observan diferencias segn si los jvenes provienen de hogares
pobres o no pobres: un 52% en comparacin con un 82% (CEPAL, 2010).
Una de las principales caractersticas de la regin es la segmentacin y segregacin de los
sistemas educativos, existiendo un proceso de autoseleccin que opera principalmente en los
extremos de la estructura social. De esta manera, el sistema educativo acta como un
mecanismo de diferenciacin social que cristaliza las desigualdades que posteriormente se
reproducirn en el mercado de trabajo (Repetto, 2010).
En lo que hace a la salud y en base a lo sealado por la OPS, Repetto (2010) destaca la
existencia de una agenda inconclusa en materia sanitaria en muchos pases de Amrica
Latina e incluso de zonas particulares al interior de los mismos. Esta agenda cubre una serie
de problemticas que an no han sido resueltas de manera satisfactoria, destacndose la
mortalidad elevada en menores de 5 aos; la falta de mejoramiento en la salud materna; la
prevencin y el control inadecuado de la infeccin por VIH-SIDA, tuberculosis y malaria; el
acceso limitado a los medicamentos esenciales y el acceso insuficiente al abastecimiento de
agua y saneamiento entre otros.

Tambin en lo que hace a la presencia del Estado, interesa hacer referencia a los Programas
de Transferencias Condicionadas (PTC), los que se han instalado en el repertorio de polticas
sociales desarrollados por la mayora de los pases en Amrica Latina. Se trata de programas
de subsidio a la demanda por medio de transferencias monetarias directas, focalizados en la
poblacin pobres y/o extremadamente pobre, que tienen como objetivo apoyar a las familias
para que puedan mejorar sus condiciones de vida y salir de la pobreza y/o superar una crisis de
ingreso en el corto plazo. A estos objetivos, se suman otros orientados a disminuir la incidencia
de la pobreza en el mediano y largo plazo a partir de acrecentar la inversin en capital humano.
Los PTC, tambin tienen sus luces y sus sombras. Las transferencias monetarias viabilizadas a
travs de estos programas, han contribuido a volver algo menos graves las condiciones de vida
de las familias beneficiarias; constituyen posibilidades de mejora de las condiciones de vida de
poblaciones que no disponen de otras rentas. Dada la inestabilidad de los ingresos laborales,
las transferencias se convierten en la nica proteccin segura para la familia. Los hogares
cuentan con estos recursos, que son pocos, pero al menos, estables.
Sin embargo, y an ubicados los PTC dentro de las estrategias de superacin de la pobreza,
los resultados han sido poco significativos en trminos de la incidencia de la pobreza y la
desigualdad de ingresos, dado que son altamente focalizados y las transferencias son bajas
(Draibe y Riesco, 2009). Seala la CEPAL (2009) que el impacto de las transferencias sobre
los indicadores de pobreza, se ha hecho sentir en particular en la brecha de la pobreza
(distancia entre el ingreso per cpita y el costo de la canasta de satisfaccin de las
necesidades bsicas) y severidad de la pobreza (desigualdad entre los pobres). Las
transferencias logran acercar a los ms pobres a la lnea de pobreza, pero no necesariamente
superarla. Por otro lado, se est ante programas que an cuando declaren orientarse a
superar la pobreza, no cubren a la totalidad de la poblacin pobre de Amrica Latina.
Por otra parte, los PTC emplean la asistencia material como incentivo para que las familias
pobres utilicen la oferta pblica de servicios, fomentando el desarrollo de capacidades. De
acuerdo a Draibe y Riesco (2009), es en la dimensin del aumento del capital humano donde
los resultados de los PTC se muestran en la mejor de las hiptesis, difusos. Estos programas
registran resultados positivos tan solo en lo que se refiere a la matrcula y asistencia a la
escuela y asistencia regular a los servicios de salud. Ms an, tales resultados apenas son
significativos para los pases y grupos de personas que previamente utilizaban escasamente
estos servicios sociales bsicos. No se observan impactos en los logros educativos. En el caso
de los que presentaban tasas altas de utilizacin, poco efecto tuvo el PTC. Con pocas
excepciones, no se registraron impactos de mejora de la salud de la poblacin, del nivel
nutricional de los nios o del progreso y aprendizaje escolar. Para los autores, estos resultados,
desafan los supuestos de los PTC, en particular el referido a la reduccin intergeneracional de
la pobreza a travs de la acumulacin de capital humano.
Finalmente y asumiendo que no se trata de un listado exhaustivo, quiere sealarse el papel de
las familias y en particular de las mujeres en lo que hace al bienestar y proteccin social. De
acuerdo a Martnez (2008), ms all de sus diferencias, todos los regmenes de bienestar
latinoamericanos, son de alguna manera informales, esto es, con pesos importantes de la
familia y en particular de las mujeres en la provisin de bienestar social.
Sealan Cerrutti y Binstock (2009) que a lo largo de las ltimas dcadas en Amrica Latina se
han dado una serie de transformaciones demogrficas, sociales, econmicas y culturales que
afectaron las formas de vivir en familia y las dinmicas de la vida familiar, lo que no ha sido
suficientemente considerado desde la intervencin pblica.
En todos los pases del continente ha aumentado la esperanza de vida al nacer, ha habido una
disminucin de las tasas de fecundidad y se ha producido un aumento en la dependencia de
adultos mayores. Estas tendencias demogrficas, son marcadamente diferentes dentro de cada

pas de acuerdo a los niveles econmicos sociales de la poblacin. Adems, los matrimonios y
uniones se han vuelto ms frgiles y se disuelven con mayor frecuencia, lo que conlleva
cambios importantes para los actores involucrados en la relacin. Las mujeres, quienes en la
mayora de los casos permanecen residiendo con sus hijos son quienes tienen que incrementar
sus cargas de trabajo remunerado y no remunerado.
Finalmente, uno de los hechos ms significativos en torno a las transformaciones
experimentadas por las familias en la regin refiere a la creciente participacin de las mujeres
en el mercado de trabajo. En esta decisin se ponen tambin en juego las dificultades para
compatibilizar dicha participacin con las tareas de cuidado en el seno de sus familias, las
restricciones para acceder a determinados empleos (y el nivel de ingresos ofrecidos en los
empleos disponibles) y los potenciales conflictos familiares que se derivan de dicha
participacin. La mayor carga de las tareas de cuidado contina recayendo sobre las mujeres
aunque la forma como ellas lo resuelven vara en forma significativa de acuerdo a la clase
social, raza o etnia. La incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo, no ha venido
acompaada ni por un cambio significativo en las relaciones de gnero como tampoco en las
instituciones que deben facilitar y contribuir a legitimar el trabajo femenino extra domstico
(Cerrutti y Binstock, 2009).
Para las autoras, el estmulo para facilitar el trabajo femenino remunerado y en general, la
consideracin de las reales familias latinoamericanas no ha constituido un componente
significativo de las polticas de combate a la pobreza en la regin. A lo largo del continente
existen importantes dficit en la cobertura de los servicios pblicos de atencin tanto en
jardines maternales como educacin inicial pre primaria, existiendo tambin dficit en la
cobertura horaria en la edad escolar. Si el Estado no es capaz de regular e incentivar el cambio
en las pautas de los mercados laborales y las familias, ni de proveer bienes y servicios de
cuidado y de sustitucin de trabajo no remunerado que permita reducir la brecha
socioeconmica, se estar generado un multiplicador de la desigualdad que afectar
principalmente al bienestar de mujeres y nios de menores recursos (CEPAL, 2010).
2 DISTINTAS PERSPECTIVAS SOBRE LA PROTECCION SOCIAL.
Con el teln de fondo reseado, emerge en Amrica Latina el debate en relacin a la
proteccin social, no existiendo un criterio nico respecto de la misma y por el contrario, es
posible agrupar en tres las perspectivas que actualmente se vislumbran en el debate
latinoamericano.
Dar cuenta de esta diversidad es relevante debido a que las distintas formas de enunciar y
responder los interrogantes arroja cursos de accin muy diferentes en lo que hace a arreglos
institucionales y fundamentalmente a propuestas de sociabilidad y a formas de organizacin
poltica (Danani, 2011).
2.1. La proteccin social asociada a la emergencia y el riesgo.
Bajo este enfoque, se agrupan dos perspectivas que comparten el hecho de concebir a la
proteccin social exclusivamente centrada en la atencin ms o menos emergencial, a la
pobreza.
La atencin a las situaciones de emergencia (y particularmente las medidas de mitigacin de la
pobreza extrema) surge en el contexto de los programas de ajuste estructural de la economa y
la bsqueda por estrategias para reducir sus impactos. Esta perspectiva se enmarca en la
visin del Manejo Social del Riesgo propuesta por el Banco Mundial, donde las intervenciones
de proteccin social suelen ser interpretadas como una red orientada a proteger a los sectores
ms pobres en los pases en desarrollo. Las condiciones del entorno que constituyen riesgo

son aquellas que pueden daar el bienestar y son inciertas en cuanto a su ocurrencia. Las
fuentes y los tipos de riesgos pueden ser de diversa naturaleza y de su temprana identificacin
puede depender la oportuna generacin de estrategias para su prevencin, mitigacin y
superacin (Robles, 2009).
En esta visin de la proteccin social, se enfatiza el doble papel que desempean los
instrumentos de manejo del riesgo: se protege la subsistencia bsica y al mismo tiempo se
promueve la disposicin a asumir riesgos. Se centra especficamente en los pobres, ya que se
entiende que son los ms vulnerables a los riesgos y habitualmente carecen de los
instrumentos adecuados para manejarlos, lo que les impide involucrarse en actividades que les
permitan salir gradualmente de la pobreza crnica (Repetto, 2010).
Se trata de polticas de naturaleza no contributiva, no incluyendo polticas de proteccin social
contributiva. Estas polticas coinciden con un nuevo paradigma en la poltica social en la cual la
efectividad y la eficiencia en la gestin cobra un lugar central, considerndose la focalizacin
como un mecanismo de distribucin ms eficiente de recursos. Las medidas que prevn se
implementan mientras las personas buscan nuevas oportunidades econmicas que,
supuestamente, les permitirn mejorar su situacin de manera expedita. La idea es incorporar a
esta red de carcter temporal a quienes se encuentran fuera del alcance de las polticas
sociales y no cuentan con suficiente capacidad de respuesta autnoma ante los riesgos. Se
trata de intervenciones de carcter residual, que buscan responder a travs de medidas
mitigadoras y compensatorias en el corto plazo las cadas bruscas en los ingresos que afectan
a los hogares ms pobres. As, comienza a hablarse de redes de seguridad o redes mnimas
de proteccin social, las que incluyen la reduccin de la pobreza (transferencias en dinero o
especie, subsidios monetarios a la alimentacin y electricidad, empleos de emergencia, fondos
de inversin social, entre otros) unidos al acceso gratuito a servicios sociales de corte ms
tradicional (salud, educacin, transporte y, en algunos casos, vivienda) (Robles, 2009; Cecchini
y Martnez, 2011).
De acuerdo a Robles (2009) la persistencia de la pobreza durante los aos 90, oblig a
redisear las estrategias introduciendo nuevos instrumentos de ms largo aliento. Se entiende
que la proteccin social debe asumir roles de corto y largo plazo en el combate a la pobreza y
no solamente dedicarse a tejer redes de contencin para quienes sufren la cada en sus niveles
de vida producto de una crisis, sino tambin a ofrecer mecanismos de salida de la pobreza. Se
trata del pasaje de la nocin de redes de seguridad a la de trampoln, trascendiendo a las
respuestas centradas solo en el plano de emergencia.
Bajo este enfoque, la pobreza se comprende en funcin de las dificultades que quienes viven
en esta situacin tienen para acceder a las oportunidades econmicas y enfrentar y reponerse
a los eventos crticos de tipo econmico, social o natural. Tales eventos generan impactos no
slo en el decaimiento de sus estndares de vida ya por debajo de la lnea de la pobreza o
indigencia-, sino que tambin pueden desencadenar la adopcin de estrategias para evitar o
enfrentar los riesgos con consecuencias de largo plazo en la transmisin intergeneracional de
la pobreza y en prdidas agregadas en el bienestar de las familias y sus integrantes.
Esta perspectiva considera que la superacin de la pobreza pasa por un conjunto de elementos
que incluyen el capital humano y las capacidades para el desarrollo humano. La vulnerabilidad
debe ser enfocada desde la prevencin de la cada en los ingresos durante tiempos de crisis
(proteccin) y el fortalecimiento de las condiciones presentes (promocin). En particular, se
asigna especial importancia al desarrollo de capacidades que permitirn, en el largo plazo,
superar la pobreza y equipar con activos significativos para enfrentar los riesgos contingentes y
estructurales. La proteccin social se ocupa de contener el deterioro progresivo de las
condiciones de vida producto del riesgo o un evento crtico y cautelar el acceso de las personas
a instrumentos, servicios y polticas que les permitan superar el riesgo, especialmente de

quienes han quedado fuera de la red de servicios y programas pblicos. La promocin se

encarga de proveer tales instrumentos, servicios y polticas (Robles, 2009).
Cecchini y Martnez (2011) colocan esta perspectiva como diferente a aquella centrada en la
emergencia. Segn los autores, ambos enfoques se distinguen no solo en funcin de su
dimensin temporal, sino fundamentalmente, de las polticas que articulan. Si en el primer caso
se trata de respuestas ad hoc formuladas en un escenario de crisis, en el segundo se va
consolidando una mirada de ms largo plazo, con intervenciones que intentan responder a las
necesidades de proteccin de familias y hogares a lo largo del ciclo de vida.
Ms all de esta distincin, aqu se las considera como parte de una misma perspectiva de la
proteccin social, dado que a pesar de la inclusin de un horizonte de mediano plazo, la
poblacin viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema se mantiene como eje gua de
las acciones. Se trata de una perspectiva que apuesta al mercado y/o las familias como
espacios fundamentales en la provisin de bienestar y que niega los resultados que
histricamente han dado las apuestas a estos espacios en la provisin de proteccin social,
adems de negar las realidades pasadas y presentes de estos espacios en Amrica Latina. Se
trata por tanto, de una perspectiva que no contribuye a superar la lgica de segmentacin y
segregacin instalada en las sociedades latinoamericanas.
2.2. La proteccin social basada en el empleo formal.
Sealan Cecchini y Martnez (2011) que la proteccin social durante gran parte del siglo
pasado estuvo vinculada a la proteccin social contributiva y a una sociedad del trabajo. Se
trata de un enfoque de proteccin basado en el empleo formal y que da cuenta de los
mecanismos necesarios para proteger a los trabajadores ante circunstancias inesperadas
(desempleo, enfermedad, accidentes laborales), as como en determinadas etapas del ciclo de
vida (fundamentalmente, a travs de las pensiones y jubilaciones). De esta manera, tanto el
desempleo como el empleo formal son datos cruciales para evaluar el nivel de disociacin
existente entre produccin de riesgo social y arquitectura de proteccin social.
Este enfoque se reflej en instrumentos y mecanismos como los seguros sociales y las
mutuales, as como en la legislacin laboral elaborada por los Estados ante las demandas de
mejoras laborales de los trabajadores organizados en gremios y asociaciones. En la prctica,
estos instrumentos resultaron estratificantes en cuanto a su cobertura, pues solo estaban
disponibles para quienes estuvieran vinculados al mundo del trabajo formal. As, se dejaba
fuera a importantes sectores sociales, particularmente a los trabajadores rurales y pobres
urbanos no asalariados (Cecchini y Martnez, 2011).
Seala Repetto (2010) que en la actualidad, vuelve a cobrar fuerza este enfoque que pone
especial nfasis en la relacin que hay entre proteccin social y mercado de trabajo. Desde
este enfoque, la extensin de la cobertura de proteccin social resulta en gran medida de las
caractersticas estructurales del empleo, de manera tal que la estrecha interrelacin entre
proteccin y mercado de trabajo obliga a abordar ambas reas conjuntamente para responder
a los cambios permanentes.
De acuerdo con el autor, son cuatro los desafos que aparecen en la proteccin social
relacionada con el empleo. Por un lado, el desempleo y la inestabilidad ocupacional; junto a
esto, el cambio en la estructura de empleo hacia la privatizacin, la informatizacin, la
tercerizacin y la precarizacin. A esto, es necesario sumar el cambio en las familias y la
creciente incorporacin de la mujer al trabajo y el envejecimiento de la poblacin y su efecto
sobre futuras demandas de proteccin social y sobre la capacidad contributiva actual (Repetto,
2010).

Segn esta perspectiva, las polticas que se limitan a abordar las imperfecciones del sistema de
proteccin social resultarn insuficientes si la inestabilidad y la precarizacin continan
predominando en el mercado de trabajo. Asimismo, mejorar la situacin de insercin laboral y
productiva constituye una condicin necesaria pero insuficiente, ya que a su vez debe
reformarse y completarse el sistema de proteccin social. En este sentido, se reafirma el pleno
empleo como objetivo. Seala Repetto (2010) que esto puede ser considerado meramente
voluntarista y normativo, pero contribuir a hacer ms firme la voluntad poltica de perseguir
dicho objetivo.
2.3. La proteccin social como garanta ciudadana.
Distintos autores analizados, sealan la emergencia en el debate latinoamericano de otra forma
de entender la proteccin social, que tiene a la ciudadana como su fundamento. Este enfoque,
va ms all de quienes viven en situacin de pobreza y se orienta a asegurar mnimos de
proteccin al conjunto de la ciudadana (Cecchini y Martnez, 2011)
De acuerdo con Cecchini y Martnez (2011), esta perspectiva implica esquemas de proteccin
social construidos a partir de la nocin de ciudadana social y de los derechos econmicos,
sociales y culturales. La realizacin de estos, es entendida como una precondicin para los
derechos civiles y polticos. Se asume que estos principios y los contenidos concretos de los
derechos a los que responden generan obligaciones para los Estados con sus ciudadanos de
carcter irrenunciable, universal y progresivo. La titularidad de derechos se convierte, bajo este
enfoque, en una garanta y fundamento de la ciudadana. El Estado tiene un papel central como
garante de los estndares que definen mnimos sociales de proteccin social y que establecen
bases comunes respecto de la calidad y acceso a los servicios y beneficios asociados con las
polticas de proteccin social. Tiene una orientacin universal como objetivo ltimo, que
mantiene la focalizacin de las acciones como instrumento para reducir las desigualdades y
optimizar la distribucin de recursos.
Bajo esta perspectiva, la proteccin social considera e incluye tres grandes componentes. En
primer lugar, la proteccin social no contributiva (tradicionalmente conocida como asistencia
social, que puede incluir tanto medidas universales como focalizadas); junto a esto, la
proteccin social contributiva (o seguridad social) y finalmente, la regulacin de los mercados
laborales, que consiste en normativas y estndares orientados a fomentar y proteger el trabajo
decente (Cecchini y Martnez, 2011).
Seala Robles (2009) que esta concepcin de la proteccin social permite superar la
segmentacin que, al interior de la sociedad, una poltica social definida especficamente para
los grupos ms pobres y vulnerables puede generar. Por el contrario, un enfoque inclusivo
permite otorgar certezas al conjunto de la sociedad respecto de su proteccin. Por su parte,
esta mirada permite incluir garantas de calidad a los servicios y beneficios asociados con las
polticas de proteccin social, cuestin que se vuelve difcil al contar con estndares
diferenciados para cada grupo.
3 SINTESIS Y CONCLUSIONES.
Como fuera analizado, existen distintas perspectivas sobre como debe ser entendida la
proteccin social. En los aos 90, en el marco del auge del neoliberalismo se instalan visiones
que la entienden como un asunto individual y privado, quedndole al Estado solamente la
responsabilidad de actuar en situaciones de emergencia y en relacin a la pobreza ms o
menos extrema. Asimismo, existen otras perspectivas que entienden a la proteccin social con
una orientacin universal.

Estas diversas perspectivas instalan un primer aspecto fundamental de debate: a quien

corresponde la proteccin social o tambin sobre quienes tiene responsabilidad el Estado?. En
este sentido, Danani (2011) destaca el carcter problemtico de la proteccin social. Segn la
autora, este carcter procede de un rasgo constitutivo del capitalismo: el hecho de estar
constantemente sometido a la lucha por la definicin de la vida y del trabajo como asuntos
colectivos o de los particulares.
Este debate se vuelve fundamental y necesario atendiendo adems a las luces y las sombras
en el bienestar en Amrica Latina. Dadas las luces, en tanto algunos actuales resultados
menos desfavorables que hace unos aos, pueden llevar al riesgo de la complacencia y a mirar
la realidad actual solamente en comparacin a la situacin pasada y no en relacin a la
sociedad que se aspira a construir. La situacin es un poco menos grave, pero sigue siendo
mucha la poblacin en el continente que vive en condiciones de pobreza e indigencia, los
mercados de trabajo siguen sin capacidad de generar empleo protegido para el conjunto de los
ciudadanos, las actuaciones pblicas en los servicios sociales no contribuyen a revertir la
segregacin existente, nuevas polticas sociales (como los PTC) algo mejoran las condiciones
de vida de la gente, pero aportan poco ms que esto y finalmente el Estado generalmente- no
da cuenta de las nuevas realidades familiares y los desafos para las mismas.
La perspectiva adoptada en este trabajo trasciende la mirada que concibe la responsabilidad
pblica como transitoria y referida solamente a situaciones de deprivacin extrema y retoma la
perspectiva instalada con el Estado social, en trminos de construccin colectiva de respuestas
a la inseguridad social, de generacin de bienestar estable y seguro para el conjunto de los
ciudadanos.
La experiencia histrica indica que aquellas sociedades que alcanzaron menores niveles de
desigualdad, fueron aquellas que no dejaron exclusivamente en el mercado la respuesta a la
proteccin social, concentrando la intervencin pblica en las situaciones sociales ms
extremas. La experiencia latinoamericana pasada y tambin presente, solamente confirma lo
sealado. Es por esto que debe ser rechazado el enfoque que entiende a la proteccin social
como exclusivamente centrado en la emergencia y la pobreza.
Por otra parte, la proteccin social exclusivamente centrada en el empleo formal es una
perspectiva compartible, pero que debe reconocer los lmites a partir de la realidad pasada y
presente del mercado de trabajo en Amrica Latina. Seala Martnez (2008) que los distintos
regmenes de bienestar identificados en el continente, ms all de sus considerables
diferencias, son informales en trminos de la mercantilizacin de la fuerza de trabajo, situacin
que como fuera analizada en la primera parte de este trabajo, se mantiene.
De acuerdo a Castel (2009) las prestaciones, concebidas solamente para aquellos que
experimentan dificultades particulares, constituyen una respuesta restrictiva a la pregunta sobre
lo que significa estar protegido. Para el autor, es preciso recuperar una historia de las
protecciones de larga duracin.
La posibilidad de que el individuo se comporte como un sujeto libre y responsable constituye el
valor de referencia de la modernidad. Pero esta posibilidad no fue dada sino construida a
travs de la constitucin de la propiedad social, vale decir, de una proteccin social extendida
al conjunto de los miembros de la sociedad. Los derechos sociales aseguran a los individuos
contra los principales riesgos (enfermedad, accidente, vejez insolvente) que amenazan con
desconectarlos del curso ordinario de los intercambios sociales. Ellos dan de derecho, los
recursos de base necesarios para que un individuo pueda seguir construyendo relaciones de
interdependencia (y no solamente de dependencia) con sus conciudadanos. Gracias a la
generalizacin de la propiedad social, es decir, a la participacin en recursos y derechos
colectivos, la capacidad de existir como un individuo con todas sus ventajas y derechos no

estaba ya reservada a una elite que poda basar su independencia en la propiedad privada
(Castel, 2009).
De acuerdo con Castel (2009) la proteccin social es la condicin de base de la ciudadana
social y en este sentido de una sociedad de semejantes. Concierne, o debera concernir a
todo el mundo, porque es tambin la condicin de base de la pertenencia a una sociedad
democrtica. Una sociedad de semejantes, es una sociedad en la que todos los miembros, sin
ser iguales en todos los aspectos, dispondran por lo menos de una base de recursos y de
derechos suficientes para hacer sociedad con sus semejantes lo que justamente los hace
semejantes al resto-, una sociedad en la que nadie estara excluido.
Entonces y como fuera sealado, el debate sobre proteccin social contiene una dimensin
fundamentalmente poltica, sobre la sociedad en la cual se quiere vivir. Seala Danani (2011)
que el anlisis de los sistemas de proteccin social, permite reconstruir las disputas tanto
alrededor del reconocimiento de necesidades sociales, como de los modos de definir y
organizar el trabajo. Las diversas maneras en que esas disputas se diriman resultarn en las
igualmente diversas formas de obtencin de los medios de vida que cada sociedad considere
legtimas y en las variaciones de estas ltimas descansarn, a su vez, instituciones y polticas
estatales que podrn ser tambin diferentes.
En este sentido, se comparte lo sealado por Grassi (2008), en cuanto a la necesidad de un
debate poltico que desproblematice a los sujetos y problematice las normas y las condiciones
de convivencia. Si lo que se quiere es algo ms que una sociedad en la que los pobres sean
algo menos pobres, donde las intervenciones pblicas permitan quebrar las actuales lgicas de
segregacin fuertemente instalada, es necesariamente una perspectiva amplia de la proteccin
social la que debe ser defendida. Continuando con la autora, si de lo que se trata es de la
disposicin de recursos institucionales que permitan la proyeccin de la vida ms all del
mantenimiento cotidiano para todos los grupos sociales, cualquiera sea la modalidad de
empleo, y de la integracin como co participacin y mutuo reconocimiento, la seguridad se
transforma en un concepto central de la poltica social.
La seguridad se entiende en un sentido amplio y como unidad de servicios que comprende las
previsiones tpicas (prevencin y atencin de la salud, jubilaciones y pensiones, seguros por
accidente, etc.) hasta la asistencia en circunstancias de diverso tipo que dan lugar a
necesidades extraordinarias (abandono, discapacidades, enfermedades prolongadas, etc.), o
que ponen en situacin de no poder satisfacer necesidades corrientes por la prdida de
ingresos. Sumando tambin la provisin de los servicios colectivos y la disponibilidad de
servicios de salud y educacin (Grassi, 2008).
Entender as la proteccin social, implica una perspectiva del Estado como un Estado protector,
esto es, con la exigencia de garantizar a todos y bajo la forma de un derecho (derecho a ser
cuidado cuando est enfermo, al alojamiento, a prestaciones decentes cuando no se puede
trabajar ms o si uno se encuentra en una situacin de interrupcin del trabajo, derecho a una
formacin extendida en el tiempo), el mnimo de recursos y de reconocimiento necesario para
participar con todas sus ventajas y derechos en la sociedad.

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