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Artigos

Melo, Guiomar Nano. Politicas Publicas de Educao. Revista Estudos Avanados, Vol. 5, N 13, So Paulo,1991. Disponivel em http://http://www.scielo.br/scielo. Acesso em 14 de abril de 2014.

Polticas pblicas de educao


GUIOMAR NAMO DE MELLO

ste documento uma tentativa de sintetizar e organizar os debates que ocorreram no Grupo de Estudos de Polticas Pblicas de Educao durante o ano de 1991.

O Grupo formou-se em funo de temas de interesse de alguns estudiosos da educao, que responderam convocatria do Instituto de Estudos Avanados da USP para colaborar no projeto mais amplo do Programa Educao Para a Cidadania, sob coordenao geral do Prof. Alfredo Bosi. O entendimento da educao como poltica pblica e, portanto, inserida embora no exclusivamente no conjunto das ordenaes e intervenes do Estado demarcou desde o incio a perspectiva de trabalho do Grupo. A educao bsica, sobretudo o ensino fundamental obrigatrio, constituiu o objeto privilegiado da anlise. Entre maio e outubro, o Grupo reuniu-se pelo menos uma vez por ms para a discusso de temas relativos gesto da educao, avaliao, qualidade de ensino e o papel do Estado no setor, baseando-se em textos ou contribuies produzidas pelos prprios participantes ou por eles encaminhadas. Algumas dessas reunies contaram com expositores convidados e foram ampliadas com a presena de pessoas interessadas no tema especfico em pauta. No foi fcil sintetizar todas essas contribuies e o produto final certamente no reflete a riqueza e a acuidade das anlises, comentrios e propostas discutidas. Alm disso, a forma de apresentao deste documento, com nfase em propostas e recomendaes, tal como foi a expectativa da direo do IEA, provavelmente no deixa transparecer algumas diferenas ou nuances de opinio que foram freqentes no Grupo. O documento est dividido em quatro partes. Na primeira apresentada uma sntese do atual debate sobre educao em nvel mundial, onde se constata que ela volta a ocupar lugar central nas estratgias de desenvolvimento, seja em funo do impacto tecnolgico sobre a organizao e gerenciamento do trabalho, seja em funo das novas formas

de exerccio da cidadania em sociedades plurais e saturadas de informao. Na segunda parte feito um breve diagnstico do ensino fundamental no Brasil, destacando-se dois aspectos: o padro de gesto e alguns indicadores de produtividade e desempenho, relacionando-os com o problema da eqidade. Na terceira parte procura-se fazer indicaes para um novo padro de gesto da poltica educacional do ensino fundamental, partindo da definio de objetivos e prioridades nacionais e da articulao desses objetivos e prioridades com o fortalecimento da organizao escolar, com a necessidade de coordenao e o regime de cooperao entre Unio, estados e municpios. Na quarta parte so apontadas algumas opes de polticas, sem pretender esgot-las, mas tentando identificar dificuldades e necessidades de estudos e informaes que so necessrios para subsidiar essas opes. Como todo grupo de trabalho voluntrio, o de Estudos de Polticas Pblicas de Educao contou com um ncleo mais presente e participante, a quem devido um agradecimento especial: Prof Hebe Guimares Leme, Prof. Jos Mario Pires Azanha, Prof. Luis Carlos Menezes, Prof Maria Isabel Leme Matos, Prof Maria Tereza Fleury, Prof. Sergio Costa Ribeiro e Prof. Simon Schwartzman. Sem a colaborao permanente dessas pessoas, e das demais que estiveram presentes nas reunies, no teria sido possvel reunir os materiais que subsidiaram o trabalho do Grupo e muito menos elaborar esta sntese, cujas lacunas e limitaes so de responsabilidade desta coordenao.

Parte I Educao e cidadania: itens de uma agenda l Educao: uma prioridade revisitada em nvel mundial
A necessidade de enfrentar novos padres de produtividade e competitividade, impostos pelo avano tecnolgico, est levando redescoberta da educao como componente essencial das estratgias de desenvolvimento. Nos pases industrializados mais adiantados j se tornou evidente que o conhecimento, a capacidade de processar e selecionar informaes, a criatividade e a iniciativa constituem matrias-primas vitais para as economias modernas. Deslocam-se, assim, as prioridades de investimento em infra-estrutura e equipamentos para a formao de compe-

tncias cognitivas e sociais da populao. Esse deslocamento leva a que a educao adquira centralidade nas pautas governamentais e na agenda dos debates que buscam caminhos para uma reestruturao competitiva da economia, com eqidade social. Diferentes pases, de acordo com suas caractersticas histricas, promovem reformas em seus sistemas educacionais com a finalidade de torn-los mais eficientes e eqitativos para preparar uma nova cidadania, capaz de enfrentar a revoluo que est ocorrendo no processo produtivo e seus desdobramentos polticos, sociais e ticos. Nos pases do Terceiro Mundo, sobretudo da Amrica Latina, essa agenda de debates possui os mesmos componentes, mas requer que estes tenham pesos relativos diferentes e estratgias apropriadas s suas peculiaridades. Diferentemente da maioria dos pases desenvolvidos, os do Terceiro Mundo precisam adequar as estratgias de desenvolvimento a situaes conjunturais caracterizadas por: polticas de ajuste econmico de curto prazo que dificultam consensos em torno de objetivos de longo alcance, como so os da educao; instabilidade e fragilidade da experincia democrtica, em funo de longos perodos de governos autoritrios, que prejudicam a articulao entre as instituies polticas e os atores sociais; crescimento desigual, que faz conviver setores avanados tecnicamente com outros de mo-de-obra intensiva e ainda necessrios integrao de grandes contingentes marginalizados da produo e do consumo; grandes desigualdades na distribuio de renda, e ineficincia e desigualdade na oferta de servios educacionais. Nesses pases, ainda mais imperativo que as estratgias para a transformao produtiva e para a insero competitiva nos mercados mundiais no sejam dissociadas daquelas destinadas promoo da eqidade. A educao, neste caso, est convocada tambm, e talvez prioritariamente, para expressar uma nova relao entre desenvolvimento e democracia, como um dos fatores que podem contribuir para associar o crescimento econmico com a melhoria da qualidade de vida e a consolidao dos valores da democracia.

2 Os novos requerimentos do processo produtivo


A acelerao da automao e a disseminao dos instrumentos de

informao e comunicao afetam no apenas o processo produtivo como as formas organizacionais a ele associadas, abrangendo a concepo ds bens e servios, as relaes e as formas de gerenciamento do trabalho. Estas apontam na direo da substituio da diviso taylorista de tarefas por atividades integradas, realizadas em equipe ou individualmente, as quais exigem viso do conjunto, autonomia, iniciativa, capacidade de resolver problemas, flexibilidade. Amplia-se, assim, a necessidade de formao bsica, tendendo a tornar mais tardia a especializao profissional. Tecnologias que trazem embutidas no apenas as funes manuais do ser humano, mas tambm as intelectuais, requerem contrariamente falsa idia da substituio simplista do homem pela mquina maior presena e competncia das pessoas para exercerem funes de auto-regulao de nvel superior. A interveno humana para organizar o processo produtivo, prevenir falhas e garantir qualidade em cada etapa requer o desenvolvimento do raciocnio analtico, da habilidade e rapidez para processar informao e tomar decises. Essa tendncia ocorre tanto no setor de produo de bens manufaturados como no de servios. Esses novos requerimentos do processo produtivo remetem para a escola a responsabilidade de propiciar um slido domnio dos cdigos instrumentais da linguagem e da matemtica, e de contedos cientficos. Critica-se, nesse sentido, a concepo de currculos que incluem uma grande diversidade de contedos pouco aprofundados e discute-se a necessidade de uma volta s disciplinas bsicas (lngua ptria, matemtica, cincias, histria e geografia), cujo tratamento propicie, mais que o domnio de informaes especficas, a formao de habilidades cognitivas tais como: compreenso, pensamento analtico e abstrato, flexibilidade de raciocnio para entender situaes novas e solucionar problemas. Alm disso, a formao de competncias sociais, como liderana, iniciativa, capacidade de tomar decises, autonomia no trabalho, habilidade de comunicao, constituem novos desafios educacionais. Em contraposio ao acmulo de informaes segmentadas, tornase mais importante dominar as formas de acesso informao e desenvolver a capacidade de reunir e organizar aquelas que so relevantes.

3 As demandas da cidadania moderna


A crise das grandes estruturas verticalizadas e hierarquizadas, combinada com a diversidade trazida pelas tecnologias de comunicao e informao, est criando condies para novas formas de organizao dos movimentos sociais. Estes tendem a ser mais diversificados porque

delimitados quanto a seus objetivos preservao ambiental, direito do consumidor, combate violncia, por exemplo. As motivaes desses movimentos so mais freqentemente originadas em nvel local e mais diretamente associadas melhoria da qualidade de vida, do bairro, da regio ou da cidade, at mesmo de uma instituio. Os partidos mais modernos esto buscando formas de incorporar movimentos desse tipo mas, mesmo assim, dada sua diversidade e mutaes rpidas, eles detm grande autonomia e, muitas vezes, dispensam ou necessitam apenas como elemento auxiliar a intermediao poltico-partidria para conquistarem seus objetivos. No entanto, essas formas de exerccio da cidadania dependem, para sua efetividade, de conhecimento sobre a natureza dos problemas concretos que motivam a mobilizao das pessoas, acesso e seletividade no uso da informao, domnio dos mecanismos legais e institucionais que existem para encaminhar suas demandas. Espera-se da escola, embora no apenas dela, que contribua para a qualificao dessa cidadania, que vai alm da reivindicao da igualdade formal, para exercer de forma responsvel a defesa de seus interesses. Aquisio de conhecimentos, compreenso de idias e valores, formao de hbitos de convivncia num mundo cambiante e plural so entendidas como condio para que essas formas de exerccio da cidadania no produzam novas segmentaes, mas contribuam para tornar a sociedade mais justa, solidria e integrada.

4 A dimenso social e tica


A constatao de que o crescimento econmico no conduz mecanicamente superao das desigualdades sociais fato evidente no Terceiro Mundo mas tambm nos pases desenvolvidos tambm tem levado a se repensar o papel da educao, no no paradigma clssico da teoria do capital humano, mas como elemento que pode dinamizar outros processos sociais importantes para alcanar maior eqidade. Discutem-se valores e atitudes que deveriam estar sendo formados pela escolarizao formal, bem como pela famlia, os meios de comunicao e outros mbitos educativos informais. Padres de vida e de consumo, sofisticados mas tambm predatrios, que esto na origem da agresso ao meio ambiente e dificultam uma distribuio de renda mais justa, estariam reclamando da escola uma revalorizao da tica da austeridade. A violncia, a discriminao e a prpria indiferena face desigualdade social demandariam, por seu

lado, a formao de uma tica de convivncia mais solidria. Questiona-se a modernidade limitada posse de bens e servios tecnologicamente sofisticados, que no est associada modernidade nas relaes sociais, e facilitadora da tolerncia e da aceitao da diversidade em sociedades cada vez mais complexas. Sobretudo, questiona-se a modernidade e a sofisticao do consumo quando estas convivem como no caso dos pases do Terceiro Mundo com uma enorme desigualdade na distribuio de renda, e ao mesmo tempo disseminam para o conjunto da sociedade um padro de consumo ao qual apenas uma minoria pode ter acesso. A exposio e convivncia com a racionalidade imposta pelas novas tecnologias de informao e comunicao atingem, hoje, todas as camadas sociais. Neste sentido, o padro educacional de uma elite altamente informada e educada, e de uma grande massa apenas escolarizada para dar conta das tarefas elementares da industrializao e urbanizao, foi abalado medida que se esgotou o modelo econmico a que estava associado, modelo este que se sustentava na abundncia de matria-prima e de mo-de-obra pouco qualificada e barata. Se hoje ningum escapa dos impactos dos avanos tecnolgicos, preciso que a sociedade como um todo e no apenas um grupo privilegiado que tem acesso aos bens e servios que as novas tecnologias tornaram disponveis seja preparada para incorporar de modo adequado os instrumentos tecnolgicos. Isso significa aprender a utiliz-los para melhorar a qualidade de vida, ampliando a base do mercado de consumo e os padres de exigncia quanto qualidade. Por outro lado, a qualificao para o consumo, fundamentada mais na austeridade que na ostentao e associada ao aumento da produtividade e da competitividade, seria uma contribuio da educao para superar as desigualdades sociais que, isoladamente, os sistemas educacionais podem at acentuar.

5 Alguns consensos
Dessa ampla agenda, que tem orientado o debate e a formulao de polticas educacionais, alguns consensos em nvel internacional parecem estar firmados. 5.1. A educao passa definitivamente a ocupar, juntamente com a poltica de cincia e tecnologia, lugar central e articulado na pauta das macropolticas do Estado, como fator importante para a qualificao dos recursos humanos requeridos pelo novo padro de desenvolvimento, no qual a produtividade e a qualidade dos bens e produtos so de-

cisivos para a competitividade internacional. 5.2. Ainda que por si s a educao no assegure a justia social, nem se possa esperar s dela a erradicao da violncia, o respeito ao meio ambiente, o fim das discriminaes sociais, e outros objetivos humanistas que se colocam hoje para as sociedades, ela , sem dvida, parte indispensvel do esforo para tornar essas sociedades mais igualitrias, solidrias e integradas. 5.3. A aquisio de conhecimentos bsicos e a formao de habilidades cognitivas, objetivos tradicionais do ensino, constituem hoje condio indispensvel para que todas as pessoas consigam, de modo produtivo, conviver em ambientes saturados de informaes, e tenham capacidade para process-las, selecionar o que relevante, e continuar aprendendo. 5.4. O conhecimento, a informao e uma viso mais ampla dos valores so a base para a cidadania organizada em sociedades plurais, cambiantes e cada vez mais complexas, nas quais a hegemonia do Estado, dos partidos ou de um setor social especfico tende a ser substituda por equilbrios instveis, que envolvem permanente negociao dos conflitos para estabelecer consensos.

Parte II A Educao fundamental brasileira: de costas para o futuro l Introduo


A anlise que se faz nesta parte detm-se basicamente na questo da organizao institucional do ensino fundamental, do acesso a esse ensino e de seu desempenho. Sem ignorar a importncia de outros aspectos, nem deixar de reconhecer os avanos inegveis que o sistema educacional brasileiro logrou nos ltimos 40 anos, essa delimitao justifica-se em funo dos pressupostos discutidos na primeira parte. Deve-se reconhecer, por exemplo, que o Pas conseguiu desenvolver centros de excelncia no ensino superior e alcanou um padro bastante avanado de investigao em reas cientficas e tecnolgicas. No entanto, a convivncia mesma desses avanos com a situao de penria da escola obrigatria de base mostra o descompasso do sistema com as novas demandas econmicas e sociais, que supem um salto educacional da sociedade como um todo. Da mesma forma, e j no mbito do ensino fundamental, preciso registrar o fantstico esforo desenvolvido pelo Pas para ampliar as oportunidades de acesso. A taxa de participao na l srie (1) desse

ensino passou de cerca de 65% em fins da dcada de 30 a quase 95% no incio dos anos 90, num perodo de acelerado crescimento demogrfico, intensos fluxos migratrios, acentuada urbanizao e industrializao. No entanto, o pssimo desempenho do sistema vem colocando sistematicamente em questo o princpio da eqidade que inspirou esse esforo, na medida em que se garantiu o acesso escola, mas no a concluso do ensino obrigatrio, nem um atendimento escolar com um padro socialmente justo de qualidade para todos. Aceito o pressuposto de que preciso preparar todos para conviver e incorporar os avanos tecnolgicos, integrar a sociedade e diminuir a excluso de amplos setores do mercado de trabalho e de consumo, para a escola bsica que temos de voltar os olhos. Verificar a que distncia o ensino, nela oferecido, se encontra desses objetivos estratgicos indispensvel para dimensionar o esforo para reverter o quadro e coloc-lo em compasso com o novo padro de desenvolvimento.

2 Um padro catico de gesto


Os sistemas de ensino no Brasil padecem de um enorme centralismo e verticalizao que debilitam as unidades prestadoras do servio educacional, isto , as escolas. Mais grave ainda o fato de que o aparato burocrtico educacional no presta contas, seno para si mesmo, dos resultados produzidos. O inchamento, multiplicidade e segmentao das instncias burocrticas centrais e intermedirias consomem recursos que deveriam estar sendo destinados melhoria da qualidade das escolas. A expanso quantitativa no foi acompanhada de uma reorganizao institucional que deveria ter, como foco principal de ateno, a organizao escolar e as condies mnimas para seu funcionamento. Assim, medida que aumentou o nmero de escolas, aumentaram e se diversificaram os controles centrais para ordenar, do centro para a periferia do sistema, o funcionamento dos milhares de unidades que executam as atividades-fins. Currculos, programas, estatutos e carreiras do magistrio, jornadas de trabalho, materiais de ensino/aprendizagem, todos esses aspectos foram decididos em nvel central, no em termos de diretrizes bsicas, mas em detalhes que determinam a gesto cotidiana das escolas. Com isto, muito pouco sobrou de margem de deciso a estas ltimas. A fragmentao curricular e a implantao de um modelo de 8 sries, congestionado nas iniciais e rarefeito nas terminais, devido repetncia e evaso, ampliaram e diversificaram o nmero de docentes e especia-

listas. Isso dificultou uma distribuio mais racional dos recursos humanos pelo nmero de alunos, ampliando a diversidade de interesses corporativos que transitam no aparato pblico, tanto no nvel central como no espao escolar. A concepo assistencialista da funo da escola e do processo pedaggico gerou uma demanda por especialistas de diversas naturezas, de administradores de nvel superior a mdicos, dentistas, assistentes sociais e nutricionistas, ocasionando um nus a mais nas folhas de pessoal que hoje comprometem de 80 a 95% dos oramentos destinados educao na maioria dos estados e municpios, esferas de governo que arcam com a parte mais significativa dos gastos, com a manuteno do ensino fundamental e mdio. A expanso da rede fsica tambm se deu de modo catico, segundo interesses de polticos ou empreiteiras, de maneira que, embora o Pas disponha matematicamente de vagas para a populao de 7 a 14 anos, h um enorme desencontro entre vagas e alunos. H escolas ociosas e escolas congestionadas, e o turno intermedirio (3 turno diurno) passou a ser cada vez mais freqente nas periferias urbanas e outras regies de grande concentrao populacional. A expanso quantitativa, alm de aumentar os recursos gastos com a mquina burocrtica, privilegiou o investimento na rede fsica e no previu o aporte permanente para o custeio que indispensvel para manter as escolas equipadas, em bom estado de conservao e, principalmente, para assegurar remunerao digna aos professores. Os recursos humanos necessrios para dar sustentao tcnica expanso quantitativa sobretudo os professores no foram formados a partir de diretrizes nacionais que garantissem a qualidade desses profissionais. Expandiu-se desordenadamente a oferta de ensino superior com forte predomnio do setor privado sem nenhum controle dos resultados desses cursos, apesar das exigncias prvias e cartoriais necessrias ao seu reconhecimento. O agravamento da crise econmica e conseqente crise de governabilidade, a partir da segunda metade dos anos 70, debilitou a capacidade do governo federal de formular objetivos e polticas estratgicas para a educao e coordenar o j ento urgente esforo nacional para reverter o quadro de baixa produtividade dos sistemas de ensino, expresso pelos altos ndices de fracasso escolar e subescolarizao. No se desenvolveram sistemas de avaliao de resultados e de informaes confiveis para subsidiar a atuao nacional e regional do poder pblico como indutor de polticas e compensador de desigualdades. Isso

debilitou a ao de planejamento diante de um sistema agigantado que incorporava em ritmo acelerado populaes extremamente heterogneas. No vazio deixado pelo planejamento estratgico no nvel federal, ocorreram processos que atuaram complementarmente para constituir o padro catico de gesto hoje existente: promoveu-se uma descentralizao decidida do centro nvel federal , pela qual o ensino fundamental foi municipalizado sobretudo nos estados mais pobres do Pas, criando uma dualizao de redes a estadual e a municipal sem prever mecanismos de integrao regional; a alocao de recursos do governo federal para os estados e municpios, que deveria ter papel compensador, passou a ser feita em bases de curto prazo, sem definio de metas e com forte influncia do clientelismo poltico. O mesmo padro reproduziu-se no mbito estadual na relao Estado-municipios. Estabeleceram-se mecanismos de financiamento direto do governo federal s prefeituras, muitas vezes passando por fora das secretarias estaduais de Educao, ignorando o papel dos estados-membros da federao, como instncias de governo e, portanto, tambm formuladoras e coordenadoras de polticas. A ausncia de continuidade e atualizao financeira dos convnios, pela qual a sistemtica de financiamento vem se efetuando, provoca uma enorme desigualdade, que hoje afeta sobretudo os alunos das redes municipais de ensino, cujo custo chega a ser 1/4 do custo-aluno estadual. De tudo isso resulta a inexistncia de um sistema coerente de colaborao entre Unio, estados e municpios.

3 Sem desempenho no h eqidade


Um exame rigoroso da situao do ensino fundamental no Brasil revela, hoje, que o acesso a esse ensino est praticamente universalizado. Nossas crianas chegam escola. O problema que, apesar de nela permanecerem por um perodo de tempo suficiente para terminar o l Grau, devido a fatores internos quela e no como costuma afirmar o senso comum por causa de suas condies materiais de vida, abandonam-na antes de terminar o curso. Se tomarmos a populao jovem, chegamos espantosa concluso de que cerca de 95% das crianas de cada gerao, em algum momento de suas vidas, tiveram acesso 1 srie do ensino fundamental como

indicado pela taxa de participao. Quanto populao de 7 a 14 anos, podemos constatar, pelo Grfico 1, que 81,2% esto freqentando a escola de l Grau e 2,4%, a Pr-escola. Os 15,4%, que no esto, enquadram-se nas seguintes situaes: 3,6% esto aguardando ingresso, uma boa parte delas devido ao congestionamento que representa a existncia de 50% de repetentes na matrcula da l srie. No entanto, essas crianas chegaro escola aps os 7 anos, com um pequeno atraso, o que no representa um problema grave; 7,5% j tiveram acesso escola e a abandonaram antes de completar 14 anos. Como vrios estudos indicam uma alta correlao entre abandono e repetncia, a maioria dessas crianas saiu da escola aps vrias repetncias que as desmotivaram, e s suas famlias, a permanecer na escola, tornando esta ltima menos poderosa que o apelo do mercado informal de trabalho. Conforme se ver mais adiante, as maiores taxas de evaso ocorrem aps 5 ou 6 anos de permanncia no sistema, o que confirma essa hiptese; dos 5,3% restantes, que efetivamente no tm acesso, 80% esto localizadas no Nordeste rural pobre, onde a inexistncia de escola faz parte de um cenrio de carncias no qual a impossibilidade de acesso ao ensino talvez no seja a mais grave.

A concluso mais importante que se pode retirar desses dados vai contra o mito de que o Pas tem um dficit crnico e estrutural de vagas no ensino fundamental. Essa idia no se sustenta, pelo menos de modo simples. H com certeza grande desencontro entre vagas e crianas, que tem levado muitos sistemas a introduzir o turno intermedirio, e a pr-

mover uma ampliao gigantesca das unidades escolares que as torna quase inadministrveis. Mesmo assim, isso no tem impedido que a grande maioria encontre uma vaga na escola. Costuma-se proclamar de modo espetaculoso que temos mais de 4.000.000 de crianas de 7 a 14 anos fora da escola. No entanto, pesquisa recente feita com base domiciliar pela PNAD (2) revela que cerca de 2.000.000 delas tiveram acesso escola, mas se evadiram, aps vrias repetncias. J no ano de 1985, no Nordeste onde se insiste no dficit absoluto de vagas 30,75% dos alunos matriculados no l Grau tinham mais de 14 anos 1.577.458 em nmeros absolutos. Nesse mesmo ano, havia na regio 1.832.295 crianas de 7 a 14 anos fora da escola. Isso significa que, se no fossem as contnuas repetncias, a regio toda precisaria, de fato, de apenas 254.837 novas vagas para universalizar o acesso ao ensino fundamental. Mais ainda, esse dficit estava concentrado em trs estados: Maranho, Bahia e Alagoas. Em todos os outros estados nordestinos, a chamada sobrematrcula, ou seja, alunos que esto no ensino fundamental com mais de 14 anos, era maior que o nmero de crianas fora da escola na faixa de 7 a 14 anos. interessante dizer isso de outra forma, para evidenciar melhor o problema: na regio mais pobre do Pais, 6 dos 9 estados j tinham, em 1985, mais vagas no ensino fundamental do que o total da populao escolarizvel de 7 a 14 anos. S que parte significativa dessas vagas estava ocupada por repetentes (3). Para se ter uma idia do que essa situao representa de desperdcio em recursos humanos e materiais, vale a pena examinar esses mesmos dados, no para um nico ano, mas para um determinado perodo de tempo. Pode-se construir a partir das taxas de promoo por srie, repetncia e evaso entre sries, uma simulao do fluxo a partir de amostra aleatria de 1.000 alunos que estejam matriculados na l srie, num ano dado, incluindo repetentes e alunos novos. Essa simulao feita aplicando-se a cada ano as taxas de transio de srie calculadas pelo modelo PROFLUXO (4), supondo-se que estas no variam significantemente com o tempo e a idade dos alunos, uma hiptese bastante plausvel quando se examina essas taxas ao longo das ltimas cinco dcadas. A taxa de repetncia na 1 srie, por exemplo, tem se mantido acima dos 50% desde 1931. Usando esse modelo de fluxo possvel simular, como na Tabela de Fluxo1,a situao em relao s sries desses 1.000 alunos aps um, dois, trs, etc. anos do acesso ao sistema escolar, cobrindo um perodo de 20 anos (o tempo necessrio para que o ltimo aluno deixe o sis-

tema). A Tabela de Fluxo 1 apresenta, na vertical, as sries e, na horizontal, a distribuio desses 1.000 alunos no 1 ano, no segundo ano, e assim por diante. A primeira observao dramtica da ineficincia do sistema a de que so necessrios 20 anos at que o ltimo desses 1.000 alunos deixe o sistema, evadido ou graduado. A taxa de concluso do ensino fundamental maior do que a divulgada oficialmente, ou seja, mais de 40%, j que ao longo desses 20 anos 444 alunos conseguem se graduar, a maioria deles entre o 9 e o 13 ano de permanncia. No entanto, se cruzarmos a coluna da 8 srie com o 8 ano de permanncia na escola, verificamos que apenas 32 em 1.000 chegam ltima srie e, destes, 25 conseguem se graduar. Ou seja, de cada gerao matriculada na l srie, considerando-se, inclusive, os que j esto repetindo essa srie, 2,5% vo concluir o ensino fundamental sem nenhum acidente de percurso, isto , sem nenhuma nova repetncia! Ao final de 20 anos foram necessrias 8.724 matrculas para formar 444 alunos, o que significa que o Pas necessita aproximadamente de 20 alunos-anos de instruo para formar cada aluno com escolaridade completa de 8 sries (8.724/444). Caso no houvesse repetncia, 1.000 ingressantes necessitariam de 8.000 matrculas para completar o ensino fundamental em 8 anos. Como esse fluxo se repete a cada ano, h por conseqncia um excedente de mais de 700 matrculas em cada 1.000 alunos ingressantes. Isto significa que h matrculas mais que suficientes para que todos os alunos que ingressassem na l srie conclussem o l Grau no Brasil. Talvez, a mais espantosa revelao desses dados seja a de que os alunos permanecessem 8,6 anos, em mdia, na escola de l Grau. Os evadidos permanecem na escola uma mdia de 6,7 anos e os graduados, 11,7 anos. Essas cifras se obtm pela mdia ponderada do total de evadidos em cada ano, multiplicada pelo nmero de anos de permanncia. Note-se que, no caso dos graduados, o tempo de permanncia seria suficiente para que boa parte deles conclusse no apenas o ensino fundamental como tambm o ensino mdio. Isso nos permite afirmar que a baixa produtividade do ensino fundamental que ocasionou a queda da proporo do ensino mdio no total de matrculas do Pas durante a dcada de 1980, de 10 para 9,5% (5), quando o espervel seria um aumento dessa proporo, tal como se observou em alguns pases latinoamericanos como o Chile e o Mxico. O brasileiro faz, portanto, um esforo dramtico, no s para in-

gressar na escola, mas, sobretudo, para permanecer nela. No a evaso precoce que impede a universalizao do ensino fundamental. Ela de apenas 2,9% na passagem da l para a 2 srie e atinge seu ponto mais alto entre o 5 e o 6 ano de permanncia no sistema. Temos matrculas e, por conseqncia, vagas mais que suficientes para a universalizao do l Grau. O que precisamos dar qualidade a essas vagas, uma vez que o entrave universalizao do ensino obrigatrio est nas absurdas taxas de repetncia. Essas taxas podem ser deduzidas a partir da Tabela de Fluxo 1, examinando, por exemplo, o nmero daqueles que continuam na 1 srie, no 2, 3, 4 ano de permanncia no sistema, e assim por diante. Da mesma forma, tomando-se a 2, 3, 4, at 8 srie, verifica-se quantos permanecem na mesma srie de um ano para outro. Atrs desses nmeros, que do a dimenso quantitativa da ineficincia do ensino fundamental, desenvolve-se um drama cotidiano, de centenas de milhares de crianas cujas famlias valorizam a escola, esforam-se para a mant-las, e que ano a ano defrontam-se com o fracasso e acabam por incorpor-lo sua vida. O efeito dizimador que isto causa na auto-imagem e na auto-estima sem dvida to perverso quanto o puro e simples assassinato de crianas. No entanto, infelizmente, ele muito menos visvel, no se torna notcia da mdia impressa ou eletrnica. Acaba sendo considerada normal, pela sociedade, a formao de geraes e geraes de jovens e adultos, que se consideram fracassados ou pelo menos incapazes de adquirir habilidades intelectuais bsicas. A esta altura cabe indagar o que significa uma vaga na escola brasileira hoje, ou seja, preciso verificar a que qualidade de ensino essa vaga d acesso, para constatar se o princpio da eqidade se mantm quando o princpio da eficincia relegado a segundo plano. Pode-se afirmar que uma vaga na escola representa, para a maioria das crianas brasileiras, um atendimento programado para o fracasso, que apresenta pelo menos os seguintes aspectos: professores mal-pagos, fato para o qual no h necessidade de apresentar estatsticas, basta consultar as notcias sobre as contnuas greves do magistrio nos ltimos anos; professores despreparados para trabalhar com o tipo de aluno que predomina na escola pblica e que se sentem abandonados e sem assistncia para enfrentar to difcil tarefa, para a qual no receberam formao adequada; jornada escolar encurtada, que dificilmente atinge mais de 3 (trs) horas de trabalho escolar efetivo, salvo em situaes excepcionais e, portanto, pouco freqentes;

falta de condies mnimas para o ensino-aprendizagem: livros, materiais didticos, bibliotecas, laboratrios e, em muitos casos, falta mesmo de carteiras, lousas e giz; falta ou rotatividade de professores, devido ao absentesmo ou desistncia da carreira em funo de baixos salrios, ms condies de trabalho e desmotivao; ano letivo encurtado por paralisaes, recessos, comemoraes, e toda a sorte de incidentes; currculo fragmentado supostamente enriquecido , levando a que, numa jornada de trabalho curta, a hora-aula torne-se cada vez menor (h casos de at 35 minutos, mas 50 minutos o mais freqente). Esse fato mais comum das 5s s 8s sries, embora em alguns estados, como So Paulo, as negociaes sindicais tenham transferido esse padro tambm para a jornada de trabalho do professor polivalente de l a 4 srie, cujo tempo contado em unidades de 50 minutos, diminuindo para 13,5 horas relgio de 60 minutos a carga horria semanal de 16 horas-aula mais 4 horas-atividade; ausncia de integrao entre as sries e entre as disciplinas do currculo, causada pela descontinuidade e instabilidade de professores, que dificultam o trabalho de equipe e impedem a formulao de um projeto pedaggico; prdios em pssimas condies de conservao devido principalmente morosidade e ineficincia da mquina burocrtica para realizar manuteno preventiva. Em suma, a vaga, embora exista, insere-se num contexto de desorganizao da unidade escolar, num padro de gesto segmentado e descontnuo, agravado pelo fato de que a ausncia de avaliao de resultados, em termos do progresso de aprendizagem dos alunos, a centralizao e a hierarquizao produzem uma situao de impunidade. Ningum responsvel e ningum presta contas do que substantivo, ou seja, se os alunos esto ou no aprendendo. Essa situao, no entanto, apresenta uma diferenciao interna, que discrimina sempre a favor das regies ou setores sociais mais favorecidos e minoritrios. H uma porcentagem pequena de escolas publicas de melhor qualidade, em geral nas regies de classe mdia dos centros urbanos. H, ainda, para os que podem pagar, as escolas particulares que detm cerca de 14% das matrculas, oferecendo um ensino em geral melhor que o pblico, embora o setor educacional privado seja muito heterogneo, fazendo com que, na mdia, o ensino privado no

seja melhor que o ensino publico. Ora, como a grande maioria de cada gerao est conseguindo ter acesso escola, a desigualdade hoje j no se d mais entre os totalmente excludos e os que ingressam no sistema. Ela se deslocou para dentro deste ltimo, entre uma minoria que, por sua condio social e de moradia, tem acesso a um atendimento escolar pblico ou privado de melhor qualidade, e a grande maioria que tem simplesmente acesso a uma vaga e nela permanece por vrios anos. Estes ltimos concluem ou abandonam a escola com uma formao que, do ponto de vista cognitivo, de domnio de conhecimentos, de habilidades sociais, de compreenso de idias e valores, est a sculos de distncia das necessidades que a revoluo tecnolgica e o exerccio da cidadania moderna esto apresentando sociedade. Nenhum pas pode candidatar-se ao ingresso no Primeiro Mundo com um sistema escolar fundamental to atrasado, segmentado e inquo como o brasileiro, e a reverso desse quadro depende de um consenso social fortemente estabelecido, estvel e duradouro, tanto quanto da vontade dos polticos e da competncia tcnica dos profissionais da educao.

Parte III Tentando olhar o futuro: indicaes para um novo padro de gesto da poltica educacional no Brasil l Introduo
Nesta terceira parte d-se maior nfase no a tpicos isolados, mas a uma mudana mais ampla na organizao institucional do sistema de ensino, com ateno especial ao fundamental. O padro de gesto tem a ver com dois aspectos inter-relacionados. O primeiro deles refere-se existncia de matriz geradora de objetivos, prioridades e polticas que definem nveis diferentes de intervenes. O segundo diz respeito capacidade de executar as polticas, para superar a costumeira defasagem entre a capacidade de formulao e a debilidade de execuo e continuidade. As prioridades e polticas sugeridas tm como referncia o ensino fundamental, dada a delimitao temtica deste documento. No se poderia no entanto deixar de registrar que, entre outras prioridades no relacionadas, talvez a mais importante referira-se qualidade e produtividade do ensino superior. Num pas em que os que chegam a esse grau de ensino so to poucos e altamente selecionados, no se pode desperdiar esses recursos humanos e sociais com a banalidade e a desqualifi-

cao. A nao depende desse contingente minoritrio de juventude para dar sustentao ao processo de absoro e produo cientfico-tecnolgica, para formar lideranas profissionais e polticas competentes para atuarem visando um novo padro de desenvolvimento econmico e solidariedade.

2 Eleger objetivos e prioridades nacionais


Diante do quadro de carncias da educao fundamental brasileira tudo importante a pobreza dos alunos, a desnutrio, as drogas, a distncia entre a escola e a comunidade, a falta de participao de professores e pais. No entanto, dado seu carter multideterminado e complexo e dada a sua dimenso quantitativa, nem tudo nesse quadro pode ser prioritrio. Existem aes e mudanas que devem ser priorizadas em funo
de:

terem menor reversibilidade; induzirem outras mudanas; incidirem sobre os problemas mais graves. A eleio de prioridades no significa, portanto, diminuir a importncia de outros aspectos, mas decidir por onde comear, inclusive para, a mdio e longo prazo, promover reformas com maior profundidade e abrangncia em outros aspectos importantes. Para saber por onde comear, h um pr-requisito indispensvel. E preciso que a sociedade e o poder pblico tenham um razovel consenso sobre a funo da escola fundamental, o que se pode esperar e o que se deve cobrar dela. A educao obrigatria no Brasil no pode continuar tendo sua identidade diluda, ora como simples poltica de proteo social numa perspectiva assistencialista, ora apenas como processo de formao de conscincia numa perspectiva ideologizante, ora como uma vaga preparao para a vida, sem objetivar o que seria essa preparao. preciso de uma vez por todas entender que a funo principal da escola ensinar e que, portanto, o resultado que dela deve ser esperado, avaliado e cobrado a aprendizagem do aluno. O eixo central da organizao da escola , assim, o processo de ensino e aprendizagem. Funes de outra natureza podem ser assumidas pela instituio escolar, por imposio de contingncias histricas e sociais, mas elas devem estar subordinadas sua tarefa fundamental que a gesto da relao pedaggica pela qual o ensino e a aprendizagem se efetuam.

Desse modo os objetivos estratgicos do ensino fundamental, voltados para as necessidades deste final de sculo e os desafios do terceiro milnio, deveriam abranger: a compreenso ampla de idias e valores, indispensvel para exerccio da cidadania moderna; a aquisio de conhecimentos e habilidades cognitivas e sociais bsicas, por meio de uma educao geral de boa qualidade, que assegure preparo e treinabilidade para o desempenho profissional, de acordo com os novos padres tecnolgicos e as formas de organizao e gerenciamento do trabalho a eles associadas; o desenvolvimento de habilidades e valores que permitam ao conjunto da sociedade incorporar de forma produtiva os instrumentos da racionalidade tecnolgica; a formao de hbitos de consumo orientados no apenas para a posse de bens e servios, mas tambm para a austeridade necessria ao aumento da capacidade de poupana e investimento. Para alcanar esses objetivos, levando em conta a realidade atual da escola fundamental brasileira, parece mais eficaz eleger poucas prioridades mas defini-las de forma clara e inequvoca.

2.1 Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem


A definio de objetivos estratgicos ambiciosos no deve ser confundida com a fragmentao curricular que tem predominado no ensino fundamental do Pas. As necessidades bsicas de aprendizagem remetem valorizao das disciplinas bsicas e instrumentais que, se receberem tratamento adequado, podem contribuir para a consecuo daqueles objetivos. Essas disciplinas dizem respeito aos cdigos instrumentais da leitura, escrita e clculo matemtico e aos contedos bsicos de cincias e humanidades. Contedos mais diversificados e especficos, como educao ambiental, educao do consumidor, preveno no uso de drogas e vrios outros, podem e devem ser tratados integrados aos contedos bsicos, sem necessidade de fragmentar o tempo escolar em um grande nmero de disciplinas estanques. Da mesma forma, contedos voltados para a realidade sociocultural local seriam incorporados estrutura curricular, eventualmente como disciplinas especficas, mas, preferencialmente, permeando os

contedos bsicos, numa forma inovadora e transdiscipiinar. Realidades escolares e scio-regionais to diversificadas, como o caso brasileiro, certamente no comportam modelos nicos de organizao e tratamento dos contedos curriculares, e grande margem de deciso neste aspecto deve ser dada s escolas, uma vez capacitadas para essa tarefa. No entanto, preciso deixar claro que o Pas necessita no de

ambiciosas revises curriculares, mas de capacidade para promover a organizao e o tratamento dos contedos bsicos universalmente consagrados, de forma adequada a alunados desiguais socialmente e heterogneos culturalmente. Sobre esse tipo de competncia, pouco se vem investindo e investigando e abre-se, aqui, um amplo campo de estudos para a pedagogia. Ensinar um pouco de tudo, e mal, uma receita para o fracasso. Uma proposta curricular pode ser sbria nas disciplinas que oferece e ousada nos objetivos de conhecimento, cognio e formao, que persegue.

2.2 Vencer a barreira da repetncia


Essa a prioridade educacional mais desafiadora que se coloca diante da sociedade e do poder pblico no Brasil de hoje. A repetncia, nos nveis em que acontece na escola fundamental brasileira, e inexplicvel do ponto de vista pedaggico, inaceitvel do ponto de vista social e improdutiva do ponto de vista econmico. Reverter o quadro da repetncia e conseqentemente diminuir a evaso condio para regularizar o fluxo escolar e reorganizar o sistema de ensino como um todo, do pr-escolar ao superior, da o carter estratgico dessa prioridade. O problema que temos mais segurana sobre o que no deve ser feito para diminuir a repetncia do que sobre o que pode e deve ser feito. A complexidade da questo e maior do que pode parecer primeira vista e requer conhecimento pedaggico e capacidade de gesto poltico-institucional para: entender a heterogeneidade do significado da repetncia em contextos socioculturais distintos. Sendo um fenmeno que ocorre com maior intensidade nos meios de baixa renda, mas incide em graus ainda significativos no ensino do Pas todo, certamente a interao entre os fatores escolares que a produzem sero diferentes no nordeste rural e no sul urbano; seu contedo tambm dever ser diferenciado, pois um aluno repetente em Barra do Graa, no Maranho, dever ter caractersticas distintas do aluno repetente no Interior do Rio de Janeiro; apreender a homogeneidade que uma certa cultura da repetncia imprimiu ao escolar em meios sociais e culturais to diferentes, o que constitui a face complementar da diversidade;

articular estratgias de curto, mdio e longo prazo no enfrentamento da questo, que conduzam a uma regularizao a mais imediata possvel da trajetria escolar dos alunos que esto hoje no sistema e manuteno dessa regularizao para os que vo ingressar; dispor de instrumentos de diagnstico para estabelecer os pontos de partida de alunados heterogneos e definir resultados possveis para a populao escolar hoje matriculada, de modo a garantir um mnimo de qualidade; promover os ajustes necessrios para elevar os padres de qualidade, medida que as taxas de repetncia diminuam e que o fluxo escolar comece a se regularizar; utilizar com competncia diagnsticos e avaliaes peridicas do rendimento escolar, para definir polticas de assistncia tcnica e financeira, visando a compensar desigualdades e polticas de capacitao da gesto escolar e dos docentes; estimular a investigao educacional voltada para as condies de ensino e aprendizagem das crianas e jovens que constituem a grande massa de repetentes. Que tipo de organizao das condies de ensino, de material didtico, de ateno especfica esses alunos requerem para serem bem-sucedidos na experincia escolar e, por conseqncia, que perfil de desempenho profissional deve ter o professor, um campo de estudos no qual ainda h muito por descobrir, inovar e avaliar; apoiar de todas as formas possveis experincias de escolas e regies que se disponham a reverter a situao de fracasso escolar. Por fim, cabe lembrar o que no deve ser feito no que diz respeito repetncia: diminu-la ou elimin-la por decreto; incentivar a promoo indiscriminada; que no assegure o mximo de progresso possvel para alunos cujos pontos de partida so diferentes; adotar estratgias homogneas para o Pas todo; ignorar que a repetncia uma barreira a ser vencida em cada escola e por todas elas se se quer uma reverso ampla do quadro atual, e que, portanto, a escola que deve ser capaci-

tada e fortalecida para propor metas, adotar formas de trabalho para cumpri-las e prestar contas.

3 Mudar o padro de interveno do Estado


A educao fundamental brasileira no vai conseguir responder aos desafios do terceiro milnio se continuar de costas para o futuro. Ela precisa dar uma volta de 180 e passar por uma profunda reformulao. Ao contrrio do que comumente se imagina quando se trata do tema, essa reformulao no tem como foco central e prioritrio aspectos pontuais como a reviso curricular, a melhoria dos materiais de ensino ou a capacitao de professores. Todos esses insumos bsicos so extremamente importantes, porm a investigao educacional j produziu conhecimentos que permitem afirmar que o aumento desses insumos, isoladamente, no apresenta correlao direta com a melhoria da aprendizagem dos alunos, resultado que se busca em ltima instncia. J se tornou evidente que a capacitao de professores, as mudanas curriculares e metodolgicas, os equipamentos e materiais de ensino, so melhor utilizados e produzem os resultados esperados quando ocorre entre eles uma interao que propiciada pela dinmica de funcionamento da escola. Escolas organizadas, com certo grau de identidade institucional prpria, capacitadas para definir uma proposta pedaggica cujos objetivos sejam assumidos pela sua equipe, com responsabilidades compartilhadas, so as que conseguem usar eficientemente os insumos financeiros, humanos e pedaggicos. A estratgia, portanto, deve ser a da reorganizao institucional dos sistemas de ensino fundamental que leve ao fortalecimento da organizao escolar. Para isso, ser preciso promover uma ampla descentralizao desses sistemas, devolvendo s escolas iniciativa e autonomia de deciso quanto ao seu projeto pedaggico, construo de sua identidade institucional, e a uma integrao mais dinmica com seu meio social imediato. Por descentralizao no se entende a simples transferncia de encargos sem os recursos necessrios, nem o desmonte de servios, nem a delegao de funes de operao que mantm concentrado no nvel central todo o poder de deciso. A descentralizao aqui proposta, que ter como objetivo ltimo o fortalecimento da organizao escolar e sua maior autonomia, se constituir num processo de redefinio do papel das instncias centralizadas do aparato estatal e de polticas pactuadas com instncias intermedirias.

3.1 A autonomia das unidades escolares


A verdadeira descentralizao dever criar condies para que recursos financeiros e humanos, projeto e identidade, iniciativa, inovao e capacidade de gesto se desloquem para as escolas. A estas devero caber as tarefas de definir o tratamento a ser dado aos contedos curriculares, mtodos de ensino, uso mais adequado do tempo e do espao fsico, gerenciamento dos recursos humanos e materiais que receber para realizar seu prprio projeto. A autonomia tem como contrapartida a responsabilidade e o compromisso. Tomar como critrio os resultados aferidos pelo progresso da aprendizagem dos alunos e criar condies para que as escolas respondam por eles parte da autonomia. Isso supe, por sua vez, a diminuio das burocracias centralizadas, dedicadas aos controles processuais e cartoriais, e a reduo a um mnimo indispensvel dos ordenamentos homogneos para todo o sistema, tanto legais como tcnicos. Componente inseparvel da autonomia escolar a integrao da instituio no seu meio social e a participao da comunidade. Isso ser uma das condies para que as propostas pedaggicas no se prendam a modismos ou teorias abstratas, mas partam das reais caractersticas e necessidades dos alunos, integrando suas experincias com os contedos escolares e as prticas dos professores. Os nveis e contedos da participao da comunidade na escola constituem desafios que ainda no receberam respostas conclusivas. Pode-se, no entanto, afirmar que a participao de pais e outros setores do meio social imediato no deve ser banalizada por intermdio da simples presena em colegiados, eleio de diretores ou assemblias, sem que as escolas disponham de instrumentos efetivos para implementar decises. Por outro lado, preciso lembrar que a participao no deve ser instrumentalizada para desobrigar a escola de dar respostas e adotar solues tcnicas e pedaggicas que so de sua competncia e responsabilidade. No se espera da participao que ela substitua a escola nem dilua esta ltima com a famlia. Papis diferenciados garantem uma participao qualificada. Aos pais no compete decidir, por exemplo, qual o melhor mtodo de ensino de portugus ou se ou no necessrio ensinar fraes. Mas eles tm o direito de saber o que seus filhos devem aprender em cada srie, se eles de fato aprenderam e por qu, quantos recursos a

escola recebe, no que e como os gasta.

3.2 A coordenao nacional


A coordenao nacional, articulada coordenao regional, deve ser de competncia do Estado e suas instancias centralizadas, no nvel federal e estadual. A essas instncias cumpre conduzir a poltica educacional em sentido amplo, garantindo que no se perca de vista os objetivos estratgicos, assegurando a gratuidade e a eqidade. Nesse sentido, a descentralizao no implica debilitar o Estado mas, ao contrario fortalecer sua governabilidade. Aparatos burocrticos hierarquizados e agigantados, mas de pouca capacidade indutora e coordenadora de polticas, deveriam ser substitudos por organismos centrais menores, alimentados por um sistema de informaes nacionais e estaduais que permita tomar decises e promover ajustes com agilidade. Nesse novo padro de interveno, o Estado est chamado a atuar em torno do eixo da coordenao, exercendo pelo menos as seguintes funes: desenvolver um sistema de avaliao que permita realizar diagnsticos e aferir resultados em termos do progresso da aprendizagem dos contedos bsicos; identificar necessidades de compensao financeira e tcnica; adotar incentivos salariais para os que cumprem as metas; e informar a populao sobre o desempenho das escolas que ela custeia; adotar uma sistemtica de financiamento e transferncia de recursos que vise a aumentar os montantes destinados s escolas e equalizao das condies, compensando desigualdades sociais e regionais; estabelecer os contedos curriculares bsicos por srie e grau de ensino e, por conseqncia, as normas gerais para formao de professores, avaliando esta ltima tambm por resultados; disponibilizar conhecimentos e assistncia tcnica s escolas, por meio de alternativas diferenciadas e flexveis para a capacitao da gesto escolar e dos seus profissionais.

3.3 O sistema de cooperao nos marcos do federalismo


Uma vez consensuados objetivos e prioridades nacionais, ser essencial que o processo de descentralizao estabelea um sistema racio-

nal de cooperao entre a Unio, estados e municpios. Essa cooperao provavelmente tomar formatos diferentes nas diversas regies, mas seu trao comum ser permitir a distribuio justa e o uso mais racional dos recursos, evitando a duplicidade ou sobreposio de aes. Para isso indispensvel que instncias intermedirias governadores, secretrios estaduais e municipais de Educao, prefeitos estabeleam pactos quanto aos critrios para a sistemtica de financiamento e para a diviso dos encargos e funes de cada esfera de governo, e sejam responsveis por aqueles que lhes couberem, devendo existir mecanismos eficazes de cobrana e prestao de contas das responsabilidades de cada esfera governamental. Neste sentido, sistemticas de financiamento, que combinem a compensao de desigualdades com um componente de incentivo a estados e municpios que melhor cumpram as prioridades nacionais, seriam bastante desejveis. Assegurada a coordenao nacional, estados e municpios devem ter autonomia para decidir sobre suas prprias estratgias e polticas para promover a descentralizao e fortalecer as escolas. Todavia, essa autonomia ter de ser exercida de modo integrado, para no reforar a segmentao e dualizao das redes de ensino estaduais e municipais.

4 Adotar princpios compatveis com objetivos e prioridades estratgicas para ordenar a formulao de polticas
Entre esses princpios merecem destaque especial: 4.1 Eqidade com qualidade, ou a qualificao das vagas
No Brasil de hoje, a simples ampliao do acesso escola no garante a igualdade de oportunidades. Ou se assegura um padro de qualidade bsico para todos, ou vai se manter a desigualdade entre os que adquirem, na escola, uma efetiva experincia de aprendizagem e os que apenas passam por ela sem ter atendidas suas necessidades bsicas de aprendizagem. No adianta continuar construindo escolas para que elas sigam sendo depsitos de repetentes e fracassados. Se no se resolver o problema da qualidade, os famosos dficits de matrculas continuaro e tendero a aumentar e a sociedade continuar custeando um investimento de baixssimo retorno. A poltica de expanso da rede fsica deve, portanto, estar prioritariamente voltada para dar mais qualidade s vagas j existentes. Alm disso, nada justifica a segmentao do sistema de ensino em

centros de excelncia, de um lado, e escolas sem as mnimas condies de funcionamento, de outro. E perfeitamente aceitvel que alguns tenham acesso a uma escola diferenciada particular e paga em alguns casos, ou oferecida pelo poder pblico para populaes especficas em outros , mas isso no pode em hiptese alguma desobrigar a sociedade e o Estado de uma ampla e profunda interveno visando a reverter a situao de penria e abandono de todas as escolas dos sistemas de ensino, que a mdio prazo equalize de fato as oportunidades de aprendizagem. Experincias com novos modelos arquitetnicos e pedaggicos sero teis, se ao mesmo tempo houver uma atuao sria nas escolas j existentes. Caso contrrio, mesmo quando destinadas s populaes de baixa renda, essas experincias s faro dividir os alunos em pobres de l e de 2 categoria. Os primeiros, freqentando uma escola de tempo integral, os demais, uma escola de qualquer tempo. Pobres que saem na televiso e pobres cujo massacre educacional continuar invisvel para a sociedade.

4.2 Diversidade e flexibilidade


Na formulao de polticas, ser indispensvel considerar que um pas de dimenses continentais, grande diversidade regional e profundas desigualdades sociais no comporta alternativas nicas e modelos idnticos. A autonomia da escola, bem como do nvel local e estadual, condio importante para que surjam solues diversificadas, flexveis para incorporar ajustes e reformulaes e adaptadas s necessidades de meios sociais e alunados muito heterogneos.

4.3 Equacionamento de metas de curto e longo prazo


A conduo da poltica educacional um processo permeado de conflitos e envolve sempre administrar carncias. Metas viveis de mais curto prazo devem estar inseridas num plano gradativo para atingir metas mais ambiciosas. Um caso exemplar , por exemplo, a urgente necessidade de ampliar o tempo dirio de permanncia na escola. Se tomarmos a eqidade como princpio, preciso que esse aumento seja oferecido a todos os alunos. No entanto, certo que o Pas no dispe de recursos para, de imediato, universalizar uma escola de turno nico. preciso, assim, definir mnimos possveis de 5 ou 6 horas para as sries iniciais, por exemplo, e continuar equacionando recursos e a expanso da rede fsica para metas mais ousadas, de 6 ou 7 horas dirias, para todas as crianas.

Isso requer que o planejamento e a execuo das polticas em educao tenham continuidade e sofram o menos possvel de rupturas bruscas, como acontece com a alternncia de poder em pases politicamente instveis e de tradio democrtica frgil.

4.4 Construo de consensos


Em funo dessa dinmica das polticas educacionais, que requerem perodos longos para produzir resultados, indispensvel, como se afirmou, garantir sua estabilidade e continuidade. Isso demanda que essas polticas reflitam nveis possveis de consenso entre os diversos atores dirigentes, sindicatos de professores, setores sociais diretamente interessados como os pais, empresrios, trabalhadores, parlamentares, meios formadores de opinio. Encontrar frmulas de chegar a esse consenso num regime democrtico , talvez, o maior desafio, mas tambm a principal condio de sustentao poltica para as polticas educacionais.

Parte IV Atuando nas contradies do presente: opes de polticas


" No real da, vida, as coisas acabam com menos formato, nem acabam. Melhor assim. Pelejar por exato, d erro contra agente. No st queira" Joo Guimares Rosa

l Qualificar a gesto escolar


A capacidade de gesto pr-requisito para fortalecimento da escola e o exerccio de sua autonomia. Essa capacidade, no entanto, no algo que se pode criar de imediato, implica um processo de aprendizagem de equipe e em condies institucionais mnimas. Entre essas condies, a existncia de pessoal de apoio administrativo e principalmente de um ncleo relativamente estvel de professores indispensvel. A escola precisa de tempo para consolidar sua proposta de trabalho, identificar falhas e aprender com elas, promover ajustes. Estudos sugerem que um dos aspectos que parecem influenciar a aprendizagem do aluno o tempo de experincia que a escola tem com uma equipe razoavelmente estvel. Tornar disponveis s escolas alternativas de capacitao, para elaborar sua proposta pedaggica, gerenciar recursos humanos e financeiros, assumir tarefas administrativas, pode contribuir para ir desenvolvendo sua capacidade de gesto. A existncia de colegiados que dis-

ponham de poder para deliberar pode, tambm, ajudar a consolidar a prtica da co-responsabilidade. No entanto, considerando as condies atuais de organizao e funcionamento das escolas de ensino fundamental do Pas, a figura do diretor provavelmente ser o ponto de apoio mais importante para dar incio ao processo de qualificao da gesto. Nesse sentido, a forma de escolha do diretor ou diretora escolar torna-se fator decisivo para fortalecer a organizao da instituio. O controverso tema da escolha do diretor merece por isso ateno especial, bem como o das competncias sociais e tcnico-profissionais que ele deve ter para dirigir unidades escolares com maior autonomia. Avaliar as recentes experincias com processos eletivos, conhecer a experincia de outros pases, rever os ordenamentos legais e cartoriais para provimento dos cargos, bem como os contedos e formatos institucionais dos cursos de formao de diretores constituem tarefas importantes para subsidiar opes de polticas visando a qualificar a gesto escolar. Estimular formas inovadoras e criativas de escolha de diretores, que combinem competncia profissional com liderana e evitem a partidarizao do processo, seja por eleio ou indicao poltica, uma forma estratgica promissora. O debate das vantagens e desvantagens da efetivao no cargo pode abrir espao para retirar a questo do mbito estritamente corporativo. Diretores de unidades de prestao de servios, como a escola, no deveriam ser vitalcios nos cargos. Finalmente, importante dizer que a qualificao da gesto ser fortemente induzida e estimulada se o projeto da escola for assumido como um contrato que ela estabelece com alunos e pais e com as instncias centrais de avaliao. Os cumprimentos das metas e compromissos estabelecidos nesse contrato devem ser objetivo de contnua prestao de contas por parte da escola, baseada tanto na auto-avaliao institucional como na avaliao de resultados aferidos pela aprendizagem dos alunos.

2 Capacitar os docentes
Os resultados de estudos sobre a efetividade dos programas de capacitao docente para melhorar a aprendizagem dos alunos no so alentadores. Se sustentvel o pressuposto de que a capacitao pode ser melhor potencializada numa efetiva interao com a organizao escolar, as estratgias e formatos desses programas deveriam ser repensados. O novo enfoque teria em vista capacitar o professor, no apenas em con-

tedos e metodologias, mas naqueles contedos e metodologias requeridos para participar efetivamente da formulao e execuo do projeto pedaggico da escola, mantida a especificidade da rea ou disciplina de ensino. Uma estratgia desse tipo sinaliza na direo de formas de capacitao diversificadas, flexveis e regionalizadas, empregando meios noconvencionais como ensino a distncia e televiso. Treinamento e assistncia tcnica em servio, oficinas pedaggicas que permitam o intercmbio de escolas de uma mesma regio, aproveitamento de especialistas ou professores aposentados que detm conhecimento e competncia, enfim, inmeras estratgias podem ser adotadas, se houver criatividade e iniciativa no nvel local. Por outro lado, considerando os objetivos e prioridades nacionais, a capacitao nos contedos curriculares bsicos e em formas de trabalho para diminuir a repetncia deve receber ateno prioritria por meio de programas concebidos no nvel central ou regional, mas executados descentralizadamente. Essa capacitao bsica seria complementada com programas propostos pelas regies ou pelas prprias escolas, para consecuo dos mesmos objetivos nacionais estratgicos, mas incorporando formas de tratamento adequadas s suas peculiaridades. Todas essas opes de polticas necessitam de informaes confiveis, produzidas por estudos e pesquisas especificamente delineados para esse fim. Uma avaliao cuidadosa do impacto de programas de capacitao docente sobre a aprendizagem dos alunos, bem como de experincias em curso ou de programas que vierem a ser implementados em diferentes formatos, fundamental para subsidiar decises com menor margem de erro.

3 Formular uma poltica do livro didtico


O livro didtico e continuar sendo por um bom tempo o principal e, na maioria das vezes, o nico material de ensino-aprendizagem disponvel para o professor e o aluno. A distribuio gratuita do livro didtico faz do ensino fundamental um mercado cativo de quase 30.000.000 de alunos consumidores, intermediados por cerca de 1.000.000 de professores distribudos por 200.000 escolas. Esses nmeros do uma ordem de grandeza do problema e da indiscutvel relevncia de uma poltica do livro didtico como indutora de melhoria do ensino. A formulao dessa poltica, portanto, no pode ficar reduzida ao dilema da centralizao x descentralizao, pois este apenas um aspecto de um problema muito maior, mais complexo e no qual muitos interes-

ses esto em jogo. Parece evidente e de bom senso que a compra e distribuio descentralizada no mbito estadual ou municipal, conforme o caso, tornariam todo o processo mais econmico e gil. A questo da lisura dos procedimentos de aquisio dos livros e dos servios de transporte no educacional, mas insere-se no mbito da moralizao de todo o aparato pblico. H, no entanto, opes de polticas a serem feitas que antecedem os problemas da aquisio e distribuio. Em primeiro lugar, a poltica do livro didtico deve ser desvinculada das demais aes assistenciais, e atribuda s esferas que cuidam de currculos, programas, assistncia tcnica e outros aspectos pedaggicos. O aluno no come o livro nem precisa dele para sobreviver biologicamente. O livro indispensvel como facilitador para o acesso ao conhecimento, informao e ao imaginrio. Nesse sentido, convm registrar que em muitos pases nos quais a populao escolar no apresenta carncias materiais, como no caso brasileiro, o livro continua sendo distribudo gratuitamente, porque um instrumento de adequao entre contedos considerados nacionalmente indispensveis e o trabalho da sala de aula. Manter o livro didtico no mesmo mbito da merenda e da assistncia sade aceitar uma distoro que a experincia de outros pases desaconselha. Todo o processo de criao, editorao e produo do livro didtico deveria ser objeto de ateno do Estado, para verificar a relevncia, atualidade, correo, adequao no tratamento e na forma de apresentao dos contedos. A banalizao, os exerccios repetitivos, a ausncia de material estimulante e criativo deveriam, tambm, ser levados em conta. As editoras podem ter liberdade para produzir qualquer livro, mas, sendo o Estado um grande consumidor ou indutor do consumo, a aquisio deveria ser baseada em critrios para garantir padres de qualidade. No se trata de ampliar o intervencionismo estatal numa rea na qual a liberdade de criao e expresso vital. Trata-se de preparar o consumidor do livro centrais de compra, escolas, professores, alunos para selecionar criteriosamente esse que o principal instrumento de ensino. No entanto, o problema no simples, pois a definio de padres de qualidade pode estar sujeita a controvrsias ticas, estticas, tericas, ideolgicas e tcnicas. Estudos para subsidiar decises so extremamente necessrios e a definio de critrios ter que combinar qualidade com flexibilidade e diversidade, preservando a representatividade das diferentes tendncias e a mais ampla margem possvel de liberdade s escolas e

professores. Equilibrar adequadamente todos esses fatores significa capacidade tcnica e institucional ainda no desenvolvida. Acumular conhecimento, informao e avaliao peridicas da produo editorial nas reas bsicas de currculo, desenvolver sistemtica de seleo que inclua alternativas as mais diversificadas possveis e estabelecer acordos com o mercado editorial, no sentido de elevar a qualidade do livro didtico produzido no Pas, estariam entre os componentes de uma poltica inteligente neste setor. A polmica sobre o livro descartvel talvez exemplifique bem como a questo vem sendo tratada entre ns, pois a descartabilidade acabou merecendo mais ateno que a qualidade. Um livro ruim, com imprecises de contedo ou exerccios banalizados, deve ser descartado na seleo. Tratando-se de um bom livro, talvez o aluno, sobretudo o de meios socioculturais desfavorecidos, merea guard-lo. Ser provavelmente uma das poucas oportunidades que essa criana ter de possuir Um livro e introduzi-lo no seu universo familiar. Considerando o formato adotado pelo Pas para a poltica do livro didtico, na qual a prestao de servios do setor privado componente inevitvel, seria de eficcia duvidosa condenar as editoras pela produo do livro descartvel, por exemplo. Mas no se deveria ter nenhuma complacncia face produo de um livro que, submetido a uma avaliao criteriosa, orientada pelos objetivos nacionais do ensino fundamental, no se revelasse um material de ensino eficaz para a aquisio de conhecimentos, estimulao de habilidades cognitivas e compreenso de idias e valores.

4 Rever o planejamento para expanso e ocupao da rede fsica


A ampliao e construo de escolas, bem como a ocupao das j existentes, deveriam estar voltadas prioritariamente para racionalizar e melhorar a capacidade fsica j instalada, tendo em vista: eliminar o turno intermedirio (3 turno diurno); ampliar a jornada escolar de todos os alunos dos sistemas pblicos de ensino. A meta inicial seria de pelo menos 5 horas de trabalho escolar efetivo, para as sries iniciais e, nas sries terminais, nunca menos de 4 horas. Essa ampliao de jornada perfeitamente compatvel com o funcionamento em dois turnos diurnos, e um modelo de turno nico poderia ser colocado como meta mais ambiciosa, medida que se regularizasse o fluxo escolar;

racionalizar a ocupao do espao fsico pela integrao das redes estaduais e municipais e/ou de escolas de uma mesma micro-regio, de modo a ter o conjunto das salas de aula dessas escolas ocupadas, nas sries de 5 a 8, com um mnimo de 30 a 35 alunos. Essa racionalizao visaria complementarmente a diminuir o nmero de alunos por sala nas sries iniciais, em geral congestionadas, tendo como meta no mximo 30, se possvel, 25 alunos. Esta uma rea na qual os sistemas de ensino necessitam desenvolver competncia de micro planejamento, bem como mecanismos para estimular um nvel de integrao regional entre escolas e entre redes. Aqui, as opes de polticas encontram obstculos de ordem cultural e corporativa, na medida em que a racionalizao do uso do espao fsico pode levar necessidade de redistribuio de pessoal e exige que as escolas sejam entendidas como propriedade da populao e no dos diretores ou de suas equipes. Informar s comunidades envolvidas, discutir com elas os benefcios comuns e estimular a participao para controlar o uso pblico do espao escolar constitui requisito importante para sustentar decises sobre essa questo.

5 Estabelecer diretrizes para articular a escola aos equipamentos de sade, lazer e cultura
A autonomia e flexibilidade no mbito da escola em nvel local deve visar, tambm, ao atendimento integrado das necessidades do alunado. Incentivos financeiros e assistncia tcnica devem ser alocados para experincias inovadoras, que envolvam prefeituras e outras organizaes governamentais, bem como as no-governamentais ou comunitrias, no sentido de oferecer alternativas para o uso do tempo em que a criana no est na escola, em atendimentos ou atividades de diversa natureza, adaptadas s realidades locais. Aquilo que parece muito difcil quando se pensa no Pas como um todo, com suas diversidades e desigualdades, pode ser simples no mbito de um municpio, distrito ou micro regio. Essas iniciativas j tm surgido espontaneamente, mas cabe ao poder pblico, em todos os nveis, usar seu poder indutor para estimul-las e apoi-las, bem como para fixar diretrizes mnimas de qualidade e avali-las.

6 Buscar alternativas para a formao docente


Os contedos e modelos institucionais mais adequados para a for-

mao de professores do ensino fundamental so, ainda, objeto de grande controvrsia e esta constitui uma rea fundamental para investir em estudos, estimulo a experincias diferenciadas sobretudo levando em conta as desigualdades regionais do Pas e principalmente avaliao daquilo que vem sendo feito. Contraditoriamente, uma questo que requer interveno urgente, uma vez que os professores do terceiro milnio so os que esto hoje freqentando os cursos de formao ou neles vo ingressar daqui em diante. Opes de polticas devem ser feitas desde j, e ajustes podero ser realizados na medida em que estudos e avaliaes puderem fornecer respostas mais seguras para as muitas dvidas hoje existentes. Entre as opes de polticas de mais curto prazo, seria importante destacar: o estabelecimento de nveis bsicos de domnio de contedos e metodologias de ensino fundamental, a ser aferido por avaliao de resultados dos cursos hoje em funcionamento, em exames de habilitao profissional realizados sob responsabilidade do poder pblico, sem os quais o professor no seria considerado apto a lecionar, e as escolas pblicas ou privadas que mantm os cursos responsabilizadas por completar ou corrigir a formao desses futuros professores. Essa exigncia seria geral para qualquer tipo de curso e formato institucional; o apoio tcnico a experincias de formao que adotam estratgias inovadoras e adequadas s condies da regio, como por exemplo campi avanados das universidades, ensino por mdulos com espaamento temporal diferenciado, entre outras; as alternativas de organizao institucional no modelo de centros especificamente dedicados formao do magistrio, tanto no nvel mdio como superior. A diluio da preparao do professor no ensino mdio profissionalizante, ou na organizao departamental do ensino superior, no caso das licenciaturas, tem sido apontada como uma das causas da perda da especificidade e conseqente esvaziamento da formao docente. Embora polmica, a existncia de alternativas de centros de formao estimularia o desempenho e permitiria a comparao de resultados. A reunio de toda a formao docente em instituies especificamente dedicadas a essa atividade teria, ainda, a vantagem adicional de possibilitar a criao de meca-

nismos de estmulo para recrutamento dos estudantes. Mantida a situao atual, em que a carreira de professor pouco atraente para estudantes de melhor nvel socio-econmico ou intelectual, permitiria investir de forma concentrada naqueles que escolhem o magistrio, recuperando contedos e habilidades bsicas no-adquiridos por falhas na formao anterior, oferecendo bolsas de manuteno para permanncia em tempo integral na escola e ateno individualizada, sobretudo no que diz respeito a estgios e disciplinas prticas. Para alunos de origem mais modesta, o magistrio talvez ainda represente uma opo de ascenso social no curto prazo, e o retorno do investimento seria garantido pela obrigatoriedade de permanecer lecionando por determinado perodo de tempo, quem sabe o necessrio para que o magistrio volte a ser uma atividade profissional mais competitiva.

7 Rever o padro de financiamento e alocao de recursos


E urgente dimensionar o montante global que o Pas dispe, em tese, para financiar a educao, a partir da reforma tributria e do aumento dos percentuais da receita vinculada que deve ser destinada s despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino, conforme determinado pela Constituio de 88. Estados, municpios, Unio e Parlamento devem, com uma base mais segura de informao, estabelecer um consenso sobre o que efetivamente constituem essas despesas, para dar efetividade a um sistema de colaborao pactuado entre as trs esferas governamentais. O papel dos rgos de controle do sistema e do Legislativo deve ser reforado, para fiscalizar o uso dos recursos. Diretrizes para um padro de financiamento e dispendios devem induzir previso adequada do custeio das escolas e diminuio dos gastos com a mquina burocrtica. Transferncias de encargos e repasses de recursos de um mbito governamental ao outro, ou mesmo para as escolas, devem ser feitos com previso de metas de longo prazo, continuidade e atualizao financeira, obedecendo a objetivos e prioridades estratgicas. Finalmente, preciso reverter o atual padro de financiamento que leva o Estado a gastar milhares de dlares anuais com um aluno do ensino superior, enquanto que o do ensino fundamental custa, nos estados mais ricos, umas poucas centenas de dlares por ano.

Este, com certeza, no um problema que comporta solues simplistas e adotadas sem negociao e consenso social. Racionalizar o padro de custeio das universidades pblicas para aumentar a produtividade, diminuir o peso da folha de pagamento no custo do aluno e ampliar as oportunidades de acesso ao ensino superior, parecem ser metas passveis de negociao. A introduo de formas de retribuio dos alunos das universidades pblicas j constitui um tema altamente sujeito a conotaes ideolgicas, que dependeria de debate mais aprofundado e uma efetiva anlise de custos e benefcios, tanto econmicos quanto polticos. O importante seria estabelecer estratgias de mais longo prazo, nas quais as mudanas nos mecanismos de captao e alocao promoveriam ajustes gradativos, visando a uma distribuio mais justa dos recursos. A efetividade dessas estratgias vai depender em larga medida da sustentao poltica que os setores mais qualificados da sociedade empresrios, partidos polticos, trabalhadores organizados, meios formadores de opinio estiverem dispostos a dar s opes que visem a estabelecer maior eqidade.

8 Levantar as dificuldades e alternativas de soluo para a questo salarial


A melhoria salarial do professor constitui o desafio maior em termos de opes de polticas, porque em grande medida determinante da efetividade de quase todas as demais opes. Contraditoriamente, depende de vrias delas e tambm porque no ser fcil nem rpido promover um efetivo aumento da remunerao docente no ensino fundamental. Talvez um bom comeo seja adotar uma posio responsvel e realista diante do problema. Opes de polticas neste delicado tema no podero se orientar pela nostalgia do tempo em que a professora primria ganhava tanto quanto o juiz da cidade. Esse tempo, em que a escola primria pblica era um privilgio das elites, no volta mais, o que no significa que se considera aceitvel a atual deteriorao salarial do magistrio, nem se deva empreender todos os esforos possveis para que o professor receba remunerao digna. Outra questo a considerar a de que a melhoria salarial do professor do ensino fundamental depender no apenas de alocar mais recursos, como de racionalizar o uso dos j disponveis. Neste sentido, a mudana no padro de gesto, a racionalizao da ocupao da rede fsica, a reviso das reformas de financiamento, todas essas estratgias e

polticas visariam a canalizar mais recursos para as escolas, a maior parte deles a ser gasta no custeio de melhores salrios. Por outro lado, enquanto a folha de pagamentos e encargos continuar consumindo quase todos os oramentos de custeio do ensino, ser difcil reverter a atual situao em que um nmero cada vez maior recebe salrios cada vez menores. Deve-se, assim, atuar de ambos os lados do problema aumentando os recursos oramentrios e racionalizando o uso dos recursos humanos, para uma distribuio mais justa da massa salarial. No Brasil, no h estatisticamente falta de professores, j que o Pas apresenta uma mdia de 25 a 30 alunos para cada professor que consta das folhas de pagamento. No entanto, faltam professores de vrias disciplinas. Jornadas de trabalho fragmentadas, falta de informao sobre o nmero e o efetivo tempo de trabalho do professor na escola tornam essa estatstica muito pouco confivel. Por outro lado, o Pas paga mais de um professor por posto de trabalho e h estados onde existem 30% de professores mais que o necessrio! Estatutos e carreiras que prevem a melhoria de salrio com base apenas em critrios formais e cartoriais tempo e titulao ; acmulo de pequenas vantagens, pecunirias ou no, mas que oneram os oramentos; aposentadoria especial; acmulos de ordenamentos legais muitas vezes casusticos e negociados por critrios clientelistas; inmeros e freqentes afastamentos da escola e da sala de aula, todas essas questes acumularam um nus financeiro que vem dificultando o pagamento de um salrio melhor aos que exercem efetivamente a docncia. Uma profunda reviso nesse padro de gesto dos recursos humanos, negociada com os sindicatos de professores e informando sociedade, condio para uma poltica salarial adequada. A mais longo prazo , tambm, necessrio comear a discutir o uso de avaliaes de resultados, aferidos pela aprendizagem dos alunos, que permitam a diferenciao do desempenho de escolas e professores e, por conseqncia, um padro de remunerao pelo mrito. Escolas e professores que, em condies equivalentes, sejam responsveis pelo fracasso e pelo xito da aprendizagem, deveriam ser assistidos tcnica e financeiramente, no primeiro caso, e premiados salarialmente, no segundo. No entanto, este um tema explosivo, sujeito desinformao, dado o teor de ameaa que adquire se no for cautelosamente tratado. Na realidade, antes que o Pas disponha de um sistema de avaliao de resultados confivel e consolidado o que demanda tempo e trabalho ,no adianta adotar intempestivamente a utilizao desses resultados para diferenciao salarial. Prazos coordenados para criar uma cultura

avaliativa enquanto se adquire competncia na rea devem ser estabelecidos.

9 Qualificar a demanda
No se muda a educao apenas pelo lado da oferta. preciso, tambm, que a sociedade seja instrumentalizada para demandar ensino de qualidade. Um sistema de informao ao pblico, que faa transparecer os resultados obtidos pelas" escolas, de forma simples, possvel de ser verificada e cobrada, fundamental nesse sentido. Estender a preocupao educativa comunidade local, s famlias , tambm, importante no s para co-responsabilizar a sociedade mas, tambm, para garantir a valorizao da escolaridade nas estratgias familiares de melhoria de vida. O papel dos meios de comunicao e outros formadores de opinio insubstituvel na formulao de uma poltica de qualificao de demanda. Sem eles, a educao continuar invisvel para a sociedade ou entendida como tema restrito aos educadores e polticos. Notas
1 Taxa de participao de acesso a proporo de uma gerao jovem que eventualmente tem acesso, em algum momento de sua vida, quela srie ou curso, e calculada pelo mximo da distribuio, por idade, das propores de uma gerao que ingressa numa srie ou num curso. Obs.: importante distinguir taxa de participao de taxa de escolaridade. Esta ltima calculada dividindo-se o total de matrculas em determinado curso, por exemplo o l Grau, pelo nmero de indivduos com idades prprias ou normais (7 a 14 anos no caso do l Grau). Devido entrada precoce e, principalmente, repetncia, o nmero de matriculados com idade fora desses limites muito grande, o que produz um indicador falso da real situao do acesso da populao a um determinado curso. Em alguns casos, esta taxa maior que 100%, um bvio absurdo. , por conseguinte, de todo recomendvel que se utilize a taxa de participao que no depende dos ndices de repetncia e, portanto, permite comparaes ao longo do tempo e entre regies ou pases com um significado correto e comparvel do acesso da populao a uma determinada srie ou curso. claro que se um pas associa diretamente srie e idade, caso da Sucia e Holanda, por exemplo, os dois indicadores so equivalentes. 2 Ver grfico 1. 3 Ministrio da Educao Secretaria do Ensino Bsico. O Nordeste no horizonte de 15 anos. Braslia, 1987. 4 Ribeiro, S. C. "A pedagogia da repetncia", in: Estudos Avanados, v.5, n 12, maio/agosto 1991, USP.

5 MEC. A educao brasileira, na dcada de 80.

Bibliografia
a) Textos publicados na edio n 12 da revista " Estudos Avanados" (maio-agosto de 1991): AZANHA, Jos Mario Pires. Uma idia sobre a municipalizao do ensino. FLEURY, Maria Tereza L. e MATTOS, Maria Isabel L. Sistemas educacionais comparados. MELLO, Guiomar N. de e SILVA, Rose N. A gesto e a autonomia da escola nas novas propostas de polticas educativas para a America Latina. RIBEIRO, Sergio Costa. A pedagogia da repetncia. TEDESCO, Juan Carlos. Alguns aspectos da privatizao educativa na Amrica Latina. b) Outras publicaes: BARRETO, Elba Siqueira de S. O planejamento educacional e as novas demandas sociais na rea. So Paulo em Perspectiva. So Paulo, 3(3) jul-set., 1989. CEPAL. Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritria del desarrollo de Amrica Launa y el Caribe en los aos noventa. Santiago, Naciones Unidas, 1990. CEPAL-UNESCO/OREALC. Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad. Santiago, 1991. CONFERENCIA MUNDIAL DE EDUCACIN PARA TODOS. La satisfaccin de las necessidades bsicas de aprendizagem. Jomtien, 1990. ESCOBAR, Ricardo Lagos. Acuerdos nacionales en educacin: necessidad insoslayable. UNESCO/OREALC. Boletin Proyeto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe. n 25/agosto, 1991. FAJNZYLBER, Fernando. Industrializacin en Amrica Latina: De la "caja negra" al " casillero vacio" . Cuadernos de la CEPAL. Santiago, Naciones Unidas, 1988. FILP, Johana. Sistema de medicin de calidad de la educacin bsica: una propuesta. Fundao Carlos Chagas. Estudos de Avaliao Educacional, n 2, jul./dez., 1990. IPEA. Pesquisa Nacional de avaliao do perfil cognitivo da populao. Projeto de Pesquisa. Verso preliminar. Brasilia, 1991. MELLO, Guiomar N. de. Social democracia e educao: teses para discusso. So Paulo, Cortez Editora/Editora Autores Associados, 1990. PAIVA, Vanilda. Produo e qualificao para o trabalho. In: Maria Laura P. B. Franco e Dagmar M. L. Zibas (org.). Final do Sculo: desafios da educao na Amrica Latina. So Paulo, Cortez Editora/Clacso-Reduc, 1990. SCHIEFELBEIN, E. Repeticin: La ltima barrera para universalizar la educacin primaria de Amrica Latina. Boletin Proyeto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, n 18, abril de 1989. TEDESCO, Juan Carlos. Estratgias de desarrollo y educacin: el desafio de la gestin publica. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos (no prelo) TEDESCO, Juan Carlos. El rol del Estado en la educacin. In: Maria Laura B. Franco e Dagmar M. L. Zibas (org.). Final do Sculo. So Paulo, Cortez Editora, 1989. XAVIER, Antonio C. da R., PLANK, David N. e AMARAL SOBRINHO Jos. Os padres mnimos de qualidade dos servios educacionais: uma estratgia para alocao de recursos para o ensino fundamental Braslia, Ipea, 1991.

c) Outros textos: CASTRO, Cludio de Moura e OLIVEIRA, Joo Batista A.Educao:por onde comear? CASTRO, Claudio de Moura e outros. Dealing with poor students. MEC/SENEB Diretrizes para a formulao de projetos pedaggicos dos Ciacs (mimeo.,sad.). MELLO, Guiomar Namo de. Autonomia da escola: possibilidades, limites e condies. Braslia, Ipea, 1991. MENEZES, Luis Carlos de. A universidade, a escola pblica e o destino da nao. SILVA, Rose Neubauer e outros. Eqidade, qualidade e avaliao do ensino: o difcil caminho entre a realidade e a utopia (mimeo., sad.).

Resumo
O documento discute as mudanas na demanda por educao provocadas pelo desenvolvimento tecnolgico, tanto do ponto de vista econmico como poltico-social. Apresenta dados que mostram que a repetncia no ensino fundamental bem maior do que indicam as estatsticas oficiais e discute as conseqncias perversas que a ineficincia da escola causa sobre os alunos individualmente e para a sociedade. Atribuindo essa ineficincia a um padro catico altamente centralizado da gesto, faz recomendaes para mudar esse padro no sentido de reforar a autonomia da escola, estabelecer novas funes para os rgos centrais da administrao do ensino e implementar mecanismos de avalizao e prestao de contas.

Abstract
This report is a synthesis of the discussions held by the Group of Studies on Educational Policy of the I.E.A. from June to October 1991, as a part of the activities of the Education and Citizenship Project. It considers the role that education is to be playng in a new development model for developing countries in order to balance equity and competitiveness Arguing that the poor quality of primary education in Brazil has been brought about by high centralized and unaccountable management, the author makes recommandations in favour of improving primary education management. School autonomy and accountability are stregthened.

Guiomar Namo de Mello professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e consultora do Instituto de Economia do Setor Pblico da FUNDAP. Foi professora-visitante do IEA em l991. Documento apresentado no seminrio " Polticas Publicas de Educao ", realizado no dia 19 de dezembro de 1991, no IEA. Reviso de Srgio Costa Ribeiro.