Nação e Defesa - Segurança para o Século XXI

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Revista Trimestral Director Jos Eduardo Garcia Leandro Editora Executiva Isabel Ferreira Nunes Conselho Editorial Helena Carreiras, Isabel Nunes, Joo Gomes Cravinho, Joo Marques de Almeida, Jos Lus Pinto Ramalho, Jos Manuel Pureza, Lus Medeiros Ferreira, Manuel Ennes Ferreira, Nuno Brito, Nuno Mira Vaz, Paulo Jorge Canelas de Castro, Rui Mora de Oliveira, Teresa de Sousa, Vasco Rato, Victor Marques dos Santos. Conselho Consultivo Abel Cabral Couto, Antnio Emlio Sachetti, Antnio Martins da Cruz, Antnio Vitorino, Armando Marques Guedes, Bernardino Gomes, Carlos Gaspar, Diogo Freitas do Amaral, Ernni Lopes, Fernando Carvalho Rodrigues, Fernando Reino, Guilherme Belchior Vieira, Joo Salgueiro, Joaquim Aguiar, Jos Manuel Duro Barroso, Jos Medeiros Ferreira, Lus Valena Pinto, Lus Veiga da Cunha, Manuel Braga da Cruz, Maria Carrilho, Mrio Lemos Pires, Nuno Severiano Teixeira, Pelgio Castelo Branco. Assistentes de Edio Cristina Cardoso, Rosa Dmaso Colaborao Ver normas na contra capa Assinaturas e preos avulso Ver ltima pgina Propriedade e Edio Instituto da Defesa Nacional Calada das Necessidades, 5, 1399-017 Lisboa Tel.: 21 392 46 00 Fax.: 21 392 46 58 E-mail: idn@mail.idn.pt Design e Assessoria Tcnica Rasgo, Publicidade, Lda. Av das Descobertas, 17, 1400-091 Lisboa Tel.: 21 302 07 73 Fax: 21 302 10 22 Composio, Impresso e Distribuio EUROPRESS, Editores e Distribuidores de Publicaes, Lda. Praceta da Repblica, loja A, Pvoa de Sto. Adrio, 2675-183 Odivelas Tel.: 21 938 14 50 Fax: 21 938 14 52 ISSN 0870-757X Depsito Legal 54 801/92 Tiragem 2 000 exemplares
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O contedo dos artigos da inteira responsabilidade dos autores
N 99 Outono 2001 2 Srie
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Segurana para o Sculo XXI
NAO 1 INSTITUTO DA DEFESA NACIONAL DEFESA
NDICE
Poltica Editorial Nao e Defesa uma Revista do Instituto da Defesa Nacional que se dedica abordagem de questes no mbito da segurana e defesa, tanto no plano nacional como internacional. Assim, Nao e Defesa prope-se constituir um espao aberto ao intercmbio de ideias e perspectivas dos vrios paradigmas e correntes tericas relevantes para as questes de segurana e defesa, fazendo coexistir as abordagens tradicionais com problemticas mais recentes, nomeadamente as respeitantes demografia e migraes, segurana alimentar, direitos humanos, tenses religiosas e tnicas, conflitos sobre recursos naturais e meio ambiente. A Revista dar ateno especial ao caso portugus, tornando-se um espao de reflexo e debate sobre as grandes questes internacionais com reflexo em Portugal e sobre os interesses portugueses, assim como sobre as grandes opes nacionais em matria de segurana e defesa.
Editorial Policy Nao e Defesa (Nation and Defence) is a publication produced by the Instituto da Defesa Nacional (National Defence Institute) which is dedicated to dealing with questions in the area of security and defence both at a national and international level. Thus, Nao e Defesa aims to constitute an open forum for the exchange of ideas and views of the various paradigms and theoretical currents which are relevant to matters of security and defence by making traditional approaches coexist with more recent problems, namely those related to demography and migratory movements, the security of foodstuffs, human rights, religious and ethnic tensions, conflicts regarding natural resources and the environment. The publication shall pay special attention to the portuguese situation and shall become a space for meditation and debate on the broad choices which face Portugal in terms of security and defence as well as on important international matters which reflect on Portugal and on portuguese interests.
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Editorial Resumos Segurana para o Sculo XXI Teorias e Prticas da Segurana no Sculo XX: Sequncia Histrica e Mudana Radical Ken Booth Segurana Ambiental e a Agenda de Segurana Global Pierre Lemaitre, Jes Fenger Segurana Multidimensional e Internacionalismo Virtual Interrogaes ticas em Tempo de Ps-Positivismo Jos Manuel Pureza O Significado da Segurana na Europa: A UE da PESC ao Colapso da Poltica Externa Frdric Charillon O Significado da Segurana no Mdio Oriente Pinar Bilgin O Significado da Segurana na frica Austral: Linhas de Orientao Manuel Ennes Ferreira Uma Agenda da Segurana para o Sculo XXI: Poltica Global na Cidade Nua Ronnie D. Lipschutz Atravs das leituras Abstracts
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ERRATA Agradecemos ao Centro de Informao das Naes Unidas em Portugal a correco sugerida relativa ao endereo electrnico da Carta da ONU. Na revista Nao e Defesa, n 97, pgina 241 onde se l http://www.onuportugal/cnu.html Leia-se http://www.onuportugal.pt/cnu.html
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EDITORIAL
Com o presente nmero, o IDN leva estampa os resultados da conferncia Segurana para o Sculo XXI, que teve lugar em Novembro passado. O fim do sistema bipolar e o termo da Guerra Fria deram lugar emergncia de novas formas de relacionamento internacional, quer pela mundializao e interdependncia das relaes polticas e da crescente globalizao das relaes econmicas, quer pelo acentuar de manifestaes exacerbadas de natureza cvica, tnica, religiosa ou cultural. De qualquer um destes processos de relacionamento internacional decorrem fenmenos, cujas repercusses se tm feito sentir sobre a forma como o Estado, as organizaes e a sociedade civil consideram o domnio da segurana. Estamos perante um mundo em mudana, no qual o estado tradicional se depara com uma crescente dificuldade em lidar com actores e processos de natureza global e ameaas de cariz transnacional, que desafiam a sua soberania, desterritorializam os limites e o alcance dos tradicionais atributos soberanos do Estado, ao mesmo tempo que o limitam no seu papel e capacidades para responder aos desafios do mundo actual. As funes do Estado no domnio da segurana e da defesa tm sido crescentemente partilhadas por uma multiplicidade de entidades nacionais e internacionais, por forma a optimizar a funo de fornecedor de segurana que lhe cabe tradicionalmente. O fenmeno da deslocalizao da autoridade do estado paralelo ao alargamento da fronteira da segurana tem sido acompanhado por mutaes dos critrio de legitimidade poltica, de onde resulta que os estados no so o nico depositrio de autoridade, nem a soberania o princpio ltimo de representao dos interesses de segurana nacional e internacional. crescente alienao dos tradicionais atributos da soberania tem correspondido uma diversificao do seu exerccio, quer em relao aos desafios no domnio da segurana, para os quais os estados no dispem de meios suficientemente eficazes, quer para a resoluo daqueles, em relao aos quais o modelo de organizao jurdica do estado hoje uma estrutura demasiado complexa. 5
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Editorial
Se h consenso quanto presena de mltiplos factores responsveis pelo novo figurino de segurana internacional, as consequncias da gesto dessa multiplicidade podero no ser to contemporizadoras. Do mesmo modo, a perspectiva estato-centrica tem conduzido muitos analistas a equacionar o mundo actual, interdependente e globalizado, como um problema que afecta e minimiza o papel soberano dos estados na conduo das polticas de segurana. Talvez haja uma forma alternativa de o equacionar, no como um desafio redutor, mas antes como indicador de uma viragem histrica para um novo tipo de actuao dos estados e organizaes no campo da segurana internacional. Mais do que considerar as transformaes do sistema internacional e os desafios mundiais futuros segurana internacional, como realidades que reduzem e inibem o papel dos estados e organizaes, importa atentar na funo que os mesmos podero vir a desempenhar na construo de um novo tipo de estado e na edificao de novas estruturas e modelos alternativos de cooperao vocacionados para a segurana regional e global. Qualquer leitura sobre segurana envolve um olhar atento, quer sobre as mais recentes perspectivas tericas de anlise no domnio dos estudos de segurana, quer sobre a actual geografia do seu significado. Importa pois realar o crescente valor da ligao entre o trabalho terico sobre segurana e o exerccio da poltica nos domnios da segurana e defesa. A rigidez prpria da relao bipolar entre superpotncias e o clima da Guerra Fria traduziu-se, at ao final da dcada de 80, por um lado em construes tericas que se reportavam de uma forma quase exclusiva aos estudos estratgicos, afectos s questes militares. Por outro, em prticas de poltica externa e de defesa adaptadas a um ambiente internacional programvel e previsvel. Alterou-se o cenrio de relao de foras e com ele os contedos e os limites da segurana. Alargar a fronteira da segurana, mais do traduzir uma dimenso geogrfica, passou a significar a incluso de protagonistas anteriormente pouco valorizados, quer no domnio do equacionamento dos factores de instabilidade, quer no domnio dos mecanismos fornecedores de segurana . A presena de novos protagonistas pressupe a anlise das novas condies de exerccio da segurana (em geografias indefinidas e nveis de relacionamento e deciso supra e infra estatais), evidencia a presena de
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objectos de referncia de segurana alternativos (a problemtica dos direitos humanos, os desequilbrios ambientais, os refugiados, as migraes, a afirmao de comunidades tnicas e religiosas, o narcotrfico, a segurana alimentar e o terrorismo) e proporciona o exerccio de novas prticas de segurana protagonizadas, quer por estados e quer por entidades alargadas sob a forma de organizaes governamentais, inter e no governamentais, hoje parte integrante na salvaguarda da segurana mundial. A introduo de novas coordenadas para pensar o que hoje a segurana e o que ser a segurana no futuro, implica uma conceptualizao alternativa da mesma, e o encontro de novos mtodos de legitimao do exerccio da poltica e de explicao pblica de polticas de segurana, como os conflitos do Kosovo e da Macednia e os recentes atentados terroristas nos EUA vieram demonstrar. O ponto de partida para um debate alargado passa por equacionar o que que se entende por segurana e como que a anlise da mesma evoluiu de uma perspectiva tradicional, para leituras alternativas que contemplam hoje, aspectos que ultrapassam o domnio estritamente militar. Ao alargar-se excessivamente a agenda das polticas de segurana podese incorrer no risco de perder a sua substncia. Confina-la a uma leitura tradicional significa comprometer irremediavelmente o actual propsito de garante da estabilidade regional e internacional, como atributo essencial da preveno e garante da integridade dos estados, das organizaes e dos indivduos. Com esta Conferncia sobre Segurana para o Sculo XXI, cujos resultados agora se editam, o IDN procura alargar o espao de reflexo sobre temticas que contm implicaes profundas e incertas sobre o que constitui hoje e poder vir a constituir no futuro uma agenda de segurana.
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Teorias e Prticas da Segurana no Sculo XX: Sequncia Histrica e Mudana Radical, Ken Booth, pp. 19-50 O artigo analisa as prticas de segurana no sculo XX, quer numa perspectiva estrutural, quer sobre aqueles aspectos em relao aos quais as mesmas tm sido objecto de mudana. O esbatimento entre os domnios do nacional e do internacional e a afirmao crescente na poltica internacional de dinmicas locais, introduziram alteraes na anlise dos padres tradicionais de conflito e de cooperao num contexto alargado de segurana. O autor evidencia os efeitos de duas dinmicas de segurana: por um lado os efeitos das inseguranas tradicionais projectadas no cenrio internacional, por outro os efeitos das novas inseguranas decorrentes da globalizao. No mbito das preocupaes de segurana estruturais o autor chama a ateno para trs lgicas distintas de insegurana nas relaes interestatais: a fatalista identificada com a corrente de pensamento realista, na qual o determinismo imposto pela luta pelo poder influencia as relaes entre unidades polticas em nome do interesse e segurana nacionais. A lgica conciliadora, que oscila entre o fatalismo realista e as correces positivas que o dilogo e o direito e no o poder ou a competio possam vir a introduzir, atravs de um reforo da interveno de organizaes e da aplicao de normas internacionais. A lgica transcendentalista, segundo a qual a insegurana difusa caracterstica da actualidade internacional, no sendo o resultado de um determinismo, pode ser combatida mediante o controlo das condies que a originam, atravs do desenvolvimento de movimentos. Qualquer agenda de segurana um produto das posies que tendem a dominar a poltica internacional. A globalizao deve neste contexto ser entendida numa dupla ptica de projecto poltico-econmico e processo tcnico-cultural, capaz de influenciar os contornos da futura agenda da segurana.
Segurana Ambiental e a Agenda de Segurana Global , Pierre Lemaitre/ /Jes Fenger, pp. 51-90 O artigo debate alguns dos novos temas que englobam hoje a agenda de segurana. O aumento da temperatura, do nvel de precipitao, do nvel do mar, associado deflorestao, desertificao, eroso dos solos e 11
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crescimento populacional tero consequncias de vulto sobre os ecossistemas e sobre as condies de vida da populao mundial. O potencial para a emergncia de conflitos sociais e tnicos bem como o aumento do fluxo de migraes associado incapacidade dos governos para apresentarem solues adequadas resoluo de tais problemas, tem conduzido a um incremento da instabilidade intra e inter estatal. O presente artigo procura analisar o impacto poltico das alteraes negativas ocorridas ao nvel dos ecossistemas e a sua inter-aco com ameaas no militares e militares, como parte integrante da actual agenda da segurana global. O artigo centra-se nas consequncias daquela interaco sobre o binmio estabilidade-instabilidade entre estados. A soluo apresentada pelo autor remete-nos para um cenrio do tipo concerto das naes orientado para estratgias preventivas, que atentem s especificidades regionais de cada estado, evitando-se a importao de modelos de sociedades desenvolvidas frequentemente dissociados das realidades e problemas locais de sociedades menos desenvolvidas. O modelo sugerido, parte do pressuposto de que possvel incrementar um elevado nvel de cooperao entre os diversos estados do sistema internacional, com base no respeito pelas normas do direito internacional e pela via da aplicao de sanes no militares nos domnios da preveno e resoluo de conflitos.
Segurana Multidimensional e Internacionalismo Virtual Interrogaes ticas em Tempo de Ps-Positivismo, Jos Manuel Pureza, pp 91-102 A experincia da insegurana hoje sentida de forma diferente no Norte e no Sul, oscilando entre a sua expresso individual no Norte e a insegurana sentida por vastas massas humanas no Sul. Com o presente artigo o autor analisa a constituio de um discurso alternativo, ps-realista e ps-positivista, que prope novo discurso normativo sobre as relaes internacionais, adequado s transformaes profundas ocorridas no cenrio ps Guerra Fria. Neste novo discurso, que o autor denomina como o discurso da segurana multidimensional, os referentes da segurana diferem quando comparados com os do tradicional discurso de segurana.
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Num segundo momento, o artigo ir incidir sobre os efeitos dos desenvolvimentos tecnolgicos que permitem legitimar este discurso da segurana, funcionando como instrumentos ticos orientados pela instantaneidade, visibilidade e comoo. Aqui o autor analisa em profundidade os efeitos da projeco de uma tica virtual, atravs de uma anlise da centralidade da mediao televisiva e da guerra virtual, pela via da revoluo nos assuntos militares. O artigo, recorrendo a uma leitura sobre o realismo poltico, evidencia a centralidade do estado e a importncia da dimenso estratgica da segurana naquela corrente das relaes internacionais, para refutar os argumentos herdados do realismo: a sua natureza linear, a insistncia retrospectiva do mesmo, o seu pendor conservador. Prope uma leitura das relaes internacionais partindo do pressuposto de que a realidade socialmente construda e da ideia de que o conceito de segurana dispensa referentes privilegiados, abandonando a ideia do exclusivismo interestatal para se concentrar na simultaneidade dos indivduos, grupos, povos e na comunidade humana global, enquanto actores que do substncia a um novo conceito de segurana.
O Significado da Segurana na Europa: A UE da PESC ao Colapso da Poltica Externa, Frdric Charillon, pp. 103-147 O presente artigo tem por objectivo analisar o significado da segurana na Europa. A construo do processo comunitrio dada a especificidade e contedo ambicioso do projecto envolvente, leva o autor a passar em revista vrios dossiers comunitrios de onde resultam consequncias sobre o conceito e prticas da segurana europeia. A reinveno do conceito de segurana na Europa passa em muito pela insero de novas matrias no tradicional domnio da segurana entre as quais se contam entre outros o controlo de fluxos migratrios, a cooperao militar, cultural e comercial. O artigo concentra-se em dois desafios fundamentais: por um lado a questo dos desafios segurana europeia, durante a ltima dcada, se afastarem da tradicional definio de segurana militar, por outro o facto de sempre que a Europa teve que enfrentar questes de dimenso estritamente militar revelou-se impotente para o efeito. Um segundo desafio prende-se com o futuro modelo europeu de poltica externa e de 13
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segurana comum e na possibilidade de o mesmo dar respostas s mutaes do cenrio internacional. O discurso da segurana tem-se europeizado, bem como os respectivos mecanismos institucionais e operacionais. Se a isto adicionarmos uma ampliao excessiva do conceito, poder-se- facilmente cair numa diluio conceptual e prtica do mesmo, pondo em perigo futuras ambies europeias no domnio da segurana. O Significado da Segurana no Mdio Oriente, Pinar Bilgin, pp. 149-170 O significado da segurana no Mdio Oriente reparte-se por entre uma multiplicidade de concepes rivais de segurana para a regio, dominada simultaneamente por uma cultura poltica, judaica e rabe. O conceito de segurana, naquela regio, tem sido em muito moldado pelas evolues e impasses do processo de paz para o Mdio Oriente, ilustrando bem a forma como a coexistncia de diversas concepes regionais e culturais podem comprometer a definio de um conceito nico de segurana. O Mdio Oriente uma regio particularmente afectada pela poltica de especificao geogrfica, com um efeito determinante sobre as representaes regionais e os vrios discursos de segurana presentes. O artigo incide sobre quatro discursos de segurana regional: o discurso de segurana no Mdio Oriente, o discurso rabe de segurana nacional, o discurso de segurana no Mediterrneo e o discurso islamita sobre segurana. O artigo identifica tambm as concepes contraditrias nas quais aquelas concepes se radicam. A autora conclui com uma anlise sobre a visibilidade de se implementar um modelo de comunidade de segurana, para o Mdio Oriente, nomeadamente atravs de uma viso dos acontecimentos polticos dos ltimos anos e de como que estes tm tido repercusso sobre os discursos e prticas de segurana naquela regio. O Significado da Segurana na frica Austral: Linhas de Orientao, Manuel Ennes Ferreira, pp. 171-185 Os contornos do actual cenrio internacional conduziram a uma redefinio das ameaas e da sua origem, baseada num enquadramento
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moldado pelos elementos: legitimidade, integrao e capacidade poltica. O moderno conceito de segurana do estado surge cada vez mais associado ao de segurana individual, noo frequentemente subvertida entre os regimes autoritrios ou pseudo-democrticos fruto de uma falsa coincidncia entre a segurana do estado e da comunidade de cidados. A noo de individual associada aos novos conceitos de segurana acentua a importncia de elementos como: os direitos humanos, o acesso sade, educao e alimentao. A satisfao de qualquer um dos elementos afigura-se praticamente inexistente entre a maior parte dos estados africanos, funcionando como factores de desestabilizao e de enfraquecimento da coeso nacional. Numa tentativa de instaurar mecanismos de perpetuao de um dado regime poltico, muitos governos africanos enveredaram por opes no domnio da segurana, que conduziram a um reforo dos aparelhos militares, para-militares e foras presidenciais que actuam como verdadeiros factores de insegurana interna. O autor considera novas fontes de insegurana como: as guerras civis e as lutas internas pela partilha de poder poltico ou econmico; a afirmao tnica de certos grupos; os movimentos separatistas; as tenses fronteirias; os exrcitos privados; fluxos migratrios e a questo das populaes deslocadas. Partindo destes pressupostos o artigo examina o significado da segurana na frica Austral luz da democratizao, do incremento da participao na democracia; do reforo da integrao regional; da necessidade de promoo do desenvolvimento econmico e social e dos efeitos da ajuda internacional.
Uma Agenda da Segurana para o Sculo XXI: Poltica Global na Cidade Nua, Ronnie D. Lipschutz, pp. 187-220 O artigo procura ultrapassar a leitura convencional das relaes internacionais e dos estudos estratgicos na forma como enuncia os problemas de segurana e define as ameaas. Neste sentido o autor parte de uma criativa abordagem metodolgica recorrendo para o efeito a uma metfora a partir do filme The Naked City concebe o seu modelo de segurana a partir das preocupaes de segurana urbana prprias de trs grandes cidades: Los Angeles, Londres 15
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e Nova Iorque na perspectiva do lugar que o indivduo ocupa, como que se constituem as relaes inter-sociais com efeitos sobre a segurana, como se estabelece o tipo de relao entre governantes e governados, como se equacionam as questes da associao e cidadania, como que se desencadeiam os mecanismos da justia e se consolidam princpios organizacionais. Fazendo uso da metfora sobre a Cidade Nua, a grande cidade comparada a uma aldeia global na qual a revoluo das comunicaes aproximou os indivduos e uniformizou necessidades e receios dos mesmos no domnio da segurana. As noes de empatia, respeito e justia presentes entre os habitantes de uma cidade, so projectadas escala internacional. Empatia pela via da experincia de um ambiente comum; respeito pela forma como cada elemento da cidade, reconhece os restantes como membros de um nico sistema e justia porque os residentes da cidade so responsveis perante os restantes. A ligao cidade, tal como a relao entre os indivduos e o cenrio internacional, promove identidades mltiplas no relacionamento com o poder estatal, pela consolidao da nacionalidade e pela via dos direitos polticos, civis e sociais conferindo-lhes estatuto de pertena e exclusividade.
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Teorias e Prticas da Segurana no Sculo XX:

Sequncia Histrica e Mudana Radical*
Ken Booth
E.H. Carr, Professor de Poltica Internacional e Chefe do Departamento de Poltica Internacional na Universidade de Wales, Aberystwyth
* Verso alargada da interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa,Novembro de 2000. Gostaria de dirigir um agradecimento especial, para a elaborao deste artigo, a Nicholas J. Wheeler, cujas ideias so centrais para o argumento, na primeira parte do artigo, e constituem um tema importante do nosso prximo livro The Security Dilemma: Anarchy, Society and Community in World Politics (O Dilema da Segurana: Anarquia, Sociedade e Comunidade na Poltica Mundial) (Palgrave).
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Teorias e Prticas da Segurana no Sculo XX: Sequncia Histrica e Mudana Radical
Durante a maior parte do sculo XX, os padres de conflito e de cooperao entre os Estados soberanos seguiram contornos reconhecveis nas relaes entre polticas internacionais ao longo dos tempos. No de surpreender que as teorias e prticas da segurana tenham exibido sequncias histricas similares. Porm, nas ltimas dcadas do sculo que terminou, uma mudana radical comeou a acelerar no contexto do internacional a sede do pensamento ortodoxo sobre a segurana. Os padres histricos das relaes inter-estatais deram lugar nova dinmica da globalizao. Os limites tradicionais entre o que era considerado nacional e o que era considerado estrangeiro sofreram uma eroso medida que o local esttico recebia ou se confrontava com a invaso do global, enquanto alguns fenmenos locais avulsos se tornavam omnipresentes. O ritmo e a direco destas mudanas no deve ser exagerado nem os seus impactos foram uniformemente distribudos, mas a dinmica da globalizao comeou a ter importantes implicaes nas polticas estatais e nas relaes inter-estatais e, consequentemente, na forma como a segurana pode ser concebida e praticada no novo sculo. Ainda no estamos num mundo radicalmente diferente em termos das atitudes e comportamentos dos governos no que se refere segurana, mas no demasiado cedo para dizer que os padres tradicionais do conflito e da cooperao sofreram uma mudana significativa e que as noes ortodoxas da segurana esto a ser postas em causa, medida que transitamos da Era vestefaliana da poltica internacional para a Era Global 24/7. Estas duas dinmicas as inseguranas tradicionais de uma Era do internacional aparentemente duradouro e as novas inseguranas da Era global criaram o enquadramento para esta tentativa de esclarecer o nosso entendimento daquilo que a segurana significava no tumultuoso sculo agora findo. SEQUNCIAS HISTRICAS: TRS LGICAS DA INSEGURANA NAS RELAES INTER-ESTATAIS TRADICIONAIS questo Como devemos entender a segurana no sculo XX ? pode responder-se de uma forma simples e directa, excepto no que se refere s dcadas finais. A segurana pode ser entendida em termos semelhantes aos vinte e cinco sculos de histria registada. Pretendo basear este argumento na afirmao de que possvel conceber trs posies lgicas relativamente insegurana difusa que levou os seres humanos, como 21
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indivduos e grupos a, dar prioridade ao alcance da segurana em todos os domnios da vida. So as lgicas fatalista, conciliadora e transcendentalista1. A afirmao de que estas lgicas representam trs posies ideais que possvel adoptar relativamente analisada insegurana na poltica mundial. Estas lgicas existem como tipos ideais, mesmo que num determinado perodo ningum adopte nenhuma delas ou que, com o tempo, nenhum indivduo de facto siga consistentemente qualquer uma delas. O que est a ser identificado, portanto, so trs lgicas e no escolas. Este enquadramento permite a emergncia de uma imagem da segurana que revela, ao longo do tempo e do espao, interessantes continuidades e diferenas. a) Lgica Fatalista A primeira lgica da insegurana a fatalista. provavelmente a mais familiar para os estudantes de poltica internacional e seguramente para os praticantes da arte de conduo dos assuntos pblicos. Acreditando que a insegurana uma caracterstica inevitvel da condio poltica global, a resposta fatalista traduz-se na luta pelo poder. Os Estados so as nicas unidades que podem prometer segurana e o poder do Estado a nica forma segura de realizar a promessa. Seguindo o pensamento dos realistas clssicos e posteriormente dos neorealistas j para no falar de uma diversidade de tradies religiosas, teorias sociais e anlises psico-analticas o fatalismo em relao insegurana internacional geralmente visto como o resultado de duas condies aparentemente inevitveis: para os realistas clssicos a nossa natureza humana falvel, enquanto que para os neo-realistas o sistema anrquico dos Estados soberanos2. Independentemente do factor causal dominante, o mundo descrito pelos diferentes realismos revela grandes continuidades. um mundo de ameaas, crises e guerra; de vencedores e vencidos; de medo e desconfiana. , por conseguinte, um mundo em
1 Estes trs conceitos esto definidos e elaborados em Ken Booth e Nicholas J. Wheeler, The Security Dilemma: Anarchy, Society and Community in World Politics (Palgrave, no prelo). Salvo especificado em contrrio, os argumentos nesta seco derivam desta obra. 2 Ver, inter alia, Hans J. Morgenthau, Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace (Nova Iorque: Alfred A.Knopf, 1965. Terceira edio 1960; primeira edio 1948); e Kenneth Waltz, Theory of International Politics (Reading, Mass: Addison-Wesley, 1979).
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que a procura do poder incessante, porque s o poder visto como capaz de maximizar a segurana. A desconfiana inevitvel que se cr caracterizar esse mundo d origem realidade e conceito do dilema da segurana3. No mago do dilema da segurana est a incerteza insolvel que se cr dominar as relaes entre unidades polticas. Esta incerteza existe devido suposta impossibilidade do ser humano entrar na mente do outro e assim conhecer as verdadeiras intenes um do outro. Segundo a lgica fatalista, a histria ensina os lderes prudentes a pressuporem sempre as situaes piores ou pelo menos bastante ms ao contemplar o futuro. Pensava-se que o conceito do dilema da segurana era especialmente til na descrio da dinmica da competio militar inter-Estados, porque o que o Estado faz atravs da sua postura estratgica tem sempre o potencial de ser visto negativamente pelos outros. A incerteza insolvel em relao s intenes dos outros impele os planificadores prudentes a perguntarem, por exemplo: A proposta de desarmamento est a ser apresentada pelo meu potencial adversrio no intuito de promover a estabilidade, ou uma tentativa de conquistar uma vantagem unilateral no equilbrio militar? 4. Em suma, existe um dilema da segurana quando os preparativos militares de um Estado criam uma incerteza insolvel nas mentes dos decisores de outro Estado que se interrogam se esses preparativos tm uma finalidade apenas defensiva (manter a segurana num mundo inseguro) ou se tm objectivos agressivos (mudar o status quo a seu favor). Um planificador prudente, actuando segundo a lgica fatalista, vai partir do ltimo pressuposto. Isto significa que o que um governo pode fazer para reforar a sua prpria segurana (modernizando os sistemas de armamento, por exemplo) perfeitamente susceptvel de motivar verdadeiras suspeitas naqueles que podem ser os alvos desses sistemas. O problema, tal como o historiador Herbert Butterfield argumentou em meados do sculo XX, que podemos sentir o nosso prprio medo e conhecer as nossas prprias intenes, mas no podemos sentir os medos e conhecer as intenes dos outros5. Por isso, a desconfiana central no estado de
3 Ver Booth e Wheeler, The Security Dilemma. Para uma verso anterior ver Nicholas J. Wheeler e Ken Booth, The Security Dilemma, pp. 29-60 in John Baylis e R.J Rengger (eds.) Dilemmas of World Politics (Oxford: Clarendon Press, 1992). 4 A referncia padro na arte de ganhar o jogo das negociaes para o desarmamento continua a ser J.W. Spanier e J.L.Nogee, The Politics of Disarmament: A Study in Soviet-American Gamesmanship (Nova Iorque: Praeger, 1962). 5 H. Butterfield, History and Human Relations (Londres: Collins, 1951), pp. 20-24.
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natureza que se diz caracterizar as relaes entre os Estados. A lgica da anarquia leva ao estatismo, a ideologia em que o Estado soberano visto como o legislador supremo, o aplicador da lei, o locus do poder e o foco da lealdade. Esta viso tradicionalmente identificada com o filsofo ingls do sculo XVII Thomas Hobbes. Medo hobbesiano foi o nome que Butterfield deu insegurana difusa que promoveu a lgica estatista. O pensamento fatalista das relaes internacionais remonta a mais de vinte e cinco sculos de histria mundial registada e apresenta um historial de egosmo, suspeio, luta, agresso, crises e guerra. A condio nunca muda no essencial; o que muda so os actores, a tecnologia e as identidades dos vencedores e dos vencidos. O objectivo o poder porque s o poder representa a promessa de uma fuga das necessidades impostas pelo medo para as oportunidades oferecidas pela segurana. A lgica fatalista tem constituido uma poderosa caracterstica das atitudes e comportamento na poltica mundial. Pode ser detectada em escritos muito distantes no espao e no tempo oriundos da antiga China aos Estados Unidos contemporneos. Revela-se e deleita-se num relato de luta recorrente pelo poder e segurana entre Estados, naes, raas, povos, ideologias, civilizaes e em praticamente todos os outros grupos referentes imaginveis. A lgica fatalista no um mero equivalente do realismo que tradicionalmente informou a ortodoxia da Poltica Internacional Acadmica e a Realpolitik da arte da conduo dos negcios pblicos, embora exista uma relao sinergtica. Na vida real, poucos ou nenhuns realistas demonstraram ser fatalistas absolutos; na prtica, o seu fatalismo era geralmente temperado por instintos conciliadores (descritos mais adiante). A viso sombria de Thomas Hobbes, cujo resumo da vida no estado de natureza como maldoso, brutal e curto se tornou um clich, no criou invariavelmente a mais sombria das receitas polticas do poder, mesmo entre aqueles que so vistos como a encarnao da abordagem do realismo tradicional poltica do poder. E.H. Carr, por exemplo, argumentou que o pensamento poltico slido tinha de encontrar um lugar tanto para o realismo como para a utopia (um tema apresentado no seu famoso livro The Twenty Years Crisis que tem sido frequentemente omitido)6. Do mesmo modo, Hans J. Morgenthau era mais complexo do que a sua
6 Ken Booth, Security In Anarchy. Utopian Realism in Theory and Practice, International Affairs, Vol. 67 (3), 1991, pp. 527-45.
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reputao. A sua obra inicial caracterizava-se pelo domnio do pessimismo em relao natureza humana na sua explicao da poltica entre as naes, embora no fim da sua carreira defendesse o desarmamento nuclear e o governo mundial7. Retrocedendo bastante mais at ao que considerado a tradio realista, o prprio Hobbes via a lei e os interesses dos actores como atenuantes das implicaes da poltica do poder no estado de natureza puro; mais tarde, a breve, mas muito citada parbola fatalista da caa ao veado, de Jean Jacques Rousseau uma histria que narra o triunfo do egosmo sobre a cooperao tem de ser lida a par das suas ideias sobre polticas que os governos podem seguir para melhorar a dinmica estrutural conflituosa das relaes entre os Estados8. O filsofo grego Tucdides frequentemente identificado como o pai intelectual da poltica do poder. Este filsofo, se regressasse hoje, vinte e cinco sculos aps a sua morte, e visse as ltimas notcias sobre o Mdio Oriente caracterizadas como so por uma incapacidade para concluir um processo de paz prolongado, pela escalada da violncia nas ruas, o conflito relativamente ao controlo do territrio e a mais profunda suspeio sentiria imediatamente que compreendia o que se estava a passar. Consideraria a tecnologia de hoje to inimaginvel, como ns consideramos alguma fico cientfica mas seguramente, veria a dinmica humana e as questes polticas como muito familiares e compreenderia a interaco dinmica da fora, da ordem, da justia, da terra, da segurana, da suspeita, do poder e da violncia. No seu relato das guerras do Peloponeso, Tucdides argumentou que fossem quais fossem as causas da guerra entre Atenas e Esparta, a causa subjacente era a desconfiana e o medo em relao ao poder crescente do adversrio. Os homens so motivados pela honra, a ambio e, acima de tudo, o medo, escreveu ele. Neste cadinho de medo, a acumulao e exerccio do poder, especialmente do poder fsico, torna-se a preocupao central da poltica. A lgica fatalista apresenta uma poltica moldada por uma imagem do poderoso e do impotente: vencedores e vencidos. Esta viso est implcita nas palavras que
7 F.A.Boyle, World Politics and International Law (Durham, NC: Duke University Press, 1985) pp. 70-4. 8 Comentrios teis sobre estes dois escritores no que se refere s relaes internacionais so Cornelia Navari, Hobbes, the State of Nature and the Laws of Nature e David P. Fidler, Desperately Clinging to Grotian and Kantian Sheep: Rousseaus Attempted Escape from the State of War, pp. 20-41 e 120-41 respectivamente em Ian Clark e Iver B. Neumann, Classical Theories of International Relations (Houndmills, Hants.: Macmillan, 1996).
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Tucdides ps na boca do representante ateniense, no chamado dilogo de Melian - mas que podia ser descrito com mais exactido no ditado ateniense: Os fortes fazem o que tm poder para fazer e os fracos aceitam o que tm de aceitar9. Estas portentosas palavras podiam ter sido proferidas por muitos representantes estatais ao longo do sculo XX: pelos agentes do imperialismo alemo na primeira dcada do sculo contra os povos de Herero e Nama no sudoeste africano, quando executavam aquilo que na verdade foi o primeiro genocdio do sculo; pelo Chefe de Estado-Maior General Alemo, Helmut von Moltke, na segunda dcada quando o Plano Schlieffen exigiu que a neutralidade dos pequenos pases fosse - literalmente pisada devido s exigncias da necessidade militar da Grande Potncia; pelo Governo francs na dcada de vinte, ainda com a confiana de ser uma potncia guerreira vitoriosa, determinada a manter a Alemanha sob controlo atravs da interveno, numa atitude militar de fora durante a crise do Ruhr; pelos primeiros-ministros japoneses durante os anos trinta, com as suas ambies grandiosas de estender o domnio do pas China e a toda a sia Oriental; por Hitler, na dcada de quarenta, ao procurar derrubar a Unio Sovitica e criar Lebensraum para o seu Reich dos mil anos; pelos governos britnico, francs e israelita, nos anos cinquenta, determinados a enfraquecer e humilhar o Presidente Nasser do Egipto; pelo Secretrio-Geral Brezhnev, na URSS dos anos sessenta, ansioso por esmagar a perigosa experincia da Checoslovquia no comunismo com rosto humano; pelo Presidente Nixon, nos anos setenta, nas relaes com o Camboja, um pas fraco e desesperado apanhado nas malhas de uma guerra, que uma superpotncia no podia ganhar, mas que sentia no poder ser vista a perder; pelos governos da frica do Sul, nos anos oitenta, ao seguirem a estratgia total de P.W. Botha contra os pases do Norte, tentando consolidar a segurana da frica do Sul atravs da destabilizao de toda a frica Austral;
9 H numerosos comentrios sobre o trabalho de Tucdides e o dilogo de Melian. Para o original, ver Thucydides (trans. by Rex Warner), The Peloponnesian War (Londres: Penguin Classics, 1954) pp. 360-5.
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por Saddam Hussein, na dcada de noventa, ansioso por engolir o rico, mas pequeno Kuwait procura de petrleo e de poder (alegando direitos legais) e depois pelo Presidente Bush e a sua Coligao, na tentativa de derrubar o conquistador iraquiano, mais uma vez na busca de petrleo e poder (alegando tambm direitos legais). A evoluo histrica da lgica fatalista marcada por estes acontecimentos. um terreno cuja sinalizao fixada pelo poder e cujos marcos so a guerra. Se este for realmente o terreno da poltica mundial, a tarefa interminvel dos responsveis pela segurana de uma unidade poltica ento maximizar o poder. A problemtica da segurana constituda pela interaco entre o egosmo das unidades polticas (expresso pelo primado da doutrina do interesse nacional) e pelos infindveis medos impostos pela condio poltica global. Nestas circunstncias, no so os ideais, mas antes os interesses que regem o comportamento, e a segurana s pode ser alcanada pela fora e no pelas regras jurdicas e pelos cdigos morais. A histria no uma viagem com destino a uma feliz utopia. Est enredada num crculo vicioso caracterizado pela busca da sobrevivncia numa luta de todos contra todos. Esta viso da natureza da poltica internacional e, consequentemente, da segurana, dominada pelo poder, foi expressa no sculo XX, em toda a sua crua simplicidade, por dois dos seus mais infames expoentes, Estaline e Mao Tse-tung. Supe-se que Estaline troou das palavras do Papa por este no possuir poder material sobre o qual as sustentar, sublinhando o seu argumento com a pergunta: Quantas divises tem o Papa? O Presidente Mao, motivado por uma concepo idntica da capacidade do poder material, expressou-se com um aforismo: o poder est no cano de uma espingarda. b) A lgica do conciliador A lgica do conciliador partilha pressupostos pessimistas bsicos a longo prazo com a posio fatalista no que se refere s relaes internacionais. Porm, a perspectiva do conciliador revela um optimismo a curto prazo em relao ao que pode ser feito para atenuar o pior da condio global e aqui o papel importante cabe ao dilogo e no legislao. A lgica do conciliador aceita que a natureza humana tem falhas e que impossvel escapar ao sistema internacional anrquico, mas os seus
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exponentes argumentam que os piores efeitos da vida internacional as suas caractersticas mais perturbadoras como a corrida ao armamento, as crises e a guerra podem ser moderados ou melhorados. Embora a anarquia seja a posio pr-definida na cosmoviso dos conciliadores, eles acreditam que possvel configurar essa anarquia durante perodos mais longos ou mais curtos - em sociedade. O objectivo construir uma sociedade de Estados atravs da criao de instituies internacionais, da evoluo da lei internacional e do desenvolvimento de normas de comportamento partilhadas, esperando que, atravs da sociedade, seja possvel moldar as arestas brutas da poltica do poder. Na abordagem anterior lgica fatalista foi sugerido (com referncia ao trabalho de Carr e Morgenthau) que se afastarmos um fatalista descobrimos um conciliador. A diferena importante. Embora o conciliador acredite que, em ltima instncia, nunca possvel escapar lgica do fatalismo, nem por isso deixa de sustentar que moldar as arestas brutas do mundo fatalista algo de desejvel e vivel. Para os conciliadores, o sistema de Estados , e vai continuar a ser, anrquico no sentido tcnico, mas a curto prazo isso no visto como necessariamente sinnimo de violncia ou caos. Pelo contrrio, a anarquia informada pelos processos da sociedade vai trazer uma certa ordem previsvel que, por sua vez, vai proporcionar um grau de segurana s unidades polticas envolvidas. Contudo, a anarquia vai descobrir uma maneira, a curto ou longo prazo, de derrubar as aspiraes da criao de uma sociedade de Estados. A poltica internacional no pode fugir sua natureza conflituosa. Vinte e cinco sculos de histria mundial mostram que as sociedades de Estados acabam sempre por entrar em ruptura. Tal como a lgica da insegurana anterior, a abordagem conciliadora tem uma histria muito longa. O escritor com quem tradicionalmente identificada o holands do sculo XVII pai da lei internacional, Hugo Grotius10. A combinao da crena de que a condio humana desesperada com a esperana simultnea de que talvez seja possvel adiar o pior tem sido familiar ao longo da histria da teoria poltica e da prtica da poltica. A lgica conciliadora pode ser encontrada nas ideias de Aristteles acerca do estadismo sensato, em escritos sobre lei internacional clssica e nas teorias e prticas do equilbrio tradicional europeu do sistema do
10 Ver H. Bull, B. Kingsbury e A. Roberts (editores), Hugo Grotius and International Relations (Oxford: Oxford University Press, 1990).
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poder. Se o fatalismo significa que a poltica internacional maldosa, brutal e curta, a verso conciliadora argumenta que ela maldosa, brutal e longa11. Neste sentido, a segurana procurada atravs da construo de uma ordem acordada, em que os objectivos das unidades da sociedade de Estados so previsivelmente mantidos atravs das instituies da diplomacia, da lei, das organizaes internacionais, dos regimes e por vezes da guerra. Esta ltima por vezes necessria para manter a sociedade unida contra as ambies e maquinaes de um Estado enganador. Assim, claramente, o sucesso de qualquer sociedade de Estados depende em grande medida da disposio das grandes potncias aquelas a quem Hedley Bull chamou os grandes responsveis e da sua conscincia das normas de sociedade partilhadas e do compromisso no sentido das mesmas. Se tudo correr bem e os elementos da sociedade forem construdos e cultivados com aprendizagem da cooperao por tentativa e erro o medo e a segurana no domnio internacional atenuam-se. O dilema da segurana pode ser melhorado, mas no transcendido. A lgica conciliadora tentadora na medida em que engloba o reconhecimento das duras realidades da vida poltica global, ao mesmo tempo que deixa uma certa margem de aco positiva; simultaneamente, evita a mancha do irrealismo com que a lgica transcendental (de que trataremos mais adiante) tantas vezes conotada. No admira que muita da literatura acadmica sobre a poltica internacional, escrita por liberais ocidentais da classe mdia, moderados, tenha sido atrada por esta lgica. A lgica conciliadora esteve muito em evidncia nas teorias e prticas da poltica internacional no sculo XX: pelos organizadores das Conferncias de Haia, na primeira dcada do sculo, ao procurarem promover ideias no sentido de garantir o desarmamento e arbitragem em assuntos internacionais, a fim de reduzir a suspeio mtua e consolidar a estabilidade internacional; pelo Presidente Wilson, na segunda dcada do sculo, atravs da defesa dos seus Catorze Pontos aps a entrada dos EUA na Primeira Guerra Mundial, na tentativa de substituir o desacreditado sistema de equilbrio por um conjunto de acordos mais ordeiros e justos;
11 Esta variante, utilizada para apresentar uma argumentao diferente, mas relacionada, foi a interessante verso de Phil Williams.
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pelos criadores e apoiantes da Liga das Naes e da lei internacional nos anos vinte, cujo ponto culminante foi o Pacto de Kellogg-Briand, que procurava tornar a guerra ilcita; pelos proponentes da Conferncia de Desarmamento Mundial, na dcada de trinta na esperana de que, atravs da reduo e controlo da acumulao de armas, fosse possvel reduzir e controlar as suspeies mtuas que levavam corrida aos armamentos, e pior; pelos fundadores das Naes Unidas, na dcada de quarenta, especialmente das partes do sistema da ONU relacionadas com a criao de uma base para o desenvolvimento econmico, a assistncia social e os direitos humanos que se esperava suportarem uma ordem internacional legtima e duradoura; pela declarao do Secretrio-Geral Khrushchev, nos anos cinquenta, de co-existncia pacfica entre os blocos, destinada a reduzir o risco de conflito militar nas relaes entre as super-potncias, embora, evidentemente, no a competio ideolgica, econmica ou diplomtica; pelo Relatrio Harmel, na dcada de sessenta, que procurava controlar o grau de total hostilidade no confronto Este-Oeste, tentando equilibrar a ameaa representada pela dissuaso nuclear com gestos de tranquilizao; por Henry Kissinger, Secretrio de Estado norte-americano, na dcada de setenta, na forma como a sua poltica de dtente (alvio de tenso) com a Unio Sovitica tentou operacionalizar no campo diplomtico a ideia de uma ordem internacional legtima que anteriormente tinha explorado como acadmico, enredando a Unio Sovitica numa teia de actividades mutuamente positivas, ao mesmo tempo que mantinha o poderio militar norte-americano; pelo Presidente Gorbachev na URSS, na dcada de oitenta, atravs da busca de uma Casa Europeia Comum destinada a melhorar as piores caractersticas dos quarenta anos de confronto entre os dois blocos mais armados na histria do mundo; e pela concepo do Presidente Bush de uma Nova Ordem Mundial, nos anos noventa, aps o abrandamento da Guerra Fria, com base numas Naes Unidas revigoradas e na cooperao entre os anteriores adversrios da Guerra Fria uma outra reincarnao, no final da guerra, da esperana de que a sociedade internacional pudesse ser consolidada atravs dos esforos mtuos dos grandes responsveis.
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A lgica conciliadora manifestou-se de formas criativas na dcada de oitenta, tanto na teoria como na prtica. Em termos do confronto entre as super-potncias, que definiu o mundo, esta dcada incluiu alguns dos piores momentos (a Guerra Fria senil de Reagan e Brezhnev) e alguns dos melhores (as aproximaes atravs da antiga cortina de ferro ao nvel das super-potncias em particular o fenmeno Gorbachev e tambm a dtente de baixo para cima ao nvel da sociedade civil transnacional Este-Oeste). Na literatura acadmica, a ideia de estabelecer limites crua poltica do poder foi tratada no domnio florescente da teoria do regime, bem como no ressurgimento do interesse da abordagem da sociedade internacional ou Escola Inglesa12. Em termos da relevncia poltica imediata, a manifestao mais importante do pensamento conciliador foi o aumento do interesse pela Segurana Comum, manifesto no apoio dado ideia por figuras polticas proeminentes associadas Comisso Palme13. A Segurana Comum a ideia da segurana com outros Estados e no contra eles (esta ltima perspectiva a perspectiva ortodoxa da poltica de segurana nacional)14. Entre as principais ideias do pensamento da segurana comum estava a promoo da transparncia e tranquilizao. Em termos funcionais, estas ideias comearam a ser trabalhadas nas CSBMs (Medidas de Construo da Confiana e da Segurana) da CSCE (Conferncia para a Segurana e Cooperao na Europa) e na adopo de estratgias militares que procuravam (tanto quanto era ento possvel) ser defensivas em termos de intenes polticas de armamento e mobilizao. Juntos, atravs da transparncia nos acordos diplomticos e da no provocao na postura militar, os seguidores da lgica conciliadora procuraram minimizar a desconfiana que consideravam estar no mago do dilema da segurana que continuamente promovia a competio pelo armamento entre os dois blocos. Estas estratgias conciliadoras eram promovidas por um corpo de opinio crescente de ambos os lados da cortina de ferro, incluindo os que eram atrados para a lgica transcendental. No que se refere a esta ltima, as ideias da segurana comum eram vistas no apenas como uma fuga possvel rigidez do confronto, mas tambm como uma ponte para
12 A obra padro Tim Dunne, Inventing International Society. A History of the English School (Houndmills, Hants: Macmillan, 1998). 13 Palme Commission, Common Security. A Programme for Disarmament (London: Pan, 1984). 14 Sobre esta e outras ideias estratgicas relacionadas dos anos 80, ver Ken Booth (ed), New Thinking About Strategy and International Security (Londres: Harper Collins, 1991).
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possibilidades de grande alcance, nomeadamente o objectivo da segurana comum baseada no desarmamento, na democracia e nos direitos humanos, por oposio segurana nacional baseada num equilbrio do poder estratgico. Foi sugerido anteriormente que a lgica conciliadora defendesse que a sociedade acaba por ter de admitir as realidades histricas do fatalismo. Um proeminente escritor sobre a teoria do regime na dcada de oitenta, Robert Jervis, por exemplo, disse que no era possvel ir alm da sociedade nas relaes entre os Estados15, avanando com o argumento decisivo de que os acordos de cooperao entre os Estados contm sempre as sementes da sua prpria destruio. Estes acordos do aos governos um falso sentido de segurana, que acaba por encorajar um Estado ambicioso a fazer letra morta das normas que tinham sido estabelecidas e, com elas, as regras desenvolvidas na lei internacional, nas organizaes internacionais e noutros acordos diplomticos. Como resultado, o Estado ambicioso provoca a suspeio e, consequentemente, a probabilidade de contra-manobras de outros Estados. Uma espiral de desconfiana vem substituir o anterior padro de reciprocidade e, mais tarde ou mais cedo, ocorre uma ruptura no edifcio cooperativo. Este padro, tal como Jervis o via, tinha sido a histria da Concertao da Europa no sculo XIX. Mais pertinente para o presente argumento era a histria do declnio da dtente EUA-Unio Sovitica nos anos setenta, que das grandes esperanas que presidiram assinatura do SALT I no incio da dcada resvalou para a corrida ao armamento e para a competio pela influncia no Terceiro Mundo que dominou os ltimos anos. O que estes episdios demonstram, em suma, que a lgica conciliadora tem um perodo de vida histrico: a sociedade decompe-se sempre sob a dinmica fatal da anarquia internacional. Para o conciliador, ento, a lgica da insegurana leva tentativa de construir normas sociais internacionais, sem no entanto deixar de estar preparado.
15 As suas principais obras durante o perodo foram Robert Jervis, Co-operation under the security dilemma, Vol. 30(2), 1978, pp. 167-214 e Security Regimes, International Organization, Vol. 36(2) 1982, pp. 357-78.
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c) A lgica transcendental A lgica fatalista identificou a anarquia como a caracterstica definidora da poltica mundial e concluiu que a insegurana inevitvel. Viver com as implicaes de uma interminvel luta pelo poder entre unidades polticas , por conseguinte, uma necessidade. A lgica conciliadora concorda em que a anarquia definidora, mas acredita que possvel um certo grau de sociedade com o potencial de diminuir a insegurana e promover o comportamento civilizado. Mas uma sociedade de Estados vista como contendo sempre as sementes da sua prpria destruio. Em contraste com estas perspectivas, a terceira lgica, a do transcendentalista, rejeita as falsas necessidades16 das outras abordagens e pergunta, em nome da comunidade humana global potencial: Temos de viver assim?. A lgica transcendental responde a esta questo pela negativa: o mundo de hoje no o melhor dos mundos possvel. A humanidade pode fazer muito melhor do que se tem visto na histria registada; temos a capacidade de fugir s inseguranas opressivas que dominaram a condio poltica global, fazendo ajustamentos polticos, econmicos e sociais adequados. Os perigos da condio poltica global as inseguranas resultantes da agresso, opresso, disparidades de meios de vida, etc. no so vistos como resultados naturais ou necessrios da natureza humana ou da natureza da vida internacional, mas antes como os produtos infelizes de uma histria humana que podia ter sido diferente. E se podia ter sido diferente no passado, pode s-lo no futuro. O futuro no est pr-determinado. Isto no significa que a mudana o progresso vai ser fcil; significa apenas que a mudana possvel: habitamos num mundo poltico de opes, no de necessidade, mas o grau de opo sempre limitado pelo nosso contexto e capacidades. A perspectiva transcendental, neste aspecto, descrita na perfeio pelo famoso comentrio de Marx que Os homens fazem a sua prpria histria, mas no a fazem como gostariam, no a fazem em circunstncias escolhidas por eles.17
16 A expresso de Roberto Mangabeira Unger, False necessities: anti-necessarian social theory in the service of radical democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1987). 17 Para um comentrio importante sobre as questes levantadas por esta viso, ver Martin Hollis e Steve Smith, Explaining and Understanding International Relations (Oxford: Clarendon Press, 1990) .
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O ponto de partida da abordagem transcendental a crena de que os seres humanos vivem num mundo auto-constitudo. Fazemos a histria e a histria faz-nos. No somos apenas programados biologicamente para nos comportarmos de uma certa maneira, nem somos brinquedos impotentes dos deuses. Em termos de poltica global, isto significa que no h nada de inevitvel em relao ao ponto em que nos encontramos no incio do sculo XXI. Vendo o desenvolvimento do sistema de Estados soberanos ao longo do tempo, torna-se mais claro para o transcendentalista que o sistema internacional e a condio poltica global, de um modo mais geral, so um fenmeno sociolgico histrico e no uma necessidade objectivamente determinada. Na sua forma actual, o sistema de Estados soberanos tem menos de 400 anos e no h razo para supor que a sua evoluo ficar cristalizada nos princpios de Vesteflia. Alis, mais adiante vai ser apresentado o argumento de que o sistema de Estados j est em movimento. Isto significa que a insegurana difusa que vimos nas relaes internacionais deve ser entendida como o produto de uma determinada histria e no o resultado necessrio da nica histria internacional que era possvel para a humanidade. Aquilo a que se chama a natureza humana deve ser concebido no como um destino maculado, mas como uma oportunidade para o progresso e para a auto-realizao colectiva. Aquilo que se acreditou ser o comportamento natural, como a subjugao das mulheres, deve ser entendido como o produto de culturas patriarcais e no como um destino biolgico. O que foi visto como senso comum social e poltico (como por exemplo, haver sempre pobres) deve ser explicado em termos de poltica egosta e no de lei econmica. Em suma, a poltica mundial uma opo, no um destino. A lgica transcendental d uma nfase considervel viso da condio poltica global em termos histricos, com o passado e o presente abertos (embora lembrando a anterior advertncia de Marx de que a medida em que o contexto est aberto mudana nunca uma escolha nossa). O falecido economista e investigador da paz, Kenneth Boulding, resumiu um dia aquilo que vejo como a viso transcendental da historia ao dizer: somos como somos porque nos tornmos assim. O que ele queria dizer que opes polticas, sociais e econmicas diferentes ao longo do tempo teriam produzido uma poltica mundial diferente daquela que dominou o sculo XX. Esta compreenso, para aqueles que a partilham, deve informar o nosso pensamento em relao forma como encaramos os tempos que se aproximam. Repensar o passado faz parte da reinveno
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do futuro global. O advogado e filsofo internacional Philip Allott descreveu o problema como O futuro do passado humano, argumentando que a sociedade global est agrilhoada, e continuar a estar enquanto formos oprimidos por imaturidades auto-impostas, como as concepes tradicionalistas da natureza humana, condio humana e histria humana. So histrias que contamos sobre ns prprios e que tm o efeito de nos aprisionar em concepes regressivas das nossas possibilidades. Mas podemos emancipar-nos destas concepes, tal como fizemos em relao a outras ideias retrgradas no passado. Se o fizermos, podemos dar a ns prprios a oportunidade de fugirmos quilo que Allott descreveu como a mais mortal e regressiva ideia de todas, a da no sociedade internacional.18 Segundo esta perspectiva, as inseguranas da poltica global podem ser minimizadas vencendo as condies que as originam e que so resultado das decises humanas ao longo da histria. A histria deixou conjuntos sucessivos de ideias, teorias, ideologias, sistemas de crenas, etc., que moldaram e legitimaram determinadas estruturas polticas, sociais e econmicas. Estas estruturas, por sua vez, criaram mais ou menos insegurana para diferentes grupos vencedores e vencidos. A poltica da segurana pode ser entendida, nesta perspectiva, como um epifenmeno de determinados conjuntos de ideias, teorias, ideologias e sistemas de crena. O que consideramos ser a agenda de segurana a ameaa, o referente a segurar e os meios para a alcanar um conceito derivativo, que decorre de determinadas vises do mundo19. As inseguranas da poltica global podem ser reduzidas, suplantando ideias e sistemas de crena regressivos atravs de ideias emancipadoras na teoria e na prtica. Assim, a abordagem transcendental envolve um movimento em duas fases20: primeiro, a fase crtica, a deslegitimao de determinadas estrutu18 Philip Allott, Globalization From Above. Actualizing the Ideal through Law, Captulo 3 em Ken Booth, Tim Dunne e Michael Cox (eds), How might we live? Global ethics for a new century (Cambridge: Cambridge University Press, no prelo). Ver tambm, Philip Allott, The future of the human past, pp. 323-37 em Ken Booth (ed.) Statecraft and Security. The Cold War and Beyond (Cambridge: Cambridge Univesity Press, 1998). 19 Isto explicado em mais pormenor em Ken Booth, Security and Self: Reflections of a Fallen Realist, esp. pp.104-12 em Keith Krause e Michael C. Williams (eds.) Critical Security Studies. Concepts and Cases (Minneapolis MN: University of Minnesota Press, 1997). 20 A muito incompreendida noo de emancipao abordada em mais pormenor em Ken Booth, Three Tyrannies, Tim Dunne e Nicholas J. Wheeler (eds.) Human Rights in Global Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999) esp. pp. 41-6.
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ras opressivas prevalecentes e depois a construo, a sua substituio pela divulgao de uma concepo de comunidade (baseada na livre associao e na ampliao do dever poltico e social) para realizar o potencial da humanidade comum uma serra de vaivm poltico global tridimensional, uma comunidade de comunidades. A emancipao e a segurana so duas faces da mesma moeda21. Tentar fomentar o progresso a uma escala global nunca pode ser fcil, mas no podemos saber o que possvel se no tentarmos. Bernard Brodie, seguramente o mais pensador dos estrategas nucleares da primeira gerao dizia que a rigidez est na situao e no nas nossas cabeas22. Est em ambos, mas inicialmente est nas nossas cabeas. No ser possvel mudar a rigidez das situaes que produzem inseguranas (estruturas opressivas e senso comum regressivo) sem primeiro romper a rigidez nas nossas mentes. As estruturas e os agentes so mutuamente construtivos, como bvio, mas s as mentes humanas podem reflectir nas foras estruturais e, atravs da aco humana, provocar a mudana estrutural. Tal como as duas lgicas anteriores, a transcendental tem uma longa histria. Manifestou-se necessariamente num conjunto de abordagens mais variado ao longo do tempo, pois baseia-se em pressupostos de escolha e no em cadeias de necessidade. Por isso, menos identificvel do que as outras, com uma determinada linha de pensamento ou filosofia individual. Talvez possa ser mais honrosamente vista na longa tradio do pensamento da comunidade mundial, desde os escritos dos Esticos at presente data, passando por Kant23. til categorizar a lgica transcendental em duas formas funcionais, aquelas a quem poderamos chamar os idealistas estruturais e os que so melhor descritos como utpicos do processo. Os idealistas estruturais so o equivalente filosfico dos realistas estruturais da variedade de Waltz. Ambos partilham a ideia de que so principalmente as foras estruturais que moldam o modo como o mundo funciona. Atendendo ao ponto onde estamos, a lgica fatalista inerente ao realismo poltico (se no mesmo a todos os seus praticantes) significa que o mundo funciona de
21 Ken Booth, Security and emancipation, Review of International Studies, Vol. 17(4), 1991, pp. 313-26. 22 A sua obra mais completa foi Bernard Brodie, War and Politics (London: Cassell, 1973). 23 Para uma descrio muito acessvel desta tradio ver David Heater, World Citizenship and Government. Cosmopolitan Ideas in the History of Western Political Thought (Houndmills, Hants: Macmillan, 1996).
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acordo com a lgica da anarquia. Atendendo ao ponto onde poderamos estar, a lgica transcendental inerente ao idealismo significa que o mundo pode funcionar de acordo com uma poltica muito diferente. A tarefa dos idealistas estruturais construir estruturas progressivas para substituir as opressivas que causaram tanta insegurana a tantas pessoas. Esperase, prev-se mesmo, que estas estruturas levantem o peso da opresso e permitam s pessoas, como indivduos e grupos, viver em paz, segurana e liberdade. As abordagens envolvem globalmente a centralizao do poder (como nas ideias do governo mundial24) ou a sua descentralizao (como em variedades de anarquia25). Os utpicos do processo26 enfatizam mais os processos benignos do que os fins estruturais. Com esta viso da aco no sentido ascendente argumenta-se essencialmente que se o ser humano em sociedade cuidar do processo, as estruturas cuidam de si prprias. Esta perspectiva reflecte as tradies metafsicas e polticas que so no-dualistas, concebendo uma unidade essencial entre os fins e os meios. Naturalmente, temos de comear sempre do ponto onde estamos, mas onde estamos, na opinio dos transcendentalistas no a mesma coisa que o mundo estado-cntrico dos fatalistas e dos conciliadores. Para os transcendentalistas a segurana mundial no uma coutada apenas de soldados e diplomatas, como Raymond Aron afirmou referindo-se s Relaes Internacionais ortodoxas. Todos temos espao, ainda que limitado, para fazer avanar os projectos colectivos. Os utpicos do processo incluem os que tentam transcender as inseguranas do sistema patriarcal (feministas), da guerra (pacifistas), das opresses polticas e outras (defensores dos direitos humanos) e das alteraes climticas (grupos ambientais). Colectivamente, estas pessoas constituem uma rede de sociedade civil global em desenvolvimento, por vezes vista como a conscincia do mundo e os motores da mudana progressiva. No estou a dizer que as organizaes no governamentais transnacionais so por definio progressivas e democrticas, pois muitas no o so. O que se
24 Provavelmente o plano do sculo XX mais cuidadosamente elaborado para um sistema federal mundial foi Grenville Clark e Louis Sohn, World Peace Through World Law (Cambridge MA: Harvard University Press, 1958). 25 Um estudo completo o de Peter Marshall, Demanding the Impossible. A History of Anarchism (London: Fontana Press, 1993) 26 A distino entre utopia de processo/fase final de Joseph Nye: ver a sua The Long-Term Future of Deterrence, pp. 245-7 em Roman Kolkowicz (ed), The Logic of Nuclear Terror (Boston MA: Allen & Unwin, 1987).
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afirma que neste perodo da histria os movimentos sociais empenhados em objectivos de ordem mundial/utopia do processo que acabmos de identificar encarnam a maior esperana de a humanidade ultrapassar as inseguranas que a dominaram no sculo XX. O sculo XX assistiu a uma variedade florescente de perspectivas transcendentais, baseadas nas tradies de sculos anteriores. A teoria cosmopolita tambm comeou a ser expressa com maior sofisticao27. No ltimo sculo foram demonstradas expresses da lgica transcendentalista: pelos defensores liberais de uma harmonia de interesses natural entre os povos na primeira dcada do sculo, com base nas ideias de uma economia de laissez-faire global; pelos bolcheviques, na segunda dcada do sculo, na tentativa primeiro, na Rssia e posteriormente mais alm, pr a sua verso da viso de Marx em prtica com o objectivo de provocar um atrofiamento do Estado e o triunfo do comunismo mundial; pelos defensores da Liga das Naes, na dcada de vinte, ao desenvolverem um conceito de segurana colectiva (baseado nas perspectivas internacionalistas e na aco militar colectiva), a fim de tentar vencer os perigos de um sistema internacional baseado na auto-ajuda nacional; por Gandhi, nos anos trinta, ao defender princpios como o ahimsa (o amor por todas as coisas) e a satyagraha (uma estratgia de no violncia) que combinava ideias de anarquismo e pacifismo com o objectivo de erradicar o estatismo, visto como a causa da tanta insegurana; pelos proponentes do governo mundial, na dcada de quarenta, ao defenderem, num ambiente de guerra total, que a centralizao do poder escala global, iria fundamentalmente reformar o sistema de Estado vestefaliano, cujas principais caractersticas eram os dilemas da segurana, a corrida ao armamento, a desconfiana, a competio e a guerra; pelos defensores do desarmamento, na dcada de cinquenta, alguns dos quais elaboraram planos para um Desarmamento Geral e Abrangente, argumentando que, ao tomar medidas para erradicar as armas que tornavam a guerra possvel, estas acabariam por erradicar a guerra como instituio e, com ela, as atitudes brbaras que derivavam do sistema de guerra;
27 David Heater prope uma histria completa em World Citizenship and Government, e em Does Cosmopolitan Thinking Have a Future? Captulo 9 em Booth et al., How Might We Live?
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pelos adeptos do Projecto do Modelo da Ordem Mundial, na dcada de sessenta, que procuravam, como intelectuais activistas da ordem mundial, desenvolver teorias e prticas para avanar com os valores da no violncia, da justia econmica, da governao humana, da defesa do meio ambiente e dos direitos humanos; pelos pensadores feministas, na dcada de setenta, que comearam a reconceber a histria e a poltica como um relato de construes dos sexos, tentando promover a conscincia, ento dominada pelas ideias masculinas, da possibilidade de novos valores e instituies com base na tica feminilizada, em vez da cultura do sistema patriarcal; pela rede de sociedade civil global em desenvolvimento nos anos oitenta movimentos pacifistas, grupos de protesto ambiental, defensores dos direitos humanos e no s que tentaram dar uma forma prtica humanidade comum; e pelos pensadores da democracia cosmopolita nos anos noventa, que procuraram a mudana progressiva da condio poltica global, atravs da divulgao global do esprito da democracia e do desenvolvimento das instituies democrticas no seio dos Estados e entre os Estados. Embora as ideias derivadas da lgica transcendental nunca tenham estado no topo da agenda das salas de conferncia dos poderosos, foram persistentes ao longo dos sculos, e por vezes poderosas, como se pode ver, em particular nas aspiraes de realizar uma comunidade totalmente humana em vrias tradies religiosas, nomeadamente nas do Cristianismo e do Islo. A lgica transcendental tambm pode ser vista na poltica emancipatria ao longo dos sculos, incluindo o trabalho de pacifistas, opondo-se guerra e ao imperialismo, os inventores de ideias historicamente inovadoras como a democracia ou o feminismo e os defensores de ideias que vo para alm do estatismo, evidentes nos crculos de preocupao em expanso demonstrados na divulgao de uma cultura de direitos humanos e nas prticas de uma comunidade de segurana como a Unio Europeia. A lgica transcendental motiva os refuseniks e a esperana transcendental est materializada na crena de que so as ideias inventadas ao longo da histria, e depois imitadas atravs da prtica repetida, que fazem o mundo avanar s vezes para pior, mas potencialmente para melhor. Esta esperana sustentada empiricamente pelo triunfo, em diferentes locais e diferentes pocas, de invenes 39
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polticas progressivas como a democracia, a ilegalizao da escravatura, o derrube de imprios opressivos e a sacralizao da regra de lei. Para o transcendentalista, a lgica da insegurana leva mobilizao de ideias e foras para tornar o mundo um local melhor para se viver.
MUDANA RADICAL: REPENSAR AS INSEGURANAS NA ERA GLOBAL O argumento at agora apresentado centra-se na possibilidade de entender as teorias e prticas da segurana no sculo XX em relao a trs posies lgicas. As ilustraes dadas de cada dcada procuravam esclarecer quais as posies que tenderam a ser dominantes em termos da agenda poltica internacional. Foi um sculo em que a segurana, tal como foi praticada pelos poderosos e estudada pelos seus intelectuais tradicionais (no sentido de Gramsci28), foi moldada pelas lgicas fatalista e conciliadora. Atendendo ao domnio histrico destas lgicas, ser que poderamos concluir que o que temos a fazer extrapolar o passado para o futuro, de modo a prever futuros entendimentos da segurana?. tentador, e talvez mesmo persuasivo, mas penso que seria imprudente. Fazer isso seria dar respostas de ontem a problemas de amanh, quando as respostas de ontem nem para os problemas de ontem foram satisfatrias. Na base do argumento sobre as possibilidades e opes futuras relativamente s teorias e prticas da segurana est a crena de que, nas duas ltimas dcadas do sculo XX, ocorreu uma mudana radical nas questes mundiais. Esta mudana pode estar encapsulada na ideia de um movimento do sistema de equilbrio de poder clssico/vestefaliano dos Estados soberanos para aquilo que gostaria de designar por primeira verdadeira era global, um mundo de globalizao cada vez mais densa. Embora muito do anterior contexto inter-Estados permanea poderosa e por vezes violentamente institudo, as dcadas recentes assistiram a um notvel conjunto de mudanas e estas, diria eu, requerem que a segurana seja radicalmente repensada escala global. Este tema deve constituir uma ponte para os outros artigos desta colectnea, que exploram diferentes problemticas da segurana neste novo sculo.
28 Sobre intelectuais tradicionais e orgnicos, ver David Forgacs, A Gramsci Reader. Selected Writings 1916-1935 (London: Lawrence and Wishart, 1988) pp. 250, 300, 302-4, 308-10,331, 337.
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No h fins nem comeos simples na histria: a transio tudo. Para os objectivos presentes, quero ser muito literal em termos de delinear o sculo XX. Pretendo utilizar o calendrio (1900 e 1999) e no entrar nos jogos que os historiadores fazem ao definir sculos longos e curtos: o sculo XX comeou em 1914 e terminou em 1989, por exemplo?. Tendo isto em mente, quero enfatizar que prximo do final do ltimo sculo comeou a ocorrer uma mudana radical no contexto da poltica mundial, abrangendo mais ou menos os ltimos vinte anos, ou seja, cerca de um quinto de todo o perodo. Pode argumentar-se que a globalizao comeou muito mais cedo (como eu prprio diria) e debater quando que ela irrompeu como uma dinmica dominante, mas no h dvida de que os anos oitenta e noventa representaram um ponto de transio de significado histrico, em termos do contexto da poltica mundial, que vai ter importantes implicaes no modo como a segurana teorizada e praticada no presente sculo. O mundo entrou na Era Global. As trs lgicas vo continuar a ter adeptos no pensamento e nas prticas de segurana, mas em circunstncias diferentes. O conceito da globalizao muito disputado, em termos de causas, caractersticas e consequncias, mas o espao no me permite alongar-me nesse debate. A sua definio tambm contestada, embora eu acredite que o seja desnecessariamente. Pretendo argumentar que a globalizao pode ser entendida em dois sentidos principais, que se distinguem conceptualmente com muita clareza, mas que historicamente evoluram com uma sinergia mutuamente dinmica: A globalizao como projecto poltico-econmico. Neste sentido, a globalizao sinnimo de crescimento de uma economia mundial integrada. Est relacionada com o triunfo do capitalismo, neo-liberalismo, domnio/imperialismo norte-americano, etc. Globalizao como processo tcnico-cultural. Neste sentido, a globalizao sinnimo de mltiplas e complexas inter-penetraes do local com o global, que caracterizam o mundo de hoje. Est relacionada com a diminuio do espao e do tempo, o mundo em 24/7, o confronto do Ocidental e outras identidades. Juntas, estas duas dinmicas vo moldar o contexto da poltica mundial para o futuro indefinido e, consequentemente, a parte desse mesmo futuro associado poderosa palavra segurana. Haver quem argumente que se os motores da globalizao poltico-econmica continuarem 41
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a ser dominados pelo lucro e o poder, o espao aberto pela globalizao tcnico-cultural significar que as perspectivas da segurana para a maioria dos seres humanos, ao longo da prxima metade de sculo, s podem ser sombrias. No entanto, a globalizao oferece oportunidades e ameaas se as possibilidades tcnico-culturais do progresso se infundirem nas polticas emancipatrias poltico-econmicas humansticas. Como ponte para os outros artigos neste volume, gostaria de referir que o contexto em mutao da poltica mundial tem quatro caractersticas principais, relevantes para a teoria e prtica da segurana no futuro indefinido: 1. A globalizao veio para ficar. Alguns observadores parecem acreditar que ao argumentar que a globalizao no nova esto de algum modo a diminuir o seu significado. Eu diria precisamente o contrrio: um movimento com uma trajectria de quinhentos anos, de uma forma ou de outra, veio para ficar. A globalizao uma tendncia secular na poltica mundial, embora no necessariamente da forma que dominou as ltimas dcadas do sculo XX. No tenho qualquer dvida de que aquilo a que estou a designar por globalizao tcnico-cultural no pode voltar atrs. Imaginar um mundo que no se vai tornar mais pequeno apoiar-se numa inverso historicamente nica das comunicaes globais. No momento presente tambm difcil imaginar, na ausncia de uma catstrofe global sem paralelo, que a economia mundial se vai tornar novamente uma manta de retalhos de localismos algo que nunca foi totalmente durante perto de mil anos. O que podemos ver uma mudana significativa do carcter da globalizao poltico-econmica (de que trataremos mais adiante). De momento, sejam quais forem as particularidades, vamos assistir eroso do sistema ideal clssico vestefaliano de Estados soberanos inter-Estados. Os Estados vo, naturalmente, continuar a ser importantes centros de poder de deciso, mas o seu raio de aco verdadeiramente independente est cada vez mais circunscrito pela dinmica da economia global. A histria vai seguramente registar que a experincia sovitica no foi tanto derrotada no jogo tradicional das aces, como co-optada pelo capitalismo. A globalizao est a extrair lentamente a essncia da soberania atravs das fendas da casca de ovo do Estado29.
29 Esta mais uma explorao da metfora do ovo, utilizada pela primeira vez por Hidemi Suganami e John Vincent. Ver R.J. Vincent, Human rights and International Relations (Cambridge: Cambridge University Press, 1986) pp. 123-5.
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2. A globalizao caracterizada pelo impacto desigual. Todos os estudos da globalizao, quer se centrem na dimenso econmica ou na dimenso cultural, chamam a ateno para o impacto desigual nos diferentes grupos/classes, Estados e regies. J era de esperar30. A economia mundial produz uma manta de retalhos de glocalidades diversamente afectadas: a difuso tecnolgica muito desigual; a Ocidentalizao/Coca-colonizao associada cultura popular tem uma recepo variada; a insegurana agravada pela globalizao, principalmente nas regies que j so pobres; os impactos ambientais negativos resultam de complexas combinaes de factores; etc, etc. Em termos humanos, o aspecto mais decisivo do impacto desigual da globalizao consistiu em acentuar as disparidades entre aqueles que tm e os que no tm, dentro dos pases e entre os pases. Esta tendncia vai potencialmente desempenhar um papel muito importante na segurana dos indivduos e dos grupos, dos governos e dos sistemas polticos, dos Estados e das regies. 3. O problema no a globalizao, mas o carcter da globalizao. Est em curso um debate ideolgico muito intenso sobre a natureza da globalizao. Os ltimos vinte anos do passado sculo apontavam claramente no sentido da necessidade de evitar pensar o que est em jogo em termos globalizados de bom ou mau, como por exemplo na tendncia daqueles que so movidos por uma persuaso psmoderna, para partir do princpio de que global mau e local bom. O que deve ser discutido o carcter e desejabilidade de cada caracterstica da globalizao, questo a questo, e no a imposio de modelos ideolgicos. As decises sobre se determinadas caractersticas so desejveis ou no devem basear-se na interaco das respostas dadas a uma questo mais fundamental: Globalizao para quem? A globalizao que dominou o passado recente ameaa multiplicar as inseguranas, especialmente ao nvel humano. Uma globalizao mais humanista procuraria direccionar as polticas para um resultado diferente. Uma tal concepo de globalizao basear-se-ia numa noo firme de uma comunidade humana e procuraria torn-la funcional atravs das prticas dos valores da ordem mundial, como a
30 Para uma anlise completa, pormenorizada e sofisticada dos efeitos negativos e positivos da globalizao, ver Jan Aart Scholte, Globalization. A Critical Introduction (Houndmills, Hants; Macmillan, 2000).
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deslegitimao da violncia, a promoo dos direitos humanos, a difuso da governao humana, o desenvolvimento da defesa do meio ambiente e a construo da justia econmica31. Acima de tudo, a globalizao humanista significa a utilizao das oportunidades abertas pela globalizao tcnico-cultural para desenvolver relaes econmicas que capacitem melhor o(s) povo(s) para se relacionar(em) um(uns) com o(s) outro(s) em condies de maior igualdade. Se a dinmica da globalizao for utilizada no interesse humano, a segurana melhorar; se a globalizao continuar a ser um projecto no interesse colectivo, vamos assistir s consequncias negativas, j por demais evidentes em muitas partes do mundo. 4. A Era Global requer uma perspectiva crtica em relao segurana. Em poltica internacional, vimos que, no passado, as coisas no correram muito bem. As inseguranas entre os Estados foram mais do que contrabalanadas pelas inseguranas causadas ao(s) povo(s) pelos seus prprios governos. A globalizao veio acrescentar-se a um quadro j complexo, ao contribuir para o reconhecimento da necessidade de uma focalizao na segurana humana e estatal, ao romper a compartimentao da poltica nacional e externa, ao exacerbar uma srie de questes de segurana diferentes e ao alterar o significado e a importncia de conceitos como interesse nacional, territrio nacional e poder nacional. As circunstncias de mudana a que o Estado est mais aberto e menos poderoso em aspectos relevantes o pensamento tradicionalista da segurana at agora to referenciado ao Estado tem de se adaptar. Houve muitos problemas com os estudos de segurana anglo-americanos durante a Guerra Fria. Os investigadores da paz e outros formularam crticas radicais, questionando a prpria cosmoviso da comunidade de Estudos Estratgicos. Com o tempo, a crtica tornou-se uma necessidade estratgica global, quando devia ter sido sempre uma ordem tica. Na dcada de oitenta, os defensores da segurana alternativa e alguns especialistas de segurana do Terceiro Mundo apresentaram importantes desafios. Estes crticos no concluram que os Estados e as questes militares j no so importantes longe disso. O argumento , antes de mais, o facto de
31 Estes so os valores da Ordem Mundial adoptados pela escola de pensamento de que Richard Falk foi membro to distinto: ver, inter alia, o seu A Study of Future Worlds (New York: Free Press, 1975) e The Promise of World Order (Filadlfia: Temple University Press, 1987).
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os Estudos de Segurana Tradicional (TSS) se terem tornado obsoletos. A objectividade reclamada e o primado do Estado pressuposto pelos TSS so bases inadequadas para abordar a segurana, na teoria e na prtica. O desafio intelectual e poltico para os analistas da segurana fugir da simples teoria de resoluo de problemas para a teoria crtica uma abordagem que revela e reflecte sobre os seus prprios pressupostos e perspectivas, assim como sobre os dos outros. Esta abordagem, iniciada sob o rtulo de Estudos de Segurana Crticos (CSS), procura aprofundar e ampliar a nossa concepo de segurana e oferece a melhor promessa de enfrentar os mltiplos desafios da Era Global32. Se, como Robert Cox argumenta, toda a teoria para algum e tem alguma finalidade33, ento os CSS rejeitam a ideia de que a erudio serve para aumentar o poder do prprio Estado soberano. Em vez disso, o algum so os inseguros os que vivem encurralados devido s ordens prevalecentes e a finalidade a emancipao da humanidade comum. Se a poltica mundial continuar a ser movida pelo princpio literal do tudo como dantes, podemos ento prever com confiana cinco tendncias preocupantes relacionadas com a segurana nas prximas dcadas: 1. O aumento da insegurana humana. A atitude global do tudo como dantes significa que as inseguranas vo aumentar ao nvel indivdual e das sociedades e ao nvel mundial. Vo aumentar, por exemplo, em resultado de: os governos responderem globalizao reduzindo as despesas pblicas, expondo as suas populaes s inseguranas que advm da pobreza e da falta de sade: da incompetncia, opresso e corrupo das elites que dominam diferentes glocalidades; das crises de identidade face aos efeitos das foras econmicas, culturais e polticas; do aumento dos problemas ambientais enquanto a globalizao valorizar o crescimento e o lucro em detrimento da defesa e da conservao; e das inseguranas que resultam da hiperglobalizao causadora de um agravamento do fosso entre ricos e pobres. Como resultado das tendncias nestas direces, j est a ser dada mais
32 Para uma introduo, ver Pinar Bilgin, Ken Booth e Richard Wyn Jones, Security Studies: the Next Stage?, Nao e Defesa, Inverno 98, No 84-2 Srie, pp. 131-57; e Ken Booth (ed), Security, Community and Emancipation. Critical Security Studies and World Politics (Boulder CO: Lynne Rienner, no prelo) 33 A principal referncia de Robert Cox para os estudantes de Relaes Internationais/ Teoria Crtica a sua obra Social Forces, States, and World Order, Millennium, Vol. 10 (2), 1981, pp. 126-55.
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importncia s necessidades da segurana humana. Trata-se de um factor crucial porque, ampliadas muitas vezes, as necessidades humanas no satisfeitas podem ter importantes implicaes internacionais. 2. O papel da expanso demogrfica especialmente importante. At agora, a globalizao econmica aumentou as disparidades entre os que possuem algo e os que nada tm, e o futuro afigura-se pouco promissor no que respeita ao crescimento demogrfico e stress ambiental. Estes so factores objectivos que vo ter um grande impacto no futuro da poltica global, mas cujas implicaes esto apenas a comear a ser pensadas (por exemplo: Qual poder ser o conflito resultante da escassez de gua em determinadas regies?). Podemos libertar-nos destes problemas atravs de um imprevisvel avano tecnolgico ou outro desenvolvimento, mas seria insensato partir desse princpio. Entretanto, uma das mais cruciais e previsveis dinmicas da futura paisagem da segurana global a do crescimento demogrfico. As ms notcias que se j existem muitos seres humanos, o pior est para vir34. Nessa altura, haver provavelmente maior stress ambiental, resultante do aumento das exigncias em relao agricultura e pesca mundiais; maior stress social resultante da necessidade de encontrar emprego e cuidados de sade para milhes de outras pessoas; e tambm maiores presses sobre o poltico, resultantes dos guetos urbanos sobrepovoados e das migraes em massa. Se o mundo j no est a funcionar bem para a maioria da sua populao, ir previsivelmente ficar pior medida que as populaes aumentarem. Isto no pode ser seno uma fonte de instabilidade e insegurana. Como diz o verso da cano: Quando nada se tem, nada se perde. 3. Vai haver vencedores e vencidos bem definidos. Na at agora dominante verso neo-liberal da globalizao houve j vencedores e vencidos bem definidos. Nesta verso, os vencedores so o Norte sobre o Sul, os instrudos sobre os no instrudos. Mas tem de haver vencedores e vencidos no sistema capitalista global, facto alis j reconhecido por alguns dos seus maiores expoentes, nomeadamente Paul Volker, George Soros e agora Bill Gates donos do universo capitalista para utilizar um termo apropriadamente triunfalista dos anos oitenta. Os tipos de problemas associados ao facto de ser um vencido no fim da dcada de noventa, decorrentes das crises financeiras na sia, Rssia, Mxico e
34 Norman Myers, The Gaia Atlas of future worlds (London: Gaia Books, 1990), p. 38
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outras regies, no foram acidentes do capitalismo global, mas antes partes integrantes dele. E os vencidos sero sempre uma ameaa para os privilgios e para a segurana dos vencedores. Uma situao de vencedores e vencidos em definitivo, resultante dos colapsos dos Estados ou das economias, pode vir a ter srias consequncias internacionais. A migrao uma manifestao de como um vencido pode ameaar um vencedor. Mais grave ainda, no de surpreender que lderes ambiciosos, agressivos ou desesperados procurem tirar partido daqueles que tm um sentimento de agravo, perda de oportunidades de vida ou de serem vtimas de explorao. A violncia uma consequncia certa. A forma como polticos ambiciosos nos Balcs tentaram manipular a desintegrao do Estado jugoslavo premonitria. Se nas actuais inseguranas for instilado um sentimento de injustia histrica e este for explorado por paixes ps-modernas com identidades tradicionalistas, o resultado ser provavelmente um ressurgimento dos sentimentos tribais e das ideologias regressivas. 4. Vai haver uma nova Era de ideologia. A tese do fim da histria, associada a Frances Fukuyama, que no foi nem to brilhante nem to disparatada como se disse na altura, previa um mundo futuro dominado por uma cosmoviso: a da democracia e do capitalismo. Independentemente do facto de a viso de Fukuyama ter parecido ou no persuasiva a curto prazo, a verdade que subestimou seriamente a interaco entre circunstncias materiais e ideias em condies de globalizao. Em circunstncias futuras de stress social previsvel dentro dos pases (como o desemprego massivo resultante do crescimento demogrfico) e de conflitos imprevisveis entre eles, impensvel que a poltica mundial no assista a uma nova era de ideologia. A desigualdade massiva faz de todos ns idelogos ou escravos enquanto o desespero pode levar as pessoas a acreditar em qualquer coisa, e a procura de significado e a vontade de dominar so ambas servidas por uma espantosa magia tecnolgica. Por isso, em circunstncias em que ocorrem crises generalizadas medida que as disparidades aumentam entre os pases e dentro deles, que a populao global dispara, que os problemas ambientais se acentuam, que os principais Estados permanecem competitivamente militarizados e que se acentua um sentimento de sobrecarga do sistema e de impotncia em relao ao futuro, podemos partir do princpio de que as ideologias para as quais os ricos (sentindo-se ameaados, porque so ricos) e os 47
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pobres (sentindo-se desesperados, porque so pobres) se sentiro atrados, sero sempre caracterizadas por vises sociais e polticas e raciais benignas e progressivas sobre a ordem social e o seu aperfeioamento. 5. O conflito inter-Estados no vai desaparecer. Embora eu esteja a argumentar que a globalizao mudou o contexto do conflito e da cooperao dentro do mundo tradicional da poltica internacional, acreditamos naquilo a que Gramsci chamou um interregno, em que o velho pode estar a morrer, mas ainda no desapareceu e, entretanto, muitos sintomas mrbidos persistem35. Um deles o potencial de conflito das relaes inter-Estados uma perigosa possibilidade em certas partes do mundo. Os Estados continuam a ser as principais sedes do poder e da tomada de decises na poltica mundial, mas a soberania est em fase de pulverizao. Num futuro imediato, menos provvel que a competio inter-Estados ameace com a guerra regional ou mundial do que no sculo XX, embora os confrontos militares no possam ser ignorados. Este especialmente o caso do Mdio Oriente e do sub-continente indiano, onde as consequncias mais vastas decorrentes da ameaa da proliferao de armas de destruio massiva continuam a ser significativas. Em termos globais, a probabilidade de guerras inter-Estados prolongadas e massivas, ao estilo da Era de Clausewitz, parece ser uma caracterstica menos dominante da poltica mundial, mas os velhos instintos continuam a estar profundamente enraizados nos governos: consequentemente, os problemas massivos e intensos da segurana humana podem metamorfosear-se em conflito internacional. Aqui, a memria da Europa nos anos trinta oferece um poderoso conjunto de advertncias: para as implicaes de um fermento diablico de insegurana social e econmica generalizada, claros vencedores e vencidos, a esperana de um Lebensraum ou de um lugar ao sol, ideologias extremas, e as energias dos povos em busca de significado na vida tudo explorado e canalizado por polticos ambiciosos para a agresso contra estranhos. O contexto no incio do sculo XXI muito distinto do da Dcada do Diabo dos anos trinta, mas os seus ecos perigosos no podem ser silenciados. Tero as elites estatais dos nossos dias aprendi35 Este foi o tema da introduo em Booth, New Thinking (1991) pp. 1-28; Como a noo suportava um olhar de volta dcada, foi o tema de Michael Cox, Ken Booth e Tim Dunne (eds), The Interregnum. Controversies in World Politics 1989-1999 (Cambridge: Cambridge University Press, 1999).
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do o suficiente para no lhes dar ouvidos? Os anos noventa no deram uma resposta inequvoca pela negativa.
SEGURANA NA TRANSIO: SCULOS XX/XXI Estamos a viver numa Era de um significado histrico to grande como o da Revoluo Industrial, do fim da Idade Mdia ou da fundao do Imprio Romano. Os anos que se avizinham vo estabelecer as caractersticas que vieram definir a Era Global, e comear atravs de prticas a responder questo: - Para quantos dos 10-15 bilies de seres humanos que vo viver em meados do sculo ser esta Era Global?. A Globalizao nas dcadas finais do sculo XX no nos deu muitas razes para confiar que esta ser uma Era de segurana generalizada mas, pelo menos, os contornos dos problemas e dos perigos tornaram-se mais ntidos. Acima de tudo precisamos de distinguir entre aquilo que designei por globalizao poltico-econmica e globalizao tcnico-cultural: por outras palavras, globalizao como projecto e globalizao como processo. A primeira uma questo de opo. fundamentalmente uma questo tica. At agora, esta verso da globalizao consistiu numa convergncia do domnio dos Estados Unidos, por um lado, com a ideologia neoliberal, por outro. Este domnio o resultado da poltica e do poder no sistema global; no um processo histrico objectivo. A globalizao como projecto poltico-econmico vai muito concretamente ao encontro dos interesses de determinados agentes e, atravs das suas prticas, assim como da sua ideologia, d uma resposta muito clara questo: - Globalizao para quem? A globalizao como processo tcnico-cultural, pelo contrrio, parece ser menos uma questo de opo. Alm disso, e o que mais importante, abre a perspectiva para um conjunto de respostas mais abrangente questo fundamental: - Globalizao para quem?. Abre, por exemplo, a possibilidade de emancipao em relao aos tradicionalismos - religioso e nacionalista que alimentaram as culturas opressivas. Quando apoiadas pelo poder soberano do Estado, estas produziram a espcie de ethos regressivo, apadrinhado pelo Estado que oprimiu as mulheres, aprisionou o pensamento e legitimou formas de desigualdade tnica, de classe e outras formas desumanizantes. O que a globalizao tcnico-cultural oferece idealmente a perspectiva de os localismos se abrirem ao abrao dos 49
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direitos universais e s cosmovises de outras culturas que, juntas, oferecem alguma margem para uma verdadeira emancipao36. O que a Era Global necessita no de escorar identidades de grupos existentes mas, tal como Susan Buck-Morss disse, criar novas identidades, respondendo directamente a uma realidade que , acima de tudo, objectiva - a mistura geogrfica de povos e coisas, das teias globais que disseminam significados37. Esta sensibilidade em relao globalizao globalizao humanista oferece a perspectiva da maximizao e integrao da diversidade humana em ideias e instituies comuns, em vez de as mesmas serem limitadas e integradas em culturas tradicionalistas, limites tnicos, identidades nacionalistas e estatismo soberano. Atendendo ao mpeto e direco da globalizao nos ltimos vinte anos do sculo XX, no possvel estar optimista relativamente segurana da maioria da populao mundial nos prximos vinte ou mais anos. A implicao inevitvel: quando se trata da teoria e prtica da segurana, deve ser dada uma prioridade historicamente nova lgica transcendental na agenda da poltica mundial. No simplesmente uma opo moral, mas uma necessidade estratgica. O mundo no est a funcionar. Fazer esta reivindicao em nome da posio transcendental abre uma srie de opes adicionais, mas para os objectivos deste artigo, o aspecto a realar que os CSS so os nicos Estudos de Segurana em que a perspectiva transcendental tem um papel central, com as suas questes crticas acerca do lugar dos indivduos, do papel da humanidade comum, da natureza da poltica, dos significados da segurana e do projecto da emancipao. difcil estar optimista em relao s perspectivas da segurana no sculo XXI, embora existam razes para uma esperana racional de que a Era Global pode colher lies importantes a partir da Era da poltica internacional que a precedeu. Falta saber, contudo, se elas vo ser suficientemente reconhecidas e postas em prtica a tempo, por aqueles que tm poder para agir decisivamente. Tal como sucedeu com o movimento para a unidade europeia, aps sculos em que o continente europeu foi a cabine de pilotagem durante a guerra, podemos acabar por chegar l, mas no antes de muitos desastres. Como Winston Churchill gostava de dizer: O ser humano vai acabar por fazer o que est certo, mas s quando tiver tentado tudo o resto.
36 Explicado em Booth, Three Tyrannies. 37 Susan Buck-Morss, Dreamworld and Catastrophe. The Passing of Mass Utopia in East and West (Cambridge MA: the MIT Press, 2000) p. 278.
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 51-90
Segurana Ambiental e a * Agenda de Segurana Global
Pierre Lemaitre
Director do Projecto da Agenda de Segurana Global, Dinamarca**
Jes Fenger
Instituto Nacional de Pesquisa Ambiental, Dinamarca***
Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000. ** Mathilde Bruunsvej 8. DK-3070. Dinamarca. Tel/Fax (+45) 49 26 68 48. *** Frederiksborgvej 399. DK-4000 Roskilde. Dinamarca. Tel: (+45) 46 30 11 05. Fax: (+45) 46 30 12 14. E-mail: jes.fenger@dmu.dk
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Segurana Ambiental e a Agenda de Segurana Global
ESTADO DA QUESTO Durante milnios a guerra tem sido a maior ameaa aos estados e a fora militar um meio para impedir esta ameaa segurana nacional. Aps a Segunda Guerra Mundial, com o advento das armas nucleares, emergiu uma nova agenda de segurana militar global, no sentido em que um maior nmero de estados quer a sua sobrevivncia fsica quer o seu sistema social ficou sob a ameaa de guerra e porque as estratgias preventivas adquiriram um mbito global. Aps o fim da Guerra Fria, novas ameaas no-militares surgiram, as mudanas climatricas e outros tipos de degradao ambiental tais como: crescimento global da populao e migraes, com efeitos ameaadores sobre pessoas e estados. Estas ameaas levantam a questo sobre se emergiu uma nova agenda de segurana global no perodo ps-Guerra Fria, constituda por ameaas no-militares e militares e se sero ou no necessrias novas estratgias preventivas para evitar tais ameaas. Ameaas no-militares segurana nacional Aquelas questes esto relacionadas com o entendimento do conceito de segurana nacional. Tem-se argumentado que ao incluir ameaas no-militares entre as ameaas segurana nacional se dilui o conceito, baseando-se este argumento numa acepo tradicional do conceito, dado que as ameaas militares tm sido as maiores ameaas aos estados desde h milnios. Mas, em vez de assumirmos as razes histricas do conceito como critrio de definio, parece mais apropriado optar pela substncia daquilo a que o conceito se refere como critrio de definio. Se a segurana entendida como: O conceito de segurana est ligado s ameaas essenciais que alteram as premissas de todas as outras questes. Os problemas de segurana tm a ver com desenvolvimentos compelidos, que excedem a capacidade de auto-governao ou, pelo menos, de autogesto dos problemas. Os problemas que no se prendem directamente com a segurana, embora amplos, podem ser tratados pelo actor em jogo que decide uma estratgia, como forma de minimizar as consequncias. Os problemas de segurana ameaam exceder a capacidade dos actores para controlar consequncias. (Jahn. Lemaitre. Waever. 1987, p.9). 53
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Pierre Lemaitre, Jes Fenger
Alm disso, se durante o sculo XXI ocorreram entre os estados efeitos maiores de desestabilizao ou mesmo extino no devido a uma agresso militar, mas a ameaas no-militares e a interaces entre estas parece relevante incluir as ameaas no-militares na categoria das ameaas segurana nacional. Este o pressuposto base do presente artigo1. Se as ameaas no-militares esto includas nas ameaas segurana nacional, tambm existe uma possibilidade de as ameaas nomilitares poderem constituir ameaas segurana regional e tambm global. Isto levanta a questo sobre se o impacto das mudanas climatricas, interagindo com outras ameaas no-militares e militares, so ameaas ao nvel dos estados, regies e do sistema internacional. Mudanas climatricas Entre as ameaas no-militares analisadas, evidenciam-se as mudanas climatricas. Tal no se deve ao facto de os autores considerarem que as mudanas climatricas so a mais importante ameaa no-militar do sculo XXI, quando comparadas com outros tipos de degradao ambiental, crescimento populacional e migraes, nem to pouco por se considerar as ameaas militares como tendo menor importncia. At hoje no se tem explorado as implicaes das mudanas climatricas no mbito da agenda de segurana global. Os impactos das mudanas climatricas interagindo com outras ameaas no-militares e militares parecem ser elementos chave na agenda de segurana global do sculo XXI. Este artigo centra-se sobre os impactos das mudanas climatricas nos pases em vias de desenvolvimento. Isto porque so os que provavelmente sero mais atingidos pelas mudanas climatricas e porque os estudos sobre os pases em vias de desenvolvimento so em menor nmero, do que aqueles sobre os pases hiper-desenvolvidos. A investigao sobre os impactos das mudanas climatricas revista e avaliada por um leque de cientistas da ONU, o IPCC Intergovernmental Panel on Climate Changes. Estes estudos tm-se centrado nos impactos sobre ecossistemas naturais e humanos, e sobre questes de preveno e adaptao dos mesmos. Baseado nestes estudos, evidenciaremos as
1 Para uma discusso mais aprofundada sobre o assunto, ver Relatrio do Projecto Alterao Ambiental e Segurana. e em especial o Volume 1, 1995.
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consequncias das mudanas climatricas na estabilidade poltica dos estados, regies e sistema internacional. O nosso conhecimento actual no permite respostas definitivas questo colocada, mas o artigo proporciona uma primeira indicao sobre os contornos e as dimenses das consequncias provveis das mudanas climatricas para a estabilidade poltica dos estados e consequncias para a segurana regional e internacional. Com base nesta anlise, tem-se delineado possveis estratgias preventivas que se espera que venham a ser objecto de mais estudos. provvel que os impactos em larga escala das mudanas climatricas se manifestem apenas no final do sculo XXI, mas apesar das incertezas importante encarar desde j o problema, porque as estratgias preventivas devem ser programadas a longo prazo. Tal como foi pertinentemente evidenciado pelo IPCC: Permanecem incertezas importantes para o julgamento do que constitui uma perigosa interferncia antropognica no sistema climtico e o que necessita de ser feito para evitar tal interferncia. ...O desafio no descobrir hoje a melhor poltica para os prximos 100 anos, mas sim seleccionar uma estratgia prudente e ajust-la, com o tempo, luz de novas informaes (IPCC 1995, p.27). Propomo-nos abordar a temtica em seis partes distintas: a Parte II descreve os provveis impactos das mudanas climatricas nos ecossistemas naturais e humanos, especialmente nos pases em vias de desenvolvimento. A Parte III examina as consequncias polticas das mudanas climatricas e as consequncias para a segurana nacional, regional e internacional. As mudanas climatricas com origem humana podem ser vistas como degradao ambiental. Assim, os estudos sobre os impactos polticos da degradao ambiental e sobre as implicaes para a segurana internacional so relevantes para a avaliao dos impactos das mudanas climatricas. Uma das descobertas destes estudos que o risco de desestabilizao poltica dos estados maior se vrios factores de desestabilizao estiverem presentes em simultneo, em particular entre os pases pobres. Tendo isto em considerao, a Parte III examina a probabilidade de outros factores desestabilizadores, tais como: tipos de degradao ambiental, rpido crescimento populacional e migraes em larga escala se encontram presentes nos pases em vias de desenvolvimento, e se se prev que venham a ser atingidos pelas mudanas climatricas. A Parte IV compara as provveis consequncias polticas 55
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das mudanas climatricas que exigem estratgias preventivas. A Parte V examina os factores subjacentes e os processos que esto na origem das mudanas climatricas. A Parte VI discute os desafios Norte-Sul, no que respeita s consequncias polticas das mudanas climatricas e a forma como as evitar.
I. IMPACTOS DIRECTOS DAS MUDANAS CLIMATRICAS Os impactos humanos com significado sobre a natureza datam das primeiras sociedades, com a introduo da agricultura e da irrigao artificial, h cerca de 10 000 anos. No entanto, antes da industrializao, aqueles fenmenos manifestavam-se de uma forma bastante isolada e independente. Hoje em dia, o contnuo crescimento da populao mundial e as suas crescentes expectativas de padro de vida material, num mundo de dimenses finitas e capacidade limitada, conduziram a vrias presses ambientais interligadas, em expanso quer no tempo quer no espao. A crescente produo de energia, que at agora se baseou principalmente em combustveis fsseis, de incio apenas provocou impacto sobre a sade e danos materiais devido s emisses locais de poluentes do ar (Brimblecombe, 1987). Em grande medida, estes problemas foram solucionados no mundo industrializado atravs da utilizao de combustveis menos poluentes e catalisadores (Fenger, 1999), embora sempre presentes nas cidades dos pases em desenvolvimento. Aps a Segunda Guerra Mundial, a projeco geogrfica aumentou no que respeita acidificao e outros impactos ecolgicos dos transportes de longo curso. Tambm os poluentes cidos tm vindo a ser, em grande medida, controlados no mundo industrializado, mas constituem nos pases em vias de desenvolvimento um problema emergente. Assim, na China, o carvo a maior fonte de energia cerca de 75% do total em 1995. Na base da projeco do consumo energtico e do investimento disponvel para a des-sulfurizao estima-se (Wang e Wang, 1996) que em 2020 as emisses de dixido sulfuroso aumentem 80%, comparativamente a 1990. Tal facto ir no s ter influncia sobre a qualidade do ar urbano, como tambm aumentar os efeitos da acidificao na parte sul da China, afectar a economia e como a poluio do ar transfronteiria afectar igualmente o Japo.
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A carga ambiental da poluio do ar tambm aumentou para uma escala global, onde no existe relao entre as emisses locais e efeitos subsequentes. Por este motivo, so objecto de agenda: a degradao da camada estratosfrica de ozono, que conduz a uma crescente radiao ultravioleta ao nvel do solo, especialmente causada pelos gases industriais CFCs; o aumento do efeito de estufa, conduzindo ao aquecimento global, especialmente provocado pelo dixido de carbono, o metano e o xido nitroso. A nvel cientfico, os dois problemas esto relacionados de duas formas, mas a nvel poltico e local tm at agora sido tratados separadamente. Com esta simplificao, a reduo da camada de ozono razoavelmente bem entendida, todas as regies esto a ser mais ou menos negativamente afectadas e so conhecidas solues tcnicas e polticas, apesar de ainda no estarem plenamente implementadas. Por este razo, os aspectos tradicionais da segurana ficam atenuados quando comparados com o crescente efeito de estufa e o seu potencial para provocar situaes de conflito. Consequncias do efeito de estufa Em si mesmo, o efeito de estufa um processo natural. A atmosfera razoavelmente transparente em relao onda de radiao solar que nos atinge, mas uma srie de gases de estufa, incluindo o vapor de gua, aprisionam a libertao de calor da radiao da terra. O resultado um aquecimento global de cerca de 35C em relao a uma mdia global de cerca de 15C, sem a qual a vida na sua forma actual no teria sido possvel. No entanto, desde meados do sculo XIX, com a industrializao e o incio do rpido crescimento populacional, a crescente produo de energia e alimentos, bem como as transformaes na utilizao da terra, resultaram em emisses de gases de estufa. O mais importante o dixido de carbono, devido ao uso de combustveis fsseis, bem como o metano e o xido nitroso provenientes de prticas agrcolas; mas tambm todos os compostos presentes nas actividades industriais e mudanas na explorao da terra por exemplo, a mudana das reas de floresta para a agricultura desempenham um papel significativo. 57
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O resultado tm sido crescentes concentraes atmosfricas de dixido de carbono (30%), metano (14,5%) e xido nitroso (15%). No mesmo perodo, a temperatura mdia global aumentou cerca de 0,6C, tendo 1998 sido o ano mais quente desde, pelo menos, a Idade Mdia. Tambm se observou a reduo dos glaciares polares e das montanhas. Ao longo da histria da Terra tem ocorrido uma srie de mudanas climatricas naturais, mas at agora no existem provas definitivas de influncia humana. Porm, as provas baseadas em modelos detalhados de clculos de mudanas nos padres de temperatura espaciais e temporais esto a aumentar2. O clima do futuro De acordo com o IPCC (1996a), provvel que se registe um novo aumento, de alguns graus centgrados, das temperaturas mdias globais durante o sculo XXI. Tambm se antecipam mudanas nos padres de precipitao e na frequncia de acontecimentos climticos extremos, mas as projeces indicam que existiro grandes variaes entre as regies (IPCC, 1998). claro que as projeces dependem das futuras emisses de gases de estufa e, logo, do desenvolvimento tecnolgico e da populao mundial. Como consequncia de um aumento geral da temperatura global, o nvel do mar elevar-se-, em parte devido expanso termal da gua do mar, mas tambm devido continuao da fuso dos glaciares. Sem uma reduo, provvel que, nos finais do sculo, o nvel do mar suba cerca de 50 centmetros. Os impactos nos diferentes estados variaro em funo aos movimentos tectnicos da massa de terra nas diferentes regies e dependero da adopo ou no de medidas de proteco. As projeces climatricas para alm de 100 anos apenas foram realizadas para alguns casos e so bastante hipotticas, no s devido s incertezas nos clculos do modelo, mas tambm devido s muitas hipteses que sustentam os cenrios de emisses. Os resultados do English Hadley Centre (The Met. Office, 1999) sugerem que sem uma reduo de emisses, a temperatura mdia global dever aumentar 3C at 2080. Os
2 Para uma consulta mais detalhada, vejam-se vrios relatrios do Painel intergovernamental da Mudana Climtica (por exemplo, IPCC, 1996). Uma terceira avaliao do IPCC est a ser preparada e ser publicada em 2001, contendo cenrios climticos e de emisses mais detalhados. Nenhum dos cenrios mesmo o mais optimista sugere que as mudanas climatricas possam ser evitadas.
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aumentos da temperatura sero, regra geral, superiores no Hemisfrio Norte, incluindo a parte Norte da frica e da ndia, embora a frica Austral tambm venha a ser atingida. Uma estabilizao da concentrao de CO2 em 550 ppm (partes por milho) sensivelmente o dobro do valor pr-industrial poderia conduzir a uma estabilizao da temperatura global, por volta do ano 2200, superior em 2C actual. Uma estabilizao da concentrao em 750 ppm resultaria em temperaturas no mnimo 1C superiores s actuais. Assim, mesmo uma modesta reduo das emisses importante, porque estas mitigam e adiam os impactos adversos e, logo, concedem mais tempo para a adaptao e reduo do problema. Devido lenta transferncia do calor do ar para a gua, o nvel do mar aumentar mais lentamente do que a temperatura correspondente. No ano 2200 o aumento ser de cerca de 1 m, no existindo indicaes de uma estabilizao. Subsequentes mudanas climatricas podem incluir consequncias imprevisveis ao nvel do efeito de estufa, por exemplo, sob a forma de mudanas na circulao dos oceanos, que no esto includas nas projeces mas que podem afectar todo o mundo. As mudanas climatricas projectadas e os seus resultados so influenciadas por podendo ter impacto em todos os aspectos das actividades da natureza e humanas (IPCC, 1996a, 1996b, 1996c; IPCC, 1998; The Met.Office, 1998,1999). Mas regies diferentes sero afectadas de forma diferente e os impactos imediatos no sero srios podero at ser benficos para alguns pases hiper-desenvolvidos em regies temperadas. No entanto, de acordo com recentes computaes realizadas pelo Instituto Meteorolgico Dinamarqus, o Norte da Europa pode registar tempestades mais frequentes (Kaas e Andersen, 2000). O Sul da Europa provvel que venha a ter um clima mais quente e seco (Parry, 2000). No entanto, podem surgir problemas mais graves nos pases em vias de desenvolvimento nas regies situadas em latitudes inferiores. Infelizmente, a maioria dos cientistas vive e trabalha no hemisfrio norte, especialmente em zonas temperadas e boreais, enquanto que a grande quantidade de populao vive nas regies tropicais e subtropicais, onde existe a maior parte da terra firme. Este desequilbrio no esforo cientfico entre o mundo desenvolvido e em vias de desenvolvimento conduz a distores na disponibilidade da informao e a acusaes de parcialidade quando processos politizados, como as avaliaes do IPCC, so realizadas (Odada e Scholes, 2000). Apesar do facto de se ter diagnosticado, que os pases em vias de desenvolvimento sero os mais atingidos 59
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pelas mudanas climatricas, sabe-se muito mais sobre os impactos nos pases mais industrializados. O efeito de estufa um problema para o mundo em desenvolvimento O aumento do efeito de estufa e o subsequente risco das mudanas climatricas tem sido causado pela utilizao de combustveis fsseis por um quarto da populao global, que vive nos pases industrializados, onde a utilizao de energia per capita pode conduzir a um rcio 10 vezes superior em relao aos pases em desenvolvimento. Apesar das negociaes internacionais em curso, o conjunto dos pases hiper-desenvolvidos ainda no reduziu as suas emisses de CO2. No entanto, apesar de parecer injusto, o problema est cada vez mais ligado aos pases em vias de desenvolvimento. As suas populaes em crescimento e as suas justificadas aspiraes de um melhor nvel de vida, conduzem a crescentes emisses de gases especialmente dixido de carbono relacionado com a energia, mas tambm dixido de carbono resultante da deflorestao, metano e xido nitroso proveniente das actividades agrcolas. Antes do ano 2020 o total de emisses efectivas dos (actuais) pases em vias de desenvolvimento excedero provavelmente as emisses dos pases hiper-desenvolvidos. Actualmente, pases no-membros da OCDE j emitem mais dixido de carbono relacionado com a energia do que os pases da OCDE. Ver Figura 1. Ao mesmo tempo, os pases em vias de desenvolvimento so sensveis aos impactos climticos, dado que muitos se situam em regies que esto seriamente afectadas, estando muitas vezes j condicionados pelos poucos recursos naturais de que dispem, pelas fracas infraestruturas e sistemas de gesto adequados. Alm disso, em muitos pases do Sul, provvel que os impactos climticos venham a agravar a degradao ambiental existente, nomeadamente: decrscimo dos recursos relacionados com a gua, a deflorestao e a desertificao. Assim, durante as prximas dcadas, muitos pases em vias de desenvolvimento tero que lidar com problemas de degradao ambiental por dois motivos: a) Encontram-se na fase inicial da industrializao e modernizao da agricultura, que esto associadas a muita poluio. b) Impactos de mudanas climatricas. Alm disso, em alguns casos sero objecto de interaces destes dois factores de desestabilizao.
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Figura 1. Populao global. Emisses globais de CO2 per capita
Fonte: Agncia Internacional de Energia e do Conselho Mundial da Energia.
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Recursos Aquferos Um dos factores chave que justifica o triplicar das colheitas de cereais entre 1950 e 1990 foi a duplicao da expanso da irrigao. Um dos grandes problemas actuais o esgotamento dos recursos aquferos. As melhores condies de irrigao situam-se na sia, onde, em conjunto, dois dos mais populosos estados do mundo a China e a ndia, representaram em 1993, 40% da rea global irrigada sendo que na China, 70% das colheitas de cereais dependem da irrigao (Brown, 1997, p.29). Durante a dcada de 1990 vrias tendncias emergiram, reduzindo a rea irrigada em muitos pases. De entre estas, a principal o esgotamento dos recursos aquferos e a canalizao das guas para as cidades. Em muitos pases com um rpido crescimento populacional com importantes regies produtoras de alimentos, os nveis de gua esto a decrescer. Este facto torna-se ainda mais dramtico onde a irrigao depende da gua fssil, como na Arbia Saudita e na Lbia. Actualmente, os fornecimentos de gua esto abaixo do valor crtico (1 000 m por pessoa por ano) em vrios pases, como por exemplo, a Jordnia, Israel-Palestina, Ruanda, Somlia, Arglia e Qunia. Uma avaliao realizada pelo Instituto Internacional de Gesto da gua (IWMI) indica que 2,7 bilies de pessoas podem ter problemas antes de 2025, mesmo sem impactos climticos. A cada vez maior escassez de gua no apenas um problema domstico, sendo provvel que provoque tenses no relacionamento entre estados altamente dependentes de gua que tem origem fora das suas fronteiras como por exemplo a Sria, o Sudo, o Egipto, o Iraque, Israel-Palestina e o Camboja (Chou et al. 1997). O Hadley Centre (1999) estima que, em 2050, devido a impactos de mudanas climatricas, 2,3 a 3,2 bilies de pessoas tero problemas de falta de gua, se tais impactos das mudanas climatricas no forem atenuados. Mas o nmero pode reduzir-se a 1,7 bilies de pessoas se a concentrao de CO2 estabilizar nas 550 ppm. Mudana na utilizao e degradao da terra Os assuntos relacionados com a utilizao da terra so fonte de grande preocupao, especialmente nas regies onde a segurana alimentar uma prioridade, nomeadamente na frica e na sia Ocidental (UNEP, 1997). Em pases com recursos econmicos limitados ao nvel do comrcio
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alimentar, as populaes em crescimento geralmente requerem uma expanso do cultivo e uma prtica agrcola intensa. Muitas vezes este processo limitado por barreiras econmicas e culturais, o que conduz a solues de curto prazo na forma da expanso para terras marginais e reas selvagens. A gesto inadequada da terra aumenta a eroso do solo, reduz a reteno de humidade e acelera a escassez de nutrientes. A degradao da terra em certos casos estabilizou noutros decresceu, quer na Europa quer na Amrica do Norte, enquanto que em frica, sia e Amrica Latina est a aumentar. A degradao mais grave surge nas regies desrticas e semidesrticas, que cobrem 30% da rea total da terra, prevendo-se que os desertos se tornem mais quentes, mas no significativamente mais hmidos tornando-se a desertificao irreversvel e o solo no propcio ao cultivo. A deflorestao nos trpicos resulta numa perda tanto de biodiversidade como de fertilidade do solo. Em termos globais, a deflorestao nos trpicos encontra-se associada s emisses de CO2. A ideia de que as florestas tropicais so os pulmes da Terra errada. Actualmente, as mudanas na explorao da terra nas reas das florestas tropicais corresponde a um quinto das emisses humanas de CO2 (IPCC, 1995a, p.79). Porm, at agora, as emisses tm sido mais do que contrabalanadas pelo crescimento da vegetao nas regies temperadas do Norte. No entanto, no caso de ocorrerem mudanas climatricas, verificar-se- a degradao do ambiente em muitas regies. Por exemplo, as florestas tropicais voltaro a morrer em muitas reas do noroeste do Brasil e na frica tropical. Localmente, a deflorestao influencia o ciclo hidrolgico e, em algumas reas, como por exemplo no Brasil, as alteraes do clima provocaro uma perda de zonas de produo agrcola atravs da reduo da precipitao. Noutras regies, a vegetao tropical transformar-se- em deserto ou em vegetao temperada. Isto, por sua vez, aumentar a emisso de CO2, proporcionando assim uma resposta positiva mudana climtica. Sem uma reduo, prev-se que a vegetao global na terra passe a contribuir para uma crescente emisso de dixido de carbono em 2025, o que acelerar ainda mais o aquecimento global. Se a emisso de CO2 estabilizar, a perda de carbono da vegetao ser atrasada em cerca de 100 anos e um novo equilbrio poder ser estabelecido (The Met. Office, 1998).
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Subida do nvel do mar A inundao de reas costeiras baixas, normalmente em esturios, um fenmeno bem conhecido que se agravar devido possibilidade da subida do nvel do mar, associada a acontecimentos climticos com impacto catastrfico, como por exemplo o risco acrescido de inundaes e da actual eroso do litoral. Alm das inundaes permanentes, a salinizao causa frequentemente danos em reas que se tornam inadequadas para a agricultura durante muitos anos. As consequncias econmicas decorrentes de uma subida de 1 metro no nvel do mar, indicam que os custos de conteno dessas consequncias sero modestos relativamente ao PIB dos pases mais industrializados, mas podem ser desastrosos para as reas situadas nos esturios dos rios, dos pases em vias de desenvolvimento e numa srie de minsculos estados-ilha, podendo, inclusivamente levar ao abandono de certas reas. Com a actual proteco costeira, o Bangladesh arrisca-se a perder 18% da sua rea. Vrias zonas costeiras africanas tambm esto em perigo e muitas delas esto j sob presso devido populao crescente e a utilizaes inadequadas (IPCC, 1998). O mesmo se aplica s naes costeiras da frica Central e Ocidental, cujas cidades se expandiram rapidamente para o litoral. No Egipto, uma significativa parte do delta do Nilo perder-se- devido aos efeitos das inundaes e eroso. A ndia, Paquisto, China e Indonsia tambm sero afectados. Estima-se que, actualmente, e de uma forma global, 46 milhes de pessoas correm o risco de sofrer com as inundaes (IPCC, 1996b), nmero este que duplicar se o nvel do mar subir 50 cm, triplicando no caso da subida verificada ser de 1 metro. Sade humana Os impactos sobre a sade humana so difceis de avaliar e podem em muitos casos ser indirectos atravs das mudanas na produo de alimentos e da disponibilidade de gua potvel (National Intelligence Council, 2000). Temperaturas mais altas aumentam o risco de incidncia de doenas infecciosas: dengue, febre amarela, algumas encefalites virais e a mais discutida a malria. Estima-se que actualmente h 500 milhes de casos de malria por ano. Com as esperadas mudanas climatricas, o nmero pode aumentar em mais 50 a 80 milhes de pessoas. Mais uma vez, as regies em vias de desenvolvimento nas zonas tropicais e
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subtropicais sero as mais atingidas, enquanto que o risco ser diminuto nos pases com um servio de sade bem desenvolvido. No entanto, as crescentes migraes espalham as doenas e requerem uma aco intensificada, como acontece no caso da tuberculose. Apesar de no ter uma relao directa com o clima, a produo de novas vacinas e antdotos pode, em princpio, resolver o problema, apesar como no caso da SIDA dos custos dispendiosos para os pases em vias de desenvolvimento. A crescente incidncia de doenas no implica apenas mais sofrimento humano, as doenas tm um efeito considervel sobre as economias dos pases em vias de desenvolvimento devido aos impactos na produo e porque as empresas estrangeiras no esto dispostas a investir em pases assolados por doenas. Crescimento populacional e produo de alimentos Em 2020 a actual populao mundial de 6 bilies atingir quase certamente cerca de 8 bilies. Em 2050, prev-se que a populao mundial se situe entre os 7,3 e os 10,7 bilies de pessoas, considerando-se provvel um valor mdio de 8,9 bilies de pessoas. Quase todo o crescimento populacional ocorrer nos pases em vias de desenvolvimento, especialmente em frica. Em 1950, existiam pouco menos de metade dos Africanos e Europeus actuais. Hoje em dia, apesar da epidemia de SIDA, existe quase o triplo. (Benedick 200, p.7 UN Population Division, 1999). Estas taxas de crescimento populacional requerem uma crescente produo de alimentos, de forma a evitar a fome. Mesmo sem mudanas climatricas, pode ser difcil aumentar a produo de alimentos de forma a suprir as necessidades da populao global (Lutz et al., 1997). Em diferentes regies, o abuso humano sobre a natureza resultou na deflorestao e eroso do solo durante pelo menos 8 000 anos (Runnels, 1995). Mesmo assim, a rea de terreno arvel aumentou at ao incio da dcada de 1980, apesar de, na actualidade, ter sofrido uma reduo devido indstria e expanso urbana, a par do crescimento da populao. Desde 1950 que a rea utilizada para cultivo de cereais, a nvel global, decresceu para quase metade. Apesar de existirem estados onde a m nutrio impera, em geral a produo global de alimentos tem ganho a corrida contra a crescente populao mundial, graas ao desenvolvimento tecnolgico, novas colheitas e melhoria das prticas agrcolas, permitindo assim uma colheita 65
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10 vezes superior realizada h algumas centenas de anos. Mas este desenvolvimento no se realizou sem problemas ambientais, quer no que respeita ao uso intensivo de fertilizantes e pesticidas, quer em relao ao emprego da gua e da utilizao da terra. Existem hoje sinais de que uma nova expanso ser difcil (Brown, 1999) e que esta exigiria esforos de bio-engenharia ao nvel das culturas, por forma a suprir as necessidades futuras (Mann, 1999). No entanto, isto pode implicar novos perigos ambientais. Os impactos das mudanas climatricas na vegetao, incluindo as colheitas, dependem de muitos factores. Um deles a humidade do solo, que o resultado de um equilbrio entre a precipitao, a evaporao e as perdas. Aqui os padres temporais de precipitao e evaporao desempenham um papel importante. Geralmente, temperaturas mais altas exigem mais precipitao para produzir humidade no solo. Se, no entanto, a precipitao se verificar sob a forma de breves, mas fortes chuvas, as perdas podem reduzir o seu impacto. A Figura 2 mostra os resultados obtidos com o modelo ECHAM4 de mudanas globais da humidade do solo, conforme descrito na legenda da figura. Aparentemente, mesmo para uma modesta subida de temperatura (idealmente baixa) existiro impactos considerveis com a excepo da regio do Sahel, onde a precipitao aumenta ligeiramente no Vero. As regies particularmente afectadas so a parte sudoeste dos EUA, o Mediterrneo e regies adjacentes do Norte de frica e a costa ocidental da Amrica do Sul, frica Austral e Austrlia. Prev-se mais precipitao na maior parte dos trpicos e um agravamento da seca no noroeste do Brasil. Os clculos de modelos sobre os impactos climticos regionais em relao aos problemas com as principais colheitas devido duplicao da concentrao de CO2 durante o prximo sculo, sugerem mudanas superiores e inferiores a um factor 3. No entanto, de um modo geral, o IPCC (1996b) estima que o total global da produo pode permanecer inaltervel, mas registar grandes disparidades geogrficas, em que muitos pases em vias de desenvolvimento ficaro a perder. As projeces do Hadley Centre ingls (The Met.Office, 1998, 1999) indicam que os resultados das colheitas aumentaro nas regies de latitudes mdias e elevadas, mas decrescero nas baixas latitudes. Antecipam-se significativas redues, especialmente em relao aos trpicos. A frica ser a mais afectada, com mais 18% de pessoas em risco de virem a sofrer com a fome
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Figura 2. Alteraes na humidade do solo devido ao aquecimento global
As reas sombreadas indicam aumento, as reas em branco indicam decrscimo. A parte superior refere-se aos meses de Inverno: Dezembro, Janeiro e Fevereiro. A parte inferior refere-se aos meses de Vero: Junho, Julho e Agosto. As duas partes mostram a diferena entre os dois perodos de 30 anos 2071-2100 e 1961-1990 para o chamado cenrio B2 SRES que assume um aumento da concentrao de CO2 para cerca de 600 ppm em 2100, resultando num aumento global da temperatura de 2C. (Simplificado a partir de simulaes modelares no Instituto Meteorolgico Dinamarqus, 2000)
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em 2050. Tambm se espera que a ndia e o Mxico registem considerveis redues nos resultados das suas colheitas de cereais. Prev-se ainda que o Norte de frica, a frica Austral e o Mdio Oriente sejam tambm afectados de forma negativa. Em relao reduo das emisses, os pases em vias de desenvolvimento tm um papel ambguo e potencialmente desestabilizador. O Protocolo de Quioto veio oferecer a possibilidade de um equilbrio internacional no que respeita s emisses de CO2 (IPCC 2000). Alguns governos dos pases em vias de desenvolvimento podem assim ser tentados a vender direitos de reflorestao da terra, necessria para a produo de alimentos, face a uma populao em crescimento.
II. IMPACTOS POLTICOS A maior parte dos conflitos humanos, mesmo quando aparentemente dominados por diferenas tnicas e religiosas, tm a sua origem em lutas por recursos e espao. Alguns estiveram, no passado, relacionados com uma deteriorao do ambiente, em parte devido a mudanas climatricas naturais, que conduziram ao declnio e queda de aglomerados e at de civilizaes inteiras (Lamb, 1982). provvel que as mudanas climatricas previstas, provocadas pelo homem, causem uma degradao ambiental sem precedentes na histria da humanidade causando no s grande sofrimento e destruio dos ecossistemas, mas constituindo tambm um pesado fardo para as economias dos pases afectados, muitos dos quais j so pobres. Isto levanta a questo sobre quais as provveis consequncias polticas das mudanas climatricas. Mas quais sero as implicaes para a segurana dos pases e regies afectadas, nomeadamente dos pases e regies em vias de desenvolvimento? Actualmente, as mudanas climatricas previstas apenas se manifestaram a uma pequena escala, sendo em certos casos inexistentes. Por esta razo, no possvel identificar empiricamente as consequncias polticas das mudanas climatricas em relao aos estados, regies e sistema internacional. As anlises tm de se basear nos prognsticos sobre os impactos das mudanas climatricas e as previses sobre as mais provveis consequncias polticas. No existem escolas de pensamento em relao aos estudos sobre as ligaes entre os impactos das mudanas climatricas e as suas consequncias polticas. Uma a j reconhecida
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produo cientfica sobre o impacto dos conflitos violentos; a outra examina a relao entre a degradao ambiental e a estabilidade poltica, um campo de estudo que emergiu na ltima dcada3. Conflitos armados, pobreza e dependncia da agricultura Os conflitos podem desempenhar um papel positivo ao favorecerem as mudanas necessrias, no entanto, apesar de limitarem muitas vezes a capacidade dos estados, para resolver os problemas decorrentes da relao conflito pobreza dependncia da agricultura. No perodo ps-Guerra Fria, entre 1989 e 1997, registaram-se 42 guerras com mais de 1 000 mortos por ano e 61 conflitos armados com pelo menos 25 mortos em batalha por ano. Os conflitos internos formam o grosso da violncia: de um total de 103 conflitos, 88 foram internos; outros 9 foram classificados como intra-estatais com interveno estrangeira. No que respeita a baixas, a maior parte foram civis, principalmente mulheres e crianas (Wallensteen e Sollenberg, 1998). A grande maioria destes conflitos concentra-se em regies dependentes da agricultura, nas quais esta constitui entre 27 e 65,5% do PIB, ou muito dependentes da agricultura, ou seja nas quais a agricultura constitui entre 11,3 e 27% do PIB. A elevada incidncia de conflitos violentos no causada pelo ndice de ocupao de habitantes, mas sim porque estes estados so dos mais pobres do mundo ou tm elevadas percentagens de populao vivendo em absoluta pobreza (de Sousa e Gleditsch, 1999). Um estudo das relaes entre as guerras civis ou guerras intra-estatais entre 1960 e 1992 e variveis como o nvel de rendimento, o fraccionamento etno-lingustico, a quantidade de recursos naturais e a dimenso da populao do estado, demonstrou que a relao mais forte entre a guerra civil e a pobreza (Collier e Hoeffler, 1998). De acordo com um estudo sobre o perodo entre 1954 e 1996 relativo a mais de 100 crises polticas graves e de estados fracassados, os indicadores dos baixos nveis de qualidade de vida, como a nutrio insuficiente, baixo rendimento per capita e acesso limitado a gua potvel, tm uma relao directa com a incapacidade de consolidar um Estado como tal. A mortalidade infantil foi considerada como o indicador que melhor reflecte a falta de qualidade
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A publicao chave o Relatrio sobre o Projecto de Segurana e Mudana Ambiental.
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de vida em geral, associada aos riscos de fracasso do estado (Esty et al., 1999). Os pases em vias de desenvolvimento, provavelmente os mais atingidos pelos impactos das mudanas climatricas, renem aquele tipo de factores que se encontram relacionados com a guerra intra-estatal e o fracasso do estado: so muitssimo ou muito dependentes da agricultura e os rendimentos dos recursos naturais e do sector primrio so importantes para as suas economias e para a maioria da populao. Estes estados esto entre os mais pobres do mundo ou tm uma populao que vive maioritariamente na pobreza absoluta. Uma vez que as mudanas climatricas atingiro provavelmente o sector primrio das economias dos pases, os nveis de rendimento e os indicadores da qualidade de vida para grandes sectores da populao, sero afectados negativamente. Muitas vezes, o potencial de conflito num estado est estreitamente ligado ao tipo de relaes entre estados, quer ao nvel regional quer internacional (Buzan 1991. Bilgin 2000). Muitos dos estados com probabilidade de serem atingidos pelas mudanas climatricas comportam caractersticas que, no passado, contriburam para os conflitos inter-estatais (Singer 1979.1980), uma das quais a desestabilizao de um ou ambos os estados que tiveram um longo historial de hostilidade e conflitualidade. Por outro lado, os recursos aquferos ao serem objecto de disputa entre estados tambm tm funcionado como catalisadores em situaes de conflito. Entre eles, encontram-se a relevncia dos recursos aquferos no Mdio Oriente contam-se entre os diversos recursos escassos e partilhados que provavelmente sero afectados por mudanas climatricas. Ameaas interligadas e estabilidade poltica Os estudos realizados sobre a relao entre a degradao ambiental e os conflitos inter e intra estatais concluram que a degradao ambiental raramente, por si s, causa conflitos armados. Porm, nos pases do Sul, caracterizados por um fraco desempenho econmico, existe o risco de guerra civil, desestabilizao do estado e conflitos entre pases, caso a degradao ambiental venha a interagir com outros factores desestabilizadores (ECSP 1995-. Baechler, 1999. Baechler 1998; HomerDixon e Blitt 1998; Gleditsch 1997; Schwartz e Hanson, 1997. Sellstrm, T. e L. Wohlgemuth 1996. Esty et al., 1999). A maior parte dos pases do Sul, mais susceptveis de serem atingidos pelas mudanas climatricas tamNAO DEFESA
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bm sofrero provavelmente presses devido ao crescimento populacional, s migraes e a outros factores de desestabilizao. Crescimento populacional. De acordo com os prognsticos de variao mdia, da ONU, no perodo 2000-2050, estima-se que o Mxico passar de 99 para 147 milhes de habitantes. O Brasil que j o maior importador de cereais do hemisfrio ocidental enfrentar um aumento de 170 para 244 milhes. Os pases do norte de frica e os estados do Mdio Oriente registaro crescimentos populacionais da ordem dos 50% at mais de 100%. Espera-se que a populao da Nigria passe de 112 para 244 milhes; a do Congo de 52 para 150 milhes; a da ndia cresa de 1 014 para 1 529 milhes de habitantes; do Paquisto de 156 para 345 milhes; e a da China de 1 278 para 1 478 milhes (UN Population Division, 1999, pp. 449-455). Tais taxas de crescimento populacional requerem uma rpida expanso das infra-estruturas e da produo de alimentos, apenas de forma a manter os padres de vida. Migraes. Para um crescente nmero de pases em vias de desenvolvimento, as migraes internas e transfronteirias so vistas como uma ameaa poltica e econmica. A migrao rpida em grande escala coloca problemas aos estados receptores. Uma ameaa real, ou percebida como tal, identidade cultural e economia pode causar uma intensa preocupao poltica em relao aos imigrantes, em detrimento de outras questes (Waever et al. 1993, pp. 148-167). Isto, por sua vez, alimenta o extremismo poltico e a violncia, colocando as questes tnicas no topo da agenda poltica. Durante a Guerra Fria, as guerras civis e entre estados e a desestabilizao poltica foram as principais causas das migraes. No entanto, estas esto cada vez mais ligadas degradao ambiental. De acordo com um estudo, em 1995 existiam 25 milhes de pessoas deslocadas em todo o mundo devido degradao ambiental, comparando com os 23 milhes de pessoas deslocadas devido a perseguies polticas, religiosas ou tnicas. As pessoas deslocadas incluem tambm os indivduos que foram forados a fugir do seu pas, bem como aqueles que foram compelidos a mudar-se para outra rea no seu prprio pas (Myers. 1996, p. 27. Schwarz e Hanson, 1997). As mudanas climatricas e outros aspectos da degradao ambiental contribuiro provavelmente para aumentar o nmero de migrantes, 71
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devido aos danos causados nos ecossistemas naturais e humanos. Se a chegada de migrantes ao territrio de outros grupos sociais ou naes resultar em conflitos tensos, as migraes sero ainda mais significativas. Um caso paradigmtico a guerra civil no Ruanda, que alastrou a toda a regio (Sellstrm e Wohlgemuth, 1996; Baechler, 1999). Expanso urbana. A crescente expanso urbana est estreitamente relacionada com o crescimento populacional e a degradao ambiental, dado que ambas so importantes factores-empulsionadores, da movimentao de pessoas do meio rural. Em 2006, 60% vivero em reas urbanas. Actualmente, existem 14 mega-cidades, isto , cidades com mais de 10 milhes de habitantes. Em 2015 existiro 26 mega-cidades, 22 das quais nos pases em vias de desenvolvimento. A juventude da populao e a crescente expanso urbana so factores que aumentam a probabilidade de emigrao para outros pases (Widgren, 1990). Na medida em que as mudanas climatricas causam uma crescente degradao ambiental, provvel que venham a acelerar a migrao para as cidades em pases em vias de desenvolvimento e para os pases hiper-desenvolvidos. A expanso urbana e um nmero crescente de mega-cidades aumentam as dificuldades de satisfao das necessidades bsicas, tais como alimentos e gua, o que pode ter consequncias polticas. So conhecidas, desde h milnios, as revoltas provocadas por escassez de alimentos e recursos hdricos na ltima dcada (Brennan, 1999. Biswas, 1998). Se a isto juntarmos o facto de, nas prximas dcadas, a maioria da populao urbana nos pases em vias de desenvolvimento vir a ter uma raiz cultural no ocidental, a maioria no desemprego e exposta diariamente, atravs da televiso, vida luxuosa nos pases hiper-desenvolvidos e entre as suas prprias elites, tais factores podem ser importantes para a estabilidade dos estados em processo de expanso urbana. Pontos crticos. Muitos tipos de degradao ambiental e de conflitos sociais possuem a caracterstica de se desenvolverem para alm de um limiar crtico, tendendo a reforar-se a si prprios dificultando ou impossibilitando uma inverso de controlo. Exemplo ilustrativo deste facto o da camada de ozono. H cerca de 25 anos atrs, os efeitos acumulados dos CFCs comearam lentamente a elevar a quantidade de cloro na atmosfera. Do seu nvel natural de 0,6 partes por bilio (ppb), a concentrao subiu para 0,9 e depois para 1,4 e ainda para 1,9 ppb
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embora a camada de ozono tivesse permanecido inalterada. Quando as concentraes de cloro passaram o limiar invisvel de 2,0 ppb verificouse um repentino colapso da camada de ozono sobre a Antrctida, causando surpresa e alarme na comunidade cientfica (Benedick 2000, p. 6). Outro exemplo a eroso do solo aps a remoo da camada superior de terra, o que resulta em desertificao. No caso de conflitos intra e entre estados, o ponto fulcral so os conflitos armados que se desenvolveram para alm do ponto em que se entende que a existncia fsica ou a identidade da nao esto em risco, como por exemplo na ex-Jugoslvia. Crculos viciosos. Nos pases em vias de desenvolvimento, em certas circunstncias, os efeitos desestabilizadores da degradao ambiental, o rpido crescimento populacional e migraes tendem a reforar-se mutuamente, atravs de uma sinergia negativa e produtora de crculos viciosos (Singer e Wildavsky, 1993. Baechler, 1999. Sellstrm e Wohlgemuth): a) Para alimentar mais pessoas em pases com uma agricultura favorvel, recorre-se expanso para terras marginais e reas selvagens, criando assim uma agricultura mais intensa, mas insustentvel. Isto aumenta a eroso e, em ltima anlise, conduz a uma degenerao irreversvel. b) O crescimento da populao est relacionado com a deflorestao e com as mudanas climatricas. Um estudo de 111 pases concluiu que aproximadamente metade da deflorestao ao longo da histria da humanidade podia ser explicada por transformaes na populao. (Benedick, 2000, p. 10). Tal como descrita na Parte II do presente estudo, a deflorestao tambm alimenta as mudanas climatricas. c) De um modo geral, a degradao ambiental e o rpido crescimento populacional afectam negativamente a economia. Isto, por sua vez, tende a aumentar as tenses tnicas e sociais e, em alguns casos, provoca migraes e conflitos entre estados, o que pode ter um impacto negativo sobre o ambiente. Agenda de segurana local ou global? Apesar do facto de os modelos de mudanas climatricas terem melhorado muito, ainda existem grandes incertezas relacionadas com prognsticos sobre os impactos das mudanas climatricas ao nvel global. Acresce 73
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ainda que, por forma a relacionar a anlise dos impactos das mudanas climatricas com as anlises sobre a estabilidade dos estados, necessrio considerar os impactos das mudanas climatricas nas regies e, de preferncia, nos estados. A anlise a este nvel conduz ainda a mais incertezas, porque os factores locais do clima influenciam os padres globais das mudanas climatricas. Alm disso, e por forma a avaliar os provveis impactos polticos para cada um dos estados que se prev virem a ser atingidos pelas alteraes das mudanas climatricas, necessrio responder a vrias perguntas: Ser provvel que os impactos das mudanas climatricas venham a agravar a degradao ambiental devido a outras causas? Em caso afirmativo, qual ser o efeito combinado? Quais so os provveis impactos econmicos das mudanas climatricas? Quais os sectores da populao com maiores probabilidades de virem a ser atingidos? Qual o seu efeito poltico? Quais os outros factores de desestabilizao mais provveis? Que factores de estabilizao existiro? Estas questes ainda permanecem em aberto. Considerando isto concluise que a partir da base do conhecimento actual no possvel apontar quais e quantos pases em vias de desenvolvimento viro a ser desestabilizados pelo impacto das mudanas climatricas. incerto se a ameaa se verifica ao nvel de algumas aldeias globais perturbadas ou se existe uma ameaa ao nvel de uma Joanesburgo global (Booth 2000). Ainda h um longo caminho a percorrer antes de se poder proporcionar um quadro mais exacto dos impactos polticos das mudanas climatricas e das suas implicaes para a segurana internacional. No entanto, se considerarmos: que os pases em vias de desenvolvimento, que se prev virem a ser os mais atingidos pelos impactos das mudanas climatricas, j possuem hoje tenses sociais e tnicas e muitos esto envolvidos em conflitos entre estados, e que bastante improvvel que a situao melhore nas prximas dcadas; que h previses de outros tipos de degradao ambiental; o facto de que muitos pases em vias de desenvolvimento registam um rpido crescimento populacional;
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o potencial de crculos viciosos entre a degradao ambiental, o rpido crescimento populacional, as migraes e os conflitos; e, que os pases em vias de desenvolvimento tm capacidades muito limitadas para combater os impactos adversos das mudanas climatricas, Considerando tudo isto, e a menos que sejam implementadas estratgias efectivas de estabilizao, parece provvel que no sculo XXI, e medida que os impactos das mudanas climatricas se fizerem sentir, provvel que os conflitos entre estados em vias de desenvolvimento se intensifiquem. Por outro lado, os pases em vias de desenvolvimento, que sofreram processos de desestabilizao aps o fim da Guerra Fria at agora tm sido estados de menor importncia no que concerne estabilidade do sistema internacional enquanto um todo, como o Ruanda, o Congo e Angola. No entanto, estados importantes para o todo do sistema internacional e mesmo estados com armas de destruio macia, podem vir a ser afectados pelos impactos das mudanas climatricas, interagindo com outras ameaas no-militares e militares. Impacto sobre os pases hiper-desenvolvidos Se pases importantes em vias de desenvolvimento estiverem desestabilizados, ou em caso de grandes conflitos entre estados, as consequncias para os EUA, a UE e o Japo podem ser graves. Os testes nucleares da ndia e Paquisto e os choques militares ocorridos em Caxemira e no Iraque, comprovam que as confrontaes militares de pendor local no so um assunto do passado. Ao mesmo tempo um acelerado fluxo de migrantes dos pases em vias de desenvolvimento um problema preocupante, no s em relao queles que acolhem a maioria dos refugiados, mas tambm em relao aos pases hiper-desenvolvidos, alguns dos quais parecem estar prximo do limite da sua capacidade de absoro. Uma manifestao deste facto o crescente poder dos partidos de extrema direita, por exemplo, na Alemanha, Sucia, Frana e ustria. As economias dos mais importantes estados do mundo esto de tal modo interligadas, que uma crise econmica numa regio afecta todos. Estados fracos ou desestabilizados, como a Rssia, a Nigria, o Afeganisto e a Colmbia, so parasos para o crime internacional organizado. Se 75
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muitos pases em vias de desenvolvimento estiverem desestabilizados e o crime organizado se tornar ainda mais poderoso, tal facto constituir tambm uma ameaa para a democracia e para a estabilidade econmica dos pases hiper-desenvolvidos. O alastrar das doenas tropicais devido s mudanas climatricas no o nico problema de sade relacionado com este facto. A SIDA, provavelmente originria da frica, e o alastrar de tipos de tuberculose resistentes s teraputicas, a partir da Rssia, so indicadores de que a pobreza generalizada e a ineficcia dos servios pblicos de sade podem ter consequncias para o resto do mundo (National Intelligence Council, 2000).
III. A DICOTOMIA ESTABILIDADE-INSTABILIDADE Partindo do princpio de que as mudanas climatricas e outras ameaas no-militares e militares bem como as suas interaces tendem a desestabilizar importantes pases em vias de desenvolvimento no sculo XXI, como que tal tendncia se coaduna com as exigncias de estratgias preventivas? Preveno e atenuao das mudanas climatricas Os impactos das mudanas climatricas podem ser evitados ou mitigados. Em primeiro lugar e antes do mais, fundamental que as emisses dos gases de estufa sejam estabilizadas ou reduzidas (conforme descrito na Parte II), a fim de limitar ou adiar os impactos das mudanas climatricas, facilitando eventuais adaptaes. No entanto, mesmo os gases de estufa provocados pelo homem e emitidos at hoje podem causar danos aos ecossistemas. Isto confere importncia atenuao e adaptao, que so fundamentais caso as emisses dos gases de estufa continuem a aumentar. O impacto das mudanas climatricas pode, entre outros, ser atenuados por alteraes na agricultura e na gesto da gua, pela construo de diques e depsitos de armazenamento de gua. Alm do mais, se se quiser mitigar ou evitar o impacto das mudanas climatricas, a existncia de estados pacficos e de um sistema internacional igualmente pacfico constituem tambm premissas essenciais. Uma das razes o facto de os nveis de
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cooperao serem condies fundamentais sem as quais no ser possvel evitar e atenuar o impacto das mudanas climatricas. Tal como referiu o IPCC: A mudana do clima coloca aos responsveis pela tomada de decises polticas um amplo conjunto de complicaes:...a proteco efectiva do sistema climtico requer cooperao entre estados, no contexto de amplas variaes nos nveis de rendimento, flexibilidade e expectativas face ao futuro;... (IPCC 1995, p. 4) pouco provvel que estes intensos nveis de cooperao existam em alturas de grande tenso. Por tal facto e por outras razes, um sistema internacional caracterizado por estados pacficos e regies pacficas, assim como um alto grau de cooperao internacional um sistema internacional do tipo concerto de naes crucial para evitar a ameaa colocada pelos impactos das mudanas climatricas interagindo com outros factores adversos. O termo concerto de naes desenvolvido a partir do modo de funcionamento do sistema internacional aps o Congresso de Viena de 1815, que se seguiu derrota de Napoleo (Schroeder, 1994a, 1994b). Um dos importantes objectivos deste concerto consistia em evitar as guerras e, por conseguinte, a desestabilizao dos estados beligerantes. Sob este aspecto, o concerto obteve sucesso durante vrias dcadas. Neste artigo, um sistema internacional do tipo concerto de naes designa um sistema internacional caracterizado por um elevado grau de cooperao, respeito pela lei e pelas normas e a aplicao de sanes no-militares e estmulos para a regularizao dos conflitos internacionais. Esta forma de funcionamento equipara-se a um sistema internacional que comparado com o sistema internacional durante a Guerra Fria coloca muito menos nfase na fora militar enquanto meio de resoluo de conflitos. As foras militares so assim usadas principalmente para operaes de manuteno e favorecimento da paz. No entanto, apesar do nome, o Concerto de Naes, tal como criado em Viena, no era um concerto de naes mas um concerto de estados, a maior parte dos quais constitudos por muitas naes. Neste artigo, o conceito refere-se tanto a naes como a estados. Assim, este sistema internacional do tipo concerto de naes no est apenas associado s guerras, mas tambm s relaes intra-estatais entre grupos tnicos e sociais.
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Outras ameaas no-militares Tambm importante que um sistema internacional do tipo concerto de naes seja criado por forma a evitar que outras ameaas no-militares, como outros aspectos da degradao ambiental, o rpido crescimento populacional e as migraes em grande escala, interajam e desenvolvam crculos viciosos. Elevados nveis de tenses sociais e tnicas e conflitos militares reduzem as capacidades dos estados, incluindo a sua capacidade econmica e a sua vontade poltica para lidar com as ameaas mais suaves. Por forma a obter uma reduo do crescimento populacional e uma melhoria do ambiente, necessria uma boa governao, podendo assim ser implementados programas relevantes nos pases em vias de desenvolvimento, estabelecendo-se uma relao entre a incapacidade dos governos e a ocorrncia de guerras intra ou inter-estatais. Em relao s ameaas suaves, os conflitos militares tendem a possuir caractersticas que os colocam no topo da agenda. Enquanto existir uma guerra, ou uma guerra civil, em curso, pouca ateno ser prestada ao ambiente. Mesmo o escndalo da fome em frica no um resultado relacionado com a capacidade agrcola, mas uma consequncia de fracassos polticos em massa, corrupo, conflitos tnicos, ignorncia e incompetncia das elites no poder (Heilig, 1994). Tambm nos pases hiper-desenvolvidos, os grandes conflitos militares nos pases em vias de desenvolvimento, como a Guerra do Golfo, tendem a monopolizar a ateno poltica. Por forma a abrandar o crescimento populacional, alm do fcil acesso aos contraceptivos, importante que as mulheres recebam educao, obtenham mais poder no seio das famlias e no sistema poltico, e que sejam criadas redes de segurana social. Estes so assuntos que pouco provavelmente sero prioritrios em perodos com altos graus de conflito social e tnico ou de guerra intra-estatal. Assim, prev-se que a guerra civil que assola o Sudo faa aumentar a populao de 30 para 59 milhes de habitantes entre 2000 e 2050; a guerra civil na Somlia provocou um aumento de 10 para 32 milhes, prevendo-se que a guerra civil no Afeganisto venha a dar origem a um aumento de 23 para 55 milhes de habitantes (UN Population Division, 1999, pp. 449, 451). A reduo da migrao legal e ilegal requer menos guerras, um desenvolvimento sustentado, especialmente nas zonas rurais, a reduo do crescimento populacional e o controlo do crime organizado. Todos os factores
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esto relacionados com os baixos nveis de conflito, tanto a nvel nacional como internacional. Em suma, as estratgias preventivas dirigidas s mudanas e outros tipos de degradao ambiental, ao rpido crescimento populacional e s migraes em grande escala, exigem estados estveis, caracterizados por baixos nveis de tenses sociais e tnicas, boa governao e boas relaes com os estados vizinhos, isto , um sistema internacional do tipo concerto de naes. Uma dicotomia Partindo do princpio de que os impactos das mudanas climatricas e outras ameaas no-militares e militares e suas interaces tendem a desestabilizar os pases em vias de desenvolvimento, nas prximas dcadas, a tendncia ser para surgir uma dicotomia estabilidade-instabilidade. Actualmente, esta dicotomia estabilidade-instabilidade, a uma escala reduzida, visvel em muitos estados e regies, em particular nas bacias hidrogrficas partilhadas por vrios pases em vias de desenvolvimento em regies de conflito, como as bacias hidrogrficas do rio Jordo, do Nilo e do Mekong (Chou et al., 1997). A preveno das mudanas climatricas assim como outros tipos de degradao ambiental, o rpido crescimento populacional e as migraes em grande escala exigem um sistema internacional do tipo concerto de naes, pelo facto de estes mesmos factores tenderem a estimular conflitos internos e externos.
IV. FACTORES E PROCESSOS DINMICOS Se existir a possibilidade de escapar ameaa colocada pelas mudanas climatricas, associadas a outras ameaas no-militares e militares, a dicotomia estabilidade-instabilidade necessria para examinar os factores e processos dinmicos. Emisses de gases de estufa fundamental que as emisses globais de gases de estufa sejam estabilizadas ou reduzidas, porque provvel que tal facto venha a reduzir ou 79
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a adiar os impactos das mudanas climatricas, facilitando as adaptaes descritas na Parte II. Existem trs factores principais, estreitamente ligados entre si, que provocam o contnuo aumento das emisses de gases de estufa, alm de alguns outros aspectos da degradao ambiental. O primeiro relaciona-se com o contnuo aumento das emisses de gases de estufa pela maioria dos pases hiper-desenvolvidos, especialmente os EUA. O segundo diz respeito ao facto de os pases em vias de desenvolvimento, incluindo os dois mais populosos, China e ndia, copiarem o modelo de modernizao dos pases hiper-desenvolvidos. Enquanto um indiano mdio consome o equivalente a 220 kg de cereais por ano, na sua quase totalidade consumidos directamente, um americano mdio requer o equivalente a 800 kg de cereais por ano, a maioria dos quais indirectamente, (Brown 1997, pp. 24-36). Sete litros de gua so suficientes por pessoa e por dia para sustentar um ser humano. Porm, so necessrios 2 740 litros por pessoa e por dia para sustentar um padro de vida ocidental (Chou et al. 1997, p. 97). O consumo de energia per capita nos EUA e Canad mais de 20 vezes superior ao da ndia e da frica. O terceiro reporta-se ao crescimento da populao global como um factor responsvel pelo aumento das emisses globais dos gases de estufa e de outros aspectos da degradao ambiental. Se a populao mundial passar de 6 para 8 bilies neste sculo a quase totalidade registar-se- nos pases em vias de desenvolvimento e se estes estados adoptarem ao mesmo tempo o modelo ocidental de modernizao, aqueles dois factores contribuiro significativamente para o desgaste ambiental a muitos nveis. Conflitos violentos As guerras intra e inter-estatais esto fortemente relacionadas com a pobreza associadas a um conjunto de factores e processos correlacionados em funo do tempo e do espao, causadores de violentos conflitos que podem ser analisados a diferentes nveis: individual, social, intra-estatal, estatal, regional, internacional e global (Wiberg 1990). Por estas razes, importante que as estratgias preventivas, com o objectivo de promover uma estrutura do tipo concerto de naes entre os vrios estados e regies, sejam analisadas e adaptadas s circunstncias especficas dos diferentes nveis.
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Novos modelos de modernizao A modernizao dos pases hiper-desenvolvidos revelou-se extremamente eficiente na produo de bens na consolidao de poderes dos estados. Alm do mais, o objectivo almejado por um enorme nmero de pessoas no globo, bem como pela maior parte das elites no poder, nos pases em vias de desenvolvimento. Alastrou assim por todo o globo a uma velocidade incrvel. Considerando isto e o facto de no existirem outros sistemas sociais modernos que tenham provado ser viveis, parece que a nica forma de contornar os aspectos negativos do modelo ocidental consiste em desenvolver novas verses do modelo, compatveis com a sustentabilidade e o concerto de naes. Em muitos pases em vias de desenvolvimento a adopo do modelo ocidental tem causado em importantes sectores da populao sentimentos de ameaa s suas naes e identidades, gerando insegurana societal (Waever et al., 1993). Em alguns casos o choque de civilizaes provoca violentas reaces (Huntington 1996). Ao mesmo tempo, a adopo do modelo ocidental por parte dos pases em vias de desenvolvimento no um desenvolvimento sustentvel. Nas diferentes culturas existem muitas tradies, nomeadamente ao nvel dos mtodos de produo, que so sustentveis. Se estas tradies forem integradas com elementos do modelo ocidental, compatveis com a sustentabilidade, por exemplo tecnologias, poder ser possvel desenvolver novos modelos de modernizao, que possam contribuir para o objectivo duplo da sustentabilidade e do decrscimo do potencial para a conflitualidade. Aqueles novos modelos teriam uma especificidade rabe, Latino-Americana, IndoPaquistanesa, e Chinesa, logo ameaariam menos a segurana da sociedade. A necessidade desses novos modelos no se refere apenas aos pases em vias de desenvolvimento, mas tambm aos pases hiper-desenvolvidos como parte do problema, uma vez que so responsveis pelas maiores emisses de CO2 per capita contribuindo para quase metade das emisses globais. Alm disso, importante que atravs da televiso, do cinema, de organizaes internacionais, se concebam modelos sustentveis de sociedades ps-modernas, j que o seu sistema social o objectivo declarado de tantos povos e estados no globo. Os pases hiper-desenvolvidos so tambm parte do problema, porque algumas das suas relaes externas contribuem para a desestabilizao 81
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de regies e pases em vias de desenvolvimento. Foi este, por exemplo, o caso da exportao de armas e know-how por empresas Inglesas e Alems para o Iraque antes da Guerra do Golfo, e da exportao de armas para o Ruanda por empresas francesas. Do mesmo modo, a UE ao financiar a exportao de produtos agrcolas para estados africanos, pode induzir um certo grau de improdutividade ao nvel da agricultura local, gerando desse modo pobreza e conflitos (Vilby, 1998).
V. PLANOS MARSHALL-RAO-MING PS-MODERNOS Dado o facto de a expanso do modelo de modernizao ocidental constituir uma fora poderosa, ser necessrio uma mudana na Histria se quisermos ter uma oportunidade para escapar s ameaas colocadas pelo impacto das mudanas climatricas interagindo com outras ameaas no-militares e militares. O primeiro plano Marshall Na Histria existiu uma mudana humana em grande escala. (Dulles, 1993. Hogan, 1987. Kindleberger, 1987. Bossuat, 1992). Em 1945, a Europa Ocidental sofria os efeitos da desestabilizao econmica e poltica, mas o Plano Marshall veio proporcionar desenvolvimento econmico e social e promover formas de cooperao entre estados anteriormente em guerra. Para atingir os seus objectivos, o Plano Marshall desenvolveu estratgias abrangentes, envolvendo sectores econmicos, polticos e ideolgicos com projeco a nvel poltico, tanto interno como externamente. Hoje, o desafio ainda maior, embora algumas caractersticas bsicas do Plano Marshall permaneam relevantes. Poderemos designar os novos planos baseados nas condies actuais por Planos Marshall-Rao-Ming Ps-Modernos (MRMPM). O termo indica que o plano se refere a alguns elementos presentes no primeiro Plano Marshall. Mas uma vez que o mundo muito diferente da realidade de 1945, o conceito dos planos MRMPM tambm contm novos elementos chave. Rao-Ming alude participao crucial para as futuras transformaes, de organizaes nogovernamentais, cidados, empresas e fundos em pases em vias de desenvolvimento.
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Tal como o primeiro Plano Marshall, os planos MRMPM devem dispor de considerveis fundos, a fim de constiturem estmulos efectivos aos seus participantes. Em muitas regies, sero necessrias motivaes, por forma a poder ser dado um passo em frente no relacionamento pacfico entre os estados, de um modo idntico ao Plano Marshall que, atravs de benefcios e sanes, contribuam para o estabelecimento de relaes pacficas entre os estados da Europa Ocidental, os quais, durante sculos, possuram uma histria de guerras. Alm disso, e por forma a atingir-se um desenvolvimento sustentvel, o contributo em termos de fundos e de know-how dos pases hiper-desenvolvidos, constitui um facto importante, tanto mais que o grande nmero dos estados que venham a sofrer alteraes climatricas no possuem os meios necessrios para se desenvolverem de forma sustentada. Tal como o primeiro Plano Marshall, os planos MRMPM devem basear-se no princpio da ajuda mtua, alm de que devem ser elaborados de forma a contemplarem as condies especficas das regies e estados receptores. Ps-Moderno Ps-Moderno indica que, ao contrrio do primeiro Plano Marshall, que apenas funcionou ao nvel de uma regio, a Europa, e dentro desta ao nvel estatal, os planos MRMPM devem funcionar a todos os nveis global, internacional, regional, estatal, nacional e local. No entanto, vrias condies tornam o nvel regional especialmente importante para o desenvolvimento de estratgias preventivas. As fontes das diferentes ameaas tendem a congregar-se em padres regionais. Assim, apesar de os efeitos das ameaas enumeradas serem globais, existem grandes diferenas regionais e estratgias especficas, que tm de ser elaboradas para contemplarem as condies especficas das vrias regies. Existe uma outra razo importante para se direccionarem para o nvel regional em particular. At agora, os estados tm sido a unidade central do sistema internacional. Isto implica um considervel potencial de conflito, porque as fronteiras raramente coincidem com os limites dos pases. Deste modo acaba por de constitur a base de conflitos entre a nacionalidade prevalecente nos estados e outras nacionalidades. Ao aumentar a importncia das regies, a importncia das fronteiras ser reduzida e, desse modo, tambm o interesse em criar estados poderosos por minorias opressoras (Lemaitre, 1993. Hettne, 1999). 83
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Ps-Moderno tambm significa que, ao contrrio do primeiro Plano Marshall, que teve um arquitecto principal, o estado Americano, os planos MRMPM tm de ter muitos arquitectos e mltiplas fontes de financiamento: entidades cientficas, organizaes no-governamentais da Agenda 21, empresas, governos, entidades de cooperao regional, e organizaes internacionais como a ONU, a OMC e as ONGs. ONGs da Agenda 21. A movimentao no sentido da sustentabilidade e do concerto de naes exige conhecimento e a participao activa da maioria da populao do globo. Uma forma de alcanar este objectivo podem ser as ONGs da Agenda 21. Este facto pode tambm constituir um meio para gerar o necessrio apoio poltico. Cidados e empresas. A participao e os contributos financeiros dos cidados individuais e de empresas so cruciais no mundo Ps-Moderno, em que os estados dispem de cada vez menos recursos, comparativamente com os indivduos e as empresas. O proprietrio da CNN, Ted Turner, doou 1 bilio de dlares ONU. Desde 1987, o hngaro-canadiano George Soros doou 0,8 bilies de dlares para auxiliar ao desenvolvimento da democracia e da sociedade civil na ex-Unio Sovitica e doou igualmente enormes somas para auxiliar a democracia e a sociedade civil nos estados da Europa de Leste. Empresas autorizadas pelos Planos PsModernos Marshall-Rao-Ming devem comprometer-se a doar parte dos seus lucros aos fundos MRMPM. As empresas podiam obrigar-se a cumprir um conjunto de regras em relao ao ambiente e ao trabalho, facilitando a escolha poltica em funo de preferncias. Anlise e implementao Centros de pesquisa independentes devem examinar e trabalhar estratgias visando a sustentabilidade, assim como estratgias que permitam atingir relaes do tipo concerto de naes. Entre os desafios que se colocam contam-se: o desenvolvimento e a introduo de sistemas de energia sustentveis, sem gases de estufa (Srensen 2000); as mudanas na agricultura, a gesto de gua e a construo de diques; o desenvolvimento de uma agricultura sustentada, incluindo a introduo de tecnologias e mtodos de produo sustentveis. Estes factores, entre outros, so especialmente importantes por forma a compensar as perdas
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devidas aos impactos das mudanas climatricas e reduzir o potencial de conflitos e abrandar o ritmo da expanso urbana, incluindo o crescimento de mega-cidades; a reduo do crescimento global da populao, para um nvel abaixo da estimativa da ONU de 7,3 bilies; no que se refere segurana militar: medidas de construo de confiana e a converso do sector militar em estruturas de defesa no-ofensivas. Unio Europeia Os EUA so vistos como a nica superpotncia, tentando continuar a preservar este estatuto com o programa guerra das estrelas. No entanto, no contexto da agenda de segurana global identificada neste artigo, os EUA so actualmente bastante fracos. Tm as maiores emisses de CO2 per capita. Em 1997, em Quioto, os EUA assumiram o objectivo de estabilizarem as emisses de CO2 no ano 2000 e aceitaram reduzir estas emisses em 7% antes de 2008-12. At agora, os EUA aumentaram as emisses de CO2 em 28%, havendo poucos sinais de uma mudana de rumo. A ajuda per capita dos EUA aos pases em vias de desenvolvimento mnima. No entanto, devido ao carcter da poltica americana no impensvel que a sua poltica se venha a alterar posteriormente. O Japo um exemplo para o mundo em termos de baixas emisses de CO2, apesar de ter um PIB elevado, alm de que proporciona uma ajuda bastante substancial aos pases em vias de desenvolvimento. No entanto, por razes histricas, o Japo no tem conseguido obter uma liderana em assuntos globais vitais. A Unio Europeia (UE) tem desempenhado um papel mais positivo na reduo das emisses globais de CO2 e alguns dos estados membros, como por exemplo a Dinamarca, conseguiram continuar a crescer economicamente, ao mesmo tempo que reduziram as emisses de CO2. A UE um exemplo de um desenvolvimento que transformou estados, com um historial de sculos de guerras em estados com relaes de concerto de naes, alm de que os seus estados membros tm alguma experincia em operaes de manuteno e construo da paz. A UE e os seus membros so os maiores doadores em relao aos pases em vias de desenvolvimento, especialmente os pases Nrdicos, a Alemanha e a Holanda, que possuem uma grande experincia no fornecimento de auxlio ao desenvolvimento, facilitando desse modo o desenvolvimento e a estabilidade e dando prioridade agricultura, ao ambiente, pobreza 85
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e s mulheres. Os estados membros tm concedido uma ajuda substancial em relao ao planeamento familiar e, apesar de existirem grandes deficincias, a UE est a enfrentar o grande desafio de assumir a liderana das estratgias preventivas. O desafio As mudanas climatricas atingiro provavelmente mais os pases em vias de desenvolvimento. Porm, as srias consequncias para os pases hiper-desenvolvidos sero certamente graves se as emisses dos gases de estufa continuarem a aumentar, constituindo uma ameaa global para a humanidade. BIBLIOGRAFIA Baechler G. (1998): Why Environmental Transformation Causes Violence: A Synthesis. ECSP Report 4, 24-44 Baechler G. 1999, Violence Through Environmental Discrimination : Causes, Rwanda Arena, and the Conflict Model, Dordrecht: Kluwer Beck., U., 1992, Risk Society. Towards a New Modernity, London: Sage Benedict, Richard D., 2000, Human Population and Environmental Stress in the Twenty-first Century, ECSP Report, Vol. 6, 5-18 Bilgin, Pinar, 2000 Meanings of Security in the Middle East. Paper for the Conference Security in the XXIth Century. National Defense Institute, Lisbon, November 2000 Booth, Ken, 2000, Contending approaches in an era of radical change. Paper for the Conference Security in the XXIth Century. National Defense Institute, Lisbon, November 2000 Biswas, A. K., 1998, Deafness to Global Water Crisis: Causes and Risks, Ambio, Vol. 27, 492-493 Bossuat, Grard, 1992, LEurope Occidentale a lheure Americaine. Le Plan Marshall et lunit Europenne 1945-1952. Bruxelles: Editions Complexe Brennan, Ellen M., 1999 Population, Urbanisation, Environment and Security : A Summary of the issues ECSP Report, vol. 5, 4-14
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 91-102
Segurana Multidimensional e Internacionalismo Virtual

Interrogaes ticas em Tempo de Ps-Positivismo*
Jos Manuel Pureza

Professor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
* Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000.
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A angstia provocada pela experincia de desarmamamento moral uma das marcas difusas do nosso tempo. A modernidade legou-nos uma construo miniaturizada do comportamento moral, confinada ao indivduo e estrita lgica da reciprocidade, que exige como pressuposto da atitude moral um matemtico equilbrio entre direitos e deveres. Esta micro-tica liberal d-nos critrios para aces menores mas deixa-nos uma amarga sensao de vazio diante dos problemas maiores, sobretudo dos decorrentes dos inmeros campos de interveno abertos pelos desenvolvimentos da cincia e da tecnologia (Sousa Santos, 2000: 104). O universo de referncia da segurana porventura onde esta denncia atinge o seu znite. A experincia da insegurana hoje mais avassaladora do que nunca. As suas expresses so diferentes no Norte e no Sul. Ali, a expresso da vulnerabilidade de cada um diante dos riscos crescentes do admirvel mundo novo da tecnologia e da cincia, que a literatura sobre a sociedade do risco, capitaneada por Ulrich Beck vem retratando. No Sul, insegurana sinnimo de fragilidade de grandes massas humanas, destitudas de qualquer horizonte de futuro pela oscilao das taxas de juros das suas dvidas externas, atiradas para a falncia pela experimentao de novas polticas de ajustamento estrutural ou geracionalmente dizimadas por epidemias incontroladas ou por conflitos de interminvel desgaste. Neste artigo procurarei analisar, numa perspectiva de Relaes Internacionais, alguns caminhos desta perplexidade. Em primeiro lugar, darei conta da formao de um discurso alternativo, ps-realista e pspositivista, que prope um novo estatuto para o discurso normativo sobre as relaes internacionais adequado s transformaes profundas ocorridas no mundo ps-Guerra Fria. Neste novo discurso, os referentes da segurana mudam e conduzem a um padro de exigncia mais completo do que o do discurso tradicional. Chamar-lhe-ei, por isso, o discurso da segurana multidimensional. Todavia, os desenvolvimentos tecnolgicos que ajudaram a legitimar este discurso da segurana profunda so, eles prprios, veculos de uma tica de superfcie, marcada pelos imperativos da instantaneidade, da visibilidade e da comoo. Tentarei dar conta deste confronto na segunda parte da minha interveno.
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1. A HERANA DA SEGURANA BLINDADA De acordo com dados do Departamento de Investigao para a Paz da Universidade de Uppsala, de 1989 a 1996, registaram-se 101 conflitos no mundo, dos quais apenas seis foram entre Estados (India-Paquisto, Etipia-Somlia). Estes conflitos afectaram 71 Estados, sendo na sua maioria classificados como de baixa intensidade (Fisas, 1998: 48). Este fim de sculo parece, pois, ter-nos conduzido de um cenrio de insegurana controlada para outro de desordem generalizada (ibidem: 40), feita de guerras moleculares ou de baixa intensidade, protagonizadas por novos actores (no j obrigatoriamente foras armadas institucionais, crescentemente substitudas por foras paramilitares e por novas formas de mercenariato de contratao privada) que fazem uso de novos mtodos (pilhagem, rapina, sequestro) no quadro de uma nova estratgia (limpeza tnica, extermnio, genocdio), recorrendo a armamento ligeiro (minas anti-pessoal, artilharia individual), com novos alvos (a populao civil, no apenas como vtima (17% na Primeira Guerra Mundial e actualmente em nveis prximos dos 90%) mas sobretudo como objecto de aterrorizao) e em vista de novos objectivos: no j ganhar mas exterminar o inimigo e debilitar estruturalmente as suas geraes vindouras. A segurana e a guerra ocuparam sempre uma posio no epicentro da formao e da auto-delimitao da disciplina das Relaes Internacionais. Seja o big bang deste campo de conhecimento colocado na Guerra do Peloponeso, na Guerra dos Trinta Anos ou na Primeira Guerra Mundial, sempre se dir que nenhuma outra experincia teve a mesma importncia na fundamentao metafsica das Relaes Internacionais (Terriff, 1999: 12) do que a do binmio segurana / insegurana. Pois bem, ante a amplitude e alcance das mudanas enunciadas, entendo que esse papel fundador da segurana abre hoje inevitavelmente o debate sobre a refundao desta disciplina. Essa refundao assenta na crtica da matriz realista em que ela tem repousado e impe uma nova viso da segurana e, com isso, um novo discurso disciplinar, menos canonizador e assumidamente mais normativo. A caracterstica dominante do senso comum realista (na sua vertente clssica como na sua variante neo-realista) a de que, sendo certo que os Estados no esto em conflito permanente, a natureza da poltica internacional inevitavelmente conflitual. Desprovido de instncias de poder superior aos Estados, o sistema internacional condena-os a interagirem
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num contexto anrquico. E a, a intensidade da ameaa sentida por cada Estado funo da capacidade de impor a sua vontade aos outros ou da sua capacidade de resistir a idntica imposio dos outros. Por outras palavras, segurana significa acima de tudo capacidade de cada Estado proteger as suas fronteiras territoriais e a sua discricionaridade soberana seja em termos internos seja em termos externos. Na anlise de Barry Buzan (1991: 65), as ameaas ao Estado situam-se em trs planos: o da ideia do Estado (nacionalismo), o da base fsica do Estado (populao e recursos naturais) e o da sua organizao institucional (sistema poltico). Em sntese grosseira, para os realistas e neo-realistas a segurana a segurana do Estado e aquilo contra que cada Estado precisa de se segurar a ameaa ou o uso de poder militar ou de outros instrumentos de coero pelos outros Estados (Terriff, 1999: 175; Krause e Williams, 1997:39) Esta construo da segurana imagem de marca do credo realista. Ela evidencia-se nos seus dois traos marcantes: segurana estatocntrica e estratgica. Estatocentrismo absoluto, em primeiro lugar. O sistema interestatal, em que cada um deles [Estados] vigia os outros a fim de assegurar a sua segurana estatal, como escrevia Aron, refm de um estrutural ni lgislateur, ni juge, ni gendarme. Est, por isso, num estado de natureza eterno em que cada Estado zela acima de tudo pela sua segurana e sobrevivncia recorrendo a todos os meios incluindo a fora. Segurana como estratgia, em segundo lugar. A poltica internacional , por excelncia, um campo de power politics, como consequncia desse agressivo individualismo estatal. E o primado absoluto do interesse nacional definido em termos de poder afasta qualquer veleidade de um sistema de normas reguladoras. Para o realismo, toda a regulao autoregulao.
2. O REPDIO DO TESTAMENTO A crtica do senso comum realista est sobejamente feita (Keohane, 1986; Booth, 1995; Smith, 1996). O realismo uma expresso especfica do positivismo cientfico, vocacionado como ele para expurgar todos os elementos metafsicos e valorativos do trabalho de leitura cientfica da realidade internacional. Como produto do positivismo, a matriz cultural 95
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realista da cincia das Relaes Internacionais contrape factos a valores e atribui absoluta prioridade epistemolgica aos primeiros sobre os segundos. A essa autonomizao e diferenciao epistemolgica entre o discurso dos factos e os discursos normativos chama Melvin Frost o vis para uma explanao objectiva (1996: 12). A observao e sistematizao das regularidades da realidade emprica a nica tarefa de cariz verdadeiramente cientfico. Para o positivismo realista, por isso, a regularidade emprica vem a adquirir o estatuto de regularidade normativa o que torna-se no que deve ser. Esta caracterizao tem sido sujeita a trs tipos de crticas (Pureza, 1999:367). Em primeiro lugar, o arcasmo deste quadro terico. O realismo faz uma leitura absolutamente linear do mundo, afastando toda a complexidade e heterogeneidade da realidade. Para o realismo, a realidade esgota-se numa relao de poder e de suspeio, sendo ambos superficialmente assumidos e sofrivelmente fundamentados. Em segundo lugar, a sua obsesso retrospectiva. O futuro uma categoria ausente da agenda positivista, apostada apenas em aprender com o passado e beber nele as pretensas leis de regularidade da Histria. Essa fixao passadista uma tcnica ao servio da objectivao da realidade e da sua diferenciao relativamente subjectividade do cientista social. Em terceiro lugar, o pendor conservador do realismo. A negao de qualquer valor cientfico aos discursos tico-normativos sobre a realidade internacional afinal uma opo metodolgica deliberadamente operada por um olhar que aceita o mundo tal como ele est e [que] toma as relaes sociais e de poder dominantes e as instituies em que estas so organizadas como quadro pr-determinado (Cox, 1981:128). A alternativa ao tradicionalismo positivista em Relaes Internacionais passa prioritariamente por duas transformaes essenciais. A primeira de carcter metodolgico e consiste na assumpo das consequncias de que no h realidades objectivas exteriores ao trabalho de interpretao, pelo que todo o nosso conhecimento do mundo socialmente construdo. A fixao do contedo da agenda de investigao em Relaes Internacionais , portanto, ela prpria, uma tarefa carregada de significado e de opes (ticas, desde logo) indisfarveis. A segunda transformao de carcter substantivo e traduz-se numa reconstruo do conceito de segurana que est no mago do trabalho de Relaes Internacionais. A herana empobrecedora do realismo, que confina a segurana preservaNAO DEFESA
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o poltico-militar do Estado, tem que ser compreendida como um produto anglo-americano, estatocntrico e etnocntrico, masculinista e militarista (Booth, 1996: 335). Importa opor-lhe um conceito sem referentes privilegiados (Terriff, 1999: 182), que nos transporte do exclusivismo inter-estatal para a simultaneidade dos indivduos, dos grupos, dos povos e da comunidade humana global como sujeitos da segurana e importa igualmente trabalhar normativamente sobre um conceito aberto de segurana, capaz de integrar os novos cismas (Klare, 1996) socioeconmicos, ambientais, demogrficos e culturais.
3. E, NO ENTANTO... Esta mudana um fim que supe uma renovao equivalente dos meios. Um conceito multidimensional de segurana, em que o individual e o global tm o mesmo grau de prioridade, tambm um conceito difuso e isso refora a exigncia de uma resposta clara para a pergunta: sobre que fundamentos morais vamos construir este discurso da segurana multidimensional? Michael Ignatieff, ao pr-se esta questo (1999: 4), observa que o fundamento de uma obrigao moral para l da nossa tribo, da nossa nao, famlia ou rede de proximidade se confronta hoje, ao contrrio do que sucedia no sculo XIX ou durante a guerra fria, com a ausncia de uma narrativa de rivalidade imperial ou de luta ideolgica que motive as zonas de segurana a assumir que as zonas de risco so responsabilidade sua. E conclui: o que resta uma narrativa da compaixo (...) inconstante e ambgua. Que consistncia tem esta narrativa como fundo tico de uma praxis pspositivista da segurana? Em meu entender, possvel chegar por duas vias conscincia de que a tica da segurana multidimensional refm das suas mediaes tecnolgicas e isso torna-a fragilmente retrica e atravessada por uma grande ambivalncia. a) Uma tica virtual: a centralidade da mediao televisiva A primeira fonte de ambivalncia a centralidade da mediao televisiva da nova tica global. O internacionalismo electrnico que liga as conscincias dos ricos s necessidades dos pobres (ibidem: 10) profundamente contraditrio: por um lado, contribui para o derrube das barreiras 97
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nacionais, tnicas, religiosas ou geogrficas, imprimindo a cada um um sentido de responsabilidade para com todos indistintamente; mas, por outro lado, gera compromissos tnues, tornando-nos voyeurs do sofrimento de outros, turistas no meio das suas paisagens de angstia. O internacionalismo visual das dcadas de 80 e seguintes operou um corte com a genealogia universalista do pensamento ocidental (da fraternidade universal anunciada por Jesus Cristo, passando pelo direito comum medieval, pelo direito natural moderno, pela doutrina da tolerncia ou ainda pelo cosmopolitismo de Las Casas e Antnio Vieira). Ao contrrio desta linhagem, para o novo internacionalismo de fundamento televisivo j no h boas causas, s vtimas de causas ms, nas palavras de Ignatieff (ibidem: 23). Com efeito, o internacionalismo em que se fundamenta a tica ps-positivista essencialmente negativo (repousa menos na esperana do que no medo, menos no optimismo acerca da capacidade humana de fazer o bem do que na conscincia da capacidade humana para fazer o mal, ibidem: 18). A sua nova espacialidade (mundial) e o seu novo objecto (a espcie humana) so a expresso de uma tica de solidariedade com as vtimas, despidas de vnculos identitrios individualizadores e, portanto, elas prprias sem referentes privilegiados. Ora, como o mesmo Ignatieff sublinha, esta tica da vitimizao supe vtimas sem mcula, realidade inverosmil nos conflitos do nosso tempo, em que a indistino entre combatentes e civis e entre inocentes e culpados marcante. A fronteira entre filantropia e misantropia , pois, extremamente tnue no internacionalismo televisivo. E essa fragilidade potenciada pelo efeito de banalizao e de efemerizao que a imagem televisiva imprime sua narrativa. Cito de novo Ignatieff: as notcias so um gnero, tanto como a fico ou o drama (...). Muitas das convenes do noticirio televisivo so retiradas dos jornais e da rdio: que as notcias nacionais so mais importantes que as internacionais; que o noticirio incide sobre o que aconteceu no pas e no mundo durante um dia; que as notcias de ontem a fome de ontem j no so notcia; que algumas notcias tm que ser boas (...). A estas convenes, a televiso acrescentou duas especficas: que uma notcia para ser notcia tem que ser visual e que deve caber em formatos de 15, 30 e 60 minutos (ibidem: 26). O imperativo da visibilizao introduz um factor de preverso nesta tica da vitimizao que alguns conflitos mais recentes tm posto em evidncia. A cumplicidade com as vtimas estimula a exibio das vtimas, seno
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mesmo o forjar de vtimas. Exibio em prime time, claro. Nunca a expresso teatro de operaes ter sido to apropriada como cenrio de um qualquer conflito internacional: com efeito, o combate entre os litigantes passou a ter como elemento crucial a luta pela cobertura noticiosa em perodo de audincia mxima. Em sntese, a tica internacionalista suposta num conceito ps-positivista de segurana revela-se prisioneira das suas mediaes televisivas e das respectivas leis da emotividade e da fidelizao de audincias. b) A guerra virtual: a revoluo nos assuntos militares O fim da guerra fria abriu caminho a uma outra faceta do debate tico sobre as questes da segurana internacional. Ela sintetiza-se na seguinte pergunta: Se a guerra se tornou irreal para os cidados das democracias modernas, preocupar-se-o eles em limitar e controlar a violncia que exercida em seu nome? (Ignatieff, 2000: 4). A tica internacionalista transportada no conceito ps-positivista de segurana e a cauo de justia por ela lanada sobre as intervenes de fora feitas em seu nome chocam flagrantemente com a gritante assimetria de poderes no plano militar. Na verdade, essa assimetria, hoje maior do que nunca, articula-se, de forma perversa, com a cultura de averso selectiva ao risco nos pases centrais, legitimando uma das perguntas mais inquietantes no nosso tempo: se um dos lados num conflito futuro est protegido contra a realidade da guerra e das suas consequncias, porque razo se h-de continuar a guiar por uma lgica de restrio? (ibidem: 163). O discurso da revoluo nas questes militares o percursor deste novo cenrio. Andrew Latham (1999) assinala a este propsito que a guerra do Golfo (...) pode ser considerada como a ltima revoluo nas questes militares, vincando a passagem da guerra total industrializada (simbolizada na Primeira e Segunda Guerra Mundiais) para aquilo a que se vem chamando guerra de preciso, cyber-guerra, guerra informatizada ou guerra da terceira vaga. E Michael Ignatieff (2000: 169), escrevendo j depois da interveno da crise do Kosovo, aponta trs caractersticas principais desta mudana. A primeira a substituio de uma guerra de proximidade por uma destruio do inimigo distncia, proporcionada pela preciso tecnolgica, consumando assim a desertificao dos campos de batalha. A segunda caracterstica a substituio da destruio fsica do adversrio pela sua destruio informacional: o caos electrnico, 99
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a emisso de vrus informticos ou a desinformao tornaram-se tcticas militares postas em prtica pelas novas armas sofisticadas que so as redes de computador ou de telefone, os satlites ou os radares. A terceira e ltima caracterstica a perda de nitidez da distino entre objectivos civis e militares: pretendendo-se cirrgica, a nova guerra , no entanto, dirigida contra o sistema nervoso inimigo e isso potencia a incluso de alvos civis (as estaes de televiso ou as centrais de informao, por exemplo). A guerra tornou-se assim virtual, no apenas porque parece ter lugar num ecran mas tambm porque envolve as sociedades apenas de modo virtual (Ignatieff, 2000: 191). Em tempo de cultura ps-herica (Luttwak, 1995), a mobilizao para a guerra deixou de ser feita em vista do sacrifcio pela ptria no campo de batalha ou em nome de uma honra castrense entretanto revertida em puro funcionalismo profissional. A retrica de substituio do velho patriotismo passou a ser a bondade dos direitos humanos ou a correco da democracia. Eis, pois, clarificados os trs eixos sobre o que assenta, no nosso tempo, a guerra como correspondncia operacional de ltimo grau do conceito multidimensional de segurana: rapidez, superioridade e segurana (Pezarat Correia, 2000). As duas primeiras consubstanciam-se na supremacia esmagadora quer em armamentos (convencionais e estratgicos) quer tambm em velocidade, alcance e flexibilidade da gesto da informao; a segurana traduz-se aqui no princpio de baixas-zero. A interrogao tica que este novo iderio suscita no tanto a que advm da contradio entre baixas-zero para os combatentes e aumento exponencial de baixas para os no combatentes (sob a cosmtica dos efeitos colaterais), como a da evidncia de que a suposta generosidade da tica internacionalista que suporta um conceito multidimensional da segurana est crescentemente associada a um sistemtico evitamento de sujeio de foras nacionais a baixas por tais causas, em favor de macios bombardeamentos areos e de msseis. Este , provadamente, um tempo atravessado por contradies. A aldeia global que nos torna alegadamente prximos de todos os outros e com isso nos obriga a perfilhar perspectivas mais exigentes e completas da segurana, sustentada por finos fios que a moral meditica torna impiedosamente selectivos e frgeis. Da Aldeia global ao Soweto global.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Booth, K. et al. (1995): International relations theory today. Londres, Polity Press Booth, K. (1996): 75 years on: rewriting the subjects past reinventig its future, in 5. Smith et al. (org.): International theory: positivism and beyond. Cambridge, Cambridge University Press Buzan, B. (1991): People, states and fear. An agenda for international security studies in the post cold-war era. Boulder, Co., Lynne Rienner Cox, R. (1981): Social forces, states and world orders: beyond international relations theory, Millenium, 10 (2), 126-155. Fisas, V. (1998): Cultura de paz y gestin de conflictos. Barcelona / Paris, Icaria / Unesco Frost, M. (1996): Ethics in international relations. A constitutive theory. Cambridge, Cambridge University Press Ignatieff, M. (1999): The warriors honor. Ethnic war and the modern conscience. Londres, Chatto and Windus Ignatieff, M. (2000): Virtual war. Kosovo and beyond. Londres, Chatto and Windus Keohane, R. (1986): Neorealism and its critics. N. York, Columbia University Press Klare, M. (1996): Redefining security: the new global scisms, Current History, 95 (604), 353-358 Krause, K. e Williams, M. C. (1997): Critical security studies. Minneapolis, University of Minnesota Press Latham, A. (1999): Re-imagining warfare: the Revolution in Military Affairs, in Contemporary security and strategy. Londres, MacMillan Press Luttwak, E. (1995): Towards post-heroic warfare, Foreign Affairs, 74 (3) Pezarat Correia, P. (2000): Geopoltica e geoestratgia. Dossier de apoio bibliogrfico. Coimbra, Faculdade de Economia
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 103-147
O Significado da Segurana na Europa:

A UE - da PESC ao Colapso da Poltica Externa
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Professor da Universit dAuvergne Clermont I, Paris Institut dEtudes Politiques de Paris**
Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000. Este texto foi extrado de uma pesquisa que est a ser efectuada neste momento pelo IEP de Paris em cooperao com Sabine Saurugger e Ulrike Reinhardt. ** 147, Bd Brune - 75014 Paris, Tel. 01 40 52 73 88 - E-mail: frederic.charillon@sciences-po.fr
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O Significado da Segurana na Europa: A UE da PESC ao Colapso da Poltica Externa
O que significa a segurana hoje em dia na Europa? A construo comunitria, as suas especificidades e ambies obrigam-nos no s a passar em revista vrios dossiers e a prtica dos Quinze a esse nvel, mas tambm a rever o prprio conceito de segurana. Este conceito foi muito alargado pelos Europeus, menos por real construo intelectual do que pelo facto de o sentido estrito e puramente militar da segurana se revelar inacessvel. Sem uma fora armada digna desse nome, sem estratgia comum inspirada em esquemas institucionais complexos com actores mltiplos, entre a NATO, a UE e a UEO, os Europeus conseguiram, apesar de tudo, reinventar o conceito de segurana. Este foi alargado a parceiros interregionais compreendendo dimenses to diversificadas como o controlo das migraes, a cooperao militar, cultural, comercial, etc. Assim, actualmente, a Europa tem capacidade para propor acordos-quadro sobre segurana a um certo nmero de interlocutores. No entanto, no deixa de ser muito limitada em termos de hard power, conforme ficou demonstrado nos recentes acontecimentos do Kosovo. Tentaremos abordar a questo do significado da segurana na Europa sob dois aspectos : 1 Em primeiro lugar, faremos o balano dos quatro grandes desafios que a segurana europeia enfrentou durante a ltima dcada para nos apercebermos de que quanto mais o que est em jogo se afasta da definio militar de segurana, maior capacidade tm os Europeus para a tratar. Em contrapartida, quanto mais se trata de gerir dimenses militares, mais a Europa parece ser impotente. 2 Numa segunda fase veremos que, neste momento, est a funcionar um modelo europeu de poltica externa e de segurana que tenta dar resposta s mutaes do cenrio mundial. Nesse sentido, operou-se uma europeizao do discurso sobre a segurana, uma europeizao do discurso decisrio e uma europeizao dos meios destinados a proteger essa segurana. Mas de tanto querermos alargar o conceito de segurana e europeizar a sua gesto, assistimos diluio dos conceitos e das prticas os que nos pode conduzir a um beco sem sada.
A EUROPA E A SEGURANA : UM BALANO Com que critrios e como julgar o objectivo europeu de uma poltica externa e de segurana comum aps pouco menos de dez anos de vida? 105
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Podemos, como fazem a maioria dos observadores, querer fazer um balano positivo ou negativo, sabendo que muitas vezes a segunda resposta que obtemos. Tambm podemos e aqui a tarefa est mais dificultada analisar em vez de julgar para tentar ver, nalguns dossiers chave, o que ainda falta Europa para merecer um lugar de destaque como potncia poltica no mundo. A Europa, alis para alm das fronteiras da Unio Europeia, viu-se confrontada com uma multiplicidade de desafios a partir do final da Guerra Fria. No seu prprio continente, os Europeus foram rudemente postos prova com o desmoronamento dos equilbrios aps a queda dos regimes comunistas, as transies econmica e poltica na Europa central e oriental, a sua candidatura e a dos pases do Bltico Unio Europeia e por fim a tragdia dos Balcs. Mais afastados, o processo de paz no Mdio Oriente, os massacres na frica dos Grandes Lagos, as duas guerras da Tchchnia e muitas outras questes, constituram outros tantos laboratrios onde se esperava a interveno da poltica externa e de segurana. Na maioria das vezes, esta foi decepcionante. As suas tentativas europeias para pr fim aos massacres na frica central permaneceram sem resposta e a Frana foi o nico pas que interveio no Ruanda, com um mandato da ONU. Sob a gide da ONU, quando da entrada em vigor do Tratado de Maastricht em Novembro de 1993, o Conselho tinha definido as cinco primeiras aces comuns relativas Bsnia-Herzegovina (93/603/PESC), frica do Sul (93/678/PESC), Rssia (93/604/PESC), ao Pacto de Estabilidade na Europa (93/728/ /PESC) e ao apoio ao processo de paz no Mdio Oriente (94/276/PESC). As iniciativas tomadas em relao a potncias globais ou regionais evitavam muitas vezes tratar as questes sensveis da altura. Por exemplo, na Rssia e na frica do Sul, as aces comuns resumiram-se a exerccios de observao eleitoral ou a programas de ajuda e cooperao cujos calendrios ignoravam os verdadeiros sobressaltos polticos. No entanto, estaramos errados se da conclussemos que a nova Europa poltica, tal como ficou definida no Tratado de Maastricht, no tem relaes externas, e isso pelo menos por duas razes. Em primeiro lugar, foi no mbito da poltica externa europeia que foi estabelecido o estreitamento das relaes atravs do MERCOSUL (com um Acordoquadro assinado em 1995 e em seguida uma cimeira entre a Europa e o conjunto da Amrica Latina no Rio de Janeiro em 1999), do Sudeste Asitico (com dois encontros at data no mbito do chamado dilogo
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ASEM Asian Europe Meeting) assim como atravs de iniciativas no domnio da poltica externa na regio mediterrnea. Estes dilogos interregionais podem ser considerados uma nova forma de diplomacia cuja componente poltico-estratgica talvez no seja das mais fortes, mas que tem o mrito de existir. Oficialmente, estas relaes externas no entram no mbito da PESC stricto sensu. Mas precisamente a que reside toda a ambiguidade. Por outro lado, uma anlise mais aprofundada mostra que foram numerosas as aces no mbito da Unio Europeia relativamente s questes mencionadas anteriormente. Mas a mobilizao dos meios necessrios que nem sempre esteve altura das ambies. Ao longo da ltima dcada, quatro desafios vieram pr prova a credibilidade da ambio europeia em termos de poltica externa comum e em simultneo salientar o seu carcter atpico. Esses quatro dossiers, embora tenham origens muito diferentes, impem, cada um sua maneira, a definio de uma viso poltica da segurana e de uma percia diplomtica no sentido lato. Em primeiro lugar, referimonos s negociaes comerciais levadas a cabo num mbito multi-lateral que, por diversas vezes, deram origem a um brao de ferro com os Estados Unidos. Em seguida referimo-nos gesto das relaes com os pases da Europa Central e de Leste que, em alturas diferentes, pretenderam integrar a Unio. Referimo-nos ainda relao euro-mediterrnica que engloba dimenses de segurana, diplomticas, econmicas e culturais. Referimo-nos por fim aos conflitos que assolaram os Balcs medida que a Jugoslvia comeava a desintegrar-se e cuja evoluo dramtica mobilizava mais directamente o diplomata e o soldado para retomarmos a expresso de Raymond Aron. Cada uma destas questes acarreta uma viso da segurana. Quanto mais este conceito for entendido no sentido lato, mais a Europa se sente vontade. Quanto mais ele for restritivo e centrado numa dimenso militar, menos eficazes parecem ser os Quinze. A poltica comercial no mbito do Uruguay Round Implementada em 1957 com o Tratado de Roma, a poltica comercial comum constitui uma das polticas mais comunitarizadas da Unio. Contrariamente poltica externa e de segurana comum, a sua vertente
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relaes externas (que engloba essencialmente os acordos comerciais com pases terceiros), atribui largas competncias Comisso Europeia que, nessa matria, hoje em dia o porta-voz da Unio nas negociaes internacionais, regionais, bilaterais ou multinacionais. Estas negociaes so efectuadas de acordo com o mandato atribudo pelo Conselho. Esta situao j constitui por si s uma transferncia de soberania em termos de aco externa e no devemos deixar de salientar o facto de ter sido aceite pelos Estados membros. O desejo de falar numa s voz, que tambm se tornou uma necessidade, tanto para dialogar como para negociar em posio de influncia, facilitou sem dvida essa aceitao. Alis, por vrias vezes, os resultados j estiveram altura das expectativas europeias e neste momento a Unio um actor comercial internacionalmente reconhecido, capaz de defender posies firmes, at em relao aos Estados Unidos. A agricultura e os audiovisuais foram muitas vezes sectores em que foi difcil negociar com os parceiros. As negociaes econmicas internacionais do GATT, por ocasio do Uruguay Round, constituram um exemplo dessas dificuldades: concluses adiadas entre Dezembro de 1990 e Dezembro de 1992 devido ao desacordo agrcola que opunha os Estados Unidos Comunidade Europeia e recusa, por parte de alguns Estados membros, em aceitar o acordo apresentado pelo Comissrio Europeu; Porm, os mecanismos de deciso colectiva em relao a este tipo de dossiers funcionam melhor do que noutros domnios. Neste caso, o acordo foi parcialmente renegociado, com concesses simblicas dos parceiros em relao a Frana. No entanto, esta crise revelou um obstculo significativo, relativo delegao de poderes de negociao Comisso. Constata-se, em relao aco externa prpria da negociao comercial, os mesmos sintomas que nos assuntos ligados mais directamente grande diplomacia, ou seja, por um lado a ausncia de resultados quando h falta de vontade ao nvel da concertao, e por outro lado, a hesitao por parte dos governantes quando se trata de reconhecer o papel da Comisso nos assuntos mais sensveis. As polticas em relao Europa central e oriental A questo dos pases da Europa central e oriental no se situa, nem totalmente no mbito da PESC, nem totalmente fora dele. Se os pases
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envolvidos se encontram, por enquanto, fora da Unio Europeia e devem nesse aspecto ser alvo de uma relao do tipo diplomtica, o seu estatuto de candidatos a essa mesma Unio Europeia torna necessrio um conjunto de polticas de acompanhamento que se assemelham mais a engenharia poltica do que a uma relao com parceiros verdadeiramente estrangeiros. Sem analisarmos o processo de alargamento da Unio Europeia como tal, nem entrarmos nas dificuldades institucionais ou polticas de um tal projecto, seria conveniente, mais uma vez, interessarmo-nos pelos vrios actores empenhados nas polticas em relao aos PECOs, polticas essas consideradas por certos observadores como a aco de poltica externa mais significativa e mais extensa [da Unio]1. Com efeito, esta aco exige duas aptides por parte dos Europeus: em primeiro lugar, a capacidade de definir uma viso, uma estratgia a longo prazo e em seguida, a capacidade para gerir os aspectos tcnicos das decises aprovadas nessa matria (as modalidades de alargamento propriamente dito e a gesto das negociaes de adeso). Em primeiro lugar, encontrar uma estratgia a longo prazo uma tarefa difcil. Aps a queda do muro de Berlim, a Comunidade Europeia pretendeu estabelecer de imediato novas relaes com os pases da Europa central e oriental. Assinou acordos de comrcio e de cooperao e desenvolveu uma nova poltica de assistncia tcnica e financeira atravs do programa PHARE. Mais concretamente, dois actores encontraram-se em primeira linha em relao a esta questo: em primeiro lugar a Comisso Europeia que devia assegurar a coordenao do auxlio proveniente no s dos pases europeus mas tambm de organizaes internacionais como a OCDE, o Banco Mundial ou o Fundo Monetrio Internacional. A atribuio dessa responsabilidade equivalia a um reconhecimento do seu estatuto de actor internacional. Por outro lado, tambm conseguiu desenvolver o seu prprio plano de aco com o objectivo de levar os Estados membros e outros actores a tomarem iniciativas no domnio da ajuda restruturao da Europa central e oriental. O governo alemo foi o segundo actor a intervir de forma significativa no sentido de apoiar o desenvolvimento de uma poltica
1 Roy H. Ginsberg, Conceptualizing the European Union as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap, Journal of Common Market Studies, 37 (3): 429-454.
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activa nessa zona, poltica essa que caberia directamente grande diplomacia.2 Verificou-se rapidamente que isso no era suficiente para dotar a Europa de uma grande viso sobre o que deveria ser o seu prolongamento para Leste. Foram de facto assinados acordos de associao entre 1991 e 1998 com os pases da Europa central e oriental que previam a consolidao das relaes polticas e comerciais entre a comunidade e os PECO, mas ainda faltava um projecto comum. Alguns pretendiam alargar a Europa fora, outros, como a Frana, insistiam na necessidade de aprofundar primeiro as instituies. O dilema entre Europa espao e Europa potncia fazia ento plenamente sentido e dividia os parceiros. Mesmo dentro dos pases que defendiam uma abertura rpida, perduravam algumas contradies: embora fosse favorvel ao alargamento, Bona ops-se fortemente liberalizao dos sectores da siderurgia e do carvo que teria ameaado os seus interesses nacionais. Nas negociaes de adeses que se seguiram com cada pas, e na gesto das modalidades que deviam acompanhar essas negociaes e portanto a ausncia de um interesse nico verdadeiramente comum a todos os europeus, os interesses nacionais iriam transparecer mais uma vez. Aps a dificuldade em esboar um grande objectivo, a gesto de questes mais tcnicas iria levantar problemas. A prpria questo de saber com quem negociar, em que ordem e a que nvel prende-se simultaneamente com a definio de uma viso e com a gesto tcnica. Neste caso, os Estados membros avanaram s cegas. Por ocasio do Conselho da Europa de Essen em Dezembro de 1994, foi elaborada uma estratgia de pr-adeso que continuava a atribuir largas competncias Comisso Europeia, sobretudo em relao ao seguimento dos progressos realizados pelos pases candidatos. O Conselho Europeu do Luxemburgo de Dezembro de 1997, decidiu em seguida encetar negociaes de adeso com a Polnia, a Repblica Checa, a Hungria, a Eslovnia e a Estnia, bem como com o Chipre. As negociaes de adeso propriamente ditas com esses pases s tiveram incio em 30 de Maro de 1998 (ou seja mais de oito anos depois da queda do muro de Berlim). O Conselho Europeu de Helsnquia (Dezembro de 1999)
2 A Frana do Presidente Mitterand, em contrapartida, propunha uma abordagem que distinguia a poltica externa das aces comunitrias. Paris defendeu desse modo a criao de uma Confederao Europeia destinada a reunir os pases da Europa central e oriental (PECO) num mbito institucional paralelo ao da Comunidade Europeia.
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mudou de estratgia, passando de uma abordagem por vagas (os pases mais avanados e em seguida os outros) para uma abordagem idntica em relao a todos os pases candidatos. Para alm disso, o estatuto de candidato tambm foi concedido Turquia, o que teve uma aceitao desigual nas diversas capitais dos Quinze. Durante essas mltiplas reviravoltas, a lgica das relaes bilaterais entre alguns Estados membros e alguns candidatos continuou a prevalecer. Assim , o governo francs sempre apoiou a candidatura da Romnia, Sucia, Finlndia e Dinamarca e a dos pases do Bltico, enquanto a Alemanha sempre salientou a urgncia em integrar a Polnia, etc. A partir da, a Unio Europeia ir negociar em simultneo com doze pases candidatos enquanto que as negociaes com a Turquia s podero iniciar-se mais tarde. Ao longo de todo esse perodo, a Europa parece estar mais vontade quando se trata de entregar Comisso a tarefa de encontrar acordos tcnicos, podendo adiar as grandes decises, do que quando se trata de exprimir uma mensagem poltica firme e rpida. Assim, a Unio Europeia, sem imagem clara e unnime do que sero as suas fronteiras, pde estabelecer posies comuns sobre cada um dos trinta e um captulos relativos s aquisies comunitrias.3 A Comisso, que participou nessas tentativas de acordo, soube desempenhar um papel de perito e influenciar o desenrolar das negociaes. Porm, mais uma vez, alguns Estados membros demonstraram as suas sensibilidades especficas: a negociao no captulo da energia ficou bloqueada pela ustria, sensvel questo das centrais nucleares existentes no territrio de alguns pases vizinhos; as exigncias da Sucia e da Finlndia atrasaram as negociaes em relao s pescas Aps a poltica de comrcio externo, surge aqui de facto uma segunda forma de poltica externa que deixa transparecer as diferentes arenas nas quais se desenvolve ou no se desenvolve a diplomacia comum da Europa. As polticas externas nacionais, comunitarizadas em parte
3 S no perodo do Outono de 2000, sucederam-se dois exemplos de balanos contraditrios. Em primeiro lugar, em Outubro, os Quinze fracassaram quando se tratou de dar uma resposta coerente em relao a uma situao de emergncia, a saber: a realizao de um inqurito, a pedido dos palestinianos, sobre a desproporo dos meios utilizados por Israel para responder ao levantamento dos jovens Palestinianos. Uma parte dos Europeus (encabeados pela Frana) apoiou o pedido palestiniano nas Naes Unidas, enquanto outros com a ajuda das presses norte-americanas se abstiveram (nomeadamente a Gr-Bretanha e a Alemanha). Depois disso, em Novembro seguinte, os Europeus foram unnimes (incluindo a Gr-Bretanha) em apoiar uma proposta francesa, mais uma vez para enviar uma misso de observao das Naes Unidas ao Mdio Oriente. Os Estados Unidos e o Estado hebraico opuseram-se veementemente a essa proposta.
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nalgumas dimenses vo ao encontro de aces prprias da PESC e estes diversos nveis interagem, nem sempre com a maior das eficcias. Ser que este funcionamento permite Unio Europeia emitir uma verdadeira mensagem diplomtica sobre os acontecimentos importantes do cenrio mundial? Pelo menos em dois temas, os Doze e depois os Quinze esforaram-se por em primeiro lugar estar presentes, em seguida definir interesses comuns e por fim actuar em conjunto para defender esses interesses. Em ambos os casos, trata-se de situaes de conflito localizadas nos confins do prprio espao europeu: por um lado o Mediterrneo e por outro lado sobretudo os Balcs. A aco no Mediterrneo e no Mdio Oriente semelhana dos pases da Europa de Leste, os pases vizinhos do Sul tm uma importncia especial aos olhos da Unio Europeia devido sua proximidade geogrfica, s numerosas trocas comerciais e sociais entre as margens Norte e Sul do Mediterrneo e devido preocupao em manter boas relaes com uma regio considerada instvel. Essas relaes esto presentemente organizadas no mbito da Parceria euro-mediterrnica, enquadramento global de uma cooperao que compreende os aspectos poltico, econmico e scio-cultural. Embora a Europa deseje desempenhar um papel nessa regio, para o qual haviam sido dados os primeiros passos com a declarao de Veneza de 1980, a zona mediterrnea e sobretudo o processo de paz do Mdio Oriente, foram, durante os ltimos anos, dominados pela presena de outra potncia externa: a potncia norte-americana. verdade que desde Novembro de 1996 a Unio tem conseguido, graas nomeao de um enviado especial, o espanhol Miguel Angel Moratinos, inserir-se em certas discusses. Mas essa presena permanece limitada em muitos aspectos. Em primeiro lugar porque os Estados Unidos s a reconhecem de uma forma irregular e na maioria dos casos de uma maneira relativamente condescendente. Em seguida, porque um dos maiores actores no processo de paz, Israel, mostra-se abertamente renitente actuao europeia. Por fim, porque a presena da Unio Europeia em todo o processo continua a estar muito dependente da vontade poltica de um pas e da sua capacidade desigual consoante os perodos para reunir outros parceiros por trs do seu desejo de presenNAO DEFESA
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a.4 Na maioria das vezes, esse pas a Frana, apoiada pela Espanha ou a Grcia. No entanto, o Mediterrneo e o Mdio Oriente do muitos motivos de satisfao queles que querem acreditar numa poltica estrangeira europeia. A Europa , em primeiro lugar, o maior investidor no processo de paz do Mdio Oriente. Se medirmos esse poder financeiro luz da autoridade poltica europeia na regio, o balano pode parecer negativo: a Europa no tem um poder diplomtico altura das suas capacidades econmicas. No entanto, podemos desenvolver outra anlise. A aco da Unio Europeia no Mdio Oriente que consiste em financiar eleies (as eleies palestinianas, por exemplo), em auxiliar o desenvolvimento de infra-estruturas (estradas, hospitais, estruturas porturias nos territrios palestinianos, etc.), no negligencivel. Na verdade, est muito longe de poder desenvolver uma diplomacia da Canhoeira comparvel de Washington. No entanto, a sua aco no deixa de constituir uma forma de poltica externa, por vezes denominada poltica externa de proximidade na medida em que escolhe aces visveis e rapidamente identificveis pelas populaes e no unicamente pelos dirigentes s quais se dirige. 5 Mas, hoje em dia, os Quinze esforam-se sobretudo, e ainda mais a partir da segunda metade dos anos 90, por desenvolver uma abordagem mais global da sua relao com a zona mediterrnea. E sem dvida nessa perspectiva, mais alargada, que necessrio analisar a aco da Unio em relao ao processo de paz no Mdio Oriente. O lanamento da poltica global mediterrnea de 1972 marcou o verdadeiro incio de uma poltica dotada de um enquadramento comum alargado, permitindo considerar o conjunto das relaes bilaterais. Num contexto de Guerra Fria e de crise petrolfera, a proteco do flanco Sul da NATO e o abastecimento energtico constituam preocupaes fundamentais para os Europeus. Foi s depois da adeso da Grcia, Portugal e Espanha nos anos 80, da abertura a Leste e da criao do mercado nico
4 Ver F. Charillon, La stratgie europenne dans le processus de paix au Moyen-Orient. Politique trangre de proximit et diplomatie de crneau , in M-F. Durand e A. de Vasconcelos (dirs), La PESC. Ouvrir lEurope au Monde, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, p. 195-225; B.A. Robertson (dir), The Middle East and Europe. The Power Deficit, Routledge, London 1998 ; H. Chrigui, La politique mditerranenne de la France: entre diplomatie collective et leadership, Paris, LHarmattan, 1997. 5 Ver F. Charillon, La stratgie europenne dans le processus de paix au Moyen-Orient. Politique trangre de proximit et diplomatie de crneau , op. cit.
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que se tornou evidente a necessidade de alcanar uma nova etapa. Os crticos, a Sul do Mediterrneo, reclamavam ento uma reforma dos acordos que consideravam desequilibrados, bem como uma maior valorizao do flanco Sul da Comunidade, marginalizado devido centralizao das atenes nas mudanas a Leste. Em 1990, o Conselho Europeu adoptou a poltica mediterrnea renovada que previa uma maior cooperao, comeando a funcionar em 1992. O aumento das verbas disponibilizadas e o estabelecimento dos primeiros programas de cooperao descentralizada no Mediterrneo caracterizavam essa nova poltica. Pouco depois, a introduo do programa oramental MEDA no incio de 1995, segundo o modelo do PHARE e do TACIS para a Europa de Leste, anunciava um salto qualitativo nas relaes euro-mediterrnicas. A concretizao ocorreu sob a presidncia espanhola: a Conferncia de Barcelona, em 27 e 28 de Novembro de 1995, deu lugar Declarao de Barcelona, documento que constituiu a Parceria euro-mediterrnica, assinada pelos Quinze e os seus doze parceiros do mediterrneo do Sul (Marrocos, Arglia, Tunsia, Egipto, Jordnia, Israel, os territrios palestinianos, Lbano, Sria, Chipre, Malta e Turquia; a Lbia e a Mauritnia eram reconhecidas como pases observadores desde 1999). Prxima do modelo dos acordos da OSCE, esta declarao abria uma nova dimenso nas relaes da UE com os seus vizinhos do Sul, por um lado pelo grande nmero de domnios includos e por outro lado pela prpria forma que sublinhava a abordagem igualitria e cooperativa entre parceiros iguais. As suas trs vertentes parceria poltica e de segurana (I), parceria econmica e financeira (II) e parceria scio-cultural (III) envolvem, alm disso, no apenas actores polticos, mas tambm os actores da sociedade civil (colectividades territoriais, actores privados). O programa de trabalho que acompanha a Declarao prope programas concretos que, alis, evoluram com as conferncias intergovernamentais subsequentes a Malta (1997), Estugarda (1999) e Marselha (2000). Como reaco s tendncias de regionalizao econmica do mundo, assim como evoluo das percepes europeias dos desafios ligados segurana (nomeadamente devido a uma clivagem econmica e sciopoltica crescente entre os dois lados do Mediterrneo), a Parceria visa estabelecer uma colaborao mais estreita em numerosos domnios. Assim, incentivada uma cooperao Sul-Sul at agora muito incipiente entre pases rabes e no rabes que possa contribuir para normalizar
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as relaes conflituosas entre os pases da regio, nomeadamente no contexto do conflito entre Israel e os seus vizinhos. Aqui parece, pois, nitidamente que a Unio Europeia, atravs de uma abordagem regional relativamente inovadora, tenta impor-se num processo de paz dominado pelos Estados Unidos, j no apenas como actor econmico, mas tambm como actor poltico, e isto, apesar da Declarao de Barcelona insistir expressamente na distino entre as duas dimenses. A originalidade desta abordagem deve-se, em parte, complexidade institucional da poltica externa europeia, que est a ser travada pelo dualismo entre, por um lado, uma PESC ainda embrionria e dominada pelo Conselho e os Estados membros e, por outro lado, a Comisso, que est na origem da maioria das iniciativas da Parceria euro-mediterrnica e que se viu colocada no papel de secretariado geral do Processo de Barcelona. A Comisso, responsvel pelas relaes externas ligadas a domnios menos politizados, contribui assim para uma poltica externa europeia com os meios de que dispe. Atravs de uma estratgia de linkage, a Parceria euro-mediterrnica utiliza a sua capacidade de construo regional e os seus generosos meios financeiros para estabelecer ligaes mais fortes entre os povos do Sul, do Sudeste e do Norte do Mediterrneo. O incentivo criao de redes entre actores das mais diversas esferas, chamando a sua ateno para os traos e interesses comuns que os unem, tem aqui como objectivo levar a um maior domnio dos desafios polticos desta zona. Alm disso, a UE inventa deste modo uma regio pelas suas aces e pelo seu discurso, seguindo um processo voluntrio de construo de uma regio cognitiva escolhida baseada num mito histrico deste mar Mediterrneo. Desenvolve um discurso mediterrnico, mensagens polticas e econmicas mediterrnicas, tranquilizadoras e dirigidas aos Estados da bacia que se sentem marginalizados. O projecto comunitrio traa, pois, novas fronteiras e visa suscitar uma regionalizao, o surgimento de uma conscincia regional no seio das prprias populaes. Espera seduzir os participantes para este projecto atravs do desenvolvimento das trocas, da sua fora de persuaso e dos fundos atribudos. No final, a UE tenta impor-se como um actor fivel numa parceria que rene os Estados da sua vizinhana directa. Pode-se falar, neste aspecto, de uma estratgia de influncia que, em vez de dissuadir, visa aproximar as sociedades vizinhas do seu modelo de coexistncia pacfica e prspera. Trata-se, acima de tudo, de polticas de pequena envergadura (ou pe115
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quenas polticas), relacionadas com sectores restritos e pouco politizados ou formas de cooperao sobretudo tcnicas. Porm, atravs da regularidade dos encontros e, consequentemente, da institucionalizao dos contactos, os programas adquirem um peso significativo nas relaes entre os povos e tm um impacto real na poltica internacional. A regionalizao dos desafios e a sua ligao, nas mentes das populaes da circunferncia mediterrnica, a um conjunto geopoltico e cultural, dotam a UE de capacidades inovadoras que cada vez mais contribuem para conferir Europa o papel de um verdadeiro actor na cena internacional. Escamoteando a sua carncia de meios clssicos de poltica externa demonstrada pela dificuldade da PESC em se afirmar na cena internacional a UE utiliza os seus instrumentos de poder civil para fazer poltica externa pela porta do cavalo. Inveno de uma nova abordagem da poltica externa ou simplesmente compensao atravs da pequena poltica de uma falta de vontade no domnio da poltica de potncia? O exemplo do Mediterrneo e do Mdio Oriente fornece elementos que podem levar a supor uma resposta do primeiro tipo. Mas a atitude da Unio Europeia num outro terreno, o dos Balcs, no suscita a mesma indulgncia. A guerra na ex-Jugoslvia Os conflitos na ex-Jugoslvia, nos anos 90, cristalizaram sem dvida todas as debilidades da PESC, tendo-as, alm disso, estigmatizado aos olhos da comunicao social e da opinio pblica. Se bem que as origens do conflito tenham sido consideradas pelos Estados membros da Unio como uma oportunidade para desenvolver uma verdadeira poltica externa comum6, as respostas dos governos dos Estados membros e da Comisso no permitiram concretizar esses objectivos7. Quando em 1991, as dificuldades comearam a surgir entre a Crocia e a Srvia e mais tarde com a Eslovnia, o ento Presidente da Comisso Europeia, Jacques Delors, props uma ajuda econmica substancial para
6 Ver E. Remacle et B. Delcourt, La PESC lpreuve du Conflit yougoslave. Acteurs, reprsentations, enseignements , in Marie-Franoise Durand et lvaro de Vasconcelos (dirs), La PESC. Ouvrir lEurope au Monde, op. cit., pp. 227-272 ; ver tambm E. Lhomel, op.cit. 7 Para um resumo da situao na ex-Jugoslvia, ver P. Garde Implosion et guerres yougoslaves , in Edith Lhomel, Op. cit.
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todos estes actores, exigindo como contrapartida o estabelecimento de um dilogo pacfico. Aps a recusa desta proposta pelos beligerantes, a Comunidade props outras iniciativas diplomticas8. Mas o que prevaleceu como trao mais visvel foi a profunda diviso das polticas externas nacionais dos parceiros na anlise da situao nos Balcs. O desacordo mais flagrante verificou-se entre Bona e os seus outros parceiros, nomeadamente Paris. Em Dezembro de 1991, o governo alemo reconheceu unilateralmente a independncia da Crocia e da Eslovnia, reconhecimento esse que foi denunciado pelos outros Estados membros e pelas organizaes internacionais empenhadas na resoluo do conflito. As tenses, pelo menos verbais, atingiram um ponto raramente visto desde o incio da construo europeia. O governo britnico considerou que a aco alem constitua uma tentativa para reconstruir uma esfera de influncia alem nos Balcs,9 enquanto em Paris reinava um ambiente de crise. Todavia, em 15 de Janeiro de 1992, o governo alemo parecia ter convencido os seus parceiros e a Comunidade reconheceu oficialmente a independncia da Eslovnia e da Crocia. No entanto, ao longo de todo o perodo, os Europeus j no iam estar exageradamente divididos e a Unio enquanto tal esteve na origem de um grande nmero de iniciativas. Aps o incio das hostilidades na Bsnia-Herzegovina, em 1992, a abertura da Conferncia de Londres em Agosto de 1992, sob a presidncia comum da Comunidade Europeia e da ONU (Conferncia Vance-Owen, seguida da Conferncia OwenStoltenberg), iria rapidamente ser um dos primeiros elementos. Porm, este peso da ONU e da NATO na gesto do conflito era chamado a crescer regularmente em detrimento do da Europa precisamente quando a PESC j tinha nascido no papel10. No entanto, em Setembro seguinte foram apresentadas, por ocasio da convocao da conferncia de paz e da comisso de arbitragem, respectivamente presididas por Lord Carrington e Robert Badinter, tentativas para encontrar uma soluo pacfica. Contudo, a sua eficcia ia ser praticamente nula. O Conselho da UEO de 18 e 19 de Setembro de 1991 tomou seguidamente em considerao os desacordos entre Paris e Bona, por um lado, e Londres, por outro
8 S. imon Duke, The Elusive Quest for European Security. From EDC to CFSP, Basingstoke, Macmillan 2000 9 David Schoenbaum e Elizabeth Pond, The German Question and Other German Questions, New York, St Martins Press 1996, p.190 10 Eric Remacle et Barbara Delcourt, op.cit.
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lado, em relao ao envio de uma fora de interposio na Crocia. Mais tarde, entre o Outono de 1991 e a Primavera de 1992, a Comunidade ficou-se por aces diplomticas mais retricas do que verdadeiramente concretas, como a Conferncia Carrington e o plano Cutileiro. Em relao aos meios mobilizados pela NATO e pela ONU durante o conflito, os da Comunidade afiguravam-se cada vez mais magros: uma misso de observadores civis na Eslovnia, na Crocia e finalmente na Bsnia-Herzegovina; um secretariado das misses de assistncia s sanes criada em comum com a OSCE S a administrao da cidade de Mostar, confiada ao enviado especial Hans Koschnik, parecia ser uma experincia construtiva (ver abaixo), mas estava longe da grande poltica. Durante estas aces marcadas pelo primado da autoridade do Conselho sobre a da Comisso, o que transparecia era a ineficcia da Europa perante os factos, ou seja, face intensificao dos combates no terreno, a partir de 1993. O fracasso do plano Vance-Owen, a oposio grega ao plano francs, belga e neerlands de interveno militar a fim de libertar Sarajevo no quadro de uma aco da NATO-UEO, foram apenas algumas ilustraes. verdade que se verificaram iniciativas ou participaes nacionais, mas estas surgiram a nvel individual e no sob o rtulo da Unio enquanto tal. Na sequncia dos combates volta da cidade de Srebrenica, os americanos, os britnicos, os espanhis e os franceses, a que rapidamente se juntaram os russos, entenderam-se com Washington relativamente proteco das zonas de segurana, mas a UE foi excluda destas negociaes. O desenvolvimento de um grupo de contacto ou uma espcie de grupo de trabalho que reunia europeus com russos e americanos, exclua na prtica o reconhecimento de uma diplomacia comum do Velho Continente. Aps a celebrao de um acordo de paz em Dayton, em Dezembro de 1995, a Unio Europeia viu ser-lhe confiado um novo papel activo que consistia em supervisionar a retoma da actividade econmica na Bsnia e em assegurar a sua coordenao11. Mais uma vez, aps a paz, o regresso da dimenso econmica parecia poder favorecer a diplomacia europeia, mais vontade neste terreno. Mas o novo conflito nascido em 1998 no Kosovo levaria os fracassos de novo ao centro do debate pblico.12 A
11 Peter van Ham, La construction dune Europe politique: la Politique trangre et de scurit commune , dans Anne-Marie Le Gloannec, op. cit, p. 227-265 12 Simon Duke, The Elusive Quest for European Security. From EDC to CFSP, Basingstoke, Macmillan 2000, p. 223
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OSCE, a ONU e sobretudo a NATO foram de novo as principais organizaes a tomar decises neste contexto e a Unio no pode seno concordar sobre um embargo de armas e um plano de reconstruo da Europa do Sudeste (Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste), proposto pelo governo alemo por ocasio do Conselho Europeu de Colnia em 1999. Esta guerra do Kosovo ter marcado os dois primeiros anos da dcada (e do milnio). Paradoxalmente, parece ter sido ela que mais contribuiu para dar um novo impulso diplomtico a uma Europa militarmente ausente do teatro das operaes. Aps os Estados Unidos terem assumido as operaes e o sucesso de uma misso diplomtica assegurada pelo presidente finlands Martti Ahtisaari, pouco a pouco iria surgir uma coerncia europeia. Ausentes militarmente, os Quinze preocupavam-se em ter uma viso do conflito e em saber quais deviam ser os mtodos da sua resoluo. Veio ento o tempo de extrair lies desta guerra em termos de poltica externa e de defesa. Esta reflexo, favorecida por iniciativas bilaterais desde a cimeira de Saint-Malo, foi lanada durante o Conselho de Colnia de 3 e 4 de Junho e especificada durante a cimeira de Helsnquia de 10 e 11 de Dezembro. Os conflitos na ex-Jugoslvia sublinharam, apesar do dispositivo implementado em Maastricht, a dificuldade de praticar uma poltica externa europeia em tempo de crise. Mas a tomada de conscincia teve lugar e esperavam-se, no fim da Conferncia Inter-governamental realizada em Nice em Dezembro de 2000, progressos neste domnio ou pelo menos na proclamao de boas intenes. A EUROPA E A SEGURANA: UM ENSAIO DE INTERPRETAO Se tomarmos letra a disposies do Tratado de Maastricht que comportam um Ttulo relativo a uma poltica externa e de segurana comum (PESC) europeia,13 os Estados abrangidos devem, na perspectiva do cumprimento deste tratado, proceder a um certo nmero de adaptaes das suas polticas externas, no sentido da harmonizao ou, por outras palavras, de uma europeizao destas, vejam-se as
13 Ttulo V do tratado de Maastricht, Disposies relativas a uma poltica externa e de segurana comum. Ver nomeadamente os artigos J.1. a J.4.
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disposies do Ttulo V do Tratado de Maastricht: A Unio e os seus Estados membros definem e pem em prtica uma poltica externa e de segurana comum, regida pelas disposies do presente Ttulo e abrangendo todos os domnios da poltica externa e da segurana.14 Os Estados membros apoiam activamente e sem reservas a poltica externa e de segurana da Unio [...] abstm-se de qualquer aco contrria aos interesses da Unio ou susceptvel de prejudicar a sua eficcia enquanto fora coerente nas relaes internacionais,15 [...] e zelam pela conformidade das suas polticas nacionais com as posies comuns16 As misses diplomticas e consulares dos Estados membros e as delegaes da Comisso em terceiros pases e nas conferncias internacionais [...] concertam-se no sentido de assegurar o cumprimento e a implementao das posies comuns e de aces comuns decididas pelo Conselho. [...] Intensificam a sua cooperao trocando informaes, procedendo a avaliaes comuns e contribuindo para a implementao [das disposies previstas]17 Consequentemente, os Estados membros da Unio Europeia devem inscrever as respectivas polticas em matria de segurana na tripla perspectiva de uma aproximao das suas prioridades e de uma harmonizao das suas posies e das suas aces. A originalidade deste projecto europeu reside, em primeiro lugar, na sobreposio deste objectivo que pe em destaque novos actores (Conselho Europeu, Comisso, Representaes Permanentes em Bruxelas...) sem que as polticas externas nacionais desapaream, mas cujos processos de deciso sofrem profundas transformaes.18 Para alm dos textos e das declaraes de inteno, o contedo real de uma tal evoluo, aceite e assinada pelos chefes de Estado e do governo
14 Artigo J.1. al.1 do Tratado de Maastricht, Os Tratados de Roma e de Maastricht. Textos Comparados, A Documentao Francesa, Paris, 1995, p. 207. 15 Artigo J.1. al.4 do Tratado de Maastricht, ibid, p. 208. 16 Artigo J.2. al.2 do Tratado de Maastricht, ibid, p. 209. 17 Artigo J.6. do Tratado de Maastricht, ibid, p. 214. 18 Os objectivos fixados pela integrao europeia em matria de poltica externa comum no se encontram em nenhuma das outras construes regionais actualmente em curso. Nem a ALENA na Amrica do Norte, nem a MERCOSUL na Amrica do Sul projectam, de momento, chegar a uma tal comunitarizao da poltica externa escala regional.
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dos Estados membros da Unio Europeia, coloca problemas. Se bem que a europeizao da poltica externa seja apresentada desde h anos pelos membros da Unio Europeia como a soluo ou a adaptao necessria s agitaes de 1989-91, hoje em dia falta estudar o seu alcance exacto, as modalidades concretas, as implicaes reais para os decisores, para os ministrios dos Negcios Estrangeiros europeus e para o contedo da poltica que estes ltimos contribuem para elaborar. Esta europeizao da poltica externa tem, com efeito, a ambiguidade de ser apresentada como um horizonte a alcanar progressivamente ao mesmo tempo que vivida muito concretamente, no quotidiano, pelos decisores: reunies entre os representantes dos Estados membros, harmonizao das posies, informao dos parceiros, etc. No momento em que est claramente expressa a ambio de fazer da Unio Europeia um actor-chave na cena mundial, em que esta ambio no deixa de ser confrontada com a prova dos factos (diferentes processos de paz na ex-Jugoslvia, crise na frica dos Grandes Lagos, Tchchnia, etc.), e em que os Estados membros que compem esta Unio Europeia continuam a esforar-se por repensar a sua poltica externa no intuito de a adaptar aos imperativos do mundo ps-Guerra Fria, este objectivo de europeizao da poltica externa continua a ser pouco conhecido e pouco estudado. Como funciona, no quotidiano, em exemplos concretos, a cooperao europeia na matria? Como que os ajustamentos implicados por esta cooperao so vividos pelos decisores de uma poltica externa nacional, nos respectivos ministrios? Nesta perspectiva, estudos muito recentes comearam a debruar-se sobre certas pequenas diplomacias europeias (Irlanda, Dinamarca, Pases Baixos). Estes estudos permitem responder a uma questo importante: como se comporta um Estado que no tinha uma forte tradio diplomtica e que a Unio Europeia obriga a formular posies em certas questes internacionais? Contudo, fica por desbravar uma outra questo, igualmente fundamental: como se comportam, no quadro da europeizao das polticas externas, diplomacias que j tm as suas tradies prprias, as suas prioridades externas, a sua cultura burocrtica e a sua viso do mundo? Estamos a pensar naturalmente nas potncias que so a Frana, a Gr-Bretanha e a Alemanha, hoje levadas a cooperar, a reunir as suas posies, a unir os seus interesses, aps terem moldado durante muito tempo a poltica europeia aos seus conflitos, depois s suas discrdias e mais tarde s suas diferenas. Actualmente parece ser essencial um estudo sobre o 121
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que os observadores qualificam mais frequentemente como grandes diplomacias europeias. Os autores dos primeiros estudos sobre as pequenas diplomacias, deploram a ausncia de uma investigao emprica sobre estes grandes Estados,19 que hoje em dia se estima estarem na origem de 80% das iniciativas em matria de PESC, nomeadamente as principais questes internacionais. O que est em jogo toda a questo da transformao da poltica externa da Europa, da sua reinveno desde o fim da guerra fria e com ela a questo do actor europeu no novo sistema internacional. O que est em jogo, efectivamente, para alm das micro-adaptaes das polticas pblicas muito especficas que so as polticas externas, a transformao daquilo que foi durante muito tempo a prpria essncia das relaes internacionais: a natureza das relaes inter-estatais. Aquilo a que chamamos habitualmente a europeizao da poltica externa est longe de ser neutro para o futuro no apenas da prtica da diplomacia, mas tambm do prprio conceito de poltica externa e, para alm deste, para a concepo que se pode ter do Estado. J no original, hoje em dia, afirmar que este ltimo no o actor monoltico identificado por certos actores realistas (demonstrao desde h muito conduzida pela sociologia do Estado e pelas abordagens crticas ou construtivistas). Mas o objectivo de uma europeizao da poltica externa leva-nos a explorar pistas cujos resultados poderiam revelar-se ainda mais fatais ao Estado weberiano, em primeiro lugar porque este empreendimento, lanando-se verdadeiramente pela primeira vez desde o fracasso da CED20 em 1954 poltica externa, segurana e, a prazo, defesa, toca o corao da soberania, seguidamente porque se trata de uma tentativa de repensar a poltica externa que prope nada menos do que a definio, atravs de um trabalho de peritos em redes, de verdadeiros interesses colectivos, ou seja, comuns a vrios Estados. Por ltimo, a poltica externa europeia, tal como actualmente aplicada, sai precisamente do quadro estrito da poltica externa propriamente dita, ou seja, do campo do soldado e do diplomata, para retomar a expresso de Raymond Aron: no so as aces previstas no quadro do ttulo V do Tratado de Maastricht revisitado em Amsterdo que presentemente do maior visibilidade
19 Ver nomeadamente B. Tonra, Europeanisation of national Foreign Policies in the EU, comunicao apresentada na Terceira Conferncia IPSA, Viena, 16-19 de Setembro 1998. 20 Comunidade Europeia de DEFESA.
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aco externa da Unio Europeia, mas antes uma srie de aces conduzidas fora do mbito diplomtico (comerciais, culturais, de cooperao descentralizada, etc.), caracterizadas nomeadamente pela participao de actores no estatais. Especializao em rede, definio de interesses que se querem no nacionais mas colectivos, abertura do processo decisrio e da implementao da aco externa a actores no estatais: os ingredientes esto reunidos para que se possa falar de transnacionalizao da poltica externa. Mas a constatao no se fica por aqui, pois, assim formulada, pode levar a crer que os esforos empreendidos pelos Estados membros da Unio Europeia e os seus agentes no sentido de adaptar a poltica externa a uma sociedade mundial cada vez mais complexa esto prestes a ser bem sucedidas. Ora, legtimo duvidar. Ser que ainda se pode denominar de poltica externa este conjunto de aces externas que carece de coerncia e cujas iniciativas e mesmo controlo - escapam cada vez mais s burocracias do Estado e que nenhuma estratgia clara de linkage entre os diversos tipos de aco levados a cabo vem salvar da diluio? que, efectivamente, existe uma dissoluo da poltica externa europeia, com a transnacionalizao do seu processo decisrio. Como analisar concretamente esta evoluo? Ou, por outras palavras, como demonstrar cientificamente o que acaba de ser proposto? De nada serve, em primeiro lugar, entregar-se a uma nica e ensima anlise dos tratados europeus e das instituies da PESC, primeiro porque o texto, na matria, no faz a prtica, segundo, porque estes textos, moldados, ciselados pelos prprios Estados aps duras negociaes, tm muito cuidado em gerir a sensibilidade dos leviates, lembrando as prerrogativas destes ltimos e dissimulando os ltimos ajustamentos burocrticos que constituem a prtica quotidiana da PESC. O ngulo de ataque que aqui nos parece mais pertinente sem dvida o do casamento da sociologia do Estado com a anlise de poltica pblica. Quem so os verdadeiros actores desta PESC ? Como trabalham no quotidiano? Que concluses tericas permitido tirar da?21 Este processo conduz-nos a trs observaes:
21 Ou, para retomar a questo fetiche que James Rosenau convida a ter em mente permanentemente como uma verdadeira opo: of what is this an instance ?. Ver J.N. Rosenau, Thinking theory thouroughly, in J.N. Rosenau, The scientific study of Foreign Policy, Frances Pinter, Londres, 1980, pp. 19-31.
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a) A poltica externa e a segurana europeia j no so o que eram b) A PESC existe realmente e de nada serve negar a existncia do processo a pretexto da suposta ineficcia do outcome.22 um constrangimento quotidiano para os decisores de poltica externa na Europa, obrigados a trabalhar num novo quadro: lembremos o artigo J.6. do Tratado de Maastricht: As misses [...] dos Estados membros e das delegaes da Comisso em terceiros pases e as conferncias internacionais [...] concertam-se [...]. Intensificam a sua cooperao trocando informaes, procedendo a avaliaes comuns e contribuindo para a implementao [das disposies previstas]. Este imperativo leva a uma europeizao da poltica externa que se traduz ela prpria numa tripla srie de ajustamentos: europeizao do processo decisrio, europeizao do discurso, europeizao dos meios. c) esta tripla europeizao leva a uma transnacionalizao da poltica externa, ou seja, a pr em causa o Estado weberiano, com as suas prerrogativas e o seu ideal soberanista. A POLTICA EXTERNA E A SEGURANA EUROPEIA J NO SO O QUE ERAM Os objectivos fixados pelo tratado de Maastricht e desde ento desenvolvidos tm um impacto profundo no trabalho quotidiano dos decisores europeus em matria de poltica externa. Mas este objecto poltica externa, como se sabe, j antes tinha a sua complexidade, participando simultaneamente a) de uma problemtica de relaes internacionais na medida em que estas so precisamente as polticas externas que contribuem, no por si s, mas sempre em grande parte, para moldar a cena mundial , b) de uma problemtica de poltica pblica, como resultado de inter-aces ou de negociaes entre as diferentes administraes, diferentes decisores, diferentes circuitos do processo decisrio. O fim da guerra fria tinha incontestavelmente suscitado uma primeira srie de reaces que punham em causa os principais esquemas de anlise da diplomacia, resultantes do pensamento realista e prevalecen22 Tambm este ltimo ponto mereceria ser largamente posto em causa. A PESC assim to ineficaz? Mas a que que chamamos PESC concretamente? E como avaliar a sua eficcia, quando os seus reais objectivos nem sempre so claramente visveis? Alis, so externos ou internos? Ver nomeadamente F. Charillon, A PESC: reinventar a poltica externa, n3, 1999, pp. 113-120.
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tes na poca da bipolaridade: a prossecuo de interesses nacionais que se supunha existirem, o primado de um Estado monoltico encarnado pelo seu chefe de executivo como actor e como unidade de anlise de relaes internacionais ou ainda a proeminncia da tendncia para o conflito. Entre as pistas que se esforaram, desde o incio dos anos 90, por fazer progredir a anlise, uma srie de trabalhos insistia nas dificuldades de adaptao sentidas pelas principais diplomacias face complexidade de um novo perodo, que James Rosenau tinha qualificado em 1990 como turbulncia.23 Este perodo, marcado simultaneamente por recomposies geogrficas (nomeadamente a regionalizao), por uma interdependncia crescente entre os diferentes desafios da cena mundial,24 e pela multiplicao dos actores aptos a desenvolver actividades de alcance transnacional e que escapam ao controlo dos Estados,25 obrigavam, alm disso, as polticas externas a proceder a ajustamentos. A fim de manter a capacidade de se informar, de compreender e de reagir aos acontecimentos internacionais, estas polticas externas deviam efectivamente recorrer a quatros tipos de aggiornamento:26 a) a multiplicao dos actores burocrticos. Quer se trate de agentes encarregados pelo ministrio dos Negcios Estrangeiros de acompanhar os aspectos cada vez mais numerosos da vida internacional ou de outros agentes que desenvolvem actividades externas noutros ministrios ou administraes, mas que no podem ser ignorados pelos decisores dos Negcios Estrangeiros, o nmero dos actores burocrticos envolvidos em actividades externas em nome do Estado multiplica-se. O Ministrio do Comrcio Externo, da Economia e das Finanas
23 J.N. Rosenau, Turbulence in World Politics, Princeton University Press, Princeton, 1990. 24 Ver R.O. Keohane, J. S. Nye, Power and interdependence: World Politics in Transition, Little Brown, Boston, 1977, 2 edio 1989. 25 Ver a este respeito B. Badie, M-C. Smouts, Le Retournement du Monde. Sociologie de la Scne Internationale, Paris, Presses de Sciences-Po, 1999 (3e d.). 26 Neste aspecto encontram-se elementos importantes em trabalhos como: A. George, Bridging the Gap. Theory and Practice in Foreign Policy United States Institute for Peace, Washington D.C., 1993. J.A. Rosati, J. Hagan, M.W. Simpson, Foreign Policy Restructuring: How Governments Respond to Global Change, Columbia, University of South California Press, 1994. A. Leander, R. Morgan et al., New Diplomacy in the Post Cold War World, St Martins Press, New York, 1993. Mais antigo, mas sempre enriquecedor: Ch.F. Herman, Ch. Kegley, J.N. Rosenau, New Directions in the Study of Foreign Policy, Allen and Unwin, Boston, 1987, bem como J.N. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, Pinter, Londres, 1980.
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ou ainda o prprio Ministrio do Interior, apesar do que o seu nome indica, mantm actividades externas, tm nos seus organigramas uma seco internacional. As administraes regionais, locais tambm tm cada vez mais os seus prprios canais de actividade internacional, quer se trate de dilogo inter-regional, de cooperao descentralizada, etc.27 Esta tendncia tem dois tipos de consequncias: 1- o ministro dos Negcios Estrangeiros, partida e oficialmente o nico encarregado das relaes entre um determinado Estado e os seus homlogos no exterior, deve partilhar a iniciativa internacional com outros centros de deciso. 2- deve contar com peritos vindos de meios cada vez mais diversos, vendo assim a linha de conduta oficial que contribuiu para definir, parasitada por estes peritos e estas aces externas. b) a considerao de estratgias de actores no estatais. As estratgias seguidas por actores no estatais to diversos como as ONG humanitrias, os grupos religiosos, as empresas privadas e por vezes simples indivduos j no podem deixar de ser tidas em considerao na anlise da prtica diplomtica. Efectivamente, so cada vez mais os actores a ter sua disposio os meios para desenvolver uma aco internacional substancial, uma espcie de diplomacia privada, sustentada em objectivos exactos e uma lgica coerente. A sua aco no pode ser negligenciada pelos Estados, a partir do momento em que ocorrem mobilizaes, em que se desenvolvem recursos, em que so tomadas decises que podem ser de natureza a constranger ou, pelo contrrio, a complementar a poltica externa oficial implementada pela direco de uma regio ou de um determinado desafio. Da interaco entre a poltica externa estatal e actividades no estatais, resulta uma srie de dilogos entre actores, de reajustamentos dos processos decisrios de desenvolvimento de novos objectivos diplomticos, que mudam simultaneamente o contedo do conceito de poltica externa e a prtica desta poltica externa pelos decisores. 28 Sem mesmo ter ainda em conta a complexidade suplementar introduzida pela tentativa europeia de regionalizar a poltica externa,
27 Para uma anlise desta multiplicao dos actores que participam na poltica externa, pode-se consultar B. Hocking, Localizing Foreign Policy : Non Central Governments and Multilayered Diplomacy, New York, Saint Martins Press, 1993. 28 Ver F. Charillon La Politique trangre lpreuve du Transnational. Une tude des diplomaties franaise et britannique dans la Guerre du Golfe, Coll. Logique, du Politique, LHarmattan, Paris, 1999.
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j se fala, pois, em considerar que o exerccio de uma poltica externa passa a inscrever-se no contexto de uma sociedade mundial onde a transnacionalidade de certos actores perturba consideravelmente a simplicidade de um mapa poltico composto unicamente por estados soberanos. c) a regionalizao da poltica externa. Tanto do ponto de vista da fonte desta poltica externa (agrupamento das polticas externas nacionais na poltica externa comum, ou pelo menos maior concertao entre vrios estados relativamente a problemas de poltica externa) como do ponto de vista do alvo a que se dirige (gesto multilateral dos problemas de uma regio como a frica dos Grandes Lagos, o MERCOSUL, a sia Central), a gesto bilateral dos problemas que durante muito tempo marcou a diplomacia cede, alm disso, o passo actualmente perante dilogos inter-regionais. Esta evoluo tanto recente como acentuada e rpida - no deixa de ter consequncias importantes na prtica da poltica externa, mas infelizmente, neste momento, objecto de menos trabalhos.29 d) O estabelecimento de ligaes (linkages) entre temas e nveis de anlises diferentes da actualidade internacional (segurana, economia, comrcio, imigrao, cooperao, cultura, etc.). Esta tendncia para uma nova diplomacia total ou global requerida nomeadamente por certos actores no estatais 30 teria como objectivo reinventar a prtica externa numa era de interdependncia complexa ou mais exactamente ter em considerao novos parmetros da cena mundial, que impem tais revises, condicionando o xito da poltica externa numa rea ao domnio de vrios outros. Presentemente, esta evoluo,
29 Seis obras-chave - quase todas muito recentes podem ser citadas sobre a regionalizao da poltica externa na Europa: M-F. Durand, A. de Vasconcelos (eds), La PESC. Ouvrir lEurope au Monde, Presses de Sciences Po, Paris, 1998. B. Hocking, D. Spence, EU Member States Foreign Ministries. Change and Adaptation, (a publicar), 1999. M. Holland (ed), Common Foreign and Security Policy. The Record and Reforms, Cassell, Londres, 1997. Ch. Lequesne, Paris-Bruxelles. Comment se fait la Politique Europenne de la France, FNSP, Paris, 1993. E. Regelsberger, Ph. de Schoutheete, W. Wessels, Foreign Policy of the European Union, Lynne Rienner, Boulder (Col.), 1997. Jan Zielonka (ed), Paradoxes of European Foreign Policy, Kluwer Law international, Londres,1998. 30 Nomeadamente nas esferas comerciais, que reclamam um apoio do Estado exportao. Ver o colquio A Frana exporta mais, Paris 1992 (no publicado, citado na tese, F. Charillon, Etats et acteurs non tatiques en France et en Grande-Bretagne dans la guerre du Golfe : politique trangre et stratgies non gouvernementales, IEP de Paris, 1996.
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observada por certos investigadores desde os anos 70,31 ainda se encontra mais no discurso de muitos chefes de Estado.32 Multiplicao dos actores da poltica externa, regionalizao desta, estabelecimento de ligaes entre variados desafios: as trs evolues constatadas concorrem para a observao de um mesmo fenmeno, a saber a dificuldade, j para no dizer a impossibilidade, para uma dada poltica externa nacional, de se adaptar eficazmente, sem pesadas transformaes simultaneamente dos organigramas, dos discursos, das aces e mesmo das culturas burocrticas. Antes de abordar as mudanas introduzidas na Europa pelo objectivo que consiste em elaborar uma poltica externa e de segurana comum, h pelo menos trs dificuldades cientficas que devem ser mencionadas: 1 O carcter iconoclasta do prprio termo poltica externa comum. Apesar do carcter inelutvel das evolues acima mencionadas, o prprio conceito de poltica externa comum para o qual tendem hoje em dia os Estados membros da Unio Europeia, no bvio. Do ponto de vista da escola realista das relaes internacionais, a poltica externa continua a ser a expresso do interesse nacional de um Estado, em competio com outros Estados. Neste esquema, o conceito de poltica externa comum pode, pois, surgir como um contra-senso ou uma heresia (salvo para reduzir uma tal poltica externa comum ou uma aliana clssica portanto, provisria e constituda contra um inimigo concreto o que no o caso da Unio Europeia). Se, em contrapartida, aceitarmos a ideia da implementao possvel, num futuro prximo, de uma poltica externa europeia comum, parece, ao invs, que so os esquemas tericos realistas que, apesar dos seus contributos inegveis para o estudo da poltica externa, necessitam de ser revistos. Seja qual for a postura adoptada, parece que a ambio proposta pela Unio Europeia impe uma nova reflexo sobre o conceito e a prtica da poltica externa na Europa.
31 Ver nomeadamente os trabalhos de Robert O. Keohane e Joseph S. Nye. 32 Entre 1996 e 1997, os presidentes francs e americano, Jacques Chirac, e Bill Clinton, insistiram os dois na importncia crescente das relaes comerciais e econmicas no que seria a poltica externa do sculo XXI.
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2 A dificuldade de analisar overlapping competences Esta poltica externa comum no chamada a substituir as polticas externas nacionais dos Estados membros que compem a Unio Europeia. Aqui trata-se mais de uma coexistncia entre dois sistemas, de uma adaptao de certas polticas externas nacionais a uma ambio comum. No h o esbatimento de uma poltica pblica em benefcio de um novo organigrama comunitrio nico, mas, isso sim, sobreposio de dois esquemas nacional e comunitrio - europeizao progressiva de um conjunto de prticas administrativas que continham outras tantas tradies, prioridades, sub-culturas burocrticas enraizadas. Isto implica ajustamentos, expectativas ou, pelo contrrio, resistncias da parte dos decisores que tm a misso de tomar em considerao este objectivo de europeizao. Trata-se de um caso de adaptao de uma poltica estranha no sentido em que se entendem os trabalhos da cincia poltica das relaes internacionais que se referem a este fenmeno.33 -nos, portanto, impossvel a) limitarmo-nos unicamente proclamao deste objectivo de europeizao tal como formulado pelos tratados de Maastricht e de Amsterdo e acreditar nele ingenuamente e b) continuar a estudar as polticas externas nacionais como se este objectivo de comunitarizao no existisse, embora a PESC tenha conhecido recentemente, de Sarajevo a Grozny, reveses de natureza a limitar a sua pertinncia. Precisamos antes, num processo inter-accionista, de estudar, medir, avaliar o impacto deste objectivo europeu de poltica externa comum na prtica da poltica externa dos Estados membros. 3 A dificuldade de encontrar um estudo de caso para medir concretamente, no terreno, a europeizao da poltica externa. Como sempre que se trata de formular e seguidamente verificar hipteses do funcionamento de uma ou vrias polticas externas, a dificuldade epistemolgica reside na escolha dos estudos de caso seleccionados para a anlise cientfica. Um nico estudo de caso demasiado especfico permite analisar em profundidade uma situao, mas no garante de modo nenhum que as concluses tiradas desta anlise se mantenham
33 J.N. Rosenau, The Study of Political Adaptation, op. cit.
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vlidas noutros casos. 34 A multiplicao dos estudos de caso continua a ser naturalmente ideal, mas diminui a viabilidade de uma investigao verdadeiramente cientfica, escorada num nmero suficiente de contactos com decisores-chave e na verificao dos elementos recolhidos junto dos agentes expatriados. A soluo acaba por se concentrar o estudo num caso que quando existe se revela suficientemente exacto para ser estudado cientificamente, mas tambm suficientemente denso e significativo para ser explorado para fins tericos e levar a concluses mais gerais. Trata-se ento, daquilo que James Rosenau qualifica de hard case e cuja existncia varia em funo dos tipos de poltica externa ou dos desafios que se deseja estudar.35 Nestas circunstncias parece-nos que o caso da elaborao da poltica externa europeia em relao ao processo de paz do Mdio Oriente desde 1991 permite medir muitas hipteses. da sua anlise (assim como de vrios pontos de comparao, designadamente a ex-Jugoslvia), que tiramos o essencial das nossas propostas.
A PESC EUROPEZA A POLTICA EXTERNA A nossa hiptese central que a poltica externa dos principais Estados membros da Unio Europeia, nomeadamente a Frana, a Gr-Bretanha, a Alemanha sofre uma tripla evoluo, observvel sobretudo desde o incio dos anos 90: europeizao dos processos decisrios, europeizao dos discursos e, a partir da, transformao substancial da aco diplomtica propriamente dita, que permite mobilizar novos meios, mas limitados por constrangimentos igualmente novos. , portanto, a prtica das polticas externas nacionais que levada a evoluir profundamente, mas, alm disso, o prprio conceito de poltica externa, outrora ligado soberania nacional, que deve ser revisto, especialmente nos Estados (como a Frana), marcados desde h vrios sculos pelas retricas do interesse nacional, do equilbrio das potncias e da Realpolitik.
34 O problema coloca-se, por exemplo, em relao ao clebre inqurito de Graham Allison sobre o processo decisrio americano na crise dos msseis de Cuba. G.T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missiles Crises, Little Brown, Boston, 1971. 35 Ver nomeadamente J.N. Rosenau, Turbulence in World Politics, op. cit. ou J.N. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, op. cit.
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A europeizao do processo decisrio Em primeiro lugar, verifica-se uma modificao real da poltica externa no sentido de uma europeizao do processo decisrio, o que implica vrias evolues: a) Um aumento de poder de centros de deciso ligados cooperao entre parceiros europeus, dentro de circuitos decisrios novos, em termos de comunicao de informao e de transmisso de instrues. O peso crescente dos locais de coordenao inter-ministerial (SGCI em Frana, ou European Secretariat em Londres, por exemplo), , neste aspecto, particularmente interessante.36 b) O enraizamento progressivo de uma cultura de poltica externa multilateral, nas respectivas chancelarias, mesmo em Londres, onde o mito de uma diplomacia britnica, que recusa categoricamente ter em conta qualquer dimenso europeia para a sua poltica externa, no resiste a uma anlise sria. H aqui dois aspectos que se afiguram fundamentais para medir as derrapagens induzidas pela cooperao europeia: a) A margem de manobra dos actores considerados tradicionalmente centrais para a elaborao de uma poltica externa nacional, essencialmente no ministrio dos Negcios Estrangeiros, altera-se. Os conselheiros do Chefe de Estado ou do governo, o gabinete do ministro dos Negcios Estrangeiros, as direces e sub-direces geogrficas vem a sua posio no processo decisrio deslocada, na medida em que passam a ter de contar com a existncia de uma cooperao entre diferentes parceiros europeus. b) Alm disso, o surgimento de outros actores, de outros centros de deciso decorre desta concertao.37 Para alm dos rgos de coordenao inter-ministerial j mencionados, pode-se citar nomeadamente:
36 Ver os trabalhos de Christian Lequesne. 37 Em Frana, para alm dos trabalhos de Christian Lequesne (op. cit.), foi realizada uma investigao deste tipo, mas sobre uma outra problemtica que a da poltica externa, pelo politiclogo Didier Bigo na sua anlise do processo decisrio relativo s questes policiais na Europa. O seu estudo permite identificar agentes de ligao entre a deciso nacional e a rede europeia, novos locais de deciso cuja importncia se revela capital ao ponto de, por vezes, apagar os locais de poder tradicionais, ou seja, normalmente ministeriais. Ver D. Bigo, Polices en Rseau, Paris, Presses de Sciences Po, 1996.
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o Comit poltico (COPO), o COREPER, a Direco Geral de Relaes Externas da Comisso (ou DG-E), as frequentes reunies que congregam nomeadamente no comit poltico, os redactores, directores ou sub-directores geogrficos ou temticos dos ministrios dos Negcios Estrangeiros dos Estados membros da Unio Europeia, etc. A Unidade de planificao e de alerta rpido, cuja criao foi decidida em Amsterdo, o Alto representante para a PESC (idem), tambm fazem parte. Fora da Europa, os agentes nacionais e os agentes da Unio Europeia em funes no estrangeiro, nas representaes diplomticas, constituem um novo tipo de actor. Os enviados especiais ou os representantes da Unio Europeia no Estrangeiro constituem, tambm eles, casos muito interessantes. No final, parece que um processo decisrio tipicamente europeu se substitui cada vez mais ao processo decisrio puramente nacional, nos trs principais estdios da produo de uma poltica externa:38 a) especializao, b) formulao de posies, c) deciso de empreender aces. A europeizao do discurso de poltica externa Num segundo tempo, parece que esta mutao que qualificamos de europeizao no se limita organizao puramente formal dos organigramas do processo decisivo, mas toca o discurso de poltica externa formulado pelos decisores at s prioridades enunciadas por esse mesmo discurso. Para alm do aparecimento de novos tipos de documentos e de um nmero de actores mais numeroso que contribui para a coelaborao, o contedo das posies nacionais altera-se no sentido de uma harmonizao e de uma regionalizao dos desafios (o conceito de parceria euro-mediterrnica substitui, por exemplo o de poltica rabe da Frana), e de uma multiplicao dos temas evocados que reflecte preocupaes prprias de instncias europeias (a comisso, por exemplo), mais do que dos respectivos ministrios. Em primeiro lugar e antes mesmo de qualquer anlise do contedo deste discurso de poltica externa, parece que as polticas externas, a partir de agora cada uma delas em cooperao com os seus parceiros europeus, so formuladas em novos tipos de documentos, que circulam em novos locais
38 E que correspondem s trs fases classicamente estudadas pelos analistas de poltica pblica.
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de deciso, os quais j no se limitam aos tradicionais telegramas diplomticos ou notas ministeriais que compunham o essencial do circuito decisrio da poltica externa, assim como a matria-prima principal dos investigadores. Exemplos de suportes europeizados para a expresso da poltica externa: As declaraes finais das cimeiras europeias (duas vezes por ano) mais as cimeiras extraordinrias. Os textos das posies e das aces comuns da Unio Europeia.39 Os documentos dos correspondentes europeus (COREU. Ver acima), que se transformam em declaraes comuns. Os relatrios dos chefes de misso diplomtica dos Estados membros, efectuados e depois comunicados Comisso a pedido da Unio Europeia. Para alm do tipo de suporte utilizado, o contedo da mensagem que evolui. H primeiro uma europeizao dos discursos de poltica externa nacionais na medida em que a anlise deste discurso deixa perceber a meno de temas ligados s actividades comunitrias mais do que s posies nacionais tradicionais. Certos temas, retomados pelos ministrios nacionais, provm assim directamente de desenvolvimentos iniciados por actores comunitrios, na comisso ou noutro local, como a conferncia de Barcelona em 1995: estabelecimento de uma zona de comrcio livre escala mediterrnica, reforo da segurana no Prximo Oriente, melhoria do nvel de vida regional, cooperao cultural, etc. Aqui verifica-se, portanto, a hiptese segundo a qual a preocupao de adaptar uma poltica externa (aqui harmonizando-a com as dos seus parceiros europeus) se salda por uma retrica regionalizada e pelo estabelecimento de ligaes entre campos heterogneos. Em seguida h uma europeizao do discurso num sentido completamente diferente: um certo nmero de opes de poltica externa tornouse insustentvel, enquanto que certos dados adquiridos da poltica externa europeia se tornaram incontornveis. que o desafio de uma posio de poltica externa mudou radicalmente com o imperativo de
39 As declaraes exprimem publicamente uma posio, um pedido ou uma expectativa da Unio Europeia em relao a um pas terceiro ou a uma questo internacional. So intituladas Declarao da Unio europeia quando o conselho se rene e se pronuncia sobre uma questo internacional ou Declarao da Presidncia em nome da Unio Europeia quando o conselho no se rene. O nmero de declaraes passou de 110 em 1994 a 163 em 1998.
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consultar os parceiros. Efectivamente, hoje em dia j no basta ser capaz de definir uma posio nacional sobre um dado problema. Tambm preciso obrigar a uma partilha desta posio pelos parceiros ou pelo menos no ficar isolado destes ltimos aps ter tomado posio, pois, infalivelmente, o objectivo de uma poltica externa e de segurana comum faz com que uma posio de poltica externa passe a ser julgada, para alm do seu prprio contedo, pela sua capacidade de convencer os parceiros. Uma tomada de posio francesa sobre o conflito africano, por exemplo, com o qual os outros catorze Estados membros no estivessem de acordo, seria desde logo desacreditada, por um lado, por este efeito de isolamento, que enfraquece o actor que est na origem da proposta e, por outro lado, porque potncias extra-europeias (aqui estamos a pensar forosamente nos Estados-Unidos), tirariam partido deste isolamento para o enfraquecer ainda mais. Lembremo-nos, por exemplo, num domnio que toca simultaneamente a poltica externa e a defesa, do embarao da Frana aps a retoma dos ensaios nucleares de 1995, que s a GrBretanha tinha explicitamente recusado condenar. Est bem longe o tempo em que a provocao (Viva o Quebec livre!) ou mesmo o murro dado unilateralmente na mesa, constituam opes eficazes para uma poltica externa nacional. Certos adversrios da PESC pelo menos tanto entre os universitrios como entre os operacionais gostam de resumir a situao acima descrita, declarando que ela s leva a formulao de denominadores comuns mais pequenos, que no tm muito a ver com a diplomacia digna deste nome. Tentando harmonizar as posies de uns e outros, explicam eles, anula-se a carga poltica da mensagem, mantendo-se apenas a forma mais plana possvel. So testemunho disso as mltiplas posies comuns europeias que se contentam com profisses de f a favor da democratizao, contra a guerra ou a fome. esquecer pelo menos duas coisas: por um lado, quer se queira quer no, este alisamento do discurso, quando efectivamente se observa, corresponde a uma mudana que afecta as polticas externas nacionais; por outro lado, no h s a europeizao de discurso: tambm h a europeizao dos meios. A europeizao dos meios disposio das grandes polticas externas Finalmente, so as prprias condies da poltica externa que se encontram assim profundamente alteradas pela inscrio desta no contexto
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europeu. H novos meios que surgem disposio dos decisores, mas tambm novos constrangimentos que suscitam um debate no seio daqueles que esto encarregados da formulao da poltica externa. A europeizao dos meios diplomticos v-se, portanto, perante um dilema: a europeizao proporciona aos Estados meios financeiros suplementares, assim como um valor acrescentado em termos de visibilidade, mas tambm implica uma complexificao do processo decisrio e a implementao de aces comuns40 que integram cada vez mais actores no estatais no processo. Os elementos considerados pela cincia poltica como recursos que contribuem para a elaborao e a implementao da poltica externa so numerosos e inserem-se em registos muito variados.41 No caso da Unio Europeia, somos obrigados a constatar que o contributo da PESC de ordem principalmente financeira. Mas esta existncia de meios financeiros suplementares tem muitas consequncias, na medida em que eles no so colocados disposio de uma poltica de poder clssico (armamento, etc.) mas, pelo contrrio, servem para desenvolver novos tipos de aco que tambm vo contribuir para confundir as pistas e diluir a poltica externa que ainda h algumas dcadas podia ser considerada como sendo a de um Estado weberiano. fcil demonstrar que o oramento comunitrio coloca ao servio da aco da Unio Europeia um envelope financeiro que excede largamente os meios de que uma s potncia mdia disporia. No quadro europeu, a adio de tais meios financeiros permite aos Estados membros da Unio aspirar a um estatuto importante de investidor e, consequentemente, um papel em certos tipos de desafios internacionais: processo de paz no Mdio Oriente, mas tambm a construo da paz na ex-Jugoslvia ou, mais geralmente, reconstruo aps a sada de um conflito. Hoje em dia, a Unio Europeia fornece mais de metade dos fundos para assistncia internacional ao desenvolvimento, mais de 50% da ajuda humanitria mundial. Financia um tero da ajuda mundial ao Mdio Oriente (50% para os territrios palestinianos), aproximadamente
40 O Conselho estabelece aces comuns que fixam os objectivos, o alcance e os meios de que a Unio dever dispor. Entre 1994 e 1998, 81 aces comuns foram estabelecidas pelo Conselho. Em 1998, a metade das 20 aces comuns estiveram relacionadas com a ex-Jugoslvia ou a Albnia. As outras seis prendiam-se com questes de no-proliferao, nomeadamente de armas nucleares. 41 Ver K.J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1992, pp. 82-268.
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60% Rssia e s Repblicas nascidas da antiga Unio Sovitica, 40% do esforo de reconstruo na Bsnia-Herzegovina. Este instrumento econmico conjuga-se ele prprio de vrias formas, permitindo pr em prtica medidas positivas (acordos comerciais, de cooperao, de associao, reduo tarifria, ajudas, emprstimos...), medidas negativas (embargos ou boicotes, suspenso de acordos, suspenso ou retirada de ajuda, adiamento de emprstimos), ligadas a um dilogo poltico concreto (com a Autoridade palestiniana), a certos critrios (respeito pelos direitos humanos).42 Mas o que preciso sobretudo reter que este suplemento de meios permite imaginar pois so inditas aces externas de um novo tipo e que tm a particularidade de acentuar o carcter transnacional da aco externa assim realizada. Por isso mesmo cada vez mais difcil rotular estas aces de poltica externa. Entre estas novas aces contam-se pelo menos trs que funcionam como diplomacia europeia. Trata-se, em primeiro lugar, do monitoring, que consiste em supervisionar processos (eleitorais ou outros), combinando uma ajuda econmica macia com uma presena de agentes da Unio Europeia no terreno (normalmente consultores tcnicos). A ttulo de exemplo, pode-se citar a ECMM (European Community Monitoring Mission), criada em 1991 para observar a retirada jugoslava da Eslovnia e cujos agentes esto actualmente presentes na Albnia, na Bsnia, na RFJ e na Macednia. A sua tarefa consiste a partir de agora em seguir os desenvolvimentos polticos, humanitrios, militares e econmicos das respectivas regies e informar os Estados membros da Unio Europeia, graas s redes de informao constitudas por umas quarenta equipas a partir dos quartis generais situados em Sarajevo, Skopje, Tirana e Zagreb. Pode-se igualmente, dentro deste raciocnio, evocar a administrao pela Unio Europeia da cidade de Mostar. O recurso a especializaes tcnicas privadas, a anlises efectuadas por associaes humanitrias ou por grupos religiosos cada vez mais corrente. Trata-se seguidamente das parcerias inter-regionais, que visam estabelecer quadros de trabalho de regio a regio entre a Unio, por um lado, e
42 Em 24 de Maro de 1997, os acordos comerciais com a Birmnia foram suspensos devido s condies de trabalho das crianas neste pas. A Nigria em 1995, o Haiti em 1991 (aps o golpe de Estado), o Sudo, o Zaire e o Malawi tambm foram sancionados pela Unio Europeia por ofensa aos direitos humanos.
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outras regies institucionalizadas (como o MERCOSUL) ou reconstrudas para a ocasio pela viso Europeia (como o conjunto dito dos Terceiros Pases Mediterrnicos (TPM) ou Pases do Sul e do Leste Mediterrnico (PSLM). Estas parcerias cobrem um espectro bastante amplo de temas, desde a cultura at cooperao militar, geralmente articulados em torno de problemticas reunidas sob o rtulo de segurana, no sentido muito lato do termo43 (ver mais acima o processo dito de Barcelona). Trata-se, finalmente, dos programas de ajuda especficos, que visam abertamente desenvolver, em regies-alvo, sectores que nada tm a ver com o Estado, mas que, pelo contrrio, procuram incentivar a iniciativa privada: criao de partidos polticos, desenvolvimento do sector bancrio ou consolidao da vida associativa que pode passar pela ajuda a grupos religiosos. Neste aspecto, o programa TACIS, de ajuda Rssia e s antigas Repblicas soviticas,44 bastante elucidativo. Este programa visa, desde 1991, fornecer ajuda tcnica e financeira ao processo de transio liberal e democrtica dos pases em causa, nomeadamente reforando todos os actores privados que podem alimentar esta evoluo. Renovado em 1999 para o perodo de 2000-2006, o programa passa a estar apoiado num mecanismo denominado PCAs (Partnership and Cooperation Agreements), que refora ainda mais esta parceria com o sector privado, em particular para a promoo do investimento. Do ponto de vista da anlise poltica (para no falar do resto), h novos tipos de aco externa que colocam problemas, no por revelarem formas inditas de diplomacia mas antes e justamente porque ainda se hesita em qualificar de diplomacia as aces empreendidas, sobretudo porque estas, em vez de reforarem a influncia que os Estados podem ter na cena mundial, no fazem seno assinalar a sua transnacionalizao que muitos diplomatas vem como uma adaptao bem sucedida mas que na realidade provoca uma diluio do leviato.
43 Ver a este respeito os numerosos trabalhos de George Joff, assim como os documentos elaborados pelo grupo de trabalho Euromesco, que podem ser consultados no site http://www.euromed.net 44 Armnia, Azerbaijo, Bielorussia, Gergia, Cazaquisto, Kyrgyzsto, Moldvia, Tadjiquisto, Turkmenisto, Ucrnia, Uzbequisto e Monglia.
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Esta europeizao da poltica externa corresponde a uma transnacionalizao e seguidamente a uma diluio da poltica externa e de segurana do Estado No fim, assiste-se efectivamente a uma modificao profunda da prtica da poltica externa na Europa. Modificao como vimos, do processo decisrio, do discurso, evoluo dos meios e finalmente evoluo da prpria cultura diplomtica, com as suas numerosas implicaes tericas. Muito simplesmente, a poltica externa, na Unio Europeia j no se faz da mesma maneira que no passado. Aqui trata-se realmente da redefinio da grande poltica que se pode resumir numa tripla transnacionalizao. Transnacionalizao, primeiro, no sentido em que se observa uma interligao crescente entre inicialmente os ministrios dos Negcios Estrangeiros, em seguida um nvel de especializao e de aco supranacional e, terceiro, dos actores externos, no estatais, transnacionais, envolvidos no processo de poltica externa, porque chamados pelas autoridades comunitrias a juntar-se aos novos tipos de aco realizados (monitoring, etc.). Emergem ento verdadeiras parcerias entre, por um lado, autoridades comunitrias encarregadas de imaginar aces exteriores que funcionam como poltica externa europeia e, por outro lado, actores tais como: as regies e colectividades territoriais (nomeadamente para a cooperao descentralizada), as ONG humanitrias, as empresas, peritos ou universitrios a quem so encomendados estudos, etc. Trata-se de uma abertura da diplomacia a outros actores, provocada pela europeizao dessa mesma diplomacia. A DG-E, em Bruxelas, tem nomeadamente uma subdireco (Directorate B) assuntos gerais e relaes multilaterais, que est ligada mais concretamente s relaes com um certo nmero de actores no estatais. Nela se encontra nomeadamente um conselheiro para as questes de democratizao, um outro para os direitos humanos. Uma outra sub-direco nos Balcs ocidentais e nas relaes com os pases europeus fora da Unio Europeia (Directorate D) comporta uma seco Horizontal matters, technical assistance programmes, economic reconstruction que gere no quotidiano as relaes com bancos e outros actores no estatais. Para alm desta primeira transnacionalizao da poltica externa na Europa, no sentido da supranacionalizao desta, h uma segunda, no sentido da parceria com actores transnacionais, como se viu mais acima. Depois uma terceira no sentido em que se entende a definio dada no termo transnacional por Bertrand Badie e Marie-Claude Smouts
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no seu ensaio Le retournement du monde (A reviravolta do mundo): As relaes transnacionais designam todas as relaes sociais que, por vontade deliberada ou por destino, se desenvolvem na cena mundial para alm do quadro estatal nacional e que se realizam escapando pelo menos parcialmente ao controlo ou aco mediadora dos Estados.45 Em vez de uma abertura, devamos falar de porosidade, pois verifica-se que a sub-contratao esperada pelos Estados membros se transforma em diluio. Por outras palavras, a esperana do Estado de poder instrumentalizar os actores privados solicitados por parcerias no se concretiza. Primeiro porque, por definio, estes actores privados no so actores de poltica externa e continuam a mover-se essencialmente por lgicas que no so as dos diplomatas. Estas lgicas privadas (quer se trate do lucro para as empresas, da legitimidade/visibilidade para as ONG humanitrias ou de outras), muito pelo contrrio, entram em contradio com a lgica da poltica estrangeira que continua a ser uma lgica de controlo (controlo de um ambiente, controlo das actividades dos outros actores etc.).46 No quadro de um projecto concreto (TACIS ou um outro), os actores privados so convocados para o apoio de uma aco externa na perspectiva de objectivos definidos pela complexa interaco entre o inter-governamental e o comunitrio. Mas a partir do momento em que a sua participao deixe de lhes proporcionar os ganhos esperados, retiram-se desta parceria. Subsistem, em contrapartida, os temas que conseguiram impor, fora de serem consultados, agenda da poltica externa e que se insinuam no politicamente correcto das prioridades externas europeias, ao ponto de as lanar em pistas demasiado numerosas e divididas para continuarem a fazer sentido sob a denominao de poltica externa ou mesmo de poltica tout court. A liberalizao das economias do Magrebe (que corre mesmo o risco, a prazo, de provocar incidentes entre os Estados do Norte e do Sul do Mediterrneo), a ajuda Europa Central e Oriental em matria de segurana nuclear ou ainda certas polticas audio-visuais correspondem mais a ambies privadas do que a objectivos pblicos. Pode-se, naturalmente, estimar que esta transnacionalizao da poltica externa no nova. Corresponde mesmo a uma tendncia que, por um lado, aumentou antes mesmo da Guerra Fria e que sobretudo, por outro
45 B. Badie, M-C. Smouts, Le retournement du monde, op.cit. 46 Ver F. Charillon, La Politique trangre lpreuve du Transnational, op. cit., pp. 147-202.
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lado, no prpria da Europa. Susan Strange, em States and Markets e em The retreat of the State,47 tinha nomeadamente estudado a capacidade dos Estados Unidos para instrumentalizarem, no quadro da sua poltica externa, a omnipresena de um certo nmero de actores transnacionais de origem americana no mundo. Porm, o caso da Unio Europeia tambm comporta vrias caractersticas inditas. Em primeiro lugar, constitui uma tentativa para voltar a aniquilar a poltica externa, repensando-a, reinventando-a totalmente. No se trata de um simples ajustamento esforando-se por organizar a captao/ /instrumentalizao de actividades transnacionais j existentes, mas antes de pensar novas parcerias com o risco de criar ou incentivar a criao de actores transnacionais. O grupo de trabalho Euromesco e os comits sectoriais de peritos criados na sequncia da conferncia de Barcelona em 1995,48 por exemplo, assim como outros actores deste tipo s devem a sua criao e seguidamente a sua sobrevivncia Comisso de Bruxelas e a sua prpria vocao contribuir para a reflexo comum sobre a aco externa. Trata-se de um trao absolutamente notvel, se nos lembrarmos da pretenso do Estado weberiano de exercer o monoplio da aco externa. Seguidamente, esta experincia traduz-se por uma srie de relaes que nada tm a ver com a poltica de poder tal como conduzida pelos Estados Unidos e que justamente foi objecto dos trabalhos de Strange assim como, por exemplo, das investigaes de Joseph Nye sobre o tema soft power.49 No caso dos Estados Unidos, trata-se de operar um linkage entre um domnio em que o Estado americano usufrui de uma verdadeira superioridade de facto (a fora militar) e outros domnios em que esta superioridade ainda est por adquirir (o comrcio no Golfo, por exemplo, na sequncia da interveno militar de 1990-91). No caso europeu, v-se mal, precisamente, como este mecanismo actua. E se h uma observao largamente partilhada pelos observadores da PESC, precisamente a incapacidade dos europeus para transformarem a superioridade de mei47 S. Strange, The Retreat of the State, The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge University Press, Cambridge, 1996. S. Strange, States and Markets, Pinter Publishers, Londres, 1988. 48 A Euromesco (Euro-Mediterranean Study Commission) rene 32 institutos de poltica externa, a partir de uma deciso tomada em Lisboa em Junho de 1996, com o apoio financeiro da Comisso Europeia para trabalhar na preveno dos conflitos, no desarmamento, na cooperao poltica e de segurana. 49 J. Nye, Bound to Lead. The changing Nature of American Power, Basic Books, New York, 1990.
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os oramentais sua disposio (ver mais acima),50 em influncia poltica proporcional. Na ex-Jugoslvia, tal como no Mdio Oriente, a impresso que prevalece que so os europeus que pagam (as eleies, as reconstrues, etc.) e os Americanos que dirigem o processo poltico desde os acordos de Washington aos de Dayton. certo que, tendo em conta os meios financeiros do actor Unio Europeia, a retoma sob o rtulo europeu de posies de polticas externas nacionais actua por vezes como um multiplicador de visibilidade e de influncia. O envio de observadores ou de representantes, de coordenadores (para as eleies palestinianas, russas ou sul-africanas...), ou de um administrador para uma cidade (Mostar), o dilogo de bloco regional a bloco regional (pases terceiros mediterrnicos) e tambm ASEAN, MERCOSUL, Conselho de Cooperao do Golfo), as propostas de conferncia internacional (sobre o Afeganisto, o Cambodja) so talvez, por vezes, de natureza a reforar o peso das principais diplomacias europeias. Mas este excedente de visibilidade acompanhado de uma confuso dos gneros que confina naquilo a que chamamos aqui diluio da poltica externa. Se existe aco externa, esta no se concretiza no quadro estrito do Ttulo V do tratado de Maastricht, relativamente poltica externa comum. O paradoxo da identidade europeia no cenrio mundial, hoje em dia, o facto de se constatar que a presena europeia, quando bem recebida como tal pelos outros actores, resulta de tudo excepto do segundo pilar. Quando a Europa consegue tomar a iniciativa, precisamente pela ligao que existe com outras polticas comunitrias: comercial, humanitria, desenvolvimento, no proliferao... Ora estas dimenses no fazem parte explicitamente da PESC.51 Os mais optimistas estimam que neste caso se trata de uma estratgia europeia, que consiste em voluntariamente no dar a designao de poltica externa a qualquer coisa que efectivamente faz parte dela, por variados motivos, designadamente a vontade de no entrar em confronto explcito com os Estados Unidos. Mas o mais provvel que a razo pela qual no poderamos falar de poltica externa que este qualificativo pressupe uma unidade, uma coerncia nos objectivos a prosseguir. No
50 No s o oramento comunitrio permite largamente rivalizar com os meios financeiros dos Estados Unidos, como ainda por cima no est sujeito aos jogos polticos do congresso, que reprimem consideravelmente a margem de manobra diplomtica do executivo americano. 51 Por exemplo, a ajuda ao desenvolvimento objecto do ttulo XVII art.130 do tratado sobre as Comunidades Europeias e no do ttulo V sobre a poltica externa.
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o caso neste momento, no necessariamente pelas razes invocadas pelos especialistas das instituies europeias,52 mas antes porque o resultado obtido contrrio aos objectivos que sustentam a experincia implementada. Em primeiro lugar, a PESC visava a construo de uma identidade europeia em matria de poltica externa, que fosse mais visvel na cena mundial do que a multiplicidade das pequenas diplomacias nacionais dos Estados membros. Mas o baralhar das cartas, a multiplicao das autoridades habilitadas a exprimir-se em nome da Europa 53 vm tornar este horizonte pelo menos incerto. Seguidamente, a PESC tinha como outro objectivo a possibilidade de iniciar aces externas que estivessem libertas dos constrangimentos nacionais. No s este no o caso, como se pode mesmo argumentar que para alm da frente domstica outrora explorada por Putnam, Evans e Jacobson,54 se acrescenta hoje um duplo constrangimento de parceria: a que em primeiro lugar originria da parceria entre os prprios Estados membros e que impe a qualquer posio de poltica externa ser convincente aos olhos dos parceiros (ver mais acima); a que igualmente provm de um outro tipo de parcerias com os actores no estatais, associados ao processo de aco externa. Finalmente, a transnacionalizao da poltica externa, que comeou por ser empreendida como tentativa de abrir e adaptar as diplomacias europeias ao mundo mais complexo, constitui uma engrenagem que j no controlada. Com a multiplicao dos actores, das especializaes e das redes, assiste-se sobreposio de nveis de interveno mltiplos que j no constituem uma ferramenta de poltica externa, mas contribuem para a diluio desta ltima. A fuga para a frente tal que qualquer nova autoridade criada para devolver coerncia ao conjunto (como a nomeao de Javier Solana em 1999 como primeiro Senhor PESC da Unio Europeia), vem infalivelmente sobrepor-se aos centros de deciso j existentes e acrescer confuso. * * *
52 Quer se trate do famoso expectations-capacilities Gap, da falta de vontade comum ou da falta de rigor institucional aparente nos tratados. 53 Ver nota n28. 54 P.B. Evans, H.K. Jacobson, R.D. Putnam, Double Edged Diplomacy. International Bargaining and Domestic Politics, University of California Press, Berkeley, 1993.
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Hoje em dia praticamente impossvel definir um esquema claro do processo decisrio da PESC e muitos estudantes em tese esgotam-se, por vezes em vo. No so tanto as instituies europeias nem a tecnocracia de Bruxelas que esto em causa mas a amplitude e a natureza do prprio objectivo, sabendo abrir a lgicas e actores externos um domnio de aco pblica at ento marcado com o selo do monoplio estatal mais absoluto. O Estado weberiano, de qualquer modo, tenta aqui organizar a sua prpria reforma, a sua prpria abertura ou mesmo a desdiferenciao da sua burocracia. A aventura no mnimo, arriscada. A suposta sub-contratao, o relacionamento descontrolado, a natureza incerta da diplomacia global e a tentativa do Estado weberiano, na Europa, de reinventar a poltica externa num mundo transnacional, recuperando o controlo, no d resultados eloquentes. efectivamente isto que poder pr em causa a PESC: adaptar a grande poltica diversificando-a na base, captar as estratgias de actores no estatais cada vez mais influentes, estabelecendo com eles parcerias; pr fim perda de autoridade do leviato simultaneamente comunitarizando-o e abrindo as suas perspectivas. A tarefa no pequena e suscita numerosas dvidas. Qual ser o resultado, em primeiro lugar, desta coabitao de competncias sobrepostas, que no acabam e que nada vem definitivamente separar? Esta comunicao continua a ser, pois, acima de tudo, um programa de investigao ou uma srie de propostas para novas pistas. O estudo da europeizao da poltica externa como tentativa para adaptar o controlo das burocracias weberianas numa cena mundial muito rebelde teria muito a ganhar com uma comparao com os trabalhos existentes no mesmo mbito sobre o terceiro pilar. Este ltimo, caracterizado por aces bem concretas e a implementao de novas burocracias policiais oferece outras dificuldades e no outras facilidades para alm do estudo de um objecto to vago como a diplomacia, feita de declaraes e de telegramas, de retricas e de efeitos de manga, mais do que de factos: de qualquer forma, de process mais do que de oucome, de making mais do que de implementation. Alm disso, em relao a uma nova abordagem de anlise do mbito internacional que gostaramos de suscitar reaces: a que consiste, para alm das compartimentaes tericas e disciplinares, em pr em causa o que vamos qualificar pudicamente de uma certa viso das relaes internacionais. O regresso da sociologia, a manuteno da anlise de poltica pblica contribui para a redescoberta das relaes ditas interna143
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cionais. A poltica externa, pela sua prpria natureza, presta-se especialmente a isso. A PESC, pela ambio ambgua que prope, obriga-nos a isso.
A EUROPA E A SEGURANA, ALGUMAS PERSPECTIVAS Diluio do conceito de segurana, diluio da viso de poltica externa: deve-se concluir da uma incapacidade da Europa em gerir as questes de segurana? Para proceder definitivamente a esta avaliao precisaramos ainda de ter uma ideia exacta do que so os objectivos europeus na matria. Ora estes objectivos continuam a ser vagos. A Europa deseja verdadeiramente montar uma fora de interveno capaz de projectar foras num terreno externo? Deseja verdadeiramente emancipar-se dos Estados Unidos nas questes militares e definir um interesse, uma viso europeia que seja vlida para todos os Estados membros? Este efectivamente o sentido em que abundam os textos oficiais, especialmente depois dos Conselhos de Colnia e Helsnquia em 1999. No entanto, h outras vozes mais cnicas, que propem outras interpretaes do que poderia ser o imperativo de segurana na Europa. Pelo menos quatro anlises merecem ser mencionadas. Estas anlises relativizam de uma forma singular os balanos negativos da Europa da segurana: a) em primeiro lugar a anlise dita realista, proposta nomeadamente por R. Keohane e S. Hoffmann, desde o incio dos anos 90, na sua obra The new European Community. Segundo estes autores, no haveria um projecto europeu comum em matria de segurana, mas antes uma estratgia franco-alem que visa institucionalizar a superioridade de Paris e de Berlim sobre os seus vizinhos. No de surpreender, portanto, que no surja nenhum projecto de segurana verdadeiramente comum j que existe sobretudo um polo duplo e no uma federao. Os autores e com eles muitos outros analistas, lembram que a Comunidade Europeia foi criada num perodo de Guerra Fria, para proteger primeiro a Frana e a Alemanha da ameaa sovitica e que, nesse sentido, o projecto de segurana europeu, desde 1991, deixou de se justificar. b) seguidamente a anlise atlantista, que no deixa de lembrar que a Europa tem uma poltica de segurana comum: esta chama-se NATO.
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E em Londres, mas tambm em Berlim, em Haia ou em Lisboa, h vozes que se elevam reclamando que este trunfo precioso no deveria ser posto em causa por qualquer especulao poltica. Se a Bsnia e depois o Kosovo, com as divergncias euro-americanas que l foram observadas, enfraqueceram um pouco o argumento, no menos verdade que a aliana atlntica surge, hoje em dia, como o nico instrumento de segurana em funcionamento. c) A anlise dita internista tambm no deixa de ser interessante. Esta anlise insiste no facto de a Europa ter sido construda sobretudo para pr fim aos suicdios ou guerras civis dos europeus, tal como a primeira metade do sculo os conheceu. Os conflitos franco-alemes, em particular, deviam ser tornados impossveis e esse era realmente o projecto dos pais fundadores da Europa. Este objectivo foi atingido. Hoje em dia, os franceses e os alemes j no se batem pelos Balcs, independentemente da intensidade do drama que a se vive, o que era inimaginvel no incio do sculo. d) resta por fim uma ltima anlise, igualmente positiva para a Europa. Esta, como podemos sublinhar, j dispe de uma arma: a arma econmica. A Europa rica no se priva de exibir o facto no apoio de escolhas polticas. O financiamento e a superviso de eleies, a construo de estradas, escolas ou aeroportos, a ajuda humanitria de emergncia so instrumentos que podem ser rapidamente mobilizados, numa perspectiva mais poltica do que por vezes se imagina, num duplo sentido. Por um lado, a Unio pode intervir rapidamente em certos dossiers em que Washington refreado por um congresso sempre desejoso de travar a despesa quando no se trata de um aliado privilegiado. aquilo a que podemos chamar uma diplomacia do espao vago, que visa aproveitar as ausncias americanas. Complementaridade na rivalidade, a Europa pode desempenhar um papel que no apenas complementar. Por outro lado, a aco dos Quinze muitas vezes concreta e, portanto, visvel no terreno. certo que se pode lamentar a confinao a uma poltica por baixo, mas tambm se pode medir o que isso representa em termos de imagem para a Europa: um camio carregado entregue ao municpio de Gaza to importante como um ensimo aperto de mo entre Rabin e Arafat, resumia - um pouco optimista, certo um diplomata europeu...55 Mas a est uma outra inveno: a poltica
55 Citado no jornal Le Figaro de 8 de Fevereiro de 1995.
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externa de proximidade na qual os europeus apostam a longo prazo e que privilegia os interlocutores locais mais do que os nacionais, as redes no terreno mais do que apenas burocrticas, os lderes de opinio mais do que apenas as chancelarias. 56
PARA UMA ESTRATGIA EUROPEIA DE LINKAGE Na Bsnia, tal como no Mdio Oriente, prevalece a impresso de que a Europa que faz a aposta e os Estados Unidos que colhem os frutos. O contribuinte europeu que paga e a superpotncia americana que se impe. Dayton foi um exemplo particularmente claro e a intransigncia americano-israelita em excluir os Quinze do processo de paz outro exemplo. H duas concluses que se podem tirar. A primeira que a situao evidentemente insatisfatria e que a Europa no pode contentar-se em pagar a pronto sem retorno poltico do investimento, felicitando-se a cada dia pelo facto de j no haver guerra franco-alem: certamente encorajador, como lembramos mais acima, mas necessrio ir mais longe. A segunda que a salvao est sem dvida no conceito de linkage, caro aos americanos, ou seja na capacidade de ligar um domnio de superioridade a um outro, de se apoiar num registo forte para colmatar um dfice de eficcia. Os Estados Unidos no deixaram, aps a crise do Golfo, de transformar a sua superioridade militar em domnio econmico e comercial. S eles estavam e continuam a estar em condies de proteger militarmente monarquias petrolferas sempre prontas a adquirir os armamentos mais sofisticados, mas pouco inclinadas a utiliz-los elas prprias. Consequentemente, s eles tm hoje os mercados do Golfo, nomeadamente em matria de armamento. A equao simples: quando a proteco militar americana, os contratos chorudos tambm o devem ser. Eis aqui um exemplo perfeitamente conseguido de estabelecimento de uma ligao entre o domnio militar e o domnio econmico-comercial. Uma presena de um certo tipo numa regio deve servir para assegurar a supremacia num outro tipo e os Estados Unidos so mestres no desgaste do poder.
56 Ver os exemplos desenvolvidos em M-F. Durand, A. de Vasconcelos, La PESC, Ouvrir lEurope au Monde, Presses de Sciences Po, Paris, 1998.
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A Europa carece certo, de certos meios para desenvolver uma tal estratgia. Como utilizar os meios financeiros comunitrios para assegurar uma presena militar sem exrcito comum nem mesmo vontade partilhada de o construir? Mas a Europa um mercado importante, uma potncia econmica e financeira portanto, um parceiro capitalista notvel. igualmente um conjunto geo-poltico que, cada vez mais, desenvolve preferncias estratgicas desde a parceria com os pases ACP at ao apoio autoridade palestiniana, passando por uma poltica lesteeuropeia ou o dilogo crtico com o Iro. Ligar as duas dimenses, ou seja, transformar o poder econmico da Europa em autoridade poltica capaz de fazer presso sobre os interlocutores pressupe uma mudana de atitude, mais do que um suplemento de meios. Uma tal evoluo consistiria em ousar brandir a arma econmica de forma negativa e j no apenas positiva, ou seja, sancionar o campo adverso ao mesmo tempo que se fornece ajuda aos parceiros. Se a Europa um grande mercado, tambm um mercado que se pode fechar. Se a Europa um bloco econmico que assina acordos, tambm pode congelar as suas relaes com certos pases. Para retomar o exemplo do Mdio Oriente: principal parceiro comercial de Israel com 35% das suas exportaes e 50% das suas importaes, a Unio Europeia tambm assinou acordos de associao com os pases do Sul e do Leste do Mediterrneo, ao mesmo tempo que promovia uma parceria euro-mediterrnica global. No fcil imaginar um pas recusar reconhecer a Europa como interlocutor diplomtico legtimo se esta atitude aumentar de forma credvel o risco de perder uma sada comercial vital. A Europa, como todos sabemos, ainda tem muito a fazer em matria de poltica externa comum e mais ainda de defesa. Mas as frmulas mgicas habituais por si s no mudam nada, tanto mais que normalmente so infundadas. Os meios no faltam e em termos de vontade poltica, os desafios no se confinam a simples acordos institucionais ou modalidades de processo decisrio. o prprio conceito de poltica externa e a prtica desta ltima que tm de ser reinventados, impondo-se que sejam repensados tabus como a soberania, o interesse nacional, o prestgio diplomtico, o poder. A sada est primeiro na reflexo poltica e depois na passagem praxis. Neste sentido, a PESC pioneira e pretende inventar a aco externa do sculo XXI. O objectivo nobre, os riscos de fracasso so grandes, mas escala desta perspectiva, o fracasso ainda no se produziu. 147
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 149-170
O Significado da Segurana no * Mdio Oriente
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Universidade de Bilkent, Ankara
* Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000.
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O Significado da Segurana no Mdio Oriente
O Mdio Oriente uma regio onde as concepes rivais de segurana entram frequentemente em coliso. Um exemplo flagrante a situao Israel/Palestina. Em Israel, os chamados securityists1 dominaram o discurso pblico durante anos, vendo os acontecimentos atravs de uma objectiva militar e exercendo um poder militar esmagador para manter a segurana2 . Esta abordagem paz tem sido caracterizada pelo princpio da paz com segurana, que realou o possvel impacto das concesses territoriais nas necessidades de defesa estratgica de Israel relativamente aos estados rabes. Esta concepo da segurana contrasta claramente com a dos activistas da paz israelitas que, desde h anos, tm vindo a lutar contra este discurso dominante.3 No rescaldo imediato da assinatura dos Acordos de Oslo (1993), adoptaram o slogan a paz a minha segurana, para celebrar o processo de paz que ento prometia tanto a tantos. Passaram-se quase sete anos sobre a assinatura dos Acordos de Oslo. A sua implementao at ao momento revela sociedade que a paz com segurana tambm era o princpio orientador da equipa israelita que negociou o documento de Oslo. Os Acordos de Oslo, na prtica, traduziram-se pela manuteno da paz definida como a ausncia de guerra e na criao daquilo que um autor designou por uma matriz de controlo4 na Faixa Ocidental, Gaza e zonas de Jerusalm, onde a Autoridade Palestiniana assumiu a responsabilidade de manter a segurana, muitas vezes custa dos direitos humanos, e onde o governo Israelita controla aspectos da vida palestiniana sem ocupar muito territrio. Esta situao levou alguns observadores a questionarem-se sobre se a situao dos direitos humanos nos territrios actualmente controlados pela Autoridade Palestiniana no estaria melhor sem o processo de paz.5 Com efeito, no dia seguinte, o acordo de paz pode nem sempre trazer segurana a nvel individual ou colectivo. A maioria das vezes, os processos de paz apontam para o fim da violncia entre as partes envolvidas, negligenciando as dificuldades com que se debatem aqueles
1 Conforme original. 2 Ver por exemplo, The Israeli Concept of National Security in National Security and Democracy in Israel, ed. Avner Yaniv (Boulder, CO: Lynne Rienner, 1993) 11-53. 3 Mordechal Bar-on, In Pursuit of Peace: A History of the Israeli Peace Movement (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1996). 4 Jeff Halper, The 94 Percent Solution: A Matrix of Control, Middle East Report 216 (Outono de 2000) 14-19. 5 Halper, 15; Human Rights Watch, An Analysis of the Wye River Memorandum, Nova Iorque, Novembro de 1998, Journal of Palestine Studies XXVIII:2 (Inverno de 1999) 162-164.
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que esto por dentro do conflito e que continuam a sofrer de divises de poder e privilgios desiguais.6 A questo neste ponto que a segurana, quando concebida e praticada em termos restritos, no fornece paz, e muito menos uma paz estvel.7 Esta ltima implica a eliminao da violncia estrutural, assim como da violncia directa, por forma a que tanto os indivduos como os grupos sociais possam realizarse como seres humanos.8 Deste modo, a procura de uma segurana estvel no Mdio Oriente deve ter em conta os significados mltiplos e dspares de paz e segurana existentes na regio. Escusado ser dizer que uma coisa afirmar que existem mltiplos significados da segurana no Mdio Oriente e que estes entram frequentemente em coliso, e outra, totalmente diferente, compreender as razes destas diferenas e tentar apontar para caminhos que permitam encontrar uma base comum. Numa tentativa para compreender as razes dos mltiplos significados da segurana na regio, este texto procura identificar e analisar quatro discursos de segurana que so estruturados em torno das divergentes representaes da regio. Analisando a literatura sobre Geografia Poltica9 , dir-se- que as representaes geogrficas nada tm de natural ou neutro. Na verdade, ao longo da histria, o objectivo impulsionador da identificao e da denominao dos locais geogrficos foram, quase sempre, os interesses estratgicos militares. Por exemplo, a razo pela qual as terras a sudoeste da sia e ao Norte da frica foram imaginadas e rotuladas como Mdio Oriente10 , que esta representao particular ajudou os estrategas britnicos (e mais tarde os norte-americanos) a pensar e a organizar as aces para manter a segurana nesta parte do mundo.11
6 Simona Sharoni, Gendering Conflict and Peace in Israel/Palestine and the North of Ireland, Millennium: Journal of International Studies 27;4 (1998) 1061-1098. 7 Kenneth Boulding, Stable Peace (Austin: University of Texas Press, 1978). 8 Johan Galtung, Violence, War and Peace Research, Journal of Peace Research 6:3 (1969) 167-192; Peace by Peaceful Means (Londres; Sage with PRIO, 1996). 9 Ver, por exemplo, P.J. Tylor, A Theory and Practice of Regions: The Case of Europes, Environment and Planning D: Society and Space 9 (1991) 183-195; John Agnew e Stuart Corbridge, Mastering Space: Hegemony, Territory and International Political Economy (New York: Routledge, 1995); John Agnew, Geopolitics: Revisioning World Politics (Londres: Routledge, 1998). 10 Os problemas de linguagem parecem ser inevitveis num projecto que procura desmantelar as representaes existentes na poltica mundial. Deste modo, o termo Mdio Oriente continua aqui a ser utilizado, ao mesmo tempo que sublinha o seu carcter fortuito e contestado. 11 Este argumento desenvolvido mais adiante na obra de Pinar Bilgin Inventing Middle East? The Making of Regions Through Security Discourses, in The Middle East in a Globalized World, Bjrn Ulav Utvik e Knut S. Vilkr, eds. (Bergen: Nordic Society for Middle Eastern Studies, 2000) 10-37.
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A anlise da interpelao entre as representaes geogrficas e os discursos sobre a segurana no tem como nico objectivo revelar os interesses estratgicos militares subjacentes formao das regies, mas tambm apontar para formas segundo as quais as representaes moldam e constrangem as polticas de segurana de vrios actores, a nveis mltiplos, pois, como John Agnew e Stuart Corbridge afirmaram, designar uma rea como islmica ou ocidental, no apenas atribui-lhe um nome, mas tambm rotul-la em termos da sua poltica e do tipo de poltica internacional que a sua natureza exige12 . De facto, ao longo do sculo XX, as representaes do Mdio Oriente subscreveram prticas de segurana que foram consideradas adequadas para o carcter da regio. Por exemplo, representar o Mdio Oriente como a regio que melhor se enquadra na teoria realista da poltica internacional13 teve o efeito (embora indirecto) de privilegiar certas prticas de segurana (como a campanha de bombardeamentos de 1998-1999, no intuito de obter a cooperao iraquiana com a equipa das Naes Unidas que inspeccionava as armas iraquianas do programa de destruio em massa), ao mesmo tempo que marginalizava outras (como a adopo de uma poltica a longo prazo, mais abrangente, de criar uma zona anti-nuclear no Mdio Oriente). Ao procurar manter a segurana no Mdio Oriente, os polticos adoptaram prticas de segurana que foram inspiradas nesta representao dominante. O que sugeriu precisamente esta representao foi, por sua vez, a concepo militarizada de zero sum e a perspectiva estatal de segurana adoptada pelos seus inventores.14 Ter conscincia daquilo a que Simon Dalby chamou a poltica da especificao geogrfica da poltica15 e explorar a inter-relao entre as representaes regionais e os discursos da segurana tem implicaes prticas mais amplas, na medida em que ajuda a revelar o papel que a interveno humana desempenhou no passado e pode vir a desempenhar no futuro. Assim, em contraste com as simplificaes de alguns, que adoptam uma viso cclica da histria mundial e sublinham a continuida12 Agnew e Carbridge, Mastering Space, 48. 13 Joseph S. Nye, Jr. Understanding International Conflicts: An Introduction to Theory and History (Nova Iorque: Harper Collins, 1993) 147. 14 Este argumento desenvolvido mais adiante por Pinar Bilgin, Whose Middle East? Geopolitical Inventions and Practices of Security, in Security, Community and Emancipation: Critical Security Studies en Global Politics, Ken Booth, ed. (Boulder, CO: Lynne Rienner, no prelo). 15 Simon Dalby, Critical Geopolitics: Discourse, Difference and Dissent, Environment and Planing D: Society and Space 9 (1991) 274.
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de, a repetio e a necessidade de uma disponibilidade constante para a guerra, este texto vai defender a criao de uma comunidade de segurana, na tentativa de caminhar no sentido da segurana estvel, definida no apenas como a ausncia de violncia directa, mas como um processo de emancipao.16 Assim, em primeiro lugar, este texto vai descrever sucintamente quatro discursos de segurana regional, designadamente o discurso da segurana no Mdio Oriente, da segurana nacional rabe, da segurana no Mediterrneo e o discurso islamita sobre segurana. As concepes de segurana contraditrias nas quais se radicam sero igualmente identificadas. Em seguida ser feita uma abordagem sobre a comunidade da segurana e determinar-se- se existe ou no potencial para que essa comunidade seja criada no Mdio Oriente, nomeadamente atravs da observao dos acontecimentos regionais nos ltimos anos do sculo XX, numa tentativa de ver como este perodo funcionou em termos dos discursos e prticas da segurana no Mdio Oriente. O objectivo aqui comear a compreender como poder vir a ser o sculo XXI no que se refere segurana no Mdio Oriente.
DISCURSOS CONTRADITRIOS SOBRE (IN)SEGURANA REGIONAL O Discurso da Segurana no Mdio Oriente Aquilo que se designa como o discurso da segurana no Mdio Oriente, baseia-se nas concepes e prticas de segurana nos EUA durante a Guerra Fria, que mantiveram mais ou menos os mesmos princpios no perodo ps-Guerra Fria. O discurso da segurana no Mdio Oriente destinava-se principalmente a manter a segurana dos interesses dos EUA na regio e a sua defesa militar contra outros actores externos, tais como a Unio Sovitica, que teve capacidade para pr em risco o status quo regional e/ou global. Os interesses de segurana dos EUA no Mdio Oriente, durante o perodo da Guerra Fria, podiam resumir-se ao fluxo
16 Ken Booth, Security and Emancipation, Review of International Studies 17:4 (1991) 313-326; Three Tyrannies, in Human Rights in Global Politics, Tim Dunne e Nicholas J. Wheeler, eds. (Cambridge: Cambridge University Press, 1999); Richard Wyn Jones, Security, Strategy and Critical Theory (Boulder, CO: Lynne Rienner, 1999).
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no perturbado do petrleo a preos razoveis, cessao do conflito israelo-rabe, preveno da emergncia de uma hegemonia regional e manuteno de regimes amigveis que fossem sensveis a estas preocupaes.17 Isto era (e ainda ) uma concepo de segurana de cima para baixo, que privilegia o status quo. Este discurso de cima para baixo porque as ameaas segurana so definidas, em grande medida, mais na perspectiva das potncias externas do que dos prprios actores regionais. No obstante alguns estados regionais, como a Turquia, Israel e a Arbia Saudita, partilharem, em grande medida, este discurso, muitos polticos rabes mostram-se determinados a defender uma posio contrria. Alm disso, esta abordagem descendente complementada por uma concepo de segurana de cariz militar, orientada para a estabilidade, dado considerar-se que o status quo serve os interesses dos Estados Unidos e dos seus aliados regionais. Em suma, o que falta nesta abordagem o entendimento da mentalidade dos actores regionais. A abordagem dos EUA segurana no Mdio Oriente continuou a ser descendente, militarizada e orientada para a estabilidade na poca psGuerra Fria. Ao seguir uma poltica de dupla represso, os polticos norte-americanos apresentam o Iro e o Iraque como as principais ameaas segurana na regio, principalmente devido s suas capacidades militares e ao carcter revisionista dos respectivos regimes, que no se mostram subservientes perante os interesses dos EUA.18 Esta perspectiva de cima para baixo, ao mesmo tempo que revela certos aspectos significativos da segurana regional no Mdio Oriente, tambm constitui um obstculo para outros. Por exemplo, os povos do Kuwait e da Arbia Saudita sentem-se inseguros devido no s ameaa representada pelas capacidades militares dos seus vizinhos do Golfo, como tambm ao carcter conservador dos seus prprios regimes, que restringem os direitos humanos, sob o manto da tradio religiosa. Para estas pessoas, os seus prprios governos, ao recusarem partilhar o poder, constituem igualmente uma importante ameaa sua segurana. As suas preocupaes raramente entram em linha de conta nas anlises de segurana e muito menos nos discursos prevalecentes sobre a segurana no Mdio Oriente.
17 Ver, por exemplo, John C. Campbell, Defence of the Middle East: Problems of American Policy (Nova Iorque: Harper & Brothers, 1958). 18 Anthony Lake, Confronting Backlash States, Foreign Affairs 73-2 (1994) 45-55.
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O Discurso da Segurana Nacional rabe O discurso da segurana nacional rabe surgiu e desenvolveu-se durante a Guerra Fria, como reaco ao discurso da segurana no Mdio Oriente adoptado pelos Estados Unidos (bem como pela Unio Sovitica). Ambos os pases viam o Mdio Oriente como um mero peo no tabuleiro de xadrez da poltica da Guerra Fria. Exceptuando a sua crtica representao dos EUA nesta parte do globo que o Mdio Oriente considerada como uma tentativa de subestimar o carcter rabe da regio muito difcil definir claramente os principais contornos do discurso da segurana nacional rabe.19 As primeiras conceptualizaes da segurana nacional rabe, que emergiram sob o regime Otomano em finais do sculo XIX e princpios do sculo XX, referiam-se segurana da sociedade de povos rabes, ou seja, entidade trans-estatal da nao rabe. medida que cada vez mais estados rabes se tornavam independentes, nos discursos e nas prticas dos actores regionais desenvolvia-se uma conceptualizao explicitamente estadocntrica da segurana nacional rabe um processo apelidado de internacionalizao do estado da segurana nacional.20 Contudo, a conceptualizao social da segurana nacional rabe no desapareceu, permanecendo como pano de fundo e continuando a moldar e a ser moldada pelas prticas dos actores no estatais, especialmente intelectuais e organizaes populares.21 O discurso da segurana nacional rabe constitui um desenvolvimento em relao ao discurso da segurana do Mdio Oriente em dois aspectos. Em primeiro lugar, foi criado pelos povos desta parte do mundo e reflecte algumas das suas preocupaes de segurana (seno mesmo todas) que no entraram nas agendas definidas pelo discurso da segurana do Mdio Oriente. Questes como a segurana alimentar, econmica e hidrolgica so invariavelmente apresentadas como problemas de segurana nacional rabe, embora quase sempre numa perspectiva estadista.
19 Ver, por exemplo, Abdel Monem Said Aly, The Shattered Consensus: Arab Perceptions of Security, The International Spectator xxxi: 4 (Outubro-Dezembro 1996) 23-52. 20 A.W. Singham, The National Security State and the End of the Cold War: Security Dilemmas for the Third World, in Security of Third World Countries, Jasjit Singh e Thomas Bernauer, eds. (Aldershot: Darmouth com UNIDIR, 1993) 7. 21 Bahgat Korany, National Security in the Arab World: The Persistence of Dualism, in The Arab World After Desert Storm, Dan Tschirgi, ed. (Boulder, CO: Lynne Rienner, 1994) 161-178.
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Em segundo lugar, o discurso da segurana nacional rabe afastou parcialmente a perspectiva descendente do discurso da segurana do Mdio Oriente apenas parcialmente porque substituiu a perspectiva descendente dos Estados Unidos pelas perspectivas estadista e descendente dos estados rabes, que muitas vezes actuaram num desafio s preocupaes dos indivduos e dos grupos sociais. Na verdade, estas conceptualizaes estadocntricas da segurana nacional rabe deixavam pouca margem para as preocupaes dos indivduos e dos grupos sociais que optaram por se definirem em referncia a outras dimenses da sua identidade, tais como o sexo ou a religio. Note-se que o discurso de segurana nacional rabe radica numa concepo de segurana virada para o exterior, segundo a qual as ameaas segurana nacional rabe tinham origem fora do mundo rabe, ou seja, no mundo no rabe, partindo do princpio de que dentro reina a paz e a segurana.22 Esta concepo acabou por significar que as relaes entre os estados rabes e os seus congneres no rabes (por exemplo as relaes israelo-rabes) eram entendidas como sendo dirigidas pelas concepes e prticas de segurana voltadas para o exterior, de zero sum e militarizadas, que caracterizavam o discurso da segurana no Mdio Oriente uma abordagem que, noutros aspectos, criticavam duramente. Uma implicao prtica do discurso da segurana nacional rabe foi a nfase dada s prticas de segurana unilaterais, por oposio s prticas de segurana comuns, na gesto do conflito israelo-rabe. De facto, durante a maior parte da segunda metade do sculo XX, as relaes entre Israel e os seus congneres rabes foram exemplos textuais de ideias e prticas de segurana de zero sum, nas piores circunstncias possveis.23 O Discurso da Segurana no Mediterrneo O terceiro discurso a ter aqui em conta, o discurso da segurana no Mediterrneo, comeou a tomar forma a partir da dcada de 70, muito na
22 H alguns sinais de mudana durante os anos 90. A invaso do Kuwait pelo Iraque pode ser considerada uma fronteira neste aspecto. 23 Este facto foi recentemente referido por Abdullah Toukan e Shai Feldman num livro de que so coautores, intitulado Bridging the Gap: A Future Security Architecture for the Middle East (Oxford: Rowman e Littlefeld, 1997).
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linha da mudana das concepes e prticas de segurana da Unio Europeia (antes Comunidade Europeia). Ao longo dos anos, as polticas da Unio Europeia em relao ao Mdio Oriente foram moldadas em torno de trs preocupaes principais: segurana energtica; estabilidade regional (entendida como estabilidade interna nos pases do Norte de frica geograficamente mais prximos) e a resoluo do conflito Israel / /Palestina. Nos anos 80, as transformaes ocorridas nas sociedades dos Estados Membros da UE, devido intensificao da dispora do Mdio Oriente na Europa Ocidental, levaram os polticos da UE a repensarem as suas prioridades e a considerarem a estabilidade no Mdio Oriente (em especial no Norte da frica, geograficamente mais prximo) como uma parte integrante da segurana na Europa. O processo de parceria EuroMed e o projecto abortado da criao de uma Conferncia sobre a Segurana e a Cooperao no Mediterrneo constituem as manifestaes prticas desta reformulao por parte da UE.24 O discurso da segurana mediterrnica, conforme construdo pela Unio Europeia, reflecte os seus prprios interesses econmicos, sociais e, em menor escala, de segurana militar. No se pretende com isto sugerir que os membros da UE adoptaram uma abordagem comum nica, ou que falam em unssono no que se refere s questes do Mdio Oriente.25 Tambm no se pretende argumentar que a UE tem interesses de segurana completamente distintos dos dos Estados Unidos. Embora tenha emergido uma diviso de tarefas entre os Estados Unidos e a Unio Europeia relativamente segurana regional no Mdio Oriente, h interesses comuns (como o fluxo seguro de petrleo a preos razoveis) que permanecem. O que diferente no discurso da UE sobre o Mediterrneo um cepticismo acerca das possibilidades das prticas militares na manuteno da segurana na regio Euro-Med. Neste sentido, os polticos da UE concen24 Ver Halfaa Jawad, The Euro-Arab Dialogue: A Study in Collective Diplomacy (Reading: Ithaca Press, 1992); Gerd Nonneman, ed., The Middle East and Europe: An Integrated Communities Approach (Londres: Federal Trust for Education and Research, 1992). 25 Em contrapartida, os membros da UE no partilham do mesmo sentido de urgncia ou da necessidade de adoptarem uma poltica externa independente e comum europeia relativamente ao Mdio Oriente, ou em assumir um papel de destaque no Processo de Paz Israelo-rabe. Enquanto a Frana e os estados do sul da Europa insistem numa poltica e numa implementao exigentes, a Alemanha, a Holanda e o Reino Unido manifestaram uma posio contrria. Ver Robert D. Blackwill e Michael Strmer, eds. Allies Divided: Transatlantic Policies for the Greater Middle East (Cambridge, MA: MIT Press, 1997).
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traram-se na diplomacia povo-a-povo e no reforo da sociedade civil no Mdio Oriente. Contudo, ainda seguem a orientao dos EUA no Golfo, na tentativa de manter a estabilidade militar. Na verdade, parece existir um acordo tcito entre os polticos da UE e dos EUA, segundo o qual a segurana no Golfo (entendida como a manuteno da estabilidade, atravs da manuteno de regimes amigveis no poder e dos no amigveis sob controlo) deve ser mantida atravs da ameaa e do uso da fora, se necessrio. Um trunfo importante do discurso da segurana no Mediterrneo o facto de este proporcionar um manto sob o qual Israel, a Turquia e a Sria, bem como outros estados rabes do litoral do Mediterrneo, podem reunir-se e cooperar ao nvel governamental e no governamental. Alm disso, o Mediterrneo, como representao geogrfica, uma concepo relativamente neutra e no tem a mesma bagagem colonial que o Mdio Oriente, nem a priori exclui outros actores (como sucede com os discursos de segurana rabes e islmicos). Um problema importante do discurso da segurana no Mediterrneo adoptado pela Unio Europeia o facto de que, apesar de traduzir uma ampla concepo da segurana e favorecer as prticas no militares, o seu referente continua a ser a prpria UE. Por outras palavras, os polticos da UE adoptaram uma ampla concepo de segurana que inclui as dimenses no militares, no na perspectiva dos povos regionais, mas na sua prpria perspectiva, na tentativa de impedir os problemas do Mdio Oriente de se tornarem problemas europeus, o que, por sua vez, pode tornar-se um importante ponto fraco, a longo prazo. O Discurso Islmico sobre Segurana O discurso islmico sobre segurana o mais controverso dos quatro discursos aqui identificados, principalmente devido aos discursos e prticas contra o status quo dos seus proponentes, que incluem a Repblica Islmica do Iro, o Sudo e organizaes como o Hamas e o Hizbullah. Por outro lado, os proponentes do discurso islmico incluem o Reino da Arbia Saudita, um aliado-chave dos EUA, e um actor a favor do status quo. Os polticos sauditas parecem recorrer ao discurso islmico, no s para reforar a sua legitimidade interna e externa, mas tambm pelo facto de terem sido o principal suporte financeiro de muitas organizaes islmicas, muitas vezes independentemente das suas prticas anti-status 159
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quo.26 Estas prticas, com o tempo, ajudaram a manter a segurana do regime a uma liderana saudita, que no se mostrava entusiasmada em permitir a participao poltica. Porm, tambm so estas organizaes islamitas que pem em causa o status quo regional. Por outras palavras, as prprias prticas destinadas a consolidar a segurana saudita puseram em causa, ao mesmo tempo, a estabilidade regional. As repercusses que as prticas sauditas parecem ter tido, podem, em certa medida, ser explicadas pelas diferentes, e por vezes contraditrias, conceptualizaes da segurana, adoptadas pelos polticos sauditas e pelos actores islamitas que estes decidiram apoiar. Na verdade, existe maior consenso entre aquilo que eles so e aquilo que defendem. Frequentemente definem as influncias no islmicas como a principal ameaa segurana muulmana, mas h pouco consenso quanto ao que no islmico. Alm disso, no apenas ao nvel do discurso que os actores islmicos diferem, j que as suas prticas vo desde o activismo militante, na linha da filosofia da violncia27 defendida por faces do ulama em certas sociedades muulmanas (como o atentado bomba ao New York Trade Center), a actividades populares que prestam servios sociais (como as actividades da FIS Frente de Salvao Islmica na Arglia) e defesa da violncia poltica que pretende instituir um estado islmico (como o caso do Hezbollah no Lbano).28 Do ponto de vista dos governos dos EUA, Egipto e Israel, a maioria das organizaes islamitas constituem uma ameaa segurana regional, devido aos seus discursos contra o status quo e (por vezes) s suas prticas violentas. Contudo, vistas atravs das lentes de alguns povos regionais, estas organizaes actuam como importantes agentes de segurana, ao prestarem servios sociais que o Estado no proporciona ao seu povo, o que, por sua vez, serve para lembrar que esses actores no-estatais, muitas vezes vistos como agentes da segurana por aqueles que propem abordagens crticas s polticas mundiais, podem ajudar a garantir a segurana a alguns, continuando a
26 Cary Fraser, In Defence of Allahs Realm: Religion and Statecraft in Saudi Foreign Policy Strategy in Transnational Religion and Fading States, Susanne Hoeber e James Piscatori, eds. (Boulder, CO: Westview Press, 1987) 212-240. 27 Theology of Violence Undermines Iranian Prospects, Janes Intelligence Review 12:10 (2000) 29-31. 28 John Esposito, Islamic Organisations: Soldiers of God, in The Islamic Threat: Myth or Reality? 2 ed. (Oxford University Press, 1995) 119-187.
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marginalizar outros (como as mulheres, no caso das organizaes islmicas no Mdio Oriente).
PENSAR O FUTURO DE UMA FORMA DIFERENTE Os quatro discursos de segurana acima debatidos abordam, todos eles, uma viso diferente sobre como deve ser o futuro da segurana no Mdio Oriente. Conforme referido, uma das razes subjacente explorao da relao entre representaes regionais e discursos de segurana tem sido o facto de se comear a compreender os papeis que a aco do homem tm desempenhado no passado e podem desempenhar no futuro das relaes de segurana. No entanto, ao fazer desta aco do homem um tema to central, pensar no futuro no um tema para alm do debate nas relaes acadmicas internacionais. De facto, pensar no futuro tem sido quase sempre uma fonte de conteno entre os estudantes de poltica mundial. As ideias contraditrias dos pessimistas (aqueles que pensam que o futuro no ir ser melhor ou que ser mesmo pior que o passado) e dos optimistas (aqueles que pensam que um futuro radioso nos espera) dominaram os debates sobre o futuro da poltica mundial ao longo da maior parte do sculo XX. A teoria realista das Relaes Internacionais um bom exemplo de uma abordagem pessimista ao futuro da poltica mundial. O Realismo que dominou as Relaes Internacionais durante a Guerra Fria, tem uma viso cclica da histria mundial, reforando a continuidade e a repetio quando se debrua sobre o futuro. Os estudantes de Relaes Internacionais com um esprito realista concebem a poltica mundial como um processo infindvel de equilbrio e apoio faccioso na luta pelo poder. Esperam que o futuro no mude muito, porque acreditam firmemente que enquanto os estados soberanos continuarem a ser a forma dominante da organizao poltica, a poltica de poder ser a principal preocupao dos estados que lutam pela sua segurana.29 Visto atravs de lentes como estas, o futuro da poltica mundial parece desolador, porque os realistas, com a sua quase exclusiva preocupao pelas necessidades de segurana
29 Ver, por exemplo, Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 6 ed. (Nova Iorque: Knopf, 1985); Kenneth Walts, Theory of International Politics (Nova Iorque: Random House, 1979).
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militar imediata e pelos interesses dos estados, so demasiado cautelosos para deixar entrever uma imagem mais positiva do futuro, receando que a histria se repita e que outro Hitler surja para desafiar o status quo. Talvez no seja assim de admirar que um princpio orientador de Relaes Internacionais realistas tenha sido si vis pacem para bellum ou seja, se querem a paz, preparem-se para a guerra. Por outro lado, a abordagem idealista ao estudo da poltica mundial, que dominou as Relaes Internacionais durante o perodo entre as duas guerras mundiais, apresenta uma imagem mais optimista do futuro. Os idealistas tm uma viso positiva da natureza humana e pensam que as guerras podiam ser evitadas pelo reforo das instituies internacionais.30 Na sequncia da experincia destruidora da Segunda Guerra Mundial, a teoria idealista das Relaes Internacionais estava desacreditada por se ter concentrado demasiado em futuros desejados (questes de o que devia ser) custa do presente (o que que est a acontecer aqui e agora). Os realistas argumentaram que pensar no futuro, em especial num futuro desejvel como os idealistas do perodo entre guerras um exerccio ftil, atendendo s realidades da poltica mundial realidades como a Alemanha de Adolph Hitler ou a Unio Sovitica de Josef Stalin. Desde o final da Guerra Fria que os efeitos pacificadores das foras de globalizao e a inutilidade cada vez maior do instrumento militar na gesto das relaes inter-estados foram apontados pelos crticos do realismo como um factor de reforo da necessidade de passar alm das abordagens pessimistas da poltica mundial. Foi igualmente sugerido que a dinmica da poltica mundial contempornea nos oferecesse curtas imagens de um futuro que seria fundamentalmente diferente do passado. A verdade que cenrios futuros como o da maior globalizao da poltica mundial e da paz democrtica apontam para um futuro alternativo onde as guerras inter-estados se tornam raras, ou so extintas. A resposta realista a vises to optimistas como estas, tem sido dirigir o olhar para partes do mundo como o Mdio Oriente e insistir em que o uso cada vez menor do instrumento militar em algumas partes do mundo no significa que essa estratgia deva ser repetida em todo o lado, conforme
30 Ver, por exemplo, Woodrow Wilson, The World Must be Safe for Democracy, in Classics of International Relations, John Vasquez, ed. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1990) 12-15. Para uma breve reviso do pensamento idealista do perodo entre as duas guerras, ver Chris Brown, Understanding International Relations (Londres: Macmillan, 1990) 22.31.
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ficou provado na invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990. A verdade que a histria do perodo ps-Segunda Guerra Mundial na poltica do Mdio Oriente foi caracterizada por uma srie aparentemente infindvel de crises e conflitos, j para no esquecer as guerras israelo-rabes de 1948, 1956, 1967 e 1973, a guerra Iro-Iraque (1980-1988) e a Guerra do Golfo (1990-1991). Poder-se- ainda argumentar que o processo de globalizao no teve, at agora, qualquer efeito pacifista no Mdio Oriente. Pelo contrrio, as foras de fragmentao fizeram uso das oportunidades criadas pelas foras de globalizao para desafiar o status quo regional, como foi o caso do Hamas em Israel/Palestina e do Hezbollah no Lbano. A questo que se coloca a seguinte: ser que essa dinmica suficiente para justificar uma observao do autor referida acima de que o Mdio Oriente a regio que melhor se adapta viso realista da poltica internacional? que, se assim for, ento essa regio est destinada a aliviar-se do seu passado. Trata-se de uma questo que tem de ser colocada, porque quando essas representaes do Mdio Oriente so postas em paralelo com uma viso cclica da histria do mundo que prevaleceu nas Relaes Internacionais durante a maior parte da segunda metade do sculo XX, as perspectivas de segurana no Mdio Oriente no sculo XX parecem ento de facto desoladoras. Uma forma de ultrapassar estas dicotomias desfavorveis de pessimismo/ optimismo e realismo/idealismo seria concentrarmo-nos numa ideia de futuro, enquanto firmemente fundamentado no presente os limites do possvel, conforme vistos por inmeros actores a vrios nveis. A verdade que, tal como Steven Berstein e os colegas argumentaram, os cientistas sociais no podem dar-se ao luxo de analisarem apenas o passado, porque esto profundamente comprometidos na tentativa de explicarem o presente e de pensarem no futuro de uma forma analtica31. E isto, conforme sugerem os autores, poderia ser feito desenvolvendo cenrios ou narrativas com linhas e grficos que ilustrassem um conjunto de causas e tendncias para os tempos futuros.32 No contexto do Mdio Oriente, esses cenrios podiam ser desenvolvidos atravs de uma concentrao nos existentes sobre o futuro da poltica
31 Steven Bernstein, Richard Ned Lebow, Janice Gross Stein e Steven Weber, God Gave Physics the Easy Problems: Adopting Social Science to an Unpredictable World, European Journal of International Relations 6:1 (2000) 53. 32 Bernstein et al. God gave Physics, 53.
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mundial, como a globalizao, a fragmentao, ou o choque de civilizaes, entre outros, e da sua adopo pela poltica regional.33 Em alternativa, os futuros cenrios podiam ser gerados por um compromisso num raciocnio prvio, baseado nos discursos de segurana j existentes, como os acima identificados. Em ambos os casos, deviam ser sublinhadas as mltiplas probabilidades conscientes da necessidade de apontar para a possibilidade de resultados alternativos. que segurana no Mdio Oriente, no sculo XX, devia significar coisas diferentes para pessoas diferentes, consoante o discurso de segurana por elas adoptado. Se o choque entre estes discursos de segurana contraditrios produzir algo mais que os desenvolvimentos que caracterizaram o sculo XX, teremos ento de comear a pensar, de forma diferente, o futuro da segurana no Mdio Oriente, enquanto mantemos a sensibilidade relativamente s mltiplas e contraditrias concepes de segurana dos actores regionais, quilo que eles consideram como referente(s), ao modo como pensam que a segurana deve ser estabelecida nesta parte do globo. Este argumento contrasta substancialmente com as abordagens que prevem que o futuro no ser melhor podendo ser mesmo pior do que no passado. Contrasta tambm com as abordagens que enfatizam futuros desejados custa do presente. O argumento desta comunicao que a abordagem comunidade de segurana nos permite ultrapassar estas tradicionais dicotomias de pessimismo vs. optimismo e realismo vs. idealismo, e apresentar uma imagem alternativa do futuro da segurana no Mdio Oriente. Uma Comunidade de Segurana no Mdio Oriente? A comunidade de segurana um conceito desenvolvido por Karl Deutsch e os seus colegas, na dcada de 1950, para tratar o problema da insegurana regional. O que Deutsch procurou fazer foi tentar encontrar formas de construir uma comunidade poltica abrangente, caracterizada pela cessao da violncia inter-estados e a criao de expectativas fiveis de mudana pacfica, atravs da consolidao das relaes entre um grupo de estados. Assim, definiram uma comunidade de segurana (pluralista) como uma comunidade em que existe uma garantia real de
33 Pinar Bilgin, Alternative Futures of the Middle East, Futures: The Journal of Policy, Planning and Future Studies (no prelo).
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que os seus membros no iro combater fisicamente, mas sim resolver as suas disputas por uma outra via.34 Um ponto forte importante da abordagem da comunidade de segurana a nfase dada aos dois conceitos, segurana e comunidade. A abordagem comunidade de segurana reala o facto de que a necessidade da formao de uma comunidade poltica mais vasta reforar a segurana. Neste sentido, no ultrapassa nem subestima os problemas que esto no mago de abordagens mais tradicionais segurana. A tnica colocada na comunidade, por outro lado, baseia-se no conhecimento de que j no possvel nem desejvel tentar encontrar solues para os problemas, dentro dos limites das entidades polticas tradicionais, ou seja, dos estados. Da a necessidade de tratar os problemas ao nvel da comunidade, criando uma comunidade poltica mais ampla e abrangente que leve a srio os problemas da segurana. O argumento a favor da organizao ao nvel regional ou comunitrio bastante forte, atendendo s mudanas globais e, em particular, aos efeitos dos processos paralelos de globalizao e fragmentao. Embora o sistema estatal de Vesteflia e o seu pilar, o estado soberano, tenham procurado servir as necessidades econmicas e de segurana dos indivduos e grupos sociais durante muito tempo, as razes para persistir neste sistema como princpio organizativo da poltica mundial tm vindo a sofrer uma eroso gradual. Os efeitos das foras globalizantes e fragmentrias no fizeram seno agravar a vulnerabilidade existente dos estados e lev-los a procurar um certo nvel de segurana e estabilidade, conjugando os seus recursos a nvel regional. A abordagem da comunidade de segurana desenvolvida por Deutsch (bem como a verso recentemente reformulada de Emanuel Adler e Michael Barnett) constituem um primeiro passo nesse sentido.35 No entanto, o argumento de que a via para a segurana estvel no Mdio Oriente a criao de uma comunidade de segurana, no deve ser entendido como uma sugesto de que este o resultado mais provvel. Pelo contrrio, vrias dinmicas regionais apontam para um futuro inseguro, caso no sejam tomadas medidas preventivas aqui e agora. Se
34 Karl W. Deutsch et al. Political Community in the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957) 5. 35 Emanuel Adler e Michael Barnett, eds., Security Communities (Cambridge: Cambridge University Press, 1998).
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considerarmos os acontecimentos ocorridos no Mdio Oriente nos ltimos anos do sculo XX, e virmos como este perodo funcionou nos discursos e prticas da segurana, podemos comear a compreender como poder vir a ser o sculo XXI no Mdio Oriente. Trs Indicadores Prvios H trs conjuntos de acontecimentos que podem ser identificados como tendo caracterizado a (in)segurana no Mdio Oriente neste perodo. Numa perspectiva orientada para o futuro, estes acontecimentos podem ser considerados como indicadores prvios das probabilidades futuras 36 tais como os bombardeamentos liderados pelos Estados Unidos sobre o Iraque, a proliferao das ONGs no mundo rabe e as negociaes israelo-palestinianas sobre a implementao dos Acordos de Oslo. Nos finais de 1998, princpios de 1999, os Estados Unidos lideraram a campanha de bombardeamentos Raposa do Deserto que atacou alvos no Norte do Iraque. A explicao oficial para esta campanha foi que a mesma se destinava obteno da cooperao iraquiana com a equipa das Naes Unidas que inspeccionava as armas iraquianas do programa de destruio em massa. As explicaes no oficiais incluam a necessidade de credibilidade do presidente Clinton aos olhos do pblico norteamericano, assim como a poltica no confessada da administrao norteamericana de pressionar a sociedade iraquiana a vrios nveis, at Saddam Hussein abandonar o cargo. Deixando de lado o facto de a mquina militar de Saddam Hussein ser, em parte, um produto das prticas de segurana de curto prazo37 dos prprios Estados Unidos, de salientar que Saddam Hussein tem muito poucos ou nenhuns apoiantes no mundo rabe e no s. Contudo, durante a campanha Raposa do Deserto, nas ruas do mundo rabe as pessoas manifestaram-se, expressando-lhe o seu apoio, no necessaria36 Bernstein et al. definem indicadores prvios como atributos observveis e mensurveis da situao poltica que permitem aos investigadores avaliar, medida do desenrolar dos acontecimentos, at que ponto determinado cenrio (ou parte dele) surgiu de forma mais ou menos transitria. Em conformidade, pensar em indicadores prvios considerado um exerccio de descoberta do processo extrapolado para o futuro. Ver Bernstein et al., God gave Physics, 57. 37 Ken Booth define terrorismo a curto prazo como a preferncia pela abordagem de assuntos de segurana dentro do perodo das prximas eleies e no das prximas geraes. Ver Ken Booth, Nuclearism, Human Rights and Constructions of Security (Part I), International Journal of Human Rights 3:2 (Vero de 1999) 4.
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mente porque desculpavam as suas aces, mas porque estavam convencidas de que os Estados Unidos no estavam a pressionar suficientemente Israel que, efectivamente, tinha protelado a implementao dos Acordos de Oslo, enquanto o Iraque estava a ser posto de joelhos pela sua falta de cooperao com a equipa de inspectores das Naes Unidas. Alm disso, no foram s as populaes nas ruas do mundo rabe, mas tambm os polticos rabes que reagiram contra aquilo que consideravam uma poltica de dois pesos e duas medidas38 que efectivamente levaram a um impasse a via multilateral do processo de paz. Embora tenham sido alcanados progressos substanciais no grupo de trabalho do Desenvolvimento Econmico Regional, constitudo para incentivar o Regionalismo na regio do Mdio Oriente e do Norte de frica, este dilogo foi interrompido em finais de 1997, quando os polticos rabes decidiram no assistir (ou enviar delegaes de baixo nvel) ltima reunio havida em Doha, por se sentirem frustrados com as polticas norte-americanas, que esperavam que eles se reunissem e discutissem potenciais projectos de cooperao econmica com Israel, no contexto de um Iraque a braos com a ameaa dos ataques areos, devido sua falta de cooperao com a equipa de inspectores das Naes Unidas, enquanto Israel continuava a desafiar muitas resolues da ONU e a estar imune inspeco das Naes Unidas. Estes acontecimentos, aliados ao impacto que as sanes impostas pela ONU tiveram sobre a sociedade e as infra-estruturas do Iraque, corroboraram o argumento de que as prticas de segurana formuladas pelo discurso da segurana no Mdio Oriente constituem indicadores prvios de um futuro que no dever ser diferente do passado. O discurso da segurana no Mediterrneo, apoiado pela UE, em contrapartida, teve mais sucesso durante o mesmo perodo, como se pode deduzir da recepo mais entusistica que teve no mundo rabe, ao nvel estatal e sub-estatal. Em finais da dcada de 1990, a UE tinha-se tornado o principal benfeitor da Autoridade Palestiniana, e estava a injectar bastante dinheiro na consolidao da sociedade civil na regio Euro-Med. discutvel at que ponto estes esforos podem ser considerados como um contributo para o reforo da sociedade civil. Muitas vezes estas ONGs orientam os seus esforos mais para os desejos dos seus financiadores,
38 Rouhollah K. Ramazini, The Emerging Arab-Iranian Rapprochement: Towards an Integrated U.S. Policy in the Middle East, Middle East Policy vi:4 (1998) 51.
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como a UE, do que para as necessidades e interesses das povoaes que devem servir. Como resultado, as comunidades-alvo so muitas vezes deixadas margem, enquanto as ONGs operam sem o apoio popular de que necessitam para resistir manipulao governamental.39 Contudo, e embora seja questionvel at que ponto a UE ser capaz de consolidar a sociedade civil na regio Euro-Med, a reaco de alguns governos rabes sugere que o progresso foi suficiente para os levar a procurar cooperarem entre si. De facto, a segurana interna o nico domnio em que a cooperao entre governos rabes relativamente intensa. A Comisso de Ministrios do Interior uma das poucas comisses da Liga rabe que se rene regularmente. Na reunio do Outono de 1996 desta comisso, as ONGs (e em particular as ONGs dos direitos humanos) foram identificadas como sendo uma grande preocupao no domnio da segurana nacional rabe uma das poucas situaes em que o discurso da segurana nacional rabe foi invocado, desde a Guerra do Golfo, j que, como afirmado, estas ONGs no pretendem proteger os direitos humanos, mas paralisar as operaes e as polticas de segurana dos pases.40 A nova lei exarada pelo governo egpcio no incio de 2000, que restringe o financiamento estrangeiro s ONGs, ilustra, uma vez mais, estas preocupaes dos estados que continuam a moldar o discurso da segurana nacional rabe e as prticas individuais dos estados rabes, a despeito dos esforos da Unio Europeia. H ainda que salientar que, dada a preocupao da UE com a sua prpria segurana interna e o seu interesse em impedir que os problemas do Mdio Oriente se tornem problemas europeus, o endurecimento da atitude dos governos regionais para com certos tipos de ONGs (especialmente as organizaes islmicas que adoptam prticas violentas) serve tambm os interesses da segurana interna da Unio Europeia. Na verdade, a Unio Europeia est entre a espada e a parede, tentando reconciliar a sua principal preocupao (segurana interna na UE) com a da consolidao da sociedade civil na regio Euro-Med. O terceiro principal acontecimento aqui identificado o progresso (ou a falta dele) na implementao dos Acordos de Oslo em Israel e na
39 Krista Masoniz El-Gawhary, Egyptian Advocacy NGOs: Catalysts for Social and Political Change? Middle East Report (Primavera de 2000) 38-41. 40 Citado em Julia Pitner, NGOs Dilemmas, Middle East Report (Primavera de 2000) 34.
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Palestina. Como j referimos, a dcada de 90 mostrou que a principal preocupao do governo israelita a segurana, entendida principalmente em termos militares. O que tambm notrio a aparente cumplicidade entre Yaser Arafat e a autoridade palestiniana na criao desta matriz de controlo em Israel e na Palestina. Poder argumentar-se que principalmente a preocupao da liderana palestiniana com a construo do estado que os levaram a tentar satisfazer as exigncias de Israel dentro dos limites traados pelo discurso da segurana nacional rabe. Alm disso, o discurso islamita sobre a segurana e as prticas violentas dos seus proponentes constituem a principal ameaa liderana de Arafat, assim como sua capacidade para implementar os Acordos de Oslo. Escusado ser dizer que os proponentes do discurso islamita sofrem da falta de uma viso alternativa em relao ao que pode ser feito como alternativa s prticas violentas pelas quais enveredaram. No entanto, embora estejam longe de constituir uma alternativa, complicam o j precrio estado das relaes de segurana em Israel e na Palestina. A violncia que caracterizou os conflitos entre Israel e a Palestina na segunda metade do ano 2000 significativa, na medida em que demonstrou como as concepes a curto prazo, militarizadas, no conseguem proporcionar uma segurana estvel. A Necessidade de um Discurso Alternativo Tendo observado como os ltimos anos do sculo XX funcionaram nos nossos discursos e prticas de segurana regional, e considerando desenvolvimentos como a degradao ambiental, a escassez cada vez maior de recursos naturais, os efeitos dos processos paralelos de globalizao e fragmentao, que no figuram com destaque nestes discursos, poder-seia argumentar que existe o risco potencial de se resvalar para o caos, se no forem tomadas medidas aqui e agora. Contudo, o problema destas apresentaes pessimistas do Mdio Oriente que elas so utilizadas para justificar prticas de segurana altamente militarizadas que no permitem romper este crculo vicioso. Na verdade, o sculo XXI, em termos da segurana no Mdio Oriente, pode no ser muito diferente do sculo XX, se nos mantivermos dentro das categorias estabelecidas pelos discursos do passado. A verdade que, o futuro, quando definido dentro das actuais categorias e tecnologia, pode ser igualmente opressi169
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vo. 41 Da a necessidade de se adoptar um discurso de segurana alternativo. Este deve ser baseado, simultaneamente, numa concepo de segurana alternativa, e em mltiplas e divergentes concepes de segurana dos actores regionais, tendo em linha de conta o que cada um deles considera como objecto de referncia da segurana e como pensam que a segurana devia ser estabelecida nesta parte do mundo.42
41 Sohail Inayatullah, Deconstructing the Year 2000, Futures: The Journal of Policy, Planning and Future Studies 32 (2000) 11. 42 Para uma perspectiva rpida dos Estudos Crticos de Segurana, ver Pinar Bilgin, Ken Booth e Richard Wyn Jones, Security Studies: The Next Stage? Nao e Defesa (1998) 131-157.
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 171-185
O Significado da Segurana na frica Austral:

Linhas de Orientao*
Manuel Ennes Ferreira

Professor Auxiliar do ISEG/UTL
* Verso alargada da Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000.
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INTRODUO Durante muito tempo, nos estudos de relaes internacionais e de cincia poltica, o conceito de segurana esteve praticamente confinado considerao da unidade espao nacional. Nesse contexto, o enfoque atribudo ameaa externa desempenha um papel de relevo intimamente ligado a dois pressupostos: primeiro, que a maior parte das ameaas segurana de um Estado tm origem externa; segundo, que essas ameaas so antes do mais de natureza militar e requerem uma resposta militar se a segurana do Estado precisa de ser preservada. O termo segurana , assim, identificado com segurana nacional. Esta forma de encarar a segurana no pode deixar de ter em ateno o contexto e as caractersticas das relaes internacionais. Estas ltimas, e no caso especfico da frica Sub-Saariana, no puderam deixar de influenciar decisivamente o modo como se encarou no passado o conceito de segurana. A disputa pela manuteno e reforo de influncia das ex-potncias colonizadoras junto dos seus antigos territrios africanos, quer ao nvel nacional quer regional; a influncia do ambiente tpico do perodo da Guerra Fria; e o modo cuidadoso e pragmtico como a Organizao de Unidade Africana (OUA) adoptou em 1963, na sua Carta Constitutiva, o princpio do respeito pelas fronteiras herdadas do colonialismo, todos estes trs vectores contriburam para a adopo do entendimento de segurana tendo o Estado como centro e sob uma ameaa de origem externa. Uma menor ateno acabou por ser dada a evidncias e a ocorrncias registadas desde muito cedo em alguns pases africanos. E, no entanto, esses factos colocavam j na altura em causa, de forma muito acentuada, a segurana dos Estados em apreo: a sua unicidade era questionada. As tendncias seccionistas, por exemplo, do Katanga no ex-Zaire e do Biafra na Nigria, so dois casos paradigmticos. No mesmo sentido, a represso sobre movimentos religiosos e redentores em inmeros pases africanos; as tentativas de conter os fluxos migratrios inter-Estados baseados em populaes pertencentes mesma etnia; a procura, a todo o custo, em escamotear as diferenas tnicas no interior de cada Estado, com a argumentao da unidade nacional e da integridade territorial baseada na Carta da OUA, mais no foram do que sinais premonitrios de que a noo de segurana encarada como unicamente externa e militar era redutora. assim que, desde o incio da dcada de 90, o agravamento daqueles factores associado questo da legitimidade dos governos e forte 173
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deteriorao das condies econmicas e sociais da populao africana fizeram alargar o mbito do conceito de segurana e deslocar o centro de gravidade para outras questes. Como bem refere MacLean (1999: 943), as abordagens crticas mais recentes dos estudos sobre segurana tm colocado a questo Who is security for?, problematizando os pressupostos ontolgicos e metodolgicos dos estudos tradicionais sobre segurana ao incluir novos actores, mltiplas jurisdies e relaes sociais1.
FONTES DE INSEGURANA NA FRICA SUB-SAARIANA Sem querer diminuir a importncia que as ameaas externas continuam a desempenhar, as ameaas e as fontes de insegurana que se colocam aos pases africanos advm hoje em dia sobretudo de fontes internas. a essas que se devem dirigir os esforos tendentes a resolv-los, preferencialmente ainda numa fase preventiva. Mais do que a ideia nica do conflito inter-Estado, o significado de segurana em frica deve ter em mente os efeitos reais e potenciais do conflito intra-Estados que ganhou, nos anos 90, em nmero e em dimenso, um assinalvel mpeto (sobre o rol anual dos conflitos armados ver Wallensteen and Sollenberg, 1999)2 e interesse escolar (David, 1997). Este aumento de conflitos internos, por seu turno, ao poderem apresentar ramificaes para pases vizinhos, tendem a despoletar a acrescidos problemas de insegurana. Donde, a noo de segurana nacional no pode deixar igualmente de estar relacionada com a dimenso segurana regional, como mais frente ser referido. As guerras civis ou a forte crispao no degenerada em conflito armado, motivadas por lutas pela partilha do poder poltico ou econmico, agravadas quanto se trata de representaes de rivalidades kleptocrticas (Grossman, 1999) ou de meros senhores da guerra (Reno, 1999) so
1 Ver igualmente, entre outros, Pettiford (1996). 2 Sendo eventualmente mais mediticas as guerras civis africanas, nunca demais sublinhar, contudo, que elas no esto confinadas a frica. Como diz Adedeji (1999: 10), throughout the world, conflicts are the consequence of the fear of the future, lived through the past. It is the collective fear of the future based on a history of social uncertainty, due to the faillure of the state to arbitrate justly between or provide credible guarantees of protection for groups, resulting in emerging anarchy and societal fractures While it is true that ethnicity and conflict do interpenetrate in Africa as elsewhere, the how and why vary substantially
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actualmente uma das principais ameaas segurana nos pases africanos, independentemente, mas sem com isto querer dizer-se de importncia despicienda, do tipo de agravo ou motivao invocada (Berdal and Malone, 2000; Collier (2000): Collier and Hoeffler (1998; 2000). A diferena tnico-regional com os correspondentes movimentos tendencialmente separatistas baseados numa afirmao de identidade especfica de cariz cultural, histrico ou geogrfico; as tenses fronteirias que dali decorrem; a existncia de um nmero crescente de autnticos exrcitos ou foras de carcter militar privados; a presso exercida pelos movimentos populacionais internos e transfronteirios, directamente associados ou no aos processos de deslocados e refugiados de guerra; a deteriorao das condies econmicas em que sobrevive a populao; a dificuldade crescente no acesso sade, educao e a outras infra-estruturas sociais indispensveis vida humana; os atropelos sucessivos no que respeita aos direitos humanos e cvicos; a criminalidade crescente; a debilidade da afirmao do Estado, etc, tudo isto so fontes de insegurana em frica. Embora grande parte delas no sejam novas, encontram hoje um ambiente mais receptivo para a sua exteriorizao e necessitam de ser tomadas em considerao no conceito de segurana em frica. NOVOS CONTORNOS DA SEGURANA NA FRICA SUBSAARIANA Sem que tenha desaparecido do conceito de segurana a ideia de ameaa militar externa, ela actualmente insuficiente quando olhamos para o continente africano. Definir segurana apenas sua dimenso nacional e reduzi-la proteco fsica do conceito de Estado-Nao perante uma ameaa externa bastante limitativo e de diminuto alcance operacional. As ameaas e as fontes de ameaa necessitam de ser redefinidas e esta redefinio passa pela considerao de trs componentes, todas elas orientadas no para o exterior mas sim para o ambiente/enquadramento interno: legitimidade, integrao e capacidade poltica3.
3 Ver Akinrinade (1999), referindo-se ao trabalho de Azar, E. and Moon, C. (1988), Legitimacy, Integration and Policy Capacity; The Software Side of Third World National Security, in Azar, E. and Moon, C. (eds.), National Security in the Third World: The Management of Internal and External Threats, Center for International Development and Conflict management, University of Maryland, pp. 77-101.
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A questo da legitimidade implica que se abandone a abordagem restritiva do conceito de segurana nacional colada ideia de segurana do regime sob ameaa externa. A segurana individual necessita de ser tomada em considerao. O redirecionamento do olhar para as condies internas um imperativo que se tem vindo a impor cada vez com maior acuidade (Deng et al, 1996). O modo como o poder exercido demonstra que quer o autoritarismo quer os falhanos dos processos democrticos so potenciais fontes de insegurana. Neste caso, aquilo a que se chama segurana do Estado constitui as mais das vezes ameaas segurana individual, sendo mais evidente em regimes autoritrios ou pseudo-democrticos. Aqui, as preocupaes de um ditador ou de uma elite reinante actuam de modo a fazer crer que o interesse nacional, apresentado como os interesses da populao, coincide com os seus prprios propsitos. Esta procura de legitimidade lesta no apelo interveno militar, no para se opor a uma fora externa mas sim como meio de resoluo de conflitos internos. O dilogo e a negociao como forma de participao dos cidados e de distribuio do poder econmico e poltico pelos grupos de contestao (de cariz profissional, social, poltico, tnico ou de qualquer outra origem) recusada. Uma segunda questo, a da integrao, pressupe que o conceito de segurana esteja intimamente ligado segurana individual e segurana humana, a primeira atravs do respeito pelos direitos humanos e cvicos dos cidados, a segunda pela exigncia de que estes ltimos devam ter acesso alimentao, sade, educao e habitao (PNUD, 1994: 22-40). Num sentido mais vasto, esta componente est intimamente ligada ideia defendida por Sen (1983) acerca da importncia dos direitos e das capacidades a que todo o cidado deve ter acesso. Porm, surpreendentemente, a maior parte dos governos dos pases africanos negligenciaram o desenvolvimento das suas infra-estruturas sociais e econmicas bem como falharam retundamente na criao das condies para a satisfao das necessidades bsicas da populao4. A ter sido feito, muito do ressentimento e do descontentamento que se tm vindo a agravar nos ltimos anos teria certamente diminudo. No tendo sido exactamente o caso, a opo traduziu-se no reforo dos aparelhos militar e para-militar e das guardas presidenciais. A no-integrao econmica e social dos cidados no seu prprio pas faz emergir clara4 A este propsito ver Torres (1998).
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mente a vertente da segurana econmica individual que, a no ser atendida, conduz inevitavelmente s mais variadas formas de contestao. Ao se catalogarem quaisquer movimentaes internas como representaes infiltradas de ameaas externas, uma vez mais o tradicional conceito de segurana nacional que justifica a interveno pela fora e a existncia de fortes aparelhos de represso policial (Nyangoro, 1992). Se do ponto de vista da teoria econmica as despesas com segurana so consideradas como um caso de proviso de um bem pblico (Kennedy, 1975, entre outros), comea a ser discutido os seus limites diante de um quadro de legitimidade poltica duvidosa. Assim, completamente desadequado no tempo e incapaz de entender as novas dimenses da segurana, o conceito tradicional torna-se ele prprio, de uma forma pattica e quase que paradoxal, numa ameaa para a populao do pas. Finalmente, a questo da capacidade poltica. No indiferente o tipo de regime poltico existente e a sua relao com uma noo mais alargada de segurana, isto , que inclua a segurana individual e a segurana humana (Akinrinade, 1999). certo que o autoritarismo, que fez escola durante anos e anos na maior parte dos pases africanos, tornou-se fonte directa de insegurana, simultaneamente poltica e social. A par destas, a ausncia de segurana humana e segurana econmica teve campo para se expandir. O resultado foi, como se sabe, a procura das mais variadas formas de resposta popular que, agora sim, foram pondo em causa a sobrevivncia dos regimes questionando a sua legitimidade. As cedncias que tiveram de fazer acabaram por fazer surgir regimes pr-democrticos. No entanto, o espao democrtico ento conseguido veio a revelarse, ele tambm, uma fonte de instabilidade e de conflito em muitos pases africanos, no conseguindo, de forma cabal, responder ao problema da segurana5. A possibilidade de se fazerem ouvir as mais variadas vozes no tem encontrado, infelizmente, uma capacidade de resposta altura por parte dos Estados africanos. A partilha do poder poltico e econmico tem sido dificilmente atingido o que tem contribudo para enfraquecer a consolidao democrtica. Em pases onde o Estado colapsou na prtica (seja na Somlia seja no Congo Democrtico) ou no tem completa autoridade
5 Ver Joseph (1999) onde esto reunidas vinte e trs interessantes contribuies sobre Estado, conflito e democracia em frica.
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territorial (casos do Congo Democrtico, Angola ou Serra Leoa) o problema torna-se ainda mais complicado. Avaliado deste modo o conceito de segurana em frica, facilmente perceptvel que ele no pode estar confinado a uma nica dimenso. Ao invs, a percepo multi-dimensional que deve prevalecer.
FRICA AUSTRAL: QUE FAZER? A situao poltica, econmica, social e humanitria que se vive na frica Austral bastante preocupante para alguns dos pases que integram esta regio. difcil aceitar que qualquer pas passe inclume ao lado da instabilidade que se gera num pas. O efeito de alastramento evidente como vrias situaes j o atestam (tenha-se em mente, por exemplo, as repercusses da guerra civil angolana e congolesa ou a situao interna no Zimbabwe). Isto significa que a dimenso interna e nacional da segurana no est abrigada da influncia, positiva ou negativa, da segurana regional. Do mesmo modo, parece ser claro que nos pases do Terceiro Mundo e mais concretamente na frica Austral, conflito (interno e/ou regional) e crescimento tendem a correlacionar-se inversamente (Goudie and Neyapti, 1999) o que s vem em abono do carcter multidimensional que deve estar implcito na noo de segurana. No fcil definir uma agenda das tarefas, medidas e mecanismos institucionais ou no e que devem ser postos em prtica na frica Austral de modo a aumentar a multi-dimensionalidade da segurana dos pases e da regio. De seguida referir-se-o alguns deles, no necessariamente hierarquizados, chamando a ateno, em simultneo, para algumas limitaes que encerram: a) democratizao e reforo da participao poltica: esta componente poder permitir tornar mais difusas muitas das causas de conflito, diminuindo assim a insegurana interna. Nalguns casos, mais do que a democracia formalmente instituda, o esprito de democracia que deve ser garantido e prevalecer (eleies, liberdade de imprensa e opinio, respeito pelos direitos humanos, estado de direito, etc). Um dos problemas que emanam da importncia da democratizao sobre o significado de segurana est ligado fraqueza do Estado. Como conciliar as pretenses justas de democratizao com a ausncia do Estado, orgnica e territorialmente? Como enfrentar num espao democrtico a expresso
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das tendncias regionalistas que as mais das vezes apontam para a sua autonomia e independncia? b) reforo da integrao regional, quer nos seus aspectos econmicos quer polticos. No caso da frica Austral, onde diversos agrupamentos regionais se encontram estabelecidos, tomamos em considerao, por simplificao de abordagem, o espao compreendido pelos pases da South African Development Community (SADC). cada vez mais aceite que as organizaes de integrao regional podem ser um importante e at decisivo meio para resolver as tenses inter-Estados. A sua preocupao de cooperao e a procura de obteno de ganhos para todos os parceiros envolvidos, deveria, partida, criar um ambiente propcio lgica de solues quando a segurana regional posta em causa. Esta insegurana, que num primeiro estdio releva para o conflito inter-Estado, torna-se mais difcil de ser ultrapassada quando tem a sua origem em questes intra-Estados. O caso de Angola e da Repblica Democrtica do Congo, tendo conflitos internos na sua origem, tm desencadeado a interveno directa de vrios pases da regio (Angola, Nambia, Zimbabwe) ou de fora dela (Uganda, Ruanda, Burundi). Esta uma instabilidade regional que ameaa no s a segurana nacional, no seu sentido clssico, mas tambm a segurana individual e humana das populaes que ali vivem. Institucionalmente, existem no SADC o Organ for Politics, Defence and Security e o Inter-State Defence and Security Committee (ISDSC). Embora existam a referncias s novas dimenses da segurana, a sua ateno primordial tem estado voltada para a preveno e resoluo de conflitos entre Estados. O problema actual dos conflitos internos e a sua faceta regionalizada no est inequivocamente ali definida. No de estranhar alis esta insuficincia: o art. 19. da Carta da OUA refere-se a conflitos inter-Estados e no a conflitos intra-Estados, prevendo para aquele caso o estabelecimento de uma Comisso de Mediao, Conciliao e Arbitragem de Conflitos. J na dcada de 90, na sequncia de uma proposta do ento Secretrio Geral da OUA Salim Ahmed Salim, de 29 de Junho de 1993, foi criado o Mecanismo para a Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos mas sem avanos no domnio dos conflitos internos. Deste modo, no havendo disposies ao nvel da OUA evidente que o papel das organizaes regionais se v diminuda nas suas hipteses de actuao. Por outro lado, a extenso da organizao, que de 9 pases em 1980 179
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passou para 14 Estados em meados da dcada de 90, implica a coexistncia de uma heterogeneidade de pases dificilmente aceites como tendo uma base cultural, histrica e econmica comum. Resulta daqui aquilo que Hettne (1993) apelida de baixo nvel de regionness, e que se traduz numa diminuta capacidade de traduzir os interesses da regio em estratgias oficiais efectivas. Como foi referido, os conflitos internos de alguns pases tm tido tendncia para se transmitirem a outros, o que nalguns casos ultrapassa mesmo o carcter geogrfico da frica Austral (ver o caso mais paradigmtico do Congo Democrtico, com extenses nos Grandes Lagos e na frica Central ou at a interveno de Angola no Congo-Brazza a partir de 1997). Em consequncia, tem-se vindo a assistir ao envolvimento crescente e directo de foras militares nacionais em cenrios de guerra de outros pases do SADC sem que haja uma posio inequvoca de que assim deva ser. O aparecimento de rupturas evidente o que no cria o melhor ambiente para uma discusso frutfera relativamente ao que se deva fazer. A desconfiana surge e o impasse eterniza-se. O exemplo, uma vez mais, do Congo Democrtico evidente. A experincia passada demonstrou sociedade que a falta de dilogo com as partes envolvidas, a recusa de partilha do poder de qualquer espcie e a no aceitao de diferenas regionais no interior dos pases no foi a melhor via na procura de segurana e estabilidade nacional e regional. Ora, um dos obstculos que se tem levantado a um eventual papel positivo que o SADC pode desempenhar est ligado ao facto de institucionalmente os Estados tenderem a apoiar o status quo, isto , aquilo que consideram o poder legitimamente constitudo. partida isto no mais do que uma forma de reforar um dos lados do conflito interno no contribuindo para uma aproximao e entendimento com os restantes representantes que contestam, por esta ou por aquela razo, o poder institudo. Como faz notar Alagappa (1997: 432), instead of containing and terminating domestic conflict, regionalism can also prolong and intensify it. By strengthening the hand of the government, regional support incresses the persecution and insecurity of groups seeking political change. Outro problema ao nvel do SADC e que tem a ver com a sua dimenso, prende-se com um dos argumentos Olson (1965), desenvolvidos igualmente por Sandler (1992), a propsito da importncia da aco colectiva: pequenos grupos de pases esto provavelmente em melhor situao para providenciar um bem colectivo (a segurana) do que
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grupos maiores, visto que a parte de cada membro no bem declinar medida que o grupo aumenta, o que implica um decrscimo no incentivo individual para contribuir para a sua proviso. As situaes de free-rider ocorrero naturalmente. Neste caso, sobraro para alguns pases o querer conduzir o processo de procura de segurana regional assente na segurana interna de cada Estado-membro. O desenho institucional e a definio dos princpios que tal empreendimento exige, no caso da frica Austral, perfeitamente possvel pese embora a existncia de alguns obstculos (ver Brauer, 1999). Independentemente dos motivos que possam estimular um pas a tomar a conduo do processo, isso pode tornar-se fonte de conflito na regio. A este ttulo muito curioso comparar as aces e as atitudes militares, poltico-diplomticas e econmicas que pases com ambies de liderana regional, tais como Angola, o Zimbabwe e a frica do Sul6, tm demonstrado no apenas na frica Austral mas igualmente na frica Central e nos Grandes Lagos. c) a necessidade de promover o desenvolvimento econmico e social no interior dos pases da frica Austral. Grande parte das fontes de conflito geradoras de insegurana no interior dos pases prende-se com a ausncia dos aspectos directamente ligados segurana humana (sade, educao e alimentao). A orientao das polticas e programas de desenvolvimento nacionais tm falhado. A falta de vontade poltica para procurar um caminho que permita inverter esta situao na maior parte dos casos evidente. A ser atendida esta preocupao, o nvel e a diversidade de conflitualidade interna tendero a atenuar. Aquilo que seria do interesse de cada uma das partes, o crescimento e o desenvolvimento econmico, fica comprometido. Dificilmente se poder avanar na integrao regional dos mercados num ambiente de desconfiana e onde a vontade poltica tem um papel importante a desempenhar. Como levar por diante decises de impacto econmico e social quando h problemas polticos no relacionamento entre alguns Estados membros e falta de empenho poltico?7
6 Ver, por exemplo, Burgess (1998). 7 Entre muitos trabalhos sobre esta questo, ver o interessante e recente artigo de Mistry (2000) onde o autor aponta nove lies que devem ser apreendidas pelos lderes dos pases africanos de modo a tornar a integrao econmica no uma figura de retrica mas um caso de sucesso econmico. Refira-se igualmente Oyejide (1996)
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d) a segurana regional e a ajuda internacional. Esta questo pode ser encarada por dois prismas: por um lado, recorrer ONU atravs de um sistema de task-sharing no domnio da preveno e da gesto de conflitos; discutir propostas de cariz semelhante provenientes de pases no africanos, como o caso da proposta da Frana, a Force dIntervention Africaine, de 1994, ou daquela outra avanada pelos EUA atravs da African Crisis Response Initiative (ACRI), de 1997; ou recorrer a foras especificamente africanas. A agenda vasta, as opes so diversas (Owolabi, 1996; Alagappa, 1997). As vantagens e as desvantagens assim como as suas implicaes no devem deixar de ser cuidadosamente analisadas (Burgess, 1998). Por outro lado, deve ser tido em ateno os efeitos perversos da ajuda econmica, humanitria ou militar que reforam a capacidade das foras militares nacionais e o status quo, em prejuzo dos elementos da oposio, armada ou no, e que acaba por no contribuir positivamente para a procura de solues de entendimento interno. * * *
Em suma, diante do quadro que se nos oferece na frica Austral, embora no deva ser afastada a componente tradicional do conceito de segurana nacional (a ameaa externa, o conflito inter-Estado), a ela se deve acrescentar com toda a propriedade as vertentes da segurana individual e humana, tendo em ateno a sua dimenso interna e regional. Mas dadas as implicaes que os conflitos internos tm vindo a apresentar sobre outros pases, vizinhos ou no, ser que se pode afirmar que existe uma doutrina nesta regio do continente africano e que tenha em mente o novo significado de segurana, as suas novas matizes e as respostas que lhe devem estar associadas? Na verdade, nada aponta para que assim seja. E a menos que interna e regionalmente se consigam encontrar os meios adequados para enfrentar estes novos desafios, a instabilidade e a conflitualidade continuaro o seu caminho inexorvel. No apenas nos domnios poltico e militar. Tragicamente tambm ao nvel da segurana humana e individual. Se o Estado muitas vezes no tem conseguido providenciar a segurana contra algo vindo do exterior, muito menos sucesso tem tido na proviso de segurana em favor dos seus cidados. Mas at onde se poder ir? Um dos principais desafios segurana interna e regional parece ter o seu foco nas tendncias separatistas, umas
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claramente evidentes outras em estdio de gestao (ver os casos de Angola, Nambia, Congo Democrtico, Moambique, Zimbabwe ou frica do Sul). A desagregao dos Estados da frica Austral como Estados unitrios e centralistas pode estar prestes a comear a encontrar-se com o seu futuro questionando-se assim o princpio da intangibilidade das fronteiras (Tredano, 1989)8 e dando novos contributos para o debate territrio e Estado em frica (Igue, 1995). Este um cenrio que no deve ser afastado. No entanto, neste domnio quer os governos os pases africanos quer a comunidade internacional parecem claramente apostar no status quo9. O medo do desconhecimento, da incerteza e da insegurana atemoriza-os e leva-os a apostar na manuteno da situao. Da parte da comunidade internacional, a procura de um gendarme ou de mais do que um representantes regionais parece por vezes atravessar o seu discurso e prtica. Os casos da frica do Sul e de Angola parecem ser as apostas mais claras. Contudo, o dossier da componente tnica e da afirmao regional est na ordem do dia, apesar de muita gente querer fechar os olhos a esta realidade. O precedente da independncia da Eritreia face Etipia no pode ser esquecido. Est a frica Austral preparada para enfrentar este movimento?
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8 Como refere Amadou Mahtar MBow, antigo director geral da Unesco , no Postfcio ao livro de Tredano (1989), le moment parat venu dune rvision dchirante de nombreuses notions sur lesquelles reposent depuis trente ans la conduite des affaires africaines et les mthodes de coopration entre les Etats du continent (p.241). 9 Esta viso conservadora est em completo desalinho com reflexes lanadas desde h muito tempo por intelectuais africanos de reconhecido mrito. Para alm do j referido Tredano (1989), ver MBow (1989): quant aux puissances coloniales, elles avaient tout lieu de se rjouir des dcisions prises (referncia deciso da OUA quanto intangibilidade das fronteiras), car elles taient peu favorables quelque modification que ce soit du dcoupage territorial quelles avaient impos lAfrique. Malheureusement, lOUA na pas t en mesure de rpondre, pour des raisons diverses, aux espoirs fonds en elle (p.238).
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Outono 2001 N 99 2. Srie pp. 187-220
Uma Agenda da Segurana para o Sculo XXI:

Poltica Global na Cidade Nua*
Ronnie D. Lipschutz
Professor Associado de Poltica, Stevenson College, Universidade da Califrnia **
Cidade Nua foi um filme clebre dos anos 50 que o autor utiliza como uma metfora para o desenvolvimento do tema. Interveno proferida no mbito da Conferncia Segurana para o Sculo XXI, Instituto da Defesa Nacional, Lisboa, Novembro de 2000. ** Universidade da Califrnia: 260 Stevenson College, Santa Cruz, CA 95064, USA; Tel. 01-831-4593275 e-mail: rlipsch@cats.ucsc.edu.
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Uma Agenda da Segurana para o Sculo XXI: Poltica Global na Cidade Nua
Existem 8 milhes de histrias na Cidade Nua. Esta uma delas. The Naked City
INTRODUO O fim de um sculo tempo de retrospeco; o incio de um novo sculo convida introspeco. O que que correu mal? Porqu? Podemos evitar os erros do passado no futuro? Como? Ao formular estas questes, levanta-se uma pletora de problemas filosficos associados, como o abuso do poder, a distribuio desigual da riqueza em todo o mundo, o problema da injustia, a ausncia de tica. Tudo questes que, embora no sejam normalmente tratadas no mbito da segurana, so extremamente importantes para a poltica mundial no sculo XXI. Como bvio, seria relativamente fcil apresentar uma lista de matrias relacionadas com as perspectivas para a segurana durante o sculo XXI; na verdade, isso j foi feito por uma srie de indivduos e instituies dotados de muito mais recursos do que eu (ver exemplos, designadamente em Lipschutz, 2000). Alm disso, a super-abundncia de documentos sobre o tema leva-nos a pensar que o nmero de ameaas reais ou imaginrias para a vida humana e para a segurana numeroso e crescente. No preciso de as lembrar aqui (Lipschutz 1999). Mas de uma tal abordagem estaria ausente a noo do tipo de mundo em que realmente gostaramos de viver ou como desejaramos que os nossos netos, reunidos de modo idntico daqui a 100 anos, em 2100, reflectissem sobre o sculo que acabava de terminar. Planear um futuro aceitvel e seguro, ainda que no seja um futuro ideal (que dificilmente se deseja e muito menos se consegue), requer disponibilidade para especular. Porm, a especulao muitas vezes conduz-nos ao idealismo (que continua a estar sob suspeio constante) ou ao fatalismo (ele prprio tambm uma forma de idealismo), ou seja, ao desejo de aperfeioar o mundo ou pretender que ele acabe. Mas as experincias da dcada passada sugerem que mesmo as nossas imaginaes esto empobrecidas. Acontecimentos, que nem de longe se pensava serem possveis ocorreram, e outros que certas pessoas consideravam inevitveis no se concretizaram. A dificuldade que enfrentamos mais de ndole epistemolgica do que metodolgica (Dillon & Reid, 2000). Temos 189
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capacidade de previso, mas no sabemos qual ser o resultado das nossas opes. Consequentemente, baseamo-nos no que sabemos (ou pensamos saber) para fazer previses. Contamos histrias e utilizamos analogias e metforas: anarquias que se avizinham, choques civilizacionais, Lexi e oliveiras. Dentro de dez anos, ningum se vai lembrar do que escrevi aqui, mas as analogias e metforas convincentes tm um jeito de perdurarem. Da que a minha comunicao comece com uma analogia o Sndroma da Somlia que se desenvolve a partir das nossas ideias actuais sobre a segurana. Seguidamente continuo com uma metfora a Cidade Nua para enquadrar as razes que me levam a pensar a segurana de modo diferente. O Sndroma da Somlia -nos familiar, graas aos meios de comunicao social; no sndroma da Somlia temos a anarkhos, que representa o medo generalizado do estado e da falta de estado. A Cidade Nua uma metfora, nem idealista nem fatalista, que prope uma possvel poltica mundial para o sculo XXI com base nas instituies sociais e nas estruturas materiais existentes. O Sndroma da Somlia interroga as imperfeies e falhas de uma agenda de segurana assente num tipo de comunidade poltica; a Cidade Nua examina os defeitos e a promessa de uma outra agenda. Ambas pretendem ajudar-nos a pensar em potencialidades para, como Marx (1989:345) disse erigir a nossa estrutura em imaginao antes de a tornarmos realidade. Muitas das ameaas segurana convencionalmente apresentadas na literatura no decorrem do clssico dilema da segurana, associado aos estados soberanos, mas antes do que so essencialmente as injustias na distribuio global do poder, da autoridade e da riqueza nos processos de globalizao (Lipschutz, 1998a, 2000). Estas injustias so frequentemente expressas em termos de uma diviso Norte-Sul (sucessora do conflito Leste/Oeste) em que os pases mais pobres do mundo esto a exigir uma maior partilha do rendimento global. As ameaas so assim vistas como emanando de governos e grupos desintegrados, de pessoas deslocadas, de fenmenos que no podem ser suprimidos na origem por estados fracos ou no existentes. Uma soluo proposta por um grande nmero de analistas de estratgia e cincia econmica a consolidao das instituies nacionais e a aplicao de polticas regulamentadoras prescritas, destinadas a promover o crescimento econmico nos pases mais desfavorecidos (IMF, 2000; Evans, 1997). Os estados, pensa-se, vo continuar a ser o ltimo bastio da ordem interna e da estabilidade
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necessria para fomentar o investimento e crescimento econmicos. Por fim, diz-se, a lacuna ser colmatada, o estado de direito ser legitimado e a justia prevalecer. Todavia, devemos reconhecer que esta diviso no meramente de natureza geopoltica. No seio das sociedades do Norte e do Sul h os poderosos e ricos, por um lado, e os pobres e desvalidos, por outro. A economia e poltica neo-liberais no resolvem as disparidades dentro das sociedades e furtam-se a qualquer espcie de redistribuio regulamentadora da riqueza e influncia (IMF 2000). Como referi numa outra ocasio, e como evidente em muitas situaes, a aplicao cega do liberalismo democrtico e econmico pode ser profundamente desestabilizadora e injusta (Lipschutz, 1998b). A violncia social e a guerra o Sndroma da Somlia so uma consequncia. Se na busca de segurana no nos preocuparmos com estas consequncias e nos limitarmos a solues de represso nada mais nos resta seno barricarmo-nos por detrs de novas paredes. Eu diria o contrrio, diria que, em termos filosficos e prticos, deveramos preocupar-nos com estas consequncias e agir em relao a elas. Ver a segurana atravs da lente convencional das relaes internacionais e dos estudos estratgicos conduz-nos a uma tendncia para definir os problemas e ameaas de formas particulares; deslocar o nosso quadro de explorao e anlise para algo familiar, mas diferente, pode abrir caminho a uma aproximao a questes que esto vedadas a abordagens mais convencionais. Essa aqui a minha inteno. A provenincia do Sndroma da Somlia obvia, se bem que eu no pretenda que ela funcione como uma analogia teoria ou poltica realista; como veremos mais adiante, a histria da Somlia mais uma histria da poltica no seio de uma nao-estado putativa (Walker, 1992) e das suas implicaes para a poltica mundial no sculo XXI. Especificamente, o Sndroma da Somlia pode ser reconhecido como um fenmeno de carcter mais geral muito debatido desde 1991: o desvanecimento da autoridade poltica e as implicaes para a ordem social (Lipschutz, 2000; este padro tambm evidente, penso eu, nas actuais sublevaes palestinianas). As causas do Sndroma da Somlia so, talvez, menos evidentes. O fim da Guerra Fria? O reaparecimento de dios antigos? Uma liderana corrupta e inepta? A globalizao ou as falhas do mercado (Lipschutz, 1998a)? Seja o que for, como algum disse. O resultado o mesmo. Essas histrias no pem em causa a segurana global, como sucedeu outrora com a ameaa 191
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termonuclear; como vimos na reunio do Milnio das Naes Unidas so a fonte de uma considervel anlise, debate, preocupao e medo. As naes do mundo tm o dever ou o direito de eliminar a anarkhos nos estados quando so to protectoras da anarquia (e soberania) entre si? A metfora da Cidade Nua baseia-se no interesse crescente pelas cidades como locais de poltica econmica (Knox & Taylor, 1995; Sassen, 1994). Eu baseio-me numa fonte bastante diferente: um texto sobre a justia. Em Justice and the Politics of Difference, Iris Marion Young escreve o seguinte: Um objectivo importante da teoria [e especulao] normativa crtica oferecer uma viso alternativa das relaes sociais que, nas palavras de Marcuse, conceptualiza o material de que o mundo experimentado feito com vista s suas possibilidades, luz das suas limitaes, supresso e negao reais. Esta viso normativa positiva pode inspirar esperana e imaginao que motivem a aco para a mudana social. Tambm permite alguma da distncia reflexiva necessria para a crtica das circunstncias sociais existentes (Young, 1990: 227, citao de Marcuse, 1964: 7). Young debrua-se sobre a poltica interna e procura uma viso realista. Diz ainda que o modelo de uma sociedade transformada deve comear pelas estruturas materiais que nos so dadas neste momento da historia (Young, 1990: 234). Para ela, a estrutura relevante no a comunidade, uma viso idealizada e homogeneizada das relaes sociais, mas antes a cidade, utilizada aqui como conceito genrico e no como aglomerado urbano especfico. Na Cidade, encontramos uma forma de relaes sociaisdefinidas como a vivncia em conjunto de estranhos. Continua Young, Na Cidade, as pessoas e grupos interagem em espaos e instituies s quais sentem que pertencem, mas sem as interaces que se dissolvem em unidade ou comunidade (1990:237). A Cidade no est, obviamente, isenta das suas falhas e perigos; Young a primeira a admitilo, um espao poltico colectivo diferente, mas no muito distante de uma potencial poltica mundial para o sculo XXI.
O SNDROMA DA SOMLIA Toda a gente conhece a historia da Somlia (Hashim, 1997; Besteman, 1999), mas por onde devo comear? Por motivos de espao e tempo no
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vou deter-me nas origens dessa construo cartogrfica ainda identificada nos mapas mundiais como Somlia. Vou antes comear pelo fim. Era uma vez um ditador chamado Siad Barre. Na conquista e manuteno do poder do estado, foi, primeiro, cliente dos comunistas soviticos e depois dos capitalistas americanos. O seu arqui-inimigo (segundo ele) era a Etipia, cuja presena na Somlia Ocidental (aka, Ogaden), tornava fico a estrela de cinco pontas na bandeira nacional (o Qunia, acrescente-se, possua uma das outras pontas). Barre tinha poucos escrpulos em relao origem dos seus financiamentos e ainda menos forma como utilizava o poder; a tentativa, em 1977, de arrancar Ogadem Etipia foi um erro terrvel que rapidamente levou mudana de patronos (a Etipia, para os soviticos, era mais apetecvel). Os polticos de Washington e de outros pases no consideravam o governo de Barre ideal, mas o seu regime vigiava as vias de passagem do Golfo Prsico at Europa e no s. Alm disso, era um regime ordeiro, no sentido de que impunha alguma ordem no seu pas e nas suas fronteiras, e correspondia aos padres mnimos da comunidade internacional. Depois, a Guerra Fria terminou. O petrleo tornou-se barato. Os clientes eram difceis de arranjar. A Etipia entrou em guerra consigo prpria. Barre foi derrubado, deixando atrs de si uma cornucpia de armamentos, mas nenhum sucessor. Seguiu-se a anarkhos. Os senhores da guerra um eufemismo ocidental para pessoas com grandes reservas de armas impuseram a soberania aos vizinhos, distritos e cidades. Acumularam riquezas, armas e pedaos de territrio e distriburam recompensas aos apoiantes e punies aos oponentes. Sob o novo regime, alguns somalis tornaram-se bastante ricos; muitos perderam o pouco que tinham. Com a economia vacilante e nenhum protector havia poucas oportunidades de emprego fora da alada dos senhores da guerra. Para os jovens sem nenhumas perspectivas de emprego, o futuro parecia estar no exrcito. Mas as catstrofes sucediam-se. A chuva deixou de cair e as colheitas morreram. Com poucos mecanismos de distribuio de alimentos, uma economia baseada no sistema de rendeiros e pouca liquidez, a fome no tardou a chegar. As pessoas sem dinheiro ou ligaes comearam a passar fome e morreram. O desastre foi transmitido a um mundo mrbido e o efeito CNN nasceu. A viso da morte e da desordem perturbou o pblico telespectador, enquanto as implicaes da anarkhos interna perturbaram Washington (Lipschutz 2000). O presidente Bush enviou a 193
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polcia os fuzileiros dos EUA para reinstaurar a autoridade e instituir a justia. Todos sabemos o que aconteceu. A polcia no dispunha de homens nem armas suficientes e viu-se obrigada a abandonar o territrio. O tempo passou. Pouco se tem ouvido falar da Somlia, mas aconteceram l coisas curiosas. Em certas zonas da anterior Somlia, chamadas Somaliland e Puntland, as elites locais eliminaram ou pacificaram os opositores e tornaram-se estadistas. A ordem foi restabelecida e a vida civil reatada. Noutras partes da Somlia, a competio entre os senhores da guerra e os territrios recrudesceu, o mesmo sucedendo com a misria, a violncia e a injustia. Em Agosto de 1999, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, apresentou um relatrio ao Conselho de Segurana sobre a situao na Somlia que, segundo todos os relatos, continuava terrvel (Secretrio-Geral da ONU, 1999). Embora o colapso do estado da Somlia fosse um assunto absolutamente interno (no obstante envolver uma corrida aos armamentos e a ingerncia dos vizinhos), Annan apresentou a situao como podendo, segundo algo que dava pelo nome de Conselho Consultivo Somali, levar desestabilizao de toda a regio (Secretrio-Geral da ONU, 1999:sec.36). Annan observou que como pas sem um governo nacional, a Somlia continua a ser nicaum buraco negro onde a ausncia da lei e da ordem est a atrair criminosos e elementos subversivos (Secretrio-Geral da ONU, 1999: sec.63, 62) e advertiu que, a despeito da existncia de um sentimento forte de que os dias dos senhores da guerra tinham terminado, tambm se temia que alguns mtodos de reconstruo pudessem levar a emirados insustentveis e/ou a muitos presidentes numa absurda fragmentao do pas que, em ltima instncia, chegava ao nvel de distrito, seno mesmo ao nvel de aldeia (Secretrio Geral da ONU, 1999: sec. 40). A falta de estado, ao que parece, uma ameaa ao sistema de estado! No entanto, em plena anarkhos surgiu uma exigncia de ordem. Os negcios comearam a desenvolver-se e a prosperar. Passou a haver muito dinheiro disponvel e a procura de bens de contrabando oriundos do Imen e de outros pases vizinhos aumentou. Os comerciantes lamentavam a falta de regras e regulamentos. Segundo o relato de um reprter do New York Times em Mogadishu, durante o Vero passado, em 2000, H aqui cinco companhias areas concorrentes; trs empresas de telefones que praticam algumas das taxas mais baixas do mundo; pelo menos duas fbricas de massas alimentcias; 45 hospitais
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privados; 55 fornecedores de energia elctrica; 1500 grossistas de mercadorias importadas; e um nmero infinito de indivduos montados em burros que fornecem 250 litros de gua ao domiclio por 25 cntimos. O que no existe na Somlia um governo e, em muitos aspectos, isso torna-a o mais puro laboratrio do mundo para o capitalismo. Ningum cobra impostos. Os negcios progridem a olhos vistos. Libertrios do mundo, uni-vos! Por isso, pode parecer surpreendente que os homens de negcios de Mogadishu, o capital eufrico e sem lei, esteja a pedir um governo. Eles gostariam de pagar impostos e que os polticos se imiscussem pelo menos um pouco nos seus negcios (Fisher, 2000a). Para completar o quadro, em Agosto de 2000, dois mil Somalis encontraram-se na vizinha Djibouti e, conscientes do fracasso das ltimas doze tentativas para reconstruir o estado, nomearam um presidente para dirigir os destinos dessa parte da frica que figura no mapa como Somlia (Fisher, 2000b). O novo chefe do estado, Abdikassim Salad Hassan, foi incumbido da tarefa de por fim anarkhos. Nem todos os chefes de cl senhores da guerra ficaram felizes perante esta perspectiva. Aps se terem encontrado em Sana, no Imen, com o presidente deste pas, quatro deles advertiram as naes estrangeiras para no reconheceram a eleio de um novo presidente, porque isso poderia levar guerra civil (Agncia France Presse 2000). Claramente, se a anarkhos desaparecer, o mesmo acontece com o seu poder. Se for institudo um novo governo nacional, os senhores da guerra no passaro de simples arruaceiros. Se a economia for regulamentada, os impostos levarlhes-o a riqueza. Como que Charles Tilly (1985) formulou esta situao? Fazer a guerra e governar como crime organizado? O meu objectivo no ridicularizar a problemtica da Somlia se que disso que se trata mas, antes, apresent-la como o arqutipo de uma dinmica da poltica mundial do sculo XXI: a fragmentao da autoridade e a destruio do governo. Diria que muitas matrias na lista de problemas a resolver das ameaas convencionais segurana contemporneas so o resultado desta dinmica especfica que impulsionada pelos processos por vezes reunidos sob a rubrica da globalizao (Lipschutz, 2000: captulo 2; ver tambm Dillon & Reid, 2000). Em suma, 195
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qualquer instituio social, seja ela a famlia ou o estado, cujos membros so motivados pelo apetite e o libertarianismo, e no por uma qualquer noo do bem colectivo, por muito tnue que fosse, sofrer esta mesma dinmica, ainda que em graus diferentes. A mo invisvel, em si mesma, no produz resultados salutares. E parece razovel prever que as regies do mundo em que a mo invisvel reine estaro, mais tarde ou mais cedo, sujeitas a uma qualquer verso do Sndroma da Somlia. No estou certo, contudo, de que a restaurao do estado seja a soluo para o Sndroma da Somlia. As Naes Unidas e os seus membros so estados. Os seus representantes pensam em termos de estado. As resolues so tomadas de estados para estados. No obstante a presena crescente de outros actores sociais na poltica mundial, a ONU uma organizao estadocntrica. As contradies que decorrem deste estado-centrismo so visveis nos esforos para pensar uma futura Somlia nestes termos. Segundo o relatrio do Secretrio-Geral (sec.64), A Somlia diferente de outras sociedades africanas em crise, em virtude do seu carcter fundamentalmente homogneo. No h grandes divises religiosas, fragmentaes tnicas ou disputas relativamente distribuio da riqueza obtida dos recursos naturais. A Somlia mais uma forma de governo em crise. Est divida em cls e cada cl teme as incurses dos outros. A violncia, quando no se manifesta como simples banditismo, de ndole defensiva. O ingrediente crucial que faz falta a confiana. Na medida em que o prprio sistema de estado organizado com base em colectividades polticas caracterizadas pela desconfiana mtua que, no fim de contas constitui a premissa bsica da anarquia e da autoajuda a anarkhos da Somlia meramente a reproduo da lgica estadista aos nveis de distrito e aldeia. A falha na viso do futuro da Somlia apresentada pelo Secretrio-Geral , por outras palavras o resultado no da situao no terreno, mas antes do enquadramento condicionado em que o Sndroma da Somlia est a ser abordado. Restaurar o estado somali ou um estado em qualquer forma de governo em situao idntica restabelecer a soberania nacional, em si mesma uma realidade construda que est no cerne da ideologia do sistema de estado e que no passa de uma metfora (e utopia) libertria mais do que bvia. As metforas podem matar, como o linguista de Berkeley, George Lakoff, uma vez disse (1991). As tentativas para transformar o
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estado metafrico em realidade demonstraram repetidamente o seu potencial genocida.
A CIDADE NUA De que outro modo podemos pensar uma agenda de segurana? Em vez de debatermos infindavelmente o que que deve ser segurado (o referente) ou como deve ser segurado (o mtodo), devemos ponderar as condies mnimas para viabilizar uma maneira de lidar com a anarkhos e, talvez, com algumas das suas consequncias. Enquanto a maioria dos analistas procura estratgias em mtodos de natureza material militares, financeiros, de comunicao eu opto por me concentrar nas possibilidades institucionais. Por isso, apresento uma metfora retirada do filme de 1948, The Naked City (A Cidade Nua) e no programa de televiso de finais da dcada de 1950 baseado neste filme. O filme um policial triste, que se passa na cidade de Nova Iorque, e no qual os crimes so investigados e resolvidos pelos antepassados daqueles que actualmente povoam os policiais da televiso (p.ex., NYPD Blue). Em todas estas representaes, Nova Iorque surge como um local de violncia e desordens constantes, em que os limites da civilizao esto por um fio. No entanto, como qualquer pessoa que j tenha passado uns dias em Nova Iorque pode atestar, a imagem muito exagerada e corresponde ideia generalizada de que o mundo local perigoso. Na verdade, o mantra (e mito) do perigo urbano, infindavelmente repetido, s serve para reproduzir a lgica terica das relaes inter-estados ao nvel urbano, motivando departamentos de polcia realmente existentes a adquirir equipamento militar geralmente reservado aos exrcitos nacionais. Assim, enquanto os militares entram em aces policiais e so criticados pela sua falta de percia nestas aces, os departamentos de polcia conduzem operaes militares contra gangs e famlias e so reverenciados pela sua coragem e ingenuidade. Em certos aspectos, a contradio est em manter a tradio poltica generalizada da Cidade como local do mal e da corrupo, onde se revela o pior da natureza humana. O termo cosmopolita, que literalmente significa cidado do mundo, mas mais geralmente entendido como sofisticao mundana, foi utilizado, no passado, para se referir a determinados grupos marginalizados que eram culpados pela degenera197
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o urbana. Hoje em dia, muita retrica se gasta a debater as cidades em exploso do Sul, incapazes de albergar os migrantes rurais, esmagadas por exigncias de servios sociais, ninhos de crime e corrupo. As prprias imagens de cidades globais como novos centros da economia mundial controlados pelo capital, transportam em si sugestes de hegemonia, de centros poderosos de autoridade econmica e cultural (Knox, 1995: 7) que, atravs do seu papel de n do sistema nervoso mundial, dominam as regies do interior, tanto nacionais como estrangeiras. Mas a Cidade tambm um local de cultura, diversidade, estabilidade, inveno e inovao. Alm disso como Jane Jacobs (1961) escreveu em The Death and Life of Great American Cities (A morte e a vida nas grandes cidades americanas), A tolerncia, o espao para grandes diferenas entre vizinhos diferenas que muitas vezes vo alm das diferenas de cor que so possveis na vida normal e intensamente urbana, mas que so to estranhas a subrbios e pseudosubrbios, so possveis e normais, apenas quando as ruas das grandes cidades dispem de equipamento que permite a estranhos viverem pacificamente juntos, em termos civilizados, mas essencialmente dignificados (citada em Young, 1990: 227) Cidades como Nova Iorque, Londres, Los Angeles ou Lisboa no esto, naturalmente, isentas das suas falhas e perigos, mas cada uma delas tambm um local onde existe uma ordem, onde existe uma lgica, atravs das quais a interaco e criatividade humanas so promovidas. Parte da ordem da cidade mantida pelo poder policial, parte pelo costume e muita pelo desejo e aco colectivos. Como James Donald (1992: 6, citado em King, 1995: 215-16) disse, a cidade no se refere apenas a um conjunto de edifcios num determinado local. Em termos polmicos, a cidade algo que no existe. A cidade designa o espao produzido pela interaco de instituies histrica e geograficamente especficas, relaes sociais de produo e reproduo, prticas de governo, formas e meios de comunicao, etc A cidade , sobretudo, uma forma de representao. Mas que tipo de representao? Por analogia com a ideia actualmente familiar de que a nao nos d uma comunidaNAO DEFESA
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de imaginada, diria que a cidade constitui um ambiente imaginado. A Cidade Nua, tal como a utilizo aqui, tambm se destina a substituir uma outra metfora bastante perniciosa, a da Aldeia Global, que pode ser atribuda a Marshall McLuhan. Em The Gutenberg Galaxy (a galxia de Gutenberg; 1962), ele escreveu que A nova interdependncia electrnica recria o mundo imagem de uma Aldeia Global. A sua metfora lembrada principalmente pelas suas implicaes comunicativas e a ideia de que agora vivemos num mundo muito mais pequeno em que nos conhecemos todos e nos tornamos uma nica comunidade. Esta , pelo menos, a impresso que obtemos se examinarmos a forma como o termo normalmente utilizado hoje em dia. No est, contudo, totalmente esclarecido se McLuhan pensava a Aldeia Global num sentido totalmente positivo; McLuhan tambm disse que, enquanto a imprensa escrita destribalizava a humanidade, os meios electrnicos a retribalizavam, voltando a pr as pessoas em contacto com as suas emoes tribais (The Medium is the Message; 1962). Muitas pessoas sublinharam, desde ento, que longe de ser um reino de liberdade, a aldeia pode ser verdadeiramente claustrofbica, limitada, mesquinha e intolerante em relao diferena. Alm disso a aldeia tambm pode ser um local em que os residentes so disciplinados pela familiaridade e a vigilncia, mais do que libertados pelo sentido de comunidade (ver, p.ex., Young, 1990: 229: 236). A Cidade, em contraste, envolve uma forma de relaes sociais que [passa por ]estar com estranhos (Young, 1990: 236). Segundo Iris Marion Young, A vida na Cidade uma rede econmica vasta, ou mesmo infinita, de produo, distribuio, transporte, intercmbios, comunicao, prestao de servios e diverso. Os habitantes da Cidade dependem da mediao de milhares de outras pessoas e de vastos recursos organizacionais para realizarem os seus fins individuais. Os habitantes da Cidade esto, pois, juntos, ligados uns aos outros naquilo que devia ser, e por vezes , uma nica forma de governo. O facto de estarem juntos implica alguns problemas e interesses comuns, mas estes no criam uma comunidade de objectivos finais partilhados, de identificao mtua e reciprocidade (1990: 238).
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Na Cidade, a diferena pode existir sem recurso violncia, seja no campo da batalha, seja no mercado. H ricos e pobres, h violncia fsica e violncia estrutural, mas tambm h um mnimo de justia e no h assassnios em massa. Trs caractersticas que limam as arestas das relaes humanas so tambm evidentes na vida na Cidade: empatia, respeito e justia. Empatia, porque todos os que vivem na Cidade a experimentam como um ambiente comum; respeito, porque a vida na Cidade exige o reconhecimento dos outros residentes como membros de um nico sistema de governo, e justia porque os residentes experimentam um sentido de responsabilidade para com os co-residentes. No pretendo construir a realidade nem o ideal da cidade como um local em que a Natureza Humana , de algum modo, transformada, nem to pouco defender uma Cidade de Deus idealizada onde reina a harmonia. Tambm no proponho o ressurgimento da cidade-estado nem a construo de uma espcie de cosmopolis mundial. A Cidade, para mim, tem um sentido inteiramente metafrico, destinado a motivar a reflexo sobre um domnio da poltica, conflito e relaes sociais que possa apresentar-se como uma alternativa s metforas idealizadas do estado e do sistema de estado. H vrias vantagens em pensar a poltica global em termos da Cidade, do ambiente urbano e da sociedade. Em primeiro lugar, as cidades so locais reais e materiais, coisa que os estados no so. As cidades tm limites, naturalmente, mas tambm tm infraestruturas cuja utilizao e manuteno so fundamentais para a vida e as vivncias das pessoas. Por conseguinte, necessrio pelo menos algum sentido de compromisso para com a Cidade da parte dos seus residentes, com o bem-estar tanto das pessoas como do sistema de governao. Em segundo lugar, a qualidade de membro, nas cidades, constituda em termos da sua realidade material, o que no sucede com a cidadania num estado-nao. certo que ambas as instituies proporcionam direitos, mas enquanto o estado uma presena distante e por vezes intrusa, a Cidade prxima e o residente participa continuamente na reproduo da Cidade. O compromisso pode ser tnue, mas no evitado. Em terceiro lugar, as cidades so heterogneas, tanto em termos materiais como em termos conceptuais, o que no o caso dos estados-nao. Os seus bairros tendem a ser identificveis e diferentes. Alguns so ricos, outros so pobres. Alguns so mais coesos do que outros. Juntos, compem a infraestrutura social e o capital humano que tornam a cidade possvel.
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Finalmente, em certas cidades no todas a poltica e as relaes sociais das partes locais e pessoas em conjunto formam algo que mais do que a sua soma. Mesmo quando as relaes raciais e o poder da polcia so problemticos, como o caso de Los Angeles e Nova Iorque, as ligaes entre as partes e no apenas as prprias partes que so importantes para o todo.
LOCAL E SELF O que que significa pensar a poltica mundial contempornea e as relaes sociais atravs da lente metafrica da Cidade? Em primeiro lugar, a Cidade oferece uma concepo da economia poltica que distinta da globalizao ou da economia poltica internacional. Num contexto urbano, as relaes econmicas e sociais entre as pessoas so mediadas no apenas pelo contacto cara a cara e as ligaes electrnicas, mas tambm pelas ligaes materiais. Estas incluem a infraestrutura fsica e as instituies sociais, que desempenham, tanto uma como a outra, um papel central na manuteno da Cidade como local coeso. Muita da interaco que as pessoas tm umas com as outras ocorre em reas como as ruas e os bairros, que ajudam a constituir identidades individuais e colectivas. Estes locais so distintos uns dos outros, mas, combinados, constituem os blocos de construo da Cidade no seu todo. Claramente, as infra-estruturas materiais e sociais da economia poltica global no so to densas nem to bem estabelecidas como as da Cidade, mas foram construdas a partir de partes separadas, a maioria das quais muito menor do que os estados-nao. Embora os fluxos de capital, moeda e informao atravs das redes electrnicas atraiam a maior parte da ateno intelectual e popular nos dias que correm, a economia poltica global no podia existir sem actividade nos micro-espaos e nas ligaes aos micro-espaos da vida diria, que se processam em pequena escala. Mesmo o mundo virtual dos mercados bolsistas de vinte e quatro horas , em ltima instncia, povoado de indivduos vivos que, quando comem, bebem, dormem, amam e compram interagem socialmente com outros indivduos em locais partilhados. Os espaos fsicos que so o fundamento material destes micro-espaos, sejam eles apartamentos, fbricas, escolas, colectividades, burocracias ou exploraes agrcolas so os blocos de construo da economia poltica global. 201
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RELAES INTER-SOCIAIS Em segundo lugar, a metfora da Cidade oferece-nos uma concepo de poltica inter-social diferente, em que as sociedades so distintas, mas no separadas. A Cidade compreende muitos locais distintos, diferenciados por funo, paisagem urbana, etnicidade, rendimento, etc., cada um dos quais contribui para as entidades individuais e colectivas. Pode existir frico, tenso e mesmo violncia entre os residentes destes diferentes locais e no h certamente garantia de igualdade ou mesmo de justia na distribuio de recursos deles oriundos. A poltica de vizinhana pode ser bastante dura e confusa e por vezes h fronteiras invisveis que no nos atrevemos a passar. Todavia, ao mesmo tempo h uma sensibilidade, entre os residentes, de que a Cidade um local onde os destinos so partilhados ainda que as pessoas vivam os seus destinos individuais e de que a poltica da Cidade deve reflectir esse facto. Se partes do todo so perigosas, ou esto degradadas ou em declnio, toda a Cidade sofre, no apenas por causa de um possvel transvasamento, mas tambm devido sensao de falta de liberdade e de presso da resultante. Os ricos podem proteger-se daquilo que os choca ou ameaa, mas estas defesas diminuem a qualidade de vida de todos. Por isso, prefervel seguir uma poltica no baseada no sistema de pedir ao vizinho, mesmo que o custo econmico seja elevado. Pelas mesmas razes, na poltica mundial h questes intra-sociais e inter-sociais que no so independentes entre si. Contudo, o mais crtico quando uma sociedade extravasa para outra no a possibilidade de ruptura; o mais importante so os impactos psicolgicos e sociais no todo. A Somlia no uma ameaa para o mundo por no ter um estado; um problema em virtude do exemplo que d aos outros. No importa verdadeiramente para o mundo como o povo somali decide organizar o seu sistema poltico; importa, isso sim, se essa organizao facilitar o roubo, o assassnio e a injustia e tais prticas afectarem outras sociedades, seja por extravasamento, seja como modelo. O interesse do mundo por lugares como a Somlia , por isso, apenas marginal em termos de segurana e muito mais ainda de justia (aprofundarei este assunto mais adiante).
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GOVERNO E GOVERNAO Em terceiro lugar, a metfora da Cidade sugere uma relao diferente entre os locais das sociedades e os espaos da poltica social. A maioria das cidades, embora no todas, so governadas por uma espcie de executivo centralizado que reporta a uma legislatura municipal. As cidades so entidades territorialmente delimitadas, mas situadas dentro de reas metropolitanas. Seria difcil dizer onde uma unidade termina e a prxima comea. Os problemas transfronteirios so inmeros e a Cidade atravessada por um grande nmero de limites, alguns jurdicos e administrativos, outros culturais e sociais, outros ainda organizados em torno da infra-estrutura fsica. Estas unidades alternativas dispem frequentemente das suas prprias instituies governativas, com responsabilidades e competncias variveis. Dentro da multiplicidade de espaos e locais que encontramos na Cidade vivem os seus residentes. Os limites destes espaos e locais ao mesmo tempo que ajudam a estruturar as identidades das pessoas que neles vivem, tambm facilitam mltiplas identidades e permitem um elevado grau de mobilidade espacial. Nem todos se sentem confortveis com estas possibilidades; nos Estados Unidos, como j referi, assiste-se a uma tendncia crescente para as comunidades muradas, um processo que constitui uma rplica, ao nvel local, do estado que pratica a excluso. Poder-se-ia dizer que a abertura e fluidez da vida na Cidade s so possveis graas ao governo central e ao poder policial (ver abaixo). No nego nem minimizo este ltimo aspecto, mas a forma como o governo e o poder so redistribudos dentro da Cidade uma opo social e no um dado adquirido. Em condies geralmente assumidas de anarquia internacional, a prtica da excluso pelo estado, mantida pelo governo e pela fora, dever ser moderada pelo intercmbio econmico e cultural (falarei da questo da cidadania mais adiante). Da resulta a to propalada contradio entre a funo das fronteiras na demarcao de zonas de soberania e a crescente permeabilidade destas fronteiras a toda a espcie de fluxos transnacionais. Os territrios fronteirios tornam-se uma questo especialmente incmoda, na medida em que nestas regies a soberania nacional e individual funciona em contradio. O governo e o poder policial so especialmente problemticos quando a fico das fronteiras encerradas colide com as realidades da economia aberta. A atitude da Unio Europeia nesta matria uma combinao de cidadanias nacionais e locais especialmente 203
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interessante, embora tambm esteja sujeita contradio dentro/fora (Walker, 1992).
ASSOCIAO E CIDADANIA Em quarto lugar, a metfora da cidade tambm aponta para uma concepo mais fluda e instvel daquilo que ser membro de uma sociedade algo a que normalmente se chama cidadania e sugere algumas ideias inovadoras acerca do movimento das pessoas entre sociedades. De harmonia com os meus comentrios sobre as fronteiras e limites acima, as estruturas fsicas e sociais da cidade, facilitam e promovem o desenvolvimento de mltiplas identidades e associaes. Algumas so polticas, outras sociais, outras ainda culturais, econmicas e espaciais. Os residentes adoptam uma ou outra em resposta ao contexto e contingncia. Esta multiplicidade contrasta fortemente com a exclusividade da cidadania nacional, que, em teoria, combina um conjunto destes elementos num conjunto e marginaliza todos os outros. Esta noo de pertena social no equivale noo de pluralismo, que se organiza em torno de grupos com interesses divergentes, independentemente da forma como so definidos. Em termos de poltica mundial, a cidadania normalmente conceptualizada como uma combinao de direitos e nacionalidade (Lipschutz 1999b). Dos primeiros decorrem os direitos polticos, civis e sociais e da ltima a pertena e a exclusividade. Contudo, falando em termos gerais, a nacionalidade, em sentido estrito, que permite o acesso maioria dos direitos e gera os ressentimentos que so visveis em praticamente todas as sociedades do mundo. Enquanto a cidadania estiver ligada exclusividade territorial e cultural, a contradio mantm-se; se, no entanto, se conseguir separar estes dois factores, as cidadanias mltiplas tornam-se possveis. Na Unio Europeia, com as suas fronteiras internamente abertas, por exemplo, os cidados possuem cidadania nacional nas respectivas ptrias e direitos municipais nas cidades onde vivem (que podem estar situadas num pas hospedeiro diferente). Este princpio no est isento das suas dificuldades e problemas, mas sugere formas de tratar a cidadania independentemente da geopoltica.
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JUSTIA Finalmente, a metfora da Cidade envolve-nos a todos numa relao tnica, mais do que numa relao meramente baseada em interesses, com os outros residentes. No caso da Cidade, os residentes interessam-se pelas condies de vida dos outros residentes, quanto mais no seja porque estes tendem a afectar a vida da Cidade no seu todo. Ao mesmo tempo, porm, existe geralmente um sentido de responsabilidade para com os outros residentes; uma Cidade no deve ser mesquinha ao ponto de permitir que os seus habitantes vivam na misria e passem fome. por isso que as Cidades organizam programas sociais e prestam ateno s condies e circunstncias da vida quotidiana, atravs de vrias polticas regulamentadoras e sociais. Nem todos pensam que a cidade deveria envolver-se nestas questes, e muitas Cidades no dispem dos recursos necessrios para melhorar as condies de vida dos pobres e sem abrigo. No entanto, o sentimento generalizado de um local e um destino partilhados sensibiliza o residente urbano relativamente s suas responsabilidades ticas para com a Cidade e os seus residentes, como um todo. Na poltica mundial existe um sentimento crescente de um local e destino partilhados, embora este seja quase sempre tratado numa perspectiva de interesses e no de tica. A situao dos pobres e desprotegidos s tem interesse na medida em que ameaa a posio dos ricos e poderosos. A represso e a excluso tornam-se os meios atravs dos quais a situao cognitiva e fsica mantida. Contudo, diria que a represso um pau de dois bicos e as fortalezas so locais estreis. o compromisso tico de respeito para com todos os seres humanos que determina a responsabilidade pelas suas condies no quotidiano. Por outras palavras, a questo aqui no a responsabilidade histrica (reparaes), nem a justia distributiva (Rawls Veil of Ignorance o vu da ignorncia) mas antes o princpio de que o respeito que esperamos e exigimos nas nossas vidas no quotidiano comportamento civil e virtude cvica tambm devido a todos os outros, onde quer que vivam.
A CIDADE NUA, REDUX Obviamente, uma metfora s pode ser extensiva at onde for possvel sem deformar ou entrar em ruptura e a Cidade em si mesma, provavel205
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mente, surge aqui como demasiado idealizada. Foi por essa razo que utilizei a metfora modificada da Cidade Nua. A Cidade Nua representa o meu reconhecimento de que a Cidade e a vida internacional permanecem bastante diferentes. Ao mesmo tempo, pretende defender uma poltica radicada em instituies e colectividades sociais realmente existentes, assim como em infraestruturas materiais, mas conceptualizadas em termos diferentes dos mundos perigosos, anarquias futuras, choques civilizacionais, momentos unipolares, ameaas perigosas, estados mundiais, federaes republicanas ou outras noes que tm sido popularizadas nas literaturas acadmica, poltica e popular. O ambiente poltico e social global do sculo XX mais como a Cidade Nua em construo, diria eu, do que o to amado e temido Mundo Perigoso dos analistas de defesa e dos fazedores da poltica externa. Como j sugeri, a Cidade Nua no um local de segurana total; h perigos, riscos, incertezas. Nem todos os bairros da Cidade Nua so seguros, nem todos os residentes de determinados bairros se do uns com os outros. Na verdade, algumas reas, em certos momentos, encontramse numa situao prxima da guerra social ou civil. Na maioria, contudo, mesmo estas esto longe do estado natural caricaturado nas relaes internacionais convencionais. Existem grandes diferenas nos nveis de riqueza e de vida dos habitantes da Cidade Nua e enquanto uns se deslocam em limusinas, outros nem sequer tm comida suficiente e muito menos o mnimo de conforto. E na Cidade Nua, a justia s acessvel queles que a podem pagar, com o resultado que os pobres e desprotegidos no tm qualquer poder para mudar a sua situao, excepto invadir os bairros mais ricos da Cidade. Tornando extensiva a metfora da Cidade Nua, sugiro que a principal problemtica de segurana que enfrentamos neste novo sculo , como na Cidade Nua, no a paz, mas a justia. Do ponto de vista filosfico, como residentes da Cidade Nua, devemos preocupar-nos com as condies dos nossos co-residentes, quer vivam ao lado da nossa casa ou muito longe. Esta uma consequncia simples do princpio do respeito mtuo que todos os indivduos devem observar e esperar, por sua vez, dos outros seres humanos. As condies de pobreza e violncia constituem a ausncia desse respeito e devemos, no por interesse mas por dever, tentar corrigi-las. Naturalmente, os residentes ricos e poderosos de muitas cidades realmente existentes (especialmente nos Estados Unidos), ocupados apenas com os seus prprios interesses, so indiferentes a estas condies e praticam a represso atravs de
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estratgias de segurana das casas, comunidades isoladas e militarizao das foras policiais, entre outras medidas. Contudo, estas polticas no eliminam a ameaa sentida pelos ricos em relao aos pobres que, ao que tudo indica, nunca podem ser completamente ignorados. Em termos prticos, chegmos demasiado longe para conseguirmos manter separaes entre diferentes partes do mundo. No s muitos dos problemas enunciados pelos analistas em estratgia se encontram em casa hackers adolescentes, por exemplo como h no h grande possibilidade de barrar o caminho aos fluxos que se movem atravs do espao, de uma sociedade para a outra. Na verdade, existem dados mais do que suficientes a sugerir que sem os fluxos de emigrantes, tanto legais como clandestinos, das regies pobres para as regies ricas, economias inteiras ver-se-iam a braos com uma escassez de mo de obra. A mistura de culturas e a sua materializao e normalizao so produtos da globalizao e do capitalismo. A capacidade de indivduos e grupos de uma sociedade cometerem violncia noutra , em parte, uma consequncia dos mesmos processos, tal como o papel das disporas tnicas na disseminao dos conflitos e da violncia muito alm dos seus territrios de origem. do nosso interesse, por conseguinte, reconhecer que estas situaes so uma caracterstica inevitvel da vida social do sculo XXI e, adoptando uma outra metfora, desta vez da poltica ambiental, temos de ir alm das solues ao fundo do tnel controlo da poluio at ao equivalente da modernizao ecolgica mudana de prticas. Para desenvolver o equivalente internacional da modernizao ecolgica temos de nos afastar do raciocnio do martelo (Abraham Kaplam: Quando s temos um martelo, tudo nos parece um prego) e alargar as nossas opes em termos de ferramentas. Isto extensivo, mais uma vez, a alguns dos mtodos utilizados para enfrentar os tipos de problemas interpessoais e infra-estruturais que surgem na Cidade Nua.
ALGUNS PRINCPIOS ORGANIZACIONAIS Ao propor uma agenda da segurana para o sculo XXI, organizada volta da metfora da Cidade Nua, gostaria de reiterar que no estou a pensar na organizao de uma comunidade poltica global semelhana da Cidade. Uma metfora raramente um bom modelo, mas h caractersticas especficas das Cidades existentes que podem ser equacionadas 207
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em termos de poltica global. Gostaria de destacar aqui trs modelos de organizao espacial, retirados de reas urbanas existentes, que vale a pena ponderar. Cada um deles oferece uma abordagem algo diferentes s relaes espaciais entre unidades agregadas numa metrpole. Cada um deles, alm disso, oferece uma abordagem diferente s interaces entre unidades, mobilidade e s instituies governamentais. O primeiro o da grande Los Angeles, em que um ncleo central, hegemnico est rodeado de centenas de unidades menores (aproximadamente 180), de dimenso e riqueza variveis, divididas em unidades regionais maiores (distritos). Estas unidades partilham um ambiente geofsico delimitado, esto altamente integradas num sistema econmico nico e vivem unidas por uma vasta rede de canais de transporte. A mobilidade grande, mas dispendiosa e, por isso, de certo modo limitada em termos de acessos. No h governo central, per se, embora existam instituies responsveis pela gesto operacional da gua, dos transportes e de outros servios ao nvel regional. H tambm uma Associao de Governos da Califrnia do Sul (SCAG), que engloba cinco zonas, 60 quilmetros quadrados e aproximadamente 15 milhes de pessoas e parece ser, em grande medida, responsvel pela monitorizao e planeamento, mas no tem autoridade legal nem policial especfica. (http:// www.scag.ca.gov/index.htm) O conflito entre as unidades endmico, tal como a cooperao, mas cada unidade persegue os seus prprios interesses na medida do possvel. A violncia civil comum; a guerra social pouco frequente, mas no inaudita. As foras policiais das unidades so controladas e, de um modo geral, esto perfeitamente integradas nas comunidades que patrulham. Como resultado, existe um antagonismo considervel no seio da unidade nuclear. As relaes inter-pessoais so altamente fragmentadas por classes e etnicidade e as oportunidades de interaco entre os diversos grupos so limitadas. O comportamento cvico frequentemente deixa muito a desejar. Londres um pouco mais centralizada do que Los Angeles. H um ncleo central de unidades autnomas 32 distritos rodeadas por anis de cidades e vilas. Toda a Cidade funciona como uma nica unidade econmica, apesar de existir uma grande variao de recursos entre os distritos. A cultura est muito concentrada. No h governo central per se. At meados da dcada de 1980 existia um frgil concelho metropolitano (Greater London Council) que foi banido pelo governo de Margaret
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Thatcher e substitudo por uma organizao ainda mais destituda de poder. O governo Blair criou a Greater London Authority (GLA), que inclui um Presidente da Cmara, uma assembleia e quatro organismos funcionais (transportes, desenvolvimento, polcia e servios de proteco civil e bombeiros). Para alm destas reas, a GLA no parece ter muito poder (http://www.london.gov.uk/). Existe ainda uma srie de instituies funcionais centralizadas que ligam os distritos e unidades. So mais ou menos autnomas, algumas foram privatizadas e outras, pblicas, esto teoricamente sob a jurisdio do governo nacional. A mobilidade grande, mas os canais de transportes esto estratificados e so bastante dispendiosos. O conflito interno comum, mas silenciado; a guerra social pouco frequente. A polcia est organizada numa nica unidade; tradicionalmente, tem-se integrado bem nas sub-unidades, s com algumas excepes. Est, porm, a comear a adoptar algumas tcticas americanas que podem servir para a distanciar dos residentes da Cidade. A separao de classes e tnica continua a ser bastante pronunciada, embora exista um elevado grau de civismo. Nova Iorque , das trs cidades, aquela que representa a abordagem mais concentrada e centralizada organizao poltica. Aqui, existe um ncleo econmico e cultural (Manhattan), rodeado de quatro zonas com riqueza, dimenso e populao variveis (ignoro as unidades exteriores). H um governo central, assim como administraes muito menos poderosas em cada distrito. Este governo tem um lder forte que, como chefe do governo, vigia todos os tipos de funes do sistema no seu todo; a Cmara Municipal tem pouco poder (http://www.ci.nyc.ny.us/; http:// council.nyc.ny.us/). As ligaes entre as cinco unidades so muito mais estreitas e a unidade em termos globais mais acessvel a todos os residentes. A mobilidade elevada e razoavelmente econmica, mas limitada pela estratificao residencial e as oportunidades de emprego. H um certo nvel de conflito interno e a guerra social eclode periodicamente. A nica fora policial est melhor coordenada e mais integrada em sub-unidades, mas no deixa de ter os seus problemas. Embora exista um elevado grau de separao entre classes e etnias, tambm se observam muito mais oportunidades de interaco do que em Los Angeles. O comportamento denota maior civismo. Estes trs tipos de organizao espacial e as instituies e relaes sociais que os mesmos suportam, encontram paralelo, em certos aspectos, no tipo de mundo para o qual, segundo muitas vezes se diz, estamos a 209
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caminhar: um ncleo econmico e cultura dominante; classes ricas e pobres transfronteiras; governao fragmentada; mobilidade cada vez maior e mais econmica; policiamento desorganizado; e diferentes graus de civismo. Cada um deles tem caractersticas atractivas e menos positivas. Juntos, contudo, sugerem algumas ideias sobre a forma como se deve trabalhar com vista segurana na Cidade Nua. H trs aspectos que merecem particular ateno: (1) governo e governao; (2) abertura ao movimento; (3) relaes sociais entre unidades e pessoas.
GOVERNO E GOVERNAO Como ritualmente observado na literatura sobre as relaes internacionais, no h nenhum governo mundial nem se prev que o mesmo venha a surgir durante a primeira parte do sculo XXI. H, no entanto, um nmero de servios, organizaes e instituies cada vez maior, que participam naquilo a que Michel Foucault (1991) chamou a governamentalidade (racionalidade governamental) e a que outros chamam governao global (Lipschutz, 1996, no prelo; ver tambm Dillon & Reid, 2000). Existe uma colaborao considervel entre actores especficos, normalmente em torno de questes funcionais, embora os conflitos territoriais no sejam desconhecidos. O que est em grande medida ausente desta mistura uma coordenao central e eficaz. As Naes Unidas desempenham este papel apenas parcialmente, mas os seus vrios organismos esto envolvidos numa luta contnua entre si e com os seus estados membros mais poderosos. Estes ltimos continuam a mostrar-se relutantes em fazer grandes cedncias sob a forma de privilgios soberanos, a menos que haja um benefcio claro. Um maior grau de planeamento e de coordenao entre estes numerosos actores governamentais, poderia, em certas circunstncias, ter consequncias louvveis para a resoluo de vrios tipos de perturbaes e externalidades transnacionais. As trs cidades acima descritas oferecem algumas ideias sobre como esta coordenao poderia ser organizada. De momento, Los Angeles a Cidade que mais se aproxima do modelo da poltica mundial existente. A economia global est cada vez mais integrada e as fronteiras como obstculo ao movimentos de bens e capital esto em declnio. Os efeitos transfronteirios so vulgares. Porm, a cooperao regional limitada e
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normalmente dominada por uma hegemonia local ou global. A cooperao que ocorre entre unidades tem lugar atravs de uma variedade de organismos supra-urbanos responsveis pela gesto de diferentes problemas funcionais. Embora a cooperao seja frequente entre estes organismos, especialmente quando as responsabilidades se sobrepem ou entram em conflito, constrangida por uma srie de valores. Sobretudo no h uma organizao coordenadora, no obstante alguns organismos simularem empenhar-se numa certa forma de coordenao em determinadas reas problemticas especficas (UNEP para o ambiente; OMS para a sade, etc.). A ttulo de experincia de governamentalidade global, talvez valesse a pena ponderar mtodos para promover uma maior coordenao entre as instituies, em reas problemticas seleccionadas, atravs de algo idntico Autoridade da Grande Londres. Neste aspecto, poder-se-ia responder que as Naes Unidas satisfazem grande parte deste requisito e, em certa medida, verdade. Contudo, poucos diriam que a ONU representa os povos de todo o mundo. Existe uma representao social crescente nos seus vrios organismos e mesmo na Assembleia Geral, mas no h uma percepo de que as nomeaes nacionais, os movimentos nacionais e as organizaes no governamentais sejam representativas do mesmo modo que, por exemplo, o Parlamento Europeu. Tambm no h a ideia de que os organismos da ONU sirvam interesses funcionais especficos em que a populao mundial tenha uma participao (ou seja, no somos participantes destes organismos). A maioria dos observadores concorda em que qualquer tipo de eleio global seria difcil, seno impossvel de organizar, mas a legitimidade poltica no se estabelece facilmente por outros meios.
ABERTURA AO MOVIMENTO Relativamente maioria das cidades, a liberdade de movimento tida como certa. Apesar dos meios de transporte limitados, as pessoas percorrem longas distncias para e do trabalho (normalmente em funo do rendimento). Na verdade, embora a disponibilidade de uma infra-estrutura de transportes em larga escala parea aumentar o volume de trfego nas regies urbanas, da no resultam movimentos permanentes de pessoas das zonas pobres para as zonas ricas (por razes bvias). Em maior escala, o movimento de uma regio para outra dentro dos pases 211
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tem como resultado grandes mudanas na distribuio demogrfica, mas a maioria das pessoas opta pela sedentarizao. A mobilidade resulta frequentemente do desemprego e da falta de oportunidades mas, em igualdade de circunstncias em tudo o resto, a maioria das pessoas prefere no se deslocar. Isto sugere, por isso, que pensar na imigrao sem equacionar a questo econmica uma atitude redutora. A maior objeco plena liberdade de movimento atravs das fronteiras do estado, tem a ver com os impactos nos recursos do pas hospedeiro. Os argumentos contra a imigrao (excluo neste caso os movimentos dos refugiados) so muitas vezes expressos em termos de invases e ondas que ameaam inundar os pases ricos. Os dados que corroboram estes receios so, contudo, muito limitados e os dados que equacionam se os emigrantes consomem mais do que a sua justa quota-parte de servios sociais so muito contestados. Por outro lado, o argumento de que as pessoas se deslocam de um pas para o outro numa base permanente tambm no totalmente comprovado pelos dados. Por exemplo, a maioria das pessoas que tentam passar a fronteira EUA-Mxico normalmente conseguem faz-lo, o que sugere que as barreiras entrada so bastante permeveis. Muitos dos que passam clandestinamente fazem-no mltiplas vezes, deslocando-se entre a sua ptria e os pases hospedeiros. Evidentemente, as fronteiras totalmente abertas no so nem provveis, nem necessariamente desejveis, mas um regime de migrao global mais livre ajudaria a resolver algumas das grandes disparidades distributivas que actualmente existem entre os pases e dentro destes.
RELAES SOCIAIS ENTRE AS UNIDADES E AS POVOAES Naturalmente, ajuda que as unidades polticas que abrangem grandes cidades, no se armem umas contra as outras (pelo menos, no no sentido militar). Que isto no uma consequncia automtica da vida na Cidade v-se claramente em locais como Belfast, Jerusalm e Jaffna, onde a atitude habitual face violncia interurbana a excluso e a represso. fcil argumentar que as cidades existem no reino da soberania e que, por isso, gozam da proteco oferecida pelo Leviathan (por assim dizer). Mas mesmo na ausncia de um soberano opressor, a maioria dos pases, na maior parte do tempo no est num estado de hostilidade uns contra os outros e, quando tal sucede, as fontes de conflito tanto podem resultar de
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causas internas como de um antagonismo mtuo. Como foi sobejamente observado, a maioria das 40 guerras avulsas actualmente em curso por todo o mundo so intra-estados e no inter-estados. Isto no significa que no haja fronteiras em estado de tenso como, por exemplo, a que fica entre a ndia e o Paquisto. Mas mesmo as ms relaes dentro do subcontinente so, em grande medida, resultado das relaes internas entre os povos no seio de cada pas. E isto devia levar-nos a reflectir mais nestas relaes do que nas relaes entre pases. Durante a dcada de 1990, a resposta habitual quando havia uma resposta violncia civil e social era a mobilizao de foras de pacificao e de manuteno da paz para patrulhar as fronteiras estabelecidas entre os lados beligerantes. Esta poltica teve um sucesso limitado por razes que no necessito de enumerar aqui (ver, por ex., Lipschutz e Jonas, 1998; Dillon e Reid, 2000). Mas uma descoberta esclarecedora e alarmante decorrente da utilizao indiscriminada destas foras que, em vez de se manterem neutras, muitas vezes envolvemse nos prprios conflitos que devem impedir, de um lado ou do outro, ou de ambos. Numa situao em que a autoridade est dispersa, como nos conflitos civis, as foras de pacificao e de manuteno da paz representam o poder externo e utilizam as ameaas de fora como um efeito disuasor da continuao dos combates. Paradoxalmente, contudo, muitas vezes estas foras s so autorizadas a utilizar a fora em sua auto-defesa, e neste caso no tm uma verdadeira funo disuasora. Se utilizarem a fora militar contra qualquer um dos lados, como no Kosovo, inevitavelmente acabam por ser vistas como estando a favorecer um dos lados. Porque que este problema surge? A maioria dos conflitos civis de interesse contemporneo entendem-se melhor em termos urbanos do que inter-estatais. Os membros de diferentes grupos esto ou estiveram a viver em zonas (Bsnia) ou cidades (Jaffna) mistas e a violncia inevitavelmente submerge as famlias individualmente. As pessoas alienam-se umas das outras, abandonam as suas casas, so arrastadas para um trauma crescente de raiva e dio. No se trata de problemas que possam ser resolvidos pela fora militar (excepto no caso da separao total). O que necessrio o restabelecimento das condies interpessoais existentes antes do incio da violncia. Admite-se que raramente eram ideais e que restabelec-las no tarefa fcil, mas a tendncia para a utilizao do poder militar decorre mais da posse dos meios do que da ponderao cuidadosa dos fins desejados. 213
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Vejamos um exemplo que pode esclarecer este aspecto: h vrios anos, quando a guerra na Bsnia se aproximava do fim da sua fase mais violenta, Michael Mandelbaum (1996), o Cristo A. Herter, Professor de Poltica Externa Americana na Escola de Estudos Internacionais Avanados Paul H. Nitze, na Johns Hopkins University e Director do Projecto sobre as Relaes Leste-Oeste no Concelho das Relaes Externas, atacou a Administrao Clinton por conduzir a poltica externa como se fosse um trabalho social. Respondendo ao argumento questionvel do ento Conselheiro de Segurana Nacional Anthony Lakes ao declarar acho que a Madre Teresa e Ronald Reagan estavam ambos a tentar fazer a mesma coisa, Mandelbaum (1996:18) ripostou enquanto a Madre Teresa uma pessoa admirvel e o trabalho social uma profisso nobre, conduzir a poltica externa americana segundo o seu exemplo [sic; no era trabalho social!] uma proposta dispendiosa. O mundo um local extenso, cheio de pessoas em aflio, todas elas, nesta perspectiva, com direito ateno americana. Ao escrever isto, Mandelbaum estava no s a ignorar o papel do estado americano na promoo da nobre profisso do trabalho social, como a cair na tradicional armadilha realista de considerar esta interveno no merecedora da ateno do estado, presumivelmente vendo-a como uma actividade s adequada para actores no-estadistas. Como realista assumido, Mandelbaum argumentou que a poltica externa dos EUA em locais longnquos deve ter em conta apenas o interesse nacional. Talvez. Mas, se as razes fundamentais para a violncia organizada no seio de uma sociedade tiverem origem nas suas desigualdades histricas e inimizades recentes, a manuteno de um equilbrio de poder interno poderia exigir equipar cada famlia com cada vez mais armas sem qualquer perspectiva de desarmamento ou de conciliao. Este resultado est manifesto nos acordos de paz em locais como Angola e Israel/ Palestina, onde os grandes arsenais de armamento permitiram que os combates se prolongassem indefinidamente. Mas no seu tratamento cnico da poltica externa como trabalho social, Mandelbaum ignora completamente a necessidade do trabalho social como poltica externa, atravs da reconciliao social e da restruturao interna (por oposio pacificao ou resoluo dos conflitos). Sem dvida, no se trata de cair de pra-quedas numa brigada de Trabalhadores Sociais
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Mdicos Autorizados para dar apoio a civis traumatizados ou a senhores da guerra ambiciosos; as pessoas que esto de fora no podem possivelmente compreender a dinmica pr-conflito de uma sociedade em guerra consigo mesma. Contudo, uma terapia deste tipo, no de escarnecer. Mais relevante, a interveno teraputica logo no incio pode ter o efeito salutar de evitar os conflitos. O que que a metfora da Cidade pode oferecer a este respeito? A Cidade, concebida como governo e residentes, depende de vrias formas diferentes de trabalho social para impedir os surtos de violncia, controlar as condies na rua e intervir em caso de necessidade. Estes servios so prestados por entidades pblicas e instituies privadas que muitas vezes trabalham em colaborao. Primeiro, h os quadros de trabalhadores sociais e afins que desempenham importantes funes de monitorizao e de proteco. Os pobres, desprotegidos e desmarginalizados so auxiliados, embora muitas vezes minimamente atravs de organismos e organizaes sociais quem quando detectam circunstncias em que h probabilidade de ocorrer ou em que ocorreu violncia domstica, tm a autoridade de intervir para proteger as vtimas. Finalmente, entre muitos outros servios, as entidades e organizaes sociais podem mediar conflitos no seio das famlias e entre vizinhos e manter estas situaes sob controlo, caso seja necessrio um maior envolvimento. Em determinadas circunstncias, o policiamento pode ser visto como uma segunda forma de trabalho social, se bem que seja mais problemtico, dado que envolve o monoplio de fora e de violncia do estado. Em muitos locais, a polcia vista como uma mera fora de ocupao; na verdade, em certas cidades, comeou a armar-se com uma parafernlia militar e a treinar-se em tcticas militares. O ideal que a policia actue no apenas para defender e proteger, como o slogan apregoa, mas tambm para prestar algo semelhante a um trabalho social na rua. A polcia vigia, analisa, ouve e intervm antes de uma crise deflagrar e, espera-se, tornar a violncia desnecessria. A presena visvel de uma patrulha a p, composta por indivduos que esto familiarizados com a zona e as pessoas que l vivem e que, na melhor das hipteses, no oriunda das foras dominantes da sociedade, pode funcionar mais como um factor de tranquilizao do que como um elemento de disuaso ou de defesa. Se o uso da fora se tornar necessrio, esta pode ser aplicada a um nvel baixo, destinado a afastar os problemas imediatos. (A simples 215
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presena do poder militar, ao que dizem, parece transmitir essa segurana, embora tambm tenha inconvenientes). Apesar de estas formas de envolvimento terem sido alvo de muita publicidade negativa na imprensa norte-americana especialmente quando as intervenes falham no deixam mesmo assim de desempenhar um papel essencial na manuteno de um mnimo de paz social e estabilidade nas cidades ao mesmo tempo que cumprem, ainda que apenas em parte, as responsabilidades que os residentes mais abastados tm para com a Cidade no seu todo. Finalmente, estes tipos de actividades contribuem para a qualidade de vida geral. A civilizao das relaes internacionais deve basear-se neste modelo de prtica de trabalho social na Cidade, aplicado Cidade Nua. Para tal seria necessrio repensar a relao entre o poder militar e a autoridade social e bem assim restruturar as ontologias de defesa nacional e as metodologias de aplicao da fora. Esta proposta pode parecer radical e completamente improvvel, mas tudo indica que os primeiros passos neste sentido j esto a ser dados, medida que vrios pases contemplam o futuro da manuteno da paz.
ALGUMAS REFLEXES EM CONCLUSO Parafraseando a citao da Cidade Nua: existem pelo menos oito milhes de coisas que podemos integrar numa agenda da segurana para o sculo XXI. De uma maneira geral, temos uma ideia bastante concreta dos problemas que enfrentamos e do que fazer em relao a eles. A dificuldade : por onde comear e como? Muitas vezes ouvimos dizer que carecemos de vontade poltica para assumir estas tarefas e que necessrio liderana. No concordo. O que falta no vontade, mas o sentido da nossa participao colectiva no futuro. demasiado fcil invocar o interesse nacional, descobrir que no existe tal coisa e virar as costas. Ao desenvolver a metfora da Cidade Nua, proponho que se alterem os termos do debate. Sugeri que podamos ponderar primeiro o que possvel em termos de relaes polticas entre as pessoas e os sistemas de governo, com um mnimo de exigncia de respeito (que , afinal de contas, o que cada um de ns pode esperar do outro). Embora possa haver quem critique a metfora da Cidade Nua como utpica, estou em desacordo. O realismo utpico; o neo-liberalismo utpico. A poltica realmente existente no . O mundo no nem nunca ser uma Cidade,
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mas a poltica da Cidade tem uma arquitectura volta da qual podemos comear a construir a segurana neste novo sculo. H e continuar a haver muita resistncia at mesmo aos primeiros passos numa agenda deste tipo, a maior parte da qual est centrada em torno, por um lado, do sanctum sanctorum da soberania nacional e, por outro lado, da proteco da riqueza e do poder acumulados por aqueles que mandam. Justificadamente, os que actualmente esto a governar estados instveis sentem-se ameaados por aqueles que pretendem estabiliza-los, j que a instabilidade faz parte do mecanismo para manter o poder nesses locais (Dillon & Reid, 2000). Mas quais so, exactamente, as nossas obrigaes para com os outros seres humanos? Se no agirmos, muitos vo continuar a ser pobres e esfomeados e muitos mais vo morrer. No sou f do domnio americano na poltica internacional, mas a instituio da Cidade Nua requer viso, liderana, compromisso e riqueza. Se quisermos que o sculo XXI seja um sculo seguro, temos de encontrar formas de promover estas qualidades naqueles que estejam dispostos a assumir a tarefa.
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Abstracts
Theories and Practices of Security in the Twentieth Century: Historical Continuities and Radical Change, Ken Booth, pp. 19-50 The article analysis the security practices, both from the structural perspective and on the aspects on which security has been suffering some changes.The fading process between the domains of what is national and international and the affirmation in international politics of local dynamics have been introducing changes in the traditional patterns of conflict and co-operation analysis in the context of security. The author highlights two security dynamics: on one hand the effects of traditional insecurities projected at the international level, on the other hand the effects of new insecurities emanating from the globalisation process. On the domain of structural security concerns, the author calls the attention to three distinct logics of insecurity: the fatalist identified with the main stream of political realism, where the struggle for power on behalf of national interest and national security predominates. The mitigator logic which balances between the realist fatalism and the positive corrections that dialogue and law, rather than power and competition might introduce the reinforcement of the role of international organisations and international norms. The transcender logic according to which the diffuse characteristics of todays insecurity, it is not the result of determinism and may be fought through the control of those conditions which originate it. The security agenda results basically from the positions which tend to dominate international politics. In this context, the globalisation must be understood according to a double approach: as a political and economical project and as a technical and cultural process able to influence the scope of the future security agenda.
Environmental Security and the Global Security Agenda, Pierre Lemaitre/ /Jes Fenger, pp. 51-90 The article debates some of the contemporary security issues, which integrate the security agenda. The increasing level of global temperature, of rainfall, of the sea level, associated to deforestation, erosion of the soil and population growth will have considerable consequences over 231
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ecosystems and the conditions of world population. This scenario triggers the emergence of social and ethnical conflicts as well as may increase the flux of migrations, which associated to the governments incapacity to provide adequate solutions will increase intra and inter state instability. The present article outlines the political impact of the negative changes occurred at the ecosystems level and its interaction with non military and military threats, as part of todays global security agenda. The article is focused on the consequences of that interaction over stability-instability relation among states. The solution presented by the author points out to a scenario similar to concert of nations, orientated to preventive strategies, that might take into account the regional specificities of each state, avoiding the import of models of society copied of developed countries, frequently dissociated from local realities and problems of less developed societies. The model suggested, departs from the presumption that it will be possible to increase the level of co-operation among states , based on the respect by international norms and through the application of non military sanctions on the domain of conflict prevention and conflict resolution.
Multidimensional Security and Virtual Internationalism Ethical Questions on a Post Positivist Era, Jos Manuel Pureza, pp. 91-102 The way insecurity is nowadays experienced acquires a new expression, when one considers it specifically in the North and South relation. In the North there is an increasing affirmation of individual insecurity, while in the South its expression put into evidence its consequences over large human masses. With this article the author analysis the constitution of an alternative security speech post realist and post positivist, outlining the adoption of a new normative speech on international relations, adequate to the large transformations occurred in the Post Cold War international scenario. This new speech, the author entitles as a speech of multidimensional security the referent objects of security are of a different nature, when compared to that of the traditional security speech approach. Later the article will focus on the effects of the technological developments, which will allow to legitimise the security speech, working as ethical instruments orientated to what is immediate, evident and able to provoke
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emotion. The author analysis in depth the effects of the projection of a virtual ethics through analysis of the central role television and the role of virtual war, through the so called revolution in military affairs. The article goes through a reading on political realism outlining its state centrality in the current of thought of international relations and the importance of its strategic dimension of security, refusing the arguments inherited by the realism concerning its linear approach, its retrospective insistency and its over conservative nature. The author proposes a reading of international relations taking as a departure point that any reality is socially constructed and that the new security concept no longer needs to be exclusively attach to inter state exclusivist approach in order to start dedicating some analysis to the role of individuals, groups, people and global human community, while active actors able to provide substance to the new security concept.
The Meaning of Security in Europe: The EU, from CFSP to the Demise of Foreign Policy, Frdric Charillon, pp. 103-147 The present article aims to analyse the meaning of security in Europe. The building up of the European political process, due to its own specificities and ambitious goals, take the author to go through the several communitarian dossiers from which result consequences over European security practices and concepts. The re-invention of the security concept in Europe is much related with the enlargement of the traditional domain of security namely by the insertion of issues such as: migration control, military, cultural and trade co-operation among others. The article is focus two major challenges: on one hand the challenges to European security on the last ten years which made it drift from traditional assumptions of military security. On other hand, the fact every time Europe has to deal with issues with a military dimension it reveals its own incapacity.The second challenge is related with the future model of European foreign policy and common security and its ability to face changes in the international scenario. The security speech has indeed becoming more European, along with its institutional and operational mechanisms. If to this we will add an enlargement of the security concept one may easily fall into a domain of 233
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dilution of European concepts and practices, which might jeopardize future European security arrangements.
The Meaning of Security in the Middle East, Pinar Bilgin, pp. 149-170 The meaning of security in the Middle East region is spread among a multiplicity of rival conceptions of security in the region, dominated simultaneously by Jewish and Arab political cultures. The concept of security in the region has been largely shaped by the evolutions and impasses of the peace process in the Middle East, illustrating the way diverse regional and cultural conceptions of security might compromise the definition of a single concept for the region. The Middle East region has been particularly affected by a policy of regional specification, with a determinant effect over regional representations and its various security discourses in presence. The article outlines four regional security speeches: the speech of security in the Middle east; an Arab national security discourse; a security speech for the Mediterranean and an Islamic security speech. The article identifies also the contradictory character on which those security approaches are based. The author concludes the article with an analysis of the possibility of implementing the security community model for the Middle East region, namely through the analysis of the political events of last years and how they have been having repercussion over security speeches and practices.
The Meaning of Security in Africa: Lines of Orientation, Manuel Ennes Ferreira, pp. 171-185 The actual characteristics of the international scenario have led to the redefinition of threats and its origins, based on a setting limited by the elements of: legitimacy, integration and political capacity. The modern concept of state security is closely related with the one of individual security, a notion which is frequently subverted among authoritarian and auto proclaimed democratic regimes due to a false overlap between state security and that of the citizens community.
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The notion of individual community associated to new concepts of security stress the importance of elements such as: human rights, access to health, education and food. The satisfaction of any of these elements is almost entirely inexistent among most African states, working as destabilising factors and causes of weakening of national cohesion. In an attempt to instaure mechanism of perpetuation of certain political regimes, many African governments bet on security options orientated to the reinforcement of military and para-military apparatus as well as presidential forces, which they themselves are to be seen as sources of internal insecurity. The author outlines the new sources of insecurity such as: civil wars and internal struggles related with fight for political and economical power; the affirmation of certain ethnical groups; separatist movements; borders tension; private armies; migration and refugees flows. Departing from these pre- assumptions the article examines the meaning of security in the Southern part of African continent through the perspective of the effects of democracy, participation in democracy; reenforcement of regional integration; need to promote economical and social development, as well as the effects of international aid.
Security Agenda for the XXI Century: Global Politics and the Naked City, Ronnie D. Lipschutz, pp. 187-220 The present article search to go beyond the conventional readings on international relations and strategic studies, on the way security problems and threats definition are outlined. The author, taking as a starting point a metaphor based on the screenplay The Naked City creates its own security model by outlining security concerns characteristic of urban security of three major cities :Los Angeles, London and New York analysing the place the individual occupies in them, how inter-social relations are build up and its effects over security, what kind of relationship is established between citizens and governments, how are outlined issues such as : association and citizenship, how are the mechanisms of: justice and organisational principles are implemented. By using the metaphor of the Naked city, the big city is compared to the notion of global village, in which revolution in telecommunications made possible for individuals to become closer and 235
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at the same time made it easier to harmonise needs and fears on the domain of security. The notions of empathy, respect and justice present among the citys inhabitants are projected at the international scale. Empathy through the existence of a common environment; respect for the way each element recognises the others in the city as members of a single system and justice because each resident in the city is responsible for the others. The sense of linkage to the city, like the linkage between the individual and the international scenario, promotes a series of multiple identities in their relationship with state power, through the consolidation of nationality, political, social and civic rights characterised by a sense of belonging and exclusiveness.
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Teorias e Prticas da Segurana no Sculo XX: Sequncia Histrica e Mudana Radical

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Figura 1. Populao global. Emisses globais de CO2 per capita

Fonte: Agncia Internacional de Energia e do Conselho Mundial da Energia.

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Figura 2. Alteraes na humidade do solo devido ao aquecimento global

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A publicao chave o Relatrio sobre o Projecto de Segurana e Mudana Ambiental.

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