Relatório de Auditoria

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Auditoria de Natureza Operacional no Programa Energia das Pequenas
Comunidades
RELATRIO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL PROGRAMA ENERGIA DAS PEQUENAS COMUNIDADES TC N . 013.245/2002-7 MINISTRO-RELATOR : Ubiratan Aguiar UNIDADE: Secretaria de Energia RESPONSVEL: Antonio Carlos Tatit Holtz ex-Secretrio de Energia Jos Eduardo Pinheiro Santos Tanure - Secretrio de Energia GERENTE DO PROGRAMA: Fernando Antonio Giffoni N. Luz Coordenador-Geral de Programas Energticos do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico VNCULO: Ministrio de Minas e Energia DESIGNAO DA EQUIPE: Portaria de Fiscalizao n 1523-Adfis, de 1/10/2002 REGISTRO FISCALIS: N . 923/2002 OBJETIVO DA AUDITORIA: Avaliar o atendimento das demandas por energia eltrica em localidades isoladas no supridas pela rede eltrica convencional PERODO ABRANGIDO PELA AUDITORIA: 1994 a 2002 PERODO DE REALIZAO: 05/8/02 a 08/11/02 EQUIPE DE AUDITORIA:
Membros
Carlos Augusto de Melo Ferraz Carlos Eduardo B. da Silveira Silva Darlei Corra David Levistone da Silva e Souza Edison Watanabe Fernando Antnio Dorna Magalhes (Coordenador) Fernando Mariano da Silva Francisco Eduardo Carrilho Chaves Israel da Silva Gomes Jan Ruzicka Joo Antnio Lovato Filho Jos Mauro Bitarelli Martins Liliane Andrea de Araujo Bezerra Mrio Jos de Moraes Costa Filho Renato Tomiyassu Obata Ulisvan Macedo Waldy Sombra Lopes Jnior Wilson Herbert Moreira Caland
Matrcula
2807-0 2808-8 4628-0 1664-0 4224-2 3864-4 3875-0 3843-1 513-4 3479-7 3472-0 157-0 2612-3 3465-7 3520-3 1005-7 1043-0 1053-7
Lotao
Secex/MT Secex/BA Secex/AC Secex/GO 4 Secex Seprog Secex/PB 1 Secex Secex/PA Secex/RJ Secex/PA Secex/RR Secex/PE Secex/AM Secex/MG Secex/RN Secex/CE Secex-PI
Perodo
07/10/2002 a 01/11/2002 07/10/2002 a 18/10/2002 14/10/2002 a 18/10/2002 07/10/2002 a 11/10/2002 07/10/2002 a 01/11/2002 07/10/2002 a 08/11/2002 14/10/2002 a 18/10/2002 07/10/2002 a 01/11/2002 07/10/2002 a 11/10/2002 07/10/2002 a 11/10/2002 07/10/2002 a 11/10/2002 07/10/2002 a 01/11/2002 07/10/2002 a 18/10/2002 07/10/2002 a 10/10/2002 14/10/2002 a 17/10/2002 07/10/2002 a 11/10/2002 07/10/2002 a 01/11/2002 07/10/2002 a 10/10/2002
Sumrio
RESUMO ............................................................................................................................................................... 2 1. INTRODUO ............................................................................................................................................. 5 OBJETO DA AUDITORIA ......................................................................................................................................... 5 PROBLEMA DE AUDITORIA ................................................................................................................................... 8 METODOLOGIA ..................................................................................................................................................... 8 AGRADECIMENTOS ............................................................................................................................................. 10 2. COMO MELHORAR O MODELO OPERACIONAL DO PROGRAMA............................................ 11 FORMA DO DESENVOLVIMENTO OPERACIONAL DO PROGRAMA .......................................................................... 11 CENTRALIZAO DO PROGRAMA ....................................................................................................................... 13 ATUAO DO PROGRAMA EM RELAO UNIVERSALIZAO DO ACESSO ENERGIA, AO PROGRAMA LUZ NO CAMPO E A OUTRAS AES DE ELETRIFICAO RURAL. ..................................................................................... 18 MANUTENO DOS EQUIPAMENTOS DO PROGRAMA .......................................................................................... 23 TREINAMENTO DE PESSOAL DO PROGRAMA NAS LOCALIDADES ......................................................................... 27 CONTROLE PATRIMONIAL DOS EQUIPAMENTOS INSTALADOS ............................................................................. 28 3. RESULTADOS DO PROGRAMA NAS COMUNIDADES BENEFICIADAS E SEU ENTORNO. .. 29 BAIXA INTEGRAO COM PROGRAMAS E ENTIDADES FEDERAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS RELEVANTES PARA A OBTENO DE RESULTADOS PELO PROGRAMA. .................................................................................................. 30 OS RESULTADOS PARA A COMUNIDADE SO MENORES NAS LOCALIDADES MAIS PRXIMAS REDE DE DISTRIBUIO DE ENERGIA ELTRICA................................................................................................................. 32 A DEMANDA POR ENERGIA DAS COMUNIDADES NO CONSIDERADA NO DIMENSIONAMENTO DO SISTEMA A SER NELAS INSTALADO. ............................................................................................................................................. 33 4. PAPEL DO PROGRAMA NA IDENTIFICAO E UTILIZAO DOS POTENCIAIS DE ENERGIAS RENOVVEIS DISPONVEIS, O DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA E INDSTRIA NACIONAIS E A CAPACITAO DE RECURSOS HUMANOS ........................................ 36 CONTRIBUIO DO PROGRAMA PARA O DESENVOLVIMENTO DA TECNOLOGIA E INDSTRIA NACIONAIS DE EQUIPAMENTOS FOTOVOLTAICOS ....................................................................................................................... 36 DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS .................................................................................................... 40 A IDENTIFICAO DOS POTENCIAIS DE ENERGIAS RENOVVEIS E A POSSIBILIDADE DO PROGRAMA ATUAR COM OUTRAS TECNOLOGIAS DE ENERGIA RENOVVEIS DISPONVEIS .......................................................................... 41 5. 6. 7. 8. MONITORAMENTO ................................................................................................................................. 45 COMENTRIOS DO GESTOR ................................................................................................................ 48 CONCLUSO ............................................................................................................................................. 54 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ................................................................................................. 57
APNDICES APNDICE I - Siglas APNDICE II - Bibliografia APNDICE III - Fases do Programa APNDICE IV - Municpios, Universidades, ONGs e Especialistas Pesquisados APNDICE V - Projeto Xing APNDICE VI - Pesquisa de Preos de Equipamentos Fotovoltaicos APNDICE VII - Tabela de Viabilidade de Instalao Fotovoltaica Distncia x Populao
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Auditoria de Natureza Operacional no Programa Energia das Pequenas Comunidades
RESUMO 1. O objeto da auditoria o Programa Energia das Pequenas Comunidades, anteriormente denominado Prodeem Programa Nacional de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios, institudo por Decreto Presidencial sem nmero em 27 de Dezembro de 1994. O programa executado sob a coordenao do Ministrio de Minas e Energia MME, por intermdio do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico - DNDE. O Energia das Pequenas Comunidades integrante do Avana Brasil, Plano Plurianual 2000 2003, Programa 0273. Tem por objetivo permitir o acesso a energia eltrica s pequenas comunidades isoladas no atendidas pela rede convencional de distribuio de energia eltrica 2. O Programa tem passado por seguidas reestruturaes, o que prejudicou sua atuao e a articulao de suas aes com outros programas governamentais com interesses comuns. O Programa desenvolvido pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia, por meio da Coordenadoria de Programas Energticos do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico. 3. Ao longo do tempo, o Programa tem optado quase que exclusivamente pela tecnologia fotovoltaica, ou seja, aquela que gera energia eltrica por meio da converso da energia solar coletada em painis. A energia gerada pode ser armazenada em baterias para determinado uso (iluminao, refrigerao, TV, etc) ou utilizada para acionar uma bomba dgua. 4. O objetivo do trabalho est sintetizado no problema de auditoria estabelecido: em que medida as prticas adotadas na implementao do Programa auxiliam na consecuo dos seus objetivos. O estudo do problema se dar mediante a anlise de quatro questes de auditoria: como lies de programas anlogos podem contribuir para o acesso de pequenas comunidades isoladas energia eltrica; quais os resultados do Programa observados nas comunidades beneficiadas; como o Programa tem contribudo para o desenvolvimento da tecnologia e indstria nacionais bem como a capacitao de recursos humanos; e em que medida so aproveitados os potenciais de energias renovveis. 5. Foram realizados estudos de caso em 71 comunidades distribudas por 36 municpios em 11 estados (Amazonas, Acre, Paraba, Rio Grande do Norte, Par, Piau, Pernambuco, Bahia, Gois, Minas Gerais e Rio de Janeiro). Alm do estudo de caso, as outras estratgias metodolgicas e mtodos de coleta de dados utilizados na anlise dos temas de auditoria foram: pesquisa postal, pesquisa eletrnica (via Internet), grupo focal e anlise de dados secundrios. 6. Houve limitaes para obteno de dados com qualidade adequada em decorrncia da inexistncia de um sistema confivel de cadastro dos sistemas instalados que permitisse seu acompanhamento desde o incio. Tambm foi constatado o baixo nvel de informao dos municpios com relao ao programa. 7. A pesquisa postal apresentou respostas com alto erro de amostragem, isso ocorreu por conta do baixo retorno, resultante das causas listadas no pargrafo anterior. 8. O Programa apresenta graves falhas de concepo e execuo, a despeito da qualidade da legislao que lhe deu origem.
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9. Uma das principais falhas detectadas diz respeito ao modelo implantado pelo Ministrio para a consecuo dos objetivos previstos. Esse modelo demasiadamente centralizado em Braslia e no consegue atender adequadamente s especificidades caractersticas das pequenas comunidades isoladas espalhadas pelo pas. Assim, o modelo tenta atender a toda essa diversidade com solues padronizadas, muitas vezes inadequadas. 10. Essa excessiva centralizao produziu um gravssimo problema patrimonial, objeto de Representao por parte da equipe de auditoria (TC n 017.662/2002-8), relativo disperso de milhares de sistemas energticos por todo o pas sem o devido controle patrimonial. Como os sistemas foram instalados sem tombamento e sem uma forma de controle que identificasse os equipamentos com o local de instalao, a consequncia que no h nenhuma relao confivel sobre onde se encontram e em qual estado esto esses sistemas, havendo diversos relatos de extravios, furtos e de apropriao indbita. 11. No existe no Programa definio sobre a manuteno dos sistemas instalados. Como resultado, parte significativa dos sistemas, no mnimo 36%, encontra-se sem funcionar. 12. O Programa no estabeleceu parcerias com outros rgos ou entidades que tenham interesse em suas aes. Por isso, no existe o devido aproveitamento da energia disponibilizada para as pequenas comunidades. Como exemplo, o MEC no tem conhecimento das escolas beneficiadas, no desenvolvendo aes que seriam compatveis, tais com a educao noturna de jovens e adultos, TV Escola e outros. Isso faz com que o Programa tenha baixa efetividade. 13. No existe coordenao entre o Energia das Pequenas Comunidades e outros programas de eletrificao locais ou do prprio Ministrio. Disso resulta superposio de aes caracterizada pela constatao de diversos casos da presena de sistemas energticos instalados onde j existe rede convencional de energia. Tal fato gera desperdcio de recursos pblicos e corrobora a avaliao de que o Programa apresenta baixa eficcia, uma vez que ele se destina ao atendimento de comunidades sem acesso rede de energia eltrica. 14. Tambm no existem levantamentos das necessidades das comunidades a serem beneficiadas, no havendo compatibilizao entre o sistema a ela destinado e seus possveis usos. Como consequncia, foi detectada nas entrevistas com usurios uma grande frustrao pelo no atendimento de suas expectativas. 15. A opo pela tecnologia fotovoltaica foi a mais adequada para as necessidades do Ministrio, mas no para as das comunidades. A energia fotovoltaica cara, mas atende necessidade de padronizao do MME, pois pode ser instalada em todo o pas sem a necessidade de estudos prvios. No entanto, como os sistemas foram todos importados, sem a existncia de uma adequada rede de assistncia tcnica e de fornecimento de peas de reposio, o resultado o altssimo nmero de sistemas defeituosos e abandonados. 16. A importao macia de sistemas tambm contrariou um dos objetivos estabelecidos no Decreto que criou o Programa: o desenvolvimento da tecnologia e indstria nacionais. Enquanto a nica indstria nacional da rea definhava, o Brasil se tornou um dos maiores compradores mundiais de sistemas fotovoltaicos. Uma vez que tal tecnologia estratgica, conforme compromissos firmados pelo pas sobre o desenvolvimento do uso de fontes renovveis de energia, deveria ter havido por parte do Programa contrapesos que permitissem a participao da indstria e tecnologia nacionais, at mesmo para contrabalanar
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os possveis subsdios e indicaes de dumping por parte dos fornecedores internacionais, conforme citado por vrios especialistas consultados. 17. Deve-se repensar a opo exclusiva pela energia fotovoltaica, pois embora seja adequada para vrios casos, no se pode desprezar a existncia de diversas outras fontes que poderiam ser mais recomendveis. Em locais onde pode haver aproveitamento hidrulico, elico ou de biomassa, muitas vezes so essas as melhores solues, obtendo um maior benefcio/custo e permitindo uma maior eficincia do Programa. 18. Foram identificadas algumas aes e boas prticas que podem contribuir para a melhoria do desempenho do Programa, a saber: formao de comisses estaduais com representantes de diversas reas correlacionadas ao Programa, estabelecimento de compromissos com prefeituras a fim de garantir a manuteno dos sistemas, coordenao com as aes de expanso de rede feitas pelas concessionrias de energia eltrica, levantamento prvio das necessidades das comunidades isoladas, agregao de benefcios por meio da integrao de diferentes programas de governo, parcerias com ONGs e universidades para acompanhamento dos resultados obtidos, fornecimento s escolas de equipamentos de TV e vdeo juntamente com os sistemas. 19. Com o intento de contribuir para a melhoria de desempenho do Programa, formulou-se algumas proposies, entre as quais destacam-se as que recomendam aos responsveis que: revejam o modelo de atuao do Programa; estimulem a participao dos gestores e da sociedade civil locais; promovam o treinamento e a capacitao de recursos humanos para manuteno dos sistemas energticos; incrementem a integrao com outros programas governamentais; estabeleam a distncia rede eltrica convencional como critrio para a seleo das comunidades a serem beneficiadas; priorizem o atendimento pelo maior nmero de beneficiados; adotem critrio que favorea um maior ndice de nacionalizao dos sistemas adquiridos; entre outras. 20. Como benefcio esperado pela adoo das recomendaes sobressaem: o melhor uso dos, aproximadamente, 45 milhes de dlares estimados para a compra dos 9.000 equipamentos prevista para 2003; diminuio do percentual de equipamentos no funcionando (36%); maiores benefcios para uma populao estimada em mais de 2 milhes de pessoas, considerando-se que haja maior integrao com outros programas sociais nas reas de educao, sade e gerao de renda; e a possibilidade de economizar parte relevante em moeda estrangeira do total de 45 milhes programados para se investir at final de 2003, beneficiando a indstria nacional, a gerao de empregos e o desenvolvimento de tecnologias que tero carter estratgico para o pas nos prximos anos.
1.
INTRODUO
Objeto da auditoria 1.1. O objeto da auditoria o Programa Energia das Pequenas Comunidades, anteriormente denominado Prodeem Programa Nacional de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios, institudo por Decreto Presidencial sem nmero em 27 de Dezembro de 1994. O programa executado sob a coordenao do Ministrio de Minas e Energia MME, por intermdio do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico - DNDE. O Programa integrante do Programa Avana Brasil, Plano Plurianual 2000 -2003, Programa 0273: Energia das Pequenas Comunidades. Tem por objetivo permitir o acesso a energia eltrica s pequenas comunidades isoladas no atendidas pela rede convencional de distribuio de energia eltrica. 1.2. O pblico alvo estimado do Programa so os mais de 20 milhes de brasileiros sem acesso energia eltrica distribudos em mais de 100 mil comunidades, alm de 58 mil escolas e 3 mil comunidades indgenas. 1.3. O Decreto Presidencial n 3.746, de 6 de fevereiro de 2001, elegeu o Programa Energia das Pequenas Comunidades como estratgico dentre os programas integrantes do Avana Brasil. Esses programas tm acompanhamento especial pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG, estariam isentos de contingenciamento de oramento e teriam o controle do fluxo de recursos financeiros direcionado ao cumprimento dos resultados esperados. 1.4. O Programa de Energia das Pequenas Comunidades um dos 17 programas e aes que compem o Projeto Alvorada, esforo do Governo em dar maior visibilidade aos programas sociais no sentido da erradicao da pobreza visando a melhorar o ndice de Desenvolvimento Humano - IDH das comunidades mais pobres do Brasil. Cabe ao Energia das Pequenas Comunidades a responsabilidade pelos servios de energia eltrica para a execuo dos programas sociais nas comunidades remotas. 1.5. O Energia das Pequenas Comunidades possui como nico indicador de desempenho no PPA a taxa de atendimento com energia eltrica a localidades remotas. A frmula do indicador corresponde relao percentual entre o nmero de localidades atendidas pelo Programa e o nmero de localidades no atendidas pela rede eltrica convencional. Esse indicador tinha como valor em 31/12/1999 o percentual de 2,5% de localidades atendidas, sendo previsto, ao final da vigncia do PPA, que atinja 35,17%. 1.6. objetivos: O Prodeem, visava, segundo o Decreto que lhe deu origem, a quatro grandes I - viabilizar a instalao de microssistemas energticos de produo e uso locais, em comunidades carentes isoladas no servidas por rede eltrica, destinados a apoiar o atendimento das demandas sociais bsicas; II - promover o aproveitamento das fontes de energia descentralizadas no suprimento de energticos aos pequenos produtores, aos ncleos de colonizao e s populaes isoladas; III - complementar a oferta de energia dos sistemas convencionais com a utilizao de fontes de energia renovveis descentralizadas;
IV - promover a capacitao de recursos humanos e o desenvolvimento da tecnologia e da indstria nacionais, imprescindveis implantao e continuidade operacional dos sistemas a serem implantados. 1.7. As tecnologias envolvidas pelo programa incluem a utilizao de painis 1 fotovoltaicos , aerogeradores2 e cataventos, pequenas centrais hidreltricas, combustveis derivados da biomassa (lcool, leos vegetais, resduos florestais e agrcolas), biodigestores 3 e outros. No entanto, o Programa optou, na quase totalidade dos casos, apenas pela energia fotovoltaica, uma vez que, a despeito de ser a mais cara, aquela de mais fcil instalao, pois funciona em pequena escala e aplicvel em, praticamente, todo territrio nacional. 1.8. Os sistemas fotovoltaicos de gerao de energia so basicamente compostos por painis fotovoltaicos (que transformam a energia solar em eltrica), inversores (que uniformizam a energia eltrica gerada), controladores (que regulam a energia gerada) e baterias (que acumulam a energia). Enquanto os sistemas fotovoltaicos de bombeamento dgua compem-se de bomba e painis fotovoltaicos. 1.9. Programas desenvolvidos em diversos pases consideram que a eletrificao de reas isoladas com sistemas fotovoltaicos (FV), ou outras energias renovveis, uma opo extenso da rede convencional a reduzida dimenso e estrutura modular de um sistema FV favorece a utilizao pelas populaes remotas e dispersas, cuja demanda de energia pequena e irregular. 1.10. Durante seu desenvolvimento, o Programa percorreu diversas fases, que so caracterizadas pelo tipo de equipamento fotovoltaico adquirido e a forma pela qual foram instalados. Atualmente, considera-se que o Programa esteja em sua Fase V. 1.11. As Fases I e II do Programa foram desenvolvidas no binio 96/97. Em 1996, segundo o MME, foram destinados sistemas de gerao de energia para 116 comunidades, beneficiando uma populao estimada de 34 mil pessoas. Nessa fase, o Programa contou com o apoio do Centro de Pesquisas de Energia Eltrica - Cepel e da Centrais Eltricas do Brasil Eletrobrs. J em 1997, ainda com o apoio do Cepel, o Programa relata ter chegado a 200 comunidades, contemplando 68 mil pessoas. 1.12. A Fase III iniciou-se ainda em 97 e avanou pelo ano de 1998. Ao final de 97, usando da experincia do Cepel, o Programa adquiriu, por meio de licitao internacional, sistemas energticos e de bombeamento de gua que foram instalados, em grande parte, no ano seguinte. Em 1998, como resultado da seca que atingiu a regio nordeste, o Prodeem abriu uma frente adicional para abastecimento dgua. Em ao emergencial, chamada de Fase Extraordinria, o Programa adquiriu 800 sistemas fotovoltaicos de bombeamento para serem instalados na regio. Com essas duas ltimas aquisies o Programa estima ter atingido 1.322 comunidades e uma populao de quase 350 mil pessoas. 1.13. Na fase IV, iniciada em 1999, foram adquiridos 1.660 sistemas energticos e 1.240 sistemas de bombeamento. Parte desses sistemas foi instalada em 1999/2000 e outra parcela foi instalada em 2001.
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Painel que transforma a luz solar em energia eltrica. Gerador que transforma a energia elica em eltrica. 3 Utiliza resduos orgnicos para produo de gs, queimando-o para a gerao de energia eltrica. 6
1.14. A Fase V, em andamento, iniciou-se com licitao no exerccio de 2001 para aquisio de 3.000 sistemas fotovoltaicos. Essa licitao foi efetuada na modalidade de prego no dia 13/12/01 e os contratos com os vencedores foram assinados no fim do correspondente ms. A instalao desses sistemas foi contratada para ser entregue no perodo de janeiro a outubro de 2002. 1.15. Com essa ltima aquisio, a partir de uma lista fornecida pelo MEC com as escolas pblicas que no dispem de energia eltrica e estejam situadas em municpios alvo do Projeto Alvorada, cerca de 3.000 escolas podero ser atendidas com energia fotovoltaica. Os sistemas padronizados custam por volta de US$ 5.000,00 (cinco mil dlares) e tm capacidade para iluminao e atender TV, vdeo, antena parablica e bebedouro, podendo atingir, em mdia, 44 alunos por escola. 1.16. Para 2002, a previso era de adquirir 6 mil kits fotovoltaicos para, com os mesmos critrios, atender igual nmero de escolas, bem como 1.200 postos de sade um para cada 5 escolas, alm de fornecer kits para bombeamento dgua. Para 2003, a previso de atender 9 mil escolas dentro dos mesmos critrios. 1.17. Hoje o Programa atua com representantes nos estados, chamados Coordenadores Estaduais do Prodeem, e em parcerias com a Companhia Hidreltrica do So Francisco - Chesf, para aes na Regio Nordeste, Centrais Eltricas do Norte do Brasil Eletronorte, para a Regio Norte, e Cepel, para apoio tcnico. 1.18. A auditoria limitou-se principal ao do Programa Energia das Pequenas Comunidades, detentora da parcela mais significativa do oramento previsto para o Programa: Atendimento das Demandas por Energia Eltrica em Localidades Isoladas no Supridas pela Rede Eltrica Convencional. Quase 90% dos recursos previstos para 2002 esto destinados essa ao, que corresponde aquisio de kits fotovoltaicos para gerao de energia e bombeamento dgua. 1.19. Os valores consignados e liquidados referentes ao objeto de anlise por esta auditoria no perodo correspondente a 2000/2002, na vigncia do PPA 2000/2003, esto elencados na Tabela 1 abaixo. Tabela 1: Crditos Consignados e Liquidados (R$)
PROGRAMA 0273 - ENERGIA DAS PEQUENAS COMUNIDADES Ao 1379 - Atendimento das Demandas por Em. Eltrica em Localidades Isoladas no Supridas pela Rede Eltrica Convencional Crditos Exerccio Total Empenhado Total Liquidado % de Exec. Oramentria Consignados 2000 33.360.167 15.744.800 15.744.800 47,29 2001 74.662.031 43.268.438 43.268.438 57,95 2002* 171.157.285 224.705 159.088 0,08 * at 08/2002 Fonte: Senado Federal Execuo Oramentria PPA 2000/2003, www.senado.gov.br - consultado em 26/08/02 .
Problema de Auditoria 1.20. O principal objetivo desta auditoria avaliar o desempenho do Programa Energia das Pequenas Comunidades sob os aspectos de efetividade, eqidade e sustentabilidade. O tema foi escolhido em razo da: a) materialidade do Programa; b) identificao de oportunidades de melhoria de desempenho; c) expectativa de correlao entre as aes do Programa Energia das Pequenas Comunidades e questes relativas melhoria de indicadores sociais, uma vez que o mesmo faz parte do Projeto Alvorada. 1.21. O levantamento de auditoria props o desenvolvimento dos trabalhos mediante a anlise de quatro questes: 1 questo:Tendo em vista o processo de execuo do programa, como as lies de programas anlogos podem contribuir para atender as necessidades de energia eltrica das localidades isoladas? 2 questo:Quais os resultados do programa nas comunidades beneficiadas e seu entorno? 3 questo:Como o programa pode contribuir para o desenvolvimento de tecnologia e indstria nacionais e a capacitao de recursos humanos?
4 questo: Em que medida podem ser identificados e utilizados os potenciais de energias renovveis disponveis, no contexto do programa? 1.22. Cabe informar que, atualmente, o TCU, por intermdio da Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao - Sefid, est realizando auditoria operacional na Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel a fim de verificar as aes relativas universalizao do acesso energia eltrica.
Metodologia 1.23. A auditoria concentrou seu foco de ao nos municpios das regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Essa escolha deu-se em virtude dos seguintes fatores: a) o Programa faz parte do Projeto Alvorada, que concentra suas aes nos municpios com ndice de Desenvolvimento Humano - IDH abaixo de 0,5, que se encontram preponderantemente nessas regies; b) dos 5.912 sistemas adquiridos pelo Programa at sua Fase IV, 2.254
Figura 1
Distribuio dos sistemas por regio
28% 38%
10% 24%
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Demais
Fonte: DNDE 8
sistemas destinaram-se regio Nordeste e 1.422 regio Norte, perfazendo 62% dos sistemas adquiridos; c) dentre as demais regies, o Centro-Oeste vem logo a seguir como destinao de 594 sistemas, correspondendo a 10% do total. 1.24. As estratgias metodolgicas utilizadas na anlise dos temas de auditoria foram estudo de caso, anlise de dados secundrios e pesquisa. 1.25. Os estudos de caso foram realizados em 71 comunidades ou localidades distribudas por 36 municpios em 11 estados ( Amazonas, Acre, Paraba, Rio Grande do Norte, Par, Piau, Pernambuco, Bahia, Gois, Minas Gerais e Rio de Janeiro). Para a escolha desses municpios foram considerados os estados que dispunham de boas prticas previamente identificadas, a localizao geogrfica e a existncia de sistema em funcionamento ou, no caso do Par e Piau, caracterizao de discrepncia entre a situao local constatada pela SFC e a informao fornecida pelo DNDE/MME. 1.26. Os estudos de caso incluram a realizao de entrevistas estruturadas dirigidas aos coordenadores regionais, gestores municipais, especialistas e usurios. 1.27. Os dados secundrios foram extrados de bibliografia sobre o tema, pesquisa na Internet, dados do DNDE/MME, Aneel, Eletronorte, Cepel e Chesf. Tambm foram utilizadas informaes preliminares contidas em Nota Tcnica da SFC sobre auditoria no Programa, levada a termo em 2001, tendo como foco os equipamento adquiridos at o ano 2000. 1.28. A pesquisa postal foi realizada mediante a aplicao de questionrios a 230 municpios beneficiados, escolhidos aleatoriamente a partir de uma de listagem encaminhada pelo MME. A resposta obtida para a pesquisa foi de 43 questionrios, implicando numa taxa de retorno aproximada de 20%. 1.29. A pesquisa via Internet foi dirigida a 66 Organizaes No-Governamentais; 50 Universidades, Escolas Tcnicas e Centros de Pesquisa; e 61 especialistas nas reas que so correlacionadas com o Programa. Responderam pesquisa 11 especialistas, 15 universidades/centros de pesquisa e 2 ONGs. 1.30. O grupo focal foi realizado durante a I Reunio dos Coordenadores do Prodeem da Regio Norte, realizado na cidade de Rio Branco/AC, no dia 13/09/2002. Os coordenadores foram instados a discutir algumas questes previamente elaboradas a fim de que se permitisse avaliar a percepo dos coordenadores quanto ao Programa, suas opinies e sugestes. 1.31. As limitaes s metodologias utilizadas tm origem, principalmente, na falta de uma relao confivel dos sistemas instalados que contenha localizao, tipo e condio de funcionamento. O gestor no dispe nem mesmo de um arquivo eletrnico com tais dados, repassando equipe de auditoria relaes impressas, o que dificultou sobremaneira os trabalhos. Isso tambm fez com que a amostra dos municpios a serem pesquisados por via postal inclusse diversos municpios que desconhecem a instalao de sistemas pelo Programa, diminuindo o nmero de respostas pesquisa. 1.32. As respostas encaminhadas pelas prefeituras tambm precisam ser relativizadas, uma vez que, como um dos principais problemas do Programa a falta de
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manuteno dos sistemas, seria difcil esperar que as prefeituras admitissem um elevado nmero de problemas nos sistemas instalados, pois teriam receio de serem responsabilizadas por isso. 1.33. A resposta pesquisa via Internet foi pequena, provavelmente devido ao fato da dificuldade em se garantir que o endereo do e-mail do pesquisado esteja atualizado e ele efetivamente leia o contedo antes de descart-lo. 1.34. A despeito da equipe de auditoria ter visitado localidades de difcil acesso, s possvel por meio de horas em viagens de barco ou trator, no houve condio operacional de visitar aquelas ainda mais isoladas, que demandariam mais de um dia de viagem. No entanto, vale lembrar que essas comunidades muito isoladas constituem pequena frao do total de comunidades beneficiadas pelo Programa. 1.35. Os trabalhos de auditoria foram supervisionados pelo Diretor da 2 Diretoria Tcnica da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Seprog, Dagomar Henriques Lima. 1.36. A amostra de municpios para os quais foram enviados os questionrios da pesquisa postal foi realizada pela Dr em Estatstica dina Shisue Miazaki. As entrevistas estruturadas com especialistas, coordenadores, gestores municipais e usurios, bem como a Matriz de Planejamento e o roteiro para o grupo focal, foram desenvolvidos com a contribuio da Dr em Cincias Sociais Maria das Graas Rua. Ambas foram contratadas para esse trabalho pelo Projeto de Cooperao TCU-Reino Unido, sem nus para o Tribunal. Agradecimentos 1.37. Um dos requisitos necessrios ao sucesso das auditorias de natureza operacional a parceria entre a equipe de auditoria e os gestores do programa auditado. Durante os trabalhos de auditoria, a equipe contou com a colaborao de diversos coordenadores locais, que facilitaram o deslocamento e a visita s comunidades escolhidas. A equipe tambm recebeu a valiosa colaborao das equipes da Chesf, Eletronorte e da Secretaria de Planejamento do Estado do Acre. Nesse sentido, gostaramos de agradecer o apoio das seguintes pessoas: a) Prof. Juan Jose Verdesio Bentancurt - professor da Universidade de Braslia; b) Prof. Maurcio Tiomno Tolmasquim - Presidente da Sociedade Brasileira de Planejamento Energtico (SBPE); c) Cludio Moiss Ribeiro - responsvel por energia renovvel da Winrock International Brasil; d) Bruno Topel - Diretor-Presidente da Indstria Heliodinmica; e) Romildo Pierre - engenheiro da Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional do Estado da Bahia; f) Antonia Snia Cardoso Diniz - gerente de engenharia do planejamento e expanso do sistema eltrico de distribuio da Cemig; g) Nadma Kunrath - Coordenadora Operacional do governo estadual do Acre para o Prodeem;
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h) Gilberto do Carmo Lopes Siqueira - Secretrio de Planejamento do Estado do Acre; i) Vladimir Freitas Paixo e Silva e Itana Paulo DUrso Jacob - engenheiros da Eletronorte que acompanham aes do Prodeem; j) Coordenadores do Programa nos estados visitados, em especial, o Sr. Esmeraldo Diano Campanati - Coordenador do Programa no Estado do RJ; e k) Membros da Superintendncia Regional do Incra no Estado do Amazonas.
2.
COMO MELHORAR O MODELO OPERACIONAL DO PROGRAMA
Forma do desenvolvimento operacional do Programa 2.1. O atual modelo operacional do Programa apresenta srios problemas em sua concepo e execuo, a despeito da qualidade da legislao que lhe deu origem. O Programa no tem sido bem sucedido em seu desenvolvimento, no conseguindo implementar mecanismos de correo de vrios problemas que existem desde sua origem de modo a garantir a almejada sustentabilidade. 2.2. Uma das principais causas de tal ocorrncia, foi a no incorporao ao modelo operacional do Programa das boas prticas desenvolvidas por alguns de seus executores. Isso deveu-se falta de continuidade de procedimentos nas vrias fases de execuo, que no permitiu o desenvolvimento de um mecanismo de realimentao (feed-back), onde os executores pudessem trocar experincias. Os primeiros encontros formais para troca de experincias por parte dos coordenadores estaduais do Programa s ocorreram em 2002, apesar do Programa ter sido iniciado em 1995. 2.3. Pode apontar-se nas origens dessa falta de intercmbio entre os gestores do MME e os coordenadores estaduais, a rotatividade de gestores em Braslia e a falta de vontade poltica no desenvolvimento do Programa por alguns coordenadores estaduais e parceiros. Essa ltima razo pode ser creditada falta de participao dos coordenadores estaduais e parceiros nas decises do Programa, assunto que ser melhor abordado adiante. 2.4. A descontinuidade e o no aperfeioamento do Programa podem ser exemplificados pelas suas 6 diferentes fases de execuo em 7 anos, verificando-se uma atuao distinta de acordo com a regio atendida, parcerias envolvidas ou especificao de sistemas.4 No houve uma evoluo sistemtica do Programa que incorporasse as boas prticas desenvolvidas por alguns de seus executores em seus diferentes estados ou fases. 2.5. Decorridos sete anos de seu incio, e com a importao de quase 9.000 sistemas no valor aproximado de US$ 37 milhes, o entendimento dos gestores, conforme captado em entrevistas, que ainda se trata de um projeto piloto. O volume de equipamentos em estoque relativos s fases anteriores, ver Tabela 2, demonstra como o Programa avanou sem se preocupar em encerrar pendncias anteriores. Isso caracterstico da descontinuidade de propsitos, que no permite um fluxo contnuo das aes do Programa.
Ver Apndice III, Fases do Prodeem. 11
Tabela 2 - Distribuio dos Sistemas Energticos por fase do Programa SISTEMAS ADQUIRIDOS DISTRIBUIO POR REGIO Fase I e II III Emergencial IV Subtotal V 265 299 50 808 1.422 511 R Norte 354 544 750 606 2.254 2.107 E Nordeste 342 26 0 226 594 88 G Centro Oeste I Sudeste 63 100 0 209 372 283 Sul 41 4 0 150 195 11 O Estoque 88 86 0 901 1.075 0 Total 1.153 1.059 800 2.900 5.912 3.000 Valor (US$ mil) 4.533 4.669 2.220 10.026 21.448 15.810
Fonte: CEPEL e MME, abril/2002
Total 1.933 4.361 682 655 206 1.075 8.912 37.258
2.6. A reforar o aspecto de ineficincia continuada do Programa em sua execuo, tambm existem os dados preliminares de auditoria realizada no Programa pela Secretaria Federal de Controle Interno - SFC. Essa auditoria selecionou uma amostra estatstica entre os municpios listados como beneficiados at final de 2000 e realizou fiscalizaes com vistas a verificar as atuais condies dos sistemas instalados. No escopo dessa auditoria a SFC relata que, de 1.029 equipamentos selecionados aleatoriamente dentre uma lista fornecida pelo MME, 241 (23%) encontravam-se efetivamente instalados e funcionando, 135 (13%) instalados e no funcionando, 138 (13%) estocados, 470 (46%) extraviados ou inexistentes e 45 (4%) em outras condies5. Ou seja, foi detectado um percentual de 77% de noconformidade entre os sistemas declarados como instalados pelo MME. 2.7. Na fase atual, a opo pela compra de 3.000 sistemas fotovoltaicos na modalidade turn-key6, com garantia de assistncia tcnica do instalador, uma clara demonstrao da tentativa de se corrigir um problema detectado em fases anteriores, o insucesso em viabilizar modelos de manuteno dos equipamentos instalados - assunto que ser mais detalhado adiante. A soluo de instalao por conta do fornecedor, com garantia de assistncia tcnica, poder atender ao interesse de estados onde foi constatado baixo percentual de sistemas com operao satisfatria, pelo menos dentro do prazo contratual. Entretanto, tal opo no foi bem recebida nos estados onde o Programa funciona melhor, pois a empresa responsvel passou a tratar diretamente da instalao dos sistemas nos locais pr-determinados, desprezando toda uma importante poltica de envolvimento e responsabilizao das comunidades beneficiadas, previamente instalao dos sistemas, que vinha sendo implementada em alguns estados. 2.8. Tal fato foi constatado em 07/2002, durante o I Encontro dos Coordenadores do Prodeem da Regio Norte. Naquela oportunidade, foi criticada a forma centralizada com que o MME agiu na atual fase do programa, deixando de consultar os agentes estaduais sobre as comunidades que seriam atendidas com os sistemas fotovoltaicos e no comunicando sequer a programao de sua instalao. Isso impediu a continuidade da atuao do Estado do
Classificado como outras condies: no localizao da comunidade informada, instalado em propriedade particular, desativado por ter chegado a rede de energia, etc. 6 Forma de aquisio onde o equipamento adquirido deve ser entregue instalado e em funcionamento. 12
Acre no envolvimento da comunidade, precedida de sua conscientizao e acompanhada por outras aes sociais. Trata-se de uma boa prtica que ser melhor analisada no Captulo 3. 2.9. Portanto, percebe-se que o Programa no possui mecanismos sistmicos de identificao e incorporao de boas prticas que resultem em melhor atuao operacional. Os primeiros passos, representados pelos encontros de coordenadores estaduais, ainda no foram acompanhados por instrumentos que incorporem os resultados desses encontros forma de operacionalizao do Programa. 2.10. Outro aspecto relevante no modelo do Programa, que ser tratado a seguir, e no pode ser desassociado do seu baixo desempenho operacional, a sua conduo demasiadamente centralizada. As recomendaes e os impactos esperados para esses dois problemas sero tratados mais adiante e de forma conjunta, a fim de evitar uma compartimentalizao artificial.
Centralizao do Programa 2.11. O atual modelo operacional do Programa demasiadamente centralizado, sendo claramente incompatvel com os seus objetivos originais. O Programa no possui uma estrutura ou sistema que permita planejamento, execuo, acompanhamento, controle e correo de sua atuao nas comunidades isoladas sem acesso rede de energia eltrica. 2.12. Todo o modelo operacional do Programa foi desenhado para que proporcionasse a sua execuo a partir de Braslia, desconsiderando caractersticas e necessidades individuais das comunidades a serem beneficiadas e invertendo a ordem de prioridades entre o interesse do gestor e o dos beneficiados. 2.13. O MME assumiu o papel de agente executor de um programa que exige estrutura capilar como requisito mnimo, muito diferente do perfil de um ministrio que tradicionalmente lida com questes regulatrias nacionais e grandes volumes de energia. Como consequncia, atualmente as aes do Programa foram quase que reduzidas aquisio e distribuio de sistemas. 2.14. No foram encontrados no Programa, instrumentos formais ou informais que definissem os papis de cada entidade envolvida em sua execuo. As coordenaes estaduais, os estados e os municpios no possuem formas sistematizadas de participao nas decises do Programa. 2.15. Da mesma forma, no existe no Programa uma cultura de estabelecimento de parcerias que permitissem sua atuao de forma capilar, conhecendo e interagindo com as comunidades que estariam em seu foco de atuao. Mesmo os poucos parceiros mais presentes, a Eletronorte e a Chesf, no participam das decises, sendo que, a Chesf, por meio de entrevistas com responsveis e gestores, reiteradamente manifesta-se desinteressada no Programa. 2.16. O resultado de tal centralizao devastador para a efetividade do Programa. Os problemas vo do desinteresse de alguns coordenadores estaduais, exemplificado pelo caso do Esprito Santo, cujos equipamentos a ele destinados h anos ainda no foram retirados
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dos almoxarifados da Cepel, inadequao dos equipamentos de bombeamento destinados ao Nordeste, cujo mecanismo foi afetado pela composio da gua na regio. 2.17. Tambm existem as consequncias relativas ao descontrole patrimonial e manuteno - que sero tratados adiante - resultantes da falta de definio da responsabilidade dos envolvidos no Programa e dos instrumentos formais para essa responsabilizao. 2.18. Uma soluo possvel para diminuir essa centralizao operacional passa pela formao de comisses estaduais que iriam alm do limitado papel hoje reservado aos coordenadores estaduais do Programa. Essas comisses seriam responsveis pela escolha das comunidades e municpios prioritrios nos seus estados, respeitando os critrios estabelecidos, pela escolha dos projetos e pela forma de sustentabilidade do Programa. 2.19. Como exemplo de boa prtica nesse sentido, pode ser considerado o caso do Estado do Acre. No Acre, Decreto n. 1.710, de 18 de janeiro de 2000, do Governador do Estado, criou uma Comisso de Implantao e Suporte do Prodeem, composta pelas seguintes entidades: I Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao; II Secretaria de Estado de Produo; III Secretaria de Estado de Infra-estrutura; IV Secretaria de Estado de Educao e Cultura: V Secretaria de Estado de Sade e Saneamento; VI Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A Eletronorte; VII Universidade Federal do Acre UFAC. 2.20. Destaca-se o carter multidisciplinar da comisso, fundamental para ampliar o leque de benefcios que podem ser proporcionados s comunidades atendidas com sistemas energticos. A importncia dada ao programa no decorrente apenas da constituio de uma comisso por decreto, mas do envolvimento poltico do governo com uma soluo que atende adequadamente estrutura dispersa de comunidades pela floresta, com remotas chances de atendimento pela rede convencional. 2.21. No Rio de Janeiro tambm se observou a existncia de um decreto estadual regulamentando o funcionamento do Prodeem e criando uma comisso responsvel, mas que na prtica no foi suficiente para envolver de maneira to efetiva as secretarias que a compem, ficando a execuo naquele estado centrada na atuao do coordenador, que exerce a funo desde que foi institudo o Prodeem. O efetivo envolvimento dos governos estaduais evidencia-se como condio fundamental para que o programa seja bem executado nos estados, devendo haver a preocupao em proporcionar garantias quanto permanncia desta estrutura quando se der a alternncia do poder. 2.22. Alm dessas experincias, o Energia das Pequenas Comunidades pode se orientar por outros programas federais que possuem caractersticas semelhantes. O Programa de Informatizao das Escolas Pblicas - Proinfo do MEC tambm atua com a instalao de equipamentos em locais dispersos, com necessidades de manuteno e responsabilizao. O Proinfo, ao contrrio do Energia das Pequenas Comunidades no permanece com a titularidade do patrimnio representado pelos equipamentos. Alis, no foi identificado nenhum outro programa federal que mantenha a posse de equipamentos instalados dispersamente por todo o pas.
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2.23. Portanto, o modelo atualmente adotado pelo Programa no tem semelhana com outras experincias federais conhecidas e no incorpora as boas prticas adotadas por alguns de seus executores nos estados. Assim, no existe disseminao de experincias que contribuam para o aprimoramento e a obteno de resultados e h pouca evoluo em termos de gesto. 2.24. Considerando o grande volume de equipamentos adquiridos e o razovel perodo de tempo decorrido desde o incio do Programa, prope-se que seja revisto o atual modelo operacional do Programa, adotando formas de incorporar boas prticas desenvolvidas pelos seus executores, tais como o envolvimento da comunidade a ser beneficiada, e analisando alternativas de atuao, conforme apresentadas nos captulos posteriores deste relatrio, que contribuam para a melhor consecuo dos seus objetivos. 2.25. Tambm poder o gestor do Programa estimular a formao de comisses estaduais, tal como a adotada no Estado do Acre, que tenham o envolvimento das diversas reas do governo local e dos atores interessados nas aes do Programa (membros da sociedade organizada, universidades, associaes e outros), condicionando a oferta de equipamentos e recursos atuao dessa comisso. 2.26. Espera-se que, a partir da implementao das recomendaes acima indicadas, o desenvolvimento do programa torne-se sustentvel e os objetivos que balizaram sua criao sejam atingidos com o melhor gerenciamento operacional possvel. 2.27. Assim, pode-se esperar a melhor aplicao de, pelo menos, 45 milhes de dlares correspondendo a 9.000 equipamentos programados para serem adquiridos at final de 2003. Alm disso, o estoque representado por mais de 1.000 sistemas no valor total de, aproximadamente, US$ 5.000.000,00 (cinco milhes de dlares) poder ser utilizado para gerar benefcios sociais. Tudo resultando no melhor atendimento das demandas energticas das 100.000 comunidades isoladas e dos mais de 2 milhes de brasileiros que no possuem acesso energia eltrica. Critrios para instalao de sistemas energticos em escolas e poos de localidades isoladas 2.28. Foi constatado que os critrios do programa para a escolha das escolas a serem beneficiadas no so seguidos pelos responsveis pelas instalaes e no so suficientes para garantir a melhor utilizao dos sistemas fotovoltaicos. Foram observados sistemas instalados em escolas que apresentam precrias condies de funcionamento, ou nem mesmo funcionam, alm de outras j eletrificadas ou situadas prximas rede eltrica convencional. 2.29. Tal problema adquire maior relevncia ao se tratar de sistemas adquiridos na fase V, em curso, quando o instalador pago para montar os sistemas em local previamente determinado, independente das condies l encontradas. 2.30. Pode ser apontada como uma das causas do problema a inconsistncia da listagem fornecida pelo Ministrio da Educao com base no Censo Escolar 2000, utilizada para a seleo de escolas na fase V do programa. Vrias escolas constantes na lista no existiam ou j teriam sido eletrificadas. Alm disso, no foram efetuadas os devidos testes de consistncia a fim de verificar a fidedignidade das informaes antes de ultimar os procedimentos licitatrios para a aquisio dos sistemas.
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2.31. Outra razo relevante para um alto ndice de inadequao das localidades selecionadas para serem beneficiadas a baixa participao no processo decisrio por parte de estados e municpios. 2.32. Em junho de 2001 a CHESF concluiu relatrio sobre a verificao por amostragem da situao das escolas sem energia identificadas pelo Censo Escolar 2000 do MEC, que constavam de minuta de edital para aquisio de sistemas energticos de iluminao e bombeamento com tecnologia fotovoltaica pelo MME. Destaca-se a observao de que em alguns municpios, 50% das escolas listadas no Censo do MEC esto com energia convencional7, conforme pode-se verificar na Tabela 3 a seguir. Tabela 3 - Relao de Escolas em PE Verificao amostral do Censo Escolar 2000 do MEC em Pernambuco Relao de Escolas Escolas Visitadas Escolas No Visitadas Municpios Fora Com Sem Com Sem MME/MEC Lista Energia Energia Energia Energia guas 54 (3 2 16 7 12 18 Belas fechadas) Buque 72 1 6 65 Itaba 16 5 5 3 2 11 Tupanatinga 26 (1 fechada) 7 18 Totais 168 (4 7 22 23 32 84 fechadas)
Fonte: CHESF.
2.33. A inconsistncia das informaes provenientes do MEC caracterizada pelo fato de encontrar-se 4 escolas fechadas e 7 que no constavam da lista. Das 171 escolas em atividade nos municpios visitados, 54 possuam energia suprida por rede convencional, conforme a Tabela 3. O MME destinou 180 sistemas fotovoltaicos para o Estado de Pernambuco, conforme Tabela 4 a seguir. Tabela 4 - Escolas Contempladas em PE Escolas contempladas com sistemas FV na fase V em Pernambuco Municpio Quantidade de escolas guas Belas 54 Buque 60 Itaba 16 Panelas 21 Taguaritinga do Norte 3 Tupanatinga 26 Total 180
Fonte: MME
2.34. Comparando-se as duas ltimas tabelas, constata-se que o MME no fez nenhum tipo de ajuste no edital de licitao, desconsiderando significativa quantidade de escolas j eletrificadas em Pernambuco, como o caso de guas Belas, Itaba e Tupanatinga. Com efeito, em 18 de setembro de 2002, o Coordenador do Prodeem-PE enviou fax ao
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VASCONCELOS, A. J.; ANTAL G. E. - Relatrio de Inspeo das Escolas, Sem Energia, do Censo Escolar 2000 do MEC. CHESF, junho/2001. 16
Coordenador Geral do Prodeem, comunicando que em reunio com o representante da empresa fornecedora dos sistemas na regio foi informado de que foram instalados cerca de 50 sistemas da fase V do Prodeem. Ressaltando que a listagem em que foi baseado o quantitativo de sistemas para Pernambuco no tinha consistncia, quando muitas das escolas j eram eletrificadas ou no funcionavam. Informava ainda que no seria possvel instalar todos os 180 sistemas no Estado, colocando os excedentes disposio do MME. De fato, foram devolvidos 130 dos 180 sistemas fotovoltaicos destinados a Pernambuco. Mesmo assim, a visita da equipe de auditoria ao municpio de Ibimirim em Pernambuco identificou sistema da Fase V instalado em prdio na Fazenda Melancia, onde no h escola em funcionamento. Em Minas Gerais tambm foram identificadas novas instalaes da fase V em escolas que j estavam preparadas Foto 1 Ibimirim, PE Escola que no funciona. Sistema da para receber energia convencional, Fase V instalado. com posteamento concludo e previso para ligao em at dois meses. 2.35. A falta de capacidade do modelo de aquisies turn key de promover a realocao de sistemas quando detectada inadequao da escola alvo, provoca elevao do custo final de instalao e, por conseqncia, desperdcio de recursos. 2.36. Outro aspecto observado nas visitas a algumas localidades quanto falta de qualquer requisito mnimo sobre as condies das instalaes fsicas das escolas, havendo casos de paredes trincadas, reboco caindo, salas de aula com rea reduzida, telhados com goteiras. H que se ponderar sobre qual situao ter maior relao custo-benefcio, instalar um sistema fotovoltaico importado ou reformar (ou at mesmo construir) o prdio da escola. 2.37. No Rio de Janeiro foi identificada uma boa prtica da Coordenao no Estado, exigindo da municipalidade a reforma ou construo de prdio escolar previamente instalao dos sistemas fotovoltaicos. Da mesma forma, em Minas Gerais, a CEMIG faz constar da carta-acordo assinada pela prefeitura a exigncia de pintura da(s) escola(s) com cores claras para melhorar a iluminao; reforma ou construo de cozinha e banheiros, incluindo sistema de gua e esgoto; construo do prdio escolar, caso o mesmo no seja do municpio. 2.38. Recomenda-se Coordenao do Prodeem que reveja a forma de escolha dos locais para instalao dos sistemas adquiridos, confirmando as reais condies de operao das estruturas sociais que sero beneficiadas, especialmente quanto existncia de rede eltrica convencional nas proximidades. E tambm, para o caso de instalaes em escolas, que se condicione a presena de condies mnimas de uso das instalaes escolares, a serem providas pelas prefeituras. 2.39. Espera-se que, cumpridas as recomendaes de verificao prvia das localidades a serem atendidas, no seja imputado ao custo final de instalao as
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desnecessrias mobilizaes e desmobilizaes dos sistemas. Alm disso, exigindo-se como contrapartida das prefeituras a reforma ou construo de prdios escolares, haver melhoria do ambiente educativo das instalaes e suas condies fsicas, com reflexos na higiene e sade escolares, alm da proteo e conservao do patrimnio escolar. Atuao do Programa em relao universalizao do acesso energia, ao Programa Luz no Campo e a outras aes de eletrificao rural.
2.40. Existe superposio de aes de eletrificao de comunidades, gerando desperdcio de recursos representados pela instalao de sistemas de energizao pelo Programa em locais atendidos ou em vias de ser atendidos pela rede convencional de energia eltrica. 2.41. Entrevistas efetuadas com a Coordenao do Prodeem revelam que a escolha das escolas a serem energizadas e dos poos a serem beneficiados com sistemas de bombeamento fotovoltaicos no considerou as reas de interesse de expanso de rede (planos de expanso) por parte das concessionrias distribuidoras de energia e dos programas federais com objetivos semelhantes, tal como o Luz no Campo do prprio MME. 2.42. Entende-se por universalizao do acesso energia um conjunto de medidas que visam levar o acesso energia eltrica a todos os consumidores por meio da atuao do Estado no uso de seu poder regulador sobre as concessionrias de distribuio de energia eltrica. Tal processo vem sendo amparado por ampla legislao editada pelo Governo Federal.8 2.43. Nesse sentido, entrevista com a Gerncia de Engenharia de Planejamento e Expanso do Sistema Eltrico de Distribuio da Cemig, em 14/10/2002, confirmou que esto sendo instalados sistemas adquiridos na fase V em localidades que constam do programa de expanso de rede da empresa. Fato constatado na visita ao municpio Minas Novas, em duas comunidades, Crrego Brejo e Areio. 2.44. Registre-se que os esforos de algumas das concessionrias distribuidoras de energia no sentido de universalizao devero ser direcionados para a expanso da rede, com forte interferncia no Prodeem. que algumas distribuidoras preferem canalizar seus investimentos na universalizao por meio da eletrificao rural, possuindo baixo interesse na energizao fotovoltaica. o caso da Companhia Eltrica da Bahia - Coelba, cujo representante (Departamento de Planejamento dos Investimentos/Unidade de Planejamento da Distribuio e Mapeamento), em entrevista em 08/10/2002, manifestou-se pela ausncia de interesse na energizao fotovoltaica. 2.45. A Tabela 5 apresenta os resultados obtidos por James Correia e outros9 em trabalho que teve por base dados do Programa Luz no Campo na Bahia. Essa tabela apresenta o custo relativo extenso da rede em funo do nmero de clientes atendidos e da distncia
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Como exemplo, ver art. 136 a 145 do Decreto n 41.019, de 26.02.57, modificado pelo Decreto n 98.335, de 26.10.89; o art. 6, 1, da Lei n 8.987, de 13.02.95; o art. 14, inciso III, da Lei n 9.427, de 26.12.96; o art. 12, inciso III, do Decreto 2.335, de 6/10/97; e os arts. 13 a 15 da Lei n 10.438, de 26.04.2002. 9 CORREIA, J.; VALENTE, A. e SOLIANO, O.; Universalizao do Servio de Energia Eltrica Aspectos Jurdicos Tecnolgicos e Scio Econmicos. Salvador: Unifacs, 2002. p. 140. 18
ao ramal de onde a rede extendida. Ou seja, a primeira linha informa que atender a 2.980 clientes, representando 2,7% do total beneficiado, teve custo per capita de R$ 3.630,00. Alm de informar que o custo por quilmetro de rede para efetuar esse atendimento foi de R$ 13.063,00. Tabela 5 - Custo de Eletrificao Estratificado pelo Programa Luz no Campo - BA Custo de eletrificao por cliente e distncia da rede
Distncia da rede Quantidade de clientes % da clientela R$/cliente > 20 km 10 a 20 km 5 a 10 km < 5 km 2980 6509 12704 87124 2,7% 6,0% 11,6% 79,7% 3.630,00 2.462,00 2.169,00 1.481,00 R$/km 13.063,00 13.401,00 15.525,00 < 11.809,00
Fonte: Adaptado de CORREIA, J. et al. Universalizao do Servio de Energia Eltrica Aspectos Jurdicos Tecnolgicos e Scio Econmicos. Salvador: Unifacs, 2002. P . 145.
2.46. Tal desinteresse da Coelba pela energizao fotovoltaica e sua opo pela expanso da rede, anlise aplicvel a diversas outras distribuidoras, tambm pode ser explicado pelos dados da Tabela 5, considerando-se, ainda, que: a) um sistema residencial fotovoltaico de 50Wp10 custa pouco mais de R$ 2.000,00; e b) o beneficirio mais bem atendido com a energizao pela rede (foi constatado nas entrevistas com beneficirios do Prodeem, a continuidade da expectativa de chegada da rede), o que implica que, no caso de pequenas diferenas de custo, prefervel a eletrificao pela rede eltrica. 2.47. Assim, nos locais onde o custo da extenso da rede por cliente seja razoavelmente maior que R$ 2.000,00, seria prefervel atende-los por intermdio de energia fotovoltaica, casos dos beneficiados pelo Luz no Campo que esto alm de 10 Km da rede. Nos casos entre 5 e 10 Km, como os custos so prximos (R$ 2.000,00 e R$ 2.169,00), seria prefervel adotar a extenso da rede. Note-se que no caso do Prodeem, os custos mdios por sistema de gerao so de US$ 5.000,00, para potncias de 470 Wp (que resulta num custo por Wp prximo ao usado como referncia). 2.48. Tambm, se por um lado o Energia das Pequenas Comunidades no considerou o efeito de programas como o Luz no Campo, efetuando instalaes onde j havia previso de chegada da rede, por outro lado, a Tabela 5 revela o atendimento por extenso de rede, pelo Programa Luz no Campo, a clientes que deveriam ser preferencialmente atendidos por sistemas fotovoltaicos. 2.49. Uma concessionria estadual que teve experincia diferente da Coelba, colhendo bons resultados com o Prodeem e com a instalao de painis fotovoltaicos, e pode servir como referncia ao Programa, a Cemig. 2.50. Em Minas Gerais, aproximadamente 185 mil residncias localizadas na rea rural ainda esto sem energia eltrica, sendo que muitos desses domiclios so dispersos,
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Watt-pico - medida de potncia eltrica. 19
situados em reas distantes da rede eltrica de distribuio da Cemig e cuja energizao exigiria grandes investimentos para atender pequenas demandas. Aps implantar vrios projetos de demonstrao em escolas, centros comunitrios, postos de sade, capelas, reservas florestais e residncias rurais, com apoio do Prodeem, NREL e GTZ11, a Cemig considera a utilizao da energia solar fotovoltaicos como uma alternativa vivel de eletrificao para esses locais. 2.51. Na fase I do Prodeem, a Cemig implantou 37 sistemas fotovoltaicos em 13 comunidades e, na fase IV, mais 115 sistemas em 90 escolas rurais. Baseado nos resultados positivos dos projetos, vem sendo implementado o Programa Luz Solar Pr-eletrificao Rural Utilizando Sistemas Fotovoltaicos, que j atendeu a cerca de 560 residncias e tem metas ambiciosas para os prximos anos.12 Foto 3: CEMIG Luz Solar 1999 Ao contrrio do clculo de viabilidade de 13 outras experincias internacionais, que consideram o gasto mensal com energticos (velas, pilhas, querosene, recarga de baterias, entre outros), como o valor que uma famlia estaria disposta a pagar por um sistema fotovoltaico, a Cemig defende que a tarifa a ser aplicada deve ser correspondente dos consumidores rurais de baixa renda, que usufruem de subsdios. Tal abordagem encontra guarida no conceito de universalizao do servio, que justifica a extenso de rede eltrica a comunidades rurais a custos subsidiados. 14 2.52. A experincia da Cemig sinaliza para a possibilidade de outras concessionrias adotarem a tecnologia fotovoltaica na expanso de rede em reas isoladas, quando a energizao de prdios pblicos, como escolas, foco atual do Energia das Pequenas Comunidades, passaria a ser apenas uma parte de um projeto maior de atendimento s comunidades. 2.53. Apesar de desenvolver um programa amplo de eletrificao e ter sido parceira do Prodeem, a Cemig no foi envolvida na execuo da fase em curso do Programa em Minas Gerais. Nessa fase, o Programa est instalando sistemas fotovoltaicos para atender a 276 escolas em Minas Gerais. 2.54. Como outra consequncia dessa falta de coordenao com concessionrias e com outros programas semelhantes, existe tambm, com a chegada da rede, o gasto com a transferncia de sistemas para outras comunidades. Na pesquisa efetuada junto s Prefeituras Municipais, das 37 que responderam a esta questo no questionrio encaminhado, 12
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NREL - National Renewable Energy Laboratory - Laboratrio Nacional de Energia Renovvel dos EUA; GTZ - Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - Centro de Pesquisas em Energia da Alemanha 12 DINIZ, A. S. et al. - Energia Solar na CEMIG Uma tecnologia vivel para a pr-eletrificao rural em Minas Gerais. 13 World Bank Energy Sector Management Assistance Programme (ESMAP) - Brazil Rural Electrification with Renewable Energy Systems in the Northeast: A Preinvestment Study UNDP http://www.worldbank.org/html/fpd/esmap/pdfs/232_00-Brazil.pdf 14 Geralmente, os consumidores de baixa renda esto na faixa de consumo mnimo at 30 KWh/ms e pagam a tarifa subsidiada, por volta de R$ 2,00 por ms. 20
relataram a realocao de sistemas energticos, 20 relataram no ter havido realocao no municpio e 5 relataram no saberem informar acerca da ocorrncia de realocao de equipamentos. 2.55. Como evidncias desse tipo de ocorrncia, nas visitas efetuadas foram constatados reiterados casos de: a) instalaes efetuadas nas proximidades da rede eltrica; situao de escola em Buritinpolis, Gois (Foto 4). Segundo informao prestada pelo Secretrio de Educao do Municpio, a rede eltrica chegou escola cerca de 15 dias antes da instalao do sistema fotovoltaico em final de agosto de 2002.
Foto 4 - Sistema fotovoltaico da fase V instalado em escola rural servida pela rede eltrica, no municpio de Buritinpolis/GO.
b) instalaes efetuadas em locais inicialmente afastados da rede, mas onde a rede chegou posteriormente; c) realocao de sistemas energticos e de bombeamento em vista da chegada da rede. 2.56. Para uma viso completa das ocorrncias verificadas no trabalho de campo importante analisar o grfico do Apndice VII, que indica a distncia da rede (km) e o nmero de famlias beneficiadas nas comunidades visitadas. Constata-se que grande parte das instalaes visitadas no atende ao critrio informal do Programa de afastamento de 5km da rede. Admitindo-se como vlida a anlise econmica da instalao de kits fotovoltaicos residenciais efetuada pelos Profs. Drs. Heitor Scalambrini Costa e Rodrigo Amon Lima da Costa15, que toma por base kits fotovoltaicos de 40 a 100 Wp, constata-se que diversos sistemas visitados encontram-se na regio de viabilidade econmica de eletrificao da comunidade pela expanso da rede.
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SCALAMBRINI COSTA, H. e COSTA, R. A. L.. Anlise econmica comparativa entre diferentes opes para eletrificao domiciliar rural. Disponvel em http://www.ufpe.br/naper/quinto.htm.. Acesso em: 8/8/2002. 21
2.57. Isso indicativo de que essas localidades em breve devem ser contempladas com aes de extenso da rede de eletricidade, sendo candidatas a desativarem seus sistemas ou de realoc-los, gerando um gasto de recursos pblicos que seria desnecessrio. 2.58. A principal causa para a superposio entre o Prodeem e os planos de expanso de rede das concessionrias em vista da universalizao do acesso e o Programa Luz no Campo, a falta de integrao entre as aes governamentais, com a agncia reguladora (Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL) e com as aes das concessionrias de distribuio de energia. Essa situao ocorre apesar do modelo de gerenciamento das aes do Projeto Alvorada, do qual o Prodeem faz parte, prever aes articuladas com as diversas reas do governo e a cooperao institucional para eliminar restries na implantao dos programas. 2.59. Como consequncia, tem-se sistemas instalados em locais inadequados e a necessidade de realocaes de sistemas instalados. Por outro lado, tem-se a expanso da rede, pelo Programa Luz no Campo e pelos planos de expanso das concessionrias, a lugares onde a energizao fotovoltaica residencial uma opo economicamente mais vivel. 2.60. A discusso prvia acerca de onde devem ser instalados os sistemas de suma importncia para que se evitem os vcios de instalaes em locais onde h fornecimento de energia convencional ou que estejam prestes a receb-la. No primeiro caso, devido clareza de sua inadequabilidade, desnecessrio discorrer sobre o desperdcio do dinheiro pblico. No ltimo, novo desperdcio de recursos pblicos ocorrer pela necessidade prematura de remanejamento do sistema. Dado que o Programa no mantm controle e acompanhamento dos sistemas instalados, provavelmente no haver remanejamento algum, o que conduzir situao da primeira hiptese citada. 2.61. Deve ser louvada, mais uma vez, a iniciativa do Estado do Acre, no qual, aps a criao da Comisso de Implantao e Suporte do Prodeem (janeiro de 2000) e at a Fase V, discutia-se previamente a possibilidade de a comunidade vir a ser beneficiada com a chegada da rede eltrica convencional antes de decidir pela instalao do sistema fotovoltaico. Como a Eletronorte tem assento naquela comisso, evitavam-se esforos duplicados e desperdcios. Localidades nas quais recentemente tivesse chegado a energia convencional ou para as quais houvesse previso de extenso da rede convencional em um perodo curto de tempo no recebiam os sistemas. Esse simples ato de integrao institucional evitava instalaes ou remanejamentos desnecessrios. 2.62. Outra iniciativa com o mote de evitar desperdcios com remanejamentos prematuros a da Cemig, que atualmente instala sistemas em localidades distantes, no mnimo, 10 quilmetros da rede convencional e para as quais no haja perspectiva de expanso da rede. 2.63. Prope-se, que seja determinado Coordenao do Programa no Ministrio das Minas e Energia, compatibilizar a sua atuao com a do Programa Luz no Campo e de outros rgos e entidades envolvidos com eletrificao rural.
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2.64. Para tanto, recomenda-se a elaborao de estudos do comportamento futuro dos mercados no atendidos, para fins de definio das reas de atuao do programa, devendo tais estudos e projees considerarem, dentre outros: a) os planos de expanso das concessionrias de distribuio de energia para os prximos 5, 10, 15 e 20 anos; e b) plano de expanso de rede do Programa Luz no Campo. 2.65. Apesar de no terem sido evidenciados casos de superposio entre o Programa e os planos de eletrificao de assentamentos do INCRA, considerando-se que muitas das comunidades beneficiadas pelo Prodeem so assentamentos do INCRA, recomenda-se, preventivamente, que os mencionados estudos e projees considerem, tambm, os planos de eletrificao de assentamentos do Programa de Reforma Agrria. 2.66. Como resultado das medidas propostas, espera-se que no haja superposio entre as atuaes do Prodeem e do programa Luz no Campo, com reduo do desperdcio de recursos pblicos resultante dos casos de instalao de sistemas em comunidades em que a eletrificao pela expanso da rede convencional prefervel e dos casos de realocao de equipamentos pela chegada da rede.
Manuteno dos equipamentos do Programa 2.67. Comprovou-se que muitos dos sistemas fotovoltaicos esto inoperantes ou apresentam baixa eficincia operacional em diversos estados do Norte e Nordeste brasileiros, onde esto concentradas a maioria das localidades atendidas pelo Programa. O mesmo acontece tambm nos Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais. 2.68. Tal situao deve-se falta de manuteno eficaz e de assistncia tcnica aos equipamentos instalados. Trata-se de decorrncia de no haver a responsabilizao por tais tarefas no Programa, sendo comum a manifestao de dvidas sobre quem deveria exerc-la por parte dos Foto 5 Paraba: Equipamento desativado por falta de manuteno entrevistados. Tm-se, ento, comunidades contempladas com equipamentos, mas onde o Programa no tem qualquer efetividade.
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2.69. Caso emblemtico desse problema foi encontrado no Estado da Paraba, onde a CDRM Companhia de Desenvolvimento de Recursos Minerais, entidade estadual, uma das intervenientes no processo de manuteno do sistemas fotovoltaicos, promove a recuperao de bombas danificadas apenas pela reposio por bombas novas estocadas. 2.70. A conseqncia desse procedimento a canibalizao16 do estoque de bombas ali existente, estoque esse que deveria estar beneficiando outras comunidades. O resultado final o sucateamento de bombas recuperveis e a reduo do nmero de beneficirios.
Foto 6 Bombas danificadas em estoque na CDRM - PB
2.71. As causas para que a CDRM agisse dessa forma foram o fato de os produtos serem importados, sem peas de reposio no mercado interno, existncia de equipamentos com defeito de fabricao e a falta de pessoal especializado, s quais deve-se somar a previsvel dificuldade de acesso s localidades. 2.72. Quanto situao geral, segundo dados da CHESF (posio de 12/2001), dos 443 sistemas de bombeamento adquiridos da empresa Total Energy, 62 (14%) apresentaram defeito nos controladores e 101 (23%) apresentaram defeito nas bombas. Foi constatado que o problema das bombas foi a inadequao do material de fabricao, resultando na formao de corrente galvnica e corroso acelerada do flange de conexo da bomba ao motor. A empresa Total Energy est providenciando a substituio de todas as bombas em vista do reconhecimento de sua responsabilidade pelos problemas. 2.73. O Coordenador Estadual do Programa no Estado do Cear, manifestou sua preocupao sobre a confiabilidade dessas bombas recuperadas, registrando os dispndios extras que tm ocorrido nas substituies e constrangimentos da populao, conforme registrado na Ata de Reunio do Comit Gestor do Prodeem na regio Nordeste, em 06/08/2002. H, assim, que se investigar se ocorreu o integral ressarcimento dos danos causados pela empresa fornecedora dos equipamentos. 2.74. Ainda segundo os dados da CHESF, dos 358 sistemas de bombeamento adquiridos da empresa Solar Jack, 78 (22%) apresentaram defeito nos controladores e 90 (25%) apresentaram defeito nas bombas. No se sabe at o presente as razes das quebras constatadas, havendo a necessidade de estudos para definio se foram problemas de especificao, de fabricao ou de utilizao, com o conseqente reflexo na responsabilizao pelos defeitos. Apesar da Coordenao do Programa ter sido notificada pela CHESF, at o momento no h qualquer informao de providncias adotadas pela mesma. 2.75. Em visitas efetuadas a escolas com equipamentos recm instalados da fase V (em escolas rurais nas comunidades de Areio e Crrego Brejo em Minas Novas, MG, e na
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Canibalizao - prtica de manuteno que consiste na retirada de peas de um equipamento para consertar um outro. 24
escola municipal Curral Novo em Ibimirim, PE), foram constatadas diversas lmpadas queimadas. Segundo informao prestada por tcnico da Cemig, provavelmente o problema das lmpadas devido especificao do inversor - que no geraria uma onda senoidal, que a especificada para as lmpadas. O tcnico tinha conhecimento de outros casos de lmpadas queimadas. Em entrevista com equipe da CHESF, foi informada a existncia de outros casos de queima prematura de lmpadas. 2.76. Prope-se que o TCU determine SFC a verificao dos procedimentos de: responsabilizao da empresa Total Energy para haver integral ressarcimento do dano relativo ao defeito de fabricao de suas bombas dgua; responsabilizao das quebras de equipamentos da Empresa Solar Jack; investigao da ocorrncia e das razes de queima prematura de lmpadas nos sistemas instalados na fase V; informando nas contas da Coordenao Geral de Oramento e Finanas (CGOF) do MME. 2.77. A tabela na pgina seguinte tem por fonte trabalho de campo realizado pela Secretaria Federal de Controle Interno, em visita a 1.029 localidades que deveriam contar com sistemas instalados pelo Prodeem. Boa parte dos sistemas no foram encontrados, mas observa-se que, dentre os encontrados, de um total de 376 sistemas instalados, 135 sistemas (35,9 %) no estavam funcionando, ou seja, um elevado ndice de equipamentos inoperantes. 2.78. importante salientar que esse percentual de no funcionamento pode ser considerado como o calculado para a melhor das hipteses, pois os equipamentos no encontrados (46%) estariam sendo considerados como nas mesmas condies daqueles encontrados. Caso se considere que os equipamentos no encontrados tambm no estejam funcionando, porque foram furtados ou quebrados e retirados, esse percentual de sistemas sem gerar nenhum benefcio chegaria a 77% do total.
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Tabela 6 - Levantamento da SFC (2001) Estados AC AP AL AM CE GO MG MT PB PI RN RR SC SP TO SE RS RO RJ PR PE PA MS ES BA Total

Fonte: SFC
Condio dos sistemas instalados Funcionando No Funcionando 7 1 2 5 3 4 2 11 13 5 29 4 4 14 29 1 8 5 11 10 3 2 1 12 19 1 19 1 2 7 6 15 9 1 28 5 9 9 5 31 23 241 135
2.79. Registre-se, tambm, o descrdito na tecnologia de energia fotovoltaica expresso pelos usurios em entrevistas, que no vem nela soluo confivel de suprimento de energia, mas sim um sistema frgil e de fcil quebra, notadamente o sistema concebido para bombeamento. 2.80. A incapacidade de o Programa manter os sistemas em operao, fez com que o Ministrio de Minas e Energia adotasse um novo modelo de aquisio dos equipamentos: turn key. Dessa forma adquiriu-se sistemas padronizados, entregues instalados e com garantia de 3(trs) anos de funcionamento, sem nfase, entretanto, na formao de parcerias locais, no dimensionamento das reais necessidades do beneficirio e no desenvolvimento de recursos humanos especializados.
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2.81. Em relao manuteno dos sistemas, constatou-se boas prticas em duas situaes. A primeira, na regio de Araci/BA, onde no mbito do projeto da CAR Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional do Governo da Bahia, a AMORENA (Associao do Moradores da Regio de Nazar) organiza um fundo de manuteno de sistemas fotovoltaicos residenciais, desenvolvendo ainda aes para arrecadao de recursos (bingos, rifas, etc.) com o mesmo objetivo. A segunda, em Valente/BA, cujo programa de aproveitamento da luz solar para mais de 800 casas da zona rural faz a terceirizao da manuteno por intermdio de sua APAEB (Associao dos Pequenos Agricultores do Municpio de Valente) e que tambm dispe de fundo rotativo de manuteno e financiamento de sistemas fotovoltaicos. 2.82. Recomenda-se, ento, que o Programa exija dos seus fornecedores a garantia do fornecimento de peas de reposio para os sistemas existentes, a fim de evitar o sucateamento dos equipamentos adquiridos. 2.83. Recomenda-se tambm que o Programa estimule a maior participao das prefeituras e comunidades na manuteno dos sistemas fotovoltaicos. 2.84. Aes no sentido das recomendaes anteriores permitiro aumento do nmero de beneficirios, da confiana na tecnologia adotada, bem como maior nmero de equipamentos em operao, maior confiana na tecnologia adotada e maior vida til dos sistemas. Treinamento de pessoal do programa nas localidades 2.85. Em entrevistas com coordenadores regionais do Programa em 11 estados, houve manifestao reiterada de que no h pessoal treinado nas localidades atendidas, fato confirmado pelas visitas a 36 municpios, onde em 30 no foi encontrado nenhum profissional qualificado para manuteno dos sistemas. 2.86. Constatou-se que o Programa deixava a critrio das instaladoras nos estados a poltica de treinamento a adotar, sendo praxe o repasse de prticas simples como ligar e desligar o sistema, deixando de lado operaes de conservao dos equipamentos e manuteno das instalaes. Em diversos casos foi constatado que no havia orientao dos usurios nem mesmo no sentido de limpar os painis, ocasionando o baixo desempenho do sistema pelo acmulo de poeira e sujeiras sobre os painis. 2.87. Como obstculo adicional, existe o fator cultural de os usurios no possurem familiaridade com a utilizao da eletricidade, dificultando a capacitao e manejo dos equipamentos. 2.88. Configurada tal situao, comum a existncia de sistemas operando de maneira deficiente, aguardando manuteno por equipes tcnicas, bem como, um reduzido envolvimento da comunidade com o programa. 2.89. A atual Fase V do projeto, somente refora a situao descrita, com a adoo do sistema de compra tipo turn key, no se prev manuteno pela comunidade. A empresa instaladora dar garantia de funcionamento do sistema por 3 (trs) anos.
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2.90. Uma boa prtica constatada no Estado do Acre e na Cemig foi a confeco de manuais de orientao sobre o uso dos equipamentos. Usando linguagem simples e com bastante figuras, esses manuais permitem aos usurios segurana no manuseio e na manuteno bsica dos equipamentos. 2.91. Diferentemente da concepo do Prodeem, quanto ao treinamento das comunidades locais, a Cemig, nas fases iniciais de seu Programa Luz Solar, treinou eletricista indicado pelo municpio e orientou moradores da comunidade por ocasio da instalao dos sistemas. 2.92. Assim sendo, recomenda-se que o Programa desenvolva formas de se promover treinamento e capacitao de responsveis pela manuteno, acompanhamento e assistncia tcnica dos equipamentos, bem como confeccione manuais de manuseio e manuteno bsica para os usurios, em linguagem simples e clara. 2.93. Espera-se que essas aes permitam a formao de pessoal qualificado local envolvido com o programa, usurios mais bem informados e o consequente aumento da vida til dos equipamentos e da sua taxa de utilizao.
Controle patrimonial dos equipamentos instalados 2.94. O Prodeem, apesar de lidar com equipamentos de alto valor de aquisio, no adota sistema de controle patrimonial que permita preservar o investimento da Unio. 2.95. Tal prtica evidenciou-se quando da visita a 71 sistemas instalados pelo programa. Em nenhum deles constatou-se placa de tombamento patrimonial ou pessoa responsvel pela segurana dos mesmos. Situao confirmada ainda em entrevista a 11(onze) coordenadores estaduais, que testemunharam inexistir responsabilizao ou carga patrimonial para os detentores. Mesmo as listagens fornecidas pela SFC, MME, CHESF, CEPEL e Eletronorte no contemplam dados patrimoniais dos equipamentos instalados. 2.96. Sem romper os procedimentos do passados, o Prodeem, em sua atual fase, prev o preenchimento de ficha contendo dados tcnicos e georeferenciamento dos sistemas instalados, mas ainda no h nenhum tipo de responsabilizao pela guarda e conservao dos mesmos, quer seja pelo municpio, quer seja pelo Estado ou por parceiros locais. 2.97. J so conhecidos roubos e furtos de placas e sistemas completos de energia solar, de forma constante no interior da Bahia e pontualmente em outros estados. Est em fase de inqurito policial, a cargo da Polcia Federal, a apurao dos roubos e furtos acontecidos na Bahia, tambm j relatados pelo Controle Interno. 2.98. As conseqncias desse descontrole patrimonial so desastrosas, pois frustam os beneficirios (nos casos extremos dos furtos) e no permite que eles desenvolvam o sentido de zelo pelo sistema. Afinal, como a comunidade os recebeu sem custo algum, no teve despertado o seu sentimento de propriedade pelo sistema. Sendo evidente, ainda, a relevante perda patrimonial da Unio, de aproximadamente US$ 5.000,00 por sistema.
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2.99. Tendo isso em vista, a equipe de auditoria encaminhou representao (TC n: 017.662/2002-8) ao Ministro-Relator a fim de solicitar o pronunciamento dos responsveis pelo Programa em relao a situao de descontrole patrimonial encontrada. Caso as razes apresentadas no sejam satisfatrias, ser proposta a suspenso cautelar da aquisio de novos equipamentos no mbito do Programa at que providncias no sentido de sanar as irregularidades sejam adotadas. 2.100. Como exemplo de uma das maneiras de responsabilizao pelos equipamentos instalados, existe a experincia da Cemig no sentido de realizar a assinatura de carta-acordo entre o municpio beneficirio e a concessionria, estabelecendo obrigaes para manter a guarda dos equipamentos, realizar manuteno preventiva dos sistemas instalados e assumir todos os custos oriundos de vandalismo ou operao indevida dos sistemas fotovoltaicos. 2.101. Deciso recente do TCU, Relao 34/2002 - Min. Rel. Ubiratan Aguiar, no mbito de auditoria da 1 Secex (TC 005.753/2002-1), determinou a realizao de inventrio dos sistemas instalados para caracterizao da real localizao dos equipamentos. Em complemento, recomenda-se que sejam levantadas informaes quanto ao estado de conservao e funcionamento, distncia da rede eltrica, alm da aposio de plaquetas de tombamento nos mesmos, bem como, assinatura de termos de responsabilidade junto aos municpios, aos estados ou outro ator do processo nos moldes, por exemplo, do efetuado pela Cemig. 2.102. Assim procedendo obtm-se a regularizao e o maior controle da situao patrimonial do Programa, com reduo da perda patrimonial pela Unio de equipamentos com alto valor unitrio e que alcanam um valor total superior a US$ 20.000.000,00 (vinte milhes de dlares), referentes proporo dada como inexistente pela SFC e correspondente a 46% do total de sistemas instalados pelo Programa. 3. RESULTADOS DO PROGRAMA BENEFICIADAS E SEU ENTORNO. NAS COMUNIDADES
3.1. O fornecimento de energia eltrica por si s no garante o aumento de bem estar das comunidades beneficiadas, pois necessrio que essa energia seja acompanhada da disponibilizao dos meios Figura 2 - Oferta de energia versus IDH capazes de transform-la em formas de gerar maior renda ou conforto para seus usurios. 3.2. No entanto, quando acompanhada dos meios que a traduzem em bem estar, a energia eltrica uma poderosa ferramenta de transformao da realidade da comunidade beneficiada, ressaltando a importncia do Programa e de seus objetivos. Em reforo ao estabelecido nos objetivos do Programa e na deciso de sua vinculao ao
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Fonte: GOLDEMBERG, J. e JOHANSSON, T. - Energy Technologies and Policies for Rural Development in Energy for Sustainable Development A Policy Agenda. United Nations Development Programme. USA, 2002
Projeto Alvorada, apresenta-se o grfico que mostra a correlao entre o IDH e o consumo per capita de energia, conforme Figura 2. Segundo esse grfico, nas regies de IDH menor do que aproximadamente 0,5 (regio atendida pelo Projeto Alvorada), o IDH muito influenciado por pequenas ofertas de energia (segmento elstico da curva, representado pela cor azul). 3.3. Como exposto a seguir, o Programa perde a oportunidade de melhorar significativamente o desenvolvimento humano das localidades beneficiadas por falta de iniciativas que potencializem os efeitos do Programa Energia das Pequenas Comunidades.
Baixa integrao com programas e entidades federais, estaduais e municipais relevantes para a obteno de resultados pelo Programa. 3.4. A despeito do determinado no art. 5, II, do Decreto Presidencial que criou o Prodeem, h poucas aes sistemticas com o intuito de compatibilizar a atuao dos diversos rgos governamentais e entidades que detm responsabilidades sociais, econmicas e de oferta de energia. Aes essas que deveriam ser coordenadas, visando o envolvimento do Programa com outras iniciativas governamentais de modo a aproveitar a energia levada aos beneficirios. 3.5. Essa evidncia fundamenta-se em informaes obtidas por meio de entrevistas com gestores e usurios, que seguidamente afirmaram que as aes que, por acaso, estavam sendo empreendidas nas comunidades para o aproveitamento da energia no guardavam relao ou foram incentivadas pelo Prodeem. 3.6. Segundo os prprios gestores do Programa, o MEC no informado sobre as escolas contempladas pelos sistemas de energizao, desperdiando-se oportunidades de aproveitamento da energia para programas do tipo TV Escola (com vdeos e canais educativos) a fim de se obter melhorias na educao. Responsveis pela rea da educao de jovens e adultos do MEC junto ao Projeto Alvorada manifestaram desconhecimento do Programa, apesar de informarem ter grande interesse nesse tipo de ao, pois a disponibilizao de energia eltrica tem forte impacto em sua atuao. 3.7. Foram identificadas como causas dessa deficincia a demasiada centralizao e a ausncia de viso sistmica do Programa, aliadas sua acanhada estrutura operacional. Por essas razes, os gestores no concatenam a busca de parcerias, o que acarretaria maior esforo de coordenao e, consequentemente, de demanda por pessoal e recursos. 3.8. Como decorrncia, a utilizao dos sistemas instalados est aqum de suas possibilidades e h uma certa frustrao por parte dos usurios quanto aos benefcios do Programa. A falta de integrao com aes de estados e municpios, e mesmo com outras reas do prprio governo federal, impede que sejam realizados esforos sinrgicos que potencializem os benefcios da energia eltrica disponibilizada. 3.9. Como boa prtica de integrao das aes, cita-se a atuao do Estado do Acre. Tendo em mente que houve apenas um convnio entre o MME e o governo do Acre que o vinculasse ao Programa (n. 013/9917), merece nota a formao da Comisso de Implantao e
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O convnio teve por objeto to-somente a execuo dos servios necessrios instalao de sistemas de gerao de energia eltrica, com fontes renovveis e auto-sustentveis, em comunidades do Estado, em 30
Suporte do Prodeem, conforme j detalhado no Captulo 2, para apoiar e sustentar a instalao dos sistemas naquela Unidade da Federao. A despeito da existncia de apenas um convnio voltado para a instalao dos sistemas, restou claro o grande interesse por parte do executivo estadual pelo Programa. A presena de Secretarias Estaduais de diversas reas e da Universidade local evidencia um esforo para que as aes do Prodeem sejam aproveitadas por outros atores que possam, concomitantemente instalao dos sistemas fotovoltaicos, levar outros benefcios s comunidades atendidas. A ao coordenada representa melhor aproveitamento de recursos e maior impacto para a populao beneficiada, acarretando uma melhor relao benefcio/custo para a interveno pblica. 3.10. Outra boa prtica foi verificada no municpio de Araci, Bahia. L, associaes locais bem estruturadas trabalham em parceria com a Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional do Governo do Estado da Bahia (CAR). Esse rgo atua fora da regio metropolitana de Salvador e integra vrias aes do Estado. Mais especificamente, o que foi visto refere-se ao Programa PRODUZIR, que voltado para pequenas comunidades rurais pobres, antes sem qualquer perspectiva de crescimento. 3.11. Em Valente/BA, as famlias de pequenos produtores rurais se organizam em torno de interesses comuns e participam de todo o projeto por meio de sua associao a APAEB (Associao de Pequenos Agricultores do Municpio de Valente), desde a escolha do tipo de investimento at o planejamento, execuo e controle das aplicaes. Entre os projetos que vm sendo desenvolvidos em Valente, h o que instala kits geradores de energia fotovoltaica para residncias, que vem obtendo bons resultados. Ressalta-se que o projeto no se restringe apenas instalao dos sistemas, mas rene uma srie de aes em benefcio da comunidade. Foram identificados como fatores decisivos para o sucesso a ativa participao da comunidade, a adequao dos equipamentos s necessidades locais e a preocupao no restrita instalao dos sistemas. 3.12. importante relatar exceo falta de integrao do Programa com outras aes governamentais. O Programa Energia das Pequenas Comunidades vem desenvolvendo trabalho conjunto com o Ministrio da Sade, a fim de proporcionar a expanso da Rede de Frio - responsvel pela estocagem de vacinas em todo territrio nacional. Esse trabalho tem sido desenvolvido de forma sequenciada e envolve encontrar a melhor soluo em termos de equipamentos para atender as necessidades muito especficas da Rede de Frio, pois qualquer alterao nos parmetros de temperatura pode pr a perder as vacinas e materiais estocados. Esse procedimento sequencial e compartilhado demonstra como o Programa pode atuar de forma integrada a fim de obter melhores resultados. 3.13. A simples disponibilizao de energia eltrica realizao que merece crdito, porm o grande potencial de benefcios que com essa disponibilizao se abre no vem sendo aproveitado pelo governo federal. Uma ampla gama de benefcios pode ser levada concomitantemente s comunidades com a chegada da energia, o que traria melhor qualidade vida s suas populaes. O Programa deveria, a partir da definio das comunidades a serem beneficiadas, promover levantamento das possveis aes integradas que envolvam a energia tornada disponvel, de forma que a essa energia venha acompanhada de outras aes voltadas
conformidade com os objetivos do Programa de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios Prodeem. O valor do convnio foi de R$ 60.000,00, com a contrapartida do Estado no montante de R$ 1.095.000,00. Segundo informaes obtidas no SIAFI, sua vigncia foi de 17/9/1999 a 17/9/2001. Ainda de acordo com os dados desse sistema, a prestao de contas foi apresentada dentro do prazo (at 17/11/2001) , estando no aguardo da aprovao. 31
para a valorizao do ser humano e para o incremento da cidadania. A integrao pretendida no deve estar limitada ao governo federal. Deve ser estendida a todas as esferas de governo. essencial que haja engajamento, principalmente, dos estados. 3.14. Face o constatado, recomenda-se que o Energia das Pequenas Comunidades promova a integrao com outros programas governamentais, de forma que sejam implementadas aes sociais conjuntas, em especial, com o Ministrio da Educao (que tem programas como TV Escola, Biblioteca da Escola, Educao de Jovens e Adultos, entre outros) e com o INCRA (voltadas para treinamento e capacitao de assentados). 3.15. Como resultado das sugestes apresentadas, esperada a ampliao dos resultados obtidos para a populao alvo, estimada em 20 milhes de pessoas sem acesso rede convencional de energia eltrica, em especial na rea de educao/capacitao profissional, sade e nas atividades comunitrias e de lazer das comunidades beneficiadas pelos geradores de energia, bem como a melhoria na higiene e produo agrcola e pecuria em comunidades isoladas e com baixo acesso gua.
Os resultados para a comunidade so menores nas localidades mais prximas rede de distribuio de energia eltrica. 3.16. Informalmente, o Programa recomenda que os sistemas sejam instalados a uma distncia mnima da rede de 5 quilmetros. Apesar da recomendao, o Programa no pode garantir que isso ocorra pois, na maior parte das vezes, no h troca de informaes com a concessionria de energia local.
Foto 7 - Local em que ainda h sistema fotovoltaico, apesar de, aps a sua instalao, ter sido atendido pela rede de energia convencional Minas Novas/MG.
3.17. As visitas realizadas pela Equipe de Auditoria permitiram evidenciar vrios sistemas instalados em localidades distantes menos do que 5 quilmetros da rede e em outras onde j havia energia eltrica convencional (ver Apndice VII). Simultaneamente constatao desse descontrole por parte do Programa, foi verificado que foram menos relevantes os resultados advindos do fornecimento da energia eltrica fotovoltaica para comunidades prximas da rede convencional de energia eltrica.
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3.18. A proximidade de locais onde h energia convencional desestimula as comunidades beneficiadas a exigir outros servios potencialmente viveis com o fornecimento da energia eltrica fotovoltaica. A existncia desses servios em localidades distantes poucos quilmetros, ou seja, acessveis a custa de um pequeno deslocamento, faz com que as populaes se satisfaam com os servios l oferecidos, como: informao e lazer, basicamente por meio da televiso; escola j dotada de energia convencional; cursos e treinamentos fornecidos em centros comunitrios e associaes j alcanados pela rede de energia eltrica; entre outros. 3.19. Outro efeito dessa maior proximidade, uma baixa valorizao do sistema instalado pela comunidade, acarretando tanto resultados acanhados quanto pouco comprometimento da populao com a integridade fsica e a manuteno desses sistemas. 3.20. Essa relao entre resultados e distncia pde ser notada nas visitas s comunidades com diferentes distncias rede, por meio das entrevistas com os usurios e responsveis. Os beneficiados mais entusiasmados estavam nas populaes de comunidades da Amaznia, onde as distncias rede so enormes e no existe perspectiva de outra forma de acesso energia. 3.21. Aliado ao aspecto atitudinal com relao aos sistemas fotovoltaicos, h tambm a questo da viabilidade econmica da expanso da rede convencional (vide Tabela 5). Sendo assim, recomenda-se que a distncia rede de eletricidade convencional seja incorporada aos critrios de seleo das comunidades a serem beneficiadas com sistemas do Programa. 3.22. Espera-se que a partir da adoo da recomendao anterior, o Programa produza impactos maiores nas populaes beneficiadas, acarretando em maior envolvimento da populao com o Programa e maior sustentabilidade dos sistemas instalados.
A demanda por energia das comunidades no considerada no dimensionamento do sistema a ser nelas instalado. 3.23. Nas visitas realizadas, foram freqentes as reclamaes quanto inadequao da capacidade do sistema s necessidades dos locais em que foram instalados. Foi verificado que h escolas em que nem mesmo todas as salas de aula podem ser iluminadas. 3.24. Isso causado pela falta de um levantamento local das demandas por energia das comunidades a serem contempladas. Sem esse levantamento existe uma grande possibilidade de haver um sub ou superdimensionamento dos sistemas. 3.25. Entre os equipamentos cujo o uso ficou, em muitos casos, inviabilizado pela capacidade dos sistemas instalados, merecem destaque as geladeiras nas escolas. A impossibilidade de utilizao de geladeiras impede estocar alimentos que dependam da refrigerao para conservao. Essa limitao obsta que seja oferecida merenda com maior variedade e melhor qualidade aos alunos. No tendo em conta essa simples providncia, o Programa faz a instalao do sistema energtico, mas perde oportunidade mpar de agregar valor sua ao, por conta de dimensionamento de carga incompatvel com as carncias do estabelecimento que o recebe.
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3.26. No caso de bombeamento de gua com uso de energia gerada no local, da mesma forma que os sistemas energticos para escolas, aplica-se um nico modelo de sistema de bombeamento para todos os lugares do pas. Isso acarreta vrios problemas, pois no podem ser prescindidas as informaes bsicas sobre os poos, tais como: altura manomtrica18, vazo, dados da anlise fsico-qumica e bacteriolgica da gua; para que possa ser corretamente especificada a bomba adequada, bem como para que possam ser adequadamente definidas as possveis aplicaes da gua extrada. 3.27. S por meio do levantamento local poder se fazer a correta previso de capacidade e uso da bomba dgua. Como exemplo, foi verificado em Alvorada do Norte/GO que a escola beneficiada com o bombeamento dgua pde melhorar as suas condies de higiene e de seus alunos, no entanto, a bomba s precisava funcionar 5 minutos por dia para garantir o volume de gua consumido, evidenciando um enorme superdimensionamento e desperdcio de investimento pblico. 3.28. Divisam-se como causas para essas situaes, a demasiada centralizao do programa, com aquisio padronizada de sistemas, aliada a sua acanhada estrutura funcional e de parcerias, que no permite o adequado levantamento de campo antes da instalao do sistema de gerao de energia ou de bombeamento dgua. 3.29. Decorrem dessa situao, a subutilizao de equipamentos eltricos existentes nos estabelecimentos beneficirios e o sentimento de frustrao por parte da comunidade, por conta da inadequao da energia disponibilizada. No raro, para que seja colocado em uso um equipamento, por exemplo uma TV, foroso que outro seja desligado ou que no seja utilizada toda a iluminao possvel. 3.30. Na inteno de mitigar os efeitos da padronizao e da no-consulta aos beneficirios, o governo do Acre, por meio da Coordenao Operacional do Foto 8 - Reunio na Escola Nova Esperana, Alcobras, Capixaba/AC. Prodeem naquele estado, redimensiona os sistemas, agregando ou dividindo conjuntos de placas fotovoltaicas, alterando sua capacidade de gerao eltrica, de forma a melhor atender aos beneficirios. Na Comunidade Limoeiro, foram agregados vrios sistemas e efetuadas algumas modificaes de forma a possibilitar o desenvolvimento de atividades econmicas comunitrias tais como a costura. 3.31. Outro bom exemplo para levantamento das necessidades das comunidades so as reunies entre a Coordenao Operacional e as comunidades. Por ocasio da visita da Equipe de Auditoria foi realizada uma delas, na localidade denominada Alcobras, no municpio de Capixaba. O
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Parmetro que ajuda a definir a capacidade e a potncia da bomba. Corresponde a diferena de altura do nvel onde a gua coletada e do nvel onde a gua ser depositada. 34
evento se deu na Escola Nova Esperana, beneficiada pelo Programa. A foto 8 foi feita na ocasio desta reunio. 3.32. Abaixo, a representao esquemtica da metodologia operacional implantada no Estado do Acre pela Coordenao Operacional do Prodeem.
1- Levantamento das demandas do Municpio/Regio/Comunidade. Cadastramento das comunidades que atenderem as diretrizes do Programa.
2- Definio das prioridades juntamente com os representantes locais.
3- Visita prvia s comunidades que sero beneficiadas.
5- Instalao dos Sistemas em parceria com a Prefeitura e Comunidade Local. Trabalho social de conscientizao e envolvimento da comunidade.
4- Celebrao de Termo de Cooperao Tcnica com a Prefeitura Municipal ou Entidade Representante.
6- Treinamento de Agentes locais para dar suporte aos sistemas instalados.
3.33. Mais uma boa prtica de atendimento s demandas locais promovida pelo 19 Projeto Xing , que se estende pelos estados de Pernambuco, Sergipe, Bahia e Alagoas. Previamente, o Projeto faz um levantamento detalhado da comunidade e de suas necessidades, o que permite aferir o impacto causado pela disponibilidade de energia. Entre as demandas atendidas com a energia fotovoltaica, por oitiva prvia das comunidades, esto: gua (chafariz pblico), lazer (TV pblica com antena parablica), educao (escolas com TV , vdeo e refrigerador) , sociais (centros comunitrios) e sade (iluminao de posto de sade local). 3.34. Alm do levantamento dessas necessidades, o Projeto tambm quantifica o nmero de possveis beneficiados, permitindo uma correta avaliao do benefcio/custo que imprescindvel para qualquer deciso de emprego de recursos pblicos. Logo, esse levantamento total prvio fundamental para que se consiga obter o maior nmero de benefcios para o maior nmero de pessoas possvel, garantindo o melhor retorno para um investimento pblico considervel. Isso evitaria casos como o detectado em Alvorada do Norte/GO onde a escola beneficiada atende a apenas 6 alunos. 3.35. Portanto, prope-se que, previamente aquisio e instalao dos sistemas energticos, sejam levantadas as demandas locais, permitindo que os beneficirios expressem
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Para maiores informaes sobre o Projeto Xing, inclusive com exemplo do levantamento preliminar feito antes da instalao dos sistemas de energia, ver Apndice V. 35
seus anseios e necessidades quanto ao uso da energia. Alm disso, que seja dado atendimento prioritrio s comunidades que tenham o maior nmero de possveis beneficiados pela instalao dos sistemas. 3.36. Com essa maneira de proceder, espera-se a ampliao do nmero de beneficiados por sistema instalado, alcanando uma proporo maior dos 20 milhes de brasileiros sem acesso energia eltrica. Alm disso, ser possvel obter resultados mais consistentes e continuados do Programa e maior sustentabilidade dos sistemas, favorecidos pela expectativa de que os benefcios proporcionados se reforam e favorecem mutuamente.
4.
PAPEL DO PROGRAMA NA IDENTIFICAO E UTILIZAO DOS POTENCIAIS DE ENERGIAS RENOVVEIS DISPONVEIS, O DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA E INDSTRIA NACIONAIS E A CAPACITAO DE RECURSOS HUMANOS
4.1. O Programa concentrou suas aes na energia solar fotovoltaica, praticamente no tendo aes nas demais reas de energias renovveis. Assim, necessitam ser analisadas separadamente a contribuio do programa para: o desenvolvimento de tecnologia e indstria nacionais de equipamentos fotovoltaicos, a capacitao de recursos humanos nessa rea e a identificao dos potenciais de energias renovveis, alm da possibilidade do programa atuar com outras tecnologias de energia renovveis disponveis (tais como a elica, de biomassa, hbridos e com a utilizao de micro e pequenas usinas hidroeltricas).
Contribuio do programa para o desenvolvimento da tecnologia e indstria nacionais de equipamentos fotovoltaicos 4.2. O Decreto sem nmero de 27/12/1994, que criou o Programa Energia das Pequenas Comunidades na poca Prodeem Programa de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios, estabeleceu seus objetivos em seu primeiro artigo. 4.3. Um dos objetivos do programa seria o fomento da tecnologia e da indstria nacionais, mas foi verificado que no houve, em nenhum momento da implementao do Programa, uma participao significativa da indstria nacional no fornecimento dos principais equipamentos (painis fotovoltaicos, controladores de carga, inversores, divisores de tenso e bombas dgua), ficando restrita ao fornecimento de equipamentos eltricos bsicos e de menor valor como baterias, fiao e disjuntores. 4.4. Entrevistas com os gestores do Programa, confirmada no depoimento do nico fabricante nacional de painis fotovoltaicos, demonstram a indiferena do programa quanto ao fortalecimento da tecnologia e indstria nacionais. Segundo os gestores, o desenvolvimento da tecnologia e indstria do pas seria uma questo para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e no do Ministrio de Minas e Energia dentro do escopo do Programa Energia das Pequenas Comunidades.
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4.5. Tal indiferena quanto questo do desenvolvimento da indstria nacional resultou em diversos fatores limitantes sua participao. Um desses fatores foi a iseno do imposto de importao (II) quando da compra dos componentes dos kits fotovoltaicos. Os equipamentos das primeiras fases do programa gozaram de tal medida por meio da compra pelo Cepel, que utilizou a prerrogativa que permite a importao isenta do imposto para materiais para pesquisa. As compras seguintes, realizadas pelo MME, tambm possuem iseno do imposto de importao, que beneficia o fornecedor internacional, conforme disposto nos editais de licitao internacional da fase V do programa. 4.6. Tambm no sentido de restrio da participao da indstria nacional, os editais de licitao muitas vezes estabeleceram volumes elevados de fornecimento em prazos curtos (ver TC 003.027/2000-8, auditoria realizada pela 1 Secex/TCU na Coordenao-Geral de Recursos Logsticos do Ministrio de Minas e Energia CGRL/MME, em fase de recurso). Ressalte-se que, no caso exemplificado, o mencionado prazo no foi cumprido pela empresa vencedora do certame. Sendo assim, limitou-se a participao de concorrentes de menor porte, como os nacionais, sem vantagem para a Administrao com relao ao prazo de entrega. 4.7. Especialistas na rea fotovoltaica e representante da indstria nacional levantaram suspeitas de dumping20 por parte dos fornecedores vencedores da licitao. Segundo o representante da nica indstria nacional de painis fotovoltaicos, os fornecedores estrangeiros de equipamentos ligados energia solar so multinacionais ligadas ao mercado petrolfero (British Petroleum, Shell) que compensam seus prejuzos na rea fotovoltaica com os lucros do setor petrolfero, a fim de criar demanda nos mercados com alto potencial energtico (como, no caso da energia solar, o Brasil). 4.8. Foi feita, via pesquisa pela Internet, coleta de preos de painis fotovoltaicos ofertados no mercado internacional para comparao com os preos ofertados pela indstria nacional, revelando condio de competitividade (para ver a pesquisa por inteiro, consultar o Apndice VI). Essa comparao revelou que os preos oferecidos pela indstria nacional so competitivos, conforme pode-se ver pela proximidade com os preos mdios internacionais representados pela linha reta no grfico da Figura 3. 4.9. H que se considerar que na ltima licitao o preo de aquisio pelo MME de todo o conjunto fotovoltaico (painis, inversor, controlador, baterias, fiao, etc), sem instalao, foi de US$ 6,49/W. Enquanto que somente os preos dos painis fotovoltaicos da BP-Solar praticados em pases como Estados Unidos e Austrlia, que so pases onde os regimes tarifrios fazem com que os preos em seus mercados sejam prximos aos preos internacionais, esto por volta de US$ 7,21/W, sem instalao (Apndice IV). A comparao no incluiu os custos de frete, seguros, impostos e taxas de importao, reforando as suspeitas de dumping. Tambm no foram comparadas as tecnologias, apenas o valor por potncia oferecida.
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Exportao por preo inferior ao vigente no mercado interno para conquistar mercados ou dar vazo a excesso de oferta. 37
Figura 3 - Comparativo de Preos de Equipamentos Fotovoltaicos
Cotaes internacionais X Indstria nacional

1.000,00 900,00 800,00 700,00
Preo (US$)
600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Potncia (Wp)
Internacional
Nacional
Mdia
Fonte: Pesquisa de preos nos sites de empresas na Internet.
4.10. Tambm foi mencionado pelo representante da indstria nacional, suspeitas de concesso de subsdios pelos governos estrangeiros sua indstria fototoltaica, aumentando a desvantagem da indstria nacional. Possibilidade que no pde ser investigada no mbito deste trabalho, mas que pode ser objeto de consulta pelo Programa ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Decreto n 3.981 de 24/10/2001). 4.11. Alm disso, foi mencionado pelos especialistas e representante da indstria nacional a inexistncia de uma poltica de compras governamentais pelo Brasil. a utilizao do chamado Poder de Compra do Estado como mecanismo de incentivo indstria nacional. Como exemplo, pode-se citar o caso dos Estados Unidos, em que o mercado aberto s importaes, mas o Governo dos Estados Unidos privilegia, em suas aquisies para programas pblicos, a compra de produtos semi-manufaturados e manufaturados fornecidos por empresas norte-americanas dentro de certas condies e com as excees especificadas (Buy American Act/1933). 4.12. Durante os anos de implementao do Programa Energia das Pequenas Comunidades, no foram efetuadas parcerias para alavancar tecnologicamente os potenciais fornecedores locais. A indstria nacional no conseguiu investir em sua modernizao tecnolgica por conta, entre outros motivos, dos problemas macro-econmicos nacionais. Como conseqncia, verifica-se a obsolescncia da indstria nacional no setor energtico fotovoltaico, conforme posio unnime dos especialistas do setor fotovoltaico consultados. O representante da indstria nacional confirmou a obsolescncia tecnolgica na fabricao de painis, ressaltando, entretanto, o domnio na rea de aplicao da tecnologia, em que se destaca o kit fotovoltaico com computador, monitor com placa de TV, vdeo cassete, modem para conexo Internet via satlite (Foto 9).
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4.13. Quanto obsolescncia tecnolgica da indstria nacional, esclarecedora a manifestao do Prof. Dr. Ricardo Rther do Laboratrio de Energia Solar LABSOLAR - da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Informa o Professor, que a indstria nacional no se modernizou e se encontra tecnologicamente obsoleta e pouco competitiva. Entretanto, existe a possibilidade de Foto 9: Sistema fotovoltaico nacional, com computador, monitor desenvolvimento no pas de uma com placa de TV, vdeo cassete, modem para conexo Internet fbrica de painis fotovoltaicos via satlite. com uma tecnologia mais adequada s condies nacionais. Essa tecnologia, chamada de filmes finos, foi, segundo o Professor, considerada como a mais adequada para o Brasil pelo LABSOLAR/UFSC, permitindo chegar a um custo de US$ 2,00/Wp (comparar com o custo atual da ltima aquisio de US$6,29 para o conjunto painel e demais componentes). 4.14. Em relao aos demais componentes do sistema, como a maior parte das aes do Programa so voltadas apenas para a compra e a instalao de equipamentos, privilegiouse o fornecedor dos painis fotovoltaicos (o componente mais caro, que corresponde por volta de 90% do preo - pargrafo 4.9), o qual forneceu tambm todos os demais componentes tecnologicamente mais complexos (inversores, controladores de carga), restringindo a participao da indstria nacional aos insumos de menor contedo tecnolgico e preo. Para o Brasil, tal procedimento prejudicial, por estimular a aquisio externa e isenta do Imposto de Importao, dificultando o desenvolvimento da indstria nacional de componentes com maior valor agregado. 4.15. A manuteno dos sistemas tampouco mereceu a ateno necessria por parte do programa. No houve a devida preocupao por parte do Ministrio em garantir o funcionamento dos sistemas no caso de alguma falha em seus itens importados (bombas, controladores de carga e inversores, principalmente) por meio da oferta de peas de reposio e capacitao da mo de obra local para reparos bsicos. Afinal, como resultado da poltica de compras do programa, foram instalados milhares de equipamentos fotovoltaicos de diversos fornecedores estrangeiros, sem que existisse uma rede local suficientemente ampla para suprir as diferentes necessidades de manuteno desses sistemas. Isso teve como resultado, de um lado, o no funcionamento de diversos sistemas por falta de peas de reposio e, de outro, na canibalizao dos equipamentos em estoque ainda no instalados (fato constatado nas entrevistas junto aos beneficirios e na visita efetuada ao almoxarifado da Chesf, em Pernambuco, e na CDRM - Companhia de Desenvolvimento de Recursos Minerais, na Paraba, conforme j analisado no Captulo 2). 4.16. Corrigindo parcialmente tal lacuna, na fase V do programa foi prevista a garantia tcnica de 36 meses do ltimo equipamento instalado, exigindo assistncia tcnica e suporte de servios no Brasil durante o prazo de garantia e uma garantia de 5 anos contra defeito de fabricao. Entretanto, e apesar da vida til dos painis ser de 20 a 25 anos, o edital
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no previu obrigatoriedade de disponibilidade de peas de reposio ao longo da vida til dos equipamentos. Essa ltima preocupao relevante porque existe o risco de problemas e defeitos que no sejam cobertos pela assistncia tcnica, como aqueles resultantes de falhas no manuseio e operao, que encontraro as mesmas situaes recorrentes nas fases anteriores de falta de peas e pessoal para manuteno. 4.17. Assim, recomenda-se, como poltica do programa com vistas ao desenvolvimento da indstria nacional e para facilitar a manuteno dos equipamentos: a realizao de consulta ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior sobre a possibilidade da existncia de dumping nas licitaes para aquisio dos sistemas fotovoltaicos e da existncia de subsdios s indstrias estrangeiras do setor fotovoltaico; a adoo, nos processos licitatrios do Programa, de um nvel mnimo de nacionalizao para o conjunto de equipamentos adquiridos, progressivo ao longo do tempo, de maneira a fomentar a crescente nacionalizao dos sistemas; e a incluso de clusula no edital de licitao exigindo um estoque mnimo de peas de reposio e a instalao de assistncia tcnica especializada e disponvel no pas durante o prazo de vida til dos equipamentos. 4.18. Como resultado dessas recomendaes, espera-se como benefcio o aumento da participao da indstria nacional no Programa, gerando renda e tecnologia no pas, e a diminuio do ndice de no-funcionamento dos equipamentos instalados, atualmente de pelo menos 36% (ver Tabela 6). Tambm espera-se a economia, em divisas, de parte substancial do investimento total previsto de US$ 45 milhes de dlares para 2003 por meio do direcionamento da aquisio de componentes no mercado nacional.
Desenvolvimento de recursos humanos 4.19. O programa no demandou esforos no sentido de capacitar recursos humanos para o desenvolvimento tecnolgico na rea da energia solar, embora haja vrios centros de pesquisa, universidades e outras instituies brasileiras atuando de forma independente em reas correlatas ao programa e interessadas em participar. Tambm foi constatado grande interesse em se desenvolver trabalhos nessa rea, conforme informaes obtidas por entrevistas e pesquisas com especialistas na rea, pesquisas eletrnicas efetuadas com Universidades e Centros de Pesquisa e dados do Banco de Teses da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - Capes. 4.20. Mesmo cometendo a injustia de no citar outros trabalhos em curso, apenas a ttulo de ilustrao, menciona-se o trabalho em desenvolvimento pela Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais CETEC, com participao do Departamento de Fsica da Universidade Federal de Minas Gerais, do NREL - National Renewable Energy Laboratory/EUA e do NCPV - National Centre for Photovoltaics/EUA, de desenvolvimento experimental de tecnologias para a produo de clulas solares de baixo custo a partir de filmes de silcio (ver pargrafo 4.13). 4.21. Recomenda-se que o Programa preveja recursos destinados especificamente a estimular projetos de implantao de programas de estudos e de formao de recursos humanos na pesquisa e desenvolvimento da tecnologia adotada.
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4.22. Como resultado dessa recomendao, espera-se, o desenvolvimento de recursos humanos qualificados nas tecnologias utilizadas pelo Programa, aumentando sua sustentabilidade no mdio e longo prazo e diminuindo a taxa de no-funcionamento dos sistemas.
A identificao dos potenciais de energias renovveis e a possibilidade do Programa atuar com outras tecnologias de energia renovveis disponveis 4.23. O Programa optou pela desconsiderao de importantes fontes renovveis de energia disponveis no pas, tais como biomassa, energia elica, micro e pequenas centrais hidreltricas. 4.24. Desde o seu incio, o Programa priorizou a utilizao da energia fotovoltaica. As compras foram concentradas em kits fotovoltaicos para a iluminao de escolas, postos de sade, iluminao pblica e bombeamento de gua. 4.25. Assim, o Programa no contribuiu devidamente para a identificao e para a utilizao dos potenciais de energia renovveis disponveis, conforme previsto em seus objetivos iniciais. 4.26. Nove especialistas nas reas de biomassa, energia elica, pequenas e micro centrais hidroeltricas e energia solar fotovoltaica consultados pela auditoria avaliaram o processo de identificao das fontes energticas e o aproveitamento dos potenciais energticos disponveis pelo Prodeem como ruim21. 4.27. Tambm foi avaliada a utilidade dos levantamentos existentes dos potenciais de energia renovveis como til22 para todas as fontes de energia renovveis questionadas (solar fotovoltaica, elica, mini, micro e pequenas centrais hidroeltricas, biomassa e sistemas hbridos). 4.28. Ainda na mesma pesquisa foi avaliada a utilidade da realizao de estudos de campo e de pesquisas do potencial de energia como muito til21 para as todas as fontes de energia renovveis mencionadas (solar fotovoltaica, elica, mini, micro e pequenas centrais hidroeltricas, biomassa e sistemas hbridos). No mesmo sentido, especialistas do Centro Brasileiro de Energia Elica e do Centro Brasileiro de Referncia em Biomassa manifestaram-se pela necessidade de realizar estudos de campo para a implantao de sistemas elicos e de biomassa. 4.29. Tais avaliaes permitem concluir que, na opinio dos especialistas consultados, o programa equivocou-se ao dispensar o processo de identificao dos potenciais energticos das localidades a serem atendidas e os estudos de campo.
21 22
Escala: excelente, bom, ruim, pssimo. Escala: muito til, til, pouco til e sem utilidade. 41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Auditoria de Natureza Operacional no Programa Energia das Pequenas Comunidades Figura 4 - Atlas Elico do Brasil. Dados Preliminares de 1998. Velocidade mdia do vento em m/s.
Fonte: ANEEL. Atlas da Energia Eltrica do Brasil. Braslia: ANEEL, 2002.
4.30. A Figura 4 representa parte de um dos estudos que poderiam ser teis ao Programa. Faz parte do Atlas Energtico do Brasil, publicado pela Aneel. Observar que a regio do semi-rido nordestino, local de muitos municpios que so foco do Programa, encontra-se entre as reas de maior potencial de aproveitamento elico (cores mais quentes). 4.31. Assim sendo, o processo de atendimento s comunidades isoladas deve passar pela utilizao dos levantamentos dos potenciais de energia renovveis para o mapeamento das reas com maior possibilidade de utilizao das diversas fontes disponveis e pela realizao de estudos de campo para verificao das efetivas condies das comunidades passveis de serem beneficiadas. 4.32. Constatou-se, ainda, a existncia de diversos sistemas, no fotovoltaicos, implantados em comunidades isoladas, com participao de entidades de pesquisa, como os sistema hbridos instalados em Fernando de Noronha/PE, Tamaruteua e Praia Grande/PA; os projetos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas de So Paulo - IPT - e do Centro Brasileiro de Biomassa CENBIO para adaptao de motores ciclo diesel a biodiesel; e as diversas micro e pequenas centrais hidroeltricas instaladas no pas. 4.33. Os especialistas nas diversas fontes energia avaliaram a possibilidade de participao da indstria nacional como excelente23, para micro e pequenas centrais hidroeltricas, e boa, no caso de sistemas elicos, de biomassa e hbridos. 4.34. A Figura 5 apresenta as faixas de potncia usuais para cada tipo de gerao de energia. O Programa est adquirindo sistemas com capacidade de 470 Wp correspondendo, na Figura 5, a 0,5E+01. Nessa faixa s usual a adoo de sistemas fotovoltaicos ou elicos.
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Escala: excelente, bom, ruim, pssimo. 42
4.35. No caso especfico da energia elica, segundo o entendimento do Prof. Dr. Everaldo Feitosa, da UFPE e do Centro Brasileiro de Energia Elica, h possibilidade de instalaes isoladas, com participao de indstrias nacionais, at mesmo para o atendimento a uma nica escola. Figura 5: Faixa usual de potncia das plantas de gerao de energias renovveis Tal entendimento corroborado pela constatao da existncia no Brasil de empresas fabricantes de geradores elicos para instalaes de pequeno a grande porte, alm da existncia de diversas empresas atuando na fabricao de equipamentos auxiliares (baterias, inversores, controladores de Fonte: Adaptado de GREENPEACE INTERNATIONAL - Renewable IPPs in Southeast Asia. October, 1998. carga e outros). Sem perder de vista a possibilidade de atendimento mais amplo das comunidades com fornecimento simultneo de energia para escola, posto de sade, centro comunitrio e iluminao pblica. 4.36. Por fim, dentre as razes para a omisso da utilizao da demais fontes alternativas por parte da Coordenao do Programa no MME, deve ser registrada a centralizao da estruturao do programa por uma nica entidade de pesquisa, o Cepel, que apresenta forte vis para a tecnologia fotovoltaica. De fato, por maior que seja a reconhecida capacidade tcnica de uma instituio de pesquisa, improvvel que detenha pleno domnio tecnolgico sobre todas as reas de atuao em energia alternativas. Alis, essa uma caracterstica do conhecimento, de uma forma geral. Portanto, so antagnicos o objetivo de desenvolvimento tecnolgico de diversas fontes renovveis previsto no programa e a estruturao do programa centrada em uma nica entidade de pesquisa. 4.37. A Tabela 7 apresenta estimativas de custos atuais e projetadas para diversas geraes de energia. Por meio de sua anlise pode-se ajudar a selecionar quais as melhores tecnologias indicadas para cada caso. Em caso de opo entre diversas formas de gerao de energia, nota-se que a fotovoltaica a que apresenta maior custo, tanto atualmente quanto nos prximos 20 anos. Isso refora a necessidade de questionar o modelo tecnolgico adotado pelo Programa.
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Tabela 7: Situao atual e perspectivas futuras para diversas tecnologias de energias renovveis.
Tecnologia de Energia Renovvel Custo unitrio atual (US$) 3 a 5 /GJ
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Custo unitrio estimado para 2020 (US$) 3 a 5 /GJ 0,05 a 0,06/kWh 10 a 12/GJ 0,03 a 0,04/kWh 10 a 20/GJ 0,04 a 0,05/kWh 0,10 a 0,15/kWh 0,0025 a 0,08/kWh 0,02 a 0,03/kWh
Aquecimento com biomassa Gerao eltrica a partir de biomassa Combustveis lquidos da biomassa (para transporte) Gerao hidroeltrica Aquecimento solar Gerao eltrica por concentradores solares Solar fotovoltaico Geotrmica Elica Sistemas convencionais de Aquecimento Gerao eltrica Combustveis transporte lquidos para
0,06 a 0,09/kWh 15/GJ
0,03 a 0,05/kWh 10 a 30/GJ 0,12 a 0,15/kWh 0,25 a 0,65/kWh 0,03 a 0,12/kWh 0,05 a 0,11/kWh 5 a 6/GJ 0,03 a 0,05/kWh 9 a 10/GJ
Fonte: Adaptado de INTERNATIONAL ENERGY AGENCY - Developing a New Generation of Sustainable Tecnologies. Long-term R&D Needs. Paris: October, 2000
4.38. Assim, recomenda-se aos coordenadores do Programa a descentralizao na execuo, com base nos arts. 2, incisos II e III, 3 e 5, incisos I a III, de seu Decreto de criao, por intermdio da articulao de parcerias com instituies de reconhecida competncia nas diversas reas de energias renovveis, para realizao de estudos prvios de viabilidade abrangendo levantamento dos potenciais locais de energias renovveis. 4.39. Da implementao de tais recomendaes, espera-se o alcance dos seguintes benefcios: identificao e utilizao dos potenciais de energia renovveis disponveis; aproveitamento dos potenciais de outras energias renovveis regionais que no somente a energia solar fotovoltaica; e melhoria nos critrios de seleo de projetos a serem contemplados pelo programa.
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GigaJoule - medida de energia KiloWatt hora - medida de potncia 44
5.
MONITORAMENTO
5.1. O indicador do Programa Energia das Pequenas Comunidades registrado no PPA est apresentado na tabela a seguir.
Tabela 8 - Indicadores do Programa Energia das Pequenas Comunidades no PPA

Indicador Definio do Indicador
Taxa de atendimento com energia eltrica Relao percentual entre o nmero de localidades atendidas pelo programa a localidades remotas. e o nmero de localidades no atendidas pela rede eltrica convencional. Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
5.2. Esse indicador no o mais adequado para avaliar o desempenho do Programa porque mensura apenas o seu aspecto quantitativo e, ainda assim, de modo impreciso. O problema desse indicador que o denominador - nmero de localidades no atendidas pela rede eltrica convencional - no depende somente das aes do Programa. Conforme avaliado nos trabalhos de campo, o nmero de localidades no atendidas pela rede eltrica convencional se reduz rapidamente graas a outros programas governamentais, tal como o Luz no Campo, e aes de universalizao do acesso energia. Assim, o aumento da Taxa de atendimento com energia eltrica a localidades remotas no depende somente do desempenho do Programa e, portanto, no pode ser o nico avaliador do Programa. 5.3. Conforme j visto neste relatrio, a energia no tem valor intrnseco, preciso que sua oferta seja acompanhada de meios para se obter algum benefcio, assim, um nico indicador que apenas trate da disponibilizao da energia, sem levar em conta o uso e o benefcio por ela acarretado no tem condies de refletir quais impactos so proporcionados pelo Programa. 5.4. Foram identificados os principais produtos gerados pelo Programa e, com base nesses produtos, elaborou, em acordo com o Gerente do Programa, os seguintes indicadores de desempenho. Esses indicadores podero ser utilizados pelo Tribunal para o monitoramento sistemtico do desempenho do Programa, bem como pelos gestores, com o objetivo de acompanhar e avaliar gerencialmente o Programa.
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Tabela 9 - Indicadores de Desempenho Propostos para o Programa Energia das Pequenas Comunidades
Indicador Definio e Anlise do Indicador
1- Valor do Watt-pico para eletrificao, Valor total dos equipamentos adquiridos para gerao de energia em R$ / em reais Total de Watts-pico26 dos equipamentos - informa o valor do Watt-pico adquirido passvel de ser utilizado pela comunidade. 2- Valor por Watt-pico para bombeamento Valor total dos equipamentos adquiridos para bombeamento dgua em R$ de gua em reais / Total de Watts-pico dos equipamentos - informa o valor do Watt-pico adquirido passvel de ser transformado em volume de gua bombeado para a comunidade. 3- N de comunidades atendidas Nmero de comunidades atendidas pelo Programa - medida bsica de eficcia, permite avaliar a evoluo do nmero de comunidades beneficiadas. Precisa ser analisado em conjunto com outros indicadores, pois permite apenas uma anlise quantitativa.
4- N de profissionais capacitados por Nmero de profissionais capacitados em manuteno dos sistemas comunidade atendida instalados pelo Programa / Nmero de comunidades atendidas - informa a proporo de profissionais capacitados para prestar manuteno aos equipamentos instalados. til para se monitorar a capacidade de sustentabilidade dos sistemas instalados. 5- Populao beneficiada pelos sistemas Nmero de pessoas beneficiadas pelos sistemas implantados - permite que implantados se avalie o nmero de beneficiados pelo Programa. preciso que se leve em conta os usos dos sistemas instalados a fim de se estabelecer quem dele se beneficia: alunos de uma escola, populao local de um centro comunitrio, etc. 6- Taxa de sistemas em funcionamento Nmero de sistemas em funcionamento aps dois anos de implantao / aps dois anos de sua implantao Nmero de sistemas implantados h dois anos x 100. Evidencia a porcentagem de sistemas auto-sustentveis, capazes de se manter no curto prazo. 7- Taxa de sistemas em funcionamento Nmero de sistemas em funcionamento aps cinco anos de implantao / Nmero de sistemas implantados h cinco anos x 100. Evidencia a aps cinco anos de sua implementao porcentagem de sistemas auto-sustentveis, capazes de se manter a longo prazo. Aps cinco anos j teria sido necessrio haver a troca de peas (baterias, inversores, etc), o que caracterizaria um sistema capaz de ter longa vida til. 8- N de pesquisas patrocinadas pelo Programa relacionadas Nmero de pesquisas relacionadas com as reas correlatas ao programa (microsistemas geradores, energias renovveis, levantamentos de demanda e oferta energticas, etc) patrocinadas, mesmo que em parte, pelo Programa.
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Indicador de potncia mxima capaz de ser gerada pelo equipamento. 46
Indicador 9- Percentual de participao dos componentes nacionais no preo dos sistemas de gerao de energia adquiridos pelo Programa
Definio e Anlise do Indicador Valor dos componentes nacionais em R$ / Valor total em R$ dos sistemas de gerao de energia adquiridos pelo Programa x 100 - informa o percentual do valor dos sistemas que produzido pela indstria nacional. Permite avaliar a evoluo da participao da indstria nacional no desenvolvimento de tecnologias ligadas s reas do Programa.
10- Percentual de participao dos Valor dos componentes nacionais em R$ / Valor total em R$ dos sistemas componentes nacionais no preo dos de bombeamento dgua adquiridos pelo Programa x 100 - informa o sistemas de bombeamento adquiridos pelo percentual do valor dos sistemas que produzido pela indstria nacional. Permite avaliar a evoluo da participao da indstria nacional no Programa desenvolvimento de tecnologias ligadas s reas do Programa 11- Mdia do nmero de novas atividades relacionadas com acesso energia por comunidade atendida aps 1 ano de instalao (de 1 a 4). Nmero de novas atividades relacionadas energia / Nmero de comunidades atendidas - permite avaliar os resultados obtidos pela disponibilizao da energia na comunidade. Pode ser relacionado a 4 grupos de atividades principais: econmicas, lazer, educacionais e comunitrias. Assim, caso a energia tenha proporcionado gua para animais, ter havido nova atividade econmica; reunies noturnas em centro comunitrio, nova atividade comunitria; aulas noturnas, nova atividade educacional; TV pblica, nova atividade de lazer; e assim por diante, tendo como valor mximo 4 por comunidade (pelo menos uma nova atividade por grupo). Pode ser coletado anualmente por meio de amostra aleatria entre as comunidades beneficiadas no ano anterior. Nmero de comunidades beneficiadas pelo Programa em municpios com IDH < 0,5 / Nmero de comunidades sem energia em municpios com IDH < 0,5 - informa a proporo de comunidades atendidas entre as que so foco do Programa. No deve ser analisado isoladamente, pois as comunidades podem ser atendidas por outros programas de eletrificao. Deve ser analisado em conjunto com os indicadores 3 e 5, por exemplo.
12Proporo de comunidades beneficiadas frente ao total de comunidades sem energia em municpios com IDH<0,5.
Fonte: Equipe de Auditoria.
5.5. Considerando que as medidas recomendadas podem demandar implementao progressiva, oportuno determinar que a Secretaria de Energia remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ao contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados na Tabela 9, contemplando prazo para o atingimento dessas metas, e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsveis pela implementao dessas medidas (precedentes Deciso 660/2002-Plenrio, Ata 21/2002; Deciso 712/2002Plenrio, Ata 22/2002, Deciso 590/2002-Plenrio; Ata 18/2002; Deciso 614/2002-Plenrio, Ata 20/2002, Deciso 649/2002-Plenrio, Ata 16/2002, Deciso 414/2002-Plenrio, Ata 13/2002-P). 5.6. A implementao do referido plano dever ser monitorada conforme previsto no Roteiro para Monitoramento de Auditorias de Natureza Operacional, aprovado pela Portaria Segecex n 12, de 15/3/02. Os trabalhos devero ser supervisionados pela 1a Secex, a qual se vincula a clientela da rea de energia, com o apoio tcnico da Seprog, conforme artigo 2o da referida Portaria. 5.7. Recomenda-se, ainda, o estabelecimento de grupo de contato de auditoria, com a participao do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico, de representante do Programa Luz no Campo, da SFC e da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
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Gesto do MME, bem como da Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel. O objetivo que o grupo de contato atue como canal de comunicao com este Tribunal e acompanhe a implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho e o atingimento das respectivas metas.
6.
COMENTRIOS DO GESTOR
6.1. Realizados os trabalhos de auditoria, foi encaminhada cpia do relatrio preliminar ao Coordenador Geral de Programas Energticos do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico da Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e EnergiaCGPE/DNDE/SEN/MME, gerente do Programa de Energia das Pequenas Comunidades, a fim de colher sua opinio e comentrios. 6.2. Posteriormente, o Gerente encaminhou equipe o Ofcio n 209/2002 DNDE/CGPE, em que tece consideraes e oferece sugestes passveis de incorporao ao relatrio. 6.3. Antes de apresentar seus comentrios, o gestor fez uma contextualizao do Programa, descrevendo sua concepo dentro da poltica de universalizao do acesso energia eltrica do Governo Federal. Nessa contextualizao, o gestor apresenta a situao atual da universalizao do acesso, seu arcabouo legal e o seu histrico. Em seguida apresentado o Programa Nacional de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios Prodeem, antecessor do Energia das Pequenas Comunidades, com seus objetivos, suas parcerias, histrico, principais caractersticas operacionais, principais atividades realizadas em 2001 e perspectivas para 2002 (apesar de j ter findado) e 2003. Em seguida, o gestor apresenta o plano de ao de reestruturao do Programa, uma das sugestes apresentadas pela equipe de auditoria durante o decorrer do trabalho. 6.4. O gestor tambm afirma que, desde 1999, o Programa passou por quatro Ministros de Minas e Energia, quatro Secretrios de Energia, trs Diretores do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico DNDE e quatro Coordenadores. Afirma ainda que a cada troca gerencial, o Programa interrompido para estudos e conhecimento, com isso houve perdas que afetaram o Programa; principalmente, na implementao da reestruturao que, somente agora, ser posta em marcha. Continua dizendo que os gerentes do novo Governo recebero os produtos e uma equipe de tcnico e consultores j estruturados o que no foi possvel para os gestores anteriores, dado o exguo tempo que permaneceram no cargo. 6.5. Alm disso, o gestor relata o incio de aes que vo ao encontro das recomendaes propostas na auditoria: aes para descentralizao da administrao do Programa, levantamento da situao dos sistemas j instalados, tombamento patrimonial dos sistemas, estudos para permitir a doao dos sistemas s comunidades e implementao do Programa Nacional de Capacitao para formao de profissionais de manuteno. 6.6. Em decorrncia dos trabalhos de anlise, algumas das consideraes dos Gestores no divergentes do discernimento da equipe foram acatadas e incorporadas ao relatrio, de forma que no sero aqui apresentadas nem expressamente analisadas. Inversamente, aquelas consideraes contrrias ao disposto no relatrio, mas que no foram suficientes para alterar o entendimento da equipe, sero apresentadas e analisadas. As
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iniciativas adotadas pelo gestor que coincidem com as sugeridas pela equipe sero apenas citadas. Comentrio sobre a inexistncia de um cadastro confivel com os dados dos sistemas energticos instalados 6.7. O gestor afirma que existe um cadastro no MME, cadastro na Eletronorte, cadastro na CHESF, cadastro no CEPEL, alm de controles estabelecidos pelos Estados parceiros, e o fato de estarem implementando, atualmente, um banco de dados central que estar disponvel via internet a todos os usurios. Anlise do comentrio 6.8. A equipe afirma no relatrio que inexiste um cadastro confivel com os dados dos sistemas. Todos os cadastros citados pelo gestor foram conhecidos pela equipe. O problema detectado foi a falta de compatibilizao entre eles. Para efeito de confiabilidade da informao, a existncia de vrios cadastros incompatveis equivale a nenhum. O incio da implementao de um banco de dados central posterior ao perodo de auditoria, portanto no poderia ser objeto deste trabalho. Comentrio sobre a pouca integrao com outros programas pblicos 6.9. O gestor afirma que (in verbis): A principal coordenao do Programa com os outros rgos, Programas Federais o Projeto Alvorada, criado em 2000, o qual foi consultado e avisado sobre todas as aes da Fase V, nas fases anteriores esta coordenao estava a cargo dos Governos Estaduais (em muitos Estados como: Gois, Acre, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paraba, entre outros, funciona bem.) responsveis pela instalao dos equipamentos. Atualmente, est prevista no Programa ao especfica para complementar as interfaces do Projeto Alvorada. Anlise do comentrio 6.10. At o perodo da auditoria, mesmo j atuando no mbito do Projeto Alvorada, no foi identificada pela equipe uma integrao com outros programas pblicos, participantes ou no do Projeto Alvorada. Assim, permanece a pertinncia da recomendao presente no subitem g do inciso I da proposta de encaminhamento. Comentrio sobre a instalao de sistemas energticos em locais atendidos pela rede convencional de energia eltrica 6.11. O gestor afirma que (in verbis): Essa constatao verdica, mas para um percentual muito baixo dos sistemas instalados. Tirar concluso para o todo ressalta a ineficcia do Programa, no mnimo um erro de estatstica. A Coordenao necessria, entre os diversos Programas de eletrificao difcil pela disperso das comunidades no atendidas (so estimadas em 100.000 comunidades e em torno de 4.000.000 de domiclios
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sem acesso a energia eltrica) e a prpria dinmica de expanso da rede convencional que esta pulverizada entre as 5.600 Prefeituras brasileiras que juntamente com as concessionrias definem em funo de demandas pontuais e critrios polticos municipais a prpria expanso da rede. Considerando que desde o momento em que se define onde instalar um sistema fotovoltaico at o momento de sua instalao efetiva, estamos sujeitos a esta coincidncia. Qualquer que seja o critrio de planejamento adotado, uma vez que um equipamento comunitrio estiver sendo atendido por tecnologia fotovoltaica, no impedir a expanso da rede convencional, por outro lado, um dos critrios fundamentais do Programa no instalar sistemas a menos de 5 Km da rede convencional. Anlise do comentrio 6.12. A equipe concorda com a afirmao do gestor sobre a impossibilidade de se fazer, no corpo da auditoria, uma afirmao com validade estatstica sobre sistemas instalados em locais j atendidos pela rede convencional. Por isso mesmo, o relatrio trata os achados como indcios que corroboram a avaliao de que o Programa apresenta baixa eficcia. 6.13. Por sua vez, o gestor no ampara sua afirmao de que h a instalao de sistemas em locais atendidos pela rede convencional para um percentual muito baixo dos sistemas instalados. Ora, nos trabalhos de campo da equipe foi registrado um grande nmero de equipamentos em locais j atendidos pela rede. S como exemplo, em Gois, dos 6 sistemas visitados, 5 estavam em locais atendidos pela rede de energia eltrica. Em propores diferentes, essa foi uma ocorrncia relatada por todos os membros da equipe em seus trabalhos de campo em 11 unidades da federao. 6.14. Assim, como o gestor no possui dados que corroborem sua afirmao e no apresenta nenhum relatrio ou pesquisa que sustente indicao nesse sentido, a equipe manter os termos do relatrio. Comentrio sobre a inexistncia de levantamentos das necessidades das comunidades a serem beneficiadas pela instalao dos sistemas 6.15. O gestor afirma que inicialmente o Programa atendia equipamentos comunitrios isolados pelo critrio da demanda, ou seja, por solicitao de vereadores, prefeitos, deputados entre outros. Tambm diz que a partir de 2000 (fase V) se adotou como critrio o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), juntamente com uma lista fornecida pelo MEC, fruto do censo escolar realizado, com 56.000 nomes e endereos de escolas sem atendimento eltrico. 6.16. Continua o gestor informando que atualmente foi estabelecido um convnio especfico com a CPRM (Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais) para o levantamento de 11.000 poos de gua na regio do semi-rido nordestino com o objetivo de levantar em campo as caractersticas tcnicas dos poos de gua, as quais possibilitariam um perfeito dimensionamento do equipamento a se fornecido. 6.17. Por fim, afirma que as equipes do Prodeem-Eletronorte executaram, a partir do ano 2000, um levantamento pormenorizado de 7.000 equipamentos comunitrios distribudos
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em toda regio Norte, cujo cadastro foi fornecido para os auditores e no mencionado no presente trabalho. Anlise do comentrio 6.18. O tipo de levantamento de necessidades ao qual a equipe faz referncia vai alm dos aqui apresentados pelo gestor. Como exemplo, foi citado no relatrio o levantamento realizado no Projeto Xing (pargrafo 3.33), que apresenta uma descrio local com as necessidades mais prementes relacionadas com diversas carncias, inclusive a por energia eltrica. A listagem a qual se refere o gestor foi avaliada pela equipe, mas a divergncia de informao com outras listas apresentadas no permitiu que fosse utilizada como fonte confivel de dados. Comentrio sobre a opo preferencial pela tecnologia fotovoltaica por parte do Programa 6.19. Quanto tecnologia fotovoltaica, afirma o gestor (in verbis): A tecnologia fotovoltaica a nica fonte limpa produzida em escala industrial capaz de atender demandas inferiores a 1 kW, compatveis com as necessidades dos equipamentos comunitrios alvo e tambm compatveis com a necessidade de padronizao do Programa, pois as experincias anteriores demonstraram que trabalhar com sistemas especficos para cada equipamento comunitrio gera descontrole na instalao e dificulta a manuteno e controle dos sistemas sem nenhum beneficio adicional, uma vez que o sistema padronizado atende perfeitamente todos os casos, ou seja, os equipamentos cuja demanda maior do que a ofertada pelo sistema padro, ter inicialmente parte desta demanda satisfeita e se necessrio for, instala se um segundo ou terceiro sistema. Caso a demanda seja inferior, o equipamento comunitrio ter bons motivos para crescer e prestar mais servios para a comunidade. Quanto ao nmero de sistemas defeituosos, o programa de revitalizao far uma reposio e adequao do sistema quela necessidade da comunidade, e o programa nacional de capacitao buscar o envolvimento da comunidade, estimulando-a a assumir o sistema a exemplo do que acontece no Estado do Acre. Com relao a custo, aparentemente caro, porm se comparado com um sistema diesel de mesma potncia e consumindo combustvel para gerar a mesma quantidade de energia pelo tempo de vida til do sistema fotovoltaico (de 15 a 20 anos) veremos que a soluo fotovoltaica amplamente vantajosa. Anlise do comentrio 6.20. A equipe de auditoria no contestou a adequao da tecnologia fotovoltaica frente ao atual modelo de operao do Programa, o que a equipe questionou o prprio modelo do Programa. A tecnologia fotovoltaica a mais indicada para operaes pontuais, no entanto, o Programa no demonstra que a opo por solues pontuais seja a melhor.
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6.21. Outro aspecto a se considerar o ordenamento do Decreto Presidencial que estabeleceu o Programa, que coloca como um de seus objetivos o desenvolvimento da indstria e tecnologia nacionais. Logo, como a tecnologia fotovoltaica utilizada no Programa importada, a equipe entende que esse aspecto deve ser considerado na atuao do Programa e seu modelo de atuao deve encontrar um modo de atend-lo. De resto, isso j est suficientemente debatido no Captulo 4 deste relatrio, sem nada a ser acrescentado pelos comentrios encaminhados por parte do gestor. Comentrio sobre a importao de equipamentos do Programa 6.22. Quanto importao de sistemas de gerao de energia eltrica com tecnologia fotovoltaica, afirma o gestor (in verbis): Com relao a importao macia de sistemas, estas ocorreram absolutamente dentro da legislao vigente, abrindo se a participao tanto para a empresa nacional, quanto para as empresas estrangeiras. O fato da nica empresa nacional no ter apresentado propostas indicativo de que a conhecida empresa nacional no atende as condies mnimas exigidas para se contratar com o Governo Federal. O Programa entende que, ao contrrio que afirma o relatrio de auditoria, estamos dando cumprimento ao estabelecido no Decreto de criao do PRODEEM, uma vez que estamos abrindo o que mais importante para a industria: mercados; capacitao de tcnicos; e transferncia de tecnologia. O que no podemos fazer repetir os erros da Lei de informtica que atrasou o Pas em muitos anos, quando no intuito de proteger a industria nacional, protegeu a ineficincia e o atraso tecnolgico. Lembramos que da composio do sistema somente os mdulos, inversores cc/ca e controladores, foram importados, os demais componentes do sistema estrutura de fixao/sustentao dos mdulos, baterias, componentes eltricos diversos (luminrias, interruptores, tomadas, disjuntores, fios, etc.), e mo de obra para instalao, foram todas contratadas no mercado nacional, com destaque para o componente baterias, que foi objeto de uma linha especfica desenvolvida pela empresa nacional Baterias Moura com o nome de baterias modelo Moura Clean, que segundo informaes do prprio fabricante estar sendo exportada brevemente para outros pases. A questo do apoio especfico a empresa nacional fabricante de painis fotovoltaicos foi efetuado pela atual gesto do Programa no momento em que, a partir do MME, foram contactados e consultadas vrias empresas nacionais tais como: Petrobrs (alegou opo pela Biomassa), Fundao ATEC (integradora do Sivan, fez avaliao exaustiva e est estudando participao), Grupo Gradiente entre outras. Por ser esta uma questo de mercado e no de transferncia tecnolgica muito difcil apoiar iniciativas pontuais sem infringir a legislao. Os preos mdios finais obtidos no Prego Internacional MME n 002 e 003/ 2001 so de US$ 7,83 /W instalado no caso da empresa BP SOLAR e de US$ 6,49 /W sem instalao no caso das empresas ATERSA e GAMESA, esto compatveis com os preos do mercado, se considerarmos
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todos componentes do sistema conforme informado anteriormente. Portanto, no procede a acusao de dumping. Anlise do comentrio 6.23. A equipe de auditoria afirma que existem indcios de dumping. Esses indcios esto documentados no relatrio e mostram que somente os preos dos painis fotovoltaicos da BP-Solar praticados em pases como Estados Unidos e Austrlia (pesquisa realizada via Internet), que so pases onde os regimes tarifrios fazem com que os preos em seus mercados sejam prximos aos preos internacionais, esto por volta de US$ 7,21/W sem instalao (Apndice IV). Ora, esse valor j 11% superior ao oferecido ao MME por todo o conjunto (painis, inversor, controlador, baterias, fiao, material de fixao, etc). Se considerarmos que existem gastos adicionais com frete, seguros, taxas e outros, ento perfeitamente lcito supor que os preos oferecidos estejam muito baixos, ou seja, que exista indcios de dumping. 6.24. Alm disso, os nmeros apresentados pelo gestor demonstram como o custo dos painis (US$ 7,21/W nos EUA e Austrlia) muito superior ao dos outros componentes (US$ 6,29/W por todo o conjunto: painis, inversor, controlador, baterias, fiao, material de fixao - preo da ltima licitao). Portanto, mesmo fornecendo todos os outros componentes, seria irrisria a participao da indstria nacional em termos de percentual do valor total do conjunto fotovoltaico adquirido. 6.25. A situao da nica indstria nacional atualmente no permite que ela participe de licitaes pblicas, mas devemos lembrar que o Programa teve incio em 1994, quando a situao da referida indstria era muito melhor e mesmo assim no era fornecedora do Programa. 6.26. Assim, a equipe reforar a afirmao de indcios de dumping, acrescentando os dados referentes a preos fornecidos pelo gestor e os preos calculados a partir dos dados presentes no Anexo IV.
Comentrio sobre a opo do Programa pela energia fotovoltaica 6.27. O gestor afirma que para o tipo de atendimento pontual praticado atualmente pelo Programa, o fotovoltaico a melhor opo tecnolgica possvel, uma vez que os potenciais hidrulico, elico ou biomassa somente so viveis quando se instala uma rede de distribuio para vrios usurios, incluindo-se consumidores privados, e exige, alm de estudos caso a caso, um modelo de gesto mais complexo, o que o Prodeem est desenvolvendo por meio de consultorias especializadas (at julho de 2003 esse estudo estar terminado). Afirma ainda que no se pode comparar o atendimento atual praticado pelo Programa, de equipamentos comunitrios totalmente dispersos no territrio nacional com dezenas e at centenas de Km entre eles, com uma mini rede que serviria para atender 1 ou 2 equipamentos comunitrios e o restante consumidores privados. Anlise do comentrio 6.28. A equipe reafirma que deve ser repensado o atual modelo de atuao do Programa. Talvez o estabelecimento de uma pequena rede possa, a despeito dos custos maiores, gerar benefcios muito superiores aos atualmente obtidos em atendimentos pontuais.
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Conforme exaustivamente afirmado neste relatrio, o mais necessrio o levantamento das demandas locais e o estabelecimento da melhor soluo, caracterizada pela maior relao benefcio/custo, que pode ser encontrada por meio de solues pontuais ou mais amplas.
7.
CONCLUSO
7.1. A presente auditoria objetivou avaliar o desempenho do Programa Energia das Pequenas Comunidades, especialmente no que se refere consecuo de seus objetivos iniciais, previstos no Decreto Presidencial que lhe deu origem. 7.2. Ao final da anlise, pde-se inferir que o Programa sofre de srios problemas, tanto em seu modelo de atuao quanto em sua forma de execuo. Esses problemas permeiam todas as fases do Programa, iniciado em 95, e necessitam de uma ao sistematizada por parte dos seus gestores a fim de aprimor-lo na direo dos resultados propostos em sua concepo legal. 7.3. O que se constatou que o Programa, desde o incio, no vem atendendo a seus objetivos, alm de pequenas iniciativas que no representam o todo. A principal causa dessa incapacidade de atender aos seus objetivos pode ser creditada estrutura do Programa, que iniciou-se centralizada e autocentrada, pouco afeita s aes que demandam delegao de poderes e de recursos, bem como formao de parcerias. Sendo que apenas agora iniciam-se aes com vistas a atenuar esses aspectos. 7.4. Aspecto emblemtico dessa centralizao o fato do patrimnio representado pelos milhares de sistemas instalados por todo o Brasil ser de responsabilidade do Ministrio, sem nenhum tipo de responsabilizao local. bvio que o MME nunca teria condies de responder por esse patrimnio espalhado pelo pas. No entanto, 7 anos aps o incio do Programa, no havia forma de resolver o problema. Trata-se de evidncia da pequena capacidade do Programa de reagir s dificuldades apresentadas. 7.5. Como resultado, trabalho da SFC no Programa constatou que 46% dos equipamentos listados pelo MME foram dados como inexistentes, que significa que, ou foram extraviados, ou foram mudados de lugar sem conhecimento do MME. A auditoria validou algumas informaes presentes no trabalho da SFC e chegou s mesmas concluses sobre o grande nmero de sistemas extraviados. 7.6. A partir da concepo centralizada que o Programa desenvolveu seu modelo, baseado na aquisio de grandes lotes padronizados de equipamentos concebidos para atender s mais diversas condies encontradas pelo pas, sem a necessidade de maiores participaes das comunidades a serem beneficiadas ou estudos das caractersticas locais. Aps a aquisio, o Programa simplesmente escolheu, s vezes com participao das suas coordenaes estaduais, os locais que deveriam ser contemplados e solicitou a seus parceiros, alguns explicitamente desinteressados (caso da Chesf), que os instalassem. 7.7. Ou seja, o modelo de atuao foi desenvolvido para atender s caractersticas do MME e no aos objetivos do Programa. A escolha da tecnologia adotada, a fotovoltaica, se deu a partir da constatao de sua adequao a todo territrio nacional e sua capacidade de atendimento pontual. Sendo assim, no haveria necessidade de maiores estudos locais sobre a disponibilidade de fontes de energia mais adequadas, a demanda necessria pela comunidade,
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a forma de manuteno adequada e tudo o mais que importante para se garantir o sucesso da implantao de um microssistema energtico. 7.8. A opo por essa tecnologia resolveu o problema de padronizao do MME, mas acarretou outros srios problemas que no foram considerados. Os equipamentos adquiridos foram todos importados, pelo menos em seus componentes mais significativos, sem participao da tecnologia e indstria nacionais. Sendo que, durante o perodo do Programa, a nica indstria brasileira e do Hemisfrio Sul capaz de produzi-los entrou em srias dificuldades e hoje se encontra em vias de encerrar suas atividades, enquanto o Governo do Brasil se torna um dos maiores compradores mundiais desse tipo de equipamento. 7.9. Sem o desenvolvimento da tecnologia e indstria nacionais e tambm de recursos humanos, a manuteno se tornou muito difcil, a substituio de peas importadas um grave problema, e o nmero de equipamentos instalados sem funcionar atinge a proporo de, no mnimo, 36%. Muitas dessas quebras devem-se a problemas de fbrica ou de inadequao do equipamento s condies locais, o que um indcio da impropriedade de se tentar obter uma soluo nica para diversas realidades diferentes. 7.10. Enquanto isso, o Brasil dispe de grandes contingentes de pesquisadores e empresas capacitados em diversas tecnologias (elica, biomassa, micro e pequenas centrais hidroeltricas, etc) aplicveis pequena gerao de energia. A auditoria obteve retorno de diversas universidades e centros de pesquisa interessados em desenvolver atividades sobre o tema sob a forma de parcerias com o Programa. 7.11. A postura autocentrada do Programa tambm acarreta numerosos problemas. O nmero de parcerias formadas pelo Programa claramente insuficiente diante dos desafios enfrentados. Atualmente, o Programa distribui equipamentos em escolas pblicas sem o conhecimento do MEC, consequentemente , no h articulaes com os programas desse Ministrio. Logo, no causa surpresa o baixo aproveitamento da energia disponibilizada, que poderia ser potencializada se acompanhada por aes como o da educao de jovens e adultos, de caracterstica noturna, TV Escola, com vdeos educativos, melhoria da merenda escolar, possvel pela presena de refrigerador, e outros. 7.12. A escolha das escolas beneficiadas mostrou-se, por vezes, inadequada, em razo de algumas estarem em mau estado, com poucos alunos e, mais grave, j terem sido contempladas pela rede de energia eltrica. Diversos painis fotovoltaicos e bombas dgua foram sistematicamente encontrados em locais prximos rede eltrica, em desacordo com o objetivo central do Programa e com a racionalidade econmica, revelando inexplicvel desperdcio de recursos pblicos. 7.13. preciso relatar que muitos dos locais beneficiados pelo Programa e atendidos posteriormente pela extenso da rede eltrica, foram atendidos por meio do Programa Luz do Campo, do prprio MME, o que evidencia uma descoordenao interna do Ministrio. 7.14. Como consequncia, a efetividade do Programa baixa, ressalvando-se a importncia da disponibilizao da energia eltrica em localidades distantes da rede e a atuao de algumas entidades envolvidas em sua execuo que geram resultados relevantes no nvel local. Foram numerosas as boas prticas encontradas em locais especficos, especialmente naqueles atendidos pela Cemig, pelo Governo do Acre e pelo Projeto Xing. A possvel razo para se entender porque o Programa no se aproveitou dessas prticas para
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incorpor-las e dissemin-las, a falta de estrutura compatvel e alguma auto-suficincia caracterstica de uma postura autocentrada. 7.15. Assim, as recomendaes foram feitas no sentido da reviso do atual modelo de atuao do Programa. As correes pontuais que tm ocorrido mostraram-se insuficientes para organizar o Programa de modo que consiga atender a seus objetivos ambiciosos. 7.16. Inicialmente, preciso que os gestores do Programa incentivem a participao de responsveis e das comunidades locais como, por exemplo, mediante a formao de comisses estaduais, nos moldes da formada no Estado do Acre, com representantes de diversas reas, a fim de orientar as aes do Programa no estado, coordenando-as com outros programas e iniciativas locais e evitando a superposio com os planos de expanso da rede. Alm disso, deve-se adotar como critrio para a priorizao das comunidades, a distncia rede eltrica. 7.17. Tambm preciso que se faa o levantamento prvio das demandas e necessidades das comunidades a serem beneficiadas, bem como o nmero de beneficiados pelos sistemas. Para isso, pode-se usar como boa prtica o tipo de levantamento realizado no Projeto Xing. 7.18. Alm disso, preciso tambm haver o mapeamento tcnico da oferta de possveis fontes locais de energia que sejam as mais adequadas. Esses levantamentos podem ser feitos por microregio geogrfica e com uso de convnios ou contratos com universidades e centros de pesquisa. Muitos j se manifestaram favoravelmente idia. O nmero de beneficiados tambm poderia ser critrio de prioridade, atendendo prioritariamente aquelas comunidades que tenham potencialmente maior nmero de beneficiados. 7.19. A partir desses dados, deve ser desenvolvido um projeto prprio para cada comunidade que atenda aos critrios do Programa, ressaltando seu custo e seus benefcios, a forma como se dar a sustentabilidade do sistema a ser instalado, a tecnologia envolvida, a especificao dos equipamentos, as demais aes a serem estimuladas junto comunidade para o melhor uso da energia e outros aspectos que sejam necessrios para a correta anlise do projeto, semelhante ao que feito pelo Programa de Saneamento Bsico da Funasa/Ministrio da Sade, por exemplo. 7.20. Esse no um caminho nico a ser trilhado pelo Programa, mas pode ser a base de uma reviso necessria aos seus caminhos que garanta o atingimento de melhores resultados e permita a ampliao de seus impactos. 7.21. Como aspecto positivo a ser ressaltado esto as rpidas iniciativas articuladas pelos gestores aps o conhecimento dos problemas encontrados pela auditoria. A suspenso da aquisio de novos equipamentos at o estabelecimento de um mecanismo de controle e a reestruturao da atuao do Programa demonstram a receptividade dos responsveis aos trabalhos da auditoria. Logo, tais iniciativas devero ser analisadas nos posteriores trabalhos de monitoramento da auditoria. 7.22. A proposta bsica do Programa: permitir o acesso energia eltrica de comunidades isoladas da rede de distribuio convencional, o seu ponto mais forte. Estudos realizados para as Naes Unidas demonstram que a oferta de energia eltrica um poderoso fator de elevao do bem estar das comunidades, representado pela elevao do seu IDH. Isso tanto mais verdade quando as populaes se encontram na faixa de IDH < 0,5, que o caso
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daquelas atendidas pelo Projeto Alvorada e que so o atual alvo do Programa Energia das Pequenas Comunidades. 7.23. Os nmeros estimados referentes ao contingente sem acesso energia eltrica no Brasil reforam a importncia do Programa: 20 milhes de pessoas, 100 mil comunidades, 3 milhes de estabelecimentos rurais e 58 mil escolas pblicas. 7.24. Tambm importante so os objetivos elencados no Decreto que deu origem ao Programa. Esses objetivos remetem a um Programa bem balanceado, com preocupaes relevantes quanto ao uso de fontes de energia renovveis - existe o compromisso recente do pas em incrementar o uso dessas fontes - e sustentabilidade, representada na preocupao do desenvolvimento da tecnologia e indstrias nacionais, bem como na formao de recursos humanos capacitados. Essa base idealizada daria sustentao ao atendimento das demandas sociais bsicas e aos pequenos produtores das comunidades isoladas. 7.25. A atuao da auditoria, por meio de Representao apresentada no decurso dos trabalhos, acarretou a suspenso da aquisio de 6.000 equipamentos previstos para 2002 no valor de U$ 30.000.000,00 (trinta milhes de dlares) e que correriam elevado risco patrimonial, com consequente desperdcio de recursos pblicos. 7.26. A adoo das recomendaes tambm garantiria o melhor uso dos, aproximadamente, US$ 45.000.000,00 (quarenta e cinco milhes de dlares) estimados para a compra dos 9.000 equipamentos prevista para 2003. No mnimo, diminuiria significativamente o percentual de equipamentos no funcionando (36%), acarretando economia de mais de US$ 16.000.000,00 (dezesseis milhes de dlares), correspondente ao valor dos equipamentos adquiridos que potencialmente viriam a quebrar. 7.27. Tambm recebero maiores benefcios uma populao estimada em mais de 2 milhes de pessoas, considerando-se o melhor uso dos recursos previstos e os efeitos de um melhor planejamento que potencializaro os resultados do programa. 7.28. Por fim, com a reviso do modelo tecnolgico adotado, haveria a possibilidade de economizar parte relevante em moeda estrangeira do total de US$ 45 milhes programados para se investir at final de 2003, beneficiando a indstria nacional, a gerao de empregos e o desenvolvimento de tecnologias que tero carter estratgico para o pas nos prximos anos.
8.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
8.1. Com o objetivo de contribuir para a melhoria de desempenho do Programa Energia das Pequenas Comunidades, prope-se que o Tribunal: I. recomende ao Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico do Ministrio de Minas e Energia que: a) reveja o modelo do Programa, analisando alternativas de atuao diversas das atuais, que contribuam para a melhor consecuo dos seus objetivos, bem como adotando formas de incorporar boas prticas desenvolvidas pelos seus executores, tais como a maior participao da comunidade a ser beneficiada; b) estimule a formao de comisses estaduais que tenham a participao das diversas reas do governo local e de interessados nas aes do Programa (membros da sociedade organizada, universidades, associaes de produtores e
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c)
d)
e) f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
outros), como ocorre, por exemplo, no Estado do Acre, condicionando a oferta de equipamentos e recursos atuao desta comisso; reveja a forma de escolha dos locais para instalao dos sistemas adquiridos, confirmando as reais condies de operao das estruturas sociais que sero beneficiadas, incorporando a distncia rede de distribuio de energia eltrica convencional aos critrios de seleo das comunidades a serem beneficiadas, priorizando as comunidades que tenham o maior nmero de possveis beneficiados, bem como levantando preliminarmente as demandas energticas das comunidades a serem beneficiadas; condicione, para o caso de instalaes em escolas pblicas, a presena de condies mnimas de uso das instalaes escolares, a serem providas pelas prprias prefeituras, para o recebimento do sistema de gerao de energia, a exemplo do que faz a Cemig; desenvolva formas de promover treinamento e capacitao de responsveis pela manuteno, acompanhamento e assistncia tcnica dos equipamentos; confeccione manuais sobre o manuseio e manuteno bsica para os usurios dos sistemas energticos instalados, em linguagem simples e clara, a exemplo das cartilhas distribudas pela Cemig e pelo Estado do Acre; incremente a integrao com outros programas governamentais, de forma a que sejam implementadas aes sociais conjuntas, em especial, com o Ministrio da Educao (que tem programas como TV Escola, Biblioteca da Escola, Educao de Jovens e Adultos, entre outros) e com o INCRA (voltadas para treinamento e capacitao de assentados); levante informaes bsicas sobre os poos dgua que recebero sistemas de bombeamento, tais como: altura manomtrica, vazo, dados da anlise fsicoqumica e bacteriolgica da gua, para que possa ser corretamente especificada a bomba, bem como possam ser adequadamente definidas as possveis aplicaes da gua extrada; consulte o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior sobre a possibilidade de existncia de dumping nos preos fornecidos nas licitaes para aquisio dos sistemas fotovoltaicos e sobre a existncia de subsdios s indstrias estrangeiras do setor fotovoltaico, nos termos do Decreto n 3.981 de 24/10/2001; estude a incluso de clusula no edital de licitao, exigindo um estoque mnimo de peas de reposio e a instalao de assistncia tcnica especializada e disponvel no pas durante o prazo de vida til dos equipamentos; preveja recursos a serem destinados especificamente a estimular projetos de implantao de programas de estudos e de formao de RH para pesquisa e desenvolvimento da tecnologia adotada; promova a descentralizao na execuo do Programa, com base nos Arts. 2, Incisos II e III, 3 e 5, Incisos I a III, de seu Decreto de criao, por intermdio da articulao de parcerias com instituies de reconhecida competncia nas diversas reas de energias renovveis (centros de pesquisa, laboratrios e centros de referncia em energias renovveis), para realizao de estudos prvios de viabilidade abrangendo levantamento dos potenciais locais de energia renovveis;
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m) institua os seguintes indicadores de desempenho, destinados ao acompanhamento e avaliao gerencial do Programa Energia das Pequenas Comunidades: 1- Valor do Watt-pico para eletrificao em reais 2- Valor por Watt-pico para bombeamento de gua em reais 3- Nmero de comunidades atendidas 4- Nmero de profissionais capacitados por comunidade atendida 5- Populao beneficiada pelos sistemas implantados 6- Taxa de sistemas em funcionamento aps dois anos de sua implementao 7- Taxa de sistemas em funcionamento aps cinco anos de sua implementao 8- Nmero de pesquisas relacionadas patrocinadas pelo Programa 9- Percentual de participao dos componentes nacionais no preo dos sistemas de gerao de energia adquiridos pelo Programa 10- Percentual de participao dos componentes nacionais no preo dos sistemas de bombeamento adquiridos pelo Programa 11- Mdia do nmero de novas atividades relacionadas com acesso energia por comunidade atendida aps 1 ano de instalao. 12- Proporo de comunidades beneficiadas frente ao total de comunidades sem energia em municpios com IDH<0,5; II. determine ao Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico do Ministrio de Minas e Energia que: a) compatibilize a atuao do Programa Energia das Pequenas Comunidades com a do Programa Luz no Campo e de outros rgos e entidades envolvidos com eletrificao rural; b) levante informaes sobre os sistemas instalados quanto ao estado de conservao, ao funcionamento e distncia da rede eltrica, alm da aposio de plaquetas de tombamento, conforme IN/SEDAP/205/88; c) exija a assinatura de termos de responsabilidade junto aos municpios, aos estados ou outro ator do processo quanto conservao dos sistemas instalados; d) remeta ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de sessenta dias, plano de ao, contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados na alnea m do item 8.1.I acima, contemplando prazo para o atingimento dessas metas e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsveis pela implementao dessas medidas; e e) estabelea grupo de contato de auditoria, com a participao do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico, de representante do Programa Luz no Campo, da SFC e da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Gesto do MME, bem como da Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel. O objetivo que o grupo de contato atue como canal de comunicao com este Tribunal e acompanhe a implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho e o atingimento das respectivas metas;
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III.
determine Secretaria Federal de Controle Interno que informe nas contas da Coordenao Geral de Oramento e Finanas (CGOF) do MME a verificao dos procedimentos efetuados pelos responsveis pelo Programa Energia das Pequenas Comunidades para: a) responsabilizao da empresa Total Energy com vistas ao integral ressarcimento dos equipamentos com defeitos de fabricao; b) responsabilizao pelos defeitos que apresentam os equipamentos fornecidos pela Empresa Solar Jack; e c) investigao da ocorrncia e das razes de queima prematura de lmpadas servidas pelos sistemas instalados na fase V do Programa. remeta cpia da Deciso que vier a ser adotada nestes autos, acompanhada dos respectivos Relatrio e Voto, e deste Relatrio de Auditoria ao Ministro de Estado de Minas e Energia; ao Secretrio de Energia do Ministrio de Minas e Energia; aos Coordenadores Estaduais do Prodeem; aos Presidentes das Comisses de Assuntos Sociais e de Fiscalizao e Controle do Senado Federal; ao Presidente da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara Federal; ao Presidente da Comisso de Minas e Energia da Cmara Federal; ao Diretor do Departamento Nacional de Desenvolvimento Energtico do MME; ao Gerente do Programa Energia das Pequenas Comunidades e ao Secretrio Federal de Controle Interno. autorize a converso destes autos em monitoramento, nos termos do art. 243 do RI/TCU, encaminhando-o 1a Secex, a qual se vincula a clientela da rea de energia, para verificar a implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal.
IV.
V.
Seprog, em 7 de fevereiro de 2003.
Fernando Antnio Dorna Magalhes ACE Matr. 3864-4 Coordenador
Edison Watanabe ACE - Matr. 4224-2
Carlos Augusto de Melo Ferraz ACE Matr. 2807-0
Francisco Eduardo Carrilho Chaves ACE - Matr. 3843-1
Jos Mauro Bitarelli Martins ACE Matr. 157-0
Waldy Sombra Lopes Jnior ACE - Matr. 1043-0
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Auditoria de Natureza Operacional no Programa Energia das Pequenas

COMO MELHORAR O MODELO OPERACIONAL DO PROGRAMA

Ver Apndice III, Fases do Prodeem. 11

Total 1.933 4.361 682 655 206 1.075 8.912 37.258

Watt-pico - medida de potncia eltrica. 19

Tabela 6 - Levantamento da SFC (2001) Estados AC AP AL AM CE GO MG MT PB PI RN RR SC SP TO SE RS RO RJ PR PE PA MS ES BA Total

Condio dos sistemas instalados Funcionando No Funcionando 7 1 2 5 3 4 2 11 13 5 29 4 4 14 29 1 8 5 11 10 3 2 1 12 19 1 19 1 2 7 6 15 9 1 28 5 9 9 5 31 23 241 135

2- Definio das prioridades juntamente com os representantes locais.

3- Visita prvia s comunidades que sero beneficiadas.

4- Celebrao de Termo de Cooperao Tcnica com a Prefeitura Municipal ou Entidade Representante.

6- Treinamento de Agentes locais para dar suporte aos sistemas instalados.

Figura 3 - Comparativo de Preos de Equipamentos Fotovoltaicos

Cotaes internacionais X Indstria nacional

Fonte: Pesquisa de preos nos sites de empresas na Internet.

Fonte: ANEEL. Atlas da Energia Eltrica do Brasil. Braslia: ANEEL, 2002.

Escala: excelente, bom, ruim, pssimo. 42

0,06 a 0,09/kWh 15/GJ

GigaJoule - medida de energia KiloWatt hora - medida de potncia 44

Tabela 8 - Indicadores do Programa Energia das Pequenas Comunidades no PPA

Indicador de potncia mxima capaz de ser gerada pelo equipamento. 46

Fonte: Equipe de Auditoria.

Seprog, em 7 de fevereiro de 2003.

Fernando Antnio Dorna Magalhes ACE Matr. 3864-4 Coordenador

Edison Watanabe ACE - Matr. 4224-2

Carlos Augusto de Melo Ferraz ACE Matr. 2807-0

Francisco Eduardo Carrilho Chaves ACE - Matr. 3843-1

Jos Mauro Bitarelli Martins ACE Matr. 157-0

Waldy Sombra Lopes Jnior ACE - Matr. 1043-0

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