Informe Al Poder Ejecutivo 2005-07

INFORME
SOBRE LA ACTIVIDAD DEL GOBIERNO

1º de marzo de 2005 – 28 de febrero de 2007
Daniel Buquet y Daniel Chasquetti
Instituto de Ciencia Política

Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de la República
Informe sobre la actividad del Gobierno 2005 – 2007
INDICE GENERAL
I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO 5

1. Estructura del gobierno 5
1.1 Fragmentación y polarización 6
1.2. Estructura del gabinete 7
1.3. Entes Autónomos y organismos de contralor 7
2. La dinámica del gobierno 12
3. Actividad del Poder Ejecutivo durante los primeros dos años 13
3.1. La toma de decisiones 15
3.2. Decretos 16
3.3. Resoluciones 18
4. La agenda pública 22
5. Opiniones de las elites 28
5.1. La imagen de la Presidencia República 28
5.2 Evaluación de políticas 31
5.3. Relaciones Poder Ejecutivo – Poder Legislativo 32
5.4. Relaciones Gobierno – Oposición. 33
II. ACTIVIDAD DEL PODER LEGISLATIVO 36

6. Legislación sancionada 36
6.1. Leyes y proyectos en el 2006 36
6.2. El bienio 2005-06 en perspectiva comparada 37
Presentación de proyectos. 38
Aprobación de leyes. 41
6.3. Una evaluación cualitativa de la legislación 41
6.4. ¿Cuánto tarda una ley en ser aprobada? 42
6.5. Explicación de los resultados 47
Mayorías en las cámaras 48
El trabajo de las Comisiones 49
Distribución del trabajo en Comisiones 53
6.6. Resumen 59
7. Fiscalización del Poder Ejecutivo 62
7.1. Ministros en Comisiones 62
7.2. Llamados a Sala, Interpelaciones y Comisión General 65
7.3. Solicitud de pedidos de informe 66
7.4. Respuestas a los pedidos de informes 69
7.5. ¿Cuánto tardan los ministerios en responder? 71
7.6. Resumen 74
8. Postscriptum: El período legislativo 2005-2007 83
8.1 Producción legislativa 83
8.2. Tramitación de la agenda el Poder Ejecutivo 85
8.3. Fiscalización del Parlamento 88
8.4. Un enfoque integrado de la fiscalización 91
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INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS
Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos. 6

Cuadro 2: Disciplina en el Parlamento por partido. 7
Cuadro 3. Distribución ideológica de las bancadas oficialistas en el Senado. 8
Cuadro 4. Proyectos, leyes, decretos y resoluciones. 2000-01 y 2005-06 16
Cuadro 5. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/05- 02/06 20
Cuadro 6. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/06 - 02/07 20
Cuadro 7. Indice de calificación de instituciones y actores por preferencia partidaria 31
Cuadro 8. Evaluación de políticas por preferencia partidaria y tipo de elite 33
Cuadro 9. Eficacia de los Poderes. Leyes sancionadas en los primeros dos años. 37
Cuadro 10. Proyectos presentados. 2005-06 37
Cuadro 11. Proyectos presentados según iniciativa por Poder. 2005-06 38
Cuadro 12. Leyes y Proyectos por bienio 39
Cuadro 13. Proyectos en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006 40
Cuadro 14. Leyes en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 41
Cuadro 15. Leyes según importancia política 2005-06 44
Cuadro 16. Leyes según nivel de importancia. 1985-06 45
Cuadro 17. Tiempo de tramitación de las leyes 46
Cuadro 18. Tiempo de tramitación legislativa según iniciativa e importancia 46
Cuadro 19. Apoyos legislativos de los gobiernos 48
Cuadro 20. Votaciones de las leyes en general en el Senado. 49
Cuadro 21. Votaciones divididas según nivel de importancia 50
Cuadro 22. Relación de las Comisiones de ambas Cámaras con el PE (Ministerios) 52
Cuadro 23. Presidencias de Comisiones Permanentes por partido 53
Cuadro 24. Diputados. Presidentes de Comisiones Permanentes 2005-06 54
Cuadro 25. Senado. Presidentes de Comisiones Permanentes. 2005-06 54
Cuadro 26. Distribución en comisiones de los proyectos de ley del PE 57
Cuadro 27. Enmiendas en Comisiones leyes propuestas por el PE. 2005-06 58
Cuadro 28. Enmiendas en Comisiones leyes propuestas por el PE. 2000-01 59
Cuadro 29. Tipos de enmiendas en comisiones. 2005-06. 59
Cuadro 30. Tipos de enmiendas y primera cámara 59
Cuadro 31. Cámaras donde se realizan las modificaciones 60
Cuadro 32. Votación de los proyectos modificados en comisiones del Senado 60
Cuadro 33. Enmiendas en comisiones según temáticas 61
Cuadro 34. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2005-06 66
Cuadro 35. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2000-01 67
Cuadro 36. Visitas de Ministros a Comisiones 67
Cuadro 37. Llamados a Sala e Interpelaciones 2005-06 68
Cuadro 38. Llamados a Comisión General 68
Cuadro 39. Interpelaciones y Llamados a Comisión General. 69
3
Cuadro 40. Pedidos de Informes en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006 70
Cuadro 41. Pedidos de Informe según destino 72
Cuadro 42. Pedidos de Informes según partido y destinatario. 2005-06. 72
Cuadro 43. Pedidos de Informe y Respuestas de los Ministerios. 2005-06 73
Cuadro 44. Respuestas según partido solicitante 74
Cuadro 45. Respuestas según partido solicitante 74
Cuadro 46. Tiempo promedio de respuesta a los Pedidos de Informe 75
Cuadro 47. Eficacia y Eficiencia por bienio en la respuesta a Pedidos de Informe. 77
Cuadro 48. Proyectos de ley en la 46° Legislatura según año de presentación 83
Cuadro 49. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y votación 83
Cuadro 50. Tramitación de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo 85
Cuadro 51. Tramitación de la agenda del Ejecutivo 86
Cuadro 52. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007) 89
Cuadro 53. Índice de Fiscalización Parlamentaria 91
Gráfico 1. Decretos por ministerio. Primeros bienios. 17
Gráfico 2. Comparación decretos. Primer y segundo año del actual gobierno 19
Gráfico 3. Resoluciones del Ejecutivo comparando los dos primeros años de gobierno. 21
Gráfico 4. Resoluciones por ministerio 2005-2006 22
Gráfico 5. Encuesta de elites. Evaluación Instituciones 2001-05 30
Gráfico 6. Encuesta de elites. Evaluación Instituciones y Actores Políticos 31
Gráfico 7. Encuesta de elites. Evaluación de las Políticas 33
Gráfico 8. Encuesta de elites. Relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo 34
Gráfico 9. Encuesta de elites. Actitud del gobierno con relación a la oposición 36
Gráfico 10. Encuesta de elites. Actitud de la oposición con relación al gobierno 37
Gráfico 11. Encuesta de elites. Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido 38
Gráfico 12. Encuesta de elites. Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido 38
Gráfico 13. Leyes y Proyectos en 2006 39
Gráfico 14. Proyectos presentados por partidos. Año 2006 39
Gráfico 15. Tiempo de tramitación de las leyes 47
Gráfico 16. Pedidos de Informes. Año 2006 69
Gráfico 17. Evolución Número de Pedidos de Informe (bimestres) 71
Gráfico 18. Eficacia y eficiencia en la contestación de Pedidos de Informes 2005-06 76
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I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO
El Poder Ejecutivo es el actor central del gobierno, especialmente dentro de un esquema

constitucional presidencialista que le atribuye a la vez funciones de jefe de Estado y jefe
de gobierno. Sus atribuciones son diversas y poderosas y lo ubican como el ámbito con
la capacidad de marcar la orientación y el ritmo de la actividad gubernativa. Su
actividad es múltiple y responde a necesidades diversas, desde la aplicación de un
programa de gobierno que incluye reformas estructurales hasta tomar decisiones de
carácter administrativo como la aprobación de un feriado. La vastedad y diversidad de
su actuación, que incluye al Presidente, a los Ministros, al Consejo de Ministros y a
diferentes oficinas y jerarcas, difícilmente pueda evaluarse sin la elaboración de una
síntesis ordenada. En este capítulo se presenta un análisis de las principales líneas de
acción del Poder Ejecutivo durante sus dos primeros años de gobierno y de sus
repercusiones sobre los principales actores de la sociedad.
1. Estructura del gobierno
Un primer aspecto a considerar es la propia estructura del gobierno a partir de las

características que presenta la integración del gabinete. Su armado no se relaciona
simplemente con la selección de las personas adecuadas para el cumplimiento de ciertas
tareas, sino con los criterios y estrategias políticas utilizadas para su designación. Estos
criterios y estrategias son los que caracterizan el armado del gobierno y tienen un
impacto relevante en el transcurso posterior del proceso de toma de decisiones.
Todos los presidentes electos desde 1971 en adelante fueron minoritarios en el

legislativo, por lo que debieron construir acuerdos multipartidarios para poder llevar
adelante sus gobiernos. Con el transcurso del tiempo, dichos acuerdos se volvieron más
sofisticados, adquiriendo el estatus de coaliciones de gobierno. Los intentos de los
sucesivos presidentes por alcanzar la cooperación interpartidaria, estuvieron siempre
guiados por el objetivo de asegurar una relación estable y coordinada con el Parlamento.
La llegada al gobierno del Frente Amplio con una mayoría legislativa propia, marca un
cambio sustantivo en el formato de gobierno uruguayo. El Presidente Vázquez no
construyó una coalición como sus antecesores sino que, por el contrario, instaló un
5
gobierno de partido apoyado en un gabinete con un carácter eminentemente político.

Vázquez es el primer mandatario electo después de la dictadura que cuenta con una
mayoría parlamentaria suficiente como para aprobar sus iniciativas legislativas, sostener
a sus ministros ante intentos de censura y designar en segunda instancia a los Directores
de las Empresas Públicas. No obstante, la dependencia de su bancada legislativa es
extrema, ya que cuenta con una mayoría ajustada en ambas cámaras y cualquier
deserción podría tener un costo político importante. Por tanto, el actual gobierno está en
condiciones favorables, pero la cohesión de su soporte legislativo es un factor de primer
orden.
1.1 Fragmentación y polarización
Uruguay ha tenido históricamente partidos políticos fraccionalizados, donde los grupos

organizados en su interna presentan altos niveles de visibilidad pública y estructuras de
liderazgo consolidadas. A su vez, los partidos políticos carecen de jefes de partido al
estilo europeo, u órganos de dirección capaces de imponer decisiones al conjunto de la
organización. El modelo privilegia, en cambio, a los jefes de fracción, que controlan
únicamente a los miembros de su grupo mediante el manejo de las nominaciones
electorales de la fracción. De este modo, los presidentes electos controlan únicamente
las decisiones de su fracción y no las del conjunto del partido. La literatura
especializada coincide en que el FA ha evolucionado hacia ese modelo, ya que su
organización y funcionamiento adquirió las facetas más características de los partidos
uruguayos El cuadro 1 muestra el grado de fraccionalización interna de los principales
partidos uruguayos.
Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos (Número Efectivo de Fracciones).

1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10 Promedios
Frente Amplio 2,6 2,3 3,5 4,8 4,5 3,5
Partido Colorado 2,3 2,5 1,9 2 1,9 2,1
Partido Nacional 1,8 2,9 4,2 1,7 2,7 2,7
Fuente: Buquet et.al. (1998) y Banco de Datos del ICP de la Universidad de la República.
Como puede verse el FA es el partido con mayor número efectivo de fracciones,

fenómeno que responde a su diversidad interna y su crecimiento electoral. Esta
fraccionalización interna es un contrapeso importante de su condición mayoritaria por lo
6
que la clave de su capacidad de acción está en su aptitud para actuar disciplinadamente.

El cuadro 2 presenta información sobre la disciplina parlamentaria de los partidos
uruguayos durante los últimos cuatro períodos de gobierno.
Cuadro 2: Disciplina en el Parlamento por partido (promedios de resultados).

1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 Promedios
Frente Amplio 100 100 92 96 97
Partido Colorado 91 87 99 100 94
Partido Nacional 94 90 99 94 94
Votaciones 44 33 34 26 34
Fuente: Lanzaro et.al. (2000) y Koolhas (2004).
En el cuadro se observa que, en los últimos veinte años, los partidos políticos uruguayos
han sido extremadamente disciplinados y el FA es el que muestra el índice más alto.
Podríamos razonablemente pensar que un presidente con poderes institucionales fuertes,
un soporte legislativo mayoritario y además disciplinado, estará en condiciones
inmejorables para desarrollar una relación de cooperación con el Parlamento. Los
antecedentes muestran que el FA es un partido altamente disciplinado, pero no debe
olvidarse que ese comportamiento se registró en el ejercicio de la oposición política a
los sucesivos gobiernos de los partidos tradicionales. Este punto es importante porque
los partidos pueden ser más o menos disciplinados según sea la función que cumplan en
el sistema. Por ejemplo, el PN fue más disciplinado en la oposición que en la gestión del
gobierno (1990-1995). El PC, en cambio, mostró sus mayores niveles de cohesión
precisamente cuando ejerció la Presidencia de la República.
La clave para saber si el FA será un partido disciplinado en el gobierno debe buscarse

en el examen del posicionamiento de las distintas fracciones que lo integran y en las
decisiones estratégicas que el presidente ha tomado a la hora de designar a los miembros
del gobierno y, especialmente, en su capacidad de liderazgo.
Las divergencias en la interna de cualquier partido pueden estudiarse a partir del análisis
de las posiciones ideológicas (autoidentificación) que asumen sus legisladores. La
escala izquierda – derecha puede ser muy útil para captar la diversidad de preferencias,
al tiempo que posibilita la ubicación relativa de los diferentes actores así como el
cálculo de las distancias que entre ellos existe. El siguiente cuadro muestra, agrupados
por sector, los promedios de las autoidentificaciones ideológicas de 115 legisladores
uruguayos encuestados entre 2001 y 2004 por la Encuesta Permanente de Elites del ICP.
7
Cuadro 3. Distribución ideológica de las bancadas oficialistas en la Cámara de Senadores*

Ideología Senado 2005-2010 Ideología Senado 2000-2005
MPP 2,0 6 35% Lista 15 5,8 5 28%
Alianza Progresista 3,0 2 12% Foro Batllista 5,2 6 33%
Espacio 90 3,2 2 12% Herrerismo 5,7 5 28%
Democracia Avanzada 3,5 1 6% Alianza Nacional 4,8 2 11%
Asamblea Uruguay 3,5 3 18%
Nuevo Espacio 3,5 1 6%
Vertiente Artiguista 3,6 2 12%
17 100% 18 100%
* Los valores surgen de una escala de 1 a 10, donde 1 representa la extrema izquierda y 10 la extrema derecha
Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Observatorio Política - Instituto de Ciencia Política (2001-2004)
Allí se puede observar que los legisladores de los sectores que hoy integran el FA se
ubican significativamente más a la izquierda que los legisladores pertenecientes a los
partidos tradicionales. Si comparamos los dos bloques políticos que gobernaron el país
durante las administraciones anterior y actual, vemos que la distancia ideológica
máxima en la bancada del gobierno actual es de 1,5 mientras que la de la coalición
anterior era de solamente un punto. La diferencia es mayor aún si consideramos que los
grupos “extremos” del actual gobierno (el MPP que se ubica en la posición 2 y varios
sectores en la posición 3,5) son muy voluminosos y representan más del 75% de la
bancada. En cambio, dentro de la coalición entre blancos y colorados, prácticamente el
90% de la bancada se ubicaba en posiciones que no diferían más de seis décimas entre
sí. En definitiva la mayoría legislativa del actual gobierno no sólo está más fragmentada
que la del anterior sino que también luce más polarizada. A esto debe agregarse que los
posiciones ideológicas en las que se ubican promedialmente los legisladores blancos y
colorados están muy próximas al centro de la escala, lo que debe asociarse a un mayor
pragmatismo, mientras que los legisladores frentistas serían más ideologizados.
Sin embargo existen dos diferencias muy relevantes a favor del gobierno actual que
contrapesan la fragmentación y polarización. Por un lado el gobierno está formado por
un partido político y no por una coalición, por lo que puede esperarse una mayor fluidez
y consistencia en su comportamiento legislativo. Por otra parte, el Presidente Vázquez
ejerce un efectivo liderazgo sobre el conjunto, por encima de los líderes de fracción, por
lo que estos no se relaciones con aquel simplemente como con un primus inter pares
sino como con un verdadero jefe político. En definitiva, el ejercicio del liderazgo
político del Presidente y las exigencias partidarias en materia de disciplina son ventajas
8
adicionales del gobierno actual respecto de los anteriores.
1.2. Estructura del gabinete
El gabinete de Vázquez fue diseñado con el objetivo de desarrollar un centro de

decisión sólido, capaz de cohesionar al conjunto del partido político en torno a los
objetivos del gobierno. El gabinete de Vázquez muestra una integración particular. Si se
toma en cuenta únicamente la filiación de los ministros y el peso de cada grupo en el
Parlamento, podría concluirse que algunos sectores están sobre-representados (Partido
Socialista, Alianza Progresista, Vertiente Artiguista y Partido Comunista) en tanto otros
están sub-representados (MPP, Asamblea Uruguay y Nuevo Espacio). Pero esta forma
de analizar el gabinete es errónea. Entre los ministros están los jefes de fracción del FA
que garantizan la disciplina del 88% de la bancada legislativa, junto a un puñado de
ciudadanos de confianza absoluta del Presidente.
De este modo, el objetivo estratégico del presidente es muy claro: construir un centro de
decisión que garantice la disciplina partidaria en todos los ámbitos. La polarización
ideológica de la interna partidaria sería combatida desde el seno del propio gabinete a
través del compromiso de la mayoría de los líderes. Por esta razón, Vázquez es un
presidente institucional y políticamente fuerte. Cuenta con facultades legislativas
importantes otorgadas por la Constitución, ejerce un efectivo liderazgo sobre su partido
y controla una mayoría parlamentaria en ambas cámaras.
1.3. Entes Autónomos y organismos de contralor
Otro aspecto relevante del armado del gobierno es la designación de los Directorios de
los entes autónomos y servicios descentralizados. Aunque se asume que se trata de
cargos con perfil técnico en los que debe predominar la idoneidad, su distribución se
vinculó tradicionalmente a la realización de acuerdos políticos entre partidos y
fracciones. Este carácter político de los directores se vio reforzado por la reforma
constitucional de 1996 (artículo 175), que condiciona su permanencia en los cargos al
respaldo parlamentario del Consejo de Ministros. La presencia de directores de
diferentes partidos se identificó tradicionalmente con el formato de “coparticipación”
que había caracterizado las relaciones entre gobierno y oposición a lo largo del siglo
9
XX. Sin embargo, luego de la dictadura, primero de hecho y finalmente de derecho, la

designación de estas autoridades se vinculó cada vez más estrechamente a la formación
de una coalición de gobierno.
La condición mayoritaria del FA hace innecesaria la formación de una coalición

interpartidaria de gobierno, más allá que esa posibilidad fue considerada inicialmente.
De todas formas, la exigencia en primera instancia de mayorías legislativas especiales
para obtener la venia para la designación de directores, impone la necesidad de entablar
negociaciones interpartidarias para lograr acuerdos en la materia. Esas negociaciones
comenzaron a realizarse y se llegaron a manejar nombres específicos, aunque algunas
discrepancias en cuanto al número de cargos que le correspondería a cada uno y su
exposición pública las terminaron frustrando. En ese contexto los Directorios quedaron
integrados de forma incompleta, con dirigentes designados por el FA y con la ausencia
absoluta de la oposición. La selección estuvo caracterizada por la búsqueda de perfiles
de idoneidad técnica y sólo marginalmente se consideró la filiación sectorial. El criterio
utilizado tiene la virtud de otorgar una gran legitimidad a las autoridades designadas, lo
que en principio apuntaría a facilitar su gestión. Sin embargo el carácter técnico de las
designaciones impide utilizarlas para negociar apoyos políticos.
Por otra parte, el hecho de que los Directores de entes pertenezcan exclusivamente al
FA, refuerza su posición mayoritaria con un carácter excluyente que deja a la oposición
completamente fuera del gobierno. Si bien este escenario ofrece ventajas al gobierno
para llevar adelante sus políticas sin ninguna clase de obstáculos, también dificulta sus
relaciones con la oposición que no recibe nada a cambio de eventuales apoyos
legislativos que el gobierno podría requerir. La necesidad del gobierno de tener apoyo
en la oposición puede provenir de dos escenarios diferenciados en el tiempo. El primero
refiere al presente y consiste en la adopción de decisiones legislativas que exijan
mayorías especiales. En esta situación se puede contar la designación de la Corte
Electoral, de los organismos de contralor y de diversas autoridades, además de la
aprobación de leyes electorales1 y la promoción de reformas constitucionales a través de
leyes constitucionales. La actual integración de la Corte Electoral y el Tribunal de
Cuentas (órganos designados por la Asamblea General en 1996 que no cuentan con
1
Como la que pretende otorgar el derecho a voto a los uruguayos residentes en el exterior.
10
mecanismos automáticos de renovación como el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo y la Suprema Corte de Justicia) constituye una distorsión de los
equilibrios institucionales que prevé la Constitución y resulta potencialmente peligrosa
en un escenario de conflictividad política creciente. La expresión más acuciante de este
problema durante los dos primeros años de gobierno fue la designación del Fiscal de
Corte, donde el gobierno no ha logrado imponer su preferencia. La negociación y el
acuerdo logrado con la oposición al respecto, abre una perspectiva para revertir la
situación de bloqueo en cuanto a designaciones. Sin embargo, a medida que avanza el
periodo de gobierno disminuyen los incentivos de la oposición para llegar a un acuerdo
global que incluya la CE, el TC y los entes.
El segundo escenario refiere al futuro, donde el gobierno podría requerir del apoyo de la
oposición, y consiste en la eventual aparición de actos de indisciplina legislativa dentro
del partido de gobierno que pudieran ser compensados con apoyo de sectores de la
oposición. Aunque hasta ahora esto no ha ocurrido, ya que el gobierno se ha mantenido
esencialmente unido y ha logrado negociar en el ámbito legislativo medidas que
generaban diferencias en la interna (como la reforma tributaria) la evolución del ciclo
político y el acercamiento del periodo electoral van haciendo cada vez más probable la
aparición de disidencias. La existencia de buenas relaciones con la oposición (o con
parte de ella) y, particularmente, la presencia de figuras representativas de ella en los
directorios de los entes constituye una herramienta del gobierno para obtener los apoyos
que pudiera requerir.
En suma, Vázquez, a diferencia de sus antecesores, ha venido contando con una

situación privilegiada para desarrollar su programa de gobierno. A los poderes que le
otorga la Constitución como Presidente de la República, se suma el poder que brinda el
control de una mayoría legislativa en ambas cámaras y el liderazgo que ejerce sobre su
fuerza política. Sin embargo esta fortaleza es también un límite, en la medida en que el
armado político del gobierno se restringe a la línea presidente-gabinete-bancada
mientras que los entes y la oposición quedaron fuera del esquema.
11
2. La dinámica del gobierno
Aunque la integración original del gabinete implicó un diseño equilibrado que facilita la
línea de mando, al mismo tiempo mostró cierta rigidez, en la medida que su
composición no facilitaba el recambio. Durante los dos primeros años de gobierno se
produjo la sustitución de Alberto Prandi por Liliám Kechichián en la Subsecretaría de Turismo
(por razones personales, según la versión oficial) y finalmente la del Ministro y el
subsecretario del Interior. En este último caso, y más allá de que el renunciante José
Díaz adujo razones personales, se trata de un necesario recambio en la perspectiva de
mejorar la imagen de una cartera que venía cayendo en la valoración ciudadana y que se
había transformado en centro de los ataques de la oposición. Por otra parte, poco
después de cumplidos los dos años se produjo el relevo en la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, asociado al lanzamiento del proyecto de reforma del estado.
En principio estos cambios en la titularidad de las carteras no afectaron los equilibrios

políticos del gabinete, por cuanto la nueva ministra, Daisy Tourné pertenece al mismo
sector político que el ex - ministro y el nuevo director de OPP también forma parte del
mismo grupo que el saliente. Sin embargo hay una diferencia importante, ya que la ex
diputada Tourné es una dirigente de primera línea del PS, y Enrique Rubio es
prácticamente el jefe político de la Vertiente Artiguista, mientras que los jerarcas
anteriores tenían una actividad partidaria marginal y sus cargos en el gabinete no
obedecían a una cuotificación sectorial sino a su condición de hombres de confianza del
presidente. La presencia de dos nuevas figuras políticas de primera línea en el gabinete
(que no representan sector anteriormente excluidos), no sólo altera los balances
anteriores sino que también permite el levantamiento de perfil de las respectivas carteras
generando posibles nuevos conflictos internos.
De todas formas, cumplidos los dos primeros años de gobierno el gabinete del
Presidente Vázquez se muestra como el más estable del periodo pos dictadura. Luego de
dos años de gobierno, todas las administraciones post dictadura habían efectuado
cambios en la titularidad de algunos ministerios. Los gobiernos en minoría de
Sanguinetti (1985-1990) y Lacalle (1990-1995) alcanzaron a cuatro y seis cambios de
ministros respectivamente, luego de cumplidos los dos primeros años de gobierno. Las
administraciones de coalición de Sanguinetti (1995-2000) y Batlle (2000-2005), más
12
estables en la composición de los gabinetes, contaban de todas formas con dos cambios
en el gabinete cada una en torno al segundo año de gobierno.
Pero la estabilidad del gabinete, si bien puede ser reflejo del buen funcionamiento del
gobierno y de su aceptación a nivel de la opinión pública, también puede ser un síntoma
de rigidez. La función del gabinete –especialmente de un gabinete partidario más que
uno de coalición-, además de la natural distribución de tareas, es la de proteger al
Presidente, asumiendo los costos políticos de errores y medidas impopulares y actuando
como fusibles cuando se requiere un cambio de imagen. Sin embargo, el gabinete del
gobierno actual no ha cumplido plenamente con esta función protectora. Si bien el
proceso de deterioro de imagen en el caso del MI se habría subsanado con el nuevo
equipo ministerial, las contradicciones internas como las ocurridas entre el MGAP y el
MEF durante el primer año (tipo de cambio, deudas agropecuarias) y las existentes entre
el MRREE, el MEF y el propio Presidente (Mercosur, TLC) se mantienen como
factores que pueden erosionar la imagen del gobierno. La presencia de dirigentes
políticos de primera línea en el gabinete impide que se desempeñen como meros
subordinados del Presidente y los lleva a actuar con perfil propio tomando posición
pública sobre cuestiones polémicas en la interna del gobierno. Cualquier gobierno puede
tener conflictos intra gabinete, pero estos no deben durar, ya sea porque se logra
armonizar las posiciones (como parece haber ocurrido con el MGAP y el MEF), o
porque el Presidente los lauda (como la asignación presupuestal a la enseñanza). La
persistencia de una situación de conflicto dentro del gabinete es muy desgastante para el
gobierno porque no conforma a nadie, ni a los partidarios de una ni a los de la otra
posición. Esta parece ser hoy por hoy la situación con relación al MRREE, cuyo titular,
por un lado, expone una línea política diferente a la del Presidente (o la del Ministro de
Economía) y, por otro, no conduce directamente aspectos fundamentales de la política
exterior. Si a este problema político se agrega la duración y gravedad del conflicto con
Argentina, que ubica a la cancillería de forma permanente en el tope de la agenda
pública, el frente de la política exterior es sin lugar a dudas la principal debilidad del
gobierno, por encima del deterioro de la imagen del MI o de los cuestionamientos a la
reforma tributaria.
Finalmente aparece en el curso del segundo año de gobierno un actor atípico en la esfera
del gobierno que es el propio partido político, a través de sus órganos de decisión.
13
Algunas de las cuestiones que generan fricciones dentro del gabinete, más que
transmitirse a la bancada oficialista se trasladaron a la mesa política del FA, por obra de
sectores con poco peso en la esfera gubernamental, pero con mayor fuerza en las
estructuras, posición que fue confirmada por el resultado de las elecciones internas del
12 de noviembre de 2006. Este escenario plantea una situación ambigua. Por un lado,
parecería positivo que los conflictos que surjan dentro del gobierno se traten en un
ámbito externo, de forma que el gobierno pueda actuar con unidad y sin obstáculos.
Pero, por otro lado, si la mesa política del FA pretende tener la potestad de imponer
orientaciones políticas al gobierno, el conflicto, lejos de menguar, puede resultar
amplificado. El desafío del gobierno en esta materia parece consistir en derivar los
debates más complejos a la estructura partidaria pero desarrollar su accionar con
prescindencia de las definiciones que se adopten. El mejor escenario en esta hipótesis es
que las resoluciones de la mesa política, el plenario y el congreso sean lo más genéricas
posible, de forma que no resulten en contradicciones explícitas entre la acción del
gobierno y las posiciones de la fuerza política.
En síntesis, el gobierno enfrenta conflictos internos en tres ámbitos diferentes: el

gabinete, la bancada parlamentaria y los órganos de dirección del FA. En el mediano
plazo, el mantenimiento de la cohesión de su bancada legislativa será la tarea más
significativa para asegurar el éxito final de su gestión. Pero en el corto plazo, las
contradicciones intra-gabinete aparecen como un factor potencialmente más peligroso
para el gobierno. En primer término, porque genera un acelerado desgaste de imagen y,
en segundo lugar, porque puede constituir el fundamento de conflictos políticos
mayores, que deriven incluso en la ruptura de la disciplina legislativa de la bancada. Sus
mayores obstáculos estarán por tanto en las desavenencias y eventuales disidencias que
pueda sufrir la interna del FA.
14
3. Actividad del Poder Ejecutivo durante los primeros dos años
La actividad del Poder Ejecutivo tiene dos planos diferenciados. Por un lado tenemos su
actividad fáctica por la que toma un conjunto de decisiones que se concreta
fundamentalmente en la forma de proyectos de ley, decretos y resoluciones. Por otra
parte tenemos su actividad simbólica que consiste en el conjunto de interacciones que
desarrolla con los diversos actores políticos y sociales y que constituye la agenda
pública.
3.1. La toma de decisiones
Para la elaboración de este informe se consideraron, clasificaron y analizaron

parcialmente los tres tipos principales de decisiones que se concretan en el ámbito del
Poder Ejecutivo: proyectos de ley, decretos y resoluciones. En los tres casos se
desarrolló un análisis cuantitativo y, en dos de los rubros, se realiza una comparación
con igual periodo de la administración anterior. En términos generales las grandes cifras
que dan cuenta de la producción de decisiones en la esfera del Poder Ejecutivo son las
que aparecen en el cuadro 4.
Cuadro 4. Proyectos, leyes, decretos y resoluciones. 2000-01 y 2005-06

2000-01 2005-06
Proyectos de ley presentados por el PE 210 281
Porcentaje sobre total de proyectos 33% 37%
Leyes aprobadas propuestas por el PE 163 158
Incidencia en la legislación 75% 66%
Tasa de efectividad 77% 56%
Decretos 917 1142
Resoluciones 3509 3956
En términos generales el volumen de la actividad del Poder Ejecutivo durante los

primeros dos años de la administración actual muestra cifras razonablemente similares a
las de su antecesor. El número de iniciativas de ley presentadas entre marzo de 2005 y
febrero de 2006 es superior a las presentadas en el mismo periodo de la administración
anterior, con lo que supera en cuatro puntos porcentuales el peso del Poder Ejecutivo en
el conjunto de proyectos de ley ingresados al parlamento en el periodo. De todas formas
las iniciativas que lograron la aprobación parlamentaria son prácticamente la misma
cantidad que en el caso de referencia y tienen un peso relativo algo menor en el
conjunto de la legislación del periodo. Por consiguiente, la tasa de efectividad
15
legislativa del Poder Ejecutivo en este periodo muestra un descenso significativo de más
de 20 puntos porcentuales comparada con igual periodo de la administración anterior.
Este simple dato contradice la visión del actual gobierno como un bloque compacto que
aprueba sin ninguna clase de obstáculos todas sus iniciativas. Por el contrario, el trámite
legislativo de las iniciativas del Ejecutivo se torna muchas veces árido y tropieza
frecuentemente con la diversidad de visiones que coexisten en la bancada de gobierno.
Un análisis más detallado de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo se desarrolla en
el capítulo correspondiente a la actividad parlamentaria. Por lo pronto parece claro que
el volumen de esta actividad del ejecutivo es similar a la de su antecesor, por lo que
podemos evaluar que se desarrolla a ritmos normales. En todo caso la menor incidencia
del Ejecutivo en la legislación, así como su menor tasa de efectividad contradicen la
idea de que su condición mayoritaria iría en desmedro de las funciones del Poder
Legislativo.
3.2. Decretos
El segundo ítem en el que se cuantifica la actividad del Poder Ejecutivo es el número de

decretos emitidos, que supera en un 25% a los producidos por el gobierno anterior en el
mismo periodo. Por un lado, no se trata de una diferencia muy significativa y, por otro,
no resulta difícil de explicar si se observa la clasificación de los decretos por ministerio
que aparece en el gráfico 1.
Gráfico 1
Decretos por ministerio. Primeros bienios.
D. Social 02
Deporte 0 7
Vivenda 15
11
Turismo 3
14
Ganadería 64
55
Salud 52
89
Trabajo 434
58
Industria 88
60
Transporte 35
63
Educación 12
18
Defensa 32
78
Economía 239
318
Exterior 47
25
Interior 34
44
Consejo 85
66
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
2000-2001 2005-2006
16
Es evidente que el número de decretos que corresponden al MTSS explica la diferencia

en el número total ya que durante este gobierno se emitieron 434 decretos
correspondientes a esa cartera contra tan sólo 58 en igual periodo de la administración
anterior. La gran mayoría de los decretos del MTSS firmados en los últimos meses de
ambos años corresponden a los convenios colectivos celebrados en el marco del
funcionamiento de los consejos de salarios, que no fueron convocados por la
administración anterior. En contrapartida, la administración anterior supera
significativamente a la actual en el número de decretos aprobados por varias carteras
(Defensa, Economía, Salud y Transporte) aunque en ningún caso la diferencia es tan
abrumadora como en el MTSS. En términos globales el número de decretos producidos
por esas cuatro carteras en la administración anterior supera en un 50% a la actual.
Aunque las diferencias en el número de decretos por ministerio es resultado de cambios
en la orientación de las políticas del gobierno, el número total no debe llevar a suponer
que la actual administración supera con creces la actividad de la precedente.
En cuanto al resto de los ministerios las cifras resultan similares en términos generales
con algunas diferencias que vale la pena mencionar. Durante los primeros dos años de la
administración anterior los ministerios del Interior, Educación y de Turismo muestran
una actividad algo superior a los actuales, pero sin mayor significación. Por su parte los
ministerios de Industria y Relaciones Exteriores de la presente administración se
muestran significativamente más activos que su antecesor en igual periodo. A su vez,
los ministerios de Ganadería y Vivienda de la administración actual han generado
algunos decretos más que sus antecesores. Finalmente resulta relevante destacar que el
ámbito de la administración actual que también aparece claramente como más activo
que su antecesor, es el Consejo de Ministros, cuya centralidad en el proceso de toma de
decisiones del Poder Ejecutivo parece haber sido jerarquizada por la administración
actual.
Por otra parte interesa comparar entre sí el volumen de decretos producidos por el actual
gobierno en sus primeros dos años. Así como el número total de decretos del segundo
año supera al del primero, la mayoría de las carteras hacen lo propio emitiendo más
decretos en 2006 que en 2005.
17
Gráfico 2
Comparación decretos primero y segundo año del actual gobierno
D. Social 2
Vivenda 10
5
Turismo 2
1
Ganadería 41
23
Salud 21
31
Trabajo 230
204
Industria 53
35
Transporte 24
11
Educación 7
5
Defensa 19
13
Economía 135
104
Exterior 30
17
Interior 15
19
Consejo 34
51
0 50 100 150 200 250
2005 2006
De todas formas parece relevante señalar que un grupo de ministerios (Relaciones

Exteriores, Transporte, Industria, Ganadería y Vivienda) han mostrado un incremento
muy significativo que, globalmente, se aproxima al 75%. Por otra parte, la reducción
más significativa en el número de decretos entre el primer y segundo año de gobierno de
la administración actual, se ubica en el Consejo de Ministros.
3.3. Resoluciones
Finalmente resta comentar el número de resoluciones tomadas por el Poder Ejecutivo

durante el periodo que abarca el estudio. El número total de resoluciones producidas por
la administración actual en sus primeros dos años de gobierno supera en algo más del
10% a las producidas por la administración anterior en igual periodo. En este caso no se
pudo acceder a las cifras desagregadas por ministerios de administraciones anteriores,
por lo que no podemos realizar una comparación en términos cuantitativos cartera por
cartera. De todas formas podemos observar la distribución del número de resoluciones
por mes y por ministerio del actual gobierno que aparecen en los cuadros 5 y 6.
18
Cuadro 5. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/05- 02/06
M A M J J A S O N D E F Prom. Total
Consejo 16 1 2 3 5 8 1 0 1 3 3 3,9 43
Presidencia 32 9 8 8 7 10 15 10 5 13 12 4 11,1 133
Interior 50 3 0 2 0 1 2 0 1 5 5 2 5,9 71
Exterior 11 10 28 8 15 23 30 32 15 38 19 15 20,3 244
Economía 55 5 7 19 40 46 30 42 29 82 44 63 38,5 462
Defensa 9 12 13 14 11 19 13 18 17 38 24 8 16,3 196
Educación 20 8 14 11 14 8 8 11 17 5 4 2 10,2 122
Transporte 17 3 9 22 20 28 10 55 12 29 14 18 19,8 237
Industria 16 3 1 23 12 26 23 32 18 27 33 19 19,4 233
Trabajo 11 0 1 0 3 6 2 0 0 2 5 2,7 30
Salud 16 7 4 10 6 11 9 15 7 5 29 7 10,5 126
Ganadería 15 2 1 3 4 2 10 1 2 5 6 3 4,5 54
Turismo 3 3 1 2 1 2 1 2 2 3 1 1,9 21
Vivienda 8 2 0 1 2 4 1 2 0 3 4 1 2,3 28
D. Social 1 7 0 0 1 1 5 2 1 1 1 2 1,8 22
Deporte 7 7
Total 287 75 89 126 141 195 160 222 127 257 200 150 169,1 2029
Cuadro 6. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/06 - 02/07
M A M J J A S O N D E F Prom. Total
Consejo 1 0 0 1 3 3 0 1 3 3 2 0 1,4 17
Presidencia 14 9 6 8 10 9 7 4 11 12 9 5 8,7 104
Interior 6 3 5 0 6 4 1 3 1 6 11 3 4,1 49
Exterior 23 16 16 19 19 21 19 17 15 28 30 9 19,3 232
Economía 118 43 32 30 78 105 9 18 18 13 20 13 41,4 497
Defensa 13 4 8 9 50 4 81 11 13 11 23 7 19,5 234
Educación 13 6 11 4 7 8 5 5 9 7 1 2 6,5 78
Transporte 26 2 22 25 17 12 22 42 32 30 31 11 22,7 272
Industria 5 12 31 6 13 3 12 3 7 8 13 8 10,1 121
Trabajo 9 4 9 6 13 2 8 9 4 13 8 2 7,3 87
Salud 12 1 9 5 11 3 10 7 9 7 7 2 6,9 83
Ganadería 10 0 1 7 5 3 2 6 3 6 3 5 4,3 51
Turismo 1 0 0 4 1 1 4 2 1 1 2 2 1,6 19
Vivenda 6 0 3 2 2 3 5 10 3 13 3 1 4,3 51
D. Social 5 2 0 1 0 1 1 3 5 2 5 7 2,7 32
Total 262 102 153 127 235 182 186 141 134 160 168 77 160,6 1927
En primer término se puede apreciar que el volumen total de resoluciones producidas

por el Poder Ejecutivo es similar en los dos primeros años de gobierno, con una leve
diferencia a favor del primer año. En segundo lugar, desde el punto de vista estacional
la información procesada no permite afirmar patrones contundentes pero se observan
algunas variaciones que se repiten de un año a otro. Particularmente el elevado número
de resoluciones que se aprueba en marzo (máximo en los dos años) y la abrupta caída en
el mes de abril. A partir de allí aparece en los dos años un patrón ascendente que parece
19
estabilizarse a mediados de año sin que puedan percibirse regularidades durante la

segunda mitad del año de gobierno. El siguiente gráfico muestra la evolución mensual
del número total de resoluciones del Poder Ejecutivo durante los dos primeros años de
la actual administración.
Gráfico 3
Resoluciones del Poder Ejecutivo comparando los dos primeros años de gobierno
350
300
250
200
150
100
50
0
Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb
2005 2006
Por otra parte, surge claramente de las tablas precedentes que existe una gran diversidad
en cuanto al número de resoluciones que produce cada ministerio y también, en algunos
casos, variabilidad en el tiempo. Por un lado un conjunto de ministerios producen del
orden de decenas de resoluciones mensuales. Particularmente, el Ministerio de
Economía es el más productivo con un promedio de 40 resoluciones mensuales. Le
siguen los ministerios de Transporte, Relaciones Exteriores, Defensa e Industria con un
promedio que va entre las 15 y las 20 resoluciones mensuales. Finalmente, el resto de
los ministerios muestra promedios inferiores a la decena, aunque se destacan la
Presidencia, Salud y Educación con guarismos muy cercanos a 10. El Ministerio de
Economía y Finanzas es el que produce mayor número de resoluciones duplicando a los
que le siguen (MTOP y MRREE). Por cierto que estos ministerios que están en el orden
de decenas de resoluciones mensuales dedican la mayoría de ellas a medidas rutinarias
como exoneraciones impositivas (MEF), designación de embajadores (MRREE),
diversos convenios (MTOP), destino de funcionarios (MDN), títulos mineros (MIEM) o
declaraciones de interés nacional (MEC).
20
Finalmente, la información relevada nos permite comparar la producción de

resoluciones por ministerio entre el primer y segundo años de gobierno. El siguiente
gráfico muestra la información.
Gráfico 4
Resoluciones por ministerio 2005-2006
Turismo 19
21
D. Social 32
22
Consejo 17
43
Vivenda 51
28
Ganadería 51
54
Trabajo 87
30
Interior 49
71
Educación 78
122
Salud 83
126
Presidencia 104
133
Industria 121
233
Defensa 234
196
Exterior 232
244
Transporte 272
237
Economía 497
462
0 100 200 300 400 500 600
2005 2006
Aún cuando el volumen total de resoluciones es muy similar en los dos años, distintos
ministerios muestran diferencias significativas. En primer término, los ministerios de
Trabajo, Vivienda y Desarrollo Social incrementaron significativamente su producción
de resoluciones. El MTSS casi triplicó el número de resoluciones, el MVOTMA
prácticamente lo duplicó y el MDS mostró un aumento del 50%. Una serie de
ministerios, incluyendo la Presidencia, mostraron variaciones menores en más o en
menos que no exceden el 20%. Finalmente, un conjunto de ministerios redujo el número
de resoluciones que produce por encima de ese guarismo, destacándose el MIEM que se
ubicó prácticamente en la mitad.
21
4. La agenda pública
Las políticas llevadas adelante por el gobierno actual pueden definirse como una
peculiar combinación de continuidad y cambio. La continuidad tiene su máxima
expresión en el área de la política económica y, en menor medida en áreas de política de
menor visibilidad. Pero el signo distintivo de la actual administración es el signo del
cambio. Aunque el desempeño económico del país constituye el fundamento de las
evaluaciones de los gobiernos, su margen de maniobra es escaso en ese terreno. En
cambio, las áreas de política que no dependen de factores externos son el ámbito natural
dentro del que los gobiernos pueden moverse con menores restricciones y por eso
resultan más apropiados para observar su actuación. En ese plano se destaca la presencia
de tres ejes de la agenda pública que caracterizan el accionar del Poder Ejecutivo actual
como gobierno de izquierda con un perfil diferenciado de las anteriores
administraciones: el tratamiento de las violaciones a los derechos humanos durante la
dictadura, el plan de emergencia y la política laboral.
En primer término el tema de las violaciones a los derechos humanos durante la

dictadura, tanto en la faceta de la búsqueda de restos de detenidos desaparecidos como
en lo referente a juicios a los responsables de esos crímenes, ha sido el tema con mayor
repercusión política, tanto nacional como internacional, a lo largo de los dos primeros
años de gobierno. El manejo del tema ha estado centrado en la propia Presidencia de la
República interactuando con el MDN y con ramificaciones en el Poder Legislativo y el
Poder Judicial. La estrategia inicial del gobierno consistió, por un lado, en buscar la
colaboración de los mandos de las FFAA para ubicar restos de desaparecidos y, por
otro, en exluir de la ley de caducidad algunos crímenes cometidos durante la dictadura.
Ambas líneas de acción enfrentaron obstáculos relevantes.
En el plano de la búsqueda de los restos, el gobierno dio a entender que los resultados
serían inmediatos pero transcurrieron varios meses sin que las excavaciones arrojaran
ningún resultado. Esto generó una situación delicada para el gobierno que no podía
fracasar en un tema de particular sensibilidad. Sin embargo, la aparición de los primeros
restos revirtió la situación con la ganancia imprevista de dejar a la oposición fuera de
lugar cuando ya había comenzado a buscar réditos políticos del supuesto fracaso. El
saldo constituye el principal éxito del gobierno en su primer año, no sólo por lograr
22
avances significativos en uno de los temas centrales de su agenda sino porque también
sirvió para mostrarlo ejerciendo con firmeza su autoridad, cuestión de particular
relevancia cuando se trata de un gobierno sin experiencia.
En lo que refiere a la posibilidad de juzgar a presuntos criminales se avanzó

significativamente durante el segundo año. Luego de algunos obstáculos, se concretaron
unas extradiciones a Chile y los procesamientos de una serie de militares y del dictador
Bordaberry2. Más allá de que esta actividad se desarrolle dentro de la órbita del Poder
Judicial, para el gobierno se trata de un éxito global en esta área de política. La
concreción de los juicios asegura la presencia pública del tema a lo largo de toda la
administración dados los tiempos que se manejan en el Poder Judicial. Por eso mismo
también parece importante que queden restringidos a unos pocos casos, de forma que la
situación sea plenamente manejable y no se abran nuevas fuentes de conflicto.
En segundo término, el plan de emergencia aparece como una característica distintiva

del gobierno en la que se puso particular énfasis durante los primeros meses. Una
primera cuestión relativa al tema es la creación de Ministerio de Desarrollo Social,
ámbito desde el cual se desarrolla el PANES. La adjudicación del rango ministerial a la
tarea la jerarquiza, a la vez que permitió la incorporación de una fracción al gabinete.
Las actividades desarrolladas por el MDS estuvieron en el centro de la atención pública
durante el primer año de gobierno, pero a medida que sus actividades se han ido
rutinizando la cartera bajó el perfil. El mayor desefío que se presenta en este terreno es
la transición del PANES el Plan de Igualdad de Oportuniddes. Parece bastante claro que
en ese lapso no podrá lograrse una incorpación masiva de los beneficiarios al mercado
de trabajo y tampoco una reducción drástica de los niveles de pobreza. La incorporación
de nuevos planes de atención social en la segunda mitad del periodo permitirá
recapturar la atención y lograr impactos positivos en la opinión pública.
Finalmente, el tercer eje de políticas distintivas desarrollado durante los primeros dos
años de gobierno es la política laboral, que se gestiona fundamentalmente desde el
MTSS pero con un decisivo componente legislativo. A diferencia de las políticas
mencionadas anteriormente (derechos humanos y plan de emergencia) que tienen un
2
Luego del periodo que abarca este estudio, se concretó el procesamiento de varios militares y policías,
incluyendo al exdictador Gregorio Álvarez.
23
carácter esencialmente coyuntural, el campo de las relaciones laborales está inserto en la

estructura económica del país y afecta de forma directa los intereses de un número
mucho mayor de individuos que, además, constituyen los grupos organizados más
poderosos de la sociedad (trabajadores y empresarios). El carácter de izquierda del
gobierno lleva naturalmente a que el énfasis en esta materia consista en la defensa de los
intereses de los trabajadores, aunque desde otros ámbitos (MEF, MIEM, Presidencia) se
tiende a dar señales favorables a los empresarios. La primera medida del gobierno fue la
convocatoria a los Consejos de Salarios, abandonados desde la presidencia de Lacalle,
con la novedad de incorporar negociaciones formales con los empleados públicos. Más
allá de algunos conflictos y rispideces, en términos generales las negociaciones llegaron
a buen término y se laudó por acuerdo en la mayoría de las ramas. En cambio, la otra
línea de acción del gobierno en materia laboral, la llamada ley de fueros sindicales, se
ha convertido en la cuestión más conflictiva en el plano social. La ley aprobada por el
Parlamento incluyó algunas disposiciones que resultan particularmente irritativas en la
percepción de los empresarios. La magnitud de la reacción empresarial, absolutamente
extraordinaria para las prácticas usuales, es una señal importante en el terreno de la
distribución del poder social. Los empresarios parecen oponerse más al incremento del
poder de los sindicatos que al incremento de los salarios u otros beneficios de los
trabajadores. La condición de aliados naturales del gobierno y los sindicatos es el
aspecto que genera mayor preocupación en el empresariado, que parece ver en estas
medidas, más que la obtención de ciertas reivindicaciones, el inicio de un proceso de
avance de los sindicatos en su capacidad de control sobre la actividad de las empresas.
La llamada ley de tercerizaciones también ha generado conflictos de similar naturaleza.
La política laboral del gobierno busca favorecer a los sindicatos pero sin generar
desequilibrios importantes entre estos dos sectores clave de la sociedad y por eso
también desarrolla políticas que favorecen el clima de inversión. En este contexto el
gobierno debería hacer esfuerzos para monitorear la actividad sindical, promoviendo un
uso moderado de sus nuevas prerrogativas y paralelamente insistir en las señales
favorables a la inversión privada, de modo de aventar los temores generados en un
sector cuya actividad se guía en muy buena medida sobre la base de expectativas.
A esas tres líneas de acción habría que agregar un tema de particular relevancia cuyo
diseño se concentró en el segundo año de gobierno y su implementación comenzó en el
tercero: la reforma tributaria con el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas. Esta
24
reforma tiene también el sello distintivo de la izquierda por cuanto está fundada en
principios de justicia distributiva. De todas formas pretende integrar este principio con
la eficiencia en la recaudación (eliminando y simplificando impuestos) y los estímulos
para la inversión (disminuyendo el impuesto a las ganancias de las empresas).
Finalmente, es imprescindible mencionar la creación del Sistema Nacional Integrado de
Salud, cuyo diseño comenzó dentro del periodo de estudio pero que se fue concretando
con posterioridad y comenzará a implementarse al comienzo del tercer año de gobierno.
Tanto la ampliación de la cobertura de la atención médica como el incremento de los
aportes de los asaliariados al sistema, van a gnerar impactos relevantes en las
percepciones ciudadanas sobre el gobierno. En el mediano plazo, la reforma tributaria y
la reforma de la salud, junto a la política laboral del gobierno, constituyen sus piezas
clave, por cuanto impactan de forma directa en el bienestar de la gran mayoría de la
población.
Para completar el panorama de la actividad del gobierno durante sus primeros dos años
es necesario adicionar a los temas que estuvieron de forma permanente en la agenda,
otros aspectos que ocasionalmente ocuparon los primeros lugares. De estos sin duda el
que ha tenido mayor relevancia y permanencia es la construcción de plantas de celulosa
en las costas del Río Uruguay, aunque en este caso la relevancia del tema deviene de la
oposición generada fuera de fronteras ya que a nivel local la cuestión genera un
amplísimo apoyo que cruza las líneas partidarias. De todas formas el tema se inserta en
la cartera que ha generado más conflictividad interna en el gobierno durante su segundo
año y pasó a formar parte del debate mayor sobre la inserción internacional del
Uruguay. El bloqueo de los puentes fronterizos alimenta la incomodidad con el
Mercosur y los argumentos favorables a la búsqueda de mercados más allá de la región.
Pero el canciller y diversos sectores del partido de gobierno se han ocupado de oponerse
a esa orientación mostrando al gobierno actuando con incoherencia en la materia. El
tema de la inserción internacional del país, lejos de manejarse como una cuestión de
interés nacional, pasó a transformarse en el principal tema de debate dentro de la
izquierda, obstaculizando el manejo racional y pragmático de la cuestión.
Por otra parte, el tema de la seguridad pública que se maneja en la órbita del MI ha sido
un segundo tema de gran presencia en la agenda pública a partir de planteos de la
oposición y el espacio que se le dedica en los medios de comunicación. La ley de
25
“Humanización y Modernización del Sistema Carcelario” constituyó un primer aspecto

polémico de la gestión del ministerio a lo que se ha sumado la permanente aparición de
hechos delictivos. La naturaleza y sensibilidad del tema en la opinión pública hace que
la oposición lo privilegie dentro de sus ataques al gobierno, lo que ha llevado a que esa
cartera sea una de las que obtenía los menores niveles de aprobación durante los dos
primeros años. La sustitución del titular del ministerio abrió una perspectiva de cambio
de imagen, aunque es difícil que se sostenga en el mediano plazo sin una reducción
drástica de los indicadores de criminalidad.
Por otra parte dos temas vinculados al área económica también han ocupado lugares de
relevancia en la agenda pública durante el primer año de gobierno, los deudores en
dólares y el tipo de cambio. En ambos casos los interesados (productores rurales y
exportadores) han actuado como grupos de presión y la cuestión se incrustó en la interna
del gobierno en la forma de un enfrentamiento entre los titulares de Economía y
Ganadería. De todas formas la cuestión ha ido perdiendo perfil, especialmente los
reclamos de los deudores, y aparentemente se ha impuesto pacíficamente la línea del
equipo económico (no legislar sobre deudas y no intervenir en el mercado de cambios).
Finalmente corresponde mencionar un tema que ha tenido relevancia pública durante el

segundo año de gobierno y que refiere a la educación. Se trata de la incorporación de la
“historia reciente” a los programas de enseñanza. La elaboración encargada a
especialistas ha generado debates importantes y pronunciamientos de la oposición. Es
un tema donde el impacto simbólico es mucho mayor que su implementación práctica.
Los programas de enseñanza tienen menos relevancia que la discusión pública sobre
hechos recientes que muestran claramente las diferentes posiciones que existen al
respecto. La visión de la izquierda sobre la dictadura y los hechos previos se presenta
como una alternativa a la historia oficial (“los dos demonios”). Esta polémica es muy
conveniente para la izquierda porque la muestra unida y consecuente con su accionar en
otros campos como derechos humanos. Al contrario de la cuestiones de política exterior
que dividen al gobierno, los temas de historia reciente trazan la división entre gobierno
y oposición y dejan a esta última en una oposición relativamente incómoda para
argumentar, porque es difícil en esta materia atacar a la izquierda sin terminar
justificando la dictadura. Aunque se trata de una cuestión de menor envergadura, su
presencia en la agenda pública puede resultarle útil al gobierno.
26
En suma, la actividad del gobierno en lo que refiere a su carácter distintivo, se ha

concentrado en tres ejes de particular significación dentro su electorado, defendiendo
los intereses de las víctimas de la dictadura, de los más pobres y de los trabajadores.
Estas tres líneas de política son las que refuerzan su identidad de izquierda y, si bien han
tenido tropiezos y generado conflictos, han logrado avances muy significativos y están
en condiciones de concluir de forma exitosa. De todas formas existen riesgos en la
medida en que los actores implicados (familiares y otros grupos de DDHH,
beneficiarios del PANES, sindicatos y empresarios) radicalicen sus demandas y
acciones. El gobierno deberá tener especial atención en la búsqueda de consolidar los
logros, de forma que resulten satisfactorios para las partes y que no se tornen en
plataformas de lanzamiento para nuevos reclamos y conflictos. Por otra parte el año
próximo promete incorporar al menos dos nuevos tema de gran magnitud en el tope de
la agenda pública (la reforma de la salud y la reforma del estado) que movilizarán
nuevos actores corporativos (funcionarios públicos, médicos, etc.) y abrirán nuevos
frentes de debate político ya prefigurados este año, aunque la prudencia y parsimonia
con la que se vienen manejando augura que tengan una adecuada tramitación. De todas
formas el año próximo va a ser políticamente complejo, porque simultáneamente con la
tramitación de esas reformas se van a ir definiendo las precandidaturas presidenciales
del partido de gobierno y posiblemente surjan conflictos al respecto. Si a este escenario
sumamos la posible reaparición de disidencias ideológicas dentro del partido de
gobierno parece necesario esforzarse en el manejo del timing de la agenda procurando
que la incorporación de nuevos temas relevantes o ríspidos se vaya haciendo en la
medida en que otros logren consolidarse y rutinizarse.
27
5. Opiniones de las elites
En esta sección se presenta información recabada por la “Encuesta Permanente de

Elites” (EPE) que se desarrolla regularmente en el marco del Observatorio Político. En
esta ocasión se presentan datos obtenidos en las ediciones 2005 y 2007 y se los compara
parcialmente con los generados en las cuatro anteriores (2001/2002/2003/2004). La
encuesta se realiza de forma anual a un centenar de dirigentes políticos, sindicales y
empresariales, así como a intelectuales que se desempeñan en ámbitos académicos y en
medios de comunicación. Entre los dirigentes políticos se cuentan legisladores,
ministros, intendentes municipales, directores de entes autónomos, así como jerarcas de
las administraciones central y departamentales. El conjunto de los encuestados pretende
ser representativo de un estrato social que se califica como “elite”, en virtud de su
posición preeminente en el proceso de toma de decisiones, el nivel calificado de
información que maneja y su capacidad de influencia en la opinión pública. Conocer las
percepciones de este estrato es particularmente importante porque permite la realización
de diagnósticos más precisos de la situación política y aporta valiosísima información
para anticipar los posibles cursos de evolución de los acontecimientos y prefigurar los
escenarios resultantes.
5.1. La imagen político-institucional de la República
La medición más común que permite aproximar un diagnóstico sobre la salud del
sistema político, es la opinión sobre el desempeño de los tres poderes del estado. Un
estado saludable debería generar imágenes positivas sobre su desempeño, tanto entre las
elites como entre la opinión pública. Especialmente, una percepción negativa
generalizada de las elites sobre el desempeño de alguno de los poderes del estado estaría
dando cuenta de la presencia de disfunciones importantes. En el siguiente gráfico se
presenta el porcentaje de evaluaciones positivas (Muy bueno + bueno) sobre el
desempeño de los tres poderes del Estado de las cinco encuestas realizadas.
28
Gráfico 5
Evaluación de Instituciones
suma de opiniones positivas
80%
60%
40%
20%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2007
P. Legislativo P. Ejecutivo P. Judicial P. Políticos
En el gráfico se observa una extraordinaria mejora en la imagen del Poder Ejecutivo que
supera claramente la mejor evaluación obtenida por la anterior administración en el
comienzo de su mandato. El Poder Ejecutivo anterior había logrado un leve
recuperación luego de una evaluación muy negativa en 2002 pero recién en la presente
administración los guarismos se ubican en una nivel de valoración altamente positiva
como resultado del cambio de gobierno y de las consiguientes expectativas creadas
sumado a desempeños muy adecuados en diferentes áreas de política. Por su parte, tanto
el Poder Legislativo como el Poder Judicial habían mostrado retrocesos en 2005 pero
lograron recuperarse en 2007. En particular, el Poder Legislativo muestra un aumento
muy significativo de evaluaciones favorables llegando al valor más alto en la serie.
En el gráfico siguiente se muestran los índices de calificación que obtienen los tras
poderes y además los tres principales tipos de actores políticos que existen el país. El
índice resulta de la suma ponderada de las opiniones a las que se asigna puntajes entre 0
y 10 (0, Muy malo; 2,5 Malo; 5, Ni bueno ni malo; 7,5, Bueno; 10, Muy bueno).
En primer lugar hay que hacer notar que las instituciones reciben sistemáticamente
mejores evaluaciones que los actores, cuestión que es relevante en términos
democráticos. El desempeño de la democracia uruguaya no se fundamenta en las
virtudes de los principales actores sino en el buen funcionamiento de sus instituciones,
por lo que las bases de su sustentabilidad aparecen firmes.
29
En segundo lugar es importante notar que los desempeños de los tres Poderes del Estado
muestran mejoras en 2007 con respecto a 2005, por lo que la actual administración
parece haber superado la luna de miel satisficiendo expectativas.
Gráfico 6
Evaluación de Instituciones y Actores

Calificación de 1 a 10
4,8
Empresarios 4,9
5,2
Sindicatos 5,1
5,3
Partidos 4,2
5,8
Judicial 5,4
6,0
Legislativo 5,1
6,6
Ejecutivo 6,5
2005 2007
Finalmente es importante notar las notables mejorías en las evaluaciones del Poder
Legislativo y los partidos políticos, ámbitos particularmente relevantes en términos de
representación democrática de la sociedad.
Las calificaciones según las preferencias partidarias o el tipo de elite muestran los
niveles y las causas de la heterogeneidad. El siguiente cuadro muestra la información.
Cuadro 7. Indice de calificación de instituciones por preferencia partidaria y tipo de elite

P. Ejecutivo P. Legislativo P. Judicial
P. Nacional 5,2 5,0 5,7
P. Colorado 5,3 4,5 6,2
Frente Amplio 7,5 6,5 5,4
Legislador 6,4 6,5 6,0
Gobernante 7,5 6,4 6,0
Empresario 5,8 4,3 5,7
Sindicalista 6,7 6,0 5,0
Intelectual 6,7 4,8 5,6
30
El Poder Ejecutivo es evaluado de forma muy favorable por los frentistas y por lo
gobernantes, aunque los legisladores, los sindicalistas y los intelectuales también lo
evalúan favorablemente. Los simpatizantes de los partidos tradicionales y los
empresarios lo evalúan de forma más neutra, aunque las calificaciones no llegan a ser
negativas en ningún caso. En lo que refiere a las evaluaciones sobre el Poder
Legislativo, sólo los frentistas, los legisladores, los gobernantes y los sindicalistas
tienden a evaluarlos postivamente mientras que entre el resto de la elite las percepciones
van de neutras a negativas. Las evaluaciones del Poder Judicial muestran menor
variación y van de neutras a positivas, con los colorados ofreciendo la mejor evaluación
y los sindicalistas la peor.
En suma, las evaluaciones de las elites sobre los principales actores e instituciones
políticas nacionales han sufrido ciertas variaciones. Por un lado el Poder Ejecutivo, ha
mejorado notoriamente su imagen con respecto a la anterior adeministración y, por otro
los partidos políticos y el Poder Legislativo han mejorado significativamente en 2007
con relación a 2005.
5.2 Evaluación de políticas
A continuación daremos un paso más adelante para profundizar en la evaluación que

hacen las elites sobre el Poder Ejecutivo, a partir de las opiniones que generan las
prinicipales líneas de acción política del nuevo gobierno. El siguiente gráfico muestra el
índice de calificación generado por las principales decisiones llevadas adelante por el
gobierno utilizando la misma escala mencionada anteriormente.
31
Gráfico 7
Evaluación de políticas
Calificación de 1 a 10
Fuero sindical 5
5,7
PANES 5,1
5,9
Sistema Nal. De Salud 5,7

5
Reforma Tributaria 6,1

5,4
Desaparecidos 7,5
7,2
Consejos de salarios 7,5

7,4
0 1 2 3 4 5 6 7 8
2007 2005
Las calificaciones van desde puntajes mediocres (en torno a 5) hasta niveles muy altos
de aprobación. Claramente se pueden distinguir tres grupos entre los seis temas
incluidos en el estudio. Las dos políticas del gobierno que son mejor evaluadas por la
elite en su conjunto son las medidas relativas a los detenidos desaparecidos durante la
dictadura y la convocatoria a los consejos de salarios. Luego aparecen dos temas, la
reforma tributaria y la reforma de la salud, que merecían opiniones globalmente
favorables con puntajes en torno al 6 en 2005, pero que cayeron a valores mediocres en
2007. Finalmente, otros dos temas, el plan de emergencia y los fueros sindicales,
muestran un recorrido inverso, ya que recibían puntajes mediocres en 2005 y pasaron a
tener una evaluación positiva en 2007. En el siguiente cuadro se presentan las
calificaciones distribuidas por preferencia partidaria y tipo de elite.
Cuadro 8. Evaluación de políticas por preferencia partidaria y tipo de elite

P. Nac. P. Col. F. Amplio Legis. Gober. Empres. Sindical. Intelect.
Consejos de salarios 6,2 5,2 8,7 7,8 8,1 5,6 8,3 7,3
Desaparecidos 6,0 4,8 8,4 7,5 8,0 5,5 7,7 7,5
Reforma Tributaria 3,2 2,8 7,0 5,0 6,5 4,2 6,0 5,7
Sistema Nal. de Salud 2,5 2,0 7,1 5,2 5,9 2,6 6,6 4,8
PANES 3,9 3,8 7,3 6,1 6,7 3,8 6,9 5,6
Fuero sindical 3,2 2,3 7,8 6,2 6,3 2,6 7,7 5,3
Evidentemente los frentistas son quienes emiten los juicios más favorables en todos los
temas, aunque con claros matices. De todas formas, las políticas mejor evaluadas
(deasparecidos y consejos de salarios) responden a evaluaciones favorables de todas las
32
elites, con la sola excepción de los colorados en el tema desaparecidos. En cambio las
demás políticas reciben evaluaciones positivas de los frentistas, los legisladores, los
gobernantes y los sindicalistas, mientras que los simpatizantes de los partidos
tradicionales y los empresarios las evalúan negativamente. Parece claro que la reforma
tributaria y la de la salud son los puntos débiles del gobierno. La reforma tributaria es la
que recibe el menor puntaje entre los frenteamplistas, los legisladores y los sindicalistas.
El Sistema Nacional de Salud es el que recibe los menores puntajes de los colorados, los
blancos, los empresarios y los gobernantes.
5.3. Relaciones Poder Ejecutivo – Poder Legislativo
Un aspecto central del funcionamiento de los gobiernos democráticos es el

relacionamiento entre los dos poderes políticos, que deben cumplir cada uno su función
y relacionarse de forma equilibrada para cumplir con los requisitos de recíproca
accountability.
En el siguiente gráfico se muestra la opinión de los entrevistados en la materia pidiendo

que opten entre una relación equlibrida, la imposición del Ejecutivo o el bloqueo del
Legislativo. Claramente en Uruguay la opinión mayoritaria se pronuncia a favor de la
imposición del Ejecutivo por sobre el Legislativo.
33
Gráfico 8.
Relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo
80% 72%
60% 53% 52%

47%
45%
40% 38%
40%
27%
20% 12%
7%
1% 2%
0%
2003 2004 2005 2007
El PL obstruye El PE se impone Equilibrado
Como puede apreciarse, la mayoría de los encuestados opina que el Poder Ejecutivo se
impone sobre el Poder Legislativo. Mientras tanto, un porcentaje significativo pero
minoritario cree que la relación entre ambos poderes es equilibrada al tiempo que la
percepción de que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo es prácticamente marginal.
Esta percepción se concentra en la tarea legislativa del parlamento y refleja claramente
el predominio del Poder Ejecutivo en la fijación de la agenda parlamentaria.
En principio parece muy razonable una distribución de opiniones con esas

características ya que tanto la administración pasada como la actual han contado con
mayorías legislativas, lo que les permitió dar un trámite relativamente fluido a sus
iniciativas. Sin embargo parece relevante destacar la variación de las cifras entre el
gobierno anterior y el actual. El porcentaje de encuestados que afirma que el Poder
Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo creció muy significativamente en la
enucesta realizada en 2005. Esta percepción estaba asociada claramente a la presencia
de un gobierno con mayoría legislativa propia, que le facilitaría la aprobación de sus
iniciativas sin necesidad de negociar. Sin embargo no daba cuenta de la dinámica
legislativa de este gobierno que le dio más espacio que el anterior al parlamento en el
proceso lo que se refleja en los menores niveles de incidencia y de tasas de efectividad
en la legislación.
34
Las percepciones al respecto volvieron a modificarse significativamente en el presente

año, con guarismos que se aproximan notablemente a los relevados en 2004. Aunque la
mayoría legislativa propia y la disciplina partidaria del Frente Amplio parecen haber
generado una primera impresión de avasallamiento, la evolución de los acontecimientos
parece haber convencido a la elite de que la relación entre los poderes en la presente
administración no difiere gran cosa de las anteriores. Particularmente, la percepción de
una relación equilibrada entre poderes, sin ser mayoritaria, muestra en el año 2007 el
valor más alto de la serie.
5.4. Relaciones Gobierno – Oposición.
El relacionamiento entre gobierno y oposición ha pasado a ser un factor muy relevante

de la dinámica política en la presente administración por cuanto el sistema político
aparece fuertemente dividido en dos bloques de similar magnitud. La dificultad para
llegar a acuerdos entre ambos sectores políticos ha sido una impronta del gobierno
actual. La percepción de las elites en la materia reafirma la visión de un esquema
fuertemente confrontacional.
Gráfico 9.
Actitud del gobierno con relación a la oposición
Tiende a tomar en 39%

cuenta 26%
15%
Ni lo uno ni lo otro
16%
45%
Tiende a ignorar
57%
2%
No sabe / no contesta
1%
0% 20% 40% 60%
2005 2007
La mayoría de los encuestados sostiene que el Gobierno tiende a ignorar a la Oposición

en la toma de decisiones. Minetras tanto, una proporicón menor opina lo contrario, es
35
decir que tiende a tomar en cuenta sus puntos de vista. De todas formas las percepciones
al respecto se modificaron significativamente entre 2005 y 2007 llevando a ambas
opciones a valores más similares. Más allá de que no parece haber habido un cambio
cualitativo en el relacionamiento entre los bloques, algunas señales y decisiones (como
la designación del Fiscal de Corte) pueden haber influido en la modificación de los
juicios en esta materia.
Por su parte aparece una situación análoga cuando se trata de evaluar la actitud de la
oposición respecto del gobierno. En el siguiente gráfico se observa que la percepción de
una actitud confrontativa es aún más acentuada cuando se trata de la oposición.
Gráfico 10.
Actitud de la oposición con relación al gobierno
16%
Más bien colaboración
16%
12%
Ni lo uno ni lo otro
21%
70%
Más bien confrontación
62%
3%
No sabe / no contesta
1%
0% 20% 40% 60% 80%
2005 2007
En este caso 2 de cada 3 encuestados optaron por la afirmación que dice que la actitud
de la oposición con respecto al gobierno es más bien de confrontación. En cambio,
apenas un 16% de la elite cree que la actitud de la oposición con relación al gobierno es
más bien de colaboración. Sin embargo, en esta ocasión, las variaciones entre 2005 y
2007 son menores y de signo contrario. Es decir que mientras la elite estaría percibiendo
un cierto acercamiento del gobierno hacia la oposición no percibe que al mismo tiempo
ocurra un acercamiento de la oposición hacia el gobierno.
Por cierto que las percepciones mencionadas aparecen nuevamente influidas por las
preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se presenta la
36
distribución de las opiniones relevadas en 2007 discriminadas por partido político.
Gráfico 11.
Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido
Frente Amplio 2% 20% 16% 63%
P. Colorado 0% 95% 0%5%
P. Nacional 0% 73% 15% 13%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
No sabe / no contesta Tiende a ignorar Ni lo uno ni lo otro Tiende a tomar en cuenta
En el caso de las percepciones sobre la actitud del gobierno con relación a la oposición
las diferencias por partido son tajantes. Al tiempo que una clara mayoría absoluta de los
frentistas opina que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, tres de cada
cuatro nacionalistas y casi todos los colorados piensan que el gobierno tiende a ignorar
a la oposición.
Gráfico 12.
Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido
Frente Amplio 2% 86% 5% 7%
P. Colorado0% 60% 0% 40%
P. Nacional 4% 46% 31% 19%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
No sabe / no contesta Más bien confrontación Ni lo uno ni lo otro Más bien colaboración
En cuanto a las percepciones sobre la actitud de la oposición, las diferencias no son tan
37
tajantes, aunque muestran un sesgo en el mismo sentido. En principio una mayoría

dentro de los tres partidos mayores opina que la actitud de la oposición con relación al
gobierno es más bien de confrontación. Sin embargo, esa mayoría es apenas relativa en
el caso de los blancos, pasa a ser absoluta dentro de los colorados y es abrumadora (casi
9 de cada 10) entre los frentistas.
En suma, tanto las evaluaciones sobre relaciones entre poderes como sobre relaciones
entre actores muestra una percepción generalizada de un gobierno mayoritario que
gobierna fundamentalmente solo y una oposición que principalmente busca cuestionar
al gobierno. De todas formas es importante señalar que las percepciones acerca de un
comportamiento avasallante del Frente Amplio, apoyado en su mayoría legislativa, se
han atenuado considerablemente desde el comienzo del actual gobierno al presente.
38
II. ACTIVIDAD DEL PODER LEGISLATIVO
6. La legislación sancionada
El 2006 fue un año muy productivo en materia legislativa, no sólo porque se sancionó
un número record de leyes en un segundo año del mandato, sino también porque
algunas son de gran relevancia para el futuro del país. Vale destacar como ejemplo, la
Ley de Reforma Tributaria, la Ley de creación del Parlamento del MERCOSUR, o la
propia Rendición de Cuentas 2006, que aumenta de manera considerable el gasto y la
inversión en educación, salud, seguridad pública e infraestructura.
6.1. Leyes y proyectos en el 2006
En el año 2006 fueron sancionadas 147 leyes, 95 propuestas por el Poder Ejecutivo
(65%) y 52 por el Parlamento (35%). En ese mismo lapso fueron presentados 321
proyectos de ley, de los cuales 131 (41%) llevaban la firma del Ejecutivo y 190 (59%)
del Legislativo.
Gráfico 11
Leyes y Proyectos en 2006
Leyes sancionadas en 2006 Proyectos presentados en 2006

según iniciativa por Poder según iniciativa por Poder
PE
65% PE
65%
PL
PL 35%
35%
Estos porcentajes confirman una pauta de relación basada en la cooperación entre

Poderes a partir del predominio del Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa. Desde
la restauración democrática a la fecha, el Ejecutivo presenta cada año muchos menos
39
proyectos que el Parlamento pero aprueba más leyes. Los datos agregados del bienio
2005-06 confirman esta afirmación: mientras 2 de cada 3 leyes fueron propuestas por el
Ejecutivo, 3 de cada 4 proyectos pendientes son del Legislativo.
El cuadro 9 muestra información sobre las leyes sancionadas en estos dos años junto a
los promedios de los primeros dos años de los gobiernos electos desde 1985 a la fecha.
Como podrá observarse, los registros en términos porcentuales se encuentran muy
próximos a los promedios históricos, aunque los valores absolutos, en cambio, están
muy por encima.
Cuadro 9. Eficacia de los Poderes. Leyes sancionadas en los primeros dos años.
(porcentajes entre paréntesis)
Año * Ejecutivo Legislativo Total
2005 63 (69) 28 (31) 91 (100)
Media 1º año 45 (69) 20 (31) 65 (100)
2006 95 (65) 52 (35) 147 (100)
Media 2º año 67 (67) 33 (33) 100 (100)
* Hasta 1997, el “año” legislativo se extendía desde el 15 de febrero al 14 de febrero del siguiente año. Luego de la
reforma constitucional, el período comienza el 1° de marzo y culmina el 28 de febrero del siguiente año.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria – Poder Legislativo
De las 147 leyes sancionadas en 2006, 74 fueron iniciadas en el 2005 y 73 en el 2006.

Esto indica que sólo el 23% de los proyectos presentados en 2006 alcanzaron el status
de ley, guarismo casi idéntico al observado en 2005, cuando fuera aprobado el 21% de
los proyectos (91 sancionados sobre 436 proyectos).
Pero estos datos también muestran que cada año quedan pendiente en el Parlamento un
número importante de iniciativas. O sea, se aprueban muchas leyes y quedan por tratar
muchos otros proyectos. Esto indica que la confección de la agenda (agenda setting) en
cada una de las Cámaras, y en particular, en las Comisiones, tiene una relevancia
sustantiva para los resultados finales. Obsérvese que desde el inicio de la legislatura, se
presentaron 757 proyectos y se sancionaron 238 leyes, por lo que quedaron pendientes
519 proyectos de ley (el 69% de los presentados).
Cuadro 10. Proyectos presentados. 2005-06

Presentados en 2005 Presentados en 2006 Total
Sancionados en 2005 91 (21) - - 91 (12)
Sancionados en 2006 74 (17) 73 (23) 147 (19)
Pendientes 271 (62) 248 (77) 519 (69)
Total de proyectos 436 (100) 321 (100) 757 (100)
40
Por tanto, la confección de la agenda de cada organismo resulta crucial para el

desarrollo del proceso legislativo. Si tomamos en cuenta que el Ejecutivo cada año
aprueba algo más del 40% de los proyectos que presenta, y el Legislativo, en cambio,
sólo sanciona el 10%, revela que los legisladores de gobierno desarrollan en forma
eficiente la labor de confección de la agenda. Por esa razón, al Ejecutivo deja pendiente
un 60% de sus iniciativas, y el Legislativo un 90%.
Cuadro 11. Proyectos presentados según iniciativa por Poder. 2005-06

Proyectos del Ejecutivo Proyectos del Legislativo
2005 2006 Total 2005 2006 Total
Sancionados en 2005 63 (42) 63 (22) 28 (10) 28 (6)
Sancionados en 2006 41 (27) 54 (41) 95 (34) 33 (12) 19 (10) 52 (11)
Pendientes 46 (31) 77 (59) 123 (44) 225 (79) 171 (90) 396 (83)
Total de proyectos 150 (100) 131 (100) 281 (100) 286 (100) 190 (100) 476 (100)
El cuadro 11 muestra que ambos Poderes presentaron en 2006 menos proyectos que el
año anterior (19 menos el Ejecutivo y 66 el Legislativo). Pese a ello, el número de leyes
aumentó (56 leyes más), como así también la eficacia de cada Poder. Este incremento
responde al aumento del ritmo de trabajo de los legisladores (lógico en el segundo año
del mandato) y al de que en este período los Poderes todavía desarrollan una acción
proactiva para alcanzar resultados legislativos3.
Considerando ahora los proyectos presentados por los legisladores, observamos que el
Partido Nacional duplicó al Frente Amplio en iniciativas, y a su vez este partido duplicó
al Partido Colorado. En efecto, el 47% de los proyectos fueron presentados por el
Partido Nacional, el 25% por el Frente Amplio, el 10% por el Partido Colorado, el 1%
por el Partido Independiente, y el 18% por legisladores de varios partidos (ver siguiente
gráfico). Por tanto, la producción legislativa nacionalista supera largamente su peso
efectivo en las cámaras, la del Frente Amplio es claramente inferior, en tanto la de
colorados e independientes correlaciona perfectamente con su peso.
3
El Ejecutivo aumentó su eficiencia en un 50% su eficacia, al pasar de 63 leyes en 2005 a 95 leyes en
2006. Por otra parte, el Legislativo logró un incremento bastante mayor (casi un 100%) al sancionar 28
leyes de su autoría en 2005, y 52 en 2006. Estos datos son significativos, pues en los anteriores períodos,
se constata un aumento de la productividad en el segundo año pero inducida casi en exclusividad por los
proyectos del Poder Ejecutivo.
41
Gráfico 12
Proyectos presentados por partidos

Año 2006
Partido Nacional
47%
Frente Amplio
25% Partido Colorado
10%
Partido
Firmado por más Independiente
de un partido 1%
18%
6.2. El bienio 2005-06 en perspectiva comparada
Para evaluar con precisión el nivel de producción legislativa de este bienio

compararemos la producción legislativa de ese lapso con los resultados alcanzados en
los anteriores gobiernos. El cuadro 4 muestra que el bienio 2005-06 ha sido el de mayor
productividad legislativa desde la restauración democrática.
Cuadro 12. Leyes y Proyectos por bienio

Bienio Leyes Proyectos
1985-86 118 693
1990-91 130 650
1995-96 119 572
2000-01 217 642
2005-06 238 757
En los dos años de gobierno del Frente Amplio se presentaron 60 proyectos más que
en 1985-86, el bienio más productivo en esa materia, y se aprobaron 21 leyes más que
en 2000-01, el que más normas había sancionado.
42
Presentación de proyectos.
Si tomamos en cuenta la iniciativa por Poder, observamos que el Ejecutivo liderado por
Vázquez ha sido el que más proyectos envío, 59 más de los que envío el de Lacalle y 71
más de los que envío el de Batlle (ambos eran los más preactivos hasta el presente). El
Parlamento de este bienio, en cambio, no es el más productivo del período ya que es
superado por el del bienio 1985-86, por 37 proyectos. No obstante, este Parlamento
supera largamente a los otros tres (45 más que 2000-01, 48 más que 1990-91, y 73 más
que 1995-96)
Cuadro 13. Proyectos presentados en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 *
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Poder Ejecutivo 180 (26) 222 (34) 169 (30) 210 (33) 281 (37)
Poder Legislativo 513 (74) 428 (66) 403 (70) 431 (67) 476 (63)
Total Proyectos 693 (100) 650 (100) 572 (100) 641 (100) 757 (100)
Frente Amplio 122 (24) 82 (19) 74 (18) 128 (30) 111 (23)
Partido Nacional 203 (40) 141 (33) 171 (42) 106 (25) 250 (53)
Partido Colorado 109 (21) 84 (20) 85 (21) 115 (27) 43 (9)
Otros ** 18 (4) 60 (14) 17 (4) 32 (7) 4 (1)
Varios partidos *** 61 (12) 61 (14) 56 (14) 50 (12) 68 (14)
Total Legislativo 513 (100) 428 (100) 403 (100) 431 (100) 476 (100)
Partidos gobierno 127 (25) 225 (53) 256 (64) 234 (55) 111 (23)
Partidos oposición 325 (61) 142 (33) 91 (23) 150 (37) 297 (62)
* Desde el 15 de febrero del primer año hasta el 1º de febrero del tercero.
** Leyes propuestas por legisladores de más de un partido
*** Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo
En cuanto a la iniciativa de los partidos, debe decirse que el Partido Nacional es el

conglomerado partidario que más proyectos de ley ha presentado desde 1985,
confirmando una pauta ya mencionada en anteriores informes. El Frente Amplio, en
cambio, no logró superar su mejor desempeño del 2000-01 como tampoco el de 1985-
86. El Partido Colorado presenta su peor performance desde 1985, situación que podría
explicarse por la influencia del menguado tamaño de su bancada.
Si agrupamos a los partidos según su ubicación en el proceso político, vemos que los
legisladores oficialistas alcanzan el peor registro desde la recuperación democrática.
Los datos en este sentido son muy claros: cuando los legisladores oficialistas apoyan un
gobierno de coalición (1990-91, 1995-96 y 2000-01) suelen ser más productivos que los
legisladores oficialistas que apoyan un gobierno de partido (1985-86 y 2005-06).
43
Aprobación de leyes.
Considerando la iniciativa por Poder, se observa que el Ejecutivo de Vázquez es, en

términos absolutos, el segundo en eficacia del período, ya que sancionó 5 leyes menos
que el de Batlle en 2000-01, y superó largamente a los anteriores. En términos
porcentuales, encontramos que el Ejecutivo de Vázquez supera únicamente al primer
Ejecutivo de Sanguinetti y se muestra muy por debajo de los valores de los períodos
1990-91 y 2000-01. Esta baja participación porcentual del actual Ejecutivo obedece al
papel jugado por el Poder Legislativo en este período. Contrariamente a lo que
habitualmente se cree, los datos indican que los Parlamentos tienen mejores
oportunidades ante un gobierno de partido que ante un gobierno de coalición.
Cuadro 14. Leyes en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 *
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Poder Ejecutivo 69 (58) 91 (70) 79 (66) 163 (75) 158 (66)
Poder Legislativo 49 (42) 39 (30) 40 (34) 54 (25) 80 (34)
Total Leyes 118 (100) 130 (100) 119 100) 217 (100) 238 (100)
Frente Amplio 4 (8) 3 (8) 2 (5) 4 (7) 29 (36)
Otros ** 1 (2) 0 (0) 0 (0) 3 (5) 0 (0)
Varios partidos *** 14 (29) 16 (41) 10 (25) 26 (49) 31 (39)
Total Legislativo 49 (100) 39 (100) 40 100) 55 (100) 80 (100)
Partidos gobierno 10 (20) 20 (51) 28 (70) 21 (38) 29 (36)
Partidos oposición 25 (51) 3 (8) 2 (5) 7 (12) 20 (26)
* Desde el 15 de febrero del primer año hasta el 1º de febrero del tercero del período
** Leyes propuestas por legisladores de más de un partido
*** Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01
La información del cuadro 6 también muestra que desde 1985-86 no existía un período
tan productivo para la oposición. En aquellos años, los partidos de la oposición (Frente
Amplio y Partido Nacional) habían presentado algo más de la mitad de las leyes
iniciadas por el Legislativo (51%), pero en los siguientes períodos la oposición había
disminuido drásticamente su incidencia (8%, 5% y 12% respectivamente). El bienio
2005-06 marca un cambio sustantivo, pues la oposición consigue alcanzar un volumen
legislativo importante (26% de las leyes).
6.3. Una evaluación cualitativa de la legislación sancionada
44
Si bien cada una de las 147 leyes sancionadas en 2006 tiene idéntico valor al momento
de su tratamiento estadístico, sabemos muy bien que su nivel de importancia varía
según su temática, impacto público y trascendencia política. La aplicación del Índice de
Importancia Política de las Leyes (IIP)4 permite un tratamiento cualitativo de la
legislación, al permitir clasificarlas en tres grandes grupos: las de alta importancia
política, las de mediana importancia política, y las de baja importancia política.
La aplicación de este índice muestra que durante 2006 se aprobaron 7 leyes de alta
importancia política, 85 de mediana importancia, y 55 de baja importancia.
Las leyes de alta importancia política son:

Deudores BPS. Facilidades pago y bonificación buenos pagadores. (Ley Nº
17963)
Rendición cuentas 2005. Aprobación. (Ley Nº 18046)
MERCOSUR-Venezuela. Protocolo adhesión. Aprobación. (Ley Nº 18053)
MERCOSUR. Parlamento. Protocolo constitutivo. Aprobación. (Ley Nº 18063)
Trasmisiones patrimoniales. Impuesto. Adicional inmuebles rurales. (Ley Nº
18064)
Reforma tributaria. Régimen. (Ley Nº 18083)
Comisiones importaciones BROU. Exoneración. Interpretación. (Ley Nº 18096)
Estas siete leyes logran puntajes positivos en la mayoría de los indicadores del IIP:
tratan sobre temas de importancia sustantiva, provocan amplios debates en las Cámaras,
generan votaciones divididas y logran trascendencia pública.
Las leyes de mediana importancia forman un conglomerado que puede agruparse en

cuatro categorías: a) las leyes que ratifican convenios internacionales (8 vinculadas al
MERCOSUR, 9 referidas a entendimientos bilaterales de Uruguay con otros países, y
14 relativas a convenios, protocolos o convenciones); b) las leyes que modifican o crean
reglas (regímenes, códigos, reglamentaciones, etc., en total 29 leyes); c) la leyes de
carácter sectorial (orientadas a satisfacer demandas de sectores económicos o sociales
específicos, en total 18); y d) las leyes que a pesar de su escasa importancia política,
45
generaron durante su trámite algún tipo de conflicto entre el gobierno y la oposición

(pensiones graciables, adquisición de un inmueble, o autorizaciones a la salida de tropas
nacionales en diversas misiones).
Entre las leyes de mediana importancia que ratifican convenios internacionales pueden
mencionarse: Acuerdo Marco de Complementación Energética Regional del
MERCOSUR (Ley N° 18.012); Acuerdo Marco entre MERCOSUR-Israel (Ley N°
18.021); el Convenio entre Venezuela y Uruguay de Cooperación Energética Caracas
(Ley N° 18.001); el Convenio entre Arabia Saudita y Uruguay de Cooperación
Económica, Comercial, de Inversiones, Científica, Técnica, Cultural y Deportiva (Ley
N° 18.002); la Convención de la ONU sobre Corrupción (Ley N° 18.056); y el
Convenio sobre Privilegios e Inmunidades concedidos por la Corte Penal Internacional
(Ley N° 18.013).
Entre las leyes de mediana importancia que crean nuevas reglas de juego podemos
mencionar: Declaración de Interés Nacional del Sistema de Trazabilidad del Ganado
Bovino (Ley N° 17.997); Reglamentación del Trabajo Domestico (Ley N° 18.065); la
Creación del Régimen de Constitución y Funcionamiento de las Cooperativas Sociales
(Ley N° 17.978); la Aprobación del Estatuto del Refugiado (Ley N° 18076); y la
Autorización a OSE a comprar parte del paquete accionario de la empresa Aguas de la
Costa. (Ley N° 18.003).
Entre las normas de mediana importancia de carácter sectorial podemos destacar:

Exoneración del COFIS y Rebaja del IVA a la importación y venta de Carne Bovina
(Ley N° 17.995); Régimen de Pensión Especial y la Recuperación de Derechos
Jubilatorios para los presos y perseguidos políticos (Ley N° 18.033); Obligatoriedad a
los Organismos del Estado de acatar el Laudo del Consejo de Salarios para establecer
la retribución de trabajadores terciarizados (Ley N° 18.098); y Declaración del 3 de
diciembre como el día del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y la equidad racial
(Ley N° 18.059)
Entre las leyes de mediana importancia que generaron algún tipo de conflicto pueden
4
Ver notas metodológicas en el Anexo I
46
señalarse: Otorgamiento de una Pensión Graciable al músico Eduardo Darnauchans

(Ley N° 18.074); la Autorización al MPS para adquirir el inmueble perteneciente al
Hospital Sanatorio Español (Ley N° 18.082); y la Autorización al incremento del
contingente militar que participa de las Operaciones de Paz de la ONU en Haití (Ley
N° 17.092).
Por último, el grupo de leyes de baja importancia política está integrado por 55 leyes
referidas a actos administrativos diversos como la denominación de centros educativos
y hospitales (21 leyes), autorizaciones al Ejecutivo para vender, expropiar o comprar
inmuebles (5 leyes), la aprobación de pensiones graciables (5 leyes), la autorización de
salidas de tropas, buques, regimientos militares, etc. (8 leyes), la declaración de feriados
por conmemoración de la fundación de pueblos y ciudades, y la declaración de pueblos
(10 leyes), y el establecimiento de días festivos de profesiones o de días de lucha contra
enfermedades diversas (6 leyes).
* * *
Por otra parte, el Poder Ejecutivo muestra un predominio absoluto en 2006 en materia
de leyes de alta importancia. Esa superioridad desciende a medida que se decrece el
nivel de importancia (al 69% y 53%).
Cuadro 15. Leyes según importancia política 2005-06

2005 2006 Total
Ejecutivo 12 (92) 7 (100) 19 (95)
Alta Legislativo 1 (8) 0 (0) 1 (5)
Total 13 (100) 7 (100) 20 (100)
Ejecutivo 23 (66) 59 (69) 82 (68)
Mediana Legislativo 12 (34) 26 (31) 38 (32)
Total 35 (100) 85 (100) 120 (100)
Ejecutivo 28 (65) 29 (53) 57 (58)
Baja Legislativo 15 (35) 26 (47) 41 (42)
Total 43 (100) 55 (100) 98 (100)
Como podrá apreciarse, el Legislativo logra sus mejores registros en las leyes de baja
importancia, pero aun así, no logra superar al Ejecutivo en ese segmento.
47
El cuadro 16 muestra una comparación con los bienios anteriores. Allí puede apreciarse
que, en números absolutos, la productividad de este período es la mayor el rango de
mediana importancia. En leyes de alta sólo es superado por el primer gobierno
democrático, período caracterizado por la aprobación de numerosas leyes de re-
institucionalización, y en las leyes de baja importancia, es superado únicamente por el
período de Batlle.
Cuadro 16. Leyes según nivel de importancia en los primeros dos años de gobierno. 1985-06
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Alta importancia 27 (23) 18 (14) 17 (14) 15 (7) 20 (8)
Mediana importancia 55 (47) 45 (35) 35 (29) 101 (47) 120 (50)
Baja importancia 36 (31) 67 (52) 67 (56) 101 (47) 98 (41)
Total de leyes 118 (100) 130 (100) 119 (100) 217 (100) 238 (100)
Fuentes: Elaboración propia en base a datos suministrados por el Sistema de Información Parlamentaria, y Lanzaro,
Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes, Estudio de la Productividad Parlamentaria 1985-99.
Montevideo, Poder Legislativo. 2000.
Considerando ahora los valores porcentuales observamos que los niveles de

productividad del período 2005-06 son similares a los del período 2000-01. Las leyes de
alta importancia pesan menos en estos bienios que en los anteriores, debido al volumen
de legislación sancionado. Los períodos anteriores aprobaron niveles similares de leyes
de importancia, pero mucho menos leyes de mediana y baja importancia.
6.4.¿Cuánto tarda una ley en aprobarse?
En el discurso político dominante se suele reclamar celeridad al Parlamento, a partir del

equivocado concepto de que los legisladores invierten demasiado tiempo en debatir, y
poco tiempo en tomar decisiones. Estamos de acuerdo que un trámite legislativo fluido
es preferible a uno lento. Sin embargo, la celeridad en la sanción de leyes no es garantía
de que la decisión sea óptima. Un buen proceso legislativo requiere del debate sobre la
decisión, lo cual supone evaluar caminos alternativos y considerar las eventuales
consecuencias de su aplicación. Por tanto, para alcanzar una decisión óptima se pueden
desarrollar distintos ritmos y seguir diferentes procedimientos. Con esto queremos decir
que, al menos desde el punto de vista normativo, no puede existir, desde un punto de
vista normativo, una correlación entre la calidad de la decisión y el ritmo de su
aprobación.
48
Comenzaremos entonces por presentar mediciones sencillas. El cuadro 17 muestra que

en 2005, el promedio de aprobación de una ley era de 104 días; en 2006, esa cifra
asciende a 243. Este aumento resulta lógico ya que, como se dijo arriba, algo más de la
mitad de leyes sancionadas en ese año habían sido introducidas en el año anterior (74 en
147 aprobados).
Cuadro 17. Tiempo de tramitación de las leyes.

Promedios para los años 2005 y 2006
Total Leyes Leyes que inicia el PE Leyes que inicia el PL
N Días N Días N Días
2005 91 104 63 104 28 103
2006 147 243 95 222 52 283
2005-06 238 190 158 175 80 220
El cuadro 17 también muestra que los proyectos del Ejecutivo, a diferencia de lo

ocurrido el año anterior, se tramitaron en forma más rápida que los del Legislativo. En
efecto, en 2005 prácticamente no existieron diferencias en el tiempo de tramitación de
uno y otro Poder; pero en 2006, la tramitación promedio de una ley del Ejecutivo
ascendió a 222 días, en tanto una del Legislativo se elevó a 283 días.
Para poder emitir un juicio sólido acerca del tiempo que insume una ley en este período
de gobierno resulta imprescindible realizar una comparación con los resultados
mostrados por el gobierno anterior en idéntico lapso. El cuadro 18 compara los
promedios de tramitación de una ley de los períodos 2000-01 y 2005-06.
Cuadro 18. Tiempo de tramitación legislativa.

Bienios según iniciativa y nivel de importancia
Todas PE PL Alta Mediana Baja
N Días N Días N Días N Días N Días N Días
2005-06 238 190 158 175 80 220 20 128 120 207 98 182
2000-01 217 197 163 186 54 223 15 147 101 221 101 185
Como podrá apreciarse, los promedios de tramitación de leyes del actual Parlamento son
inferiores a los registrados hace cinco años. Mientras en 2000-01 se aprobaba una ley en 197
días, en 2005-06 se aprobó en 190. Mientras en 2000-01 una ley del Ejecutivo tardaba 186 días
y una del Legislativo 223, en 2005-06, ambos tipos de ley insumieron 75 y 220 días
respectivamente. Finalmente, en 2000-01 una ley de alta importancia insumió 147 días, en tanto
en 2005-06 insumió 128 (ver también gráfico 13).
49
Gráfico 13
Tiempo de tramitación de las leyes

(medido en días)
223 220
197 190 186
175
147
128
Todas las Leyes Alta Importancia Leyes del PE Leyes del PL
2001-02 2005-06
Estos datos, en definitiva, nos están diciendo dos cosas. Primero, cualquiera sea el
período, el partido en el gobierno (colorados o frentistas), o el formato del mismo (de
coalición o de partido) el Ejecutivo logra siempre aprobar sus leyes en un menor tiempo
que el Legislativo. Segundo, en el actual período de gobierno el Parlamento ha tenido
una mayor celeridad a la hora de legislar. La consideración de diferentes universos
legislativos (todas las leyes, leyes del Ejecutivo, leyes del Legislativo, o leyes de alta
importancia) muestra que en todos los casos el actual Parlamento ha logrado aprobar un
mayor número de leyes en un menor tiempo promedio.
6.5. Explicación sobre los resultados legislativos
La literatura especializada en el estudio de los procesos legislativos destaca que las

características cualitativas y cuantitativas que adquiere la legislación, así como el ritmo
de trabajo del Parlamento, se vinculan estrechamente a una serie de factores políticos e
institucionales. Entre los políticos, el más importante es la existencia de mayorías en la
Cámara favorables al Ejecutivo. Entre los institucionales se suele destacar al sistema de
comisiones, las reglas y procedimientos del proceso legislativo y de manejo de la
agenda. Sin pretender agotar estos temas, a continuación pasaremos revista a algunos de
estos factores.
50
Mayorías en las cámaras.
Una de las críticas más duras de la oposición está centrada en el hecho de que el actual
gobierno concentra demasiado Poder. Como evidencia de ello, se señala casi siempre a
la existencia de una mayoría absoluta en cada una de las Cámaras. Curiosamente, los
partidos hoy opositores que realizan esta crítica también reunían una mayoría legislativa
que dio apoyo a los gobiernos de coalición de Lacalle, Sanguinetti –en su segunda
administración- y Batlle. La diferencia aquí está en que los gobiernos anteriores tenían
mayorías legislativas de coalición y el gobierno actual cuenta con una mayoría
legislativa de partido. Los estudios existentes sobre disciplina legislativa muestran que
los gobiernos de coalición tuvieron un funcionamiento cohesionado a la hora de votar
en sala (Lanzaro et.al. 2000; Koolhas 2004). Si bien para el actual gobierno no existen
estudios similares, es fácil detectar que las votaciones con la bancada oficialista dividida
han sido prácticamente inexistentes (a lo sumo se observó alguna salida de sala de
legisladores disidentes o la renuncia del diputado Chifflet). De este modo, los gobiernos
de coalición de colorados y blancos, y el gobierno de partido del Frente Amplio,
contaron al menos durante los primeros dos años de gobierno con mayorías legislativas
disciplinadas que favorecieron el reracionamiento entre Poderes y la productividad
legislativa de sus administraciones.
Cuadro 19. Apoyos legislativos de los gobiernos.

Diputados Senado
Tipo de Gobierno Bancas % Bancas %
Lacalle (1990-91) Coalición (PN-PC)* 64 (65) 20 (65)
Sanguinetti (1995-96) Coalición (PC-PN) 63 (64) 21 (68)
Batlle (2000-01) Coalición (PC-PN) 55 (56) 18 (58)
Vázquez (2005-06) Partido (FA) 52 (53) 17 (55)
* En 1990 no ingresó todo el PC a la coalición. La C94 liderada por Pablo Millor se situó en la oposición
En virtud de que los últimos cuatro gobierno han tenido condiciones favorables
(mayorías y disciplina) para viabilizar su agenda legislativa, debería esperarse niveles
de productividad más o menos homogéneos. Sin embargo, la arquitectura institucional
de cada gobierno reporta “costos de transacción” diferentes. Para mantener la mayoría
legislativa, cada presidente ha tenido que conceder a sus socios posiciones en el
gabinete y el Estado, e incluir propuestas de los mismos en su agenda de gobierno. Por
tanto, es probable que los resultados en materia legislativa de cada gobierno respondan
en parte a dichos costos de transacción.
51
Por otra parte, cuando se analizan las votaciones de las leyes en el Senado (votación en
general), se observa que una amplísima mayoría se aprueban por unanimidad o cuasi-
unanimidad (con sólo uno o dos votos en contra). Por ejemplo, entre 1985 y 1999, para
una muestra de 111 leyes importantes, el 73% fueron votadas por unanimidad. Esto
demostraría la existencia de un grado de consenso amplio en el sistema político
uruguayo.
En el bienio 2000-01, un 87% del total de las leyes fueron votadas por unanimidad o
cuasi-unanimidad, y en el bienio 2005-06, ese guarismo trepó al 89% (cuadro 20). Sólo
el 13% y el 11% de las leyes respectivamente, recibieron votaciones dividas en el
Senado.
Cuadro 20. Votaciones de las leyes en general en el Senado.

2000-01 2005-06
Unanimidad 165 76% 171 71%
Cuasi-unanimidad * 24 11% 42 18%
Divididas 28 13% 25 11%
Total 217 100% 238 100%
* Votaciones que reciben 1 o 2 votos en contra.
El conflicto, de este modo, queda reducido a un puñado de leyes (28 en 2000-01, y 26

en 2005-06). ¿Cuáles son entonces las leyes conflictivas? El cuadro 21 clasifica este
conjunto de leyes según su nivel de importancia (en total 54, ver Anexo II). En cada uno
de los cuadrantes correspondiente a los bienios se pueden apreciar tres columnas. La
primera presenta el número de leyes según el nivel de importancia. La segunda presenta
el porcentaje de cada grupo (clasificado según el nivel de importancia) respecto al total
de votaciones divididas. La tercera columna ilustra sobre el porcentaje que representa el
grupo de votaciones divididas dentro del total de leyes de cada categoría. Así, por
ejemplo, en 2000-01 10 de 28 leyes con votación dividida eran de alta importancia. Este
grupo representaba el 36% de las leyes con votaciones divididas, y el 67% del total de
leyes de alta importancia votadas en ese lapso.
52
Cuadro 21. Votaciones divididas según nivel de importancia

2000-01 2005-06
N 1 2 N 1 2
Alta importancia 10 36% 67% 13 50% 65%
Mediana importancia 12 43% 12% 7 31% 7%
Baja importancia 6 21% 6% 5 19% 5%
Total 28 100% 13% 25 100% 11%
1. Porcentaje sobre el total de votaciones divididas
2. Porcentaje sobre el total de votaciones según nivel de importancia de la ley.
Como podrá observarse, en 2000-01, aproximadamente 1 de cada 3 leyes con votación

general dividida en el Senado era de alta importancia, en tanto en 2005-06, 1 de cada 2
contaba con la misma condición. Este hecho indicaría que en el bienio 2005-06, el
conflicto está mucho más concentrado que en 2000-01, y ello tal vez se deba a la agenda
legislativa del gobierno y su capacidad de pasar leyes importantes.
Veamos ahora cómo se resuelve el trámite parlamentario, procurando determinar si el

Parlamento modifica o no los proyectos que envía el Ejecutivo. Decíamos antes, que las
instituciones internas del Parlamento son un factor que determina el tipo de resultados
legislativos. Por esa razón nos concentraremos en el trabajo en Comisiones y en su
capacidad de enmendar los proyectos que envía el Ejecutivo.
El trabajo de las Comisiones
El trabajo de los Parlamentos suele estar vertebrado por la existencia de un sistema de

comisiones. Estas estructuras institucionales varían de acuerdo a su complejidad (tipo y
número de comisiones), facultades (capacidad de decisión), integración (número de
componentes) y procedimientos de actuación.
El Parlamento uruguayo cuenta con un sistema de comisiones muy peculiar. Cada

cámara cuenta con 16 comisiones permanentes, además de las comisiones especiales
que el pleno de la Cámara suele crear para estudiar temas específicos, y de las
comisiones investigadoras para indagar denuncias sobre irregularidades en la
administración. Las presidencias de las comisiones permanentes son anuales y
normalmente, al inicio de cada nueva legislatura asumen nuevas autoridades. Esto
conlleva a una escasa especialización, ya que muchos legisladores con el afán de
53
mantener posiciones que le otorguen visibilidad, cambian de comisión cada año. Así, un
legislador puede presidir una comisión sobre una temática durante todo un año, y al
siguiente cambiar a una temática completamente diferente.
Asimismo, el sistema de comisiones de cada cámara replica parcialmente las áreas de

gobierno estipuladas en el gabinete. Como se sabe, el actual gabinete cuenta con 13
ministerios y las comisiones de cada una de las cámaras contemplan el seguimiento a
cada una de las carteras. Las comisiones de Asuntos Internacionales; Defensa Nacional;
Ganadería, Agricultura y Pesca; y Transporte y Obras Públicas de cada una de las
cámaras, tienen a su cargo el seguimiento respectivo de los Ministerios de Relaciones
Exteriores; Defensa Nacional, Ganadería, Agricultura y Pesca; y Transporte y Obras
Públicas. Estas ocho comisiones y cuatro ministerios conforman un sistema lineal de
interrelación entre los Poderes.
Los Ministerios del Interior; Economía y Finanzas; Educación y Cultura; Trabajo y

Seguridad Social; y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, tienen una
estructura de comisiones menos lineal y algo más compleja.
Las Comisiones de Hacienda y Presupuesto de cada cámara siguen la labor del

Ministerio de Economía, conformando la relación más lineal del grupo. Las Comisiones
de Constitución de cada cámara tienen como referencia al Ministerio del Interior, pero
en Diputados existe también la Comisión de Derechos Humanos que aborda temas
específicos vinculados a esa cartera. Las comisiones de Educación y Cultura,
obviamente, toman como referencia a la cartera homónima, pero el Senado cuenta
además con la Comisión de Ciencia y Tecnología que aborda cuestiones específicas de
la agenda de ese Ministerio. El Ministerio de Vivienda tiene un referente único en
Diputados, pero en el Senado cuenta con dos Comisiones que siguen sus temáticas, la
de Vivienda y Territorio, y la de Medio Ambiente. Con el Ministerio de Trabajo sucede
al revés. Cuenta con un referente único en el Senado, la Comisión de Asuntos Laborales
y Seguridad Social, pero tiene dos Comisiones de referencia en la Cámara baja, la de
Legislación del Trabajo y la de Seguridad Social.
Pero existe un tercer grupo de comisiones que establece una interrelación todavía más
compleja. La Comisión de Salud Pública y Asistencia Social de Diputados tiene a su
54
cargo el seguimiento de dos Ministerios, el de Salud Pública y el de Desarrollo Social.

Sin embargo, en el Senado, existe una Comisión específica para el seguimiento de cada
Ministerio. El caso inverso es el de la Comisión de Industria, Energía, Comercio,
Turismo y Servicios del Senado que realiza el seguimiento de los Ministerios de
Industria y Turismo, dejando afuera el tema Deportes. En Diputados, en cambio, existe
la Comisión de Industria, Energía y Minería y la de Turismo para dar seguimiento a los
Ministerios respectivos. Sin embargo, la Comisión de Turismo de Diputados tampoco
realiza el seguimiento del tema Deportes. Para ello, ambas Cámaras crearon en este
período Comisiones Especiales de Deportes.
Cuadro 22. Relación de las Comisiones de ambas Cámaras con el Poder Ejecutivo (Ministerios)
Cámara de Senadores Cámara de Diputados Poder Ejecutivo
Asuntos Internacionales Asuntos Internacionales Ministerio de Relaciones Exteriores
Defensa Nacional Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Ganadería, Agricultura y
Ganadería, Agricultura y Pesca Ganadería, Agricultura y Pesca
Pesca
Transporte y Obras Públicas Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas Ministerio de Transporte y Obras Públicas
Constitución, Códigos, Legislación General…
Constitución y Legislación Ministerio del Interior
Derechos Humanos
Asuntos Laborales y Seguridad Legislación del Trabajo
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Social Seguridad Social
Educación y Cultura
Educación y Cultura Ministerio de Educación y Cultura
Ciencia y Tecnología
Vivienda y Ordenamiento Territorial Ministerio de Vivienda, O. T. y Medio
Vivienda, Territorio y Medio Ambiente
Ambiente
Medio Ambiente
Hacienda Hacienda
Ministerio de Economía y Finanzas
Presupuesto Presupuesto
Salud Pública Ministerio de Salud Pública
Salud Pública y Asistencia Social
Población, Desarrollo e Inclusión Ministerio de Desarrollo Social
Industria, Energía, Comercio, Industria, Energía y Minería Ministerio de Industria, Energía y Minería
Turismo y Servicios Turismo
Ministerio de Turismo y Deportes
Especial de Deportes Especial para el Deporte
Asuntos Administrativos Asuntos Internos
En suma, la relación entre el sistema de comisiones y la estructura de ministerios no es

todo lo lineal que podría ser. Esto genera consecuencias a la hora distribuir el trabajo y
también al momento de la fiscalización y el control del Legislativo sobre el Ejecutivo.
Los Ministros de Relaciones Exteriores; Defensa; Ganadería y Agricultura; Transporte y
Obras Públicas; Salud Pública, Desarrollo Social; e Industria, deberán responder ante
dos comisiones cada uno. Los Ministros de Interior, Educación y Cultura, Trabajo y
Seguridad Social, y Vivienda deberán responder ante tres comisiones cada uno.
Finalmente, los Ministros de Economía y Finanzas, y Turismo y Deporte, deberán
55
hacerlo ante cuatro comisiones.
Por otra parte, la elección de las autoridades de las Comisiones está reglada por algunas
disposiciones establecidas en los Reglamentos de las Cámaras y casi siempre, conducen
al desarrollo de una sofisticada negociación entre los partidos. En efecto, la distribución
de presidencias y vicepresidencias de Comisiones surge de un acuerdo entre los actores
legislativos que toma como criterio rector al peso específico de cada partido en las
Cámaras. La transacción suele contemplar las diferentes necesidades de los partidos. El
ganador de la elección cede posiciones a cambio de que las prioridades del gobierno
encabecen la agenda legislativa y los partidos de la oposición acceden a esa solicitud a
cambio de mejorar posiciones con vista a influir en el proceso legislativo.
En el presente período, la negociación de presidencias mostró que el Frente Amplio

debió ceder entre 6 y 7 presidencias de comisiones en cada cámara, lo que equivale a un
44% del total de posiciones. El Partido Nacional consiguió 6 presidencias en cada
cámara y el Partido Colorado 1 en el Senado, y 1 cada dos años en Diputado (ver
cuadros 23, 24 y 25).
Cuadro 23. Presidencias de Comisiones Permanentes por partido

Diputados Senado
2005 2006 2005 2006
Com % Com % # Com % Com % #
Frente Amplio 9 (56) 10 (63) 3 9 (56) 9 (56) 4
Partido Nacional 6 (38) 6 (38) 0 6 (38) 6 (38) 1
Partido Colorado 1 (6) 0 (0) 0 1 (6) 1 (6) 0
Total 16 (100) 16 (100) 16 (100) 16 (100)
# Comisiones que se mantuvieron en manos de un mismo partido.
FA en Diputados: Internacionales, Presupuestos, y Turismo.
FA en Senado: Internacionales, Constitución, Hacienda, y Población
PN en Senado: Asuntos Administrativos.
Estos datos son importantes para evaluar el proceso legislativo y en particular, el

manejo de la agenda. Veamos la información disponible sobre como se distribuyó el
trabajo en cada una de las cámaras.
56
Cuadro 24. Diputados. Presidentes de Comisiones Permanentes 2005-06

2005 2006
Comisiones Partido Presidente Partido Presidente
Asuntos Internacionales FA Silvana Charlone FA Enrique Pintado
Asuntos Internos PN Julio Cardozo FA Víctor Semproni
Constitución, Códigos… FA Jorge Orrico PN Gustavo Borsari
Derechos Humanos PN Beatriz Argimón FA Daniela Paysse
Defensa FA Luis Rosadilla PN Javier García
Educación FA Roque Arregui PN Federico Cassaretto
Ganadería y Agricultura FA Homero Viera PN Rodrigo Goñi
Hacienda FA Alfredo Asti PN Jorge Gandini
Industria y Energía PN Alvaro Delgado FA Hebert Clavijo
Legislación del Trabajo FA Juan José Bentancor PN Pablo Iturralde
Presupuestos FA Doreen Ibarra FA Carlos Gamou
Salud Pública PN Miguel Asqueta FA Luis Gallo
Seguridad Pública PN Pablo Abdala FA José Luis Blasona
Transporte y Obras P. PN Sergio Botana FA Juan José Domínguez
Turismo FA Liliam Kechichiám FA Juan C. Souza
Vivienda PC Carlos Signorelli FA Darío Pérez
Cuadro 25. Senado. Presidentes de Comisiones Permanentes. 2005-06

2005 2006
Comisiones Partido Presidente Partido Presidente
Asuntos Administrativos PN Julio C. Lara PN Julio C. Lara
Asuntos Internacionales FA Carlos Baraibar FA Alberto Couriel
Asultos Laborales y SS FA Eduardo Ríos PN Julio C. Lara
Ciencia y Tecnología PN Ruperto Long FA Enrique Rubio
Constitución y Legislación FA José Korzeniak FA Leonardo Nicolini
Defensa Nacional FA E. Fernández Huidobro PN Carlos Moreira
Educación y Cultura PN Ruperto Long FA Leonardo Nicolini
Ganadería, Agricultura… PN Francisco Gallinal FA Jorge Saravia
Hacienda FA Alberto Couriel FA Carlos Baraibar
Industria, Energía… FA Rafael Michelini PN Ruperto Long
Medio Ambiente PN Carlos Moreira FA Alberto Cid
Población, Desarrollo … FA Susana Dalmás FA Mónica Xavier
Presupuesto FA Víctor Vaillant PN Gustavo Penadés
Salud Pública FA Mónica Xavier PC Isaac Alfie
Transporte y OP PC Juan Justo Amaro PN Enrique Antía
Vivienda PN Carlos Moreira FA Lucía Topolansky
Distribución del trabajo en Comisiones
El principal criterio de distribución de proyectos de la Presidencia de la Asamblea

General hacia las Cámaras es la consideración del volumen de trabajo acumulado en
cada una de ellas. Por ejemplo, un informante calificado afirmó que “la Rendición de
57
Cuentas ingresó por el Senado porque la Cámara de Diputados estaba ocupada

tratando la Reforma Tributaria” (entrevista realizada por los autores). Esto supone que
no existe una división del trabajo basado en la especialización sino en el tamaño de la
agenda de cada cámara.
El principal criterio de distribución entre las comisiones es el temático. Para la mayor

parte de los proyectos el destino que recibirá es muy lógico. Sin embargo, existen
algunas iniciativas de ley que pueden ser otorgadas a diferentes comisiones. Por
ejemplo, la ley N° 18.003 de “Autorización a OSE a adquirir un 60% de la Empresa
Aguas de la Costa” ingresó al Senado y debería haber sido destinada a la comsión de
Vivienda y Ordenamiento Territorial. Sin embargo, fue envidada a la Comisión de
Transporte y Obras Públicas, por lo cual senadores del Partido Nacional solicitaron una
ratificación de trámite que le fue denegada por votación (09/05/2006, 13° Sesión
Ordinaria de la Cámara de Senadores). En la Cámara de Diputados, en cambio, el
proyecto fue derivado por la Mesa a la Comisión de Vivienda, Territorio y Medio
Ambiente como reclamaba originalmente el Partido Nacional, dado que la OSE se
encuentra bajo la jurisdicción del MOVTMA.
Los Reglamento de las Cámaras son muy claros en este sentido, y otorgan una gran
discrecionalidad a la Presidencia de cada cuerpo para proponer el destino de cada
proyecto. Es cierto que los Reglamentos otorgan a los legisladores el derecho de
solicitar la “ratificación del trámite”, no obstante, para que ello acontezca la solicitud
debe necesariamente alcanzar una mayoría del pleno. No obstante, estos hechos suelen
ser aislados, ya que en la mayoría de los casos, los Presidentes consultan a los
coordinadores de bancada de cada partido con el objetivo de consensuar el destino de
cada proyecto.
Veamos entonces los números del período. Durante el bienio 2005-06 el Poder
Ejecutivo envió al Parlamento 281 proyectos de ley (incluyendo los 30 de la anterior
legislatura, 28 de los cuales fueron desarchivados por alguna de las Cámaras).
La Presidencia de la Asamblea General derivó el 51% (142 proyectos) a la Cámara de

Representantes y el 49% a la Cámara de Senadores (139 proyectos). A su vez, la
Presidencia de la Cámara de Representantes envió el 25% de los proyectos a la
58
Comisión de Educación y Cultura, el 22% a la de Asuntos Internacionales, el 11% a la

de Defensa Nacional, el 10% a la de Hacienda, el 9% a la de Constitución, Códigos y
Legislación, el 7% a la de Legislación del Trabajo, y el restante 12% lo distribuyó entre
las otras diez comisiones. Por su parte, la Presidencia del Senado envió el 36% de los
proyectos a la Comisión de Asuntos Internacionales, el 15% a la de Asuntos Laborales y
Seguridad Social, el 9% a la de Constitución y Legislación, otro 9% a la de Defensa
Nacional y otro 9% a la de Hacienda, el 7% a la de Educación y Cultura, el 4% a la de
Ganadería y Agricultura y el 11% restante lo distribuyó entre las otras nueve comisiones
(ver el cuadro 26).
59
Cuadro 26. Distribución en comisiones de los proyectos de ley del PE
Proy Ejecutivo envió 281 Proy Leye

Leyes
ectos proyectos * ectos s
36 15 50 25
Educación y Cultura Asuntos Internacionales
25% 19% 36% 32%
32 16 21 16
Asuntos Internacionales Asuntos Laborales y SS
22% 20% 15% 21%
16 15 13 6
Defensa Nacional Presidencia Constitución y Legislación
11% 19% 9% 8%
Asamblea General
14 9 13 12
Hacienda Defensa Nacional
10% 11% 9% 16%
13 6 Presidencia Presidencia 12 6
Constitución, Códigos… Hacienda
9% 7% Cámara de Cámara de 9% 8%
Diputados Senadores
10 7 9 1
Seguridad Social Proy Leye Proy Leye Educación y Cultura
7% 9%
ectos s ectos s 7% 1%
142 81 139 77
5 5 51% 51% 49% 49% 5 4
Legislación del Trabajo Ganadería Agricultura
3% 6% 4% 5%
3 3 4 3
Presupuestos Presupuesto
2% 4% 3% 4%
13 4 12 5
Otros Otras
9% 6% 9% 6%
* Incluye 30 proyectos de la anterior Legislatura (28 se desarchivaron a solicitud del PL)
60
La forma en cómo fueron distribuidos los proyectos nos informa acerca del nivel de
trabajo en las comisiones. Sabemos de este modo que en Diputados, las Comisiones de
Educación y Cultura, Asuntos Internacionales, Defensa, y Hacienda, son las más
recargadas. Lo mismo sucede en el Senado con las Comisiones de Asuntos
Internacionales, Asuntos Laborales, Constitución y Legislación, Defensa, y Hacienda.
Por el propio hecho de contar con agendas extensas estas comisiones son importantes.
Sin embargo, ese indicador no es el único que informa sobre la importancia estratégica
de cada Comisión. La de Presupuesto recibe un puñado de proyectos por año, pero uno
de ellos es el Presupuesto Nacional o la Rendición de Cuentas. Existen entonces otros
indicadores que nos podrían aproximar a una evaluación más adecuada del trabajo de
las comisiones, como el tiempo que utilizan para tramitar proyectos, su tasa de
efectividad sobre la legislación final, las votaciones, etc. No es nuestro objetivo estudiar
aquí en profundidad a estos organismos, pero sí nos interesa detenernos en un aspecto
sustantivo de su trabajo. Procuramos conocer cuáles son las comisiones más
importantes en el proceso legislativo y al mismo tiempo saber cuánto inciden sobre el
proceso legislativo. Por esa razón, evaluaremos la capacidad de las mismas para
modificar los proyectos que tratan, y en particular, los que envía el Ejecutivo. Dado que
existe una mayoría estable en la cámara y también en las comisiones, resulta interesante
saber si la misma avala los proyectos del Ejecutivo tal cual llegan, o si influye
corrigiéndolos o accediendo a modificaciones propuestas por la oposición.
La información analizada muestra que aproximadamente un 30% de los proyectos del

Poder Ejecutivo resulta modificado en las Comisiones. En el año 2005, 19 de los 63
proyectos fueron enmendados (30%); en 2006, esa cifra asciende a 27 sobre 95
proyectos presentados (29%).
Cuadro 27. Enmiendas en Comisiones del Parlamento a las leyes propuestas por el PE. 2005-06
2005 2006 Total
Proyectos modificados 19 30% 27 28% 46 29%
Proyectos no modificados 44 70% 68 72% 112 71%
Total de Leyes 63 100% 95 100% 158 100%
Comparando estos datos con los del período anterior, se observa que el porcentaje de
modificaciones es sensiblemente mayor. Mientras en el bienio 2000-01 se modificaron
en comisiones el 13% de los proyectos enviados por el Ejecutivo (ver cuadro 28), en
61
2005-06 se modificó el 29%, algo más del doble. O sea, este Parlamento influye más,
indudablemente, que el anterior.
Cuadro 28. Enmiendas en Comisiones del Parlamento a las leyes propuestas por el PE. 2000-01
2005 2006 Total
Proyectos no modificados 36 78% 106 91% 142 87%
Total de Leyes 46 100% 117 100% 163 100%
Asimismo, el 37% de los proyectos enmendados, fueron sustituidos en la Comisión.

Esto significa que los legisladores que integran la Comisión deciden abandonar el
proyecto original y elaborar uno sustitutivo. El resto de las enmiendas refieren a
modificaciones parciales del proyecto, esto es, cambios diversos en el articulado (ver
cuadro 29).
Cuadro 29. Tipos de enmiendas en comisiones. 2005-06.

2005 2006 Total
Proyectos sustituidos 7 37% 11 41% 18 39%
Total de enmiendas 19 100% 27 100% 46 100%
La información también muestra que los cambios mencionados se realizaron

mayoritariamente en comisiones de la primera cámara que transita el proyecto. En 2005,
esto sucedió en 18 de los 19 proyectos, en tanto en 2006, sucedió en 20 de los 27 (ver
cuadro 30).
Cuadro 30. Tipos de enmiendas y primera cámara

2005 2006
Total 1º Cámara Total 1º Cámara
Proyectos modificados 12 12 16 9
Proyectos sustituidos 7 6 11 11
Total de enmiendas 19 18 27 20
Considerando la Cámara donde se procedió a la enmienda del proyecto, encontramos

que en 2005, las comisiones de Diputados y Senado. Pero en 2006, esto cambió, pues
las comisiones de la Cámara de Diputados enmendaron bastante más que las del Senado
(ver cuadro 31).
62
Cuadro 31. Cámaras donde se realizan las modificaciones

Comisiones de… 2005 2006 Total
Cámara Senadores 19 49% 10 34% 29 43%
Cámara Representantes 20 51% 19 66% 39 57%
Total 39 100% 29 100% 68 100%
* Datos referidos únicamente a las modificaciones (una ley pudo haber sido modificada en las dos cámaras).
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo.
Ahora bien, a esta altura deberíamos preguntarnos por qué se modifican los proyectos.
Es obvio que los cambios obedecen a un problema de preferencias de los legisladores.
Sin embargo, si existe una mayoría disciplinada en la comisión alcanzaría con una orden
del Ejecutivo para que nada se cambie. Pero en la práctica nada funciona así. Existen
costos de transacción del proyecto que operan, básicamente, en dos dimensiones, a la
interna del gobierno y respecto a la oposición.
Parece claro que el primer objetivo del gobierno es aprobar el proyecto, pero un
segundo consiste en lograr una mayoría holgada para que el mismo se tramite rápido y
goce de mayor legitimidad. Podríamos entonces pensar que los proyectos modificados
en comisión que logran una votación dividida en sala, recibieron cambios que
satisficieron a la interna del partido de gobierno. Y de otro modo, los que fueron
modificados y logran más tarde una votación unánime pueden ser proyectos que se
cambiaron para satisfacer a la oposición.
Cuadro 32. Votación de los proyectos modificados en comisiones del Senado

2000-01 2005-06
Votación por unanimidad 15 71% 30 65%
Votación dividida 6 29% 16 35%
Total 21 100% 46 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo.
En 2005-06, un 65% de los proyectos modificados alcanzaron la unanimidad en la

votación. Ello indica que los cambios introducidos respondían a demandas de la
oposición. Un 35% en cambio, fueron modificados, pero aún así recibieron una votación
dividida. Esto nos aproxima al valor real del “costo de transacción” a la interna del
partido de gobierno: debió conceder la modificación de 16 proyectos sobre un total de
158 enviados (algo más del 10%). En el período anterior, el gobierno de Jorge Batlle
había que tenido que ceder en sólo 6 proyectos sobre un total de 163 (apenas un 4%).
Como hipótesis podría afirmarse que un gobierno de partido tiene costos de transacción
tan o más altos que los de un gobierno de coalición.
63
Asimismo, las votaciones por unanimidad de los proyectos modificados alcanzan un

71% en el período 2000-01 y un 65% en el período 2005-06. Ambos guarismos son
altos e indican que las modificaciones pueden haber satisfecho a la oposición –y
también a la interna del gobierno-.
Hasta aquí sabemos cuánto se modifica y tenemos una idea aproximada de por qué se
modifica. Veamos ahora qué se modifica. Analizando las comisiones que modifican
proyectos y agrupándolas por temáticas, encontramos que las principales enmiendas se
concentraron en temas vinculados con la legislación laboral, la seguridad social, la
economía y la educación (ver cuadro 33).
Cuadro 33. Enmiendas en comisiones según temáticas

2005 2006
1º Cámara 2º Cámara 1º Cámara 2º Cámara Total
CRR Seguridad Social 0 0 2 5 7
CSS Asuntos Laborales y SS 1 1 2 0 4
CRR Legislación del Trabajo 0 0 2 0 2
Total enmiendas sobre temas de Trabajo y Seguridad Social 13
CSS Hacienda 1 1 1 1 4
CRR Hacienda 2 0 1 0 3
CRR Integrada Presupuestos y Hacienda 2 0 0 1 3
CSS Integrada Presupuesto y Hacienda 0 1 1 0 2
Total enmiendas sobre temas de Economía 12
CRR Educación y Cultura 4 0 2 0 6
CSS Ciencia y Tecnología 0 0 1 0 1
Total enmiendas sobre temas de Educación y Cultura 7
CRR Constitución, Códigos… 0 0 2 2 4
CSS Constitución y Legislación 2 0 0 0 2
CRR Integrada Constitución y DDHH 1 0 0 0 1
Total enmiendas sobre temas del Interior 7
CRR Ganadería, Agricultura… 0 1 0 0 1
CSS Ganadería, Agricultura… 2 0 2 0 4
Total enmiendas sobre temas de Ganadería 5
CRR Defensa Nacional 1 0 1 0 2
Total enmiendas sobre temas de Defensa 2
CRR Otras 1 0 1 0 2
CSS Otras 1 0 2 0 3
64
6.6. Resumen
En el año 2006 se aprobaron 147 leyes, 95 propuestas por el Poder Ejecutivo

(65%) y 52 por el Parlamento (35%). Asimismo, fueron presentados 321 proyectos
de ley, 131 del Ejecutivo (41%), y 190 del Legislativo (59%). (Ver cuadro 9)
De las 147 leyes sancionadas, 74 habían sido propuestas en 2005, y 73 en 2006.
(Ver cuadro 10). De los 321 proyectos presentados en 2006, 248 (77%) quedaron
pendientes en comisiones, acumulando así un total de 519 proyectos pendientes en
el período (69% de los presentados).
Desde el 1° de marzo de 2005, el Poder Ejecutivo presentó 281 proyectos, de los
cuales 158 se transformaron en ley (56%). De los 476 que presentó el Legislativo
sólo 80 fueron sancionados (17%). (Ver cuadro 11).
El Partido Nacional presentó un 47% del total de proyectos, el Frente Amplio un
25%, el Partido Colorado un 10%, el Partido Independiente un 1%. Los proyectos
firmados por legisladores de más de un partido alcanzaron el 18% del total.
El bienio 2005-06 ha sido el de mayor productividad legislativa del período (Ver
cuadro 12).
El Ejecutivo de Tabaré Vázquez fue el que más proyectos envío al Parlamento
desde 1985. El Parlamento de este bienio es superado únicamente por el del período
1985-86 (Ver cuadro 13).
En materia de leyes, el Ejecutivo de Vázquez es, en términos absolutos, el segundo
en eficacia del período. Sancionó sólo 5 leyes menos que el de Batlle en 2000-01 y
superó largamente a los anteriores. En términos porcentuales las cosas cambian
porque el Parlamento de este bienio jugó un papel de mayor relevancia (Ver cuadro
14).
La aplicación del Índice de Importancia Política de las Leyes muestra que durante
el año 2006 se aprobaron 7 leyes de alta importancia, 85 de mediana, y 55 de baja.
Las leyes de alta importancia fueron propuestas, en todos los casos, por el
Ejecutivo. La incidencia del Ejecutivo es alta en todas las franjas del índice, aunque
decae notoriamente en las de mediana y baja importancia (Ver cuadro 15).
Asimismo, en este bienio, se aprobaron más leyes de alta importancia que en los
bienios 1990-91, 1995-96, y 2000-01 (Ver cuadro 16).
Mientras en 2005, una ley se sancionaba en 104 días; en 2006, esa cifra asciende a
243 días. El aumento responde fundamentalmente a que más de la mitad de leyes
65
sancionadas en 2006, fueron introducidas en el año anterior. Asimismo, en 2006, la

tramitación promedio de una ley propuesta por el Ejecutivo fue de 222 días, en
tanto el promedio para una propuesta por el Legislativo fue de 283 días. (Ver
cuadro 17).
Si se compara el actual bienio con 2000-01, se podrá observar que el promedio del
tiempo de tramitación es inferior (190 contra 197 días). La distancia aumenta si
tomamos en cuenta sólo las leyes iniciadas por el Ejecutivo (175 contra 186) y se
dispara cuando consideramos únicamente las leyes de alta importancia (128 contra
147 días). Podría pensarse que es precisamente aquí donde se observan los efectos
reales de un gobierno con una bancada mayoritaria disciplinada.
Durante 2005-06, el 89% de las leyes sancionadas fueron votadas en el Senado por
unanimidad o cuasi-unanimidad. Las votaciones divididas son apenas 25.
Asimismo, el 65% de las leyes de alta importancia recibieron votaciones divididas
en el Senado. Estas cifras no difieren mucho de las observadas en el bienio 2000-
01. (Ver cuadros 20 y 21).
Durante el bienio, el Ejecutivo envió 281 proyectos. La Presidencia de la Asamblea
General derivó un 51% de los proyectos (142) a la Cámara de Diputados y un 49%
al Senado (139 proyectos).
La Presidencia de Diputados envió el 25% de los proyectos a la Comisión de
Educación y Cultura, el 22% a la de Asuntos Internacionales, el 11% a la de
Defensa Nacional, el 10% a la de Hacienda, el 9% a la de Constitución, Códigos y
Legislación, el 7% a la de Legislación del Trabajo, y el restante 12% lo distribuyó
entre las otras diez comisiones.
La Presidencia del Senado envió el 36% de los proyectos a la Comisión de Asuntos
Internacionales, el 15% a la de Asuntos Laborales y Seguridad Social, el 9% a la de
Constitución y Legislación, otro 9% a la de Defensa Nacional y otro 9% a la de
Hacienda, el 7% a la de Educación y Cultura, el 4% a la de Ganadería y Agricultura
y el 11% restante lo distribuyó entre las otras nueve comisiones (ver el cuadro 26).
Aproximadamente un 30% de los proyectos del Ejecutivo son modificados en las
Comisiones del Parlamento. En el año 2005, 19 de los 63 proyectos fueron
enmendados (30%); en tanto en 2006, esa cifra fue de 27 proyectos sobre 95
presentados (29%) (ver cuadro 27).
La comparación con 2000-01 muestra que en ese bienio sólo un 13% de los
proyectos fueron enmendados. Como se afirmara antes, en este bienio el
66
Legislativo ha mostrado una capacidad de influencia mayor que en otros períodos

(Ver cuadro 28).
Asimismo, el 57% de las leyes modificadas sufrieron los cambios en comisiones de
la Cámara de Diputados. Esta tendencia se acentuó en 2006, pues en el primer año
ambas cámaras modificaban en igual proporción (Ver cuadro 31)
Un 65% de los proyectos modificados fueron votados por unanimidad en sala, lo
cual indica que los cambios introducidos respondían a demandas de la oposición. El
otro 35%, en cambio, fue modificado para satisfacer las preferencias de la bancada
del FA, pues aun siendo modificados recibieron el voto negativo de la oposición.
De este modo, el “costo de transacción” de la interna del partido de gobierno se
ubica en el entorno del 10% de las iniciativas (16 proyectos sobre un total de 158
enviados).
En el período anterior, el gobierno había tenido costos de transacción internos
inferiores a los del presente. Los datos indican que realizó concesiones sólo en 6
proyectos sobre un total de 163 (apenas un 4%).
67
7. Fiscalización del Poder Ejecutivo
Para evaluar la labor de fiscalización del Parlamento sobre el Ejecutivo consideraremos

tres aspectos: a) la comparecencia de ministros en comisiones; b) los llamados a sala,
interpelaciones y comisión general; c) los pedidos de informes al Ejecutivo.
7.1. Ministros en Comisiones
El llamado a los ministros a comisiones forma parte del complejo mecanismo

institucional de interacción entre los poderes. La comparecencia de un ministro puede
ser el resultado de una convocatoria de la comisión –con una clara pretensión
fiscalizadora- o de una solicitud del propio secretario de Estado –en lo que podría
interpretarse como una rendición de cuenta sobre los asuntos de su competencia-. No
obstante, puede darse el caso de que la comisión convoque al ministro para analizar un
asunto determinado y éste decida no presentarse. En tal caso, la comisión no tiene
mecanismos institucionales como para hacer ir al ministro, por lo cual el proceso de
fiscalización recorrerá otras instancias como el llamado a sala con el apoyo de 1/3 de la
cámara. En esta sección, se presenta información sobre la participación de ministros y
subsecretarios en las comisiones. Los datos de este ejercicio deben ser tomados con
precaución pues no fueron computados los casos donde la comisión convoca y el
ministro no se presenta. En grandes líneas, la información recabada es un buen
indicador del nivel de disposición del Ejecutivo para rendir cuentas ante el Parlamento,
y un indicador proxy del ritmo fiscalizador de las comisiones y de la estructura de
preferencias en la materia.
La comparecencia de los ministros de Vázquez al Parlamento se redujo en 2006 casi a la

mitad. En 2005, se produjeron 155 visitas a las comisiones del Parlamento, en tanto que
en 2006 esa cifra cayó a 85.
El ranking de los equipos visitantes se mantuvo más o menos sin modificaciones. El

equipo económico lideró ambos años la comparecencia en comisiones. En 2005, el
segundo lugar fue compartido por los ministros y subsecretarios de Industria y de
Trabajo y Seguridad Social. En 2006, la principal novedad consistió en que las
autoridades del Ministerio de Educación pasaron del tercer al segundo lugar, la cual
68
estuvo motivada por el inicio del debate educativo.
Cuadro 34. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2005-06

2005 2006 Total
MEF 22 14% 11 13% 33 14%
MEC 12 8% 12 14% 24 10%
MIEM 16 10% 8 9% 24 10%
MTSS 16 10% 8 9% 24 10%
MDN 14 9% 6 7% 20 8%
MI 14 9% 4 5% 18 8%
MSP 11 7% 6 7% 17 7%
MGAP 12 8% 4 5% 16 7%
MRREE 10 6% 5 6% 15 6%
MTOP 7 5% 7 8% 14 6%
MVOTMA 8 5% 4 5% 12 5%
MIDES 8 5% 4 5% 12 5%
MTJ 5 3% 6 7% 11 5%
Total 155 100% 85 100% 240 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, P. Legislativo
Los altos registros del equipo económico tienen que ver con la asistencia continua a las
comisiones de Presupuesto y de Hacienda (que tramitaron las leyes presupuestarias y la
reforma tributaria), pero también a otras como las de Constitución y Códigos (CRR),
Industria y Energía (CRR) o Población y Desarrollo (CSS). Los guarismos alcanzados
por el Ministerio de Trabajo tienen relación con la tramitación de la Ley de Libertad
Sindical, la anulación del Decreto que permitía el desalojo de lugares de trabajo
ocupados, y algunos conflictos puntuales como, por ejemplo, el de DANCOTEX. La
comparecencia de la dupla del MIEM, Lepra-Ponce de León, estuvo vinculada a los
problemas energéticos, las políticas sectoriales, y la exportación de de bienes
manufacturados.
Si se las compara con las del período pasado, estas cifras son altas. Mientras en 2005-06
los ministros y subsecretarios concurrieron al Parlamento en 240 ocasiones, en 2000-01
lo hicieron sólo en 173 ocasiones. El primer año de cada bienio registra un número de
comparecencias mayor que el segundo (103 contra 70).
Una diferencia muy importante entre ambos períodos radica en la estructura de

preferencias en los llamados a comisiones. En el período 2000-01, las autoridades del
MTOP fueron las más solicitadas con 32 comparecencias, seguidas por las del MSP;
MEF; MGAP; y MVOTMA, con 19, 16 15 y 15 respectivamente (ver cuadro 35).
69
Cuadro 35. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2000-01

2000 2001 Total
MTOP 23 22% 9 13% 32 18%
MSP 10 10% 9 13% 19 11%
MEF 8 8% 8 11% 16 9%
MGAP 8 8% 7 10% 15 9%
MVOTMA 9 9% 6 9% 15 9%
MI 10 10% 4 6% 14 8%
MDN 8 8% 4 6% 12 7%
MRREE 6 6% 6 9% 12 7%
MEC 9 9% 3 4% 12 7%
MTSS 5 5% 6 9% 11 6%
MIEM 2 2% 4 6% 6 3%
MT 4 4% 2 3% 6 3%
MDJ 1 1% 2 3% 3 2%
Total 103 100% 70 100% 173 100%
En el bienio 2005-06, la Cámara de Diputados logró muchas más comparecencias que el

Senado. Asimismo, las comisiones de ambas Cámaras que participan del proceso
presupuestario logran un mayor número de presentaciones de ministros (ver cuadro 36).
Cuadro 36. Visitas de Ministros a Comisiones

Cámara de Senadores Cámara de Representantes
Comisiones Visitas Comisiones Visitas
Presupuesto integrada Hacienda 25 Presupuesto integrada Hacienda 44
Asuntos Internacionales 11 Defensa Nacional 12
Ganadería, Agricultura… 8 Hacienda 11
Hacienda 8 Educación y Cultura 10
Asuntos Internacionales 7 Salud Publica 9
Constitución y Legislación 7 Industria, Energía… 7
Defensa Nacional 6 Legislación del Trabajo 7
Asuntos Laborales… 3 Transporte, Obras Publicas 7
Industria, Energía… 3 Especial: Población, Desarrollo 7
Medio Ambiente 3 Turismo 6
Población, Desarrollo E Inclusión 3 Constitución, Códigos… 5
Constitución integrada DDHH 3 Especial: Deporte 5
Educación y Cultura 2 Derechos Humanos 4
Salud Publica 2 Seguridad Social 4
Vivienda 2 Vivienda 4
Industria integrada Hacienda. y As Int. 1 Ganadería, Agricultura y Pesca 2
Transporte y Obras Publicas 1 Especial Marco Cooperativo 1
Ciencia y Tecnología 0 Presupuestos 0
Especial: Deporte 0 Especial: Asuntos Municipales 0
Presupuesto 0
Total 95 Total 145
70
7.2. Llamados a Sala, Interpelaciones y Comisión General
Durante el bienio 2005-06 se realizaron 10 interpelaciones y 10 llamados a ministros en

régimen de Comisión General. Los seis ministros interpelados fueron interpelados hasta
el presente: Mariano Arana, Reinaldo Gargano, Danilo Astori, José Díaz, cada uno en
dos oportunidades, y Jorge Brovetto, Víctor Rossi, y Azucena Berrutti en una
oportunidad5.
Cuadro 37. Llamados a Sala e Interpelaciones 2005-06

Fecha Ministerio Ministro Interpelante Partido Tema
02-06-05 MVOTMA Mariano Arana Luis Lacalle Pou PN Prestación Servicio Agua-Saneamiento Personas Jurídicas No-Estatales
27-09-05 MTOP Víctor Rossi Rodríguez Servetto PN Ampliación Concesión Terminal de Pasajeros Puerto de Montevideo
01-11-05 MRREE Reinaldo Gargano Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa
01-11-05 MVOTMA Mariano Arana Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa
22-11-05 MI José Díaz Alvaro Lorenzo PN Seguridad Pública
26-04-06 MDN Azucena Berrutti Daniel García Pintos PC Extradición militares uruguayos a Chile. Asesinato de Eugenio Berríos
22-08-06 MRREE Reinaldo Gargano Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración Regional y Acuerdo Comercial con EEUU
22-08-06 MEF Danilo Astori Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración Regional y Acuerdo Comercial con EEUU
23-10-06 MI José Díaz Germán Cardoso PC Irregularidades en la Jefatura de Policía de Maldonado
11-10-06 MEF Danilo Astori Iván Posada PI Reforma Tributaria
07-11-06 MEC Jorge Brovetto Gustavo Penadés PN Designación como Fiscal de Mirtha Guianze
Los ministros llamados en régimen de Comisión General fueron Jorge Lepra y Víctor
Rossi (en dos ocasiones cada uno), José Mujica, José Díaz, Danilo Astori, Marina
Arismendi, María Julia Muñóz, y Reinaldo Gargano (ver cuadro 38).
Cuadro 38. Llamados a Comisión General

Fecha Cámara Ministerio Ministro
12-04-05 CSS MIEM Jorge Lepra Compra directa de generadores de energía
30-05-06 CSS MIEM Jorge Lepra Política ante la crisis energética
05-07-06 CSS MGAP José Mujica Endeudamiento sector agropecuario
10-01-06 CP MI José Díaz Plan de Seguridad "Verano Azul" en Maldonado
10-01-06 CP MTOP Víctor Rossi Anuncios del gobierno sobre Gasoil productivo
19-01-06 CP MRREE Reinaldo Gargano Posición del Gobierno ante un TLC con EEUU
10-01-07 CP MEF Danilo Astori Ajuste Aforos Catastrales
10-01-07 CP MTOP Víctor Rossi Adjudicación de paquete acciones PLUNA a Consorcio
13-02-07 CP MIDES Marina Arismendi Declaraciones sobre el Presidente de Estados Unidos
13-02-07 CP MSP Ma. Julia Muñóz Situación del Hospital de Maldonado
Comparando estos datos con los de los períodos de gobierno anteriores, observamos que
éste bienio ha sido particularmente importante en materia de llamados e interpelaciones.
En efecto, como puede apreciarse en el cuadro 39, sin ser el bienio más alto, el 2005-06
5
Las interpelaciones fueron 10, pero los ministros interpelados 11. Los ministros Astori y Gargano fueron
interpelados en forma conjunta.
71
se ubica como uno de los períodos con mayor número de incursiones del Legislativo
sobre el Gabinete. En materia de Interpelaciones, sólo el bienio 1990-91 lo supera (12
contra 10) y en materia de llamados a Comisión General, sólo el bienio 2000-01 cuenta
con un registro superior (15 a 10).
Cuadro 39. Interpelaciones y Llamados a Comisión General.

1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Interpelaciones 7 12 4 7 10
Comisión General 1 7 3 15 10
Total 8 19 7 22 20
7.3. Solicitud de pedidos de informe
Durante el año 2006, se presentaron 503 pedidos de informe al Ejecutivo, acumulando

de esta forma un total de 1.012 en el bienio. Un 62% de los pedidos fueron solicitados
por el Partido Nacional, un 19% por el Frente Amplio, un 17% por el Partido Colorado,
un 1% por el Partido Independiente, y otro 1% por legisladores de más de un partido
(ver gráfico 14).
Gráfico 14
Pedidos de Informe.
Año 2006
Partido Nacional
63%
Partido Colorado
19%
P. Independiente
1%
Frente Amplio
16% Más de un partido
1%
72
En términos comprados, el volumen de pedidos de informe su ubica en una posición

intermedia. Es inferior al de los períodos 1995-96 y 2000-01, pero mayor que el de
1985-86 y similar al de 1990-91.
Cuadro 40. Pedidos de Informes en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Frente Amplio 531 (56) 479 (49) 639 (60) 1102 (75) 218 (22)
Otros 47 (5) 161 (17) 106 (10) 91 (6) 4 (0)
Más de un partido 21 (2) 10 (1) 8 (1) 9 (1) 7 (1)
Total 950 (100) 972 (100) 1072 (100) 1477 (100) 974 (100)
* Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01; y Partido Independiente en 2005-06
** Pedidos de Informe presentados en forma conjunta por legisladores de más de un partido
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria. Poder Legislativo
Por otra parte, se confirma algo observado en el informe anterior: el FA cedió su papel
central en materia de fiscalización del Ejecutivo a manos del PN. En efecto, los
legisladores nacionalistas presentaron en el bienio, casi tres veces más pedidos de
informes que los legisladores de izquierda. No obstante, la actividad del PN no alcanza
los niveles mostrados por el FA durante los bienios 1995-96 y 2000-01. El cuadro 40
muestra que mientras los partidos tradicionales alcanzaron su máximo desempeño en
materia de fiscalización en este bienio, el FA mostró su peor actuación. Sin duda, el
cambio roles de los partidos en el escenario político origina este tipo de novedades.
Veamos ahora como ha sido el timing de fiscalización del Parlamento sobre el

Ejecutivo. El siguiente gráfico muestra que durante el primer año el Legislativo contó
con un ritmo ascendente, llegando a su máxima performance en el bimestre setiembre-
octubre con 120 pedidos de informe; posteriormente, cayó su producción hasta un
mínimo de 49 en el bimestre enero-febrero de 2006. El segundo año mostró la misma
tendencia que el primero, pero con dos diferencias: no alcanzó los picos máximos de
119 y 120 pedidos, y el punto máximo lo representó el bimestre noviembre-diciembre,
por lo cual la caída se inició recién en el primer bimestre de 2007.
Estos datos son interesantes, porque muestran en cierto modo que el período de mayor
interacción y control entre los Poderes se registra en la segunda mitad del año. Por otra
parte, la comparación con el bienio 2000-01 (línea roja del gráfico), confirma tendencias
similares a las observadas en el actual período, con la diferencia de que en todos los
73
bimestres los registros alcanzados son más altos que en 2005-06.
Gráfico 15
Evolución Número Pedidos de Informe

(Bimestres)
191
147
141 141
135
128 129
114
106
119 120
113
88 108
104
95 92
58 81
45
56
49
Mar-Abr May-Jun Jul-Ago Set-Oct Nov-Dc Ene-Feb Mar-Abr May-Jun Jul-Ago Set-Oct Nov-Dc
2005-06 2000-01
Si observamos ahora el total de solicitudes según su destino, encontramos que en 2006,

los ministerios más exigidos fueron Educación y Cultura (12%); Industria, Energía y
Minería (11%); Economía y Finanzas (10%) y Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente (9%). Tomando en cuenta el bienio, encontramos que esos cinco
ministerios son los preferidos por el Legislativo a la hora de controlar. En el otro
extremo, se encuentran los Ministerios de Turismo y Deportes; Defensa Nacional; y
Trabajo y Seguridad Social (ver cuadro 41).
74
Cuadro 41. Pedidos de Informe según destino

2005 2006 2005-2006
MEF 68 13% 49 10% 117 12%
MEC 51 10% 61 12% 112 11%
MIEM 49 10% 56 11% 105 10%
MVOTMA 52 10% 44 9% 96 9%
MGAP 33 6% 40 8% 73 7%
MSP 28 6% 41 8% 69 7%
MI 32 6% 35 7% 67 7%
MIDES 25 5% 39 8% 64 6%
MTOP 39 8% 25 5% 64 6%
MTSS 29 6% 24 5% 53 5%
MRREE 28 6% 20 4% 48 5%
MDN 20 4% 27 5% 47 5%
MTD 9 2% 6 1% 15 1%
Otros organismos 46 9% 36 7% 82 8%
Total 509 100% 503 100% 1012 100%
Asimismo, los legisladores del FA enviaron el mayor número de pedidos de informe al

Ministerio de Industria con un 14%, seguido por los Ministerios de Educación y
Cultura, y Economía y Finanzas con un 13%. En cambio, el PN colocó como primer
objetivo a los Ministerios de Educación y Cultura y de Economía y Finanzas, y en un
segundo nivel a los de Industria y Energía, y Vivienda. El PC, por su parte, apuntó sus
baterías principalmente contra el Ministerio del Interior (12%) y en segundo término
contra el Ministerio de Vivienda.
Cuadro 42. Pedidos de Informes según partido y destinatario. 2005-06.

Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado
MEC 28 13% 68 11% 16 9%
MEF 29 13% 68 11% 16 9%
MIEM 30 14% 62 10% 10 6%
MVOTMA 23 11% 56 9% 17 10%
MSP 9 4% 47 8% 12 7%
MIDES 3 1% 46 8% 15 8%
MGAP 17 8% 45 7% 11 6%
MI 8 4% 38 6% 21 12%
MTOP 14 6% 38 6% 11 6%
MTSS 16 7% 31 5% 6 3%
MRREE 5 2% 30 5% 13 7%
MDN 15 7% 21 3% 11 6%
MTD 2 1% 10 2% 3 2%
Otros organismos 19 9% 45 7% 16 9%
Total 218 100% 605 100% 178 100%
Estos datos muestran que cada partido tiene una estructura de preferencias particular.
Mientras a los legisladores blancos les preocupa lo que hacen los Ministerios liderados
75
por Brovetto y Astori, a los colorados les preocupó el Ministerio de Díaz, y a los
frentistas el Ministerio de Lepra.
7.4. Respuestas a los pedidos de informes
Entre el 1° de marzo de 2005 y el 1° de febrero de 2007 el Parlamento tramitó 1.012

pedidos de informes y recibió 578 respuestas, lo cual indica que un 57% de las
solicitudes fueron respondidas. El cuadro 43 muestra que el Ministerio del Interior ha
sido el más eficiente a la hora de responder con un 84% de respuestas, seguido por el
Ministerio de Economía con un 80%, y el de Ganadería con un 75%. Los Ministerios de
Defensa, Relaciones Exteriores, Industria, y Trabajo y Seguridad Social consiguen
registros superiores al promedio. Los menos eficientes son el Ministerio de Transporte
con un 13% y el de Desarrollo Social con un 30%.
Cuadro 43. Pedidos de Informe y Respuestas de los Ministerios. 2005-06

Pedidos Respuestas Porcentaje
MI 67 56 84%
MEF 117 94 80%
MGAP 73 55 75%
MDN 47 34 72%
MRREE 48 33 69%
MIEM 105 72 69%
MTSS 53 31 58%
MSP 69 38 55%
MEC 112 44 39%
MVOTMA 96 36 38%
MTD 15 5 33%
MIDES 64 19 30%
MTOP 64 8 13%
Otros organismos 82 53 65%
Total 1012 578 57%
El caso del Ministerio de Transporte es particularmente llamativo. En 2006 recibió 25

pedidos de informe y contestó sólo 1. El MIDES, por su parte, recibió este año 39
pedidos de informe y contestó sólo 10. Pero la peor situación la muestra el MEC que
recibió 61 pedidos de informe en 2006 y contestó sólo 10.
Los legisladores del Frente Amplio y del Partido Colorado lograron los mejores
registros en materia de respuestas recibidas (66% y 62% de pedidos de informes
contestados). El Partido Nacional, en cambio, alcanzó un registro inferior al promedio,
76
al lograr que sólo un 52% de sus pedidos fueran contestados (ver cuadro 44)
Cuadro 44. Respuestas según partido solicitante

Pedidos Respuestas %
Frente Amplio 218 143 66%
Partido Colorado 178 111 62%
Partido Nacional 605 317 52%
Partido Independiente 4 3 75%
Más de un partido 7 4 57%
Total 1012 578 57%
Estos datos nos pueden conducir a la conclusión de que el gobierno responde los
pedidos de informe pero haciendo diferencia con el PN, principal partido de la
oposición. Sin embargo, si abrimos esta información por Ministerios podemos observar
que la diferenciación con el PN no se construye ex – profeso, ya que hay por lo menos
cinco ministerios (MTOP, MIDES, MTD, MVOTMA y MEC) que le contestan a todos
los partidos por debajo del promedio general. En otras palabras, algunos ministerios no
desatienden en particular al PN, sino que lo hacen por igual con todos los partidos
parlamentarios (ver cuadro 45).
Cuadro 45. Respuestas según partido solicitante

Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado
Pedidos Respuestas Porcentaje Pedidos Respuestas Porcentaje Pedidos Respuestas Porcentaje
MI 8 6 75% 38 32 84% 21 18 86%
MEF 29 25 86% 68 51 75% 16 14 88%
MGAP 17 12 71% 45 33 73% 11 10 91%
MDN 15 12 80% 21 14 67% 11 8 73%
MRREE 5 2 40% 30 20 67% 13 11 85%
MIEM 30 23 77% 62 39 63% 10 7 70%
MTSS 16 13 81% 31 15 48% 6 3 50%
MSP 9 5 56% 47 24 51% 12 9 75%
MEC 28 18 64% 68 21 31% 16 5 31%
MVOTMA 23 9 39% 56 18 32% 17 9 53%
MTD 2 1 50% 10 3 30% 3 1 33%
MIDES 3 1 33% 46 13 28% 15 5 33%
MTOP 14 2 14% 38 5 13% 11 1 9%
Otros organismos 19 14 74% 45 29 64% 16 10 63%
Total 218 143 66% 605 317 52% 178 111 62%
Además, el MSP ha tratado más que bien al PC (75% de respuesta) respecto al FA y el

PN (56% y 51% respectivamente), y el MTSS ha tratado particularmente bien al FA
(81% de respuestas) y mal al PN y PC (48% y 50% respectivamente). En el otro
extremo, los Ministerios de Interior, Economía y Finanzas, Ganadería, Defensa e
77
Industria, presentan registros superiores al promedio para todos los partidos.

Finalmente, la Cancillería muestra un mejor trato con los partidos de la oposición (67%
el PN y 85% el PC) que con el propio partido de gobierno (40%).
En suma, el deterioro del saldo de respuestas a favor del PN se produce entre los
ministerios que menos responden. Entre esos, el PN sale sistemáticamente
desfavorecido respecto a los otros partidos.
7.5. ¿Cuánto tardan los ministerios en responder?
Hasta aquí analizamos datos referidos a la eficacia del Ejecutivo en la presentación de

respuestas a los pedidos de informe del Legislativo. En esta sección analizaremos la
eficiencia en la tramitación de las respuestas al considerar el tiempo que las mismas
insumen. El cuadro 46 muestra que el MIDES ha sido el Ministerio más eficiente con
un promedio de 52 días para sus escasas 19 contestaciones. Le siguen Defensa Nacional
con 68, Ganadería con 72, Interior con 79, Trabajo y Seguridad Social con 88, y
Economía con 90.
Cuadro 46. Tiempo promedio de respuesta a los Pedidos de

Informe
Respuestas Tiempo respuesta
MIDES 19 52
MDN 34 68
MGAP 55 72
MI 56 79
MTSS 31 88
MEF 94 90
MSP 38 107
MRREE 33 110
MVOTMA 36 130
MTD 5 142
MIEM 72 148
MEC 44 148
MTOP 8 151
Otros organismos 53 96
Total 578 101
Los seis ministerios mencionados logran registros superiores al promedio del total de
respuestas. Entre los Ministerios más ineficientes cuentan el de Transporte (151 días
para sus ocho respuestas), Educación, Industria y Energía, y Turismo y Deportes.
78
La combinación entre la eficacia para responder y la eficiencia en el trámite de la

respuesta, nos permite ordenar a todos los Ministerios en un espacio bidimensional. Esta
aproximación metodológica se sustenta en la idea de que ninguna de las dos
dimensiones puede ser considerada en forma aislada6.
El siguiente gráfico ordena en dos ejes (tiempo promedio para responder y porcentaje de
pedidos de informes respondidos) a los Ministerios. Allí puede observarse tres
categorías de Ministerios.
Gráfico 16
Eficacia y eficiencia en la contestación de Pedidos de Informe

2005-06
40
MIDES
60
MDN
Tiempo promedio para responder
MGAP
MI
80
MTSS MEF
(en días)
100 MSP
MRREE
120
MVOTMA
MTD
140 MIEM
MEC
MTOP
160
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Porcentaje de respuestas
La primera está constituida por siete Ministerios que logran registros aceptables
(mayores al promedio) en las dos dimensiones: Defensa Nacional, Ganadería, Interior,
Economía y Finanzas, Trabajo y Seguridad Social, Relaciones Exteriores, y Salud
Pública. Estos serían los Ministerios eficientes y eficaces del gobierno en la materia.
La segunda categoría la constituyen los cuatro Ministerios ineficientes e ineficaces del
6
No debería evaluarse bien a un Ministerio que responde mucho pero tardíamente. Lo mismo sucede con
79
gobierno: Transporte, Turismo, Educación y Vivienda. Estos cuatro alcanzan cifras

inferiores al promedio en amabas dimensiones.
La tercera categoría es residual y está formada por dos Ministerios que se destacan en
una categoría pero logran un pobre registro en la otra. El MIDES vendría a ser un
organismo poco eficaz pero eficiente en la tramitación de respuestas: responde poco,
pero cuando lo hace, consigue una gran celeridad. Al MIEM, en cambio, le sucede lo
contrario. Responde mucho pero en forma lenta. Es eficaz en responder, pero ineficiente
en el trámite.
Comparando ambas dimensiones con el bienio anterior encontramos que en 2000-01 se

respondieron el 58% de los pedidos, nivel levemente superior al alcanzado en 2005-06
(57% de respuestas). Por tanto, ambos gobiernos han sido igualmente eficaces a la hora
de atender pedidos de informe. Sin embargo, las cosas cambian cuando consideramos el
tiempo que insumen para responderlos. En 2005-06 se tardó, en promedio, 103 días para
responder un pedido de informe, en tanto en 2000-01 se tardó 148 días. En otras
palabras, este Ejecutivo cuenta con una eficiencia superior al anterior a la hora de la
respuesta de las demandas del Legislativo.
Cuadro 47. Eficacia y Eficiencia por bienio en la respuesta a los

Pedidos de Informe.
2000-01 2005-06
Pedidos 1478 1012
Respuestas 859 578
Eficacia 58% 57%
Tiempo promedio 148 103
7.6. Resumen
La comparecencia de los ministros al Parlamento se redujo en 2006 casi a la mitad.

En 2005, se produjeron 155 visitas a las comisiones del Parlamento, en tanto que en
2006 esa cifra cayó a 85.
uno que responde poco pero en forma rápida.
80
Mientras en el bienio 2005-06 los ministros y subsecretarios concurrieron al

Parlamento en 240 ocasiones, en 2000-01 lo hicieron 173 veces. El primer año de
cada bienio registra un número de comparecencias mayor que el segundo.
Durante el bienio 2005-06 se realizaron 10 interpelaciones y 10 llamados a
ministros en régimen de Comisión General. En términos comparados se observa
que sólo el bienio 1990-91 supera al actual en Interpelaciones. Pero en materia de
Llamados a Comisión General, sólo el bienio 2000-01 cuenta con un registro
superior al actual (15 a 10). O sea, muchas interpelaciones, menos llamados a
comisión general, lo cual lo ubica en el segundo gobierno más demandado desde el
Parlamento luego del de Jorge Batlle (Ver cuadro 39).
Durante el año 2006, se presentaron 503 pedidos de informes, acumulando así un
total de 1.012 en el bienio. Un 62% de los pedidos de informe de 2006 fueron
solicitados por el Partido Nacional, un 19% por el Frente Amplio, un 17% por el
Partido Colorado, un 1% por el Partido Independiente, y otro 1% por legisladores
de más de un partido.
En términos comprados, el volumen de pedidos de informe su ubica en una
posición intermedia. Es inferior al de los períodos 1995-96 y 2000-01, pero mayor
que el de 1985-86 y similar al de 1990-91. En cuanto a la iniciativa, el FA cedió su
papel central a manos del PN en este bienio. Sin embargo, la actividad de los
legisladores blancos no alcanza los niveles alcanzados por el FA en 1995-96 y
2000-01. (ver cuadro 40).
Los ministerios más exigidos en 2006 son Educación y Cultura (12%); Industria,
Energía y Minería (11%); Economía y Finanzas (10%) y Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (9%). (Ver cuadro 41).
Los Ministerios a los cuales el PN solicitó más informes fueron el Educación y
Cultura, y Economía y Finanzas. En el caso del FA fueron Industria, Energía y
Minería; Educación y Cultura; y Economía y Finanzas. En el caso del Partido
Colorado fueron el Ministerio del Interior y el de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (Ver cuadro 42).
De los 1.012 pedidos de informes tramitados, recibieron respuesta 578 (57% del
total).
El Ministerio del Interior ha sido el más eficiente a la hora de responder con un
84% de respuestas, seguido por el Ministerio de Economía con un 80%, y el de
81
Ganadería con un 75%. Los menos eficientes son el Ministerio de Transporte con
un 13% y el de Desarrollo Social con un 30% (Ver cuadro 43).
El caso del Ministerio de Transporte es particularmente llamativo. En 2006 recibió
25 pedidos de informe y contestó sólo 1. El MIDES, por su parte, recibió este año
39 pedidos de informe y contestó sólo 10. Pero la peor situación la muestra el MEC
que recibió 61 pedidos de informe en 2006 y contestó sólo 10.
Siete Ministerios logran registros aceptables (mayores al promedio) en la
proporción de respuestas y en el tiempo utilizado para responder: Defensa
Nacional, Ganadería, Interior, Economía y Finanzas, Trabajo y Seguridad Social,
Relaciones Exteriores, y Salud Pública.
Los cuatro Ministerios más ineficientes (responden menos y tardan más días) son
Transporte y Obras Públicas; Turismo; Educación y Cultura; y Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
En términos comparados, el Ejecutivo 2005-06 ha sido igual de eficaz que el de
2000-01 (57% y 58% respectivamente). Sin embargo, la eficiencia para responder
es superior en el actual bienio (103 días) que la del anterior bienio (148 días).
82
8. Postscriptum: El período legislativo 2005-2007
8.1. Producción legislativa
En el transcurso de la actual legislatura se presentaron 954 proyectos. Un 43% fue presentado en

2005, un 34% en 2006, y un 20% en 2007. Los proyectos desarchivados (presentados en otras
legislaturas y no aprobados) representan apenas un 3% del total.
El Poder Ejecutivo envío al Parlamento un 38% de sus proyectos (138) en 2005, un 36% (133)
en 2006, y un 22% (79) en 2007 7. Los legisladores, en cambio, no tuvieron una regularidad tan
marcada, ya que casi la mitad de sus proyectos (46%) fueron presentados en el primer año, un
tercio en 2006 (33%), y un 19% en 2007 (ver cuadro 48).
Cuadro 48. Proyectos de ley en la 46° Legislatura según año de presentación

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total
Presentados en Proyectos Porcentaje Proyectos Porcentaje Proyectos Porcentaje
Reitera* 16 4% 14 2% 30 3%
2005 138 38% 273 46% 411 43%
2006 133 36% 192 33% 325 34%
2007** 79 22% 109*** 19% 188 20%
Total 366 100% 588 100% 954 100%
* Reitera: proyectos desarchivados por el Parlamento
** Hasta el 31-10-2007
*** Un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia
Por otra parte, en lo que va de la legislatura se sancionaron 329 leyes. En 2005, se aprobaron 91
leyes (28%); en 2006, 149 (45%); y en 2007 -hasta finales de octubre-, 85 (9%).
Cuadro 49. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y votación
Presentadas Votadas en…
en… 2005 2006 2007 Total
2005* 91 46% 80 41% 26 13% 197 100%
2006 - - 69 68% 32 32% 101 100%
2007** - - - - 27 100% 27 100%
Total 91 28% 149 46% 85 26% 325 100%
* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año
** Hasta el 31-10-2007
Fuente: Sistema de Información Parlamentaria
En el actual año legislativo, se votaron 26 leyes iniciadas en 2005 (31%), 32 iniciadas en 2006
(38%), y 27 iniciadas en 2007 (32%). Esto indica que el Parlamento continuó tramitando una
83
agenda compleja, con iniciativas provenientes de los tres años. La acumulación de proyectos
realzó la importancia del manejo de la agenda y el establecimiento de prioridades por parte de
las autoridades de las cámaras.
Producción Legislativa
2005 441
Proyectos 2006 325
2007 188
2005 149
Leyes 2006 91
2007 85
Iniciativa Legislativa del Poder Ejecutivo Iniciativa Legislativa del Parlamento
2005 154 2005 287
Proyectos 2006 133 Proyectos 2006 192
2007 79 2007 109
2005 63 2005 28
Leyes 2006 97 Leyes 2006 52
2007 60 2007 25
El siguiente gráfico muestra que el 71% de las leyes aprobadas este año las introdujo el
Poder Ejecutivo. El Partido Nacional propuso el 12% de las leyes y el Frente Amplio el
6%. No se aprobaron leyes iniciadas por el Partido Colorado o el Partido Independiente.
Un 12% de las leyes fueron iniciadas por legisladores de más de un partido.
7
Estos datos no toman en cuenta los proyectos desarchivados.
84
Iniciativa de las Leyes sancionadas en 2007
Frente Amplio
6%
Partido Nacional
Poder Ejecutivo
12%
71%
Más de un partido
12%
8.2. Tramitación de la agenda el Poder Ejecutivo
El cuadro 50 muestra como fueron procesados los proyectos del Poder Ejecutivo. Allí
puede observarse que un 82% de los proyectos presentados fue sancionado en el primer
año, un 57% de los presentados en 2006 fue sancionado en el segundo año, y un 23% de
los presentados en 2007 fue sancionado en el tercer año. Esto indica que el Parlamento
continúa procesando la agenda del Ejecutivo, ya que cada año tramita una porción de
los proyectos enviados por este poder.
Cuadro 50. Tramitación de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo

Presentados Proyectos Leyes votadas en… Proyectos
en… presentados 2005 2006 2007 Total Leyes pendientes
2005* 154 63 41% 46 30% 17 11% 126 82% 28 18%
2006 133 - - 51 38% 25 19% 76 57% 57 43%
2007** 79 - - - - 18 23% 18 23% 61 77%
Total 366 63 17% 97 27% 60 16% 220 60% 146 40%
* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año
** Hasta el 31-10-2007
Fuente: Sistema de Información Parlamentaria
Como ya se ha dicho en este informe, el poder de agenda del Ejecutivo sobre el

Parlamento responde a tres conjuntos de factores institucionales y políticos: a) la
existencia de una mayoría legislativa favorable al gobierno (el Frente Amplio controla
una mayoría absoluta de cada cámara); b) las prerrogativas constitucionales en materia
de legislación que tiene el Ejecutivo (iniciativa exclusiva en un amplio rango de
materias, veto parcial y total, etc.); y c) reglas escritas y no escritas que regulan el
85
funcionamiento de las cámaras (asignación de puestos claves como las presidencias de

las cámaras, presidencias de comisiones, etc.). La combinación de estos tres factores
permite a los legisladores oficialistas imprimir un ritmo sostenido de tramitación de los
proyectos del Ejecutivo.
Sin embargo, el ritmo de tramitación ha ido variando con el paso del tiempo. En el
primer y segundo año los porcentajes de tramitación de proyectos acumulados del Poder
Ejecutivo fueron más altos que en 2007. Es cierto que en este estudio restan por incluir
cuatro meses (aunque dos de ellos son enero y febrero), sin embargo, la caída observada
debe destacarse desde ya.
El cuadro 51 muestra que en 2005 y 2006 el ritmo de aprobación de los proyectos del
Ejecutivo era ascendente, pero en 2007 la performance se deterioró. Esto quiere decir
que, a pesar de que el Parlamento continuó favoreciendo las prioridades del Ejecutivo,
se produjo una fuerte desaceleración del ritmo de tramitación de la agenda del gobierno.
Cuadro 51. Tramitación de la agenda del Ejecutivo

Proyectos del Proyectos del PE
PE en la sancionados en el año Proyectos pendientes al
agenda legislativo finalizar el año
2005 154 63 41% 91 59%
2006 224 97 43% 127 57%
2007 206 60 29% 146 71%
El siguiente gráfico muestra la evolución del ritmo de tramitación de la agenda del

gobierno durante los últimos 13 años. La trayectoria se determina a partir del cálculo de
la relación porcentual entre el número de proyectos que acumula el Ejecutivo y el
número de leyes votadas de su autoría.
86
Tramitación de la agenda del Ejecutivo

(Proyectos del PE sancionados cada cada año sobre el total acumulado)
45%
44%
41%
43%
37%
37%
30% 29%
30%
28% 28%
26%
26%
1° año 2° año 3° año 4° año 5° año
1995-2000 2000-2005 2005-2007
Como podrá observarse, en el primer año del mandato el ritmo de la presente legislatura
fue el más alto de la serie con una tasa del 41%. En el segundo año, el ritmo de
aprobación de la agenda gubernativa volvió a aumentar aunque se ve levemente
superado por el observado en 2001. En el tercer año, se produce una drástica caída de la
tasa de aprobación de la agenda gubernativa, a niveles comparables a los observados en
1997 (26%).
¿A qué se debe esta caída?, ¿qué cambió para que ello aconteciera? La respuesta no es
sencilla. En principio, parecería lógico creer que ese descenso responde a una
combinación de factores estructurales y de contingencias. Si en términos teóricos la
tramitación de la agenda del Ejecutivo depende de las prerrogativas constitucionales del
presidente, la existencia de una mayoría absoluta, y de las reglas internas del
Parlamento que favorecen a esa mayoría, las variaciones en la curva de evolución
deberían responder exclusivamente a la conducta de los legisladores que forman esa
mayoría. En otras palabras, el grado de cohesión y compromiso de la mayoría oficialista
en torno a la agenda de gobierno, puede explicar los cambios en la evolución del ritmo
de tramitación. Sin embargo, podría existir una segunda razón: la naturaleza de las
reformas que tramita el gobierno, pueden haber exigido mayor tiempo y esfuerzo,
debilitando así el ritmo de aprobación que el Parlamento mostró hasta 2006.
Una mayoría disciplinada y enfocada en la agenda del gobierno debería poner todas sus
87
energías en dar prioridad a los asuntos del Ejecutivo, generando como resultado valores
importantes en la curva de evolución. Desde luego que en ello inciden las características
de esa agenda de gobierno. Si el Ejecutivo envía proyectos de bajo impacto político es
probable que la mayoría les de un rápido trámite. Algo por el estilo sucedió durante el
bienio final del gobierno de Sanguinetti, donde los legisladores oficialistas lograron
mejorar esos registros en base a la aprobación de legislación de mediana y baja
importancia (años 1998 y 1999). Asimismo, la ruptura de la coalición del Presidente
Jorge Batlle, en octubre de 2002, influyó decisivamente en la caída constante de las
tasas de aprobación de su agenda del gobierno durante los años 2002 y 2003.
La explicación centrada en los actores parte del supuesto de que en 2007 se registró un
cambio en las conductas de los legisladores. Eso puede deberse a la naturaleza de la
agenda reformista del gobierno, que exige la construcción de acuerdos a la interna del
partido oficialista, y al tiempo que insume la tramitación de esos proyectos. Si
comparamos con legislaturas anteriores, podemos observar que en el tercer año del
mandato, las principales leyes ya habían sido pasadas. Sólo en la legislatura anterior se
observa una diferencia sustantiva debido a la emergencia de la crisis en el año 2001.
Por tanto, es probable que los costos de transacción a la interna del partido de gobierno,
como la complejidad de la agenda hayan atentado drásticamente sobre el ritmo de
tramitación de la misma. Aquí también inciden otros factores, imposibles de estimar en
términos relativos, como el rol que cumplen los legisladores del gobierno que gestionan
la agenda en el seno del Parlamento, el papel de la oposición, y la influencia de sucesos
exógenos al acontecer legislativo.
8.3. Fiscalización del Parlamento
Llamados a Sala e Interpelaciones de Ministros. Durante la actual legislatura, se

realizaron 11 interpelaciones y 13 llamados a ministros en régimen de comisión general.
Si bien el número de llamados a sala fue alto en 2006, en el presente año registra un
marcado descenso, sobre todo, si se le compara con los promedios anuales registrados
durante los veinte años del período 1985-2005. Como podrá observarse en el siguiente
gráfico, el número de llamados a sala e interpelaciones tiende a ascender a medida que
se acerca el final del mandato. Habitualmente, el tercer año del mandato suele tener más
88
interpelaciones que los dos primeros y menos que el cuarto y quinto. Esto indica que, en
líneas generales, la oposición no ha abusado de este mecanismo de contralor
institucional como en determinado momento se dijo.
Comparación Llamados a Sala e Interpelaciones

según año del mandato
(Promedios por año para el período 1985-2005 y llamados a sala 2005-07)
Llamados a sala 05-07 8

Llamados a sala 85-05 7
4 5
1 2 3 4 5
Comparecencia de Ministros en Comisiones del Parlamento. Durante el período

2005-2007, los ministros y subsecretarios concurrieron 365 veces a las comisiones del
Parlamento. En 2005, se registraron 157 comparecencias, y el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) fue el más requerido, seguido del Ministerio de Industria, Energía y
Minería (MIEM), y el de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). En 2006, esta cifra baja
a 87, y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) fue el más requerido seguido del
MEF. En 2007, los ministros y subsecretarios concurren a las comisiones parlamentarias
en 121 ocasiones, siendo el Ministerio de Salud Pública (MPS) el más requerido,
seguido por el de Defensa Nacional (ver cuadro 52).
Cuadro 52. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007)

Comparecencias Porcentaje 1° Ministerio más requerido 2° Ministerio más requerido
2005 157 43% MEF 25 MIEM-MTSS 16
2006 87 24% MEC 12 MEF 11
2007 121 33% MSP 21 MDN 18
Total 365 100%
89
Comparecencia de Ministros y Subsecretarios en comisiones

(2005-2007)
MEF 25 11 8
MSP 11 6 21
MDN 14 6 18
MTSS 16 8 13
MIEM 16 9 6
MEC 12 12 5
MRREE 10 5 11
MGAP 12 4 8
MTOP 7 7 8
MINT 14 4 4 2005 2006 2007
MVOTMA 8 4 7
MTD 5 6 7
MIDES 7 5 5
Pedidos de Informes. Durante la actual legislatura, se solicitaron 1.541 pedidos de

informe, de los cuales 962 (62%) fueron respondidos por las dependencias. Casi 6 de
cada 10 pedidos de informes tramitados en esta legislatura (2005-2007) fueron
solicitados por el PN. Las bancadas coloradas y frenteamplistas solicitaron, cada una,
aproximadamente la quinta parte de los pedidos de informes.
Pedidos de Informe 2005-2007
Todos
1%
PN
59%
FA
19%
PC
21%
Los legisladores nacionalistas y colorados mostraron en esta legislatura una estructura

de preferencias muy parecida en materia de pedidos de informes. Los siguientes
90
gráficos muestran que el MEF y el MIEM fueron los objetivos centrales de los
legisladores de los partidos tradicionales. En un segundo nivel, los blancos pusieron
más atención en el MEC, el MSP y el MVOTMA, en tanto los colorados lo hicieron en
el Ministerio del Interior (MI), el MVOTMA, el MEC, y el MIDES.
Las respuestas de los ministerios a los pedidos de informes son desparejas. Al 31 de

octubre de 2007, los ministerios que contestaron mayor proporción de pedidos fueron el
MEF y el MI, seguidos en un segundo nivel por el MDN, el MREE, el MGAP y el
MSP. El MIEM recibió un número grande de solicitudes y su nivel de respuestas está
también por encima del promedio del conjunto. La situación del MIDES y el MTOP en
esta materia es llamativa, pues sus niveles de respuestas son extremadamente bajos (a
penas 34% y 12% respectivamente).
Pedidos de Informe y Respuestas (2005-2007)
40
Sin respuesta
68
Respuesta
78 68 35 39
20
168 26
22
123 57 18 16
80
84 80 81
69 69 70
58 53 54
12
29
11 13
MGAP
MRREE
Otros
MVOTMA
MIDES
MDN
MEF
MEC
MSP
MTOP
MTSS
MTD
MI
MIEM
8.4. Un enfoque integrado de la fiscalización
Al comienzo de este capítulo señalábamos que el Parlamento desarrolla la fiscalización

sobre el Poder Ejecutivo a través de tres vías principales: a) los llamados a sala,
interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) las comparecencias de
ministros en comisiones, y c) los pedidos de informes. En este último apartado
presentamos un enfoque integrado de las tres dimensiones a partir de la utilización del
Índice de Fiscalización Parlamentaria (IFP) (ver la metodología en Anexo).
91
El siguiente gráfico muestra el resultado de la aplicación del IFP de ponderación para

los siete años procesados). Como podrá observarse, el año que mayor presión
fiscalizadora ejerció el Parlamento fue el 2001, seguido del 2005 y 2006. El año 2007 se
mantiene por debajo (al finalizar octubre el IFP alcanzaba los 1.546 puntos) aunque
todavía falta transcurrir el tercer cuatrimestre. Una simple proyección basada en la
trayectoria del año, nos conduce a señalar que con toda probabilidad el 2007 quedará
ubicado entre los valores mostrados por los años 2005 y 2006.
Indice de Fiscalización Parlamentaria sobre los Ministerios

( Primeros dos años de gobierno de las últimas tres administraciones y
proyección del año 2007)
2.359
2.149
1.917
1.864
1.752
1.423
1.014
1995 1996 2000 2001 2005 2006 2007
Considerando ahora los valores del Índice de Fiscalización para cada Ministerio durante
la actual legislatura, observamos que el MEF ha sido el ministerio más fiscalizado,
seguido por el MIEM y el MTOP. Los valores del MEF para el 2007 serán con toda
seguridad los más altos del período, seguramente debido a la puesta en marcha de la
reforma tributaria (ver cuadro 53).
92
Cuadro 53. Índice de Fiscalización Parlamentaria*

2005 2006 2007
MEF 286 275 287
MIEM 229 185 199
MTOP 239 147 156
MINT 277 138 58
MSP 98 157 179
MVOTMA 259 69 83
MEC 127 215 67
MRREE 169 130 92
MDN 109 143 137
MGAP 109 143 72
MTSS 131 75 109
MIDES 76 142 53
MTD 41 44 54
Total 2162 1877 1546
* Las cifras finales del IFP no coinciden con las del gráfico anterior debido
a que aquí no se toma en cuenta la fiscalización de otros organismos
distintos a los ministerios (SCJ, CE, TC, etc.).
El siguiente gráfico muestra con meridiana claridad como el MI era hasta el año pasado
el segundo ministerio más fiscalizado. A partir del cambio de ministro registrado a
comienzos de 2007, el control del Parlamento mermó drásticamente. Con el MEC
sucede algo parecido, pues en 2006 fue el segundo ministerio en presión fiscalizadora
(tal vez por los casos de la Fiscalía de Corte y el Debate Educativo) y este año aparece
en los últimos lugares. Con el MSP sucede otro tanto: a medida que pasa el tiempo y la
reforma de la salud avanza (presentación de propuesta, luego los proyectos de ley este
año se votaron tres leyes referidas a ese proceso), también aumenta la presión
parlamentaria en materia de contralor.
93
Indice de Fiscalización del Parlamento por Ministerios

(2005-07)
MEF 286 275 287

MIEM 229 185 199
MTOP 239 147 156
MINT 277 138 58
MSP 98 157 179
MVOTMA 259 69 83
MEC 127 215 67
MRREE 169 130 92
MDN 109 143 137
MGAP 109 143 72
MTSS 131 75 109
2005 2006 2007
MIDES 76 142 53
MTD 41 44 54
94
ANEXO I
El Índice de Importancia Política de las Leyes
La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la
forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por
la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde
esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el
gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en
determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría
darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como
sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o
los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin
embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del
gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo.
Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta
importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un
alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera
un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja
importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un
alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública;
d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por
la unanimidad de componentes de la Cámara.”
Desde esta perspectiva, el Índice de Importancia Política se construye a partir de la

medición de cinco indicadores: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v)
votación. El siguiente cuadro muestra presenta los rangos de variación del IIP.
95
Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la

variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación
negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados
por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley".
Este índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1,
2, 3, 4, 5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia)
constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán
ser cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período.
Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis:
baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal
como se resume en la siguiente tabla:
La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar
seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado
es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley
deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o
por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la
Pretensión Punitiva del Estado (N° 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido
Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de
los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una
sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”.
Contrariamente, la “Régimen de Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada

por unanimidad, mostrando en dicho indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria
de los restantes indicadores (origen, alcance, repercusión y debate) produce un valor de
96
4 puntos, evidenciando de igual modo ser una “ley de alta importancia política”. En
síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a partir
de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.
Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge,

Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de
la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo-
Universidad de la República.
97
ANEXO II
Leyes con votación dividida en el Senado

Votos a Votos en Tipo de
Ley Título Iniciativa favor contra Año ley
17243 Primera Ley Urgencia. Servicios Públicos y Privados… PE 16 13 2000 Alta
17246 Operaciones Ceibo 2000 Paraná y Cabañas 2000. Autorización. PE 16 10 2000 Baja
17264 Operación Unitas XlI (2000). Realización. Autorización. PE 17 10 2000 Baja
17269 Rendición De Cuentas. Ejercicio 1999. PE 18 10 2000 Alta
17270 Convenio De Protección De Inversiones. Rep. Checa - Uruguay. PE 16 9 2000 Media
17292 2º Ley de urgencia. Administración pública. Mejora del Empleo. PE 15 11 2000 Alta
17294 BPS. Representantes Elección Marzo 2001. PE 22 7 2000 Alta
17296 Presupuesto Nacional PE 18 13 2000 Media
17336 Canadá-Uruguay. Asistencia Penal. PE 17 12 2000 Baja
17345 Creación Impuesto COFIS PE 18 12 2001 Alta
17353 Portugal-Uruguay. Prevención Consumo y Trafico Drogas. PE 16 11 2001 Media
17356 Venezuela-Uruguay. Asistencia Jurídica Asuntos Penales. PE 17 11 2001 Media
17381 Aprobación Estatutos Iccrom. (Centro Internacional Estudios…… PE 23 3 2001 Media
17382 Paraguay-Uruguay. Asistencia Judicial Internacional. PE 10 9 2001 Media
17383 Operación Cabañas 2001. Salida País. Autorización. PE 17 11 2001 Baja
17403 Rendición Cuentas. Ejercicio 2000. PE 17 9 2001 Alta
17411 Operación Unitas XlII (2001). Realización. Autorización. PE 17 9 2001 Media
17414 Feriados. Régimen. Modificación. PL 18 3 2001 Media
17431 Gandós Caravia, Rosario. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 18 3 2001 Baja
17436 Microempresas. IRIC y Aporte Patronal BPS. Régimen. Modificación. PE 18 9 2001 Media
17437 Modificación Régimen Caja Notarial. PE 18 9 2001 Alta
17440 Malasia-Uruguay. Promoción y Protección Inversiones. PE 18 11 2001 Media
17441 Venezuela-Uruguay. Promoción y Protección Inversiones. PE 18 11 2001 Media
17442 Arregui, Mario. Ruta 23 Tramo Trinidad-Cortinas. Denominación. PL 18 9 2001 Baja
17443 ANTEL. Telefonía Celular. Requisitos Admisión Capitales Privados PL 17 12 2001 Alta
17446 Panamá-Uruguay. Promoción y Protección Reciproca Inversiones. PE 18 11 2001 Media
17448 ANCAP. Petróleo Crudo. Monopolio. Derogación. PL 16 11 2001 Alta
17453 Impuestos. Régimen. Modificación (2002). PE 15 5 2001 Alta
17876 Silveira, José Enrique. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 25 4 2005 Baja
17897 Sistema Carcelario. Humanización y Modernización. Régimen. PE 16 11 2005 Alta
17902 Ose (Maldonado). Creación Unidad Gestión Desconcentrada PE 16 10 2005 Alta
17904 Rendición Cuentas 2004. Aprobación. PE 19 10 2005 Alta
17905 Forestación. Subsidio. Derogación. PE 23 3 2005 Alta
17908 Maldonado. Aniversario Fundación. Feriado. 19 Octubre. PL 21 4 2005 Baja
17916 Cardal (Florida). Capital Cuenca Lechera. Declaración. PL 23 4 2005 Baja
17920 Modificación. Régimen Ascensos Oficiales Generales. PE 17 12 2005 Alta
17921 Derogación Requisito Grado Gral. Director Secretaria Estado MDN. PE 19 7 2005 Baja
17922 Autorización. Ingreso. Limpieza Inmuebles Afectados Temporal 23/08/05. PL 16 9 2006 Media
17930 Presupuesto Nacional 2005-2009. Aprobación. PE 17 11 2005 Alta
17935 Consejo De Economía Nacional. Creación. PE 13 6 2005 Media
17936 Pérez, Adelina. Pensión Graciable. Otorgamiento PE 25 3 2005 Baja
17940 Libertad Sindical. Promoción y Protección. Normas. PL 17 12 2005 Alta
17978 Cooperativas Sociales. Constitución y Funcionamiento. Régimen. PE 17 10 2005 Media
18001 Venezuela-Uruguay. Cooperación Energética De Caracas. PE 17 7 2006 Media
18046 Rendición Cuentas 2005. Aprobación. PE 17 10 2006 Alta
18051 Cumbre Iberoamericana. Zona Circulación Restringida. Autorización. PE 18 8 2006 Media
18053 Venezuela-MERCOSUR. Protocolo Adhesión. Aprobación. PE 16 9 2006 Alta
18063 MERCOSUR. Parlamento. Protocolo Constitutivo. Aprobación. PE 17 9 2006 Alta
18064 Trasmisiones Patrimoniales (Impuesto). Creación. PE 16 11 2006 Alta
18073 Alcides Martín Lanza Perdomo. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 20 3 2006 Media
18077 Venezuela-Uruguay. Programa VENESAT 1. PE 17 5 2006 Media
18083 Reforma Tributaria. Régimen. PE 17 11 2006 Alta
18096 Comisiones Importaciones BROU. Impuestos. Exoneración. PE 16 9 2006 Alta
98
ANEXO III
Metodología de construcción del Índice de de Fiscalización Parlamentaria
La fiscalización del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de tres vías
principales: a) llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión
general, b) comparecencias de ministros en comisiones, y c) pedidos de informes. El
Índice de Fiscalización Parlamentaria considera estas tres modalidades de control a
partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están
fuertemente interconectados.
Por tal razón el IFP combina estas tres dimensiones a partir de la operacionalización de
las mismas. Las tres dimensiones son cuantificables, ya que sabemos cuantos llamados
a sala, cuantas comparecencias de ministros, y cuantos pedidos de informes se realizan
en un período de tiempo determinado. No obstante, sabemos muy bien que las tres
dimensiones no tienen el mismo valor político. Recordemos que el llamado a sala es un
acto colectivo de la cámara que requiere de la voluntad de 1/3 de sus integrantes. El
llamado al ministro a comisión exige la voluntad mayoritaria de los integrantes de la
comisión respectiva. El pedido de informes es a la vez un acto individual del legislador.
Por esta razón, tomaremos como unidad básica del índice al “pedido de informe”. Las
dimensiones “llamados a sala” y “comparecencia de ministros en comisión” serán
ponderadas a partir de la relación numérica que exista entre éstos, y el valor promedio
anual de pedidos de informes. Estos ratios serán ponderadores que permitirán establecer
el peso real de cada dimensión. La suma de las tres dimensiones establecerá el valor del
índice:
IFP = L* + C* + P
…donde L* es el total ponderado de Llamados a sala y en régimen de comisión general,

C* es el total ponderado de comparecencias, y P el total de pedidos de informes.
Ejemplo para el año 2005:
Total “pedidos de informes” = 4.056 (años 1995, 1996, 2000, 2001, 2005, 2006 y 2007)
Valor “pedidos de informes” 2005 = 463
Total “comparecencias” del período = 639;

Ponderador = 4.056 / 639 = 6,35
Total “comparecencias” 2005 = 157.
Valor ponderado “comparecencias” 2005 = 157 * 6,35 = 997
Total “interpelaciones” del período = 52; Ponderador = 4.056 / 52 = 78,00

Total “interpelaciones” 2005 = 9;
Valor ponderado “interpelaciones 2005” = 9 * 78,00 = 702
IFP 2005 = 463 + 997 +702 = 2162
99

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INFORME

SOBRE LA ACTIVIDAD DEL GOBIERNO

Daniel Buquet y Daniel Chasquetti

Instituto de Ciencia Política

I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO 5

II. ACTIVIDAD DEL PODER LEGISLATIVO 36

INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS

Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos. 6

I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO

El Poder Ejecutivo es el actor central del gobierno, especialmente dentro de un esquema

1. Estructura del gobierno

Un primer aspecto a considerar es la propia estructura del gobierno a partir de las

Todos los presidentes electos desde 1971 en adelante fueron minoritarios en el

gobierno de partido apoyado en un gabinete con un carácter eminentemente político.

1.1 Fragmentación y polarización

Uruguay ha tenido históricamente partidos políticos fraccionalizados, donde los grupos

Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos (Número Efectivo de Fracciones).

Como puede verse el FA es el partido con mayor número efectivo de fracciones,

que la clave de su capacidad de acción está en su aptitud para actuar disciplinadamente.

Cuadro 2: Disciplina en el Parlamento por partido (promedios de resultados).

La clave para saber si el FA será un partido disciplinado en el gobierno debe buscarse

Cuadro 3. Distribución ideológica de las bancadas oficialistas en la Cámara de Senadores*

adicionales del gobierno actual respecto de los anteriores.

1.2. Estructura del gabinete

El gabinete de Vázquez fue diseñado con el objetivo de desarrollar un centro de

1.3. Entes Autónomos y organismos de contralor

XX. Sin embargo, luego de la dictadura, primero de hecho y finalmente de derecho, la

La condición mayoritaria del FA hace innecesaria la formación de una coalición

mecanismos automáticos de renovación como el Tribunal de lo Contencioso

En suma, Vázquez, a diferencia de sus antecesores, ha venido contando con una

2. La dinámica del gobierno

En principio estos cambios en la titularidad de las carteras no afectaron los equilibrios

En síntesis, el gobierno enfrenta conflictos internos en tres ámbitos diferentes: el

3. Actividad del Poder Ejecutivo durante los primeros dos años

3.1. La toma de decisiones

Para la elaboración de este informe se consideraron, clasificaron y analizaron

Cuadro 4. Proyectos, leyes, decretos y resoluciones. 2000-01 y 2005-06

En términos generales el volumen de la actividad del Poder Ejecutivo durante los

El segundo ítem en el que se cuantifica la actividad del Poder Ejecutivo es el número de

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Es evidente que el número de decretos que corresponden al MTSS explica la diferencia

0 50 100 150 200 250

De todas formas parece relevante señalar que un grupo de ministerios (Relaciones

Finalmente resta comentar el número de resoluciones tomadas por el Poder Ejecutivo

En primer término se puede apreciar que el volumen total de resoluciones producidas

estabilizarse a mediados de año sin que puedan percibirse regularidades durante la

Finalmente, la información relevada nos permite comparar la producción de

0 100 200 300 400 500 600

En primer término el tema de las violaciones a los derechos humanos durante la

En lo que refiere a la posibilidad de juzgar a presuntos criminales se avanzó

En segundo término, el plan de emergencia aparece como una característica distintiva

carácter esencialmente coyuntural, el campo de las relaciones laborales está inserto en la

“Humanización y Modernización del Sistema Carcelario” constituyó un primer aspecto

Finalmente corresponde mencionar un tema que ha tenido relevancia pública durante el

En suma, la actividad del gobierno en lo que refiere a su carácter distintivo, se ha

5. Opiniones de las elites

En esta sección se presenta información recabada por la “Encuesta Permanente de

5.1. La imagen político-institucional de la República

P. Legislativo P. Ejecutivo P. Judicial P. Políticos

Evaluación de Instituciones y Actores

Cuadro 7. Indice de calificación de instituciones por preferencia partidaria y tipo de elite

5.2 Evaluación de políticas

A continuación daremos un paso más adelante para profundizar en la evaluación que